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REFLEXIONES ACERCA DE LA INCONSTITUCIONALIDADDE LA LEY DEL REGISTRO NACIONAL DE VEHCULOS

Jorge FERNNDEZ RUIZ*

I. ANTECEDENTES

A finales de la dcada de los ochenta del siglo XX dio por concluidassus actividades el Registro Nacional de Automviles, en aras, se dijo,de la modernidad, de la desregulacin y de la simplificacin adminis-trativa.

Se ignora si la desaparicin del Registro Nacional de Automvilestrajo consigo algunos beneficios significativos a los propietarios de au-tomviles; lo que s se sabe con certeza es que provoc el boom delcrimen organizado en la especialidad del robo de vehculos, que vino aconfigurarse como uno de los delitos de mayor incidencia en el pas, alsuprimirse el empleo de la herramienta de control de la legtima tenenciade vehculos que dicho registro pblico significaba.

Por lo anterior, la sociedad recibi con agrado la noticia publicadaen 1998 acerca de la iniciativa de ley formulada por el Ejecutivo federalpara restablecer el referido registro vehicular, ahora bajo la denominacinde Registro Nacional de Vehculos (Renave); iniciativa que sin enconadodebate parlamentario fue aprobada en la Cmara de Diputados, de con-formidad con el dictamen respectivo, el 29 de abril del mismo ao, porlo que luego pas al Senado como cmara revisora, el cual sin re-flexionar sobre los graves vicios de inconstitucionalidad de que adolecadicha iniciativa, tambin la aprob, por lo cual finalmente se publicen el Diario Oficial de la Federacin el dos de junio de 1998.

Empero, el gozo se fue al pozo, porque si bien es cierto que el res-tablecimiento del registro vehicular coadyuva a combatir el robo de au-

Nm. 6, enero-junio 2002

* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.

tomviles, la ley que lo recre incurri, entre otras fallas, en una des-comunal que contraviene la Constitucin general de la repblica, lastimala soberana nacional, vulnera la seguridad nacional y contribuye al des-mantelamiento del Estado, al establecer en su artculo 16 la posibilidadde concesionar la operacin del Registro Nacional de Vehculos.

II. LA INSTITUCIN JURDICA DE LA CONCESIN

En la esfera jurdica se entiende por concesin el mecanismo medianteel cual, quien tiene la titularidad de determinadas atribuciones y facul-tades, o de ciertos bienes y derechos, delega su ejercicio o aprovecha-miento en favor de un tercero, situacin que puede darse tanto en elderecho privado como en el derecho pblico; as, abarca actos de distintanaturaleza encaminados a conferir derechos a sus beneficiarios, por locual, las concesiones pueden ser administrativas o mercantiles; las pri-meras las otorga el Estado; las segundas, las confieren los particulares;en uno y otro caso versan sobre facultades y derechos atribuidos al con-cedente.

Al tema de estas reflexiones slo atae la concesin administrativa,misma que puede explicarse como el acto de soberana mediante el cualla administracin pblica transfiere a particulares el desempeo de al-gunas de las actividades no esenciales que tiene atribuidas, o el uso,aprovechamiento y explotacin de bienes del dominio pblico, mediantela constitucin a favor de tales particulares, de derechos o facultadesprevistos en el ordenamiento jurdico, de los que antes carecan.

Como se advierte fcilmente, la concesin administrativa admite di-versas modalidades, como son la de servicio pblico; la de uso, apro-vechamiento y explotacin de bienes del dominio pblico; y la de obrapblica; la primera permite satisfacer necesidades de carcter general;la segunda, llamada tambin concesin demanial o dominical, atae tantoal inters pblico como al particular del concesionario; en tanto que laltima, en rigor, es en parte un contrato de obra pblica y en parte unaconcesin demanial como mecanismo de remuneracin al construc-tor de la obra pblica respectiva, una vez terminada.

La concesin de servicio pblico, al igual que la de obra pblica, sejustifican, habida cuenta de la limitada hacienda del Estado contempo-rneo y la infinidad de atribuciones a su cargo, cuyo desempeo mediante

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el exclusivo empleo de sus propios medios y recursos, se torna difcil,lo cual abre la posibilidad de la delegacin de algunas de sus actividadesno esenciales, en favor de particulares, sin que ello signifique renunciao abandono de tales tareas, porque las atribuciones de que derivan lesiguen asignadas, lo cual impide a los particulares realizarlas sin su pre-via delegacin, mediante el otorgamiento de la respectiva concesin.

Hablar de actividades no esenciales del Estado alude implcitamentea las esenciales, o sea, las actividades que de no llevarse a cabo provocanla atrofia y desaparicin del ente estatal; por ello debe enfatizarse que laconcesin administrativa no puede versar sobre tales actividades esen-ciales mismas que se realizan en ejercicio de la funcin pblica,sino slo puede referirse a las relativas a las actividades no esencialesdel Estado, que son las concernientes a la prestacin del servicio pblico,a la explotacin de bienes del dominio pblico o, en el caso de la con-cesin de obra pblica, la concernientes a la combinacin del contratode obra pblica con la concesin de su explotacin como bien del do-minio pblico, durante el periodo necesario para que el contratista-con-cesionario recupere su inversin y obtenga una utilidad.

El orden jurdico mexicano establece la posibilidad de otorgar con-cesiones administrativas tanto para la prestacin de servicios pblicos,como para la explotacin, uso o aprovechamiento de bienes de dominiopblico y, por consecuencia, la modalidad especial de esta ltima, en elcaso de la de obra pblica. En efecto, el antepenltimo prrafo del ar-tculo 28 constitucional, circunscribe el mbito material de la concesinadministrativa a determinadas actividades y bienes de la Federacin,como son:

a) La prestacin de servicios pblicos.b) La explotacin, uso y aprovechamiento de bienes del dominio del

Estado.Lo anterior significa que, de acuerdo con el principio de legalidad,

conforme al cual la autoridad slo puede hacer lo que la ley le permitea diferencia de los particulares que pueden hacer todo lo que la leyno les prohbe, la concesin administrativa no puede versar sobre bie-nes y actividades distintos a los sealados, por cuya razn no puedeotorgarse respecto del ejercicio de las funciones pblicas, entre las quedescuellan la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa.

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Para comprender mejor la imposibilidad de concesionar el ejerciciode las funciones pblicas conviene tener presente que servicio pblicoen el sentido empleado en el antepenltimo prrafo del artculo 28constitucional y funcin pblica, son dos diferentes categoras jurdi-cas, distintas de las de obra pblica.

III. L A FUNCIN PBLICA

La clara explicacin de la funcin pblica requiere de la precisinprevia de los conceptos de poder, rgano y funcin estatales que aparecencontrastados una vez que la teora clsica de la separacin de poderesdevino teora moderna de separacin de funciones y de rganos, entrecuyas bases figura como premisa fundamental la unidad del poder estatal,as como la indispensable relacin entre los rganos en que se depositansus funciones sustantivas, caracterizados por no convertirse en compar-timentos estancos de stas, lo que les permite participar en el ejerciciode varias de ellas y realizar, por tanto, actos de diferente contenido sus-tancial: legislativo, administrativo, jurisdiccional, registral, contralor yelectoral, entre otros, y a travs de las relaciones de coordinacin entrelos rganos depositarios del poder pblico generar la voluntad nica delEstado, que permite alcanzar una difana idea de la unidad del poderestatal.

El poder estatal o pblico se puede explicar como la capacidad delEstado para imponer su voluntad con, sin y an contra la voluntad con-currente de sus destinatarios toda la poblacin estatal, para lograrsus fines y objetivos, lo que significa que cuando se da la oposicin deldestinatario del poder, se habr de vencer, de ser necesario, medianteel empleo de la fuerza, elemento subyacente en el cimiento de la eficaciadel poder pblico que, como seala Andrs Serra Rojas es un podertal, que dispone del monopolio de la coaccin y se impone a todos .1

Despus de precisar la nocin del poder del Estado, conviene iden-tificar sus funciones, conocidas como funciones pblicas las que porcierto son mltiples, y diferenciarlas de los rganos en los que sedepositan, que deben ser, asimismo, diversos. En opinin de R. Carrde Malberg:


1 Serra Rojas, Andrs, Ciencia poltica, 15a. ed., Mxico, Porra, 1997, p. 116.

Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiestala actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno delos modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una funcin del poder.Los rganos del poder son los diversos personajes o cuerpos pblicos en-cargados de desempear las diversas funciones del poder. El cuerpo legis-lativo, por ejemplo, es el rgano que desempea la funcin legislativa delpoder estatal.2

En este orden de ideas, usamos la locucin funcin pblica para re-ferirnos a la actividad esencial y mnima del Estado contemporneo, fun-dada en la idea de soberana, que conlleva el ejercicio de potestad, deimperio, de autoridad de donde su indelegabilidad, cuya realizacinatiende a la necesidad y al inters pblicos, entre las que destacan lafuncin legislativa, la funcin jurisdiccional y la funcin administrativa.

A juicio del profesor argentino Manuel Mara Dez: el trmino fun-cin pblica debe reservarse para designar los modos primarios de ma-nifestarse la soberana, de donde la numeracin primaria de las funcionesdel Estado, legislativa, ejecutiva y judicial .3

Junto a las funciones pblicas primarias, identificadas en la clsicadivisin tripartita como legislativa, administrativa y jurisdiccional, emer-gen otras de nuevo cuo, cuya aceptacin se incrementa cada da, entreellas figuran la registral, la de fiscalizacin o de control patrimonial delEstado, la de regulacin monetaria, y la electoral, entre otras que cobranentidad, identidad y autonoma en el constitucionalismo contemporneo.

Por funcin estatal o pblica se puede entender, pues, la atribuida alEstado Federacin, Distrito Federal, estados y municipios cuyo ejer-cicio, a travs de los respectivos rganos del poder pblico, requiera deldesempeo de una actividad que conlleve su potestad, su imperio, suautoridad, de ah que sea en ltima instancia una manifestacin desu soberana; la funcin pblica lo puede ser en sentido formal y ensentido material. En el esquema de R. Carr de Malberg, las funcionespblicas vienen a ser las diversas actividades del Estado que conllevanel ejercicio de su potestad.4


2 Carr de Malberg, R., Teora general del Estado, trad. de Jos Lin Depetre, Mxico, Fondode Cultura Econmica, 1948, p. 249.

3 Dez, Manuel Mara, Derecho administrativo, Buenos Aires, Bibliogrfica Omeba, 1967,t. III, p. 187.

4 Vase Carr de Malberg, R., op. cit., nota 2, p. 249.

1. La funcin legislativa

La autoridad y el imperio del Estado se evidencian en el ejercicio dela funcin legislativa, al imponer patrones de actuacin a la conductaexterna humana a travs de normas generales, abstractas, impersonales,obligatorias y coercitivas; en ejercicio de dicha funcin el Estado crea,modifica, adiciona, deroga y abroga la ley.

Como cualquier otra funcin del Estado, la legislativa lo puede seren sentido formal y en sentido material; hablamos de funcin formal-mente legislativa cuando es ejercitada por los rganos especficamenteprevistos por la Constitucin para tal efecto; en opinin de Gabino Fraga:La funcin legislativa, desde el punto de vista formal, es la actividadque el Estado realiza por conducto de los rganos que de acuerdo conel rgimen constitucional forman el Poder legislativo .5

El artculo 70 constitucional, con este sentido formal, previene quetoda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto. De talsentido formal de la funcin legislativa se infiere el principio de la au-toridad formal de la ley conforme al cual las resoluciones del PoderLegislativo slo pueden ser interpretadas, reformadas, adicionadas, de-rogadas y abrogadas por otra resolucin del mismo Poder y bajo losmismos procedimientos empleados para su creacin original; as lo pre-viene en su inciso f) el artculo 72 constitucional, al disponer: En lainterpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se obser-varn los mismos trmites establecidos para su formacin .

En cambio, la funcin materialmente legislativa ser, sin importar elrgano que la ejerza, la que produzca normas jurdicas generales, abs-tractas, impersonales, obligatorias y coercitivas, que son no nicamentelas leyes emitidas por el Congreso, sino tambin los reglamentos expe-didos por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad que le confierela fraccin I del artculo 89 constitucional, y los reglamentos interioresen materia administrativa, de carrera judicial, de escalafn y rgimendisciplinario del Poder Judicial de la Federacin, expedidos por el Consejode la Judicatura Federal, en ejercicio de la atribucin que le asignala fraccin II del artculo 81 de la Ley Orgnica del Poder Judicial federal;


5 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 35a. ed., Mxico, Porra, 1997, p. 37.

as como los bandos de polica y gobierno y los reglamentos aprobadospor los ayuntamientos, con base en la fraccin II del artculo 115 cons-titucional.

La funcin legislativa lo es en el doble sentido formal y material,siempre que sea producto de la actividad del Poder Legislativo y setraduzca en leyes o normas jurdicas de carcter general, abstracto, im-personal y coercitivo.

2. La funcin jurisdiccional

La numeracin primaria de las funciones del Estado incluye la funcinjurisdiccional, la cual tambin admite la distincin de formalmente ju-risdiccional, que en el mbito federal viene a ser la realizada mediantelos rganos depositarios del Poder Judicial previstos en el artculo 94constitucional, a saber: Suprema Corte de Justicia, Tribunal Electoral,tribunales colegiados y unitarios de circuito, y juzgados de distrito; entanto que la funcin materialmente jurisdiccional tiene por objeto iurisdictio, o sea, declarar el derecho, aplicar la ley en caso de controversiaso conflictos suscitados entre los particulares, entre stos y los rganosdel Estado, as como en los surgidos entre los rganos del Estado, me-diante la resolucin respectiva contenida generalmente en la sentencia,que asume fuerza de verdad definitiva; porque como dijera Georg Jelli-nek: La jurisdiccin fija en los casos individuales el derecho inciertoo cuestionable o las situaciones o intereses jurdicos .6

La funcin jurisdiccional, en su sentido material, es ejercida no slopor los rganos depositarios del Poder Judicial, sino tambin por los delos poderes Legislativo y Ejecutivo; as, por ejemplo, el Senado de laRepblica asume el ejercicio de la funcin materialmente jurisdiccionalcuando se erige en jurado de sentencia para conocer en juicio polticode las faltas u omisiones que cometan los servidores pblicos y queredunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales y de subuen despacho.

A su vez, el presidente de la repblica, en su carcter de depositariodel Poder Ejecutivo, tambin asume el ejercicio de la funcin materialmente


6 Jellinek, Georg, Teora general del Estado, 2a. ed., trad. de Fernando de los Ros Urruti,Mxico, Compaa Editorial Continental, 1958, p. 497.

jurisdiccional, por ejemplo, al conceder, en los trminos previstos en lasleyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de la competencia delos tribunales federales.

3. La funcin administrativa

En contraste con la legislativa y la jurisdiccional que se pueden con-siderar funciones pblicas intermitentes, la funcin administrativa requie-re de ejercicio permanente y constante; prueba de ello es que los rganoslegislativos se renen slo durante sus periodos de sesiones y los rga-nos judiciales actan dentro de ciertos horarios en determinados das dela semana en ejercicio de sus funciones, mientras que las funciones ad-ministrativas se desempean, en ciertos casos, permanente y constante-mente, as las corporaciones policiales, por ejemplo, actan en el man-tenimiento del orden pblico y de la seguridad pblica las veinticuatrohoras de todos los das del ao.7

La funcin administrativa resulta ser de muy difcil acotamiento yprecisin, lo cual ha llevado a algunos autores a tratar de definirla porexclusin de la funcin legislativa y de la jurisdiccional, al decir quees administrativa toda funcin pblica diferente de la legislativa y judi-cial;8 lo que dista mucho de determinar su gnero prximo y diferenciaespecfica, lo cual hace inaceptable ese procedimiento definitorio.

La funcin administrativa, como todas las funciones pblicas, tienepor objeto la satisfaccin de necesidades pblicas, distintas de las ne-cesidades de carcter general, suma de muchas necesidades individuales,en las que podemos identificar o escindir nuestra propia necesidad; elejercicio de la funcin administrativa implica el cumplimiento del man-dato legal con miras al logro de los fines del Estado, concretamente delbien pblico, del establecimiento y mantenimiento de la paz y del ordenpblicos; en este sentido, Hans Kelsen afirma: Defnese la adminis-tracin como aquella actividad del Estado encaminada al cumplimientode los fines y tareas del mismo, especialmente los fines de poder y decultura .9


7 Vase ibidem, p. 498.8 En este sentido, Jellinek sostiene que puede designarse como administracin toda la actividad

del Estado que queda, una vez separada la legislacin y la actividad jurisdiccional , ibidem, p. 499.9 Kelsen, Hans, Teora general del Estado, trad. de Luis Legaz Lacambra, Mxico, Editora

Nacional, 1979, p. 309.

En principio, la funcin administrativa pertenece formalmente al r-gano depositario del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de que los deposita-rios de los otros poderes la ejerciten materialmente, como ocurrira siel Congreso determinara cambiar la residencia de los supremos poderesde la Federacin, o como acontece cuando la Suprema Corte de Justicia dela Nacin nombra a su secretario general de acuerdos y dems funcio-narios a que se refiere la fraccin XIV del artculo 11 de la Ley Orgnicadel Poder Judicial de la Federacin.

4. Las funciones administrativas emergentes

Entre las funciones pblicas administrativas de nuevo cuo que emer-gen con identidad propia como autnomas o independientes, figuran laregistral, la de fiscalizacin o control, la electoral y la de regulacinmonetaria, las cuales ya han cobrado entidad, identidad y autonoma enel constitucionalismo moderno.

5. La funcin registral

Es dable afirmar que la funcin pblica registral consiste en dar cer-teza, autenticidad y seguridad jurdica a hechos, actos y situaciones re-lacionadas con personas o bienes, mediante la sistematizacin de ins-cripciones, anotaciones, catlogos e inventarios, que le permitaproporcionar informacin al pblico, a travs de la ejecucin del res-pectivo acto administrativo, porque, como hace notar Andrs Serra RojasLa funcin administrativa se concreta en actos jurdicos, consistentesen una declaracin de voluntad en ejercicio de una potestad administra-tiva ,10 es decir se concreta a travs de actos administrativos.

Luego entonces, todo registro pblico debe ser una institucin de laadministracin pblica a quien se encomienda el ejercicio de la funcinpblica registral a travs de la ejecucin sistemtica del acto adminis-trativo que, en la definicin de Miguel Acosta Romero:

Es una manifestacin unilateral y externa de voluntad, que expresa unadecisin de una autoridad administrativa competente, y en ejercicio de la


10 Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1981, t. I, p. 237.

potestad pblica, crea, reconoce, modifica, transmite o extingue derechos uobligaciones, es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el intersgeneral.11

A la luz de tales ideas sostenidas en la jurisprudencia y en la doctrina,cabe agregar que tales actos administrativos registrales realizados en ejer-cicio de la potestad del Estado, implcita en la funcin pblica registral,expresan una decisin de una autoridad administrativa como la del titulardel registro o del registrador competente, para reconocer derechos u obli-gaciones, e inscribirlos en el registro respectivo, con la inherente con-secuencia de publicidad que ello implica.

El desarrollo de la funcin pblica administrativa registral se da endos vertientes, la primera, de inscripcin, merced a la cual se facilita laprueba de los hechos inscritos; la segunda, de publicidad, en cuya virtudpodr conocerse lo inscrito por quien tenga inters en ello; la suma deambas genera certidumbre y seguridad jurdicas.

En consonancia con las anteriores ideas y principios, el Reglamentodel Registro Civil del Distrito Federal, publicado en el Diario Oficialde la Federacin el 21 de septiembre de 1987 dispone:

Artculo 1o. El Registro Civil es una institucin de orden pblico e interssocial, que tiene por objeto autorizar e inscribir los actos del estado civil delas personas.

Artculo 2o. El Registro Civil tiene a su cargo, por conducto de los Juecesdel Registro Civil, el desempeo de la funcin registral del estado civil de laspersonas, en los trminos de lo dispuesto por el Cdigo Civil para el DistritoFederal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, esteReglamento y dems ordenamientos aplicables.

6. Consideracin adicional sobre la funcin pblica

Como reflexin adicional acerca de las funciones pblicas insistiremosen la importancia de distinguirlas perfectamente de los servicios pblicos,para lo cual habremos de enfatizar el carcter intransferible e indelegablede las primeras, por lo cual el jurista espaol Jos Antonio Garca-Tre-vijano Fos sostiene que:


11 El subrayado es mo. Acosta Romero, Miguel, Teora general del derecho administrativo,Mxico, Porra, 1997, p. 139.

Estn de tal forma unidas a la esencia del propio Estado que solamente lpuede desarrollarlas directamente. An aceptando un criterio pluralista, tantosocial como jurdico, hemos de considerar que tales funciones forman partede la esencia estatal, y nicamente el grupo soberano, es decir, el Estado,las asume y las ejercita directamente.12

IV. EL SERVICIO PBLICO

Se puede explicar el servicio pblico como la actividad tcnica des-tinada a satisfacer una necesidad de carcter general, suma de muchasnecesidades individuales similares en la que muchos podemos identi-ficar nuestra propia necesidad, con sujecin a un rgimen jurdicoexorbitante del derecho ordinario;13 cuando la ley lo atribuye al Estadohablamos de un servicio pblico propio o propiamente dicho; de no exis-tir tal atribucin legal, estaremos frente a un servicio pblico impropioo impropiamente dicho, conocido tambin como servicio pblico virtual oservicio de inters pblico. As, no hay ms servicio pblico propiamentedicho que el atribuido por la ley al Estado.

Importa hacer notar que la prestacin del servicio pblico no entraael ejercicio de la autoridad, del imperio, de la potestad, ni de la soberanadel Estado, a no ser que se trate de funciones pblicas errneamenteetiquetadas como servicios pblicos, como es el caso de la seguridadpblica y trnsito, equivocadamente incluidos como servicios pblicosen la fraccin III del artculo 115 constitucional.14

La prestacin de los servicios pblicos propios, o sea de los atribuidospor la ley al Estado, puede estar a cargo de la administracin pblica,o bien, delegarse a particulares bajo el rgimen de concesin o meca-nismo jurdico semejante.

Sin duda, la concesin de servicio pblico implica el sometimientodel concesionario al control y a la vigilancia de la administracin pblica,porque viene a ser una de las formas del ejercicio privado de las acti-


12 Garca-Trevijano Fos, Jos Antonio, Tratado de derecho administrativo, 2a. ed., Madrid,Editorial Revista de Derecho Privado, 1971, t. II, vol. I, pp. 39 y 40.

13 Vase Fernndez Ruiz, Jorge, Derecho administrativo (servicios pblicos), Mxico, Porra,1995, pp. 162 y 163.

14 Para subsanar en parte tal dislate, la normativa jurdica particular de los estados de la re-pblica prohbe otorgar concesin de la prestacin de los errneamente considerados serviciospblicos de seguridad pblica y trnsito.

vidades pblicas, ya que el concesionario, aun cuando no constituya parteintegrante de la referida administracin, le aporta a sta una colaboracinque le descarga de una parte de sus actividades no esenciales, sin reducirsu energa ni su autoridad sobre los administrados.

De esta suerte, la concesin de servicio pblico propiamente dichoviene a ser la cesin temporal de su prestacin, hecha por la adminis-tracin pblica en favor de un particular, con el fin de que ste se en-cargue de ella, por lo cual percibe una remuneracin, sometido a la re-gulacin, control y vigilancia del poder de polica.

Desde luego, por no estar atribuida su prestacin al Estado, el serviciopblico impropiamente dicho o virtual no es concesionable, habida cuen-ta que el Estado no puede delegar facultades que no tiene asignadas;luego entonces dicho servicio pblico, tambin conocido como de interspblico, no es materia de concesin; empero, por tratarse de una actividadreglada sujeta a un rgimen exorbitante del derecho ordinario, requierede permiso previo para su realizacin.

En consecuencia, para que el particular pueda encargarse de la pres-tacin de un servicio pblico, requiere de concesin si se trata de unservicio pblico propio; en cambio habr de obtener permiso, cuandoel servicio pblico a prestarse sea impropiamente dicho o virtual.

Al efecto, el artculo 28 constitucional, en sus prrafos diez y once,establece:

El Estado, sujetndose a las leyes, podr en casos de inters general, concesionarla prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamientode bienes de dominio de la Federacin, salvo las excepciones que las mismasprevengan. Las leyes fijarn las modalidades y condiciones que aseguren laeficacia de la prestacin de los servicios y la utilizacin social de los bienes,y evitarn fenmenos de concentracin que contraren el inters pblico.

La sujecin a regmenes de servicio pblico se apegar a lo dispuestopor la Constitucin y slo podr llevarse a cabo mediante ley.

V. EL REGISTRO NACIONAL DE VEHCULOS NO PRESTASERVICIO PBLICO SINO DESEMPEA FUNCIN PBLICA

Como se sabe, la funcin pblica viene a ser la actividad esencialdel Estado contemporneo, fundada en la idea de soberana, cuya reali-


zacin satisface necesidades estatales, del aparato gubernamental, de laadministracin pblica, de los entes pblicos; razn por la cual, la Pri-mera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha definido:por funcin pblica ha de entenderse el ejercicio de las atribucionesesenciales del Estado, realizadas como actividades de gobierno, de PoderPblico que implica soberana e imperio .15

Importa hacer notar que los rganos a cuyo cargo estn encomendadasbsicamente las funciones pblicas legislativa y judicial a las cuales de-ben sus respectivos nombres, casi agotan su actividad mediante el ejer-cicio de funciones pblicas; no as el Poder Ejecutivo cuya actividad noslo se realiza en ejercicio de funciones pblicas sino tambin, en granmedida, en prestacin de servicios pblicos, porque como bien sealaManuel M. Dez:

Podemos decir, en resumen, que en la actividad de la administracin es po-sible distinguir la funcin pblica del servicio pblico. Mientras en la acti-vidad del Estado, la legislacin y la justicia se caracterizan siempre por serel ejercicio de una funcin pblica, la actividad administrativa comprende,adems del ejercicio de la funcin pblica, el de los servicios pblicos. Esnecesario limitar el concepto de servicio pblico solamente a algunos aspectosde la actividad administrativa y contraponerle el concepto de funcin pblicacomo forma de manifestacin de la misma actividad.16

La Ley del Registro Nacional de Vehculos de 29 de abril de 1998,publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 2 de junio del mismoao, incurre en el craso error de confundir, en su artculo 5o., la funcinpblica con el servicio pblico, por determinar que la operacin de dichoregistro es un servicio pblico cuando en rigor se trata de una funcinpblica, lo que aprovecha para establecer, en su ttulo tercero, la posi-bilidad de concesionarla como si se tratase de un servicio pblico, locual resulta anticonstitucional.

En efecto, el Registro Nacional de Vehculos, como todo RegistroPblico llmese Registro Civil, Registro Pblico de la Propiedad, Re-gistro Pblico de Comercio, Registro Pblico de Organismos Descen-


15 Primera Sala. Amparo directo 6601/58/1. Armando Medina Medrano. Resuelto el 5 de marzode 1959, por unanimidad de cuatro votos. Ponente mtro. Agustn Mercado Alarcn. Srio. lic. Fran-cisco H. Pavn Vasconcelos.

16 Dez, Manuel Mara, Derecho administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, 1967, t. III, p. 188.

tralizados, Registro Nacional de Electores, Registro Pblico de la Pro-piedad Federal o Registro Nacional Agrario debe ser una institucinde la administracin pblica a quien se encomienda el ejercicio de lafuncin pblica administrativa registral consistente en dar certeza, au-tenticidad y seguridad jurdica a hechos, actos y situaciones relacionadascon personas o bienes, mediante la sistematizacin de inscripciones, ano-taciones, catlogos e inventarios, que le permita proporcionar informa-cin al pblico, a travs de la ejecucin del respectivo acto administra-tivo, invariablemente realizado en ejercicio de funcin administrativa.

Los actos administrativos se clasifican de diversas formas, atendiendoa su contenido, Ernst Forsthoff los divide en imperativos (consistentesen un mandato o una prohibicin), conformadores (fundan, modifican osuprimen una situacin o una relacin jurdica concreta, como ocurreen el permiso, la autorizacin, licencia, concesin o revocacin de sta),declaratorios (declaraciones sobre determinados atributos de personas ocosas, de cuya existencia o ausencia dependen determinadas consecuen-cias jurdico-administrativas), y actos administrativos registrales, acercade los cuales, el prestigiado profesor alemn, explica:

Los actos administrativos de esta especie no contienen ninguna disposicinsobre una situacin jurdica, nada fundan y nada modifican. nicamente tie-nen la misin de constituir medios probatorios. Su fuerza probatoria es muyelevada como instrumentos pblicos. En eso se basa el efecto jurdico di-rectamente emanado de ellas.17

En relacin con las mencionadas ideas sostenidas en la jurisprudenciay en la doctrina, cabe agregar que tales actos administrativos registrales,realizados en ejercicio de la potestad pblica, expresan una decisin deuna autoridad administrativa cul es la del titular del registro o del re-gistrador competente, para reconocer o no derechos u obligaciones, einscribirlas o negar su inscripcin en el registro respectivo, con la in-herente consecuencia de publicidad que ello implica.

Tngase presente que la funcin pblica administrativa registral sedesarrolla en dos vertientes, la primera, de inscripcin, merced a la cualse facilita la prueba de los hechos inscritos; la segunda, de publicidad,


17 Forsthoff, Ernst, Tratado de derecho administrativo, Madrid, Instituto de Estudios Polticos,1958, pp. 293 y 294.

en virtud de la cual podr conocerse lo inscrito por quien tenga inters enello; la suma de ambas genera certidumbre y seguridad jurdicas.

En la ley en comentario se trastoca la esencia de una funcin pblicaadministrativa como es la registral, cuyo ejercicio queda implcito en laoperacin del Registro Nacional de Vehculos, al considerarla de maneraarbitraria e ilgica como servicio pblico.

Cabe sealar que ninguna otra ley ha incurrido en el desatino de con-siderar servicio pblico a la funcin pblica registral a cargo de los re-gistros pblicos existentes en Mxico.

Conviene enfatizar que la funcin pblica no es, ni puede, ni debeser concesionable, habida cuenta que su ejercicio conlleva el de la po-testad e imperio del Estado, por consiguiente, la funcin pblica regis-tral, como las dems funciones pblicas, llmense legislativa, jurisdic-cional, de defensa nacional o de seguridad nacional, no puede ni debeconcesionarse, no slo por no permitirlo la Constitucin, sino porquehacerlo implica poner en riesgo la seguridad del Estado, al confiar aparticulares peor an si son extranjeros, el ejercicio de semejantesactividades esenciales.

Importa hacer notar que bajo el procedimiento de cambiar el nombrede funcin pblica por el de servicio pblico se podra llegar a conce-sionar las funciones pblicas a cargo de los poderes Legislativo y Ju-dicial, as como las encomendadas al ejrcito y a la armada nacionales,al cuerpo diplomtico, al Ministerio Pblico y a las corporacionespoliciales, entre otras, con el argumento del ahorro de recursos pblicosy el uso de tecnologa de punta en su operacin.

Lamentablemente, la posibilidad de concesionar la operacin del Re-gistro Nacional de Vehculos se tradujo en una penosa realidad, por ha-berse otorgado al consorcio trasnacional HDS-Talsud Gemplus, la con-cesin para la operacin de dicho Registro, en agosto de 1999.

Conviene hacer notar que para la adjudicacin de la inconstitucionalconcesin de antecedentes se expidieron previamente los lineamientosgenerales para el concurso de concesin (publicados en el Diario Oficialde la Federacin de 26 de febrero de 1999), ms no mediante el ejerciciode la indelegable facultad reglamentaria atribuida al presidente de la re-pblica, como debera de haber sido, sino mediante un simple acuerdodel secretario del ramo, lo que predica la violacin del principio de le-galidad.


Por otra parte, la convocatoria para el otorgamiento de la concesinpara la prestacin de la operacin del Registro Nacional de Vehculos,18

en desacato al artculo 16 de la ley de la materia que para obtenerdicha concesin establece como primer requisito, el de Ser sociedadannima de capital variable constituida conforme a las leyes mexica-nas, abri la indebida posibilidad de otorgar la concesin a un con-sorcio, definido en la referida convocatoria como Grupo de personas,fsicas o morales, cuyo propsito es participar en el procedimiento comoun mismo participante , y de hecho, como ya se dijo, se otorg dichaconcesin a un consorcio trasnacional.

Independientemente de la indebida concesin de dicha funcin p-blica, resulta absurdo e increble haber entregado la operacin del Re-gistro Nacional de Vehculos que entraa el manejo de informacinclave para la inteligencia y la seguridad de la nacin que debiera reser-varse al Estado, a un consorcio privado que ni siquiera es de mexicanossino trasnacional.

En efecto, el Registro Nacional de Vehculos sta diseado para reuniry manejar la informacin integral y detallada del parque vehicular delpas: su cantidad total, sus edades o antigedades, sus propietarios; suscaractersticas: por marca, modelo, capacidad, tipo de vehculo, motory combustible que usa; el lugar en que se guarda: por entidad federativa,municipio, delegacin, poblacin, colonia, calle y nmero; misma queen manos de un concesionario particular estar en grave riesgo de ven-derse subrepticiamente para fines que vulneren la economa y la segu-ridad nacional.

Los fabricantes extranjeros de vehculos, as como los integrantes delcrimen organizado en el ramo de secuestros, de terrorismo y de robode vehculos, por ejemplo, figurarn entre los clientes potenciales dedicha informacin.

El escndalo que produjo la detencin del director general del con-sorcio concesionario del Registro Nacional de Vehculos, a peticin deun juez espaol, y la respectiva solicitud de extradicin, puso de mani-fiesto el craso error de poner en manos de particulares adems ex-tranjeros informacin que atae a la inteligencia y seguridad nacio-nales.


18 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 26 de febrero de 1999.

Por las anteriores reflexiones, se considera necesario y urgente pro-mover la reforma del artculo 5o. de la Ley del Registro Nacional deVehculos, publicada el 2 de junio de 1998, con el propsito de cancelarel artificial y arbitrario carcter de servicio pblico conferido indebida-mente a la operacin de dicho registro pblico y precisar que se tratade una funcin pblica; adems, se debe promover, asimismo, la dero-gacin del ttulo III de dicha ley, que trata De las concesiones parala operacin del registro ; as como realizar las adiciones necesariaspara erigir al Registro Nacional de Vehculos como un rgano descon-centrado de la Secretara de Economa, con sealamiento expreso de susfacultades, obligaciones, atribuciones y lineamientos generales para suactuacin, con la finalidad de que puedan ser desarrollados reglamenta-riamente.

El bien del pas, de la seguridad nacional y de la propia soberanade la nacin, reclaman la anulacin de la indebida, arbitraria e incons-titucional concesin otorgada al consorcio trasnacional HDS-Talsud-Gemplus, para la operacin del Registro Nacional de Vehculos (Rena-ve), con el fin de que dicha actividad se desempee, como toda funcinpblica, por una institucin del Estado.

Ojal que esta accin vulneradora de la seguridad nacional y de des-mantelamiento de la soberana del Estado mexicano no constituya unprecedente y se pretenda hacer extensiva al Registro de la PropiedadIndustrial a cargo del organismo Instituto Mexicano de la Propiedad In-dustrial, ni ampliarlo al Registro Pblico de la Propiedad Federal, alRegistro Nacional de Electores, al Registro Agrario Nacional. Al Regis-tro Nacional de Poblacin, al Registro de Iglesias y Agrupaciones Re-ligiosas, al Registro Pblico de Organismos Descentralizados, al Registrode Armas de Fuego y Control de Explosivos, al Registro de Asocia-ciones de Trabajadores y de Patrones; en fin al Registro Civil, a losRegistros Pblicos de la Propiedad y de Comercio y cuanto registro p-blico exista en el pas.

En sntesis, tanto el artculo 5o. como el ttulo tercero de la Ley delRegistro Nacional de Vehculos son anticonstitucionales, por establecerla posibilidad de concesionar una funcin pblica que implica el ejerciciode la soberana, de la potestad, del imperio y de la autoridad del Estado,cual es la funcin pblica registral, a la que se le sobrepone la etiquetade servicio pblico.


Independientemente de lo anterior, los lineamientos generales para elconcurso de concesin del Registro Nacional de Vehculos, debieron sermateria de un reglamento expedido por el presidente de la repblica yno de un acuerdo del secretario del ramo; en tanto que la convocatoriarespectiva indebidamente abri la posibilidad de otorgar la concesin aconsorcios, cuando la ley lo limita a sociedades annimas de capital va-riable. Pero sobre todo, la concesin del Registro Nacional de Vehculosa un consorcio extranjero atenta contra la seguridad nacional.

Por todo lo anterior, se debe anular la concesin otorgada al referidoconsorcio internacional habida cuenta de las mltiples infracciones adisposiciones de orden pblico en que se incurri para su otorgamien-to; y hacer las reformas y adiciones a la Ley del Registro Nacionalde Vehculos, con el fin de precisar que la operacin del mismo es unafuncin pblica, y por tanto indelegable a particulares, cuyo ejerciciodebe encomendarse a un rgano desconcentrado de la Secretara de Eco-noma.

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