DECRETO 4799 DE 2011 COMO INSTRUMENTO PARA LA ERRADICACIÓN

DE LA VIOLENCIA CONTRA LA MUJER

Ana María Bernal Vélez

Trabajo de grado: Artículo académico. Directora: Lilia Zabala Ospina.

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE DERECHO Bogotá, noviembre 2016

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ÍNDICE

 

INTRODUCCIÓN  ...........................................................................................................................  4  

I.  PROBLEMA  OBJETO  DE  INVESTIGACIÓN  ................................................................................................  4  

METODOLOGÍA  ...........................................................................................................................  7  

II.  CONCEPTOS  E  INSTITUCIONES  JURÍDICAS  IDENTIFICADAS  ........................................................................  8  Simbología  del  Derecho  ...........................................................................................................  10  Violencia  contra  la  mujer  .........................................................................................................  11  Índices  estadísticos  de  violencia  contra  de  la  mujer  ................................................................  13  

III.  APLICACIÓN  DEL  DECRETO  4799  DE  2011  EN  COLOMBIA.  ..................................................................  16  

CONCLUSIONES  .........................................................................................................................  20  

BIBLIOGRAFÍA  ...........................................................................................................................  23  

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RESUMEN: El Decreto 4799 de 2011 se promulgó en el marco de la creación de la

Secretaría Distrital para la Mujer en Bogotá como un medida legislativa cuyo objetivo

general era erradicar todas las formas de violencia contra la mujer. Esta norma propone

retomar todas las leyes que se habían expedido anteriormente respecto al tema y

reglamentarlas para que sean efectivas. Este escrito analiza la manera en la cual el Decreto

4799 de 2011 erradicó la violencia contra la mujer en Colombia. El anterior análisis se realizó

determinando la forma en la que el Decreto se convirtió en un instrumento que garantiza el

efectivo acceso de las mujeres a los mecanismos y recursos que establece la ley para su

protección. Asimismo, a lo largo del texto, se interpretó de qué manera la carga simbólica

del Decreto 4799 de 2011 favorece o dificulta el cumplimiento de su objetivo, se observó la

evolución de la definición de violencia contra la mujer, se compararon y analizaron los

cambios en las estadísticas de violencia en contra de la mujer después de la implementación

del Decreto 4799 de 2011 y se consideró la forma en que el Decreto 4799 ha sido aplicado

por los funcionarios públicos colombianos. Todo lo anterior se llevó a cabo mediante una

metodología holística, que haciendo uso de instrumentos cualitativos y cuantitativos,

construyó una investigación con características socio-jurídicas.

PALABRAS CLAVE: Efectividad. Violencia. Género. Simbología. Derecho. Estadísticas.

       

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INTRODUCCIÓN El Decreto 4799 de 2011 se promulgó en el marco de la creación de la Secretaría Distrital

para la Mujer en Bogotá como un medida legislativa cuyo objetivo general era erradicar todas

las formas de violencia contra la mujer. Esta norma propone retomar todas las leyes que se

habían expedido anteriormente respecto al tema y reglamentarlas para que sean efectivas.

Esta reglamentación, según el Decreto, iría ampliando o modificando las competencias de

aquellas Instituciones Públicas a las que la ley les había dado facultades para actuar dentro

del proceso judicial que se inicia cuando hay un caso de violencia en contra de una mujer

según los parámetros y estándares que ha propuesto la Comunidad Internacional. Este escrito

analiza la forma como el Decreto 4799 del 2011 cumplió su cometido y en efecto se volvió

un instrumento que garantiza el efectivo acceso de las mujeres a los mecanismos y recursos

que establece la ley para su protección.

Para cumplir tal fin este texto se dividirá en tres grandes bloques. En primer lugar, se

contextualizará al lector respecto al problema objeto de investigación. En segunda medida,

se expondrá la metodología a utilizar y junto con ella se explicará cómo el uso de los

instrumentos a aplicar guía el cumplimiento de los objetivos, tanto generales, como

específicos de este texto. Acto seguido se explica el marco teórico, haciendo énfasis en la

evolución de los conceptos de simbología del Derecho y violencia de género;

posteriormente, se analizan las cifras que dan cuenta del aumento o disminución de la

violencia contra la mujer en Colombia y por último se observa la forma en que los

funcionarios públicos han aplicado este Decreto en nuestro país. Finalmente, se presentan las

conclusiones que se desprenden del análisis realizado.

I. Problema objeto de investigación En Colombia, desde hace varias décadas, Instituciones Públicas como el Ministerio de Salud,

la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, el Instituto

Colombiano de Medicina Legal y las Alcaldías, tanto distritales como locales1, han evaluado

                                                                                                               1En Bogotá la situación de la violencia contra la mujer se puede observar en los índices que hay en cada una de sus localidades y en las políticas públicas que han implementado las alcaldías locales para su eliminación. Por ejemplo, en la localidad de Engativá, los habitantes han identificado, ayudados por reportes del DANE y del Observatorio local, que de las 455.865 mil mujeres que vivían en la localidad en el 2015 “el 34% (…) ha sufrido algún tipo de control por parte de su

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el porqué del aumento en los índices de violencia contra la mujer y han determinado que

tanto las causas, como las soluciones, son multidimensionales. En esa medida, una de las

tantas alternativas que ha ofrecido el Estado colombiano para erradicar la violencia de

género, ha sido la expedición de normas. Una de esas normas es el Decreto 4799 de 2011

cuyo objetivo general es servir como instrumento de garantía del efectivo acceso a los

mecanismos y recursos que establece la ley para la protección de la mujer como medio para

erradicar todas las formas de violencia en su contra y, en ese sentido, el análisis que se hará

en este texto permitirá dar a entender si la expedición de una norma es el instrumento

adecuado para transformar una situación social o si por el contrario, lo son aquellos

mecanismos alternativos que países como Kenia, Libia y Afganistán, en compañía de la

Organización de Naciones Unidas para la Mujer - ONUMujeres, han implementado en la

última década para reducir la violencia contra la mujer que se vive en sus territorios.

Estos mecanismos alternativos2 a la expedición de normas se basan en tres pilares

fundacionales: prevención, protección y provisión de servicios para las mujeres

                                                                                                               esposo o compañero, (…) 34% fueron víctimas de violencia física, 27% sufrieron violencia psicológica y 21% violencia verbal, (…) 11% reportó haber sufrido agresiones sexuales por parte de su esposo o compañero y 4.8% (…) reportaron haber sido violadas por una persona diferente”. (Alcaldía Mayor de Bogotá). De las mujeres que son víctimas de cualquier tipo de violencia, el 82% no acude a un centro de salud y menos de la mitad busca algún tipo de ayuda. Esta comunidad ha identificado que lo anterior se debe a que “hay miedo, culpa, vergüenza, desconfianza en las instituciones, temor por las amenazas de los agresores, [y] naturalización de la violencia (…)” (Alcaldía Mayor de Bogotá). A razón de esto, la Localidad, junto con Entidades Públicas como la Secretaría para la Integración Social, decidieron implementar campañas de educación y prevención para que los habitantes de la localidad sepan acerca de cuáles son los diferentes tipos de violencia en contra de la mujer, cómo y dónde denunciarla, y sobre todo, cómo erradicarla. 2Una de estas medidas exhorta a los países a “ratificar los tratados internacionales y regionales que protegen los derechos de las mujeres y las niñas, y garantizar que las leyes y los servicios nacionales observen las normas internacionales en materia de derechos humanos” (ONUMujeres, 2011). Al respecto, ONUMujeres afirma que “la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW) puede ser una herramienta poderosa para lograr un cambio.” (ONUMujeres, 2011). De la misma manera, estas medidas invitan a los países a “adoptar y cumplir las leyes para poner fin a la impunidad, juzgar a los culpables de violencia contra las mujeres y las niñas, y otorgar reparaciones y soluciones a las mujeres por las violaciones de que fueron víctimas” (ONUMujeres, 2011). Diferentes países han adoptado medidas legislativas para erradicar la violencia contra la mujer. Ejemplos de estos son:

•   “En Brasil, la “ley Maria da Penha sobre la violencia doméstica y familiar” ha obtenido la celebración de 331.000 juicios y de 110.000 sentencias finales, y casi dos millones de llamadas al Centro de Servicio para las Mujeres” (ONUMujeres, 2011)

•   “El Gobierno de México adopta un enfoque de transformación en lo relativo a las reparaciones para las familias de las mujeres de Ciudad Juárez” (ONUMujeres, 2011)

Sin embargo, esta invitación proviene de un mandato general de las Naciones Unidas que fue planteado en el informe “estudio a fondo de la Secretaría General sobre todas las formas de violencia contra las mujeres”, en el 2006, por Kofi Annan, Secretario General de la Organización. En este estudio se pretendía:

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(ONUMujeres, 2011) y se diferencian en que su propósito principal es generar

concientización alrededor del mundo a través de campañas educativas. Todas las

metodologías utilizadas, se proponen empoderar a la sociedad para que sus miembros

jueguen un rol activo en el cambio social y en el fortalecimiento del sistema judicial ya

existente, exactamente lo opuesto a incluir nuevos factores como se hace a través de la

expedición de normas. Estos mecanismos incentivan, por ejemplo, a “trabajar para y con los

jóvenes (…) defensores del cambio para poner fin a la violencia contra las mujeres y

garantizar que el sistema educativo empodere a las niñas y a los niños de modo de transformar

y establecer relaciones de género basadas en la armonía, el respeto mutuo y la no violencia3

(ONUMujeres, 2011)”.

                                                                                                               1. “Resaltar la persistencia e inaceptabilidad de todas las formas de violencia en contra la mujer en todas las partes del mundo.” 2. “Fortalecer el compromiso político e unir esfuerzos de todos los entes decisores para prevenir y eliminar la violencia en contra de las mujeres” 3. “Identificar formas y mecanismos para asegurar la implementación efectiva y sostenible de las obligaciones estatales para abordar todas las formas de violencia en contra de la mujer, y para incrementar la responsabilidad del Estado.” (United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women, 2006) (traducción propia). 3 Los demás mecanismos alternativos planteados incluyen: a. “Crear planes nacionales y locales de acción para poner fin a la violencia contra las mujeres y las niñas (…).” b. “Hacer que la justicia sea accesible para las mujeres y las niñas brindándoles servicios jurídicos y especializados gratuitos, y aumentando la cantidad de mujeres en los cuerpos de policía y en los principales servicios.” c. “Poner fin a la impunidad frente a la violencia sexual en los conflictos juzgando a los culpables en contextos de conflicto y de postconflicto y respetando el derecho de las supervivientes a los programas globales de reparaciones que no creen estigmatización y que tengan un impacto de transformación sobre la vida de las mujeres y de las niñas.” d. “Garantizar el acceso universal a los servicios esenciales siendo, como mínimo, las necesidades urgentes e inmediatas de las mujeres y de las niñas atendidas mediante líneas de emergencia gratuitas que trabajen las 24 horas, contrando con intervenciones rápidas para su seguridad y protección (…).” e. “Brindar formación a aquellos que trabajan en los servicios esenciales especialmente la policía, los abogados y los jueces, los trabajadores sociales y el personal de salud, de modo que se garantice el cumplimiento de normas y protocolos de calidad. Los servicios tienen que ser confidenciales, sensibles y adecuados a las mujeres supervivientes.” f. “Otorgar recursos públicos adecuados para ejecutar las leyes y políticas existentes, reconociendo el costo y las consecuencias devastadoras de la violencia contra las mujeres, no solo por las vidas que han sido directamente afectadas, sino para la sociedad y la economía en general (…).” g. “Recopilar, analizar y difundir la información nacional en materia de la prevalencia, las causas y las consecuencias de la violencia contra las mujeres y las niñas, de los perfiles de las supervivientes y de los culpables, y de los progresos y carencias en la implementación de las políticas, los planes y las leyes nacionales.” h. “Invertir en la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres para enfrentar las causas de base de la violencia contra las mujeres y las niñas. (…).” i. “Mejorar la autonomía económica de las mujeres garantizando los derechos de las mujeres a poseer tierras y propiedades, a la herencia, a una paga igual por un trabajo igual, y a un empleo seguro y decente (…).”

  7  

A partir de lo anterior este texto, analiza si se cumplió el mandato internacional que el

Decreto utiliza como introducción de las consideraciones en que se fundan sus disposiciones.

En ese sentido, la pregunta de investigación que se plantea es: ¿De qué forma el Decreto

4799 de 2011 erradica en Colombia las formas de violencia contra la mujer después de su

expedición y aplicación? En éste mismo sentido el objetivo general es determinar la forma

como el Decreto se convirtió en un instrumento que garantiza el efectivo acceso de las

mujeres a los mecanismos y recursos que establece la ley para su protección y de ésta manera

cumplir con su objetivo de erradicar la violencia. De ésta misma forma se plantearon además

como objetivos específicos el interpretar de qué manera la carga simbólica del Decreto 4799

de 2011 favorece o dificulta el cumplimiento de su objetivo, observar la evolución de la

definición de violencia contra la mujer, comparar y analizar los cambios en las estadísticas

de violencia en contra de la mujer después de la implementación del Decreto 4799 de 2011

y considerar de qué forma el Decreto 4799 ha sido aplicado por los funcionarios públicos

colombianos.

METODOLOGÍA

La investigación sigue una metodología holística en la medida que explora la situación

jurídica a analizar desde una perspectiva tanto cualitativa como cuantitativa. En lo que

respecta al análisis cuantitativo se hará una recopilación documental legislativa para

establecer la evolución de las estadísticas que reflejan los índices de violencia contra la mujer

tanto a nivel nacional como internacional. Y en lo que refiere al análisis cualitativo, se

analizarán las políticas públicas que se han implementado conforme a la expedición del

                                                                                                                j. “Aumentar la conciencia pública y la movilización social para poner fin a la violencia contra las mujeres y las niñas, y para permitir a las mujeres y a las niñas que son víctimas de violencia romper el silencio y buscar justicia y apoyo.” k. “Involucrar a los medios de comunicación de masas en la creación de una opinión pública y en poner en tela de juicio las normas de género perjudiciales que perpetúan la violencia contra las mujeres y las niñas.” l. “Movilizar a los hombres y a los niños de todas las edades y de todos los estratos sociales para que se manifiesten en contra de la violencia contra las mujeres y las niñas, de modo que alienten la igualdad y la solidaridad entre los géneros.” m. “Realizar una donación al fondo fiduciario de la ONU para poner fin a la violencia contra las mujeres que es el único fondo de subsidios en el mundo dedicado exclusivamente a canalizar las experiencias y el apoyo financiero a los esfuerzos nacionales, locales y comunitarios de erradicación de la violencia contra las mujeres.” (ONUMujeres, 2011)  

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Decreto 4799 de 2011 y se contrasta el mismo con las demás leyes, tratados y declaraciones

sobre la erradicación de la violencia contra la mujer que han sido expedidas tanto en

Colombia, como a través de Organizaciones Internacionales. Asimismo, se recopila

información documental sobre un caso hito actual de violencia contra la mujer en Bogotá.

Esto último con el fin de comprender mejor cuál es el sentimiento real que las mujeres tienen

respecto a las normas expedidas para protegerlas en caso de que sufran una agresión física,

psicológica o sexual.

La combinación de estas metodologías, permite observar la situación jurídica para describir

una situación social particular y explicar las razones por las cuales esta se genera.

II. Conceptos e Instituciones Jurídicas identificadas

Tanto la violencia de género, como la carga simbólica del Derecho, son dos conceptos cuya

connotación puede modificar el nivel de efectividad que tiene una norma. Esto se debe a dos

razones principales. Por un lado, las premisas sobre las cuales se construye la definición de

violencia de género establecen cuál es el curso de implementación que debería seguir una

política pública ya que esta identifica las necesidades de una población particular. Por otro

lado, la carga simbólica del Derecho, es el instrumento que permite predecir, según la

sensación social respecto a una norma, el nivel de efectividad que tendrá la implementación

de la mencionada política pública. En ese sentido, el Decreto 4799 de 2011 establece una

serie de políticas públicas que se derivan de cierta definición de violencia de género y en este

acápite del texto, mediante la evolución de los conceptos de simbología del Derecho y

violencia de género, se analizará el grado de efectividad en la erradicación de las formas de

violencia contra la mujer que se derivó de la aplicación de la norma.

El Estado colombiano, mediante los artículos 93 y 94 de la Constitución Nacional4, reconoció

que además de su orden interno y sus normas no dispositivas, en su ordenamiento nacional

                                                                                                               4  El artículo 93 de la Constitución Nacional establece que: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”.

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prevalecen las disposiciones de los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos

Humanos que hayan sido ratificados. En ese sentido, todos los compromisos consagrados en

los Pactos Internacionales y las Convenciones que se proponen sancionar y erradicar la

violencia contra la mujer, son vinculantes para nuestro país5.

Dentro de ese recuento de normas que hace el Decreto, se destaca, por los exhortos que le

hizo al país, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación

contra la Mujer de la CEDAW. Esta convención fue ratificada por Colombia mediante la Ley

51 de 1981 y de esta manera el país se comprometió a condenar “la discriminación contra la

mujer en todas sus formas y [a] seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una

política encaminada a eliminar tal discriminación” (subrayado fuera del texto) (Organización

de Naciones Unidas, 1979). De esta Convención se destaca, además, que “en el marco del

37 Periodo de sesiones, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer

– CEDAW, se pronunció sobre la importancia del acceso a la justicia de las mujeres víctimas,

exhortó a Colombia para que se adopte todas las medidas necesarias para prevenir y erradicar

la violencia perpetrada contra la mujer por cualquier persona u organización, así como la

violencia cometida por agentes estatales o derivada de sus acciones u omisiones, a todos los

niveles. Igualmente, instó al país para que combatiera las causas subyacentes de la violencia

contra la mujer y mejorara el acceso de las víctimas a la justicia y los programas de

protección. Asimismo, el Comité solicitó al Estado colombiano la puesta en marcha de

mecanismos de seguimiento efectivos y evaluaciones periódicas sobre la repercusión de

todas sus estrategias y medidas adoptadas para la plena aplicación de las disposiciones de la

Convención” (subrayado fuera del texto) (Senado de la República de Colombia, 2011).

El exhorto realizado por este Comité es solo uno de los ejemplos en los que Colombia ha

sido invitada por la Comunidad Internacional para crear una política pública integral cuyo

resultado sea garantizar completamente los derechos de las mujeres. No obstante, la

                                                                                                               5 El Decreto se refiere puntualmente a: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención De Belem Do Para”, la Convención contra la Tortura y otras Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores.  

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imposibilidad del país de cumplir a cabalidad con este mandato, a pesar de los esfuerzos

legislativos y en políticas públicas que se han realizado, se debe, posiblemente, a un déficit

estructural de las Instituciones Públicas que se deriva de tres factores que serán analizados a

continuación.

Simbología del Derecho

La carga simbólica de una norma se deriva directamente del nexo que existe entre lo social

y lo jurídico y esta puede tener connotaciones tanto positivas como negativas para los

miembros de una comunidad. Esta connotacion se debe a que toda dinámica que ocurre en

una sociedad tiene una forma de traducirse en el campo del Derecho y este acaba volviéndose

“una forma, un marco, que ha de adecuarse, de amoldarse debida y fielmente (para que

efectivamente constituya y cumpla su misión) a un correspondiente fenómeno o realidad

social” (Senior, 1939). En ese sentido, “para que el Derecho cumpla efectivamente su misión,

y por lo mismo, para que tenga una "justificación" (de ser, de merecer y necesitar ser) ha de

cuidar siempre de integrar "formas" o "marcos" (jurídicos) que se hallen en una estricta y fiel

correspondencia con el fenómeno social que pretenda regular” (Senior, 1939). Por lo tanto,

una norma que se promulga de acuerdo al contexto social, es una norma con una carga

simbólica positiva ya que es aceptada en la medida que se amolda debidamente a los

requerimientos de esa comunidad particular y lo contrario sucede cuando es el contexto social

el que debe amoldarse al Derecho ya que este último es consecuencia de las dinámicas

sociales y no al revés. Las normas promulgadas debidamente son aquellas que generan “una

verdadera "adecuación", reconoce[n] una realidad social, ajustándose a ella en la medida que

descubra los defectos y plantee las posibles correcciones” (Senior, 1939) ya que “el Derecho

no ha de "imponerse" a los fenómenos o realidades sociales (…) sino "adecuarse" a lo social,

al fenómeno social. Entendiendo por adecuación, no un plegarse estático a una realidad, sino

un corresponder (comprensivo y movido) a aquella realidad” (Senior, 1939).

Es ese sentido, la interiorización, el entendimiento de la pena y por lo tanto el acatamiento

de una norma depende en últimas de la compatibilidad y la correspondencia de esta con el

contexto social, las costumbres, las creencias y los principios de una persona en particular.

Esto convierte la carga simbólica de una norma en un factor que incide de forma directa en

  11  

la implementación de las agendas de las Instituciones Públicas ya que para las comunidades

el Derecho no tendrá importancia si no va conforme a su realidad social.

Violencia contra la mujer

La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la

Mujer “Convención De Belém Do Para”6 es utilizada por el Decreto 4799 de 2011 para

plantear una definición de ‘violencia contra la mujer’ que ha sido utilizada y aceptada a nivel

internacional para el diseño de mecanismos en contra de la misma. Esta Convención define

la violencia contra la mujer como:

“cualquier acción o conducta, basada en su género que cause muerte, daño o

sufrimiento físico, sexual o psicológico, tanto en el ámbito público como en el

privado” (resaltado fuera del texto) (Organización de Estados Americanos, 1994).

Sin embargo, esta definición ofrece un panorama limitado de lo que puede ser la violencia

contra una mujer en Colombia. Tanto la Corte Constitucional, como el Congreso de la

República, han adoptado en diferentes leyes y sentencias definiciones que, incluyendo

distintos elementos en la acepción, amplían lo que internacionalmente se considera como

violencia contra la mujer.

                                                                                                               6 La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, “Convención De Belém Do Para” fue ratificada por Colombia a través de la Ley 248 de 1995. En esta Ley, en su artículo 4to, establece que: “Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos humanos. Estos derechos comprenden, entre otros: a) El derecho a que se respete su vida; b) El derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral; c) El derecho a la libertad y a la seguridad personales; d) El derecho a no ser sometida a torturas; e) El derecho a que se respete la dignidad inherente a su persona y que se proteja a su familia; f) El derecho a igualdad de protección ante la ly y de la ley; g) El derecho a un recurso sencillo y rápido ante los tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos; h) El derecho a libertad de asociación; i) El derecho a la libertad de profesar la religión y las creencias propias dentro de la ley, y j) El derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones.”

  12  

La Corte Constitucional colombiana definió en la sentencia T-967 de 2014, la violencia

como:

“un fenómeno que suele estar relacionado con diversas causas sociales, culturales,

económicas, religiosas, étnicas, históricas y políticas, que opera en conjunto o

aisladamente en desmedro de la dignidad humana, y que afecta los derechos de un

número gravemente significativo de seres humanos” (resaltado fuera del texto)

(Corte Constitucional Colombiana, 2014).

Y además la definió como: “una manifestación de las relaciones de poder

históricamente desiguales entre mujeres y hombres, que conduce a perpetuar la

discriminación contra ésta y a obstaculizar su pleno desarrollo” (resaltado fuera del

texto) (Corte Constitucional Colombiana, 2014).

Por otro lado, la Ley 1257 de 2008, en su artículo segundo, definió la violencia contra la

mujer como:

“(…) cualquier acción u omisión, que le cause muerte, daño o sufrimiento físico,

sexual, psicológico, económico o patrimonial7 por su condición de mujer, así como

las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, bien

sea que se presente en el ámbito público o en el privado” (resaltado fuera de texto)

(Senado de la República de Colombia, 2008).

Al analizar estas tres definiciones, se observa que las tres son dispares y que parten de

premisas diferentes. La definición de la Convención De Belém Do Para establece que la

violencia es únicamente una acción, que por ocasión del género, causa un daño físico, sexual

o psicológico. La Corte Constitucional sugirió que la violencia es un fenómeno conexo, no

relacionado con el género, que deviene de distintas causas sociales culturales, económicas,

religiosas, étnicas, históricas y políticas que se materializa como una manifestación del poder

que históricamente el hombre ha tenido sobre la mujer. Finalmente, el Congreso de la

                                                                                                               7 Para efectos de la presente ley, y de conformidad con lo estipulado en los Planes de Acción de las Conferencias de Viena, Cairo y Beijin, por violencia económica, se entiende “cualquier acción u omisión orientada al abuso económico, el control abusivo de las finanzas, recompensas o castigos monetarios a las mujeres por razón de su condición social, económica o política. Esta forma de violencia puede consolidarse en las relaciones de pareja, familiares y en las laborales o económicas” (resaltado fuera del texto) (Senado de la República de Colombia, 2008)

  13  

República, indica que la violencia también puede configurarse a través de una omisión, a

nivel legislativo o social, por parte del Estado o de los ciudadanos.

De lo anterior se puede apreciarse que la primera definición parte de que lo que está causando

la violencia contra la mujer es ‘una acción’, y, en esa medida, el instrumento de respuesta

efectivo sería generar sanciones que realmente disuadan al perpetrador. La segunda

definición establece que la violencia se debe a una ‘omisión’, y por lo tanto el Estado se ve

obligado a promover acciones positivas como campañas de prevención e inversiones a favor

de Organismos Internacionales cuyo objetivo sea proteger a la mujer, además de la anuencia

y colaboración de los ciudadanos con su difusión y comprensión. Finalmente, la tercera

definición propone que la violencia es ‘un fenómeno’ y/o ‘una manifestación’ del poder que

históricamente ha tenido el hombre sobre la mujer, y en ese sentido es necesario llevar a cabo

una re-evaluación del discurso social ya que, en este caso, la violencia se debería a la acepción

cultural que tiene la mujer como miembro activo de la Familia y la sociedad.

Índices estadísticos de violencia contra de la mujer

 En 1993, la Asamblea General de las Naciones Unidas expidió la Declaración sobre la

Eliminación de la Violencia contra las Mujeres con el propósito de que ninguna mujer en el

mundo sufriera violencia física, sexual o psicológica. Sin embargo, según la Organización

de Naciones Unidas para la Mujer - ONUMujeres, más de 20 años después de proclamada la

mencionada declaración, aún una de cada tres mujeres sigue sufriendo violencia física o

sexual (ONUMujeres, 2016).

Este mismo Organismo Internacional, dedicado a velar por las garantías y la seguridad física,

sexual y psicológica de las mujeres, ha determinado mediante estudios estadísticos realizados

por las Naciones Unidas en el 2015 (United Nations, 2015), que Colombia es el país

Latinoamericano con el mayor índice de violencia en contra de la mujer por parte de sus

compañeros sentimentales. En el 2013, este porcentaje ascendía al 39% de las mujeres

entrevistadas cuya edad oscila entre los 15 y los 49 años.

  14  

Ese 39% es uno de los indicadores según los cuales la

Comunidad Internacional evalúa nuestros avances en

materia de violencia contra la mujer. Ahora bien, en

Colombia distintas Organizaciones ciudadanas han

instado a una serie de Organismos Internacionales como

la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a

que, desde su jurisdicción, velen porque los mandatos

internacionales se cumplan en el país. No obstante este

exhorto se ve condicionado cuando, al intentar observar

la evolución de los indicadores, las Organizaciones

Internacionales se dan cuenta que el recuento de la

información estadística en nuestro país es precario y

contrastarla con la información recopilada a nivel

internacional se dificulta. A pesar de que distintas

entidades públicas, como la Procuraduría, “insta[n] a

todos los funcionarios públicos para que apliquen los

protocolos de información, orientación y atención a las

víctimas de violencia sexual y a los operadores

judiciales para que investiguen y juzguen

oportunamente los delitos derivados de dicha violencia”

(Procuraduría General de la Nación, 2011), aún la

aplicación de estos protocolos no se puede medir

estadísticamente de una manera efectiva ya que aún no

se le ha asignado la función a una única entidad que

mantenga la información recopilada de forma

organizada y actualizada para que tanto la Comunidad

Internacional, como los ciudadanos, tengan acceso a la

misma.

Ilustración

 1  -­‐  

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  15  

El anterior fenómeno ha causado que las estadísticas en Colombia sean dispares y difíciles

de comparar con aquellas que las Naciones Unidas han recopilado. En Bogotá la información

más accesible, completa y actualizada, aunque no lo esté, es aquella que comparte el Instituto

Nacional de Medicina Legal en sus boletines epidemiológicos periódicos. La mayoría de

estas cifras llega a los ciudadanos a través de los periódicos y los noticieros nacionales y

mediante estos medios se conoce que, por ejemplo, “en Colombia (…) cada 13 minutos una

mujer es víctima de algún tipo de agresión” (Noticias RCN, 2016) o que “en 2015, 1.007

mujeres fueron asesinadas y hubo 16 mil casos de violencia sexual denunciados” (Noticias

RCN, 2016). Este es el conocimiento más amplio que un ciudadano del común tiene sobre

las estadísticas de violencia contra la mujer que hay en Colombia.

Según las estadísticas de Naciones Unidas recopiladas en el 2013, 39 de cada 100 mujeres

han sido víctimas de violencia intrafamiliar alguna vez en su vida y según el último boletín

epidemiológico de Medicina Legal, 8.605 mujeres fueron víctimas de violencia intrafamiliar

en el 2015 (Instituto Nacional de Medicina Legal - Subdirección de Servicios Forenses -

Centro de Referencia Nacional sobre Violencia, 2015). No obstante, al intentar realizar la

comparación entre ambos índices es imposible generar correspondencia entre ambos ya que

estos dan cuenta de estadísticas de años, poblaciones y grupos focales completamente

diferentes.

Sin embargo, al realizar esta comparación entre la Colombia del 2010 y del 2015, podemos

dar cuenta mediante el estudio realizado por las investigadoras Claudia Gómez López, Rocío

Murad y María Cristina Calderón, denominado: “Historias de Violencia, roles, prácticas y

discursos legitimadores. Violencia contra las mujeres en Colombia 2000 – 2010.” (Gómez

López, Murad, & Calderón, 2013) que, a 2015, no se han disminuido los rangos estadísticos

anteriores a la aplicación del Decreto 4799 de 2011. Este estudio tiene en cuenta que, cada

década, desde los 90, PROFAMILIA, junto con el Gobierno Nacional, ha realizado una

encuesta Nacional de Demografía y Salud en donde de forma muy detallada se relata cómo

ha evolucionado, en esos años, los índices de todo tipo de violencia contra la mujer. En este

informe se relata como en el 2010, en Bogotá, 67 de 80 (83,75%) de mujeres estaban en

situación de control por parte de su esposo/compañero, 31 de 40 (77,5%) de mujeres sufrían

  16  

amenazas por parte de su esposo/compañero y 39 de 45 (86,58%) mujeres sufrían violencia

física por parte de su esposo/compañero (Asociación Probienestar de la Familia Colombiana

- PROFAMILIA, 2010). Es decir, que en comparación con las últimas cifras, los índices de

este tipo de violencia de género han aumentado o se han mantenido igual.

III. Aplicación del Decreto 4799 de 2011 en Colombia. Las normas, y el Derecho en general, llevan consigo inmersa la idea de que la aplicación de

las leyes a través del aparato judicial, ese ente imponente y superior a los ciudadanos, debería

ser sinónimo de justicia. Sin embargo, en Colombia, esto rara vez pasa y hay una constante

sensación de que las normas no se cumplen, de que éstas ni siquiera existen, de que los

procesos se dilatan, y de que rara vez a la víctima le son resarcidos sus perjuicios.

En el caso puntual de la violencia en contra de la mujer, la simbología del Derecho es un

concepto que cobra sentido en la medida en que sea analizado en su forma más primitiva ya

que supone comprender que la norma tiene una forma de entendimiento para los seres

humanos que parte de la concepción más básica que cada uno tiene de la vida. Es decir, una

norma no causa únicamente el efecto que quiere causar, sino que dependiendo del contexto

cultural, social, económico y político de una persona, esta norma le va a generar un incentivo

diferente.

Es por lo anterior que cuando se trata de la aplicación de una norma en un contexto histórico

particular, debe evaluarse la forma en que interactúan diversos factores de orden económico,

social, político, ambiental, religioso, cultural e institucional, ya que siempre hay cabida para

que el disentimiento respecto a alguno de ellos desemboque en el incumplimiento o en el no

reconocimiento8 de la misma.

Lo anterior se debe a que hay normas que por sus disposiciones propician, o incentivan, su

incumplimiento en la medida que mantienen, o modifican, de forma radical el statu quo que

se deriva de cierto contexto histórico y de cierta realidad social que se ha arraigado a la

                                                                                                               8 En el caso puntual de la norma que pretendo analizar, entenderé el incumplimiento no única y exclusivamente como la falta de comparecencia con la sanción que el aparato estatal pretende imponer, sino la falta de reconocimiento de la existencia de la norma, junto con la carencia de sensibilización social respecto de la misma.

  17  

cultura de un país en particular. De la anterior tensión, se crea la necesidad de esclarecer por

qué el Derecho, en algunos casos, funge como elemento de cohesión social que logra

sancionar las conductas que la sociedad considera como reprochables, pero en otras ocasiones

hace las veces de elemento disociador, generando el propósito opuesto al que persigue.

Varios filósofos antiguos como Platón, Sócrates y Aristóteles y contemporáneos como

Dworkin, Hart y Austin, han analizado la importancia de entender la racionalidad que hay

detrás de la existencia de un Legislador que crea normas que regulan las conductas humanas.

Esta normatividad debe estar encaminada a generar bienestar social tal y como dice Ronald

Dworkin en su libro “Los Derechos en serio” cuando afirma que “las instituciones jurídicas

componen un sistema cuyo objetivo general es la promoción del bienestar promedio más

elevado posible entre dichos individuos (Dworkin, 1977, pág. 34)”.

A partir de las disposiciones de la Constitución Nacional, en sus artículos 9 y 42, el bienestar

de la familia como unidad, por lo general se entiende como el refuerzo, y la garantía, de la

idea de que el Estado debe proporcionarles a todos los ciudadanos una protección integral,

no solamente de su núcleo fundamental, sino de ellos como miembros de este9 (Asamblea

Nacional Constituyente, 1991). Es decir, el Estado debe velar por generar igualdad tanto en

los derechos de sus miembros, como en sus obligaciones. En la práctica, lo anterior se traduce

en que ningún miembro de la Familia debería ostentar cargas desproporcionadas, ni soportar

presiones desmedidas, y este balance únicamente se alcanza a través de la formulación de

normas que entiendan el contexto de las familias colombianas. El Decreto 4799 de 2011

pretendía convertirse en un instrumento mediante el cual se erradicara la violencia contra la

mujer para crear así una relación de iguales entre los miembros de la familia. No obstante,

las normas son simbólicamente aceptadas cuando a la hora de ser promulgadas se identifica

correctamente quién, cuándo y de qué forma se deben asumir las obligaciones y los deberes,

dentro de la familia. Y en caso tal de incumplimiento respecto de las mismas, cuál debería

                                                                                                               9 La Constitución colombiana, en su artículo 9, dispone que el Estado amparará a la Familia como institución básica de la sociedad. De la misma manera, en su artículo 42 establece que “la Familia es el núcleo fundamental de la sociedad. (…) El Estado y la Sociedad garantizan la protección integral de la Familia. (…) La honra, la dignidad y la intimidad de la Familia son inviolables. Las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco entre todos sus integrantes. Cualquier forma de violencia en la familia se considera destructiva de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la ley. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991)

  18  

ser la pena. Y en este caso, y en general en lo que respecta al Derecho de Familia, las cargas

para la mujer, aún después de expedida la norma y positivizada la sanción, siguen siendo

desproporcionadas.

Si lo anterior se hace de forma adecuada, la norma se convierte en un mandato obligatorio en

términos de Austin (Dworkin, 1977). Al respecto, Dworkin, parafraseando a Kant, sugiere

que hay dos razones por las cuales una norma llega a ser obligatoria para una sociedad. La

primera es que una norma puede llegar “a ser obligatoria para un grupo de gente porque ese

grupo, mediante sus prácticas, la acepta como norma de conducta” (Dworkin, 1977, pág. 69).

La segunda razón es que “una norma también puede llegar a ser obligatoria (…) al ser

promulgada de conformidad con alguna norma secundaria que estipule que las leyes así

promulgadas serán obligatorias.” (Dworkin, 1977, pág. 69).

En el caso colombiano, los índices y las estadísticas establecen que el hecho de que una

norma haya sido promulgada con el adecuado procedimiento legislativo, no la hace

obligatoria lo que nos deja con la asunción de que las personas siguen las normas porque las

aceptan. Sin embargo considero que esta aceptación va más allá en el sentido de que no es

un mero reconocimiento de su existencia sino un entendimiento de que cumplir la norma está

bien, de que va conforme a nuestra moralidad, nuestros valores y principios. De que hacerlo

es justo en la medida en que las cargas, y los límites, han sido dispuestos de forma adecuada.

Los victimarios deberían aceptar que no está bien ser violento contra una mujer, no porque

según una norma esto acarrea una sanción, sino porque hacerlo va en contra del respeto, la

moral y la dignidad intrínseca a todos los seres humanos.

Si bien la expedición de una norma la convierte en una disposición de obligatorio

cumplimiento, lo ideal sería que los ciudadanos la acataran no únicamente por la

obligatoriedad de la ley sino por el fundamento moral que esta lleva consigo. De hecho, la

existencia de la norma pierde sentido en la medida que exista un acuerdo tácito entre los

ciudadanos a la hora de afirmar que la sanción, o no se hará efectiva, o sus implicaciones

serán mínimas, concluyendo así que el infractor podrá continuar, sin dilación alguna, con su

vida cotidiana. Y de la misma manera, la norma se desnaturaliza cuando su construcción, y

  19  

fin último, acaba victimizando a la víctima del flagelo que pretende erradicar. En el Derecho

de Familia el aparato estatal, ha asumido históricamente una actitud paternalista hacia el

victimario desestructurando los fines del principio de protección integral hacia la familia

como el núcleo fundamental de la sociedad.

En Colombia, ciertos casos de violencia de género se han vuelto objeto de público

conocimiento gracias a su difusión en los medios de comunicación. Esto ha permitido que el

país observe si realmente las mujeres han podido acceder a las garantías que el Estado ha

dispuesto para ellas en estas situaciones y por lo tanto, conocer si las normas tienen sentido

o solamente contienen sanciones que en realidad nunca se aplican y garantías que nunca se

otorgan. Uno de los casos que puede dejar ver si la norma ha servido como instrumento

efectivo de la garantía de los derechos de las mujeres, es el de María Isabel Covaleda quien

en septiembre de 2016 fue golpeada por su pareja, Camilo Sanclemente.

La prensa, al indagar con la víctima respecto al papel del Estado dentro de la denuncia a su

agresor, se encontró con que para ella la sanción no es visible y las instituciones encargadas

de defenderla la victimizan más con sus acciones. La víctima expresó sentir temor por su

seguridad e integridad, y la de su familia, y relató en la entrevista realizada por el Periódico

El Tiempo que, a pesar de que el Estado debía protegerla como ciudadana, al llegar a las

instituciones a hacer la denuncia pertinente se encontró con que los funcionarios “no están

preparados para atender estos casos” (El Tiempo, 2016). La víctima fue obligada por la

Policía Nacional y los funcionarios de Medicina Legal a permanecer al lado de su expareja

durante todo el tiempo que duró la diligencia, conducta contraria a las disposiciones del

artículo cuarto del Decreto 4799 de 2011, el cual establece que la mujer tiene “el derecho a

participar o no, en cualquier procedimiento o diligencia administrativa, civil o penal, ante

cualquiera de las autoridades competentes, en las cuales esté presente el agresor.” (Senado

de la República de Colombia, 2011).

Lo anterior refleja que la existencia de una norma no es lo más importante si esta no garantiza

que se cumpla el objetivo por el cual esta fue expedida. Si bien normas como el Decreto 4799

de 2011 y la Ley 1257 de 2008 prohiben explícitamente estos escenarios de confrontación,

  20  

las Instituciones que por disposición legal, y por mandato constitucional, deben velar porque

esto no suceda, como lo es la Policía Nacional, adoptan la actitud opuesta y por lo tanto, lo

propician. Es así como normas como el Decreto 4799 de 2011 acaba teniendo una carga

simbólica negativa ya que las prácticas, tanto de las Instituciones Públicas como de los

ciudadanos, envían el mensaje de que las sanciones y prohibiciones que esta dispone no se

harán efectivas.

CONCLUSIONES  Después de presentar la forma como el Decreto 4799 de 2011 ha dado cumplimiento a su

objetivo de erradicar la violencia contra la mujer, y de ser un instrumento de garantía del

efectivo acceso a los mecanismos y recursos que establece la ley para la protección de la

mujer, puede afirmarse que la forma como se ha dado cumplimiento al Decreto, no ha

erradicado la violencia contra la mujer, sin embargo, ha servido como instrumento de garantía

del efectivo acceso a los mecanismos para su protección. Igualmente puede decirse, que la

falta de efectividad de la norma no se debe a su carga simbólica, o a su falta de aplicación,

sino a la poca información actualizada y accesible o de la carencia de sensibilidad que hay

respecto de la misma.

Mediante la comparación estadística se observó que:

a. La información no se recoge de forma periódica y, por lo general, los índices se calculan

por décadas. Es por esta razón que muchos investigadores, al no poder recopilar esta

información por ellos mismos debido a la magnitud de la misma, llevan a cabo estudios cuyos

insumos son índices desactualizados.

b. La información es recopilada a destiempo por diferentes entidades y esto genera que la

misma sea dispar. Esta disparidad deriva en una dificultad para la lectura de la información

y, por lo tanto, para la difusión que se hace de la misma.

c. Las estadísticas en Colombia no se presentan conforme a los estándares internacionales.

  21  

Se concluye que el Decreto fue muy ambicioso al intentar armonizar de forma inmediata toda

la legislación existente en el tema ya que a pesar de que ordena a las Instituciones Públicas

poner al servicio de la mujer todos los mecanismos jurídicos existentes para garantizar sus

derechos, no coordina ni prepara a estas Instituciones para que juntas definan cómo, cuándo

y a través de qué mecanismos se van a implementar estas medidas. Lo anterior genera que,

en la práctica, el operador jurídico se encuentre con una serie de trabas y vacíos en el sistema

que le impiden implementar las medidas de protección10. Por lo general, el mencionado

operador jurídico, se encuentra con una norma de mayor jerarquía la cual o posee un vacío

legal o una contradicción jurídica que deja sin efectos las disposiciones del Decreto 4799.

Esto último se debe a que las normas no son un mandato unilateral de única interpretación,

para los operadores jurídicos y los ciudadanos, sino un medio de reproducción de

información mediante el cual el Estado transmite a la comunidad una serie de símbolos

positivos y negativos. Estos símbolos serán aceptados conforme a la interpretación que cada

quien le da a los conceptos de violencia, sanción y justicia, ya que estos términos son propios

de una concepción cultural, económica y sociológica acerca del rol de la mujer en la sociedad

y en la familia.

Igualmente, se considera que uno de los problemas de la no disminución de violencia contra

las mujeres es la falta de sensibilidad respecto a la norma, se propone que debe adelantarse

una campaña educativa con el fin de que los ciudadanos y las Instituciones Públicas sepan

qué actos se consideran violencia y por lo tanto son penalizados por la ley y, además, que

hay acciones que aunque no estén comprendidas por la norma ponen a la víctima en una

situación de vulnerabilidad que acaba por victimizarla aún más. Por un lado, hay que educar

a los ciudadanos respecto a cuáles de las conductas que estos pueden estar viviendo u

observando en sus hogares son consideradas violencia y deben ser denunciadas; y asimismo,

                                                                                                               10Por ejemplo, debido a que el Régimen de Propiedad Horizontal –Ley 675 de 2001- no le otorgó a los comités de convivencia de los conjuntos residenciales la facultad de intervenir en casos de violencia intrafamiliar por ser estos asuntos pertenecientes a la esfera privada de las personas, una medida de protección dictada por un Comisario de Familia en los términos del artículo 17 de la Ley 1257 de 2008 se vuelve inocua ya que la verificación de su cumplimiento se hace imposible en la medida en que las autoridades dentro de las unidades residenciales, bien sea la administración o incluso la Policía, solo tienen competencia respecto a las zonas comunes y todo acto que se lleve a cabo dentro de las áreas privadas excede sus facultades para actuar. Por lo tanto, en las condiciones actuales, a pesar de las múltiples medidas de protección que consagra el Decreto, en muchos casos estas no pueden hacerse efectivas.  

  22  

informarles que llevar a cabo cualquier de estas acciones puede configurar un delito con su

correspondiente sanción. Esta campaña educativa debe ir acompañada de información acerca

de cómo, ante quién y dónde denunciar, así como los derechos y mecanismos de protección

que el Estado le proporciona a las víctimas y a los victimarios. Asimismo las entidades

públicas facultadas para acompañar a los ciudadanos en estas situaciones deben estar

capacitadas para prestar un servicio de protección efectiva. En muchas ocasiones,

instituciones como la Policía Nacional acaban victimizando aún más a la víctima por falta de

conocimiento y de sensibilidad frente a su situación y a los mecanismos que contiene la

norma.

Finalmente, en cuanto a la aplicación del Decreto 4799 por los funcionarios públicos

colombianos, se encontró que las medidas de protección dictadas en las 34 Comisarías de

Familia de Bogotá son evidencia de que el Decreto sí se ha aplicado en la ciudad y, además,

al ver las políticas públicas que se han implementado al respecto de la norma, fue posible

identificar que tanto los ciudadanos como las Instituciones Públicas han adquirido y asumido

compromisos con las diferentes comunidades para traducir esas promesas de la norma en

garantía efectiva de derechos. Un ejemplo de esto son las jornadas educativas que se están

implementando en los conjuntos residenciales de las localidades bogotanas.

Por otro lado, la expedición de este Decreto le recordó a la sociedad, y especialmente a la

mujer, que el compromiso por erradicar la violencia contra ella no es solo del Estado y sus

Instituciones, sino también de la Familia como su núcleo fundamental, quien es en su entorno

más privado el verdadero espacio desde donde se le exige al Estado que imparta justicia y,

más importante aún, es el lugar en donde se modifican y se reproducen las distintas

concepciones sociales y culturales.

 

  23  

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