DERECHO ADMINISTRATIVO- ENSAYO

Derecho Pblico y Derecho Privado. Definiciones. Derecho Pblico: Es el conjunto de normas jurdicas que regula la relacin entre el Estado y los particulares. Derecho Privado: Es el conjunto de normas jurdicas que regula la relacin entre los particulares entre si. Definiciones del Derecho Administrativo. Criterio Legalista: Es un conjunto de leyes que tienen por objeto la organizacin y la materia propia de definicin limita esta disciplina a la mera legislacin positiva. Criterio de los Servicios Pblicos: Es el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos. Definicin de Eloy Lares Martnez: Es la rama del derecho pblico interno, que comprende las normas del ordenamiento jurdico positivo y los principios de la jurisprudencia y la doctrina aplicable a la estructura y funcionamiento de Relacin del Derecho Administrativo con otras disciplinas jurdicas. Con el Derecho Constitucional: El Derecho Constitucional tiene por objeto el rgimen de la organizacin poltica del Estado, la distincin entre las ramas del poder pblico, las reglas con sujecin a las cuales son investidos los titulares de las diversas funciones jurdicas del Estado. En cambio, el Derecho Administrativo analiza el mecanismo de la mquina gubernamental. En tal sentido, el Derecho Administrativo tiene una subordinacin al Derecho Constitucional estrecha, por lo cual, en numerosos casos es difcil la determinacin exacta de linderos entre uno y otro. La orientacin de la vida administrativa parte del Derecho Constitucional. De acuerdo con los rumbos trazados por el constituyente, habr de desenvolverse el ejercicio de la funcin administrativa. Con el Derecho Penal: El Derecho Penal es la rama del Derecho Pblico Interno que contiene las normas relativas a los hechos punibles y a las sanciones aplicables a quienes resulten culpables. Los puntos de contacto entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo pueden resumirse as: La existencia en las autoridades administrativas, de una potestad disciplinaria en virtud de la cual los superiores jerrquicos tienen facultad para imponer a sus subalternos determinadas sanciones con la finalidad de mantener en el seno de la administracin el orden indispensable y de obligar a los empleados pblicos a observar una conducta ajustada a los deberes que la funcin les impone. Se habla tambin de un Derecho Penal Administrativo, constituido por el conjunto de normas que establecen sanciones para los casos de inobservancia de las normas administrativas. El Derecho Penal sanciona una serie de delitos cometidos con motivo del ejercicio de la funcin administrativa. Ejemplo las disposiciones contenidos en la Ley Contra la Corrupcin, referente a los delitos contra el patrimonio pblico. La aplicacin de las penas es funcin administrativa, es decir, lo concerniente al funcionamiento de las penitenciaras y crceles es parte de la Administracin, y por eso sujeto al Derecho Administrativo. Con el Derecho Civil: Existen materias que son objeto de comn estudio del Derecho Administrativo y del Derecho Civil, principalmente el rgimen de las personas jurdicas y el de los bienes del dominio pblico.

Concepto: Se entiende por Fuentes del Derecho los diferentes medios, maneras o procedimientos por los cuales se elaboran las reglas del derecho positivo. Diversidad de las Fuentes del Derecho Administrativo: Durante la poca de la concentracin del poder en el monarca o rey exista uniformidad de las fuentes del Derecho, dado el ejercicio monoplico de dicho poder inclua tambin a la produccin normativa, pero despus del advenimiento del Estado Liberal Burgus, fundamentado en el principio de separacin de poderes, se produce una ruptura de la mencionada uniformidad, dando lugar ms bien a la diversidad, la cual se acenta muchsimo al producirse el proceso de descentralizacin territorial, en virtud de que otros entes con base territorial pasan a tener conjuntamente con el Estado, la competencia normativa. Conflictos que se derivan de la diversidad de las Fuentes del Derecho: La diversidad de fuentes puede dar origen a conflictos normativos o internormativos, las cuales necesariamente se configuran cuando distintas normas regulan contradictoriamente el mismo supuesto de hecho. Por tanto, deben ser resueltos atendiendo al carcter sistemtico del ordenamiento jurdico; proporcionndole al Juez o a la Administracin reglas ciertas que le permitan determinar cul o cules de las normas que entran en conflicto o contradicciones debe ser utilizada para resolver el caso, estas reglas aluden a principios clsicos del derecho, como son el de jerarqua, el de competencia y el de sucesin cronolgica, los cuales se estudian a continuacin. Principio de Jerarqua Normativa: Se fundamenta en la idea de atribuirle rango a las normas, razn por la cual habrn algunas que sern superiores a otros, por cuanto tendrn mayor fuerza de obligar. En otras palabras, existen en esa escala, unas normas superiores y otras inferiores, donde las primeras privan sobre las segundas y ests respetan el contenido de aqullas. Es necesario destacar que este principio funciona nicamente en el contexto de cada subsistema normativo, es decir, de presentarse un conflicto entre un reglamento y una ley, el mismo debe resolverse tomando en cuenta la superioridad jerrquica de la ley; en cambio, este principio no funciona cuando el conflicto se suscita entre por ejemplo una Ley Nacional y una Ley Estadal o entre una Ley Nacional y una Ordenanza Municipal, en virtud de que los instrumentos jurdicos mencionados provienen de subsistemas distintos. Principio de Competencia: Alude a un mtodo de exclusiones constitucionales que tornan inaplicable el principio de jerarqua para la solucin de conflictos internormativos. Tales exclusiones pueden estar referidas a la atribucin de competencias especficas en materia normativa a determinados rganos del Estado. La operatividad de este principio radica en que una norma de un subsistema no puede ser modificada ni derogada por la de otro, es decir, es inmune frente a la de los otros subsistemas normativos. En tal sentido, este principio se revela por ejemplo entre un Reglamento dictado por el Presidente de la Repblica, propio del subsistema nacional, no podra derogar o modificar a una Ordenanza Municipal, propio del subsistema municipal. Principio de Sucesin Cronolgica: Se expresa en el conocido aforismo Ley posterior deroga a Ley anterior, entendiendo por Ley a todo tipo de fuente de derecho, pero su operativizacin requiere que la norma que se pretende derogar sea de igual o inferior rango jerrquico que la norma posterior. Interpretacin y Aplicacin de las Fuentes del Derecho. Interpretacin: Consiste en buscarle y atribuirle significado a la frmula o enunciado lingstico mediante el cual se expresa la norma. Aplicacin: Es el proceso mediante el cual un operador jurdico cualquiera construye una solucin justa y tcnicamente correcta que ha de darse a un caso concreto. Ahora bien, tanto la interpretacin como la aplicacin son operaciones complejas que le corresponde realizar fundamentalmente a operadores jurdicos, en relacin a lo anterior, el artculo 4 del Cdigo Civil en su contenido contiene parmetros reguladores de la interpretacin y de la aplicacin, en los siguientes trminos: A la Ley debe atribursele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, segn la conexin de ellas entre s y la intencin del legislador. Cuando no hubiere disposicin precisa de la Ley, se tendrn en consideracin las disposiciones que regulan casos semejantes o materias anlogas; y, si hubiere todava dudas, se aplicarn los principios generales del derecho. El mencionado artculo seala los mtodos que deben utilizarse en la interpretacin jurdica, esos mtodos estn referidos a la determinacin del significado de las palabras (interpretacin gramatical), en conexin con la intencin del legislador (interpretacin lgica), la analoga (interpretacin analgica) y los principios generales del derecho (analoga iuris), atendiendo a estas reglas el operador jurdico debe abordar la interpretacin de las leyes en Venezuela. En Derecho Administrativo rigen a los fines de la interpretacin de la ley, todos las reglas y formulas antes mencionadas, sin embargo, surge en esta disciplina basado en el principio de jerarqua administrativa, un tipo de interpretacin particular, que resulta de la interpretacin y aplicacin del derecho por los rganos superiores de la Administracin, denominado por algunos Doctrina Administrativa. Fuentes del Derecho Administrativo. Las fuentes del derecho se han clasificado desde diversos puntos de vista, a saber: a) Escritas, como la Constitucin, las leyes y los reglamentos, y No Escritas, o sea las costumbres o modos originarios de manifestacin social; b) Primarias, que rigen materias no reguladas por otras reglas de jerarqua superior, y Secundarias, que rigen materias no reguladas por otras reglas de jerarqua superior y; c) Principales y Subsidiarias, siendo estas ltimas las que han de aplicarse en defecto de las primeras. Son Fuentes del Derecho Administrativo: La Constitucin: Es la Ley Suprema de un Estado; contiene las reglas concernientes a la organizacin del Estado, as como de las distintas ramas del Poder Pblico y la regulacin de los derechos humanos. La Ley: La doctrina no esta de acuerdo sobre el concepto de ley y su definicin, en tal sentido la ley se entiende en dos sentidos tales como: a) Sentido Amplio: Es toda proposicin jurdica y b) Sentido Restringido: Es el acto sancionado por el rgano legislativo (Asamblea Nacional, Consejos Legislativos, Concejos Municipales y Cabildos Metropolitanos). El Tratado: Se entiende por Tratado todo acuerdo celebrado entre miembros de la comunidad internacional, cualesquiera sea la forma que revista y la importancia de los compromisos que contenga. Pueden ser partes en la celebracin de los tratados, no slo los Estados, sino tambin los organismos internacionales (ONU, OEA, Unin Europea, MERCOSUR, UNASUR). Los Decretos-Leyes: Son decretos-leyes los emanados del Presidente de la Repblica previa autorizacin por parte del Poder Legislativo Nacional establecida en una Ley Habilitante, mediante la cual se establecen reglas de derecho sobre las materias que el Presidente puede legislar. Los Reglamentos: Son declaraciones escritas y unilaterales, emanadas de las autoridades administrativas (Presidente de la Repblica, Fuerza Armada Nacional, Consejo Nacional Electoral) creadoras de reglas de derecho de aplicacin general, de grado inferiores a las leyes. Los Principios Generales del Derecho: Son el conjunto de principios que informan efectivamente el sistema de la legislacin positiva. La Costumbre: Se entiende por costumbre una fuente del derecho generada por la repeticin constante y reiterada de un mismo modo de obrar, observada con la conviccin de que es jurdicamente obligatoria. La Jurisprudencia: Es el conjunto de principios reiteradamente proclamados en las sentencias de los tribunales, es decir, fallos reiterados en un mismo sentido emanado por los tribunales de la Repblica. La Doctrina: Esta constituida por la exposicin cientfica hecha por los jurisconsultos, contentiva de la presentacin de los problemas del derecho y de las soluciones propuestas, la sistematizacin de las normas y la interpretacin de las mismas.

MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA Allan R. Brewer-Caras Profesor de la Universidad Central de Venezuela Professor, Columbia Law School (2006) Uno de los signos mas caractersticos del derecho administrativo en el mundo contemporneo, es el de su progresiva constitucionalizacin y, a la vez, del derecho constitucional, el que las Constituciones hayan superado su tradicional contenido orgnico/dogmtico relativo a la organizacin bsica del Estado y al rgimen de los derechos y garantas constitucionales, y cada vez con mayor frecuencia hayan incorporado a su normativa, los principios bsicos de la organizacin y funcionamiento de la Administracin P- blica y de la actividad administrativa del Estado. Por ello, con razn, en el derecho pblico contemporneo se puede hablar de la existencia de un marco constitucional del derecho administrativo, el cual, por ejemplo, en el derecho venezolano se conforma por los siguientes principios fundamentales insertos en la Constitucin de 19991 : en primer lugar, el principio de la legalidad, que en particular, se fundamenta en la supremaca constitucional, y los principios de la formacin del derecho por grados y la sumisin de la Administracin Pblica al ordenamiento jurdico; en segundo lugar, los principios relativos a la organizacin del Estado, a la distribucin vertical del Poder Pblico y los que rigen las personas jurdicas estatales; en tercer lugar, los principios de la separacin orgnica (horizontal) del Poder Pblico y el carcter nter-orgnico de la Administracin Pblica; en cuarto lugar, los principios relativos a las funciones del Estado, a su ejercicio inter-orgnico y a la funcin administrativa; en quinto lugar, los principios relativos al carcter inter-funcional de los actos estatales, y a los actos administrativos; y en sexto lugar, el principio del control de la Administracin Pblica y la responsabilidad administrativa. El marco constitucional del derecho administrativo est conformado por dichos principios, que analizamos a continuacin. 1 Vase en general sobre los principios fundamentales del derecho pblico (constitucional y administrativo) en la Constitucin de 1999, Allan R. Brewer-Caras, Principios fundamentales del derecho pblico, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2005; Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Universidad Central de Venezuela, Tomo I, Bogot, 2006. 2 I. EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD: LA SUPREMACA CONSTITUCIONAL, LA FORMACIN DEL DERECHO POR GRADOS, Y LA SUMISIN DE LA ADMINSITRACIN PBLICA AL ORDENAMIENTO JURDICO. El derecho administrativo est montado sobre el principio de legalidad, de manera que puede hablarse de tal derecho administrativo cuando los rganos del Estado que conforman la Administracin Pblica estn sometidos al derecho, y particularmente al derecho desarrollado para normar sus actuaciones. El principio de legalidad es, por tanto, el primero de los principios del derecho administrativo que han sido constitucionalizados, como consecuencia de la concepcin del Estado como Estado de derecho (Art. 2), que implica la necesaria sumisin de sus rganos al ordenamiento jurdico. Este, compuesto por la propia Constitucin, que tiene aplicacin directa como norma, por las leyes y adems, por el conjunto de reglamentos y normas dictados por las autoridades competentes2 . El primer elemento del principio de la legalidad, por tanto, es el de la supremaca constitucional, que la Constitucin regular en forma expresa, en el artculo 7, al disponer que La Constitucin es la norma suprema y el fundamento el ordenamiento jurdico, a la cual quedan sujetos todas las personas y los rganos que ejercen el Poder Pblico3 ; constituyendo uno de los deberes constitucionales de los ciudadanos y funcionarios, el cumplir y acatar la Constitucin (art. 131). Todos los rganos del Estado, por tanto, estn sometidos a la Administracin, y dentro de ellos, por supuesto, los que conforman la Administracin Pblica, a cuyo efecto, el artculo 137 de la propia Constitucin dispone que la Constitucin y las leyes definen las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen; y el artculo 141, al precisar los principios que rigen la Administracin Pblica, dispone que esta debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Por tanto, conforme a este principio de sumisin del Estado a la ley y al derecho, es decir, el principio de legalidad, todas las actividades de los rganos del Estado, y de sus autoridades y funcionarios, deben realizarse conforme a la Constitucin y la ley, y dentro de los lmites establecidos por las mismas. Ahora bien, en relacin con el principio de legalidad, en el ordenamiento jurdico se distinguen siempre por una parte, las normas que integran la Constitucin en s misma, como derecho positivo superior; y por la otra, las normas 2. Vase Antonio Moles Caubet, El principio de legalidad y sus implicaciones, Universidad Central de Venezuela, Facultad de Derecho, Publicaciones del Instituto de Derecho Pblico, Caracas, 1974. 3 Nos correspondi proponer en la Asamblea la consagracin en forma expresa de dicho principio constitucional. Vase Allan R. Brewer-Caras, Debate Constituyente, (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo II, (9 septiembre-17 octubre 1999), Fundacin de Derecho Pblico-Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1999, p. 24. 3 que son sancionadas por una autoridad con poderes derivados de la Constitucin. En otras palabras, particularmente en aquellos sistemas con Constituciones escritas, siempre puede establecerse una distincin entre la norma constitucional y legislacin ordinaria; y luego, entre la legislacin y las normas dictadas en ejecucin de la misma; pudiendo decirse que las normas que integran el ordenamiento jurdico siempre se organizan deliberada o espontneamente en forma jerrquica, de manera que existen normas en un nivel superior que siempre prevalecen sobre otras normas de nivel inferior. Se tratad del principio de la formacin del derecho por grados, derivado de las ideas de Hans Kelsen sobre los sistemas jurdicos como una jerarqua de normas, lo cual permite determinar la relacin jerrquica que existe entre el conjunto normas o de reglas de derecho que forman el ordenamiento.4 . Ello implica que en el anlisis global del ordenamiento jurdico, se puede establecer una distincin entre aqullos actos de Estado que se dictan en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, es decir, que son dictados directamente en ejercicio de poderes constitucionales, y aqullos cuya ejecucin no est directamente relacionada con la Constitucin y que se dictan en ejercicio directo de poderes establecidos en normas de derecho inferiores a la Constitucin. Estos son actos de ejecucin directa e inmediata de la legislacin y de ejecucin indirecta y mediata de la Constitucin5 . Los primeros, es decir, los actos realizadas en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, precisamente por ello, slo estn y pueden estar sometidas a lo que dispone el texto fundamental, no teniendo competencia el Legislador para regularlas mediante leyes; los segundos, en cambio, son actos realizados en ejecucin directa e inmediata de la legislacin e indirecta y mediata de la Constitucin, las cuales, precisamente por ello, adems de estar sometidas al texto fundamental (como toda actividad estatal), estn sometidas a las regulaciones establecidas, adems de en la Constitucin, en las leyes y en las otras fuentes del derecho. Los primeros por otra parte, dada la ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, slo estn sometidos al control de constitucionalidad a cargo de la Jurisdiccin Constitucional que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo (Arts. 334, 336,2 y 4); los segundos, en cambio, estn sometidos al control de constitucionalidad y de legalidad que corresponden a las otras Jurisdicciones del Poder Judicial, tanto a las ordinarias, como sucede con las apelaciones y la Casacin en lo que concierne a la actividad judicial; como a 4 H. Kelsen, Teora pura del Derecho, Buenos Aires, 1981, p. 135. 5 Vase sobre el sistema jerarquizado o graduado del orden jurdico en el orden constitucional venezolano Allan R. Brewer-Caras, Derecho Administrativo, Tomo I, Ediciones de la Facultad de Derecho, Caracas, 1975, pp. 373 y ss.; Instituciones Polticas y Constitucionales, Tomo VI (Evolucin Histrica del Estado), Universidad Catlica del Tchira-Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,-San Cristbal 1996, pp. 107-117 4 la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa y a la Jurisdiccin Contencioso-Electoral (Arts. 259, 297) cuando se trata de actividades administrativas. Las actividades administrativas, por tanto y por esencia, constituyen actividades estatales que se realizan siempre en ejecucin directa e inmediata de la legislacin y por tanto, en ejecucin indirecta y mediata de la Constitucin; y precisamente por ello se dice que esencialmente son de carcter sublegal, pues estn sometidos no slo a la Constitucin sino a la ley, y por eso es que su control corresponde a la Jurisdiccin contencioso administrativa y en su caso, a la Jurisdiccin contencioso electoral. De lo anterior resulta, que toda actividad administrativa es, ante todo, desde el punto de vista formal, una actividad que siempre es de carcter sublegal, es decir, de ejecucin directa e inmediata de la legislacin (as las leyes reglamentarias correspondientes no se hayan dictado) y de ejecucin indirecta y mediata de la Constitucin. Por supuesto, tambin las actividades judiciales son siempre de carcter sublegal, siendo la diferencia entre una y otra de carcter orgnico, en el sentido que las actividades judiciales siempre las realizan rganos autnomos e independientes en ejecucin de la funcin jurisdiccional, como lo son los rganos que ejercen el Poder Judicial. En cuanto a los actos de gobierno, son dictados por el Presidente de la Repblica en ejercicio slo de atribuciones constitucionales6 , razn por la cual no pueden estar regulados o limitados por la Asamblea Nacional mediante leyes. Tienen el mismo rango que la ley, y por ello, el control judicial sobre ellos es un control de constitucionalidad. De lo anterior resulta, por tanto, que lo que constituyen las normas de derecho en relacin con cada rgano del Estado, vara y tiene un mbito diferente dependiendo de la posicin que tiene cada norma o acto del Estado en el sistema jurdico jerarquizado. Por ello, para el Legislador, legalidad quiere decir constitucionalidad o sumisin a la Constitucin, igual que para el Jefe de Estado con respecto a los actos de gobierno. En ambos casos, dichos actos se adoptan en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, sin la interferencia de actos del Parlamento, en forma tal que slo estn subordinados a la Constitucin y no puede en general haber ley alguna que los condicione, dando origen al control judicial de la constitucionalidad de los actos estatales (Jurisdiccin constitucional)7 . 6 Allan R. Brewer-Caras, Comentarios sobre la doctrina del acto de gobierno, del acto poltico, del acto de Estado y de las cuestiones polticas como motivo de inmunidad jurisdiccional de los Estados en sus Tribunales nacionales, en Revista de Derecho Pblico, N 26, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, abril-junio 1986, pp. 65-68. 7 Vase Allan R. Brewer-Caras, Instituciones Polticas y Constitucionales, Tomo VII(La justicia constitucional), Universidad Catlica del Tchira-Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,-San Cristbal 1996; El sistema de justicia constitucional en la Constitucin de 1999 (Comentarios sobre su desarrollo jurisprudencial y su explicacin, a veces errada, en la Exposicin de Motivos), Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 2000; La Justicia Constitucio-