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Informe de Hallazgos y Recomendaciones 2006

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Evaluación Rápida delProceso de Descentralización 2006

Demarcación yOrganización TerritorialInforme de Hallazgos y Recomendaciones

Demarcación y Organización Territorial

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Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2006:Demarcación y Organización TerritorialInforme de Hallazgos y RecomendacionesEnero de 2007

Programa Pro Descentralización PRODES - USAIDAv. 28 de Julio 1045, Lima-Perúwww.prodes.org.pe

Coordinación General:Elena Conterno

Analista Principal:Flor Blanco

Evaluadores de Campo y Analistas por Departamentos:Ayacucho: Jorge Luis Álvarez, PRODESCajamarca: Fernando Cabanillas, Consultor PRODESCusco: Boris Mujica, PRODESJunín: Jesús Navarro, PRODESLambayeque: Hernán Carrasco, Consultor PRODESMoquegua: Mario Villavicencio, Consultor PRODESPasco: Mosclis Vela, PRODESSan Martín: José Luis Carranza, PRODESUcayali: Guillermo Chirinos, PRODES

Estudios Exploratorios:Demarcación y Organización Territorial en el Perú: Raúl Molina, Consultor PRODESMarco de Referencia de la Demarcación y Organización Territorial: Fernando Prada, Consultor PRODES

Diseño y Diagramación:Nevastudio SAC

Cuidado de Edición:Ana Romero, PRODES

Impresión:GMC Digital SAC

Hecho el Depósito Legal Nº 2007-00682 en la Biblioteca Nacional del Perú

PRODES es un programa de USAID cuyo objetivo es aportar al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, promoviendo la institucionalización de prácticas de buen gobierno y desarrollando actividades orientadas a contribuir de manera efectiva en el proceso de descentralización. Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de USAID-PERÚ, bajo los términos del contrato Nº 527-C-00-03-00049-00. Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.


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Presentación

Pro Descentralización – PRODES es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID, ejecutado por Associates in Rural Development – ARD, que busca aportar al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática del Perú, promoviendo la institucionalización de prácticas de buen gobierno y desarrollando actividades orientadas a contribuir de manera efectiva en el proceso de descentralización.

En este marco, uno de sus objetivos es contribuir a que los diversos actores involucrados en el proceso de descentralización cuenten con información oportuna sobre el avance y las perspectivas del mismo, para lo cual anualmente desarrolla una Evaluación Rápida de Campo en que analiza a profundidad uno de los temas más relevantes del proceso de descentralización.

Dado que una de las dimensiones críticas de la descentralización en el caso peruano es la relativa a la organización y demarcación del territorio, para el 2006 seleccionamos este tema, cuyo Informe presentamos en esta oportunidad.

En atención al impulso que el presente Gobierno ha anunciado dar al proceso de descentralización, esperamos que el presente Informe sea de utilidad para la mejor implementación de las 20 medidas anunciadas, así como para complementar éstas con otros aspectos relevantes del tema evaluado.

Como ha sido práctica de PRODES en estudios de estas características, con el objetivo de enriquecer la Evaluación con el punto de vista de actores vinculados al proceso desde el sector público y la sociedad civil, se invitó a diversos especialistas a conformar un Comité Consultivo, el cual se reunió mensualmente durante el periodo de la Evaluación. PRODES agradece a cada una de las personas participantes por su compromiso y valiosos aportes, que enriquecieron el proceso y los resultados de esta evaluación.


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Índice

Presentación 3

Resumen Ejecutivo 7

I. Introducción 9

II. Marco de Referencia 13 Conceptos a tener presente 13 Las normas relevantes 14 La demarcación y organización territorial en el Perú 16 Algunas tendencias de la experiencia internacional 17

III. Hallazgos de la Evaluación 19 Interrelaciones y Territorio 19 Estructura del Estado y prestación de servicios 24 Iniciativas en curso desde el Estado 35

IV. Conclusiones y Recomendaciones 41

V. Trazando un camino para la organización del territorio 49

AnExOs

ANEXO 1: Miembros del Comité Consultivo y Equipo Responsable 55ANEXO 2: Aspectos Metodológicos de la Evaluación 57ANEXO 3: Guía de Entrevista 65ANEXO 4: La Demarcación Territorial en Otros Países 73


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Resumen Ejecutivo

Con el presente Informe sobre Demarcación y Organización Territorial, PRODES busca contribuir a que los diversos actores involucrados en el proceso de descentralización cuenten con información oportuna y relevante sobre cómo ven este proceso los actores de ciudades del interior del país.

El tema de demarcación y organización territorial es de singular importancia para el proceso de descentralización, en la medida que la transferencia de responsabilidades del nivel nacional a los gobiernos descentralizados y la asignación de recursos a estas instancias se da tomando en cuenta la organización existente del territorio, que en el caso peruano presenta diversas limitaciones, como se verá más adelante.

El presente informe se basa en una Evaluación Rápida de Campo realizada durante los meses de septiembre y octubre, mediante la realización de entrevistas a profundidad a una muestra de 393 actores clave de nueve departamentos.

Los resultados encontrados por los distintos evaluadores que participaron en esta iniciativa fueron discutidos en un taller, en que se identificaron de manera conjunta los siguientes 12 hallazgos:

Interrelaciones y Territorio1. Las interrelaciones económicas y sociales van más allá de la organización política

territorial y son dinámicas. 2. Los problemas limítrofes se activan en función de intereses económicos.

Estructura del Estado y prestación de servicios3. En zonas desarticuladas de la capital de su respectivo departamento, provincia o

distrito, la organización territorial del Estado presenta limitaciones para la prestación de servicios.

4. Creación de nuevas jurisdicciones como estrategia para “acercar” al Estado.5. La figura de Municipalidad de Centro Poblado presenta limitaciones.6. Las Municipalidades Provinciales no tienen un rol claro.7. Existen iniciativas exitosas de asociarse entre municipalidades para la gestión de

recursos.

Iniciativas en curso desde el Estado8. El proceso de demarcación territorial avanza lentamente.9. Existen opiniones divididas sobre el proceso de integración.


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10. Juntas de Coordinación Interregional: aún por activar.11. Las tierras de las comunidades campesinas y nativas constituyen un tema complejo y

pendiente.12. Existen iniciativas “desvinculadas” de articulación del ordenamiento territorial y la

organización y demarcación territorial.

En función de estos hallazgos, en el documento se presenta un conjunto de conclusiones y recomendaciones en torno a siete temas vinculados a la demarcación y organización territorial: política de regionalización, niveles de gobierno o escalas de organización territorial del Estado, organización del Estado para la prestación de servicios, asignación de recursos para los gobiernos descentralizados, acciones de demarcación, vinculación de iniciativas sobre el territorio y titulación de comunidades.

En la última sección se clasifican las distintas recomendaciones planteadas en función de su urgencia para evitar que la problemática existente se agrave, y de su complejidad técnica y política. Entre las recomendaciones urgentes queremos destacar la necesidad de evitar la mayor fragmentación del territorio y la atomización del gasto público; así como el evaluar la conveniencia de no realizar más asignaciones presupuestales en función de la ubicación de los recursos en el territorio, con el objetivo de evitar la agudización de situaciones de inequidad.


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I. Introducción

Pro Descentralización – PRODES es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID, ejecutado por la empresa Associates in Rural Development – ARD, que busca aportar al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática del Perú, promoviendo la institucionalización de prácticas de buen gobierno y desarrollando actividades orientadas a contribuir de manera efectiva en el proceso de descentralización.

En este marco, uno de los objetivos de PRODES es contribuir a que los diversos actores involucrados en el proceso de descentralización cuenten con información oportuna sobre el avance y las perspectivas del mismo en el ámbito nacional, regional y local. De esta manera se espera aportar a una mejor toma de decisiones en las entidades involucradas en el proceso de descentralización.

Una de las actividades que PRODES desarrolla anualmente para alcanzar este objetivo es la realización de una Evaluación Rápida de Campo en que analiza a profundidad uno de los temas más relevantes del proceso de descentralización, a partir de las opiniones de los actores descentralizados. Es decir, a partir de cómo ven el proceso actores de ciudades del interior del país.

Para el año 2006, el tema elegido fue el de Demarcación y Organización Territorial, referido a la organización racional y delimitada del territorio nacional a partir de circunscripciones funcionales que garanticen el ejercicio del gobierno y la administración. Si bien para avanzar en este tema el Estado dio un paso importante con la aprobación en el año 2002 de la Ley de Demarcación y Organización Territorial y en el 2004 de la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, para esta Evaluación se seleccionó este tema por ser una de las dimensiones menos estudiadas del proceso de descentralización, por el escaso avance registrado en el proceso de demarcación territorial que viene desarrollando el Estado y por el resultado adverso obtenido en el referéndum de conformación de regiones de octubre de 2005.

Cabe mencionar que el tema de demarcación y organización territorial es de singular importancia para el proceso de descentralización, en la medida que la transferencia de responsabilidades del nivel nacional a los gobiernos descentralizados y la asignación de recursos a estas instancias se da tomando en cuenta la organización existente del territorio, que en el caso peruano presenta diversas limitaciones. Al respecto, si bien las 20 medidas anunciadas por el Presidente de la República en octubre de 2006 para impulsar el proceso de descentralización incluyen la formulación de un marco técnico y orientador para promover la conformación de regiones sostenibles, la conformación de una región piloto


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y el replanteamiento e impulso de las Juntas de Coordinación Interregional, son varios los temas de demarcación y organización territorial que requieren atención urgente y no han sido incluidos en estas medidas, según se verá más adelante.

Como metodología para la evaluación, PRODES utilizó la técnica de Evaluación Rápida de Campo, cuya principal característica es que permite recoger una diversidad de percepciones a través de entrevistas a profundidad, que no se pueden obtener con otras formas de recolección de información. Así, más que una evaluación de confiabilidad estadística, la metodología utilizada permite identificar las tendencias de mayor relevancia del tema evaluado. PRODES no sólo cuenta con la experiencia de Associates in Rural Development -ARD en evaluaciones similares en Filipinas y Bangladesh, sino también con la experiencia acumulada de aplicar esta metodología durante tres años consecutivos en Perú1:

- Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2003, en relación a los temas de transferencias de competencias y participación ciudadana.

- Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2004: Proceso de Presupuesto Participativo.

- Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2005: Transferencia de Responsabilidades.

La Evaluación Rápida de Campo 2006 se inició durante el mes de julio con la exploración en talleres en los departamentos en que trabaja PRODES2 de los actores y aspectos clave del tema a evaluar, y dos estudios exploratorios sobre demarcación y organización territorial. El primero de ellos, referido a las experiencias internacionales, a cargo de Fernando Prada, y el segundo al caso peruano, a cargo de Raúl Molina.

La recolección de la información de la Evaluación de Campo se realizó durante los meses de septiembre y octubre. Como instrumento de campo se contó con una Guía de Entrevista, la misma que fue elaborada en base a la exploración realizada en los talleres y los informes exploratorios antes mencionados, y como resultado del debate inicial sobre el tema sostenido con los evaluadores en un Taller de Inducción. La Evaluación se aplicó a un total de 393 actores clave, en nueve departamentos: Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Junín, Lambayeque, Moquegua, Pasco, San Martín y Ucayali.

Con el fin de enriquecer el proceso y los resultados de la Evaluación, PRODES invitó a conformar un Comité Consultivo a representantes de distintas instituciones vinculadas con el tema, tanto del sector público como privado, incluyendo entre ellos a representantes de zonas de fuera de Lima3. Este Comité sostuvo reuniones mensuales en el periodo septiembre – diciembre, en las que aportó significativamente en el diseño de la Evaluación y en la formulación de las conclusiones y recomendaciones que se incluyen en el presente Informe.

Los resultados de la evaluación fueron consolidados y analizados durante un taller final en el que participaron los evaluadores, quienes mencionaron entre sus primeras impresiones la

� Laspublicacionesconlosresultadosdeestasevaluacionespuedenserconsultadosenwww.prodes.org.pe� Ayacucho,Cusco,Junín,Huánuco,SanMartínyUcayali.� LarelacióndelosmiembrosdelComitéConsultivosepresentaenelAnexoN°�.


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falta de información generalizada sobre el tema, la complejidad del territorio, el dinamismo de los intercambios económicos y sociales y la ausencia del tema en las coyunturas locales4. En base a lo trabajado en el taller, los resultados de la evaluación se organizaron en 12 hallazgos, los mismos que intentan reflejar fielmente las percepciones recogidas a nivel descentralizado sobre la organización y la demarcación territorial.

En las secciones siguientes del presente documento se da cuenta de los hallazgos de la evaluación, de las conclusiones y recomendaciones que se plantean en relación a los mismos y de una propuesta de ruta a seguir para acercarnos a una mejor organización del territorio. En los anexos se presenta la relación de los miembros del Comité Consultivo y del Equipo Responsable, el detalle de la metodología utilizada, la Guía de Entrevista y una tabla comparativa de la demarcación de otros países.

� Enrelaciónalaausenciadeltemaenlascoyunturaslocales,cabemencionarquelasentrevistasencamposerealizaronafinesdeseptiembreeiniciosdeoctubrede�006,entantoqueparael�9denoviembreestabanprogramadaslaseleccionesregionalesylocales.


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II. Marco de Referencia

Como parte de los principios del proceso de descentralización, la Ley de Bases de la Descentralización establece que este proceso deberá garantizar a largo plazo un país espacialmente mejor organizado y con poblaciones mejor distribuidas, lo que implica superar los problemas de escala de los actuales departamentos, provincias y distritos, de articulación de las localidades con sus respectivas capitales y de límites mal establecidos, imprecisos o inexistentes.

Por ello, esta evaluación recoge las percepciones y recomendaciones de actores clave y especialistas en relación al estado actual de la delimitación del territorio y la organización del Estado sobre él, teniendo siempre presente que la descentralización busca esencialmente un Estado cercano a la población que le brinde servicios adecuados y oportunidades de desarrollo.

Para leer adecuadamente los hallazgos, conclusiones y recomendaciones de esta Evaluación, hemos incluido un breve marco de referencia con los conceptos utilizados, las normas relevantes, la situación actual de la demarcación y organización territorial en el Perú y las tendencias de experiencias internacionales en relación a la demarcación y organización territorial, los cuales presentamos a continuación.

Conceptos a tener presente

A continuación se presenta la descripción de los principales conceptos relacionados a la Evaluación5. Cabe señalar que para precisar el alcance de la Evaluación fue importante precisar estos conceptos, lo cual permitió clarificar que los temas a abordar serían los de demarcación y organización territorial, en tanto que el tema de ordenamiento territorial sólo sería abordado en su relación con los temas anteriores.

- Circunscripciones Político-Administrativas: regiones, departamentos, provincias y distritos, que de acuerdo a su nivel determinan el ámbito territorial de gobierno y administración. Cada circunscripción política cuenta con una población y un ámbito geográfico.

� Elaborados a partir de la LeydeDemarcación yOrganizaciónTerritorial, LeyNº�779�, el Estudio “Demarcación yOrganizaciónTerritorial en el Perú”, a cargodelconsultorRaúlMolina,y losLineamientosdePolíticaparaelOrdenamientoTerritorialdelComitéTécnicoConsultivoNacionalde laZonificaciónEconómicayOrdenamientoTerritorial.


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- Demarcación Territorial: proceso mediante el cual el Estado efectiviza su organización sobre el territorio, definiendo y delimitando las circunscripciones político-administrativas en función de un diseño de organización territorial. Además del proceso de conformación de regiones, las acciones de demarcación territorial implican creación, fusión, delimitación y redelimitación territorial, traslado de capital, anexiones de circunscripciones y centros poblados, además de la categorización y recategorización de centros poblados.

- Organización Territorial: lineamientos técnicos y normativos en relación a cómo se

organiza el Estado sobre el territorio para establecer su dominio y cumplir sus funciones. Se orienta a adecuar las circunscripciones político-administrativas a la dinámica de los procesos políticos, económicos, sociales y físico-ambientales y a lograr una división racional del territorio que garantice el ejercicio del gobierno y la administración.

- Ordenamiento Territorial: proceso político y técnico para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, que orienta la regulación y promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos humanos, actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial, sobre la base de la Zonificación Ecológica Económica.

Las normas relevantes

La demarcación y organización del territorio se rige por las siguientes normas principales: la Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795, dada el 25 de julio de 2002, y su Reglamento, DS Nº 019-2003-PCM, y la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, Ley Nº 28274, dada el 09 de julio de 2004, y su Reglamento, DS Nº 063-2004-PCM. En la primera de ellas se establece los parámetros para las acciones de demarcación territorial, en tanto que en la segunda se aborda el tema de integración regional.

- La Demarcación Territorial: La Ley y el Reglamento de Demarcación y Organización Territorial establecieron como prioritaria la demarcación territorial, lo cual señalan se realizaría progresivamente en el periodo 2002 – 2007, provincia por provincia, buscando dejar totalmente delimitada y organizada la provincia analizada. A fines de 2006, el plazo fue prorrogado hasta el 31 de diciembre del 20116.

Los actores involucrados en este proceso son la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial – DNTDT, los gobiernos regionales -a través del órgano técnico de demarcación territorial-, la Presidencia del Consejo de Ministros y el Congreso de la República, quienes participan según el procedimiento que se presenta en el gráfico siguiente:

6 Modificaciónaprobadael8dediciembrede�006,medianteLeyN°�89�0.


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Gráfico No 1Procedimiento de Demarcación Territorial

DnTDT Gobierno Regional

Congreso de la

República ComentarioPCM

Este Plan es elaborado en coordinación con los gobiernos regionales

�Aprueba Plan Nacional Anual de Demarcación Territorial

Elabora Estudio de Diagnóstico y Zonificación Territorial

2 Evalúa y aprueba

SíElabora y aprueba Expe-diente Único de demarcación Territorial

4 Evalúa y aprueba

Elabora proyecto de Ley

Sí

5

No

Evalúa y aprueba

Discute y aprueba

Emite Ley de Demar-

cación de la Provincia

Sí

No

No

El Estudio de diagnóstico y Zonificación es el instrumento técnico que da viabilidad las acciones de demarcación.

El Expediente Único de Demarcación debe reunir todos los petitorios de acciones de demarcación de la provincia.

Al evaluar, la DNTDT verificará no sólo que la propuesta sea viable sino también que cumpla con todos los requisitos de ley.

Sí

No8

2

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6

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- La Conformación de Regiones: El diseño normativo de la regionalización plantea un proceso en dos etapas: (i) integración de dos o más circunscripciones departamentales colindantes en una región, en función de la voluntad de la población expresada en un referéndum y (ii) cambio de circunscripción de provincias y distritos contiguos a las regiones que se hayan conformado en el referéndum anterior. Ambas etapas del proceso se inician con la presentación de un expediente técnico que fundamente la viabilidad de lo propuesto al CND.

El primer referéndum se realizó en octubre del 2005, en que ninguna región se conformó, y los siguientes están previstos para los años 2009 y 2013. Adicionalmente, el marco normativo prevé un proceso de conformación de Juntas de Coordinación Interregional, como asociación de gobiernos regionales de departamentos contiguos para la realización de proyectos y acciones conjuntas.

La demarcación y organización territorial en el Perú

A fines de 2006, el territorio peruano estaba organizado de la siguiente manera:

- 24 departamentos y una provincia constitucional, sobre los que se han establecido gobiernos regionales con presidentes y consejeros regionales electos por la población7.

- 195 provincias, con alcaldes y regidores provinciales electos por la población, en que la provincia más reciente data de 2005.

- 1,833 distritos, con alcaldes y regidores distritales electos por la población, excepto en los distritos capitales de provincia, que son atendidos por el nivel provincial; el distrito más reciente es de 2006.

Como mecanismo de atención a poblaciones donde las municipalidades provinciales y distritales no pueden llegar, el marco normativo contempla la figura de Municipalidad de Centro Poblado, a la que las municipalidades delegan el ejercicio de determinadas funciones. Actualmente existen más de 1,900 municipalidades de centro poblado en el país.

En cuanto a la demarcación territorial, a fines de 2006 el 80% de distritos y el 91% de provincias tienen mal definidos sus límites, y 50% de los distritos no cumple con los niveles mínimos de población establecidos por ley para ser considerados como tales. El avance a la fecha del proceso de demarcación territorial es limitado, en la medida que desde que entró en vigencia la normatividad actual sólo se ha concluido el saneamiento de una provincia, Coronel Portillo en Ucayali, con lo cual existirían 177 provincias pendientes.

En cuanto a las regiones, éstas fueron contempladas en el nuevo Capítulo de Descentralización de la Constitución Política, para lo cual en el 2005 se llevó a cabo el primer referéndum, en relación a cinco propuestas de región que correspondían a 16 departamentos; ninguna

7 EnelcasodeldepartamentodeLima,laMunicipalidadProvincialhaasumidolasfuncionesdegobiernoregional,entantoqueelGobiernoRegionaldeLimaProvinciashaasumidolasfuncionesdenivelregionalcorrespondientesalrestodeprovinciasdeldepartamento.


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de ellas obtuvo respaldo mayoritario de la población, por lo que no se llegó a conformar ninguna región. Actualmente, como parte de una iniciativa del nuevo Poder Ejecutivo, se ha propuesto la creación de una región piloto. Con ello se busca mostrar en los próximos años las ventajas de la integración y no esperar hasta el 2009, fecha de un nuevo proceso de referéndum. Como antesala a una posible integración, a la fecha existen 10 Juntas de Coordinación Interregional, en que participan todos los departamentos del país, salvo Ucayali.

Al analizar el tema de demarcación y organización territorial es importante tener en cuenta que en el Perú los gobiernos regionales y locales obtienen recursos mayoritariamente de las transferencias que les hace el gobierno nacional. Por un lado, los gobiernos en cuya circunscripción se explota algún tipo de recurso natural se hacen acreedores a transferencias por canon, regalías o Focam. Por otro lado, todos los gobiernos participan de los recursos de los fondos de compensación (regional y local) que se distribuyen con criterios de población y pobreza.

Algunas tendencias de la experiencia internacional

En los párrafos siguientes se mencionan algunas tendencias presentes en la experiencia de otros países, principalmente de América Latina8:

- El proceso de descentralización está muy ligado a la demarcación y organización del territorio. Bolivia ha sido el único país que ha implementado en paralelo el proceso de descentralización y el de demarcación y organización del territorio. En el resto de casos, en general el proceso de descentralización ha sido posterior a la demarcación y organización territorial, pero al definir las nuevas funciones de los niveles de gobierno se ha debido re-pensar la organización.

- El proceso de demarcación y organización territorial ha pasado de ser centralizado y técnico a un proceso que incorpora la participación ciudadana. En la mayor parte de países analizados, el proceso de demarcación territorial fue liderado primero por una entidad del nivel nacional y se refirió principalmente a la definición del nivel intermedio de organización territorial -las provincias en el caso Argentino, las regiones en el caso de Chile y los Estados en el caso de Brasil. Sin embargo, las experiencias más recientes están contemplado mecanismos de consulta ciudadana para determinar la asociación de las uni-dades administrativas; por ejemplo, para las meso-regiones de México.

- Se tiende a dar flexibilidad a las unidades administrativas sub-nacionales paraconducir el proceso. Los países están avanzando hacia otorgar mayor flexibilidad para que las decisiones de demarcación y organización territorial se tomen en el nivel intermedio (regiones o estados). Sin embargo, esto ha funcionado mejor en los regímenes federales o de regiones autónomas como en México, Brasil y España, pues los gobiernos intermedios tienen total iniciativa y disponen de recursos.

8 TomadodelEstudio“MarcodeReferenciadelaDemarcaciónyOrganizaciónTerritorial”,acargodelconsultorFernandoPrada.


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- se opta por asociar unidades pequeñas antes que por fusionar. Para lograr unidades administrativas de mayor escala, Chile y Bolivia han optado por promover la asocia-ción de gobiernos locales para proveer servicios públicos concretos, antes que modifi-car las unidades existentes. Para ello, los incentivos fiscales han sido importantes; en el caso de Bolivia, para acceder a determinados recursos la unidad territorial debe tener por lo menos 5,000 habitantes.

Adicionalmente, en el Anexo No 4 se presenta una tabla comparativa de la demarcación de los distintos países evaluados.


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III. Hallazgos de la Evaluación

A continuación se presentan los hallazgos de la Evaluación, que como se ha comentado se identificaron y analizaron en un taller de trabajo con los evaluadores que estuvieron a cargo de desarrollar las entrevistas a profundidad. Los hallazgos se han clasificado en tres grupos: en el primero se presenta lo que está pasando en el territorio, en el segundo lo referido a la estructura del Estado y la prestación de servicios y en el tercero cómo se perciben las iniciativas que tiene en curso el Estado en relación a este tema.

Interrelaciones y Territorio

�. Las interrelaciones económicas y sociales van más allá de la organización política territorial y son dinámicas

La evaluación muestra que la población de las diferentes jurisdicciones mantiene interrelaciones económicas y sociales con otras poblaciones más allá de sus límites distritales, provinciales y departamentales –muchas veces más importantes que aquellas que mantiene con su capital-, y que además estas interrelaciones son muy dinámicas.

Por un lado, las interrelaciones existen por las oportunidades comerciales, educativas, familiares y muchas veces laborales, estableciéndose así vínculos entre poblaciones de diferentes espacios que no se restringen al ámbito geopolítico. El alcalde de Leoncio Prado en Ayacucho manifestaba “[…] tenemos nuestras casas en la costa y nuestros hijos estudian en Ica, además nosotros compramos y vendemos en Ica nuestros productos, ya estamos integrados, sólo falta que se formalice”; lo mismo estaría sucediendo con la población de las provincias de Chota, Cutervo, Jaén y San Ignacio en Cajamarca, cuyas interrelaciones son bastante fuertes con Chiclayo; también con la población de la provincia de Sánchez Cerro en Moquegua, cuyas interrelaciones económicas y sociales son con Arequipa y con la población de Pichari y Quimbiri en Cusco que ha establecido interrelaciones con Ayacucho9.

9 EnCajamarcayMoqueguavariosdelosentrevistadosmanifestaronque“todo chotano tiene una casa en Chiclayo”y“todo moqueguano tiene una casa en Arequipa”.


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Estas interrelaciones económicas y sociales van más allá de sus territorios colindantes. Por ejemplo, la población de Jaén y San Ignacio de Cajamarca también mantiene vínculos comerciales con la población de Nueva Cajamarca en San Martín, debido justamente a que este distrito se creó a raíz de la migración de población cajamarquina. Por su parte, los pobladores de Moquegua han establecido interrelaciones económicas con Arica y La Paz, en donde venden sus productos; mientras que la población de Oxapampa en Pasco ha establecido vínculos comerciales con Lima, y no con su capital departamental, principalmente por dificultades de acceso.

Las interrelaciones económicas y sociales no sólo se estarían dando al margen de la configuración geopolítica, sino que también lo estarían haciendo al margen de la organización administrativa territorial; es decir, no siempre la capital administrativa es la zona que mantiene mayores interrelaciones. Por ejemplo, en San Martín, si bien Moyobamba es la capital administrativa, Tarapoto es la zona que concentra las mayores interrelaciones económicas y sociales; caso similar ocurre en el departamento de Moquegua, en que su capital administrativa es Moquegua pero Ilo es la provincia con mayor dinamismo, y en Pasco, donde las interrelaciones se desarrollan en San Juan Pampa (capital del distrito de Yanacancha) y no en Cerro de Pasco10.

La accesibilidad entre ciudades, determinada por la existencia de vías de acceso bien conservadas y servicios de transporte permanentes o por la cercanía geográfica, es el factor predominante que explica las interrelaciones antes mencionadas. Así, la variación en accesibilidad –y, por tanto, en infraestructura y servicios de transporte- implica también la variación en las interrelaciones económicas y sociales.

Por ejemplo, desde que se construyó el puente en el río Mayo a la altura de Yuracyacu (Rioja-San Martín), la ciudad de Nueva Cajamarca se consolidó en el centro de interrelaciones económicas y sociales para la población de los distritos y provincias cercanas de Rioja y Moyobamba y en especial para las comunidades indígenas de la margen derecha del río Mayo (ver Mapa No 1). En el caso de Moquegua, la población de la provincia de General Sánchez Cerro ha establecido vínculos con Arequipa porque además de contar con vías de acceso, tiene servicios de transporte hasta tres veces por día y es relativamente más cerca que Moquegua, con la que tiene servicios de transporte sólo tres veces por semana.

�0SanJuanPampaesunaurbanizaciónqueapareciófrentealcrecimientodeoperacionesdeexplotaciónderecursosmineralesdentrodelcascourbanodeCerrodePasco;actualmenteconcentraalamayoríadelasinstitucionespúblicas.


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Mapa N° 1Impacto de la construcción del puente en el Río Mayo (San Martín)

Adicionalmente, la naturaleza misma de las interrelaciones hace que éstas sean dinámicas. Así, las oportunidades de educación y salud, los vínculos familiares, las oportunidades de mercado laboral y de bienes y servicios cambian con el tiempo lo que hace que las interrelaciones entre poblaciones varíen, al menos en ámbitos no consolidados territorialmente. Las interrelaciones son dinámicas también en el sentido de que los pueblos cambian sus orientaciones económicas y su dinámica social; un caso interesante es la evolución del distrito de Samegua en Moquegua, el que a raíz del inicio de operaciones de la mina de Cuajone se transformó de un pueblo pequeño -de una calle- en toda una ciudad, y con ello sus interrelaciones con las poblaciones aledañas también cambiaron, se volvieron más comerciales, y empezó a representar un mercado laboral más atractivo. Los flujos de migración, además de expresar el dinamismo en las interrelaciones entre ciudades, lo potencian; un caso muy evidente es la vinculación entre Cajamarca y San Martín, que se convirtió en comercial a raíz de la migración y creación del distrito de Nueva Cajamarca en San Martín.

Por otro lado, la limitada accesibilidad entre las capitales de departamento y determinadas zonas del mismo determinan la desintegración de las últimas. Este es el caso de las provincias del sur de Ayacucho, de las provincias de selva de Pasco, de las provincias del

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TARAPOTO

NUEVA CAJAMARCA

RIOJA

Río Mayo

AMAZONAS

L

SAN MARTÍN

ORETO

YURACYACU

MOYOBAMBA

Fuente:EvaluaciónRápidadeCampo�006Elaboración:PRODES

Límite departamentalLímite provincialCapital provincialCapital distrito

Puente YuracyacuComunidades nativasCarretera Fernando Belaúnde

Interrelaciones económicas y sociales antes de la construcción del puenteInterrelaciones económicas y sociales después de la construcción del puente

ANTES

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TARAPOTO

NUEVA CAJAMARCA

RIOJA

Río Mayo

AMAZONAS

L

SAN MARTÍN

ORETO

YURACYACU

MOYOBAMBA

DESPUÉS

Antes de la construcción del puente, las comunidades nativas de la margen derecha del río sólo se interrelacionaban entre ellas o iban a Moyobamba, con el puente van a Nueva Cajamarca que está más cerca que Moyobamba.


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norte de Cajamarca, de la provincia de Sánchez Cerro en Moquegua, y de los distritos de Inkawasi y Cañaris en Lambayeque. Esta limitada accesibilidad se generaliza en la selva, en que las vías de acceso son muchas veces sólo aéreas o fluviales, además de costosas y estacionales. Por ejemplo, en Ucayali los pobladores de la provincia de Purus acceden a la capital de su departamento sólo por vía aérea (vuelos quincenales o mensuales, con un costo de S/. 600 a S/ 700), situación que es relativamente mejor para los pobladores del distritos de Sepahua (provincia de Atalaya), que además de la vía aérea cuentan con la fluvial (lanchas una vez por semana con un costo entre S/. 100 – S/. 300).

2. Los problemas limítrofes se activan en función de intereses económicos

La existencia de imprecisiones en los límites distritales, provinciales y departamentales es un tema que por su dimensión requiere aún un gran esfuerzo del gobierno nacional y también de los gobiernos descentralizados11.

La Evaluación muestra que las imprecisiones en los límites estarían generando conflictos y formando parte de la agenda local sólo cuando hay de por medio beneficios económicos, provenientes principalmente de la explotación de recursos naturales. En el Cuadro Nº 1 se muestran algunos ejemplos de estos conflictos, en los departamentos en que se realizó la Evaluación. 12

Las imprecisiones en los límites no sólo estarían dando lugar a la generación de conflictos sino también a problemas de gestión, por duplicidad o ausencia del Estado. Por ejemplo, en el caso de las zonas de conflicto entre Huánuco y Pasco, la Fiscalía de Pasco dejó de actuar; en Moquegua, en cambio, las comunidades de Tumilaca (entre Torata y Samegua) y Cambrune (entre Torata y Carumas) se benefician del presupuesto participativo de ambos distritos porque aún no se sabe a cuál pertenecen.

En algunas zonas se estarían dando soluciones temporales a estas imprecisiones, como la firma de un acta de compromiso entre la Municipalidad de Chupaca y la de Pilcomayo en Junín para la ejecución de obras en zonas de conflicto. En otros, la solución propuesta vendría por la creación de un nuevo distrito, como en la zona en conflicto entre Mazamari y Pangoa, también en Junín.

Merece especial atención el conflicto generado entre poblaciones a raíz del Censo de

Población y Vivienda realizado en el 2005 por el INEI. A decir de los entrevistados, para su ejecución se habría utilizado una delimitación de jurisdicciones que no es correcta, generando que algunos distritos y provincias tengan menos población y territorio que lo registrado en el Censo de 1993. Por ejemplo, se modificó los límites entre los distritos de Mazamari y Pangoa en Junín, motivo por el cual estas poblaciones no permitieron que se realice el censo en su jurisdicción; en el caso de Cusco, el distrito de Santiago tendría menos población que en el Censo anterior, mientras que en San Martín se modificaron los límites entre los distritos de Santa Rosa y San Pablo. Como se sabe, el volumen de población es un criterio importante en el cálculo de la transferencia presupuestal de FONCOMUN y otras similares, con lo cual un error del censo tiene implicancias en el presupuesto que tendrán las municipalidades.

��SegúnlaDNTDT,el80%delosdistritosy9�%delasprovinciastienenimpresicionesensuslímites.


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Cuadro N° 1Conflictos entre circunscripciones por imprecisiones

Departamento

Ayacucho

Zonasenconflicto Descripcióndelconflicto

Distritos de Leoncio Prado (Ayacucho) y Nazca (Ica)

A raíz de los denuncios mineros en la zona territorial entre ambos departamentos, que tiene límites imprecisos, la población de ambos distritos inició protestas. El territorio ocupado por la edificación inca Choquequirao está en disputa por las municipalidades de ambos distritos, pues aspiran a obtener los recursos que se generen por su futura explotación como centro turístico.

Debido a la imprecisión del límite entre ambos distritos, Catache reclama parte de los recursos económicos que paga la Central Hidroeléctrica Carhuaquero a la Municipalidad Provincial de Chota, pues aduce que parte de las instalaciones de esta empresa están en su territorio.

El conflicto entre ambas poblaciones surge a raíz de la imprecisión de límites y por querer controlar un territorio con recursos forestales.

Ante la posible existencia de petróleo en el mar, las autoridades de ambos departamentos habrían iniciado acciones para adjudicarse la isla de Lobos de Afuera.

La futura explotación turística por la puesta en valor del patrimonio arqueológico Bosque de Pomac habría generado conflictos entre los distritos para adjudicarse el territorio ocupado por este patrimonio.

Conflicto por límites entre ambos departamentos surge porque la empresa que explota la sal paga impuestos en Arequipa, y Moquegua considera que debe pagarlos en su jurisdicción.

Arequipa considera que parte de la mina de Pampa Cobre está en su jurisdicción, aunque oficialmente se ha considerado que ello no es así. Esta situación de conflicto se refuerza porque Polobaya es la vía de acceso a la mina.

Se pidió al IGN que precise la ubicación de la cabecera de Río Mishagua, para así determinar a cuál de los departamentos pertenece el territorio en el que se están haciendo nuevas exploraciones de gas.

Distritos de Santa Teresa (provincia de La Convención) y Mollepata (provincia de Anta)12

Distrito de Catache (provincia de Santa Cruz) y de Llama (provincia de Chota)

Distritos de Pangoa y Mazamari (provincia de Satipo)

Isla Lobos de Afuera, en el límite entre Lambayeque y Piura

Distritos de Pacora, Illimo, Tucume, Jayanca

Salinas de Moche (Moquegua) y San Juan de Tarucani (Arequipa)

La Capilla (Moquegua) y Polobaya (Arequipa)

Frontera con Cusco

Cusco

Cajamarca

Junín

Lambayeque

Moquegua

Ucayali

��LosdistritosdeWanchaqySanSebastiánenlaprovinciadeCusco,quenopertenecenalamuestra,estaríandisputándoseunazonaurbanaqueseesperaimplicaráingresosparalamunicipalidad.



2� PRODES-USAID

Estructura del Estado y prestación de servicios

�. En zonas desarticuladas de la capital de su respectivo departamento, provincia o distrito, la organización territorial del Estado presenta limitaciones para la prestación de servicios

La organización de la prestación de servicios en función de la lógica tradicional de jurisdicciones departamentales, provinciales y distritales, sin considerar la accesibilidad de las zonas, genera sobrecostos a la ciudadanía y a las instituciones para relacionarse con el Estado.

Al respecto, Rosario Márques de CICAP-Lambayeque comenta “[…] Habría que hacer un reordenamiento de la influencia de las unidades gestoras de los servicios, el Estado tiene recursos muy limitados para ir creando en tantos lugares estas entidades, mejor sería reordenar su funcionamiento, […] ahí no hay que ser muy cerrados a la jurisdicción, a los límites territoriales, sí a las necesidades de la población que se articula.”, en el mismo sentido, Isabel Marín, Presidenta de las Rondas Campesinas de Sorochuco-Cajamarca sugiere mantener la división política de los territorios pero modificar la administrativa en función a la cercanía geográfica y acceso vial.

Así, hay situaciones en que las gestiones ante las entidades públicas resultan en un mecanismo largo, costoso y complejo. Al respecto, en Ayacucho y Moquegua se han encontrado dos casos que ilustran esta situación:

a) En Ayacucho, el director de una escuela en el distrito de Leoncio Prado (provincia de Lucanas) tiene que recoger tizas y escobas en la UGEL que está en Puquio, la capital de su provincia. Para ello, tiene que ir hasta Nazca y poder tomar un bus hasta Puquio y hacer la misma ruta de regreso; el viaje demora un día y cuesta entre S/. 100 y S/. 150. (ver Mapa Nº 2).

b) En Moquegua, los pobladores de la comunidad de Torata de Ubinas cuando requieren hacer un trámite en su municipalidad distrital tienen que hacer un viaje que demora entre tres y cinco días y cuesta entre S/. 120 y S/. 150. El viaje consiste en ir hasta Moquegua, luego salir hacia Arequipa, para poder tomar un bus con destino a Ubinas, la capital de su distrito. (ver Mapa Nº 3).


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Mapa N° 2Los Costos de la Desarticulación en

Ayacucho

S

S\

CUSCOHUANCAVELICA

APURÍMAC

AREQUIPA

LUCANAS

ICA

Pisco

PALPA

PUQUIO

TAMBO QUEMADO

YAA CUCHOd

N

NAZCA

Mapa N° 3Los Costos de la Desarticulación en

Moquegua

UBINAS

TORATA DE UBINAS

CORALAQUE

MOQUEGUA

MARISCAL NIETO

GENERALSÁNCHEZ

CERRO

ILO TACNA

AREQUIPA

PUN

N

O

Los problemas también se dan en el acceso a los servicios por parte de la ciudadanía. Al respecto, la Evaluación muestra que resulta una práctica regular que la población se inscriba y reciba beneficios de la municipalidad distrital o unidad de servicios más cercana, sea ésta la que le corresponde o no (ver Cuadro Nº 2). Los funcionarios entrevistados mencionaron que “se veían obligados a atender a poblaciones fuera de su jurisdicción porque no son atendidas por sus respectivas municipalidades”.

Un caso singular es el de la comunidad campesina de Patatinta, cuyo territorio está ubicado en el distrito de Sicuani, pero es atendida por la Municipalidad Distrital de Tinta; es el caso que los distritos de Sicuani y Tinta no tienen frontera común. En este caso, no se trata de un problema de accesibilidad sino de un factor cultural, en la medida que los pobladores de Patatinta se sienten parte de Tinta, ya que el origen de la comunidad es haber sido la zona de pastoreo de los comuneros y habitantes de las zonas de Tinta.

Límite departamentalLímite provincialRuta de Tambo Quemado (Leoncio Prado) a Puquio (Capital Provincial)Vía nazca. Alquilar un colectivo hasta Nazca y luego uno a Puquio. Entre 5 a 8 horas de viaje / 100 - 150 soles.Ruta de Tambo Quemado (Leoncio Prado) a Ayacucho (Capital Departamental)Alquilar un auto hasta Nazca y luego un bus a Huamanga. Entre 25 a 30 horas de viaje / 150 soles aproximadamente.

Límite departamentalLímite provincialRuta de Torata de Ubinas a Ubinas (Capital distrital)Tiempo de viaje: 3 a 5 díasCosto: 120 - 150 soles(ida y vuelta)Existencia de servicio de transporte- Torata de Ubinas - Moquegua: 2 veces por semana, 1 bus- Moquegua - Arequipa: diario, 5 - 10 buses- Arequipa - Ubinas: diario, 1 bus



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Frente a la desarticulación de algunas zonas, los programas y servicios del Estado muchas veces adoptan una delimitación territorial distinta a la organización política. Por ejemplo, los distritos judiciales del Poder Judicial y las oficinas departamentales de Foncodes, el Programa Wawa Wasi y Pronaa atienden a zonas de otros departamentos, tomando en cuenta criterios de accesibilidad. De acuerdo a la Evaluación, las instituciones con una mejor organización en el territorio para las labores que realizan serían los servicios de salud y las oficinas de Pronamachcs, organizados en redes y según cuencas, respectivamente (ver Recuadro Nº 1). Sin embargo, con esta estrategia se tendrían algunas dificultades, entre las que destaca la precisión de la información estadística; por ejemplo, en los servicios de salud los registros de casos se hacen por redes y no por jurisdicción política, con lo cual no se tiene información precisa sobre los casos por distrito o provincia, lo cual dificulta el diseño de políticas públicas.

Recuadro Nº 1La organización territorial del sector salud

En el año 2001 el Ministerio de Salud aprobó lineamientos para establecer un mecanismo de atención de salud que garantizase cobertura de la población, calidad y eficiencia en la atención. Así, se estableció la formación de redes y microrredes de salud, las que se definieron tomando como criterios principales a la accesibilidad a los servicios de salud y el tamaño de población. Con ellos y otros criterios adicionales, se dibujaron ámbitos geográficos de atención que no siempre coincidieron con los límites provinciales o departamentales.

Cuadro Nº 2Casos de población que accede a servicios en otra jurisdicción

Departamento

Cajamarca

Lambayeque

Pasco

Caso

La población del caserío Santa Rosa de Milpo (distrito de Sorochuco, provincia de Celendín) está registrada y accede a servicios públicos de la Municipalidad Distrital de La Encañada (provincia de Cajamarca), por ser más accesible que la municipalidad de su jurisdicción.

El centro poblado de Ojo de Toro pertenece a la provincia de Ferreñafe, pero accede a servicios públicos de la Municipalidad Distrital de Pacora (provincia de Lambayeque). Los distritos de Miracosta y San Juan de Licupis (provincia de Chota en Cajamarca) reciben apoyo para ejecución de obras del Gobierno Regional de Lambayeque.

La población de Chunquipata del distrito de Chacayán es atendida por el programa de Vaso de Leche de la Municipalidad Distrital de Santa Ana de Tusi. La Municipalidad Distrital de Pozuzo atiende con el programa de Vaso de Leche y proyectos productivos a 12 caseríos del distrito de Panao y 3 del distrito de Chaglla, ambos pertenecientes a la provincia de Pachitea, Huánuco.

Fuente:ResoluciónMinisterial��-�00�-SA/DM



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�. Creación de nuevas jurisdicciones como estrategia para “acercar” al Estado En todas las zonas donde se realizó la Evaluación existen una o más iniciativas para

crear una nueva jurisdicción, que son promovidas por diferentes comités de gestión o dirigentes locales; en el Cuadro Nº3 se detallan algunas de estas iniciativas. De acuerdo a los entrevistados, algunas datan de varios años atrás.

A decir de los entrevistados, la razón principal para que las autoridades y pobladores busquen que su centro poblado se convierta en distrito o su distrito en provincia es la desatención de su localidad por parte de la capital de su jurisdicción. Esta desatención vendría por el lado de la inexistencia de vías de acceso, presupuestos relativamente pequeños, poblaciones rurales y pequeñas –de poco interés electoral– lo cual dificulta que las autoridades estén en contacto con las necesidades de la población. Por ello, consideran que al convertirse en una jurisdicción distinta de su capital se les asignarían de manera directa determinados recursos, que podrían administrar para el beneficio de su localidad, y además ello implicaría una mayor atención de otras entidades del Estado e incluso la presencia de las mismas en su localidad (ver Recuadro No 2). Sin embargo, en relación a esta estrategia uno de los entrevistados en Cusco señaló que la existencia de asociaciones de municipalidades para la prestación de servicios comunes da cuenta de la existencia de distritos que nunca debieron crearse.

También se manifestó que detrás de algunas propuestas de creación de una nueva jurisdicción estarían los intereses de los líderes en convertirse en autoridades, con poder y posibilidad de acceder a recursos.

Recuadro Nº 2Creación de Chupaca como provincia de Junín

Chupaca fue creada como provincia en 1995, a partir de la unión de 9 distritos de la provicia de Huancayo. De acuerdo a los entrevistados, la creación de esta provincia es oportuna porque así se está atendiendo funciones político administrativa más cerca a la población; por ejemplo, ahora cuentan con una UGEL, una Fiscalía Provincial, Defensoría, Agencia Agraria, además de los progra-mas sociales recibidos por la municipalidad provincial como parte del proceso de descentralización (comedores populares y Provías). Si bien esta nueva configuración hace que los distritos alejados a Huancayo puedan acceder a estos servicios, existen distritos de la actual provincia de Chupaca que están relativamente cerca de Huancayo que quieren volver a pertenecer a él.


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Cuadro Nº 3Iniciativas de creación de nuevas jurisdicciones

Dpto.

Ayacucho

Iniciativa Estado del Expediente

Provincia de La Mar: creación del distrito de Monterrico a partir de los centros poblados de Monterrico y Anchihuay, que están a 8 horas de su actual capital distrital San Miguel.

La iniciativa está siendo consultada a las autoridades y población.

Cajamarca13 Provincia de Chota: creación del distrito la Púcara, como división del distrito de Tacabamba.

Expediente concluido, que se planeaba remitir a la PCM durante el mes de noviembre.

Cusco Provincia de la Convención: creación del distrito de Eni en el distrito de Echarate. Se conformaría con los centros poblados en que se desarrolla la explotación del gas de Camisea.

Expediente en evaluación por el Gobierno Regional.

Junín Provincia de Satipo: creación del distrito del Ene, presentado por las autoridades del Centro Poblado de Valle Esmeralda. Para que la población de este centro poblado acceda a su capital distrital tiene que hacer un viaje de 8 horas por vía lacustre.

Creación de la Provincia de Pangoa, a partir del distrito del mismo nombre.

El Gobierno Regional de Junín observó este expediente porque el centro poblado propuesto como capital no cuenta con el mínimo de población establecido por ley.

El expediente ha sido observado por el Gobierno Regional por no contar con el nivel mínimo de población requerido por la norma.

Lambayeque Provincia de Lambayeque: creación de la provincia de Olmos a partir de la unión de los distritos de Olmos, Motupe y Chochope.

Provincia de Chiclayo: creación del distrito de Nueva Santa Victoria o José Quiñónez Gonzáles, como unión de los asentamientos humanos Ocho de Octubre, José Olaya, zona Gobierno Regional Urbanización Santa Victoria.

No se ha promovido la iniciativa por diferencias entre los distritos para determinar la nueva capital.

El Comité Pro Nuevo Distrito está realizando las consultas necesarias para la presentación del expediente.

Moquegua Provincia de Ilo: el sector de Pampa Inalámbrica quiere conformar el distrito de Chiribaya.

Provincia de Mariscal Nieto: iniciativa de crear una provincia conformada por los actuales distritos de Carumas, Cuchumbaya y San Cristóbal.

El expediente ha sido rechazado por PCM, pero los pobladores volverán a insistir.

No existe un expediente, son iniciativas de la población.

��Enlaevaluacióntambiénseidentificaronotras��iniciativasdecreacióndedistritosenCajamarca,enprovinciasquenocorrespondíanalamuestra.Dosdelasiniciativashabríansidodesestimadospornocontarconlapoblaciónrequeridaporley,mientrasquelasdemásestánalaesperadelosresultadosdelEstudiodeDiagnósticoyZonifi-caciónqueelaboreelGobiernoRegional.

Continúa


PRODES-USAID 2�

Cuadro Nº 3Iniciativas de creación de nuevas jurisdicciones

Dpto.

Pasco

Iniciativa Estado del Expediente

Provincia de Oxapampa: creación del distrito de Ciudad Constitución, en el distrito de Puerto Bermúdez.

El actual centro poblado de Ciudad Constitución está a 64km de la capital distrital y un viaje de 3 horas, con serios problemas de accesibilidad. Provincia de Daniel Alcides Carrión: creación de la provincia de Santa Ana de Tusi a partir del distrito del mismo nombre, con lo cual se espera poder atender a la creciente población.

Provincia de Oxapampa: creación de la provincia de Villa Rica, a partir del distrito del mismo nombre.

Esta propuesta forma parte del expediente de demarcación territorial de la provincia de Oxapampa presentado a la PCM.

Actualmente existe un Comité de Distritalización que está coordinando con autoridades y poblaciones involucradas la elaboración de la propuesta.

Expediente en elaboración pero que puede quedar de lado por el reciente asfaltado de la carretera que une a Villa Rica con Oxapampa.

Continuación

san Martín Provincia de Rioja: creación de la provincia de Nueva Cajamarca, a partir del distrito del mismo nombre.

Provincia de Moyobamba: creación de un distrito a partir de la unión de 10 comunidades aguarunas de la margen izquierda del río Mayo. Con ello se busca tener una municipalidad distrital conformada exclusivamente por población nativa.

Provincia de Picota: creación del distrito Leoncio Prado a partir del Centro Poblado del mismo nombre.

Aún no existe un expediente.

Aún no existe un expediente, además el distrito no cumpliría el requisito de población mínima.

El expediente estaría siendo elaborado por un consultor privado.

Ucayali14 Provincia de Padre Abad: creación del distrito de Neshuya, a partir de la Municipalidad de Centro Poblado del mismo nombre y cuya capital sería Monte Alegre.

No existe un expediente, además la capital propuesta no cumple con el requisito del número mínimo de pobladores (tiene 1,200 habitantes y se requiere 1,800).

��Además,sehaidentificadolaintencióndecreartresdistritosadicionalesenprovinciasquenocorrespondenalamuestra.EnPuruselMinisteriodeRelacionesExterioreshabríapromovidoladivisióndelúnicodistritoendosporcuestionesestratégicasdetratamientodefrontera,yenAtalayaseestaríapromoviendolacreacióndeldistritodeOventeni,quecorrespondeaterritoriosdeasheninkasdelGranPajonal.



�0 PRODES-USAID

Esta búsqueda de “acercar” el Estado a su localidad vía la creación de jurisdicciones también se vería reflejada en el hecho de que en las zonas geográficas extensas en territorio y con dificultades de acceso existen más municipalidades de centro poblado – MCP. Por ejemplo, en Cusco, en el distrito de Echarate hay 8 MCP, mientras que en el de Pitumarca, con vías de acceso y una extensión 17 veces más pequeña que Echarate, hay sólo 1 MCP. En Lambayeque ocurriría lo mismo: el distrito de Olmos cuenta con 8 MCP y una extensión que excede en más de 9 veces a Pitipo, que no cuenta con MCP15.

Cabe mencionar que si bien otra forma de “acercar” el Estado a las zonas de difícil acceso sería la delegación de funciones a las comunidades campesinas y nativas –como organización-, esta figura tiene un uso limitado. De hecho, la Evaluación muestra que las autoridades comunales están perdiendo capacidad de interlocución ante las instancias del Estado y que su relación con las municipalidades se refiere principalmente a la organización del trabajo comunal.

Otras iniciativas para la creación de nuevas jurisdicciones se refieren a centros poblados, distritos o provincias que cuentan con dinámicas económicas y poblacionales independientes a las de su jurisdicción y en algunas ocasiones las han sobrepasado, y consideran que podrían potenciar más su desarrollo siendo una jurisdicción distinta. Un ejemplo de ello es el distrito de Nueva Cajamarca en San Martín, que estaría promoviendo su creación como provincia, y otro el centro poblado de Neshuya en Ucayali que se formó a partir de un mercado de palmicultores al borde de la carretera y ahora quiere tener sus autoridades y administrar sus recursos como distrito. Un tercer caso es el de los distritos de Olmos y Motupe, que quieren constituirse en la provincia de Olmos, pues además de que en su territorio se encuentra el proyecto hidroenergético de Olmos, concentran a importantes firmas empresariales que invierten en el departamento de Lambayeque. En Pasco, la iniciativa de creación de la provincia de Villarrica también tendría el mismo origen, ya que esperan potenciar su desarrollo convirtiéndose en una nueva jurisdicción.

Según se aprecia en el Cuadro Nº3, varias de las propuestas y expedientes presentados por la población y sus autoridades para la creación de distritos o provincias están en compás de espera, mientras que otros tantos han sido desestimados por no contar con el número de población suficiente y por la limitación a crear nuevas jurisdicciones hasta el 2007, de acuerdo a lo establecido por ley. En el Cuadro Nº 4 se presenta el nivel de cumplimiento del requisito de población mínima en los distritos y provincias de la muestra evaluada.

��LosdatosdeextensióndelosdistritosynúmerodeMCPhansidocorroboradosconinformacióndelINEI(CensodePoblaciónyVivienda�00�yDirectoriodeNacionaldeMunicipalidadesprovinciales,distritalesydecentropoblado�00�).


PRODES-USAID ��

*Paraefectosdecálculo,seconsideróalasprovinciascomodeunauotraregiónnaturalenfuncióndelaubicacióndeldistritocapital.Fuente:INEI,DNTDTElaboración:PRODES

Cuadro N° 4Cumplimiento del Requisito de Población en la Muestra

Dpto. ProvinciaPoblaciónProvincial

200�

Cumple con requisito depoblación*

DistritoPoblaciónDistrital

200�

Cumple con requisito depoblación

Ayacucho La Mar

Lucanas

82,473

62,297

7,20917,596

1,6322,708

69110,216

91413,401

8,0006,152

42,27016,469

3,3504,365

27,7934,033

18,46612,44936,54812,156

1,5251,5952,6527,262

1,35614,904

7,84716,931

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

No

No

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

ChunguiTamboLeoncio PradoChaviña

Jorge ChavezSorochucoTocmocheLajas

PitumarcaTintaEcharateQuellouno

YanacanchaHuamancaca ChicoRio TamboCoviriali

PitipoPueblo NuevoOlmosSan José

La CapillaCoalaqueSan CristobalSamegua

GoyllarisquizgaSanta Ana de TusiPozuzoVilla Rica

Tingo de PonazaSan HilarionPardo MiguelNuevo Cajamarca

MasiseaYarinacochaCurumanaIrazola

89,006

165,411

103,974

165,415

51,340

146,490

94,731

258,747

25,809

70,460

41,530

78,108

33,515

94,877

316,546

44,310

Celendín

Chota

Canchis

La Convención

Chupaca

Satipo

Ferreñafe

Lambayeque

Gral. Sánchez Cerro

Mariscal Nieto

Daniel A.Carrión

Oxapampa

Picota

Rioja

Crnel.Portillo

Padre Abad

Cajamarca

Cusco

Junín

Lambayeque

Moquegua

Pasco

san Martín

Ucayali

Total

SíSí

NoNo

NoSí

NoSi

SíSíSíSí

NoSíSíSí

SíSíSíSí

NoNoNoNo

NoSíSíSí

SíSíSíSí

SíSíSíSí

11% de las provincias de la muestra no cumple con los requisitos mínimos de población 28% de los distritos de la muestra no cumple con los requisitos mínimos de población

4,1534,242

16,44030,551

11,78967,681

5,18516,192


�2 PRODES-USAID

Si bien las acciones de categorización y recategorización de centros poblados no implican la creación de nuevas jurisdicciones, se han convertido también en una estrategia para acceder a los recursos del Estado16. De acuerdo a lo manifestado por los entrevistados, estas acciones de normalización se constituyen en un requisito para que los gobiernos locales reconozcan a las autoridades de los centros poblados, para la provisión de servicios de salud y educación (para crear puestos de salud y escuelas se les exigiría que el centro poblado esté categorizado) y también para que las diferentes direcciones regionales y organismos públicos descentralizados -OPD- los apoyen con obras y equipamiento.

�. La Figura de Municipalidad de Centro Poblado presenta limitaciones De acuerdo al marco normativo, las Municipalidades de Centro Poblado -MCP- se

crean por la necesidad de los centros poblados de contar con ciertos servicios locales que no pueden ser provistos por su municipalidad distrital o provincial; para crearse, deben cumplir una serie de requisitos como la demostración de que la MCP cuenta con un número mínimo de pobladores mayores de edad, puede sostener la provisión de los servicios demandados, entre otros.

Cabe mencionar también que la normatividad actual establece la obligación de las municipalidades que cuentan con MCP de transferirles recursos para las funciones delegadas y que en el periodo 2004-2006 han existido iniciativas legislativas para dar autonomía política, administrativa y económica a las cerca de 1,900 MCP existentes.

Al respecto, la Evaluación muestra que las MCP estarían siendo creadas sin perspectivas de desarrollo y sin consideraciones técnicas –y más para obtener réditos políticos-, lo que se reflejaría en funciones poco específicas y ausencia de recursos para desarrollar las mismas.

Existen casos extremos de debilidad institucional y de necesidad de generar recursos propios, como las MCP de Yalaque y San Cristóbal en Moquegua o la MCP de Cochas en Ayacucho, que no cuentan ni siquiera con local, y las de San José de Yarinacocha y San Pablo de Tuchmo en Ucayali, que quisieron cobrar tributos a las empresas que operaban dentro de sus límites territoriales y fueron luego desautorizadas mediante ordenanza de la Municipalidad Distrital de Yarinacocha y, en fecha reciente, por la Municipalidad Provincial de Coronel Portillo.

En la medida que el financiamiento principal de las MCP son transferencias de su municipalidad provincial y distrital, cabe mencionar que muchas veces estas instancias son percibidas por los funcionarios municipales como entes que “dividen el presupuesto local”, y que limitan las posibilidades de ejecutar obras de mayor envergadura.

�6De acuerdo a la Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº �779� (art. Nº 8), éstas son acciones de normalización y están a cargo de los gobiernosregionales.


PRODES-USAID ��

Las dificultades de estas municipalidades estarían también por el lado de la falta de capacidades para cumplir adecuadamente las funciones delegadas; según una representante de la DEMUNA de la provincia de La Mar en Ayacucho, en una comunidad de Tambo se tuvo que volver a registrar a los niños nacidos entre 2004 y 2005, porque los registros que había realizado la MCP tenían errores.

6. Las Municipalidades Provinciales no tienen un rol claro

Para los entrevistados, la mayoría de municipalidades provinciales se relaciona con sus municipalidades distritales para la distribución del presupuesto participativo provincial y la ejecución de programas sociales a su cargo como los de comedores populares - Pronaa y de Provías Rural.

Sin embargo, se identifica una tendencia de las municipalidades provinciales a actuar como municipalidad distrital del cercado de la provincia. Se identifica también muy poca capacidad de organización para la realización de proyectos de nivel provincial o para tener una visión estratégica en relación al desarrollo de la provincia. Así, los recursos que son asignados a la municipalidad provincial para la provincia generalmente son distribuidos entre los distritos y no son utilizados para proyectos de carácter provincial17.

La Evaluación también muestra que la duplicidad de funciones es más evidente entre la municipalidad provincial de la capital del departamento y el gobierno regional que se dedica a ejecutar obras de carácter local. Del mismo modo, que las relaciones entre ambos niveles de gobierno son más de competencia que de coordinación, principalmente por razones políticas.

En relación a todo lo anterior, cabe mencionar que el marco normativo existente no ayuda a precisar los roles de los distintos niveles de gobierno, al no establecer de manera clara qué responsabilidades tiene cada uno.

�. Existen iniciativas exitosas de asociarse entre municipalidades para la gestión de recursos

Los resultados de la evaluación muestran que uno de los mecanismos utilizados por las municipalidades para proveer mejores servicios a sus respectivas localidades es crear asociaciones. Entre las asociaciones activas con resultados positivos para la población, los funcionarios de los gobiernos distritales y provinciales entrevistados mencionaron a:

- Asociación de Municipalidades de la Región San Martín (AMRESAM), conformada por todas las municipalidades de San Martín, que brinda distintos servicios a sus asociadas. Por ejemplo, gestionó proyectos del Programa de Desarrollo Alternativo (PDA), hasta por un monto de US $ 15 millones, que fueron ejecutados por las municipalidades.

�7Unadelasexcepcionesdelamuestrasería laMunicipalidadProvincialdeFerreñafe, laqueseestaríaencargandodecoordinaryconcertar la inversiónpúblicaydecooperacióninternacionalenlaprovinciaatravésdelaOPI.


�� PRODES-USAID

- Asociación de Municipalidades de Picota (AMPI), conformado por las municipalidades distritales de Picota-San Martín., cuya gestión implicó la compra de maquinaria pesada para ponerla a disposición de todas sus municipalidades. Actualmente este grupo de maquinaria es administrado por una empresa municipal donde todos son socios.

- Eje Ferreñafe en Lambayeque, conformada por las municipalidades distritales de Ferreñafe, Pitipo, Pueblo Nuevo y Mesones Muro, que cuenta entre sus logros la ejecución del proyecto de alcantarillado hasta por un monto de S/. 7 millones con el Fondo Ítalo Peruano.

- Asociación de Municipalidades del Marañon Andino (AMMA) en Cajamarca, conformada por las municipalidades de la provincia de Celendín, que cuenta entre sus logros la electrificación de 106 comunidades de tres departamentos (Cajamarca, La Libertad y Amazonas), con recursos de las municipalidades beneficiarias (socias y no socias).

- Asociación de Municipalidades del Valle del Río Apurímac y Ene (AMUVRAE), conformada por las municipalidades de Chungui, Anco, Ayna, Santa Rosa, Sivia y Llochegua de Ayacucho y Kimbiri y Pichari de Cusco, que desarrolla un papel de asistencia técnica para las municipalidades de la Asociación.

Un paso importante para la institucionalización de las asociaciones de municipalidades sería pasar del impulso de la misma por uno o pocos alcaldes a la participación activa de las distintas autoridades involucradas. La Asociación de Municipalidades de la Región Ucayali (AMREU), por ejemplo, dejó de funcionar cuando el alcalde impulsor terminó su mandato.

Los entrevistados que pertenecen a alguna asociación manifestaron que una de las principales dificultades que afrontan estas instituciones es la imposibilidad legal de las municipalidades para entregarles recursos de su presupuesto y para acceder a fondos de la cooperación, para financiar proyectos conjuntos y también los gastos administrativos y de gestión.

La Evaluación da cuenta también de otras asociaciones de municipalidades que no tuvieron resultados positivos, que se refieren a iniciativas promovidas por terceros. De acuerdo a los entrevistados, durante los últimos meses se formaron asociaciones de municipalidades como las de Junín (Alto y Bajo Tulumayo en Concepción, Asociación del Valle de las Guindas en Chupaca, Asociación del Valle de Yacus en Jauja) y Ayacucho (del Sur de Ayacucho, de Vilcashuamán, de Huamanga), que respondieron al requisito fijado por Foncodes para acceder a la transferencia de responsabilidades en el marco del proceso de descentralización.


PRODES-USAID ��

Iniciativas en curso desde el Estado

�. El proceso de demarcación territorial avanza lentamente

La percepción de los entrevistados es que el actual proceso de demarcación avanza muy lentamente, en parte por su complejidad y también porque requiere de elevados niveles de concertación y voluntad política.

Los funcionarios entrevistados del nivel regional manifestaron que los recursos destinados a esta actividad resultan insuficientes, pues además de gastos de supervisión también se requiere equipos especializados para cada una de las etapas del proceso. Además, señalaron la necesidad de contar con personal calificado, que conozca la zona de trabajo, y de un acompañamiento y asistencia técnica permanente por parte de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial – DNTDT. Otro problema sería la existencia de imprecisiones en el marco normativo; un ejemplo de ello sería la poca claridad que existe respecto de cómo realizar las consultas para determinación de límites en zonas donde hay invasores, situación que se produjo en Ucayali.

De acuerdo a los resultados de la Evaluación, la lentitud del proceso de demarcación se haría evidente en el hecho de que son varios los gobiernos regionales que tienen expedientes de demarcación o de zonificación concluidos, en espera de ser revisados y aprobados por la DNTDT: Pasco (Oxapampa) desde inicios de 2006, Ayacucho (Huamanga y La Mar) desde 2005, Junín (Chupaca) desde noviembre de 2005, Moquegua (Sánchez Cerro) desde agosto de 2006 y Ucayali (Padre Abad) desde junio de 2006.

El hecho que el tema de demarcación territorial no esté contemplado en los Planes

de Desarrollo Concertado sería para los funcionarios entrevistados un signo de la poca voluntad política existente. Sin embargo, no en todos los departamentos existiría esta aparente apatía hacia el tema, pues en Ucayali –único departamento en el que hay una provincia con ley de demarcación18- el tema tendría importancia porque se ha identificado “la necesidad de asegurar los límites territoriales, a fin de que la exploración y explotación de los recursos estén plenamente garantizados y beneficien a todo el departamento”, de acuerdo a lo mencionado por el Gerente de Planificación del Gobierno Regional. Similar voluntad habría en Pasco, donde el gobierno regional ha movilizado a su equipo hasta Oxapampa para concluir con el expediente técnico de demarcación de esta provincia.

Los actores ausentes en este proceso parecerían ser las municipalidades provinciales, pues sólo en dos departamentos habrían tomado parte activa (Cusco y Junín), sea como impulsoras de propuestas o como parte de las mesas de diálogo para la toma de acuerdos, a pesar que el marco normativo exige que la elaboración de los Estudios de Diagnóstico y Zonificación tome como insumo al Plan de Acondicionamiento Territorial provincial correspondiente.

�8LeydeDemarcaciónyOrganizaciónTerritorialdelaprovinciadeCoronelPortilloeneldepartamentodeUcayali,LeyNº�87��,publicadael6dejuniode�006.


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En el desarrollo del proceso de demarcación territorial generalmente no existen iniciativas de fusión de jurisdicciones; sin embargo, cuando se elaboró el expediente de la provincia de San Marcos en Cajamarca, el estudio mostró la necesidad de realizar algunas fusiones de tal forma que la provincia sólo tuviese tres distritos, en vez de los siete actuales. Según los entrevistados, la DNTDT habría considerado que lo propuesto no era políticamente viable.

Por otro lado, la Evaluación muestra que si bien los procesos de demarcación son

complejos, la población y sus líderes no estarían completamente ajenos a ellos, pues hay experiencias tradicionales que bien podrían ser recogidas o aprovechadas para impulsar la demarcación territorial, como el linderaje en las comunidades del Cusco19. Además, varios de los dirigentes comunales entrevistados en Cajamarca y Ayacucho mencionaron que siempre es más fácil resolver los conflictos de límites internamente a que venga alguien de fuera de la zona a decir cómo deben ser éstos solucionados.

�. Existen opiniones divididas sobre el proceso de integración

La Evaluación muestra que uno de los aspectos más controversiales del tema de demarcación y organización territorial es la integración regional.

En relación al referéndum de 2005, de manera general, los entrevistados mencionaron que la propuesta de integración regional fue impuesta desde el nivel central y las más altas autoridades de los gobiernos regionales, y que se realizó muy poco por darla a conocer a la población directamente involucrada, pasando por alto a las autoridades del nivel local y a actores clave como los empresarios locales.

También mencionaron que la poca claridad en los temas de ubicación de la sede, la naturaleza de los incentivos y el número de consejeros por departamento desalentaron la apuesta por la integración. Por ejemplo, en departamentos como Ucayali, Moquegua, Pasco y Lambayeque que cuentan con muy pocas provincias, el temor de perder representatividad en el consejo regional habría sido un factor importante. A decir de los entrevistados, otro factor determinante habría sido el cálculo político de no perder espacios de poder, que habría llevado a diversas autoridades y líderes políticos a no apostar por el proceso.

En relación a las perspectivas futuras de la integración, de un lado se identifica un fuerte desinterés en este proceso. Una razón para ello sería la falta de ejemplos tangibles sobre los beneficios de conformar una región, en especial en términos del desarrollo económico que podría generar. Otra razón importante sería el temor de los departamentos que reciben ingresos por la explotación de recursos naturales -canon, regalías, y otros- de tener que compartir los mismos con otros departamentos con los que decidiesen conformar una región.

Sin ir al otro extremo, hay opiniones que manifiestan que el proceso de integración regional es importante pero estuvo mal planteado, pues debió empezar como la unión o reubicación de provincias y distritos y no de departamentos. Señalan al respecto

�9Linderaje,festividadencomunidadesdelCuscodondelasautoridadescomunalesacompañadasdelapoblaciónvanareconocersuslinderosunavezalaño.


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que la tradición y la historia presentan serias limitaciones para la integración de departamentos; mencionan el apego e identidad con el departamento y el peso de los resultados del proceso de regionalización anterior (1989-1992). En relación a lo último, para muchos de los entrevistados de Moquegua, Cajamarca y San Martín, la experiencia anterior de regionalización representó un mecanismo para vulnerar su autonomía frente a departamentos más grandes y con dinámicas económicas más representativas. Para los entrevistados de Ucayali, que se separó de Loreto hace poco más de dos décadas, “el pucallpazo se constituye en la memoria de la población, y no quieren volver a integrarse con otro departamento porque significaría que la gesta fue en vano”.

En tal sentido, varios entrevistados manifestaron que es a nivel de las provincias y distritos donde pueden ser más viables iniciativas de integración. Así lo estaría demostrando la actual propuesta de conformar la Región Selva Central, compuesta por provincias de Pasco (Oxapampa) y Junín (Chanchamayo y Satipo) y el interés de las provincias del sur de Ayacucho de unirse a Ica, tal como muestran los resultados del referéndum20. Existen también opiniones que apuestan por la conformación de una región piloto, que sirva para mostrar resultados tangibles de ser una región y para que se precisen los aspectos respecto de los cuales hubo mucha incertidumbre en el primer proceso.

Por su parte, especialistas y funcionarios entrevistados en Ucayali y Moquegua se mostraban a favor de un proceso de integración interna como precondición a uno de integración regional; de acuerdo a lo manifestado por un funcionario del Gobierno Regional de Ucayali, las autoridades de su departamento no presentaron un expediente para el referéndum de 2005 debido a que optaron por priorizar la integración interna21.

No menos importantes son las opiniones divididas en torno al mecanismo de integración regional. Para algunos de los entrevistados, el referéndum resulta ser el medio más idóneo para este fin, mientras que para otros, especialmente funcionarios de nivel regional y local, se debería optar por conformar las regiones como una decisión normativa del nivel nacional.

�0. Juntas de Coordinación Interregional: aún por activar

Las Juntas de Coordinación Interregional –JCI se encuentran inactivas. Al respecto, ninguna de las JCI de las que participan los departamentos de la muestra evaluada está realizando alguna actividad específica, a excepción de la Junta Norte y Oriente, que ha empezado a reunirse para coordinar actividades relacionadas a obras de prevención ante un eventual Fenómeno del Niño22. Así, la elaboración y ejecución de proyectos conjuntos vía las JCI no fue una prioridad de la anterior gestión de los gobiernos regionales, lo cual a decir de los entrevistados debiera serlo para llegar con un mejor escenario al 2009.

�0Lucanas,provinciaubicadaalsurdeAyacucho,fueunadelaspocasprovinciasdondeelSíalaconformaciónderegionestuvomayoríaenelreferéndumdeoctubrede�00�.

��ElsalientePresidenteRegionaldeSanMartínhabríatenidoelmismodiscursoparapromoverlacreacióndeunaregiónautónoma.��ElPresidenteRegionaldeLambayeque,ycandidatoalareeleccióncuandosehizolaevaluación,fueunodelospresidentesregionalesqueapostóporelprocesode

integraciónregional,loquepodríaserunaexplicaciónalimpulsoqueleestádandoalaJCIquesudepartamentoconforma.


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Los entrevistados consideran además que estas instancias fueron creadas sólo como prerrequisito para conformar una región y que ni siquiera en el contexto del proceso de conformación de regiones de 2005 funcionaron como instancias de concertación. En relación a ello, señalan que por ejemplo los expedientes técnicos fueron elaborados por partes, en cada uno de los departamentos, y no por un equipo único de la JCI; así, las cifras y propuestas de las distintas partes resultaron en muchos casos contradictorias.

Cabe mencionar además que las JCI son instituciones desconocidas no sólo para la población en general, sino también para los actores clave y una gran parte de los funcionarios públicos. A decir de varios entrevistados, para que cumplan un rol en promover la integración regional se requiere que antes incorporen a otros actores y vayan construyendo consensos a favor de la integración regional.

��. Las tierras de las comunidades campesinas y nativas constituyen un tema complejo y pendiente

La Evaluación muestra que las comunidades campesinas y nativas y los pueblos indígenas de la Amazonía tienen permanentemente conflictos por los temas de propiedad, uso y ampliación de sus tierras, y que es un tema que requiere atención urgente.

En la selva tendrían conflicto con las grandes empresas que explotan recursos en sus tierras sin la concertación necesaria y paralelamente con los colonos que llegan a la selva a invadir sus tierras. Un ejemplo de ello sería el conflicto de Comunidad de Cachiyacu del Alto Mayo con los colonos del Centro Poblado Cielito Lindo en Moyobamba, en la medida que el centro poblado fue creado en propiedad comunal. Al respecto, los nativos señalan que el centro poblado fue creado en propiedad comunal con el visto bueno del PETT, INRENA, el Ministerio de Agricultura y la Municipalidad de Moyobamba.

Además, la Evaluación muestra que para las comunidades no es sencillo diferenciar la propiedad comunal de la división político-administrativa del territorio, pues muchas veces consideran que si un límite geopolítico atraviesa su propiedad, ello tendrá implicancias en sus derechos sobre la misma.

La titulación muchas veces se ve desalentada por los altos costos que implica para las comunidades, por ejemplo la inspección por parte de funcionarios del PETT para la regularización de la ampliación de territorio cuesta S/. 320 por Ha. Al respecto, en San Martín el Proyecto Especial del Alto Mayo –PEAM avanzó en delimitar 7 comunidades, pero el PETT desconoció lo avanzado.

�2. Existen iniciativas “desvinculadas” de articulación del ordenamiento territorial y la organización y demarcación territorial

La Evaluación muestra que las iniciativas de ordenamiento, organización y demarcación territorial no siempre están vinculadas. Hay gobiernos regionales y provinciales que han elaborado planes de ordenamiento territorial con el apoyo de instituciones privadas y no tienen mayores avances en el proceso de demarcación territorial, que es promovido por el gobierno nacional. En Lambayeque, consideran que primero se debe ver el tema de ordenamiento territorial y luego el de demarcación territorial, mientras que en


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San Martín la demarcación territorial está considerada como uno de los componentes de una propuesta integral de ordenamiento territorial del departamento. El Gobierno Regional de Pasco, en cambio, habría optado por iniciar los procesos de demarcación territorial y de elaboración de la zonificación económica y ecológica en la provincia de Oxapampa en simultáneo, para procurar la coherencia de ambos planteamientos. En Cajamarca, Cusco y Moquegua, en cambio, cada estudio es coordinado y desarrollado por gerencias regionales e instituciones distintas, y sólo en el caso de Cusco uno se utiliza como insumo del otro.

La dificultad de vincular estos temas también se explica por la existencia de diversas instituciones relacionadas a estos procesos, como por ejemplo el Instituto Nacional de Estadística e Informática–INEI, el Programa Especial de Titulación de Tierras-PETT, el Ministerio de Agricultura, la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial-DNTDT, el Consejo Nacional del Ambiente-CONAM, gobiernos regionales e instituciones privadas, que promueven enfoques metodológicos distintos, y brindan y utilizan información y cartografía también diferente.

Frente a ello, varios de los entrevistados se manifestaron por promover que sea el CEPLAN el que articule y homogenice los temas, para que a la vez puedan implementarse más rápidamente.


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IV. Conclusiones y Recomendaciones

�. Política de Regionalización

Según se ha podido ver en los hallazgos, las interrelaciones económicas entre poblaciones de diferentes jurisdicciones departamentales existen y cobran mayor dinamismo en función de la accesibilidad. Así, la Evaluación muestra que no se necesita conformar regiones para promover el intercambio económico entre distintos departamentos y por tanto el desarrollo económico de los mismos, sino que lo más importante es el acceso vial. Al respecto, uno de los miembros del Comité Consultivo resaltó que más allá del desarrollo económico, la conformación de regiones puede traer beneficios importantes para crear un contrapeso a Lima.

Si bien algunos consideran que las interrelaciones económicas y sociales de hoy dan una pauta sobre cómo deberían unirse los departamentos en regiones, el dinamismo de estas interrelaciones –por ejemplo, los cambios que tendrán lugar por la construcción de la carretera Interoceánica- exige un análisis más profundo de los beneficios que se espera lograr con la integración y, por tanto, de las regiones a conformar.

Adicionalmente, la Evaluación muestra que las opiniones en relación a la regionalización están divididas y que las Juntas de Coordinación Interregional actualmente están inactivas y son poco conocidas, además de que tienen limitaciones para ejecutar recursos en forma compartida, pero son consideradas por los técnicos como una alternativa interesante para impulsar el proceso de regionalización.

Tomando todo lo anterior en cuenta, resultan prudentes los anuncios realizados recientemente en relación a este tema por el Presidente de la República, en el sentido de impulsar el funcionamiento de las Juntas de Coordinación Interregional e impulsar una región piloto.

En cuanto al funcionamiento de las Juntas de Coordinación Interregional, será importante que el Poder Ejecutivo contemple financiamiento a canalizar a las mismas para la ejecución de acciones conjuntas. Así mismo, será necesario contar con un


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mecanismo institucional que permita a los gobiernos regionales delegar a las Juntas la administración de parte de sus recursos23.

Respecto de la región piloto, será importante que como parte de su impulso el Poder Legislativo precise aquellas reglas que resultaron poco claras durante el primer referéndum, como por ejemplo la composición del consejo regional, la ubicación de la sede y la distribución de los recursos que actualmente se asignan a los diferentes gobiernos regionales. Ello contribuirá a contar con un diseño institucional definido para el funcionamiento de la eventual región.

Los beneficios que puedan mostrar las JCI y la región piloto tendrán sin duda un efecto demostrativo poderoso para el futuro de la política de conformación de regiones.

Finalmente, es importante que la inversión y el gasto que realiza el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, los gobiernos regionales y las municipalidades, para dotar de mayor accesibilidad al territorio tengan en cuenta las dinámicas de intercambio que se podrían potenciar, las cuales sería conveniente sean identificadas de manera concertada entre los tres niveles de gobierno. Como se ha visto, el acceso es el factor más importante en explicar el dinamismo de las interrelaciones económicas y sociales.

2. niveles de gobierno o escalas de organización territorial del Estado

La organización territorial peruana contempla la existencia de gobiernos regionales, municipalidades provinciales y municipalidades distritales.

La Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades asignan funciones a cada nivel de gobierno, asumiendo que cada uno está compuesto por instituciones similares24. Sin embargo, en el Perú existe una gran heterogeneidad entre jurisdicciones de un mismo nivel de gobierno.

Las diferencias son principalmente en términos de volumen poblacional, extensión territorial y, por tanto, densidad poblacional. Por ejemplo, en la muestra de distritos de la Evaluación, la densidad poblacional varía de 400 a 1 hab/km2 y se sabe que cerca del 50% de municipalidades tiene una población menor a la exigida por ley para su existencia25. Las diferencias antes mencionadas tienen implicancias en la asignación presupuestal de las municipalidades y por tanto en sus capacidades institucionales, lo cual debería ser tomado en cuenta al definir la asignación de funciones entre niveles de gobierno. Sin embargo, al asignar las funciones según la clasificación vigente de organización territorial, estas diferencias no son tomadas en cuenta.

Por otro lado, si bien las municipalidades provinciales son contempladas en el marco normativo peruano como instancias aglutinadoras de las municipalidades distritales de

��Elloenlamedidaquesetrataríadeunainstituciónpública(gobiernoregional)delegandolaadministracióndesusrecursosaunainstituciónnopúblicadenaturalezaespecial(JCI),locualpodríaverselimitadoporlasnormaspresupuestalesydecontratacionesyadquisiciones.

��LeyesNº�778�,�7867y�797�,respectivamente.��PRODES(�006),“ProcesodeDescentralización�00�–abril�006.BalanceyDesafíosPendientes”.


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su ámbito, la Evaluación señala que éstas no tienen un rol claro y que sus funciones para el ámbito de la provincia son limitadas.

La heterogeneidad de instituciones que se abarcan al hablar de “municipalidad provincial” y de “municipalidad distrital” y el rol poco claro de la primera exigen replantear la forma de clasificar a las municipalidades, de tal manera que su heterogeneidad sea tomada en cuenta al diseñar al Estado descentralizado. Cabe mencionar al respecto que el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades contempla disposiciones especiales para las municipalidades rurales y la Tercera Disposición Complementaria establece la posibilidad de que entidades como la Contaduría de la Nación, el Ministerio de Justicia, entre otras, dicten normas especiales para estas municipalidades; sin embargo, a la fecha ello no se ha producido en la medida que aún no se cuenta con un listado de municipalidades rurales aprobado26, ni con una tipología municipal oficial que sirva de base para el diseño de políticas públicas adecuadas a las diferentes realidades y capacidades institucionales municipales.

Al respecto, resulta recomendable que el proceso de transferencia de responsabilidades parta por el diseño de un modelo de gestión descentralizada de los diferentes servicios, en el que se precisen qué tareas asumirá cada nivel de gobierno. Una mejor clasificación de municipalidades –y de su rol- facilitará esta tarea. Ello conduce, a su vez, al necesario replanteamiento del rol de las municipalidades provinciales. Esta tarea debería ser asumida con prioridad por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Consejo Nacional de Descentralización.

En línea con lo anterior, podría pensarse en determinadas municipalidades provinciales como municipalidades metropolitanas –en el caso de ciudades que aglomeran varios distritos- y asignarles un rol claro en la coordinación de políticas y el desarrollo de la ciudad en su conjunto.

�. Organización del Estado para la Prestación de servicios

Uno de los hallazgos de la Evaluación se refiere a que, en zonas desarticuladas, la organización territorial del Estado presenta limitaciones para la prestación de servicios. Ello implica que centros poblados y distritos estén desatendidos por el Estado –en sus distintos niveles de gobierno- frente a lo cual impulsan, como se ha visto en otro de los hallazgos, la creación de nuevas jurisdicciones para “acercar” al Estado y a los recursos que éste provee a su localidad.

Una posibilidad que contempla el marco normativo peruano para solucionar la desatención comentada es la creación de municipalidades de centro poblado – MCP, a las cuales las municipalidades distritales y provinciales delegan determinadas funciones. Sin embargo, la Evaluación nos muestra que la figura de MCP presentaría limitaciones en la medida que la mayoría son creadas sin consideraciones técnicas y, por tanto, no cumplirían adecuadamente su rol.

�6MedianteRMN°08�-�006-PCMsecreóunaComisiónparaelaborarlalistademunicipalidadesrurales,cuyoplazovencióenagostode�006.


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Todo lo anterior resalta la necesidad de ajustar la organización del Estado para la prestación de servicios, en especial para atender adecuadamente a las zonas de difícil acceso, tarea que se recomienda sea liderada por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. Será importante revisar la organización que establecen para ello el Ministerio de Salud y Pronamachcs, en la medida que fueron reconocidas por los entrevistados como mejores formas de organización. Uno de los miembros del Comité Consultivo resaltó que será también importante impulsar los equipos móviles que vienen implementando instituciones como Reniec y la Defensoría del Pueblo, desterrando así la idea de que la prestación de servicios implica un funcionario público en una ventanilla o un escritorio.

Se plantea que la creación de más provincias y distritos no es una buena solución a la desatención existente en áreas rurales, en la medida que ello implica la atomización del presupuesto y la asignación de una mayor proporción del mismo a gastos administrativos. Se plantea más bien ensayar la delegación de funciones a las municipalidades de centro poblado o a las comunidades campesinas y nativas –con reglas claras y un ámbito de actuación bien delimitado-, con un acompañamiento técnico al delegárselas, de tal manera de generar las capacidades necesarias para su adecuada prestación. En relación a este tema se recomienda que el Consejo Nacional de Descentralización explore cómo viene funcionando la delegación de funciones de registro civil que realiza el Reniec, que justamente se realiza a MCP y comunidades, con miras a establecer lineamientos para un proceder similar por parte de otras entidades.

En relación a las zonas desarticuladas de su capital, pero articuladas a la capital de una jurisdicción vecina –en que los pobladores reciben servicios de la segunda-, se recomienda permitir que el centro poblado, distrito o provincia cambie de jurisdicción. Es decir, en casos extremos de desarticulación de un centro poblado, distrito o provincia en relación a su capital sería conveniente permitir un reordenamiento de su dependencia.

Tomando en cuenta la práctica regular mencionada de que los pobladores reciban servicios de una jurisdicción distinta a la que le corresponde –y dado que el reordenamiento de las circunscripciones tardará en implementarse- será importante que, en este tránsito, el financiamiento de los servicios que se descentralicen sea como subsidio a la demanda efectiva (prestaciones) antes que una asignación en función a la población de la jurisdicción. Ello por cuanto sólo el primer esquema promoverá que la población siga siendo atendida, a pesar de no pertenecer a la jurisdicción en cuestión.

En la prestación de servicios es importante considerar también a las asociaciones de municipalidades, en especial en zonas de elevada atomización distrital, en que las municipalidades no tienen escala para los emprendimientos que les corresponden. Como se ha visto en la Evaluación, existen iniciativas exitosas de asociaciones de municipalidades para la gestión de recursos. De manera similar a las JCI, es necesario que el Poder Ejecutivo –y en específico el Ministerio de Economía y Finanzas- prevea un mecanismo institucional que permita a las municipalidades delegar la administración de recursos a las asociaciones, para el desarrollo de actividades en beneficio de las municipalidades socias. Cabe mencionar que a fines de 2006 el Congreso aprobó un


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proyecto de ley para promover estas asociaciones bajo la forma de mancomunidades, que el ejecutivo ha observado, y discutía otro para promover la fusión de distritos.

�. Asignación de Recursos para los Gobiernos Descentralizados

Según cifras de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial, 91% de provincias y 80% de distritos no tienen sus límites claramente definidos. La Evaluación muestra que los problemas limítrofes se activan en función de intereses económicos, los cuales se han incrementado en los últimos años a raíz de la creciente asignación de recursos a los gobiernos regionales, provinciales y locales en función del lugar donde se explotan recursos naturales (canon, regalías, FOCAM).

En tal sentido, la creciente asignación de recursos en función de la explotación de recursos naturales no sólo está generando problemas de inequidad -entre jurisdicciones que cuentan con este tipo de recursos y las que no-, sino que también activa conflictos entre poblaciones vecinas. Esta asignación sesgaría además determinadas decisiones de demarcación territorial, como por ejemplo departamentos con recursos de canon que no quieren juntarse con otros que no tienen recursos de este tipo, centros poblados que quieren volverse distritos para que una mayor proporción del canon vaya a su localidad, distritos que no quieren cambiar de jurisdicción provincial –a pesar de ser conveniente en términos de acceso- por cuanto ello implicaría perder recursos de canon, entre otras.

Así, se vuelve imperativo analizar de manera integral el financiamiento de los distintos gobiernos regionales y locales del país. Ello requerirá elaborar un mapa financiero del Estado que estime los ingresos de cada departamento así como los recursos que requerirá cada uno para financiar la prestación de servicios que estarán a su cargo.

�. Acciones de Demarcación

En el 2002, la Ley de Demarcación y Organización Territorial declaró de prioridad nacional las acciones de demarcación territorial y estableció un plazo de cinco años para concluirlas27. A fines de 2006, sólo se había concluido la demarcación de una provincia, estando pendiente la de las otras 177 que tienen problemas. No debería sorprender entonces que algo que resaltaron los actores descentralizados en la Evaluación realizada es que el proceso de demarcación territorial avanza lentamente.

En adición a un problema de lentitud, se estaría presentando también uno de mayor atomización del territorio, en la medida que muchos de los expedientes terminados y en elaboración contemplan la creación de nuevas jurisdicciones –y no de fusión, principalmente por la falta de apoyo político– a pesar que 50% de distritos no cuenta con el mínimo de población que les establece el marco normativo. Al respecto, uno de los miembros del Comité Consultivo resaltó que los expedientes ya no estaban llegando

�7LeyNº�779�,publicadael��dejuliode�00�.


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a la DNTDT con tantas propuestas de creación y que algunos ya contemplaban casos de fusión.

Se recomienda replantear la estrategia actual de demarcación territorial, la cual ha derivado en un proceso lento, y evitar que su implementación conlleve a la mayor atomización del territorio.

Así, se recomienda que el proceso se centre en la delimitación entre jurisdicciones, y que el nivel nacional se concentre en la delimitación entre departamentos, dejando a los gobiernos regionales la decisión en relación a la delimitación entre provincias y distritos. En esta tarea será conveniente que los gobiernos regionales incorporen la participación de las autoridades provinciales y distritales.

En el corto plazo, se requiere que la DNTDT dé respuesta a los gobiernos regionales en relación a los expedientes remitidos y extienda su capacidad de brindarles asistencia técnica. Se requiere también establecer claramente a dónde deben acudir las autoridades ante la existencia de conflictos con poblaciones vecinas y el procedimiento a seguir.

6. Vinculación de Iniciativas sobre el Territorio

Otro problema del proceso de demarcación y organización territorial es su falta de vinculación con aquel de ordenamiento territorial, según ha sido resaltado por los entrevistados de la Evaluación. Ello a pesar de tratar temas relacionados y de que existe el Comité Técnico Consultivo Nacional de la Zonificación Económica y Ecológica y del Ordenamiento Territorial que está conformado, a iniciativa de la Presidencia del Consejo de Ministros, por instituciones vinculadas a ambos procesos entre ellas la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial – DNTDT y el CONAM.

Otras iniciativas relacionadas son la conformación de regiones promovida por el CND y la titulación de tierras de comunidades campesinas y nativas a cargo del PETT, con las cuales tampoco habría una adecuada articulación. Inevitablemente, la falta de articulación de las iniciativas se traduce en duplicidad de esfuerzos y, en algunos casos, en falta de coherencia. Así, por ejemplo, los gobiernos regionales deben elaborar dos estudios de diagnóstico similares, uno para el proceso de demarcación y organización territorial y otro para el de ordenamiento territorial.

Será importante que la Presidencia del Consejo de Ministros lidere alguna propuesta para articular todas las responsabilidades relacionadas e iniciativas existentes en el tema. En el corto plazo, será conveniente que la DNTDT y el CONAM se pongan de acuerdo para exigir un solo estudio de diagnóstico a los gobiernos regionales, el cual además debería también ser de utilidad para la elaboración del Plan de Acondicionamiento Territorial que deben realizar las municipalidades provinciales.


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�. Titulación de Comunidades

Una última conclusión nos remite al hecho que las comunidades no encuentran respuesta adecuada a sus problemas de tierras. Al respecto, las comunidades campesinas y nativas tienen permanentemente conflictos por temas de tierras, debido a que aún existen cerca de 2,000 comunidades cuyas tierras no están tituladas, y se reporta la llegada de colonos que invaden sus tierras, así como a la entrega de concesiones a privados en tierras de comunidades sin una adecuada concertación.

Uno de los miembros del Comité Consultivo resaltó que las comunidades no diferencian entre propiedad de la tierra y demarcación territorial, con lo cual a veces se oponen a las demarcaciones que no coinciden con el trazado de su propiedad. Al respecto, otro de los miembros resaltó que se debía ser conscientes que las comunidades no sólo son una forma de propiedad de la tierra sino también una forma de organización social que opera en un ámbito determinado, con lo cual tenía sentido que se opusieran a determinados trazados, en la medida que ello hace más compleja su relación con el Estado -al tener que coordinar, por ejemplo, con dos municipalidades-. Otro miembro señaló que el trazado de la demarcación territorial debería tomar como punto de partida el trazado de las comunidades, frente a lo cual un cuarto miembro resaltó que si bien eso hubiera sido deseable, hoy resulta casi imposible hacerlo –y en algunos casos contraproducente- y que lo importante es que cuando el Estado se relacione con estas poblaciones respete sus mecanismos de toma de decisiones.

En atención a lo señalado, se recomienda que el Estado asuma la responsabilidad de titular en el corto plazo las tierras de las comunidades faltantes, lo cual es de suma importancia para esta población, que como se sabe es la que se encuentra en las zonas más alejadas y pobres del país. En esta tarea será recomendable tener en cuenta las tradiciones populares que existen para la demarcación de linderos, las cuales podrían facilitar el proceso.

Será también importante trabajar en compatibilizar los derechos de las comunidades campesinas y nativas a la propiedad de sus tierras con aquellos de las empresas concesionarias (mineras, petroleras) a aprovechar los recursos naturales, para evitar los permanentes conflictos entre ambos grupos.

Finalmente, será conveniente que las entidades del Estado, al relacionarse con las comunidades, sean conscientes de que se trata de organizaciones sociales y respeten sus mecanismos de toma de decisiones.


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V. Trazando un camino para la organización del territorio

Dada la complejidad técnica del tema y la necesidad de voluntad política de distintos actores para poder lograr una organización racional y delimitada del territorio nacional, a continuación se clasifican las recomendaciones enunciadas en la sección anterior en tres grupos.

Control de Daños

En este grupo ubicamos las acciones urgentes del Estado para evitar que la problemática existente en el tema se agrave en los próximos años:

- Evitar una mayor fragmentación del territorio y la atomización del gasto público. Según resaltó uno de los miembros del Comité Consultivo, la historia tiene un gran peso en determinar nuestra organización actual, con lo cual una vez que las jurisdicciones son creadas es difícil eliminarlas o modificarlas. Por tanto, es importante evitar la mayor fragmentación del territorio. Para tal efecto, será conveniente que el Poder Ejecutivo establezca incentivos que frenen el impulso a la creación de nuevas jurisdicciones (por ejemplo, vía los criterios para la distribución de Foncomun) y más bien promuevan su articulación a través de las JCI y mancomunidades municipales (por ejemplo, vía premios en acceso a recursos nacionales); será también importante que en el Congreso no se apruebe la creación de nuevas jurisdicciones hasta el 2011, de acuerdo a las restricciones planteadas en el marco normativo vigente.

- no crear un nuevo nivel de gobierno. En línea con lo anterior, será conveniente mantener la situación actual en que el distrito es la unidad mínima de gobierno y no dar a las municipalidades de centro poblado la categoría de nivel de gobierno. Esta medida no desconoce que las MCP pueden ser importantes para la prestación de servicios como un nivel de delegación de los gobiernos locales.

- No efectuar nuevas asignaciones presupuestales en función de la ubicación de los recursos naturales. Ello resulta vital para evitar una mayor inequidad entre departamentos, la agudización de conflictos por indefinición de límites y un sesgo en las decisiones de demarcación territorial.


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Habilitación Mínima

En este grupo se presentan las iniciativas de menor complejidad técnica y política, y que por tanto pueden ser implementadas en el corto plazo:

- Promover la asociación de municipalidades y gobiernos regionales para la realización de acciones conjuntas. Como se ha señalado antes, ello pasa por establecer incentivos, habilitarles recursos para sus iniciativas y contemplar un mecanismo institucional para que las asociaciones de municipalidades y las juntas de coordinación interregional puedan ejecutar recursos públicos por delegación o encargo de municipalidades o gobiernos regionales, según corresponda.

- Mejorar la prestación de servicios contemplando equipos móviles y delegando funciones a las comunidades campesinas y nativas. Es importante que las entidades públicas sean concientes que las comunidades no sólo representan una forma de propiedad de la tierra sino también una forma de organización de una colectividad asentada en determinado territorio, por lo cual son una alternativa interesante para la prestación de servicios públicos. Ante la inexistencia de comunidades, puede ser oportuno que la delegación de funciones sea a municipalidades de centro poblado, precisando su rol y alcances. En cualquier caso, la delegación debe ir con acompañamiento técnico, reglas claras y financiamiento. Como se señaló antes, son también interesantes los equipos móviles que se trasladan a los sitios alejados para la prestación de servicios.

- Dar mayores facultades a los gobiernos regionales en relación al proceso de demarcación y organización territorial. Se plantea otorgarles la facultad de aprobar mediante ordenanza regional la nueva demarcación y organización territorial de las provincias y distritos de su jurisdicción -aunque con la restricción clara para la creación de nuevos distritos, en cuyo caso la facultad la retendría el Congreso de la República. Para ello será importante que la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial, en su calidad de órgano rector, establezca los lineamientos que deben seguir los gobiernos regionales en la realización de esta tarea.

- Promover la creación de una región piloto. Según se ha señalado, como parte de este esfuerzo, promovido por el Ejecutivo, se deben precisar las reglas que resultaron poco claras durante el primer referéndum y contemplar que la región que se conforme cuente con el mayor consenso político posible.

- Permitir que las zonas desarticuladas de su capital puedan cambiar de jurisdicción. Es decir, adelantar la segunda etapa de la integración y conformación de regiones, para permitir que los distritos o provincias –y también centros poblados- que estén desarticulados de su capital pero articulados a la capital de una jurisdicción vecina puedan cambiar de dependencia.

- Descentralizar tomando en cuenta la heterogeneidad municipal y el uso de servicios por poblaciones vecinas. Al establecer las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno será importante tener en cuenta que las municipalidades distritales y provinciales presentan una gran heterogeneidad; así, sería conveniente contemplar


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la posibilidad de descentralizar distintos menú y niveles de responsabilidad según las capacidades y características de las municipalidades. Será también importante tener en cuenta la práctica mencionada de que pobladores de zonas alejadas reciben los servicios de jurisdicciones que no les corresponde, lo cual en caso de necesidad sería recomendable pueda seguir ocurriendo una vez descentralizado el Estado.

- Titular las tierras de las comunidades faltantes. Concluir lo pendiente, basándose en las tradiciones populares que existen para la demarcación de linderos.

- Articular las distintas iniciativas vinculadas al tema de demarcación y organización territorial. Para ello, más que instancias de coordinación, es conveniente una clara asignación de funciones entre las entidades involucradas.

sentando Bases sólidas

En este tercer grupo se incluyen las iniciativas que requieren un mayor análisis técnico así como la construcción de consensos entre los distintos actores políticos:

- Elaborar una nueva tipología de municipalidades. Según se ha mencionado, en atención a la heterogeneidad de las municipalidades distritales y provinciales del país y al rol poco claro de las municipalidades provinciales, es conveniente replantear cómo se clasifican las mismas -con base en variables referidas a los distintos tipos de realidades y capacidades municipales existentes- y establecer un régimen especial para las ciudades que aglomeran varios distritos.

- Analizar de manera integral el financiamiento de los distintos gobiernosregionales y locales del país, buscando diseñar un sistema con mayor equidad que a la vez promueva comportamientos positivos (por ejemplo, mejores servicios para su ciudadanía, mayor esfuerzo fiscal, cumplimiento de políticas nacionales, entre otros).

- Compatibilizar los derechos de las comunidades campesinas y nativas a la propiedad de sus tierras con aquellos de las empresas concesionarias (mineras, petroleras) a aprovechar los recursos naturales. Para evitar con ello los constantes conflictos que las enfrentan.


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Anexos

1. Miembros del Comité Consultivo y Equipo Responsable2. Aspectos Metodológicos de la Evaluación3. Guía de Entrevista4. La Demarcación Territorial en Otros Países


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ANEXO 1Miembros del Comité Consultivo y Equipo Responsable

Comité Consultivo

Como parte de la Evaluación Rápida, PRODES convocó a representantes de diversas ins-tituciones del sector público y privado a conformar un Comité Consultivo para enriquecer el diseño y recomendaciones de la Evaluación. Este Comité se reunió mensualmente entre septiembre y diciembre de 2006. PRODES quiere agradecer a cada uno de ellos por su participación e invalorables aportes.

Asociación Amazónicos por la Amazonía – San Martín- Karina Pinasco

Centro de Investigación de Geografía Aplicada de la PUCP- Hildegardo Córdova

Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República

- Juan Carlos Eguren (Congresista, Presidente de la Comisión)- Carlos Dianderas

Consejo Nacional de Descentralización- Jorge Jara1

Defensoría del Pueblo- Johnny Zas Friz

Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial - Omar Landeo- Jesús Villegas

Especialistas- Ernesto Herrera (Ex congresista)- Juan Mendoza- Manuel Dammert- Raúl Molina

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Gobierno Regional de Cusco - Gerencia de Planificación y Acondicionamiento Territorial- Ramiro Samaniego

Participa Perú- Gerardo Távara

Presidencia del Consejo de Ministros - Secretaría de Gestión Pública- Juan Chau- Geraldine Mouchard

Programa Especial de Titulación de Tierras - PETT, Dirección de Catastro Rural - José Quispe

Servicios Educativos Rurales - SER- Javier Torres

USAID- Sobeida Gonzales

Además del equipo responsable del estudio, participaron por PRODES en el Comité Consultivo:

- Thomas Reilly, Director- Violeta Bermúdez, Directora Adjunta

Equipo Responsable

Estudio Exploratorio sobre Demarcación y Organización Territorial en el Perú: Raúl Molina

Estudio Exploratorio sobre Marco de Referencia de la Demarcación y Organización Territorial: Fernando Prada

Evaluadores de Campo y Analistas por Departamento:Ayacucho: Jorge Luis Álvarez, PRODESCajamarca: Fernando Cabanillas, Consultor PRODESCusco: Boris Mujica, PRODESJunín: Jesús Navarro, PRODESLambayeque: Hernán Carrasco, Consultor PRODESPasco: Mosclis Vela, PRODESMoquegua: Mario Villavicencio, Consultor PRODESSan Martín: José Luis Carranza, PRODESUcayali: Guillermo Chirinos, PRODES

Analista Principal: Flor Blanco, PRODES

Coordinación General: Elena Conterno, PRODES


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ANEXO 2Aspectos metodológicos de la evaluación

Metodológicamente, la Evaluación Rápida de Campo es una evaluación de carácter cualitativo, basada en la aplicación de entrevistas a profundidad a actores clave para el tema en evaluación. Este tipo de evaluaciones es preferido no sólo porque permite recoger una amplitud de percepciones, sino también porque es lo suficientemente flexible como para profundizar en los temas analizados, según los planteamientos de los actores entrevistados.

Con la experiencia de ARD en Bangladesh y Filipinas y la de PRODES durante tres años en la aplicación de este tipo de evaluaciones, durante los meses de julio a diciembre PRODES realizó la evaluación referida a Demarcación y Organización Territorial, cuyo diseño tuvo tres componentes que describimos a continuación:

i) Actividades preparatorias

Luego de la definición del tema de la evaluación, se realizaron tres actividades preparatorias con el fin de explorar el tema y delinear algunas pautas para el diseño de la evaluación.

Así, fueron tres las actividades preparatorias que se realizaron:

- Exploración en los departamentos en los que trabaja PRODES A partir de entrevistas a personas relacionadas con el tema de demarcación y or-

ganización territorial aplicadas por los Coordinadores Regionales PRODES en seis departamentos.

- Estudio: Demarcación y Organización Territorial en el Perú A partir de revisión documental y entrevistas a profesionales del nivel nacional y

de un departamento visitado (Ayacucho).

- Estudio: Marco de Referencia de la Demarcación y Organización Territorial A partir de revisión de los cursos de acción tomados por otros países y de material

bibliográfico sobre el tema de economías de escala en la gestión pública.

Las tres actividades sirvieron para elaborar el diseño de la evaluación y para complementar el análisis incluido en el presente informe final.

ii) selección de la muestra

Para la evaluación se seleccionó una muestra de ámbitos geográficos y, en cada uno de ellos, una de actores a entrevistar, teniendo como criterio central el de identificar a los ámbitos y


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personas que garantiza la posibilidad de recoger una gran diversidad de percepciones. A con-tinuación describimos en tres pasos la selección de los ámbitos geográficos (departamentos, provincias y distritos) y en un paso la selección de los actores clave a entrevistar.

Selección de departamentosSe partió por seleccionar los departamentos en los que trabaja PRODES, a los cuales se agregó dos departamentos de la costa (norte y sur), Lambayeque y Moquegua, y uno de la sierra norte, Cajamarca. Con esta selección se buscó tener representatividad en las tres regiones naturales del país y en el norte, centro y sur de cada una de ellas.

Así, la muestra departamental quedó compuesta por los siguientes nueve departamentos:

Región

Departamentos incluidos en la muestra

LambayequeMoquegua

Costa sierra selva

CajamarcaPascoJunín

AyacuchoCusco

San MartínUcayali

18.7% (sin incluir Lima)

Porcentaje de población respecto al total de la región natural

54% 44%

En cuanto a la diversidad y representatividad de la muestra, cabe destacar que esta selección tiene:- Cinco departamentos que participaron en el último referéndum para la conformación

de regiones.- Ocho departamentos que pertenecen a alguna Junta de Coordinación Interregional –JCI;

el noveno departamento, Ucayali, es el único a nivel nacional que aún no forma parte de alguna JCI.

- Siete de los veintiún conflictos por delimitación entre departamentos, o por delimitación, propiedad o acceso a recursos entre comunidades sobre los que la Defensoría del Pueblo tiene conocimiento (de acuerdo al Reporte Nº 29 sobre Conflictos Sociales publicado por la Defensoría del Pueblo al 31 de julio de 2006).

Selección de provinciasSe seleccionó un total de 18 provincias, dos en cada uno de los departamentos de la muestra; para ello se tomó en cuenta los siguientes criterios:- Fecha de creación de distritos en la provincia: antes y después de 1980. Con esta varia-

ble se buscó tener representatividad tanto de provincias con modificaciones recientes en su jurisdicción como de las que no las han tenido.

- Resultados del referéndum de conformación de regiones. Con esta variable se buscó incluir dentro de la muestra a provincias en las que se obtuvo un resultado positivo y negativo en el referéndum de conformación de regiones.

- Condición de frontera. Con esta variable se distinguió entre las provincias que son frontera de departamento pero no limitan con su capital departamental y el resto de provincias.

- Inclusión en el Plan de Demarcación Territorial. Con esta variable se distinguió entre las provincias en las que se ha iniciado alguna acción de demarcación territorial de aquellas en las que no.


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Las provincias se seleccionaron respetando el orden en el que han sido descritos los cri-terios considerados, cuidando de tener, en la medida de lo posible, una provincia con la característica y otra con la ausencia de la misma.

De esta manera, las provincias seleccionadas fueron las siguientes:

Departamento Provincia Año de Creación Característica

Ayacucho

Cajamarca

Cusco

Junín

Lambayeque

La Mar 1861 Incluida en el Plan de Demarcación Territorial, tiene distritos creados despues de 1980.

Celendín

Chota

Canchis

La Convención

Chupaca

1833

Frontera de departamento, sin frontera con la capital del departamento, obtuvo mayoría en el referéndum de conformación de regiones.

1862 Limita con la capital del departamento y con otro departamento, tiene un distrito creado despues de 1980.

1965

Está en el Plan de Demarcación y no tiene limites con su capital departamental pero sí con otro departamento con el que tiene fuertes vínculos comerciales y sociales. Tiene distritos creados despues de 1980.

Lucanas 1825

1855

Satipo

Ningún distrito creado despues de 1980, no tiene límites con la capital de su departamento, sí con otro departamento con el que tiene relaciones comerciales (contrabando).

1857 Está en el Plan de Demarcación, tiene hasta tres distritos creados después de 1980, es la provincia más grande del departamento y con menos acceso (no tiene límites con su capital, varios de sus distritos tienen acceso por otro departamento).

1995 Limita con la capital del departamento, no tiene distritos creados después de 1980, está incluida en el Plan de Demarcación.

Está en el Plan de Demarcación, tiene conflictos limítrofes al interior de la provincia y también con otro departamento; no tiene distritos creados después de 1980, no tiene límites con su capital y es parte de corredor económico de la selva central.

Ferreñafe 1951 Está incluida en el Plan de Demarcación, ningún distrito creado después de 1980.Está incluida en el Plan de Demarcación, el distrito de Olmos tiene conflictos por tierras. Ningun distrito creado después de 1980.

1892Lambayeque

Moquegua Mariscal Nieto Es la frontera con otro departamento, con el que tiene conflictos por recurso hídrico, no tiene ditritos creados después de 1980.

Gral. Sanchez Cerro

1936

1936 Está incluida en el Plan de Demarcación, ningún distrito creado después de 1980 (al igual que todas las provincias de Moquegua).

Continúa


60 PRODES-USAID

Selección de distritosEn total se seleccionaron 36 distritos, dos en cada provincia de la muestra. Para esta selec-ción no se consideró a los distritos capitales de provincia, en la medida que los actores de este ámbito ya serían considerados al realizar el análisis del nivel provincial. Los criterios de selección tomados en cuenta fueron los siguientes:

- Densidad poblacional. Con esta variable se buscó contar con distritos muy densamente poblados y poco densamente poblados.

- Rural/Urbano. Siguiendo la clasificación del Ministerio de Economía y Finanzas, se seleccionaron distritos urbanos y rurales en cada provincia (hay provincias en las que sólo existen urbanos o rurales por lo que no fue posible elegir haciendo esta diferen-ciación).

- Número de municipalidades de centro poblado. Con esta variable se seleccionaron distritos con varias municipalidades de centros poblados y otros con muy pocas o nin-guna.

Al igual que en la selección de provincias, en este caso se siguió el orden en que se mencionan los criterios y se hizo lo posible para tener distritos con y sin la característica descrita. Con ello, la muestra de distritos quedó configurada de la siguiente manera:

Pasco Daniel Alcides Carrión

1944 Está incluida en el Plan de Demarcación Territorial, tiene conflictos con otro departamento por problemas de demarcación, no tiene distritos creados después de 1980.Está incluida en el Plan de Demarcación, tiene distritos creados después de 1980.

1944Oxapampa

san Martín

Ucayali

Picota 1984 No tiene límites con la capital departamental, tiene distritos creados despues de 1980 y está incluida en el Plan de Demarcación. Todas sus municipalidades pertenecen a AMRESAM.Tiene varios ditritos creados después de 1980, tiene frontera con la capital departamental, existen varios conflictos entre comunidades y colonos por territorios.

Rioja 1935

Coronel Portillo 1982 Está incluida en el Plan de Demarcación, tiene distritos creados después de 1980, conflictos entre comunidades por posesión de tierras, única provincia del país con Ley de Demarcación Territorial.

Padre Abad 1982 Tiene distritos creados después de 1980, no está incluida en el Plan de Demarcación.

Fuente:INEI,DNTDT,Leyesdecreacióndecadaprovincia;informedelaDefensoriadelPuebloeinformaciónsuministradaporlosevaluadores.Elaboración:PRODES

Departamento Provincia Año de Creación Característica

Continúación


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62 PRODES-USAID

Selección de actores claveDada la naturaleza cualitativa de la evaluación, la selección de los actores a entrevistar se convierte en parte medular de la misma. Por ello, el primer paso fue la selección de los evaluadores, quienes debían ser conocedores del ámbito geográfico y contar con redes sociales al interior del mismo. Así, se trabajó con los seis coordinadores regionales de PRODES y tres consultores, y cada uno de ellos se encargó de seleccionar los actores clave a entrevistar siguiendo las siguientes pautas:

- Mínimo 40 actores clave por departamento- Actores vinculados al tema de la evaluación.- La selección debía comprender representantes de los tres ámbitos de evaluación

(departamento, provincia y distrito) y de distintos sectores institucionales (sector público, sociedad civil, medios de comunicación, entre otros), para lo cual se es-tableció la pauta que se presenta en el cuadro siguiente:

Características Regional Provincial(x2) Total

Funcionarios públicos

sector privado/ Gremios

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Organizaciones sociales

Medios de comunicación

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iii) Desarrollo de la Evaluación Rápida de Campo

Una vez obtenidos los resultados de las actividades preparatorias y de la selección de la mues-tra, se desarrollaron las actividades específicas de la Evaluación Rápida de Campo, lo que im-plicó la preparación de los evaluadores e instrumentos de evaluación, la recolección de la información en campo y el procesamiento de la misma, de acuerdo al detalle siguiente:

- Taller de Inducción. En este taller participaron los 9 evaluadores -6 Coordinado-res Regionales de PRODES y 3 consultores-, a quienes se buscó dar información organizada sobre el tema de la evaluación (para lo cual se utilizó como insumo los resultados de las actividades preparatorias), compartir con ellos los detalles de la metodología a utilizar y diseñar en conjunto la Guía de Entrevista a usar como instrumento de la evaluación.



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- Trabajo de Campo. Durante dos semanas, los evaluadores realizaron las entrevistas a un total de 393 actores clave, incluyendo entre ellos a mujeres y representantes de comunidades campesinas y nativas, según el detalle que se presenta a continuación:

- Elaboración de Informes Individuales. Un primer esfuerzo de sistematización y análisis fue realizado por cada uno de los evaluadores al finalizar el trabajo de campo, al elaborar un informe con los resultados de sus entrevistas.

- Taller de Hallazgos. Una semana después de concluido el trabajo de campo, y con los informes individuales concluidos, los evaluadores participaron en un Taller en el que se identificaron y analizaron de manera conjunta los principales hallazgos de la evaluación, para los cuales se propusieron recomendaciones.

- Elaboración de Informe Consolidado. A partir de los resultados del Taller de Hallazgos, de los informes individuales y de los informes de las actividades exploratorias, se elaboró el Informe Final de la Evaluación.


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ANEXO 3Guía de EntrevistaDemarcación y Organización Territorial

Introducción

Estimado Consultor/Coordinador: A continuación te presentamos la Guía de Entrevista, instrumento principal para la Eva-luación Rápida de Campo sobre Demarcación y Organización Territorial como parte del proceso de Descentralización.

Es importante recordar en todo momento que buscamos “Evaluar el estado actual de la de-marcación y organización territorial del país, a fin de retroalimentar la toma de decisiones del Estado en sus distintos niveles de gobierno en torno al tema”.

En tal sentido, será importante recoger las opiniones sobre cómo mejorar el proceso.

Esta Guía tiene como fin ser un instrumento de apoyo para el trabajo de Entrevistas a Pro-fundidad que realizarás en los próximos días. Recuerda que dado el carácter cualitativo de la evaluación, esteinstrumentoesflexible. En este sentido, a partir del trabajo realizado en conjunto en el Taller de Inducción, en la presente Guía se incluye un listado de temas que deben ser discutidos y analizados con las personas entrevistadas, para lo cual eres libre de hacer las preguntas y repreguntas que creas convenientes.

Cuatro aspectos son de especial relevancia para obtener buenos resultados en el trabajo a desarrollar:

- Manejo del tema, para ello es vital que revises los materiales que te fueron alcan-zados durante el Taller de Inducción. Además, este manejo se complementará con tu experiencia y el conocimiento que tengas sobre la zona en la que desarrollarás las entrevistas.

- Recoger varios puntos de vista sobre el mismo tema, para así construir el escena-rio más aproximado de lo que está pasando.

- Distinto nivel de detalle, tener en cuenta que no todos los actores a entrevistar manejan el mismo grado de detalle, por lo cual la profundidad de la exploración con cada actor deberá ser diferente.

- Tu criterio para realizar las entrevistas y hacer las preguntas adecuadas es muy importante; tus preguntas deben tener una secuencia lógica con la información que te va brindando el entrevistado. Cuando el entrevistado plantee un problema, será interesante recoger su punto de vista respecto de cómo solucionarlo.


66 PRODES-USAID

Esta Guía ha sido estructurada en las secciones siguientes:1. Aspectos Generales2. Interrelaciones Territoriales3. Organización Territorial4. Integración Regional5. Estrategias Territoriales en Proceso6. Límites7. Demarcación Territorial8. Vinculación con procesos mayores9. Recomendaciones

La primera y la última sección son aplicables a todos los entrevistados, en tanto que la aplicabilidad de las secciones 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 dependerá del actor del que se trate y del ámbito del mismo. Es decir, hay secciones que serán aplicadas a zonas con determinadas características, mientras que otras se aplican a todos los ámbitos jurisdiccionales.

Cada una de las secciones se desarrolla en tres columnas:

�. Temas a evaluar. En la que se especifica los temas para los que hay que formular preguntas y profundizar

2. Actores sugeridos. En ella se presenta una lista de los actores sugeridos a entrevistar.

�. Ámbito. En esta columna se hacen las sugerencias sobre los ámbitos en los que es especialmente relevante recoger la información, así como los contrastes necesa-rios. Del mismo modo, las características de las provincias y distritos de la muestra te ayudarán en el desarrollo de la entrevista.


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(De ser el caso, explicar lo que se entiende por demarcación y organización territorial)Opinión sobre la importancia del proceso de demarcación y organización territorial Opinión sobre prioridades en el tema en su ámbito.

�. Aspectos Generales

2. Interrelaciones TerritorialesTemas a evaluar Ámbito Actores sugeridos

�. Organización Territorial

Autoridades, funcionarios públicos: gobierno regional y local.ONG vinculadas con temas de desarrollo económicoGremios empresarialesFuncionarios de OPD

Funcionarios públicosAcadémicosSociedad civil

Todos

•

•

••

•••

Distritos y provincias alejadas de su capital.Distritos, provincias que forman parte de algún corredor económico

Todos

Todos

Vinculación con otras localidades (grandes y pequeñas)

Ciudad(es) o zona(s) con la que se relacionan mayormente. Razones (pensar en vínculos comerciales, de acceso a servicios estatales, etcEspecialización productiva de la zona o ciudad con la que se desarrollan los vínculos.

Dinámica urbano/ruralRelación entre zona urbana y rural. Formación de mercados, prestación de servicios. Relación con la división político-administrativa.

sentido de pertenencia A qué nivel está sentido de pertenencia al lugar de origen / residencia? Departamento, provincia, distrito, otro? Principales factores de unión con “vecinos”: raza, idioma, costumbres, expresiones culturales.

•

•

•

•

Autoridades y funcionarios públicosRepresentantes de comunidadesRepresentantes de municipalidades de centros poblados

•

•

•

TodosOrganización Político-AdministrativaDivisión de su jurisdicción: nivel de integración interna, aspectos favorables y desfavorables de la organización actual. Relación entre organización político-administrativa y acceso a servicios / trámites.Cómo es la vinculación con la capital administrativa? Describir los casos, dificultades, facilidades de vinculaciónRelación entre organización político-administrativa y otras divisiones de entidades del Estado: Poder Judicial, Fuerzas Armadas, entre otros. Comentar diferencias e implicancias (dificultades y facilidades)

Competencias de los diferentes niveles de gobierno

Opinión sobre rol principal que debe cumplir cada nivel de gobierno. Se cumple ello en su localidad?Relaciones entre niveles de gobierno: coordinación, superposición de funciones; en qué temas. Aspectos por corregir.Relación de los gobiernos descentralizados con comunidades y con municipalidades de centros pobladosForma de organización de las municipalidades para cumplir con sus responsabilidades (pronaa, vaso de leche, foncodes). Limitaciones, estrategias, coordinaciones.

•

•

•

•

•

•

•

FuncionariosAgentes económicosOPDSociedad civilCCL/CCRRepresentantes de comunidades campesinas, nativas

••••••

Especialmente en provincias y distritos que han recibido alguna transferencia de responsabilidades

Temas a evaluar Ámbito Actores sugeridos


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Referéndum de conformación de regiones 200�Opinión sobre integración regional (para los departamentos que formaron parte de una propuesta)

Comentarios al diseño y propuesta que se discutió en octubre de 2005 (a favor/en contra, motivos)Nivel de involucramiento con el proceso Opinión sobre factores que explicaron resultados

Opinión sobre integración regional (para los departamentos que NO formaron parte de una propuesta)

Causas de la no participación en el referéndum

•

••

•

Autoridades Cámara de ComercioFuncionarios públicosLíderes socialesAcadémicosPersonas involucradas en la elaboración de expedientesMedios de Comunicación

••

•

•••

•

TodosMirar especialmente en las jurisdicciones fronterizas y que no tienen límites con su capital.

�. Integración Regional

Todos TodosOpinión sobre perspectivas futuras¿Qué espera de la conformación de regiones? ¿De qué manera se vería beneficiado usted? ¿su localidad? (Diferencie respuestas por tipo de actor)¿Debería su departamento unirse a otro(s) departamento(s) en una región? ¿Con quiénes? Razón (de ser el caso, refiérase a: arraigo, identidad, relaciones territoriales, beneficios, recursos)¿Cree que se conformará alguna región vía referéndum en el 2009? Explicar respuesta.Incentivos existentes: ¿Son suficientes? ¿Deberían ser otros? ¿Cuáles?Opinión sobre el procedimiento a futuro? ¿Se deben mantener fechas fijas para los referéndum? ¿Se debería fijar un plazo máximo para completar el proceso?¿Se debe seguir con propuesta de unión de departamentos en regiones? Razones a favor y en contra. ¿Se deberían promover otras opciones? ¿Cuáles?Opinión sobre si su provincia o distrito debería pertenecer a otro departamento o provincia para mejor acceso a servicios, comercio, otros. Razones para ello, brindar ejemplos. Proceso mediante el cual ello debería definirse¿Se podría iniciar el proceso a nivel de provincias y/o distritos? ¿Riesgos?

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PRODES-USAID 6�

Iniciativas de atomizaciónDistritos y provincias

¿Hay iniciativas de creación de nuevas provincias y distritos? ¿Cuál es la razón? ¿Quiénes promueven las iniciativas? Describir los casos.Opinión sobre la creación de estas provincias/distritos.

Municipalidades de centros pobladosMotivo por el que fueron creadas.Servicios que brindan, recursos con los que cuentan. Relación con las municipalidades distritales y provinciales (coordinación, recursos, otros).Rol que deberían cumplir las MCP.Adecuación de las MCP a la nueva LOM.

Juntas de Coordinación InterregionalesConocimiento sobre a qué Junta pertenece su gobierno regional.Acciones que desarrolla la Junta. Razones para pertenecer en la Junta, beneficios, recursos, limitaciones, perspectiva futuras.¿Las Juntas son un mecanismo eficaz para preparar la integración de los departamentos? Ventajas y limitaciones.

AsociativismoConocimiento sobre asociaciones a las que pertenece su gobierno local. Acciones que desarrolla la Asociación. Beneficios para la municipalidad.Asociación de Municipalidades: promotor, finalidad, número de asociados, recursos, limitaciones, perspectivas futuras.¿Las asociaciones de municipalidades son un mecanismo eficaz para promover la integración de provincias y distritos? Ventajas y limitaciones.¿Qué incentivos se requieren para que las municipalidades pequeñas opten por asociarse?

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Autoridades de MCPAutoridades y funcionarios de GLMesa de ConcertaciónONGAcadémicosMedios de Comunicación

Autoridades/funcionariosSociedad civilMedios de Comunicación

Autoridades/funcionariosSociedad civilRepresentantes de asociación de municipalidades

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Distritos con altos ingresos vs bajos ingresosDistritos y provincias frontera de departamentoDistritos densamente poblados vs no densamente poblados

Distritos con varias MCP y las que no cuentan con ellos

Departamentos que pertenecen a alguna JCI

Distritos/Provincias que pertenecen a alguna asociación

�. Estrategias Territoriales en Proceso

6. Límites

ExistenciadeConflictos¿Existe imprecisión de límites en su localidad, son causa de conflictos? En caso de que sí, ¿estos conflictos son recientes o no, tienen alguna razón particular (ingresos, uso y beneficio de recursos)?Actores involucrados en el conflicto.Iniciativas para solucionar el conflicto.Consecuencias de estos conflictos (recursos recibidos, etc.).

Comunidades Existencia de conflictos con/entre comunidades por problemas de límites. Razones, consecuencias, quiénes intervienen en la solución de los conflictos.

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Sociedad civilAutoridades, funcionariosLíderes localesDefensoría del Pueblo

Líderes de comunidadesAutoridades

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Todos

Todos




�0 PRODES-USAID

�. Demarcación Territorial

Proceso de demarcación territorialSituación del tema: provincias culminadas o en proceso, nivel de avance en las mismas. Acciones que se incluyen en el expediente: fusión de distritos, creación de distritos, categorización como centros poblados. Comentar ¿Cómo se aplican los requisitos mínimos de población para la creación de nuevas circunscripciones fijados por la ley?¿Cómo se aplica el límite mínimo para la categorización como centro poblado (sup./igual a 150 habs. nucleados)? Importancia del tema, compromiso de las autoridades. ¿Cómo se establecen prioridades para iniciar acciones de demarcación territorial? ¿Qué criterios predominan? ¿Qué factores influyen?Existencia de conflictos por acciones de demarcación territorial (saneamiento, fusión, etc.).¿Es esperable la fusión de circunscripciones? ¿Existen incentivos para ello?¿Se ha realizado algún proceso de consulta para las acciones de demarcación en curso? En el nivel provincial ¿conocen el expediente de diagnóstico y zonificación de la provincia? ¿Han participado en su elaboración, de qué forma? ¿Cuentan con Plan de Acondicionamiento Territorial? Capacidad del gobierno regional para desarrollar el proceso, aspectos que facilitan/dificultan el proceso, ¿se ha cumplido con el Plan Nacional de Demarcación Territorial? (plazos y metas)Opinión sobre el rol y responsabilidades de la DNTDT.

Conocimiento sobre acciones de demarcación territorial

¿Qué conoce sobre el proceso y normas de demarcación territorial?Opinión sobre el proceso y normas. Está de acuerdo con los linderos de su distrito/provincia?

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Funcionarios del nivel departamental, provincialAutoridades

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Departamento y provincias incorporadas en los Planes de DemarcaciónTodos

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�. Vinculación con procesos mayores

Ordenamiento TerritorialAvances en el tema de ordenamiento territorial en su departamento.Relación entre iniciativas de ordenamiento territorial y de demarcación y organización territorial: situación actual, ¿cuál debería ser la relación?

DescentralizaciónOpinión sobre importancia del tema de demarcación y organización territorial para el proceso de descentralización.¿La organización y demarcación territorial influyen en el desarrollo de los departamentos, provincias y distritos? ¿Lo afectan? ¿Lo favorecen?Acciones que se debería priorizar en el tema de demarcación y organización territorial para continuar con el proceso de descentralización.

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•

•

•

•

Funcionarios/autoridades

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Todos

�. Cierre y Recomendaciones

En términos generales, ¿considera que los gobiernos regionales, las municipalidades pro-vinciales y las distritales velan por el desarrollo de todo su territorio? Pedir relación de lo señalado con respuestas a temas de atomización.

Tres principales recomendaciones en relación a lo conversado.

Todos



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ANEXO 4La Demarcación Territorial en Otros Países

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