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OXFORDUN IVERSITY PRESS

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Área de Derecho y Ciencias SocialesColección Textos Jurídicos Universitarios

Academic consultant: Leone! Pereznieto CastroCommísstoning editor: Flor María Diaz SOlO

Dirección editorial: Mario Andrés Aliaga ValcnzuelaEdición: Javier López Carnpoy

Producción: Claudia Celia Martínez AmigónRutilo Olvera Argüello

Portada: Brenda Reyes CoixFotografía de portada: Luis Gerardo Reyes Coix ,

DERECHO ADMINISTRATIVO20. curso

Todos los derechos reservados (,1) 2005, respecto a la cuarta edición porRafael 1. Martinez Morales.

Ninguna parte de esta publicación puede reproducirse, almacenarse en un sistemade recuperación o transmitirse, en ninguna forma ni por ningún medio,

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al domicilio que se señala en la parte superior de esta página.Miembro de la Cámara Nacional de la Industria

Editorial Mexicana, registro número 723.

ISBN 978-970-613-813-2ISBN 970-613-813-7

Impreso en MéxicoTercera reimpresión: septiembre de 2007

En la composición de esta obra, realizada porLuiza LópezSclís.

se utilizaron las fuentes Futura Book(18. 16. 14Y 12 pIS,)yNew Aster(10/12.S pts.).Se terminó de imprimir en septiembre de 2007 en

aeproñc. S.A. de C.V.,Calle Chipiona Núm. II S, Col. Cerro de la Estrella, 09880, México, D.F.•

sobre papel Bond Editor Alta Opacidad de 6S !l.

El tireje fue de 1000 ejemplares.

A mi hijoRafael Martines; V

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,Indice de contenido

Prólogo a la primera edición xxiPrefacio xxiiiAbreviaturas y siglas xxvii

l. Diversificación del derecho administrativo 11. Diversificación progresiva del derecho administrativo 3

1.1. Complicación y proliferación de las normasdel derecho administrativo 3

1.2. El Diario Oficial de la Federación 41.3. Imposibilidad real de su codificación general 51.4. Dificultad para compilar las normas del derecho

administrativo 61.5. Diversos criterios para clasificarlas por materias 71.6. Posible compilación 81.7. Enumeración de las principales leyes que aplican

las secretarías de estado y la Procuraduría Generalde la República 9

1.8. Disposiciones que aplica la presidencia de la república 131.9. El poder judicial y el poder legislativo 13

1.10. La nomenclatura legal 14

11. El patrimonio estatal 192. El patrimonio del estado 20

2.1. Nociones generales 202.2. Patrimonio del estado. Concepto 202.3. Elementos del patrimonio. El territorio y todas

las partes integrantes del mismo 212.4. Todos los bienes cuya titularidad directa sea del estado 222.5. Los bienes del dominio privado del estado 222.6. Los ingresos del-estado por vías del derecho público

y del derecho,privado 222.7. Todos los derechos de los que el estado es titular 232.8. El derecho del estado sobre su patrimonio 23

vil

viii Derecho odmlnlstratlvo. Segundo curso

2.9. Evolución del concepto juridico del dominio público.Diversas acepciones del término 23

2.10. Titularidad soberana del estado sobre sus bienes 242.11. Patrimonio de las entidades federativas

y de los municipios 25

3. La adrnínistración y disposición de los bienes del estado 263.1. Clasificación de los bienes del estado 263.2. Bienes del dominio público 273.3. Régimen de los bienes del dominio público 303.4. Inalienabilidad de los bienes de dominio público 333.5. Decreto de destino para los bienes del dominio público 34~.6. Bienes del dominio privado del estado 353.7. Procedimiento para su adquisición y venta 363.8. Elregistro público de la propiedad federal 37

4. Modos de adquisición de bienes por parte del estado 384.1. Explicación previa 384.2. Modos de adquisición por vías de derecho público

y por vías de derecho privado 384.3. Crítica a la doctrina deprocedimiento de adquisición 394.4. Adquisición y soberanía territorial 394.5. Propiedad originaria 394.6. Dominio directo 404.7. Expropiación por causa de utilidad pública 414.8. Concepto de expropiación 414.9. Bienes que pueden ser expropiados 42

4.10. Elementos de la expropiación 424.11. La utilidad pública 424.12. La indemnización 444.13. Procedimiento para la expropiación 464.14. Derecho de reversión en la expropiación 474.15. Diferencias entre la expropiación y el impuesto 474.16. El decomiso 484.17. El aseguramiento 484.18. Los esquilmos 494.19. La requisición 494.20. La confiscación 514.21. La nacionalización 524.22. Las modalidades a la propiedad, su diferencia con

los procedimientos de adquisición de bienes' 53

indice de contenido Ix

111. Finanzas públicas 56

s. Los ingresos y egresos del estado 575.1. Nociones generales 575.2. Actividad financiera del estado 585.3. Importancia del gasto público 585.4. Vías de ingresos 58S.S. Derecho financiero. Concepto 595.6. Gasto público. Concepto 59

6. Los ingresos del estado 606.1. Nociones generales 606.2. Ingresos por vfade derecho privado y derecho público 606.3. Ingresos de derecho público. Concepto 616.4. Diversas clasificaciones de los ingresos públicos

ordinarios y extraordinarios 616.5. El impuesto. Concepto 636.6. Características del impuesto 636.7. Principios constitucionales 646.8. Clasificación de los impuestos 656.9. Elementos del impuesto 65

6.10. Sujetos del impuesto 656.11. Objeto del impuesto 666.12. Fuente 666.13. Cuota 666.14. El sistema de participación a los estados y municipios

en impuestos federales 676.15., Limitaciones impositivas a los estados y municipios 676.16. Concurrencia impositiva 686.17. La reforma fiscal y los impuestos en México 696.18. Los derechos fiscales o tasas 696.19. Aportaciones de seguridad social 706.20. Diferencias entre las aportaciones de seguridad social

y los impuestos y derechos . 716.21. Las contribuciones especiales 716.22. Los recargos 726.23. Las multas 736.24. Los aprovechamientos 736.25. Los productos 736.26. La ley anual de ingresos 74

x Derecho administrativo. Segundo curso

7. Los egresos del estado 767.1. Nociones generales 767.2. Orígenes del concepto presupuesto 767.3. Diferentes conceptos de presupuesto 777.4. Definición 777.5. Naturaleza jurídica del presupuesto 787.6. Principios que lo rigen 797.7. Universalidad 797.8. Especialidad 797.9. Anualidad 80

.7.10. Unidad 817.11. Planeación 817.12. Exactitud 817.13. Claridad 827.14. Exclusividad 827.15. Previsión 827.16. Publicidad 827.17. Periodicidad 837.18. El presupuesto por programas 837.19. Términos para la preparación y elaboración

del presupuesto 837.20. Procedimiento .para la elaboración y aprobación del

presupuesto 847.21. Intervención del ejecutivo; diversas formas para

el cálculo de los ingresos 857:22. Distribución y administración del presupuesto federal 857.23. Ejecución del presupuesto 887.24. Organismos descentralizados y empresas

de participación estatal 887.25. Control por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público y de la Secretaría de la Función Pública 887.26. Control legislativo 897.27. La auditoría superior de la federación .90

8. Inventarios del patrimonio del estado y contabilidad 918.1. Inventarios. Nociones generales 918.2. Inventarios estatales 928.3. Contabilidad. Nociones generales 928.4. La necesidad de una contabilidad pública,

general, organizada y sistematizada 938.5. Formas de llevar la contabilidad 94

fndlce de contenido xi

8.6. Conveniencia de la contabilidad de las operacionesfinancieras del estado 94

8.7. Contabilidad e inventarios de las entidades federativasy de los municipios 95

IV. Actividad contractual del estado 97

9. Contratos que celebra la administración pública 989.1. Necesidad de que la administración pública

realice convenios y contratos 989.2. Contratos sujetos a derecho privado que celebra

la administración pública 999.3. Contratos de derecho administrativo 102904. Criterios para distinguir los contratos administrativos

de los contratos de derecho civil 1029.5. Criterio objetivo o intrínseco 1039.6. Criterio relativo a los tribunales que conocen

de las controversias acerca de los contratosadministrativos 103

9.7. Criterio del régimen a que están sujetos los contratosadministrativos 103

9.8. Criterio de las cláusulas exorbitantes 1049.9. Hecho del príncipe 105

9.10. Otros criterios de distinción 1059.11. Elementos de los contratos administrativos 1069.12. Diversos tipos de contratos administrativos 1099.13. Contrato de obra pública 1139.14. Contrato de suministro 1149.15. Convenios que celebran entre sí diversos entes

públicos 1159.16. Convenios de coordinación 1169.17. Referencias de casos prácticos de instituciones

tratadas en este capítulo 117

V. Política, policía e infracciones administrativas ·119

10. Política estadual. Política administrativa. Poderes de policíay facultades de policía 12010.1. La política estadual y administrativa 12010.2. Concepto de policía 12410.3. Policía administrativa 133IDA. Manifestaciones de la policía administrativa 13410.5. Clasificación constitucional de la policía 135

xii Derecho administrativo. Segundo curso

11. Las infracciones administrativas 13611.1. Crítica a.la denominación de derecho penal

administrativo 13711.2. Delitos previstos en leyes administrativas 13811.3. Infracciones administrativas 14011.4. Poder sancionador de la administración pública 14011.5. Diferencias entre el procedimiento para averiguar

y perseguir los delitos y el de las infracciones 14111.6. Procedimiento de la infracción administrativa 14211.7. Naturaleza de las sanciones que se aplican a las

infracciones administrativas 143ii.s. Infracciones procesales y s"; sanción 14311.9. Diferencias entre la metodología del derecho penal

y la del derecho de las infracciones administrativas 14311.10. Crítica al sistema y propuesta de reformas.Tustícía

igualitaria 144

12. La justicia de barandilla 14512.1. Los juzgados cívicos 14512.2. Las faltas de policía y buen gobierno 14512.3. Cultura cívica e infracciones administrativas 15112.4. Procedimientos 154

VI. Interés y orden públicos 157

13. Las nociones de interés público, orden público e interésgeneral en el derecho admínístrativo 158

13.1. El interés público 15813.2. El orden público 16513.3. El interés general 172

VII. Las fuerzas armadas 174

14. Las fuerzas armadas 17514.1. Antecedentes 17514.2. El ejército mexicano y la administración pública 17614.3. Jerarquías 17914.4. Educación militar 18014.5. Justicia militar 180

15. La marina y la administración pública 18315.1. Nociones generales 18315.2. La armada de México 18315.3. Organización naval militar 184

fndlce de contenido xiii

15.4. Justicia naval 18615.5. Secretaría de marina 186

VIII. Rectoría económica 189

16. Rectoría económica del estado 19116.1. El estado policía 19116.2. Las tendencias liberales del siglo XIX 19216.3. El intervencionismo estatal . 19216.4. La conducción económica total del est~do 19316.5. El sistema de economía mixta y la rectoría económica

del estado 19416.6. Disposiciones rectoras de la economía mexicana 19416.7. El arto 25 constitucional' 19516.8. Comercio exterior 19616.9. Ley Federal de Competencia Económica 199

16.10. Monopolios 200

17. Sistema nacional de planeación 20217.1. Antecedentes y evolución de la planeación en México 20217.2. Fines de la planeación 20217.3. Sistema nacional deplaneación en el ámbito

del desarrollo regional 20317.4. La planeación en algunos renglones gubernativos 20317.5. Bases constitucionales de la planeación en México 20517.6. Objeto de la Ley de Planeación 20617.7. Sujetos 20617.8. Plan y programas 20717.9. Coordinación en materia de planeación 208

17.10. Concertación e inducción 20917.H. Estadística y datos geográficos 209

IX. Población, salubridad y ambiente

18. Política y derecho de población18.1. Aspectos que abarca la política poblacional del estado18.2. La demografía18.3. El crecimiento demográfico18.4. El derecho a determinar el número de hijos

conforme al arto 40. constitucional18.5. Política migratoria18.6. La migración de los nacionales

213

214214215216

216217217

xiv Derecho administrativo. Segundo curso

18.7. La inmigración de extranjeros 21718.8. Las calidades migratorias 218.18.9. La emigración de mexicanos 222

18.10. Los problemas fronterizos 223

19. El derechoa la protección de la salud 22519.1. La base constitucional de la protección a la salud 22519.2. Áreas que abarca la salud 22519.3. Prevención de enfermedades 22619.4. Duración de enfermedades. Rehabilitación de enfermos 22719.5. Control de bebidas y alimentos 22819.6. Control de medicamentos 22819.7. Aspectos sanitarios 22919.8. La asistencia pública. La beneficencia pública 22919.9. El Consejo de Salubridad General 230

19.10. La Ley General de Salud 232

20. El derecho ambiental 23420.1. Derecho hidrológico 23920.2. Derecho de los bosques 24020.3. La flora y la fauna, silvestres 24120.4. Su conservación 24220.5. Su régimen jurídico 243

x. Propiedad intelectual 246

21. El sistema de patentes, marcas y derechos de autor 24721.1. Patentes 24721.2. Modelos de utilidad 24921.3. Diseño industrial 24921.4. Esquema de trazado 24921.5. Secreto industrial 25021.6. Variedades vegetales 25021.7. Marcas 25021.8. Marcas colectivas 25321.9. Denominaciones de origen 253

21.10. Avisos comerciales 25421.11. Nombres comerciales 25421.12. Procedimientos 25521.13. Autoridades que aplican la ley 25621.14. Transferencia de tecnología 25721.15. Los derechos de autor 25721.16. Aspectos administrativos. Procedimientos 261

Indice de contenido xv

XI. Energéticos y turismo 264

22. La política de energéticos 26522.1. Bases constitucionales para el desarrollo

de los energéticos 26522.2. Hidrocarburos 26722.3. Energía eléctrica 26822.4. Energía nuclear 26922.5. Otras fuentes 27122.6. Legíslación aplicable 27322.7. Entes administrativos encargados

de su aplicación 274

23. El turismo 27823.1. Política de turismo 27823.2. Prestadores dé servicios turísticos 28023.3. Turismo interno 28223.4. Turismo externo 28323.5. Desarrollo de zonas turísticas 284

XII. La protección al débil 286

24. La legislación de política social, la protección al débilyla procuración administrativa 287

24.1. La protección al débil como derecho social 28724.2. La protección al consumidor 29024.3. La Procuraduría de la Defensa del Trabajo 29624.4. La procuraduría de la defensa del menor

y de la familia 29724.5. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa

de los Usuarios de Servicios Financieros 29824.6. El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores 30024.7. La orientación en materiafiscal 301

XIII. Derecho burocrático 304

25. La función pública. Las relaciones entreel estado y sus servidores 305

25.1. Concepto de servidor' público 30725.2. Caracteres de la relación 30725.3. Ubicación de la rama del derecho que regula

las relaciones entre el estado y sus servidores 30725.4. Teorías que la asimilan al derecho del trabajo 30825.5. Teorías que la asimilan al derecho administrativo 308

xvi Derecho administrativo. Segundo curso

25.6. Teorías que la consideran una rama autónoma 30925.7. Aspectos administrativos 309

26. Antecedentes nacionales de la relación de trabajoentre el estado y sus servidores 310

26.1. Época colonial 31026.2. El decreto constitucional para la libertad

de la América mexicana, sancionado en Apatzingánel 22 de octubre de 1814 311

26.3. La constitución de 1824 31126.4. Leyes constitucionales de 1836 31226.5. La constitución de 1857 31326.6. La constitución de 1917 313

27. Clasificación de los servicios personales prestados al estado 31527.1. Concepto y diferencias entre altos funcionarios

y empleados 31627.2. Clasificación de los servidores del estado 31827.3. Clasificación de los funcionarios según nuestras leyes 320

28. Teorías que explican la naturaleza jurídica del actopor el cual se prestan servicios al estado 321

28.1. Teorías civilistas 32228.2. Teoría del acto unilateral del estado 32328.3. Tesis del contrato administrativo 32328.4. Teoría del acto unión 32428.5. Teoría del derecho vigente 325

29. Sistemas para la designación de los agentes públicos 32529.1. Servicios obligatorios y gratuitos 32529.2. La elección 32629.3. Funcionarios de elección popular 32629.4. Servicios que se prestan por contrato 32829.5. Servicios que se prestan en virtud de nombramiento 32829.6. El nombramiento 32929.7. Clases de nombramientos 32929.8. El nombramiento en la ley mexicana 33029.9. Oposición 330

29.10. El concurso en nuestra legislación 331

30. La relación de trabajo entre el estado y sus.trabajadores de base 332

30.1. Requisitos para ingresar al serviciode la administración pública en México 332

indlce de contenido xvii

30.2. El contenido de la relación 33430.3. Efectos de la relación 33430.4. Prestaciones económicas 33430.5. Formación profesional o técnica 33530.6. Sistemas de nuestra legislación 336

31. Derecho colectivo y finalización 33831.1. Las condiciones generales de trabajo 33831.2. Suspensión de la relación de servicio 33931.3. Organización colectiva de los trabajadores 33931.4. Huelga 34031.5. Terminación de los servicios 341

32. Los funcionarios y empleados de confianza 34232.1. Los funcionarios y empleados de confianza' 34232.2. El servicio civil de carrera 346

33. El contencioso burocrático 34833.1. Tribunal federal de conciliación y arbitraje

y procedimiento ante el mismo 34833.2. Procedimiento para resolver los conflictos laborales

entre el poder judicial federal y sus servidores 34933.3. Amparo procedente por baja de un trabajador

de confianza al servicio del estado 35033.4. Jurisprudencia 350

34. Régimen aplicable a los miembros de las fuerzas armadas 35134.1. La Secretaría de la Defensa Nacional 35234.2. La Secretaria de Marina 354

35. Seguridad social 35635.1. Seguro de enfermedad no profesional 35935.2. Habitaciones para trabajadores 36035.3. Los préstamos hipotecarios 36135.4. Los préstamos a corto plazo 36135.5. La jubilación 36235.6. La pensión de invalidez 36235.7. La pensión de muerte 36335.8. La indemnización global 36435.9. Conveniencias de establecer un código

de los servicios del estado 365

36. Los trabajadores al servicio de las entidades federativasy de los municipios 366

36.1. Base constitucional 366

xviii Derecho odministrativo. Segundo curso

36.2. Los trabajadores al servicio de las entidadesfederativas 367

36.3. Los trabajadores municipales 36736.4. Las relaciones laborales con los servidores del sector

paraestatallocal y municipal 368

37. Relaciones de trabajo reguladas por el apartado A delart. 123 de la constitución 369

37.1. Organismos públicos descentralizados que formanparte de la administración pública federal 374

37.2. Las empresas de participación estatal 37637.3. Instituciones nacionales de crédito 37737.4. Las sociedades nacionales de crédito 37737.5. Las universidades autónomas 377

38. Responsabilidades de los servidores públicos 37828.1. Antecedentes 37838.2. Base constitucional 37938.3. Responsabilidad penal 38038.4. Responsabilidad civil 38338.5. Responsabilidad administrativa 38338.6. Responsabilidad política 384

39. Ordenamientos jurídicos 38639.1. Sistema jurídico que regula la relación entre el estado

y sus servidores 38639.2. Clases de estatutos 38639.3. Los inconvenientes del estatuto reglamentario 38739.4. Las ventajas del estatuto legal 38839.5. Las dificultades del estatuto legal 38839.6. Fundamentación, 38839.7. Diversificación de los regímenes existentes enMéxico

para regular las relaciones de los servidores-públicos con los poderes legislativo, judicial y ejecutivo 389

39.8. Régimen jurídico 39139.9., Necesidad de unificar la legislación del servicio civil 391

40. Antecedentes en otros paises de la relación de' trabajo entreel estado y sus servidores 393

40.1. Una nota 'preliminar 39340.2. Alemania 39340.3. Argentina 394

Indice de contenido xix

40.4. Estados Unidos de América 39440.5. Francia 39540.6. Inglaterra 39540.7. Italia 39540.8. Portugal 396

XIV. Justicia administrativa 399

41. Justicia administrativa 40041.1. El procedimiento administrativo 40041.2. Sistemas de control de legalidad de la acción

administrativa 40441.3. Recursos administrativos 40541.4. El contencioso administrativo 41041.5. Tribunal federal de justicia fiscal y administrativa 41241.6. Tribunal federal de conciliación y arbitraje 41641.7. Tribunal de lo contencioso administrativo

del Distrito Federal 41741.8. El control judicial 42041.9. Las comisiones de derechos humanos 421

41.10. Tribunales de la administración 423

Bibliografía general 428Índice onomástico 441índice analítico 443

Prólogo a la primera edición

Las obras Derecho administrativo que se publican debido a la autoría de Raf~e!1. Martínez Morales, y que ahora prologo, desarrollan los programas de estudiosde la materia que I;J. Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autóno­ma de México publicó en 1986, para fa formación de licenciatura. El autor adop­ta para la exposición de sus obras una sistemática que parte de la. tradiciónadministrativista francesa, la cual, en la primera brillante etapa de su historia, lallenaron las figuras de Maurice Hauriou y Leon Duguit, con su discípulo GastonJeze, y después, en el hundimiento de los dogmas duguitíanos, los grandes nom­bres: De Laubadere, Rivero, Vedel, Waline, en su segunda proyección históri­ca. Recoge también e! autor de estas obras, e! acervo de la doctrina española(Olívan, Royo Villanova, Villar Palasí, García de Enterria, etc.), y finalmente arri­ba a las concepciones mexicanas (Lares, Fraga, Serra Rojas, etc.), ya que éstees e! itinerario teórico que ha seguido la conformación de nuestro actual ordenjurídico en materia administrativa. Desde luego, Martínez Morales se vio en lanecesidad de introducir ciertos cambios entre el orden adoptado por los pro­gramas y la organización de su material, y lo hizo de forma armoniosa; sonejemplos de lo anterior los temas referidos a las funciones de! estado y la fun­ción pública. Este hecho, aunado al manejo de un método eminentemente peda­gógico lo convierte .en valioso texto para el proceso de enseñanza aprendizajede la asignatura, .ya que provee un extenso repertorio de soluciones',

A lo largo de los dos libros se incorporan conceptos doctrinarios y aspec­tos de derecho positivo sumamente actualizados, los cuales se estudian con unnovedoso abordamíento, configurado por la nueva administración. Es de seña­larse la labor de síntesis que les confiere una gran plenitud de tratamiento de la:materia, no obstante que cada tema se considera exhaustivamente. Además,la sencillez expositiva adoptada en los mismos se traduce en una extraordinariafacilidad de comprensión de algunas cuestiones de'por sí sumamente complejas,entre las que se puede mencionar el análisis del acto administrativo, expuestocon enorme vitalidad, y que en algunos tratadistas nubla los demás puntos.

Por otro lado, encontramos remisiones a temas jurídicos conexos al quese trata y a figuras de derecho comparado. Como apéndice importante de cadatema, se incluye una rica y oportuna bibliografía que habrá de ayudar al estu­dioso a profundizar en la cuestión jurídica de su interés.. ,

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xxii Derecho odmlnistratlvo. Segundo curso

En la obra se tratan los temas fundamentales siguientes:

1. Base teórica del derecho administrativo.2. Nociones relativas al estado y su carácter jurídico.3. Administración pública en cuanto a organización estatal.

, 4. Acto administrativo.5. Concesión y servicio público.6. Reglamento y figuras afines.7. Facultades de la autoridad.8. Infracciones administrativas.9. Dispersión legislativa.

10. Economía y orden jurídico.11. Patrimonio estatal y derecho financiero.12. Contratos públicos. .13. Política y policía administrativas.14. Población, salubridad y ecología.15. Interés y orden públicos.16. Protección al débil, propiedad intelectual, energéticos, turismo y fuerzas

armadas.17. Función pública.18. Justicia administrativa. '

Al prologar esta obra, que contiene grandes inquietudes teóricas y prácticas,damos la bienvenida a su autor, joven brillante en la cátedra, y estimo que se:guirá captando la experiencia diaria e incluirá en sus futuras ediciones los fru­tos de su quehacer docente: pero, sobre todo, como dice el Anuario de 1986 enla presentación del mismo por el licenciado Jaime Torres Bodet, "Servidumbrey grandeza del abogado": llevar al respeto de la justicia, la realidad de la demo­cracia y lit humanidad de la inteligencia aunados la libertad y los principios delderecho administrativo, que permitirá a la administración cumplir plenamen­te, como afirma Prosper Weil, su misión de interés general.

Jorge Olivera ToroMinistro jubilado

Suprema Corte de Justicia de la Nación

Prefacio

En 1971 empezamos a impartir la asignatura de derecho administrativo en laFacultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; desdeentonces a la fecha, y de manera ininterrumpida, hemos tenido el privilegiode abordar los temas de esta vasta disciplina juridica frente a grupos de alumnosque, con más seriedad e interés de lo que a veces se piensa, asisten a las aulas.

Desde el primer día de clases fue evidente la grave situación provocada porla falta de libros de texto que se apegaran al programa oficial de la materia,programa que, por otro lado, ha sufrido múltíples modificaciones a lo largo delos años de nuestroejercicio docente. Dicha situación resulta en especial alar­mante en e! actual segundo curso. Fue esta carencia la que nos llevó a pensaren preparar un instrumento didáctico que auxiliara a los estudiantes, el cualles permitiera tener a mano la información pertinente, sin necesidad de estartomando notas que, por lo general, son de muy dudosa veracidad y, además, pro­vocan una constante distracción tanto a la clase que imparte el profesor comp altratamiento de ejemplos y dudas, en la que la participación de los alumnos re­sulta insustituible para e! mejor aprovechamiento de la cátedra.

Lo anterior quiere decir que estos cursos de derecho administrativo 'estándirigidos primordialmente a los estudiantes de licenciatura en derecho; desdeluego, si resultasen de utilidad al profesional o al especialista, enhorabuena:habrán rebasado su objetivo original.

Los conocimientos que se vierten en estos volúmenes se los debo, en loque tengan de valioso, a la Universidad Nacional Autónoma de México, en ge­neral, y a mis ex alumnos, en especial; una y otros han alimentado constan­temente la necesidad permanente de actualización en una rama jurídica tancambiante como es e! derecho administrativo, ya que la misma se transformade manera vertiginosa al ritmo de la vida social contemporánea; y son preci­samente esos cambios, entre otras razones que se invocan más adelante, losque propiciaron la inserción de los apoyos bibliográficos anotados al final decada tema. En la exposición de los dos cursos de derecho administrativo sesiguieron puntualmente los programas oficiales vigentes en la Facultad deDerecho y sólo nos permitimos hacer ajustes de estilo y de sistemática; algu­nos agregados los consideramos necesarios, por ejemplo, e! último capítulode! segundo volumen (justicia administrativa) y e! tema 40 de ese mismo vo­lumen, relativo a las responsabilidades de los servidores públicos. Al final

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xxív Derecho administrativo. Segundo curso

de cada tema (87 en total) se incluyó una bibliografía, la cual tiene por obje­to reconocer el crédito correspondiente al autor consultado, o apoyar nuestraidea o, también, informar acerca de la fuente que desarrolla otra opinión, oconstituir una guía para que el lector pueda ampliar el tema. Las fechas delas disposiciones jurídicas que se anotan son las de su publicación en el Dia­rio Oficial de la Federación, salvo que se indique otra cosa.

Haber seguido fielmente el programa oficial para el estudio dél derecho ad­ministrativo en nuestra facultad, implicó a veces sujetarse a una determinadacomente doctrinal; ello en virtud de lo detallista que es tal programa y porqueen algunas ocasiones incluso indica qué posición debe secundarse para el trata­miento de alguna figura o institución jurídica. Siempre tratando de facilitar alos alumnos el estudio de la materia, optamos por respetar la secuencia del te­mario aprobado por la autoridad universitaria.

Cabe destacar que el programa de la asignatura optativa Derecho burocrá­tico, es igual en una extensa parte al del actual segundo curso de derecho ad­ministrativo, con el cual coincide en los temas 25 a 39 (casi todo el capítulo XIIIde este texto jurídico universitario); por esta razón, estimamos que puede ser deutilidad a los alumnos inscritos en esa materia optativa.

A pesar de lo ambicioso de los programas vigentes, su amplitud deja fueracuestiones como la sistematización de las relaciones subjetivas administración­administrado, la educación, la cultura, la pesca, el urbanismo, la metrología, laminería, la responsabilidad estatal, las telecomunicaciones, los transportes,la prensa, la radio, la televisión, la cinematografía, el comercio, la industria, lasprofesiones, la actividad registral y la vivienda.•

Los temas, agrupados en 26 capítulos, se han desarrollado de la forma másbreve posible, a efecto de dejar su profundización a la orientación que cada pro­fesor estime adecuada. En el texto se ha prescindido, dentro de lo razonable,de insertar opiniones ideológicas o de carácter personal; pero el deseo de que

. el derecho, aun en el ámbito de las facultades discrecionales, rija la acción del.poder público y que, desde luego, sean superados los vicios existentes mediantela eficacia de aquél, ha sido el anhelo que ha normado la secuenciade nuestro dis­curso.

No obstante que el material fue reunido a lo largo de varios años de ejer­cer la docencia, el trabajo final de estructuración, actualización, redacción yrevisión requirió cientos de horas valiosas robadas a mi familia, en especial ami hijo Rafael a quienes les agradezco su paciencia y entusiasmo.

Cada tema fue comentado con el jurista Héctor Miguel Gómez Flores, quienformuló certeras observaciones, producto de su amplio conocimiento del derechoy de su acendrada vocación íus filosófica, en tales comentarios también partici­pó de manera brillante el catedrático universitario Eduardo Galindo Becerra. En

Prefacio xx:.¡

una lectura final, el doctor Rodolfo Montiel Herrera aportó acertadas opinio­nes. A ellos mi renovado y permanente reconocimiento.

Al maestro Jorge Olivera Toro, mil gracias por aceptar prologar las obrasde sus discípulos. Al licenciado Manuel López Gallo y a Rodrigo López, Ramí­rez, mi agradecimiento por su hospitalidad para la redacción final del segun­do curso.

En esta nueva edición, aunque se conserva básicamente la estructura y elcontenido de la anterior, hemos incorporado las numerosas reformas legislati­vas; asimismo, efectuamos las adecuaciones necesarias debidas al retiro del es­tado de casi todas las actividades comerciales e industriales en que participabahasta hace poco, y ante el auge de la corriente económica del neoliberalismo.

Dado el abundante empleo de mayúsculas en los textos normativos del ac­tual derecho mexicano, en donde parece que cualquier palabra que consideranimportante los que redactan los ordenamientos jurídicos, la anotan con inicialmayúscula, hemos optado por limitar drásticamente su uso; reservamos ello anombres de personas físicas o colectivas, a la denominación oficial de disposi­ciones jurídicas, nombres geográficos y seguimos la regla gramatical respectoa inicio de párrafo o después de punto. Las únicas excepciones a lo dicho las efec­tuamos cuando se trata de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y lassecretarías de estado. Así, por no ser nombres propios, aparecen escritos conminúscula: estado, ejecutivo, presidente, senadores, diputados, ley y secretaría,entre otros.

En las universidades donde se continúa con el plan de estudios de dos cur­sos de derecho administrativo, el primer volumen de esta obra podrá utilizarsepara la teoría general, y el segundo, para la parte especial de nuestra disciplina.

El autor

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art.(s)cap.(s)cjr:Col.comp.(s)Conasupocoord.(s)CPEUM

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ed.(s)et al.fig.(s)FONATUR·

fracc.(s)frag.(s)GATT

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inc.Is)inéd.infra

ISSSTE

loe. cit.NAB

N. del E.

núm.(s)op. cit.p., pp.párr.(s), §Pemex

Abreviaturas y siglas

artículo, artículoscapítulo, capítulosconfrontar con, confróntese conColeccióncompilador, compiladores; compilado porCompañía Nacional de Subsistencias Popularescoordinador, coordinadores; coordinado porConstitución Polítíca de los Estados Unidos MexicanosSistema para e! Desarrollo Integral de la Fámiliadirector, directores; dirigido porDiario Oficial de la Federaciónedición; editor, editores; editado poret alii: y otros, y colaboradoresfigura, figurasFondo Nacional de Fomento al Turismofracción, fraccionesfragmen to, fragmentosAcuerdo General de Aranceles y Comercio, actualmenteOMe, Organización Mundiai de ComercioInstituto Mexicano del Seguro Socialinciso, incisosinédito: no editado, no impreso, no publicadoadelante, abajo, después [adverbio que remite a uncontenido anotado posteriormente]Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para losTrabajadores de! Estadoloco eitato: en el lugar citadoNomenclatura arancelaria de BruselasNota del editornúmero, números, numeral, numeralesopus citato: obra citadapági na, pági naspárrafo, párrafosPetróleos Mexicanos

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xxviii Derecho administrativo. Segundo curso

prgf.(s)reimp.rev.S.A. de c.v.S., ss.s. d.

sec.(s)supra

t.(s)tít. (s)trad.(s)UNAMvol.ís)

parágrafo, parágrafosreimpresión, reimpreso porrevisado porSociedad Anónima de Capital Variablesiguiente, siguientessindata: sin fecha; sin dato, de casa editora o de lugar depublicaciónsección, seccionesatrás, arriba, antes [adverbio que remite a un .contenidoanotado anteriormente]tomo, tomostítulo, títulostraductor, traductores; traducido de, traducido porUniversidad Nacional Autónoma de Méxicovolumen, volúmenes

Derecho administrativo20. curso

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l. Diversificbción del derechoj

administrativo

Objetivos ,I .

Después de estudiar este capitulo, el alumno contará conelementos para: ¡- .

• Distinguir entre compilación y codificación•• Manejar algunos criterios de compilación

• Identificar 1'; legislación administrativa de acuerdocon el órgano que la aplica

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1. Diversificación progresivodel derecho administrativo

El derecho administrativo se convirtió a lo largo de los siglos XIX y XX en la ra­ma de! orden jurídico que más aspectos del quehacer social regula. A medioda que la sociedad contemporánea se desarrollaba en lo cultural y tecnológico,con lo que se volvían más complejas las relaciones económicas y políticas, elderecho. especialmente el administrativo, aumentaba en esa misma propor­ción su injerencia en la vida social y. por ende, en la del individuo.

En e! primer volumen (tema 5) comentamos este fenómeno que produjo,como consecuencia, el surgimiento de ramas especializadas del derecho admi­nistrativo lo que, independientemente de si aceptemos o no su autonomía, ilus­tra de modo claro la manera en que casi cualquier actividad social está regidapor e! sistema jurídico; se habla así de derecho ambiental, educativo, energéti­co, sanitario, agropecuario, financiero, fiscal, económico, forestal, aduanero, dela propiedad intelectual, migratorio, demográfico, electoral, de las comunica­ciones, contable, militar, naval, marítimo, aéreo y espacial, urbanístico, mine­ro, bancario, bursátil, pesquero, patrimonial de! estado, agrario, consular, dela seguridad social, turístico, notarial, regístral, presupuestario, municipal yfunerario.

Este incremento de las tareas sociales jurídicamente reguladas ha provo­cado una abundante producción de reglas de derecho; producción, por otraparte, que rara vez ha sido sistemática. En e! derecho administrativo nos en­contramos ante una diversidad de aspectos regulados y frente a una enormecantidad de normas dispersas dentro de un sinnúmero de ordenamientos.

1.1. Complicación y proliferación de las normasdel derecho administrativo

La falta de un código administrativo ha contribuido de manera decisiva paraque la diversificación acelerada del derecho administrativo provoque una com­plicación y un desmesurado crecimiento de los ordenamientos jurídicos en estamateria. La ausencia de un texto único en tan importante y extensa rama del

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4 Derecho administrativo. Segundo curso

derecho propicia la dispersión legislativa, la duplicación de normas, la contra­dicción de textos, la falta de definición uniforme de algunas figuras jurídicas,todo lo cual r~dunda en perjuicio de!gobernado al traducirse en falta' de cer­teza jurídi~a~'Estasituación persiste, no obstante la desregulación que pregonael gobierno federal mexicano, pues ésta es muy relativa.

1.2. El Diario Oficial de la Federación

Puesto que, como atributo de todo acto jurídico de carácter general, cualquierdisposición legal (orgánica o materialmente considerada) debe publicarse en e!medio periodístico gubernamental, se supone que su conocimiento no debe re­presentar ningún problema; no obstante, en virtud del descomunal volumen deordenamientos se torna verdaderamente imposible conocerlos, interpretarlos,compilarlos y aplicarlos de manera adecuada.

Resulta conveniente dedicar algunas líneas al órgano periodístico gubérna­mental, citado en e! párrafo anterior. Ese medio de difusión legislativa, en el ni­vel federal, se denomina Diario Oficial de la Federación y fue fundado e! 20 deagosto de 1867, cuando era presidente de la república Benito Juárez García. Lasentidades federativas también cuentan con un medio similar, llamado general­mente Periódico Oficial. Excepciones a ese nombre son: Gaceta Oficial (DistritoFederal), Gaceta de Gobierno (Estado de México), La Sombra de Arteaga (Que­rétaro), Boletín Oficial (Sonora), Gaceta Oficial (Veracruz) y Diario Oficial(Yucatán). En esas publicaciones gubernativas deben insertarse las leyes, losreglamentos y los otros actos del poder público cuya inclusión se prevea enlos ordenamientos jurídicos, de conformidad con e! código civil y con la Leydel Diario Oficial y Gacetas Gubernamentales (1986), a fin de que sean apli­cados y observados debidamente.

En relación con el Diario Oficial de la Federación, caben los siguientes co­mentarios: hay una proliferación de errores (por ejemplo, equivocar la fechadel mismo en primera plana: lo. de noviembre de 1988), lo que pro'(oca el usode fe de erratas; esto plantea un interesante problema en cuanto al inicio de vi­gencia del acto cuya publicación defectuosa se corrige; por otra parte, no exis­te un término para corregir vía fe de erratas; así, con fecha 23 de julio de 1986se enmienda la publicación de! 7 de febrero de 1984 (Ley General de Salud) yel 24 de febrero de 2004 se hace lo propío con la Ley de! Instituto de Segu­ridad Social de las Fuerzas Armadas (9 de julio de 2003). Se ha llegado a afir­mar que mediante las citadas fe de erratas se realiza, indebídamente, actividadlegislativa. Dada la gran canÚdad de información publicada en dícho díarioresulta ímposible, para la mayoría de los particulares interesados, lograr su

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adecuada conservación y clasificación; se desconoce cuándo será publicado elíndice de cada tomo. Además, se ignora quién aprueba o se responsabiliza delas fe de erratas.

Usualmente, desde el régimen de Luis Echeverría (1970-1976) el Diario Ofi­cial de la Federación aparece de lunes a viernes, pero algunas veces tambiéncircula los sábados, situación que resulta desconcertante para los lectores. Inclu­so se ha llegado a publicar en domingo (10 de noviembre de 1991) y en días de .descanso obligatorio (21 de marzo de 2000 y 10. de enero de 2002). De maneraadicional, desde el 30 de noviembre de 2000 ha surgido, en ocasiones, una lla­mada edición vespertina.

Los problemas mencionados, a propósito del Diario Oficial, vienen a agu­dizar la "complicación y proliferación de las normas del derecho administrati­vo" a que se refier<: el programa de nuestra asignatura.

1.3. Imposibilidad real de su codificación general

Esto es lo que señalaba el citado programa oficial de derecho administrativo,opinión que no compartimos en virtud de todas las razones expuestas con cier­ta amplitud en el primer curso (tema S, capítulo 1); entre tales argumentos re­cuérdese: existen códigos vigentes en varias partes del mundo; sólo mediantela codificación se puede alcanzar la evolución y el perfeccionamiento de losconceptos fundamentales de nuestra disciplina, ya que para garantizar certezajurídica al gobernado se requiere un texto sistemático y único; finalmente, porcuestiones pedagógicas y científicas, también es recomendable la expedicióndel código.

Abundando en los argumentos doctrinarios favorables a la codificación ad­ministrativa, incluimos las siguientes opiniones:

"Un código administrativo debe ser la reunión, en un sistema legislativo, detodos los principios fundamentales en la materia de administración pública."(C. J. B. Bonnin, importante autor francés de inicios del siglo XIX, citado porOmar Guerrero.)

J. A. García-Trevijano Fos, a pesar de que concluye opinando en contra delcódigo, afirma:

Uno de los defectos que se ha achacado a nuestra disciplina ha sido el de la falta·decodificación. Se dice que ello demuestra que no nos encontramos ante un conjuntosistemático de normas ni de principios y que, por tanto, no puede hablarse de unarama autónoma.

La codificación es un movimiento generalizado en el siglo XIX, que tiene sus an­tecedentes lógicos en todos los principios que sustentaron la Revolución francesa.El racionalismo, la-Ilustración, la Reforma protestante conducen a la codificación,

6 Derecho odmlnlstrotivo. Segundo curso

porque el hombre prefiere ser gobernado por normas abstractas y no por personas.El hombre del siglo XIX quiere constituciones, códigos escritos, porque cree que de es­ta forma queda salvaguardado frente a las arbitrariedades de los siglos anteriores.

.Según Ducrocq, el derecho administrativo presenta menos dificultades que e!derecho civil en 1804 y 1805, cuando se redactó el Código de Napoleón.

Según Álvarez Gendín, Broccoli sostiene, en La codiiicazione del diritto amoministrativo, que:

se puede codificar el derecho administrativo porque si bien la codificación totalsería absurda. sin embargo. son codificables aquellas normas y principios jurídi­cos constantemente aplicables, cualquiera que sea el campo de estas normas.

Cuando insistimos en la posibilidad real de codificación del derecho adminis­trativo, claro está que nos referimos a disposiciones legales, orgánica y ma­terialmente consideradas, excluyendo de su texto al amplio campo de normasreglamentarias las que, en efecto, sí deben estar fuera de! código por razones téc­nicas, constitucionales y prácticas.

En nuestra opinión, la ausencia de un código administrativo y la presenciade cientos de leyes propias de esta materia, es decir, la dispersión legislativa,sólo puede beneficiar a un reducido grupo de expertos en legislación que poseanlos datos correspondientes y cuenten con él tiempo y los medios para su siste­matización. Esta idea continúa vigente, no obstante el uso cada día más fre­cuente de sistemas computacionales.

1.4. Dificultad para compilar las normasdel derecho administrativo

Compilar es reunir o coleccionar diversos textos legales conforme a un deter­minado criterio -de selección. De esta forma, se distingue entre compilación(agrupamiento' de textos diversos) y codificación (reunión sistemática en unsolo texto legal de las normas de una rama jurídica). Se puede agregar a estosconceptos la recopilación, consistente en la colección y el ordenamiento gu­bernamental de leyes (por ejemplo: legislación colonial española de los siglosXVI a XIX).

La compilación de las normas jurídico administrativas es sólo un problemade tipo editorial o de organización interna de alguna oficina pública o particu­lar que decida realizarla. Son de citarse, entre nosotros, como encomiables labo­res de compilación, la colección Leyes y Códigos de México. de Editorial Porrúa;con mayor información reglamentaria. la de Ediciones Andrade, que cuenta con

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sistema de hojas sustituibles; y, en otra vertiente, más científica, la colecciónLeyes Comentadas, de Oxford. En derecho comparado son de mencionarse: enFrancia, los códigos Dalloz; en España, la realizada por Eduardo García de En­terría; en Italia, la efectuada por Guido Zanobini.

Con el desarrollo de la informática y su aplicación al derecho, la compila­ción ya no significa mayor problema, incluso por lo que respecta al abuso dela fe de erratas, como el hecho de que ante una modificación normativa se pu­blique en el órgano oficial solamente la reforma y no el nuevo texto completode la ley (esta práctica, tan arraigada en nuestro sistema, no sucede en algu­nos países de tradición legal escrita).

1.5. Diversos criterios para clasificarlas por materias

Las disposiciones jurídico administrativas admiten su clasificación conforme adiversos criterios que atiendan a distintas necesidades y distintos puntos devista; así tenemos:

a) Por jerarquía normativa. Según este sistema las normas jurídicas admi­nistrativas se catalogarían en constiÍucionales, legales, contenidas en ins­trumentos internacionales, reglamentarias, previstas en circulares y endecretos.

Recientemente, se habla de leyes marco; éstas, se dice, establecen re­glas que habrán de desarrollarse en otras leyes. Consideramos que todaley tiene la misma jerarquía, limitada a su ámbito de aplicación (fede­ral, estadual o municipal) y que las llamadas leyes marco quedan suje­tas a los mismos principios que toda norma legislativa, en especial: todaley posterior deroga a la anterior (cuando el órgano emisor es el mismo:.federal o local). La única ley marco es la constitución.

b) Por materia o criterio temático. Los ordenamientos administrativos puedenagruparse conforme a temas o materias de interés para el compilador;respecto de esta base la posibilidad de clasificación es amplísima: segu­ridad, patrimonio nacional, impuestos, finanzas, organización, sanidad,migración, turismo, ambiente, energéticos, contratos, expropiación, con­sumidor, patentes, marcas, fuerzas armadas, función pública, serviciospúblicos, agricultura, fauna, seguridad social, protección al consumi­dor, etcétera.

e) Por sector. De acuerdo con este criterio, la clasificación obedecería a unencuadramiento macroorgánico: leyes que aplican una dependencia cen­tralizada y las entidades paraestatales por ella coordinadas. Por ejemplo,Secretaría de Hacienda y Crédito Público: leyes bancarias, tributarias, dela lotería nacional, etcétera. .

8 Derecho administrativo. Segundo curso

d) Por dependencia. Éste resulta de la adopción de un enfoque orgánico pa­ra los efectos de la clasificación: cada secretaría y departamento aplicaciertas leyes. Este sistema requiere precisar que ninguna ley le perte­nece a dependencia alguna y que hay muchos ordenamientos que sonaplicados por diversos órganos (legislación relativa a servidores públi­cos, entre otros).

e) Por materia dentro de la dependencia que las aplica. Este criterio es unaprolongación del anterior y supone tal abundancia de disposiciones que senecesita una subdivisión; por ejemplo, la Secretaría de Agricultura, Ga­nadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación requiere apartados paraagricultura, ganadería, fomento, sanidad fitopecuaria, pesca, etcétera.

f) Cronológico. El derecho administrativo vigente puede clasificarse por fe­chas, es decir, conforme a 'un criterio cronológico; su utilidad no seríamuy práctica y tal vez resultaría útil para los investigadores. La fechapor emplear puede ser la del decreto del congreso, la de promulgación,de publicación o aquella en que haya iniciado su vigencia.

g) Alfabético. La posibilidad de clasificar la legislación administrativa pororden alfabético, aunque real, también resultaría de muy poca utilidad,si no se refiere propiamente a la materia que la misma regula (la Ley'General de Población, por ejemplo, quedaría en la letra P y no en la L).

1.6, Posible compilación

a) Por dependencia que las aplica.b) Por materia .dentro de la dependencia que las aplica.

A pesar de las dificultades que representa el manejo de la legislación adminis­trativa, el estudiante, el jurista y el servidor público que requieren su consultao aplicación acuden a las fuentes que hemos citado o a prontuarios que los lle­van (con mayor o menor actualización) al texto jurídico que necesitan.

Sexenalmente se efectúan en casi todas las secretarías labores de compila­ción; algunas de ellas de acertada técnica, otras en costosas impresiones, sonabandonadas en el sexenio siguiente para emprender nuevas tareas de compi­lación, situación que resulta lamentable debido a la falta de continuidad y porel empleo de sistemas diferentes.

Tales compilaciones suelen seguir un criterio orgánico: agrupan las nor­mas vigentes y que la secretaría correspondiente aplica, incluidas las de las enti­dades paraestatales de su sector. En general, se subdividen por materia dentrode la competencia asignada a la propia secretaría.

Dada la abundancia normativa y la diversidad de materias reguladas, la .subdivisión resulta recomendable, sobre todo en las dependencias en que ese

Diversificación dei derecho administrativo 9

fenómeno alcanza proporciones alarmantes. (La legislación que aplica la Secre­taría de Hacienda y Crédito Público requiere necesariamente una clasifica­ción, por ejemplo, tributaria, bancaria, monetaria, crediticia, presupuestaria, deseguros y fianzas, bursátil, aduanera, de paraestatales no bancarias, etcétera.)

1.7. Enumeración de las principales leyes que aplicanlas secretarías de estado y la ProcuraduríaGeneral de la República

En 1982 publicamos, en coautoria, por primera vez, una obra llamada Catálo­go de ordenamientos jurídicos de la administración pública federal. Panorama dela legislación administrativa, donde se detallan las leyes y otros ordenamientosjuridicos que aplica cada uno de los órganos centralizados federales, y se men­ciona el Diario Oficial en que fueron incluidos. En este tema, al final, se anota laficha bibliográfica correspondiente a la última edición de esa obra y a ella re­mitimos al lector para la información precisa requerida en el presente inciso.

Siguiendo un criterio temático, mencionaremos en qué materia cada de-pendencia aplica las leyes correspondientes. .

1. Secretaría de Gobernación

A esta secretaría le conciernen las relativas a cuestiones electorales; migrato­rias; recompensas civiles; símbolos nacionales; publicaciones gubernamentales;juegos, rifas y sorteos; cinematografía, radio y televisión; culto religioso, y lasatingentes a las relaciones del estado con sus trabajadores.

2. Secretaría de Relaciones Exteriores

Le corresponde en su ámbito competencial aplicar las leyes reguladoras delpersonal diplomático y consular; para la celebración de tratados; de la nacio­nalidad por naturalización; para la extradición de inculpados en procesos pe­nales; legalización de firmas que consten en documentos con efectos en otrospaíses; la normatividad para autorizar sociedades por acciones en cuanto a lapresencia de extranjeros; tratados internacionales en múltiples materias: lími­tes, aguas, protección a nacionales en otros países y a extranjeros en México.

3. Secretaría de la Defensa Nacional

Esta dependencia trabaja sobre todo con leyes relativas a armas y explosivos;justicia militar; seguridad social militar; servicio militar obligatorio; disciplina

10 . Derecho administrativo. Segundo curso

y estimulas para el ejército y fuerza aérea; educación militar, además de queexiste una ley orgánica que rige a dichos cuerpos (ejército. y fuerza aérea).

4. Secretaría de Marina

Además de la legislación común a todos los entes centralizados, esta secretaríaaplica las leyes referentes a la organización de la armada (fuerza naval mili­tar); la justicia y seguridad social para los miembros de la marina de guerra; ladisciplina y recompensas en la armada de México; la soberanía y vigilancia enlos mares del país: asimismo, aplica los tratados y convenios internacionalesen las materias de su competencia (por ejemplo, accidentes en alta mar, vigi­lancia y coadyuvar en el combate a la delincuencia).

5. Secretaría de Seguridad Pública

Aplica leyes acerca del sistema nacional de seguridad pública, para la organi­zación y administración de la policía federal preventiva, auxilio en el combatea las organizaciones delincuenciales, para la administración de los centros tu­telares de menores infractores y el manejo del sistema federal penitenciario;

6. Secretaría de. Hacienda y Crédito Pública

Es la dependencia a la que corresponde el mayor número de leyes administra­tivas (cerca de 50); en~ontramos entre éstas las que regulan cuestiones tri­butarias y otras referidas a los asuntos relativos a la banca, los empréstitos, lamoneda, el presupuesto de egresos, los seguros, las fianzas, el mercado bursá­til, las aduanas, la lotería nacional, la coordinación tributaria con los gobiernoslocales, la banca central, las organizaciones auxiliares de crédito, la .tesoreríade la federación.

7. Secretaría de la Función Pública

. Esta dependencia aplica la legislación relativa a las responsabilidades de lostrabajadores, empleados y funcionarios del estado; los contratos administra­tivos; el patrimonio nacional; el control y la vigilancia de la actividad de losentes públicos (dependencias y entidades), en tanto puedan existir conductasilícitas; el presupuesto de egresos y la ley en materia de expropiación.

Diversificación del derecha administrativo 11

8. Secretaría de Energía

Le corresponde aplicar los ordenamientos que se refieren a petróleo, petroquí­mica, gas, electricidad, energía nuclear y expropiación.

9. Secretaría de Economía

Esta secretaría, que ha sufrido frecuentes cambios en su nombre (Economía,Industria y Comercio, Comercio, Economía Nacional, Comercio y Fomento In­dustrial) y, también, resulta obvio, en su competencia, actualmente aplica laregulación jurídica en materia de patentes y marcas, inversiones extranjeras,control de precios, protección al consumidor, normas industriales y comercia­les, registro de vehículos, pesas y medidas, comercio exterior, monopolios, trans­ferencia de tecnología, cámaras de comercio e industriales, fomento de industriasy microindustrias, reforma administrativa.

10. Secretaría de Agricultura, Ganadería, DesarrolloRural, Pesca y Alimentación

Hay leyes vigentes en los renglones de sistema para el fomento en el campo,asociaciones ganaderas y agrícolas, financiamiento al campo, sanidad fitope­cuaria, fomento a la producción agropecuaria, educación agronómica, pesca,cuya aplicación compete a esta secretaría.

11. Secretaría de Comunicaciones y Transportes

A esta dependencia corresponde aplicar las leyes de vías generales de comuni­cación; radio; televisión; marina mercante en sus diversos enfoques; de correosy ferrocarriles; caminos, aeropuertos y autotransportes; telecomu'nicaciones.

12. Secretaría de Desarrollo Social

Las principales leyes que norman la actividad de este órgano se refieren a ma- .terias como vivienda, desarrollo urbano, asentamientos humanos, política de­mográfica y combate a la pobreza.

13. Secretaría de Educación Pública

Compete -a esta secretaría aplicar la legislación vigente en los siguientes ru­bros: educación que ímparta la federación, profesiones, patrimonio cultural,

12 Derecho odmlnistrotivo. Segundo curso

bibliotecas, coordinación de la educación superior, deportes, derechos de au­tor, órganos públicos con fines culturales y educativos, alfabetización y cons­trucción de escuelas, antropología, historia.

14. Secretaría de Salud

Esta dependencia, anteriormente llamada de Salubridad y Asistencia, aplica lasleyes referidas a salud en general, asistencia pública y privada, coordinaciónde los organismos estatales que prestan atención médica, medicina preventivay supervisión de algunas paraestatales del ramo. Existe, por otro lado, un abun­dante y complejo acervo reglamentario para los asuntos manejados por esta se­cretaría.

15. Secretaría del Trabajo y Previsión Social

Este órgano estatal aplica los ordenamientos existentes en derecho del traba­jo, seguro social y vivienda para trabajadores, regulados por el apartado A delarto 123 de la constitución federal.

16. Secretaría de la Reforma Agraria

A esta secretaría le corresponde aplicar los ordenamientos relativos al régimende tenencia de la tierra en el medio rural: al fomento de la producción agrope­cuaria en ejidos y comunidades; al financiamiento a éstos; también aplica laley concerniente a terrenos baldíos, nacionales y sus demasías,

17. Secretaría de Turismo

Después de un auge' en la legislación turística (1960-1982), en la actualidad sóloexiste una ley en este renglón; claro está que la secretaría del ramo aplica al­gunas disposiciones en común con diversas dependencias (contratos, relacio­nes laborales, control. presupuesto, responsabilidades).

18. Secretaría de Medio Ambiente .y Recursos Naturales

Esta dependencia, de nombre pleonástico, aplica principalmente la legislaciónambiental, forestal, de bienes estatales, de recursos hidráulicos, de vida silves­tre y expropiatoria.

Diversificación del derecho administrativo 13

19. Procuraduría General de la República.Este órgano centralizado, visto en la primera parte de estos cursos aplica supropia ley orgánica, además de la legislación penal de carácter federal, así co- .mo toda aquella que le dé participación al ministerio público en asuntos decualquier naturaleza.

1.8. Disposiciones que aplica la presidenciade la república

La presidencia de la república no existe como órgano administrativo; se entien­de por ella usualmente al despacho del titular del poder ejecutivo y sus ofici­nas de apoyo (vistas en el primer volumen, capítulo cinco). En este sentido, esel presidente de la república quien ejerce sus facultades específicas a que se refie­ren la constitución y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Como jefe del poder ejecutivo, el presidente de la república ha de emplear,prácticamente, toda la legislación administrativa, incluida la de carácter mili­tar y naval referida a su' calidad de titular de las fuerzas armadas, así como lade índole diplomática y consular, etc. Al ejercer la potestad reglamentaria quele corresponde en el nivel federal, el presidente está también, en cierto sentido,aplicando la ley, la cual puede ser de cualquier naturaleza (administrativa, ci­vil, laboral, mercantil, penal, etcétera).

1.9. El poder judicial y el poder legislativo

Al poder judicial le corresponde aplicar toda clase de legislación cuando reali­za sus funciones (jurisdiccional principalmente), pues al resolver controversiasha de apoyarse de manera central en la ley relativa, y en la jurisprudenciaquele sea obligatoria. De esta suerte, y de acuerdo con las circunstancias, aplicarádisposiciones de naturaleza civil, mercantil, laboral, agraria, .administrativa,fiscal, penal.

AlIado de toda esa normatividad que maneja el juzgador, encontramos enel ámbito del poder judicial sus leyes orgánicas (federal y local), los códigos deprocedimientos (leyes adjetivas) y la ley de amparo. Esta última, cuyo nombrecompleto y fechas de publicación aparecen en el Catálogo que se indica en labibliografía, es de fundamental trascendencia en nuestro sistema jurídico e íns­trurnento de primer orden en los tribunales federales, para tutelar los derechoshumanos que, con el nombre de gararüias individuales, consagra la constitu­ción general de la república.

14 Derecho oornlnlstrotlvo. Segundo curso

El poder legislativo, por su lado aplica, como todos los órganos públicos, laconstitución política; cuenta, además, con su propia ley orgánica (como suce­de en el caso de los congresos de las entidades federativas), Se puede citar, tam­bién, alguna otra legislación que, sin ser de carácter estrictamente parlamentarioen cuanto a su aplicación, sí llega a ser manejada por el congreso; por ejem­plo, en el renglón de responsabilidades de servidores públicos; en cuestiones pre­supuestarias; en materia electoral; en la designación de cíertos funcionarios, yen el campo de las relaciones internacionales,

1.10. La nomenclatura legal

Las leyes que emite el poder legislativo suelen recibir cierta denominación quecorresponde a la materia objeto de ellas (ley forestal, ley de hacienda, etc.) yademás, eventualmente, otro vocablo corno complemento; orgánica, reglamen­taría, federal o general (Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, LeyReglamentaría del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear, Ley Federalde Turismo, Ley General de Población),

No existe ninguna diferencia real entre las leyes porque se les denomine or­gánica, reglamentaria, federal o general, o cuando, prescindiendo de estos ca­lificativos, sólo se indique la matería que regulan.

Una ley, cualquiera que sea su denominación, en tanto cuerpo de normasjurídicas. debe sustentarse siempre en una disposición constitucional, y nohay diferencias materiales de fondo en razón de su nombre. En cuanto a dife­rencias formales (procedimiento de creación), las habrá en los casos excepcio­nales en que el ejecutivo llegue a legislar (tema 46, primer curso).

Las denominaciones que se acostumbra dar a la mayoría de las leyes, se di­ce, obedecen a estas consideraciones:

a) Ley orgánica. Se llama así a la ley sustentada en algún artículo consti­tucional relacionado con la estructura del poder público (Ley Orgánicade la Administración Pública Federal), o la referida a un ente estatal es­pecífico (Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional; Ley Orgánicade Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios).

b) Ley reglamentaria. Aplícase este nombre a las leyes derivadas de losprimeros 29 artículos de la constitución federal (parte dogmática), y alos que desarrollan directamente algún artículo constitucional sin el áni­mo preponderante de estructurar órganos públicos (Ley Reglamentariadel Artículo 50, Constitucional, Relativa al Ejercicio de las Profesionesen el Distrito Federal; Ley Reglamentaria del Artículo 119 Constitucional):

Diversificación del derecho administrativo 15

e) Ley federal. Este nombre se reserva para los ordenamientos legalesdel congreso de la unión en cuestiones en que también puede haber le­yes de carácter local, por ser materias concurrentes (Ley Federal de Tu­rismo).

d) Ley general. Denominación aplicable a leyes que regulen actividades queson competencia exclusiva de la federación (Ley General de Población).

No es ocioso aclarar que esta clasificación no siempre se sigue en la prácti­ca, ya que existen numerosas excepciones. Como conclusión, se puede afirmarque el nombre que se da a la ley depende exclusivamente del capricho del le-gislador. ,

Tomada de la doctrina francesa, se ha empezado a utilizar la expresión le­yes marco. Éstas, se dice, fijan normas que habrán de desarrollarse en otras leyes.Tal idea es inaplicable en nuestro sistema jurídico, donde todas las leyes tienenigual rango y sólo se distingue entre leyes federales y locales, persistiendo elprincipio de que toda norma deroga a la anterior en lo que se le oponga.

En seguida se mencionan las diversas leyes administrativas vigentes, cata­logadas según la nomenclatura antes descrita.

a) Leyes orgánicas

Ley Orgánica de la Administración Pública FederalLey Orgánica de la Armada de MéxicoLey Orgánica de la Financiera RuralLey Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia PúblicaLey Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito

FederalLey Orgánica de la Procuraduría General de la RepúblicaLey Orgánica de la Universidad Autónoma MetropolitanaLey Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de MéxicoLey Orgánica de los Ferrocarriles Nacionales de MéxicoLey Orgánica de los Tribunales AgrariosLey Orgánica de los Tribunales MilitaresLey Orgánica de Nacional FinancieraLey Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos SubsidiariosLey Orgánica de Sociedad Hipotecaria FederalLey Orgánica del Banco del Ahorro NacionalLey Orgánica del Banco Nacional de Comercio ExteriorLey Orgánica del Banco Nacional de Obras y Servicios PúblicosLey Orgánica del Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea

y Armada .

16 Derecho administrativo. Segundo curso

Ley Orgánica del Consejo Nacional de Ciencia y TecnologíaLey Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea MexicanosLey Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e HistoriaLey Orgánica del Instituto Politécnico Nacional .Ley Orgánica del Seminario de Cultura MexicanaLey Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal

y Administrativa

b) Leyes reglamentarias

Ley Reglamentaria de Ia Fracción V del Artículo 76 de laConstitución General de la República

Ley Reglamentaria de la Fracción XIlI bis del Apartado B delArtículo 123 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos ¡

Ley Reglamentaria de la Fracción ],,'VIII del Artículo 73 Constitucional;en lo que se refiere a la Facultad del Congreso para DictarReglas para Determinar el Valor Relativo de la MonedaExtranjera

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramodel Petróleo

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en MateriaNuclear

Ley Reglamentaria del Artículo 50. Constitucional, Relativoal Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal

Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario

e) Leyes federales

Ley Federal de Armas de Fuego y ExplosivosLey Federal de CinematografíaLey Federal de Competencia EconómicaLey Federal de Correduría Pública'Ley Federal de DerechosLey Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por

Organizaciones de la Sociedad CivilLey Federal de Instituciones de FianzasLey Federal de Juegos y SorteosLey Federal de las Entidades ParaestatalesLey Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,

Reglamentaría del Apartado B del Artículo 123 ConstitucionalLey Federal de Metrología y Normalización

Diversificación del derecha administrativa 17

Ley Federal de Procedimiento AdministrativoLey Federal de Protección al ConsumidorLey Federal de Radio y TelevisiónLey Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores PúblicosLey Federal de Responsabilidades de los Servidores PúblicosLey Federal de Sanidad AnimalLey Federal de Sanidad VegetalLey Federal de TelecomunicacionesLey Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

GubernamentalLey Federal de TurismoLey Federal de Variedades VegetalesLey Federal de ViviendaLey Federal del Derecho de AutorLey Federal-del Impuesto sobre Automóviles NuevosLey Federal del MarLey Federal del TrabajoLey Federal para el Control de Precursores Químicos, Productos

Químicos Esenciales y Máquinas para Elaborar Cápsulas,Tabletas y/o Comprimidos

Ley Federal para la Administración de Bienes Asegurados,Decomisados y Abandonados

Ley Federal para el Fomento de la Microindustria y la ActividadArtesanal

Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes delSector Público

Ley Federal para Prevenir y Eliminar la DiscriminaciónLey Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e

Históricos

d) Leyes generales

Ley General de Asentamientos HumanosLey General de Bibliotecas 'Ley General de Bienes NacionalesLey General de Cultura Física y DeporteLey General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos

IndígenasLey General de Desarrollo Forestal Sustentable

18 Derecho administrativo. Segundo cursa

Ley General de Desarrollo SocialLey General de Deuda PúblicaLey General de EducaciónLey General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de SegurosLey General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del CréditoLey General de PoblaciónLey General de Protección CivilLey General de SaludLey General de Sociedades CooperativasLey General del Equilibrio Ecológico y la Protección al AmbienteLey General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia ElectoralLey General para la Prevención y Gestión Integral de los ResiduosLey General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema

.Nacional de Seguridad Pública

Álvarez-Gendfn, Sabino. Tratado general de derecho administrativo, t. 1, Bosch, Barcelo­na, 1958.

García-Trevíjano Fas, José Antonio, Tratado de derecho administrativo, Revista de Dere-cho Privado, t. r, 3a. ed., Madrid, 1974.

Guerrero Orozco, Ornar, Introducción a la administración pública, Hada, México, 1984.Laubadcre. André de, Traitede droit adminístratíi, t. 1, Ba. ed., LGDJ, París, 1980.Martínez Morales, Rafael 1., Catálogo de ordenamientos jurídicos de 'la administración

pública federal. Panorama de, la legislación administrativa, 3a. ed., Porrúa, México,1989.

Merkl, Adolfo, Teoría general del derecho administrativo, Nacional, México, 1975.Quero Morales, José, "La codificación administrativa en Francia", en Revista de la Fa­

cultad de Derecho de México, t. IV, núm. 14, México, 1954.

Cuestionario

l. Señale la principal diferencia entre compilár y codificar.2. Mencione el instrumento jurídico base de cualquier compilación y las

características del mismo.3. Anote dos criterios de compilación.4. Cite las dos leyes más importantes que aplican las secretarías de Educa­

ción Pública, Hacienda y Crédito Público, y Gobernación.5. Apunte dos leyes que aplica el poder judicial.6. Proporcione los nombres de dos leyes generales y dos reglamentarias.

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11. El patrimonio estatal

ObjetivosDespués de estudiar este capitulo, el alumno contará con.elementos para: !

J

• Conocer qué! renglones comprende el estatal• Conceptuar el patrimonio del estado• Clasificar lo~ bienes estatales• Entender las características del dominio público

y del privado• Distinguir lbs diferentes modos para adquirir

los bienes del estado y diferenciarlos de otras figuras• Definir y explicar la expropiación

2. El patrimonio del estado

2.1. Nociones generalesEl estado como persona moral o colectiva que es, y en virtud de los fines quepersigue, cuenta con un patrimonio cuyo manejo le corresponde. Dadas las di­mensiones de las tareas estatales y la importancia económica y estratégica desu acervo patrimonial, así como la necesidad de un adecuado control de éste,conceptuarlo y sistematizarlo han sido labor constante y ampliamente desarro­llada por tratadistas y legisladores.

El patrimonio está integrado por los recursos materiales del estado, tan im­portante, aunque en otro plano, como su sistema jurídico, su ámbito territorialde actuación, su estructura política y su población (este último es el fundamen­tal, desde luego). En este capítulo habremos de ocupamos de los bienes mate­riales de diversas clases y derechos pertenecientes al estado y que le sirven parallevar a cabo sus cometidos o atribuciones.

2.2. Patrimonio del estado. ConceptoExiste una gran cantidad de conceptos de patrimonio del estado; muchos deellos insisten en aportar el mayor número de notas posibles. Por nuestra parte,consideramos que debe definírsele de forma abreviada: universalidad de bie­nes, derechos y recursos financieros con que cuenta el estado 'para cumplir susatribuciones.

Para Fernando Garrido Falla, el patrimonio estatal es el conjunto de dere­chos de contenido económico que pertenecen al estado.

Jorge Olivera Toro conceptúa el patrimonio del estado como "el conjuntode bienes, recursos e inversiones que destina o afecta en forma permanente ala prestación directa o indirecta de los servicios públicos o a la realización desus objetivos o finalidades de política social o económica".

Creemos que con estas ideas acerca de los recursos materiales del estadose puede dar una concepción general acerca de éstos, la cual será precisadacuando veamos la: amplia variedad de bienes que dentro de ella quedan com­prendidos.

20

Elpatrimonio estatal 21

2.3. Elementos del patrimonio. El territorio y todaslas partes integrantes del mismo

Como elementos del concepto de patrimonio del estado se pueden señalar:

a) El titular del patrimonio: el estado, como persona jurídica colectiva que es;b) Qué integra dicho patrimonio: cosas, derechos y recursos financieros; es

decir, medios de tipo económico, ye) Una finalidad: sus fines pueden ser de naturaleza muy diversa', y están

determinados por la posición iusfilosófica de quien defina: el bien co­mún, el interés general, la justicia social, la hegemonia de la' clase dorní­nante, el beneficio social, garantizar la libertad individual, cumplir loscometidos o las atribuciones estatales,

Estimamos que la finalidad es la nota distintiva de la figura del patrimonio es­tatal; ella impide que se adapten los criterios civilistas a la actividad patrimo­nial de derecho público.

El territorio es considerado como uno de los elementos del estado por lamayoría de los autores; también es estudiado como el espacio geográfico enque se puede aplicar el sistema jurídico creado por el ente político soberano(estado). Existe una corriente doctrinal minoritaria, la cual estima que hay,tras el poder soberano del estado sobre su territorio, un verdadero derecho depropiedad.

Dentro de la idea de territorio se incluye: la superficie terrestre, el subsue­lo, los mares y el espacio ubicado sobre aquél, Conforme el arto 42 constitucio­nal, el territorio nacional comprende:

a) El de las partes integrantes de la federación (o sea, las entidades fede-rativas).

b) El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes.e) El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo.d) La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, los ca­

yos y arrecifes.e) Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije

el derecho internacional, y las marítimas interiores,f) El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y moda-

lidades que establezca el propio derecho internacionaL

La misma constitución señala, más adelante, que dependerán del gobierno fe­derallos conceptos indicados enlos incisos b}, d), e) y f), con excepción de lasislas que a la fecha de la carta magna pertenecían a las entidades federativas (porcierto que la posesión insular en México es uno de los aspectos menos atendidosy peor conocidos del país). .

22 Derecho administrativo. Segundo curso

Si se mantuviera la idea de que el territorio (tridimensional: superficie.subsuelo y espacio) es propiedad del estado. nos veríamos en graves problemaspara explicar por qué un predio, por ejemplo, pertenece al mismo tiempo a unparticular, a un municipio, a una entidad federativa y a la federación.

Resulta claro que el territorio no es del estado, en una acepción patrimo­nial, sino que únicamente constituye (y ello no es poco) el ámbito de aplica­ción o validez del orden jurídico; es el lugar geográfico determinado en ciondese pueden imponer las decisiones soberanas de dicho estado.

Cuando el arto 27 de la constitución federal afirma que la propiedad del te­rritorio nacional corresponde originariamente a la nación, se refiere a que ésta,en su versión estatal, puede fijarle modalidades a los bienes de los particula­res, según veremos más adelante (infra 4.5).

2.4. Todos los bienes cuya titularidaddirecta sea del estado

Es cierto· que el estado tiene la posibilidad de imponer modalidades a todos losbienes ubicados en el ámbito territorial en que ejerce su soberanía, pero sóloes titular de algunos bienes que por muy diversas causas le pertenecen, los cua­les son considerados patrimonio estatal. El estado posee directamente estosbienes o, en casos aislados, los cede en forma temporal a los particulares pormedio de concesión o contrato, cuando la ley así lo permite.

El estudio del patrimonio del estado se hace normalmente a partir de unconcepto amplio que incluye iodo su caudal de contenido económico, para lue­go circunscribirlo sólo a bienes o cosas; así, se clasifica en bienes de dominio'público y bienes de dominio privado estatal, donde los primeros son los másimportantes y trascendentales en el ámbito social.

2.5. Los bienes del dominio privado del estado

Los bienes de dominio privado del estado son los que el legislador ha considera­do innecesario otorgarles una protección tan rígida como a los bienes que inte­gran el dominio público (unos y otros serán objeto de nuestro siguiente tema).

2.6. Los ingresos del estado por vías del derechopúblico y del derecho privado

El poder público en sus tres niveles (federal, local o estadual, y municipal) cap­ta recursos financieros en volúmenes de determinante consideración para la

Elpatrimonio estatal 23

economía nacional; ello lo puede hacer por vías de derecho público y por víasde derecho privado, cuyo estudio está reservado para e! capítulo siguiente deeste segundo volumen.

Adelantando lo que se analizará en temas posteriores, anotemos los si­guientes ejemplos: ingresos por vía de derecho público: impuesto sobre la ren­ta; ingresos por vía de derecho privado: dividendos de una acción de sociedadanónima paraestataI.

2.7. Todos los derechos de los que el estado es titular

Entendidos los derechos con un contenido económico, distintos de los bienes yrecursos financieros, e! estado es titular de una larga serie de ellos: servidum­bres, patentes de invención, marcas, derechos de autor, participación en socie­dades y asociaciones, derechos sucesorios, entre otros.

Tales derechos usualmente están regulados por e! derecho privado, perohay algunos supuestos cuya normatividad es objeto de! derecho público, comolos primeros anotados en el párrafo anterior.

2.8. El derecho del estado sobre su patrimonio

Suele estudiarse cuál es la naturaleza del patrimonio del estado, es decir: qué,derecho tiene e! poder público sobre sus bienes.

Para la corriente civilista, se trata de un derecho de propiedad con las mis­mas notas esenciales de esta figura en e! derecho privado.

Rafael Bielsa sostiene que sí existe un verdadero derecho de propiedad, cuyotitular es el pueblo y que el estado sólo administra e! patrimonio común.

Maurice Hauriou considera que se trata de una propiedad de afectación, ydesarrolla a partir de ello su teoría sobre la propiedad administrativa.

Conforme al anterior programa de estudio de nuestra disciplina, hay unatitularidad soberana del estado sobre sus bienes.

2.9. Evolución del concepto jurídico del dominiopúblico. Diversas acepciones del término

El dominio público, dentro del sistema patrimonial del estado, es una de las fi­guras estudiadas más profundamente y en ocasiones se le identifica, de mane­ra errónea, con la totalidad de los bienes públicos. Para muchos autores, eldominio público está ya precisado desde el derecho romano: otros ubican sudelimitación en la doctrina francesa de finales de! siglo XVIII.

24 Derecho administrativo. Segundo curso

Puesto que el dominio público está incluido para su estudio en el próximotema, indiquemos por ahora que forman palie de él los bienes más importan­tes del estado y que hay un interés cultural y conservacionista, un afán de que

.cierto patrimonio trascienda, aun sobre el interés social, y sobre el momentohistórico que se vive. Ésta parece ser la más importante y tal vez la única' no­ta constante en toda la amplia gama de bienes que forman el llamado dominiopúblico.

Diversas acepciones del término, De acuerdo con el Diccionario de la RealAcademia Española, la expresión dominio público puede significar:

• el que, bajo la salvaguarda del estado, tienen todos en las cosas útilesque no pueden ser objeto de apropiación, en las apropiables que no hansido concedidas o 'que han prescrito, ni han sido ganadas por modo le­gitimo;

• el que pertenece al estado en bienes que, sin ser de uso común, están des­tinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, y

• ser sabida de todos una cosa.

En propiedad intelectual es de dominio público la obra que ha dejado de estar. protegida por la normatividad juridica existente en la materia y que puede, por

tanto, ser explotada porcualquier persona.

2.10. Titularidad soberana del estadosobre sus bienes

Para seguidores de la teoría clásica de G. Jellinek acerca del estado, la cuestiónpatrimonial está determinada por la preocupación de buscarle un titular alos bienes.

Independientemente de a quién se le asigne, desde la perspectiva doctrinal,la titularidad del patrimonio público (persona moral, estado, nación, gobierno,pueblo, patria, país, etc.), la realidad jurídico social es que el estado con susbienes puede establecerles modalidades, disponer de ellos y regularlos confor­me a mecanismos de derecho que él mismo llegue a-crear;

E] patrimonio del estado, considerado en su sentido restringido, es decir, li­mitándolo a bienes o cosas con que cuenta para sus cometidos, está reguladoen los arts. 27, 42, 43, 48 Y 132 de la constitución política federal; en el nivellegal, primordialmente está regido por la Ley General de Bienes Nacionales,publicada el 20 de mayo de 2004, la cual abrogó a la del 8 de enero de 1982.

El patrimonio estatal 25

2.11. Patrimonio de las entidades federativasy de los municipios

En su calidad de personas jurídicas, las entidades federativas (incluido el Dis­trito Federal) y los municipios cuentan con patrimonio propio, generalmenteregulado en la constitución política local y complementado con disposicionesde leyes orgánicas, y del código civil estadual.

El concepto, los elementos y la clasificación señalados antes son aplicables,en términos generales, a los bienes pertenecientes a los estados de la federa­ción y a los municipios. Claro está que la importancia económica, social y es­tratégica del patrimonio local o municipal es menor que la del federal. peroaun así representa un renglón significativo de la administración pública.

El acervo patrimonial de estos entes de derecho público está integrado,aparte de los derechos y recursos financieros que les correspondan, por bienestales como mercados, calles, jardines, plazas, escuelas, centros penitenciarios,palacios de los poderes locales, caminos vecinales, museos, bibliotecas, centros desalud, gimnasios, estadios, pequeñas obras de irrigación, redes de alcantarilladoyagua potable, instalaciones de alumbrado público, rastro, panteones, trans­portes urbanos, equipo ymobiliario de las oficinas estatales o municipales, ar­chivos y documentos públicos, algunos centros recreativos y talleres gráficos.

Cada entidad federativa determinará cuáles bienes pertenecen a ella y cuá­les a los municipios, conforme a sus particulares circunstancias y antecedenteshistóricos; en todo caso, la regulación debe respetar derechos adquiridos, elcontenido del arto 115 de la constitución general y el principio de legalidad.

Alessi, Renato, Instituciones de derecho administrativo! 3a. ed., Bosch, Barcelona, s. d.Bielsa, Rafael, Derecho administrativo. t. TII, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, vol. Il, 2a. ed., Instituto de

Estudios Políticos, Madrid, 1962.Godfrin, Philippe, Droit administratif des bienes, Masson, París, 1978.Hauriou, Mauríce, Obra escogida, Col. Clásicos de la Administración, serie A, núm. 2,

Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976.Jéze, Gastón, Principios generales del derecho administrativo, vol. VI, Depalma, Buenos

Aires, 1950.Madrazo, Jorge, "Algunas consideraciones en torno al régimen de la propiedad en Mé­

xico, desde la perspectiva constitucional", en Estudios jurtdicos en memoria de Ro­berto L. Mantilla Malina, Porrúa, México, 1984.

Margadant, Guillermo F., El derecho privado romano, 4a. ed., Esfinge, México, 1970.

26 Derecho odministrotivo. Segundo curso

Melina Eriríquez, Andrés, Breve estudio para la determinación jurídica de los bienesmunicipales llamados de común repartimiento, Gobierno del Estado de México, 'Io-luca, 1971. .

Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho administrativo, 2a. ed. Porrúa, México, 1967.Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, 19a. ed., .Espasa-Calpe,

Madrid, 1970.

3. La administración y disposiciónde los bienes del estado

,3.1 . Clasificación de los bienes del estado

Delimitado nuestro estudio a los bienes o cosas que forman parte del patrimo­nio estatal, examinaremos ahora la clasificación de ellos.

El Código Civil Federal, en su art, 767, clasifica el patrimonio del poder pú­blico en:

a) Bienes de uso común.b) Bienes destinados a un servicio público.e) Bienes propios.

Esta idea tiene un error de origen, ya que el patrimonio no es del poder públi­co sino del estado.

La subdivisión tradicional del patrimonio del estado seguida por la mayoríade autores y por nuestras anteriores leyes generales de bienes nacionales, es:

• Bienes de dominio público..• Bienes de dominio privado.

Por su parte, la actual Ley General de Bienes Nacionales (2004) hace esta cla­sificación:

Son bienes nacionales:

1. Los señalados en los arts, 27, párrsrcuarto, quinto y octavo; 42, fracc.IV, y 132 de la constitución política federal.

2. Los bienes de uso común.3. Los bienes muebles e inmuebles de la federación.4. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las entidades paraestatales.

El patrimonio estatal 27

5. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las instituciones de carác­ter federal con personalidad jurídica y patrimonio propios a las que laconstitución les otorga autonomía (organismos autónomos).

6. Los demás bienes considerados nacionales por otras leyes.

Con un criterio ante todo civilista, hay quienes clasifican los bienes del estadoen muebles e inmuebles; clasificación que resulta insuficiente para explicar eltrato diferencial que la ley le impone a los diversos componentes del patrimo­nio público. Lo mismo resulta con el agrupamiento en cosas materiales e in­materiales.

3.2. Bienes del dominio público

Empecemos por formular un concepto del dominio público: es el sector de losbienes del estado sobre cuáles éste ejerce una potestad soberana, conforme a re­glas del derecho público, a efecto de regular su uso o aprovechamiento, y de estamanera se asegure su preservación o racional explotación.

Resulta interesante en este umbral del siglo XXI, tener en cuenta la defini­ción adoptada por el proyectode reforma del Código de Napoleón, citada porLaubadere y que hoy inspira ampliamente a la jurisprudencia francesa: "Domi­nio público es el conjunto de los bienes de las colectividades públicas y estable­cimientos públicos que se encuentran, sea a la directa disposición del públicousuario, sea afectados a un servicio público,"

Finalmente, citaremos la definición de Álvarez-Gendín: "El dominio públi­co es una forma de propiedad especial privilegiada de los entes públicos.rafee­tada a la utilidad pública, a un servicio público o al interés nacional y entretanto sujeto a la inalienabilidad o imprescriptibilidad,"

En cuanto a qué bienes, concretamente, integran el dominio público y suclasificación, creemos que es válido intentar un agrupamiento de los así con­siderados por nuestro derecho positivo federal vigente, siguiendo tres criterios:cultural, ecológico y económico.

1. Culturales

a)' Templos y otros inmuebles construidos o destinados (hasta enero de 1992)al culto o a la administración, propaganda o enseñanza de alguna reli­gión.

b) Monumentos históricos y artísticos (inclusive los arqueológicos).e) Documentos y expedientes de las oficinas.d) Libros, incunables, publicaciones periódicas.e) Mapas, planos.

28 Derecho administrativo. Segundo curso

f) Grabados importantes.g) Colecciones de museos, científicas, de flora, de fauna, numismáticas y

filatélicas. .17) Objetos que contengan imágenes o sonidos (por ejemplo, películas, fo­

nograbaciones, discos compactos).O Pinturas murales y obras artísticas (inclusive si pertenecen a entes des-

centralizados). '.j} Inmuebles utilizados por los poderes federales.

k) Inmuebles destinados al servicio de otros gobiernos.

2. Ecológicos

a) Espacio aéreo.b) Espacio sideraLe) Mar territorial (12 millas marinas).

Mar patrimonial (188 millas marinas).d) Aguas marítimas interiores, de lagunas y de las minas, esteros, lagos, ríos,

corrien tes de agua.e) Cauces, lechos y riberas.f) Plataforma continental y zócalos submarinos.g) Terrenos baldíos.17) Terrenos ganados al mar.O Servidumbres, cuando el predio dominante sea de dominio público (se

trata, desde luego, de un derecho, no de un bien).j) Zona marítimo terrestre.k) Playas.1) Bahías, radas y ensenadas.

m) Obras hidráulicas.n) Plazas, paseos y parques públicos.ñ} Predios rústicos.o) Meteoritos y similares.

3. Económicos

a) Caminos y puen tes.b) Minerales.e) Salinas.d) Yacimientos utilizables como fertilizantes.e) Hidrocarburos.f) Lechos del mar territorial y de las aguas marítimas interiores.g) Inmuebles destinados a un servicio público.

El patrimonio estatal 29

h) Inmuebles declarados inalienables.i) Puertos marítimos y sus obras.j) Inmuebles patrimonio de organismos descentralizados, y no usados co­

mo oficinas.

Conforme a nuestra legislación federal, serán bienes de dominio público:

a) Los de uso común:

1. Espacio aéreo y sideral. .2. Mar territorial.3. Mar patrimonial.4. Aguas marítimas interiores: bahías, radas y ensenadas.5. Playas.6. Zona marítimo terrestre.7. Puertos marítimos y sus obras.8. Corrientes de agua, incluye cauce, ribera y zona federal.9. Vasos de lagos, lagunas y esteros.

10. Obras hidráulicas.11. Caminos y puentes: calles, avenidas, carreteras, caminos vecinales,

terracerías, viaductos, autopistas y similares,12. Parques, jardines y explanadas.13. Monumentos arqueológicos, históricos, artísticos y ornamentales.

b) Ciertos recursos naturales: hidrocarburos, minerales, aguas del subsue­lo y de las minas, plataforma continental y zócalos submarinos.

e) Lechos del mar territorial y de las aguas marítimas interiores.d) Inmuebles destinados a un servicio público o a una actividad asimilada

a éste: palacios de los poderes federales, templos, establecimientos fabrí­les; los afectos a organismos federales, a otros gobiernos, a entes de la fe­deración ya asociaciones no lucrativas de interés social; predios rústicosal servicio de la federación, y los de los descentralizados (excepto susoficinas).

e) Terrenos baldíos y terrenos ganados al mar, incluyendo sus servidumbrescuando sean predios dominantes.

f) Muebles valiosos e insustituibles: expedientes de oficina, documentos, gra­bados, colecciones de museos, fonograbaciones, libros, incunables, vi­deograbaciones, archivos computacionales.

30 Derecho administrativo. Segundo curso

3.3. Régimen de los bienes del dominio públicoLos bienes del dominio público están sujetos a un régimen del derecho públi­co, basado sobre todo en los artículos constitucionales citados con anterioridad(supra 2.10), así como (en el nivel federal) en la Ley General de Bienes Naciona­les; existe, además, legislación específica en algunas materias, como patrimo­nio cultural, recursos mineros, energéticos, sistema hidrológico, bosques, mares,templos, caminos, terrenos baldíos, etc. Los bienes que integran a ese sectorpatrimonial, llamado dominio público, presentan ciertas características queautores y legisladores señalan en forma casi unánime, aunque con diferenciasconceptuales, terminológicas y de sistematización.

Esas características} o consecuencias de la naturaleza dominical de una co­sa, son:

a) Pueden formar parte del patrimonio del poder público en cualquiera desus tres niveles: federal, local o municipal.

b) Su incorporación, desincorporación o cambio de destino, requiere unprocedimiento especial de derecho público. .

e) Son imprescriptibles.d) Son inalienables.e) Son inembargables.f) Generalmente son concesionables.g) Existe un régimen especial de sanciones tendientes a protegerlos.

Veamos en forma breve cada una de esas características de los bienes del do- .miniopúblíco sin rebasar el objeto de nuestro estudio:

a) Pueden formar parte del patrimonio federal, local o municipal. En efecto,los arts. 27, 73 Y 132 constitucionales reservan a la federación solamen­te algunos bienes en tanto que, de acuerdo con el art. 124, el resto delpatrimonio público será regulado por la ley local la que, conforme alar­den jurídico de cada entidad federativa, distribuirá los mismos entre lasórbitas competenciales correspondientes. Esta situación, con sus lógi­cas variantes, se repite en otros países. 'Entre los bienes que quedan fue­ra de la órbita federal se señalan, aunque sin generalizar, las calles, losmercados públicos y los panteones.

b) Su incorporación, desincorporación o cambio de usuario, requiere unprocedimiento especial de derecho público. Aparte de que la constituciónpolítica es la que señala cuáles son los bienes estatales y la misma remi­te a una ley secundaria para regular las cuestiones dominicales (todo locual sería suficiente para indicar el régimen de derecho público a quese encuentran sujetos esta clase de bienes), los arts, 17 y 37 de la LeyGeneral de Bienes Nacionales estatuyen que este tipo de actos de admi-

El patrimonio estatal 31

nistración patrimonial habrán de efectuarse mediante un decreto emiti­do por el presidente de la república. Además, la propia ley y otros orde­namientos aplicables contemplan detalles del cambio de destino (si setrata sólo de trocar de usuario dentro de la administración central, e! ac­to lo emitirá el secretario del ramo).

e) Son imprescriptibles. El estado jamás perderá la potestad sobre los bie­nes de dominio público a favor de los particulares, por el transcurso deltiempo.

Esta protección en pro de los bienes dominicales es una de las notasconstantes en la doctrina y la legislación: nuestra ley lo establece en suart. 16 (aunque tal protección la amplía a los inmuebles de dominio pri­vado, según el arto 60, supuesto que no se daba en la ley anterior de lamateria).

d) Son inalienables. El dominio público está, por esencia, fuera del co­mercio; hay, sin embargo, quien afirma que tal idea se refiere al comer­cio en e! ámbito de los particulares y que ese tipo de bienes sí estándentro de! comercio de derecho público. Lo que resulta claro es quemientras. no haya de por medio un acto de desafectación, esas cosas nopodrán válidamente enajenarse en beneficio o a nombre de los adminis­trados; esto es uno de los puntos torales de la dominicalidad.

e) Son inembargables. En nuestro derecho esta característica es común atodo patrimonio estatal. Para forzar al estado a cumplir sus obligacionesno es dable seguir procedimientos que impliquen e! embargo de bie­nes, cuestión ésta extensible, sobre todo, a las cosas pertenecientes a ladorninicalidad.

f) Generalmente son concesionables. Consideramos que los bienes domi­niales son en algunas ocasiones concesionables, dada su naturaleza o suimportancia económica. Tal es el casa del espacio aéreo. la zona marí­timo terrestre, los yacimientos minerales, las aguas.

Dicha característica, sin embargo, no es constante para todos losbienes que caen dentro d~l dominio público, pero es de interés obser­varla a efecto de presuponer que el estado quiere, en ciertos casos, queun bien sea usado, pero bajo su tutela, sin dejar al libre albedrío del ad­ministrado el disfrute de una cosa, la cual, por otra parte, él está dis­puesto y a veces interesado en que sea usada.

Los bienes así concesionados no salen de! patrimonio del estado: és­te conserva el dominio, y al particular concesionario le es permitidoúnicamente el uso y disfrute, según modalidades impuestas por la au­toridad en e! acto de la concesión; dichas modalidades contemplaránlas circunstancias por cuya causa los bienes puedan regresar a la tute­la directa del estado.

32 Derecho administrativo. Segundo curso

g) Existe un régimen especial de infracciones y sanciones tendiente a prote­gerlos. La Ley General de Bienes "Nacionales vigente contempla esteaspecto de la dinámica de los bienes estatales: su protección represivapor parte del derecho público. A esto habrán de agregarse las disposi­ciones que para los propios bienes estatuyen el código penal y otros or­denamientos.

El punto no carece de importancia; por el contrario, es una notaconstante y central de la dorninicalídad. El poder público reitera su tu­

-tela sobre estos bienes al protegerlos de cualquier acción que conllevesu demérito o cualquier daño que merme su utilidad.

h) Régimen fiscal privilegiado. El orden jurídico les otorga un tratamientofiscal de excepción, al establecer que los bienes de dominio público es­tarán libres de cargas tributarias en los tres niveles de gobierno.

La ley de 2004 usa la expresión bienes nacionales de manera imprecisa; así suarto 60. prevé ql\e están sujetos al régimen de dominio público de la federación:

1. Los bienes señalados en los arts. 27, párrs, cuarto, quinto y octavo; 42,fracc, IV, y 132 de la constitución política.

2. Los bienes de uso común a que se refiere el arto 70. de la ley.3. Las plataformas insulares en los términos de la Ley Federal del Mar y,

en su caso, de los tratados internacionales de los que México sea parte.4. El lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas interio­

res.5. Los inmuebles nacionalizados hasta enero de 1992 a asociaciones reli­

giosas.6. Los inmuebles federales destinados de hecho o mediante un ordena­

miento jurídico a un servicio público y los inmuebles equiparados a és­tos conforme a la ley.

7. Los terrenos baldíos, nacionales y los demás bienes inmuebles declara­dos por la ley inalienables e imprescriptibles..

8. Los inmuebles federales considerados como monumentos arqueológi­cos, históricos o artísticos conforme a la ley de la materia o la declara­toria correspondiente.

9. Los terrenos ganados de manera natural o artificial al mar, ríos, co­rrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.

10. Los inmuebles federales que constituyan reservas territoriales, indepen­dientemente de la forma de su adquisición.

11. Los inmuebles que formen parte del patrimonio de los organismos des­centralizados de carácter federal.

El patrimonio estatal 33

12. Los bienes que hayan formado parte del patrimonio de las entidadesque se extingan, disuelvan o liquiden, en la proporción que correspon­da a la federación.

13. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los ante­riores.

14. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorpo­rada o adherida permanentemente a los inmuebles sujetos al régimende dominio público de la federación.

15. Los bienes muebles de la federación considerados como monumentoshistóricos o artísticos conforme a la ley de la materia o la declaratoriacorrespondiente.

16. Los bienes muebles determinados como monumentos arqueológicos.17. Los bienes muebles de la federación al servicio de las dependencias, la

Procuraduría General de la República y de la presidencia de la repú­blica, así como de los órganos de los poderes legislativo y judicial de lafederación.

18. Los muebles de la federación que 'por su naturaleza no sean normalmen­te sustituibles, como los documentos y expedientes de.las oficinas; losmanuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicacionesperiódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, asícomo las colecciones de estos bienes; las piezas etnológicas y paleonto­lógicas; los especímenes tipo de la flora y de la fauna; las coleccionescientíficas o técnicas, de armas, numismáticas y filatélicas; los archi­vos, las fonograbaciones, películas, archivos fotográficos, magnéticos oinformáticos, cintas magnetofónicas y cualquier otro objeto que contengaimágenes y sonido, y las piezas artísticas o históricas de los museos..

19. Los meteoritos o aerolitos y todos los objetos minerales, metálicos pétreoso de naturaleza mixta procedentes del espacio, caídos y recuperados enel territorio mexicano.

20. Cualquier otro bien mueble o inmueble que por cualquier vía pasen aformar parte del patrimonio de la federación de los que estén sujetosa la regulación específica de otra ley.

21. Los demás bienes considerados del dominio público o como inaliena­bles e imprescriptibles por otras leyes especiales que regulen bienesnacionales.

3.4. Inalienabilidad de los bienes de dominio públicoEn el 'parágrafo anterior vimos, como una característica capital del dominiopúblico, que los bienes que forman parte de él sean inalienables. Se ha señala-

34 Derecho administrativo. Segundo curso

do como la nota distintiva de la dominicalidad que éstos estén fuera del co­mercio; nosotros la consideramos de importancia, pero no determinante.

. El dominio público es una figura muy estudiada en el derecho administra­tivo; con ese motivo se han ensayado diversos criterios para considerar un biendentro de este sector patrimonial: por la naturaleza del objeto, por la meravoluntad del legislador, etc. En nuestro caso, hemos adoptado una posición eon­servacionista al considerar que existe un interés ecológico no reconocido expre­samente, el cual persiste a lo largo del tiempo en toda la mecánica de proteccióno tutela con que el legislador ha rodeado la dominicalidad. Tal parece que lasociedad antes de tomar conciencia plena de la dolorosa destrucción o degra­dación de la naturaleza (victima de los avances tecnológicos), en una actitudinconsciente de autoconservación, por un instinto de supervivencia, ha intenta­do preservar (sentando las bases para ello) ciertos bienes, con un afán de tras­cendencia histórica: un afán de que perdure cierto patrimonio hace que ellegislador permita o decrete su incorporación a la dominicalidad. Esta idea detrascendencia en el tiempo parecerá clara si se tiene en cuenta la tradicional di­visión del patrimonio estatal en bienes de dominio público y bienes de dominioprivado; en aquéllos existe un interés para conservarlos, mientras que en lossegundos está claramente aceptado que pueden ser sustituidos con facilidad.En el caso de recursos naturales no renovables, el poder público no desea quesean explotados de manera irracional: limita en lo que se refiere a su obtencióny reserva para el futuro una "porción" considerable de ellos.

3.5. Decreto de destino para los bienesdel dominio público

Si un bien va a ser incorporado O desincorporado del dominio público, o cuan­do sin salir de él cambiará de usuario, se requiere para ello de un acto admi­nistrativo llamado decreto de destino.

Los requisitos del decreto de destino son:

a) Que lo emita el presidente de la república (si sólo es cambio de usuario,el acto será del secretario ele estado y calificado como acuerdo).

b) Que lo refrende el secretario de la Función Pública y por el titular decualquier otro órgano centralizado relacionado con el bien que cambiade destino.

e) Que se publique en el Diario Oficial.d) Que esté fundado y motivado correctamente.e) Que se indique con claridad la justificación para que el bien salga del

dominio público, pase a formar parte ele él o cambiede usuario sin per­der tal naturaleza.

El patrimonio estatal 35

Este decreto y su debida publicidad, además de servir de basé para el corres­pondiente cambio, tienen por finalidad que los particulares sean informadosacerca del manejo de estos bienes que a ellos les son valiosos, para que de es­ta manera opere el control social ante posibles abusos o desvíos en la adminis­tración del patrimonio común.

3.6. Bienes del dominio privado del estado

Los bienes de dominio privado del estado son aquellos a los que el legislador haestimado innecesario otorgarles tantos requisitos como a los que se hallan den­tro del dominio público. Para ellos, en términos generales, no hay reglas exor­bitantes al derecho privado. La Ley General de Bienes Nacionales, de 2004, nolos menciona con ese nombre, pero les sigue dando trato similar.

La denominación para este grupo de bienes estatales, que ha adquiridoarraigo en nuestros textos legales y en la bibliografía jurídica, halla su origen enla regulación y clasificación del patrimonio de los estados autocráticos anterio­res a la época contemporánea, en las que se distingue entre el patrimonio al quetiene acceso el pueblo y los bienes del gobernante'. Este criterio, lógicamente,no se aplica en la actualidad, ya que lo esencial, como se ha dicho, es el inte­rés en proteger, con mayor o menor minuciosidad, los bienes a cargo del poderpúblico.

Clasificación. Los bienes de dominio privado de la federación son los si­guientes:

a) TIerras yaguas que no sean de uso común, enajenables a particulares. Eneste punto queda incluida la disposición acerca de áreas para regulari­zación de la tenencia de la tierra y atender al problema habitacional.

b) Nacionalizados a asociaciones religiosas y no destinados a culto público.Aqui quedan comprendidos los bienes pertenecientes a corporacionesreligiosas de forma directa o por interpósita persona y cuya finalidad nosea la enseñanza o propagación de alguna religión; en la actualidad yano se da, por reforma constitucional de 1992, la nacionalización de estetipo de bienes.

e) Los de organismos federales paraestatales que se'extingan.d) Los adquiridos en el extranjero.e) Muebles sustituibles puestos al servicio de los poderes federales. Aquí

quedan comprendidos bienes como escritorios, vehículos, archiveros, et­cétera.

36 Derecho administrativo. Segundo curso

f) Otros adquiridos por la federación. Se incluye cualquier bien que hubie­ra sido omitido en la lista anterior, como en la relativa al dominio públi­co, de tal manera que ningún bien salga del control patrimonial delpoder público.

3.7. Procedimiento para su adquisición y venta

Los bienes de dominio privado del estado son inembargables y admiten todotipo de contratos, excepto la donación y el comodato. La ley de la materia per­mite la donación en los siguientes casos: a favor de gobiernos de los estados ode los municipios, para que utilicen los inmuebles en los servicios públicos lo­cales, en fines educativos o de asistencia social, y el comodato y la donación afavor de entesprivados que realicen actividades de interés social, sin propósi­tos de lucro.

En la actualidad, los inmuebles de esta categoría son imprescriptibles. Cuan­do se trata de bienes muebles pueden prescribir a favor de particulares. Permitenser enajenados fuera de subasta pública y, en algunas ocasiones, a plazos.

Aunque en principio, como quedó anotado, les es aplicable el derecho co­mún y carecen de una protección especial en el orden jurídico, la verdad es quehay una serie de disposiciones de derecho administrativo que los regulan, prin­cipalmente por formar parte del acervo patrimonial del estado, además de algu­nas de tipo reglamentario. Son de mencionarse a este respecto los ordenamientossiguientes:

a) Ley General de Bienes Nacionales (2004).b) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976).e) Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

(2000).d) Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (2000).e) Ley de Aguas Nacionales (1992).f) Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (2003).g) Ley de Nacionalización de Bienes, Reglamentaria de la Fracción 1I del

Artículo 27 Constitucional (1940).h) Ley Federal de Vivienda (1984).i) Ley General del Equilibrio Ecológico .Y la Protección al Ambiente

(1988).j) Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector

Público (2002).

El patrimonio estatal 37

3.8. El registro público de la propiedad federal

Dentro de la Secretaría de la Función Pública existe un registro público de lapropiedad federal, regulado par la Ley General de Bienes Nacionales y por la LeyOrgánica de la Administración Pública Federal (según reforma de 28 de diciem­bre de 1994).

En el registro público de la propiedad federal, al que tendrá acceso todapersona interesada, debe ser inscrito cualquier acto jurídico en que esté invo­lucrado un bien inmueble perteneciente a la federación. Ejemplos de actos quehan de inscribirse son los siguientes: los títulos por los que se adquiere o extingael dominio del estado respecto de bienes inmuebles, los contratos de arrenda­miento con duración de cinco años o más, las sentencias judiciales relacionadascon este tipo de bienes (inmuebles federales), las informaciones ad perpetuam,los decretos de destino, los laudos arbitrales, las concesiones, etc. Es de men­cionar que está contemplada la cancelación de registros.

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38 Derecho administrativo. Segundo curso

4. Modos de adquisición de bienespor parte del estado

4.1 . Explicación previa

El tema de los modos de adquirir bienes por parte de! estado se encuentra en es­trecha relación con la polémica acerca de qué clase de derecho tiene éste sobresu patrimonio, tema comentado anteriormente (supra, 2.8). Cualquiera que seala posición asumida en tomo a esa cuestión: derecho de propiedad, propiedadde afectación, imposición soberana de dominio, etc., lo importante es destacarque hay ciertos medios jurídicos que permiten al estado incorporar a su ámbi­to de actividad directa algunos bienes y comportarse con éstos como verdaderodueño; ello ocurre además de la posibilidad que tiene e! poder público de le­gislar en materia patrimonial de manera plena, sin más límites que e! propioorden jurídico.

4,2. Modos de adquisición PQr vías de derechopúblico y por vías de derecho privado .

El estado adquiere bienes tanto por vía de derecho privado' como por vía de de­recho público, según actúe como particular o haga uso de su carácter de ente so­berano.

Estará adquiriendo bienes por vía de derecho privado cuando reciba un le­gado o una herencia, realice contratos de compraventa, cornodato, donación,fideicomiso, o bien, mediante la prescripción, la accesión.

Entre los modos de adquirir bienes, regulados por el derecho público, exis­ten algunos excepcionales como la conquista, la recuperación de territorios (ca­so del Chamizal) y la anexión. Usualmente, es por medio de la expropiación, e!decomiso y la requisición como el poder público obtiene bienes; podríamosagregar la obra pública y e! contrato de suministro como otros modos, dentro'del derecho público, para lograr el dominio estatal.

Existen otras figuras jurídicas o metajurídicas cuyo estudio se toma nece­sario dentro de este tema; ellas son la propiedad originada, el dominio direc­to, la confiscación, la nacionalización y las modalidades de la propiedad.

El patrimonio estotoi 39

4.3. Crítica a la doctrina de procedimientode adquisición

En este parágrafo tal parece que el programa de estudio toma partido en el de­bate acerca de la naturaleza del patrimonio estatal: no se adquieren bienes, si­no solamente se afecta a fines públicos o se le imponen modalidades para quequeden sujetos a la administración pública.

Preferimos dejar abierta la discusión porque, como ya indicamos, hay cier­tos modos de adquisición de cosas que permiten al estado conducirse comodueño de éstas, sin que ello implique la configuración de una propiedad ilimi­tada ya que, por otro lado, todo bien tiene una función social que conlleva res­tricciones más o menos acentuadas. En todo caso, el patrimonio público ha deservir a los fines y las atribuciones estatales.

4.4. Adquisición y soberanía territorial

Hemos dicha que el territorio no es propiedad del estado, sino su ámbito espa­cial de actuación jurídico política; por tanto, no se adquiere territorio sino quese ejerce, o deja de hacerlo, un poder soberano dentro de un cierto lugar geo­gráfico.

Conforme lo comentado en las líneas iniciales de este tema 4, estamos encondiciones de hablar de la propiedad originaria.

4.5. Propiedad originaria

Según el arto 27 constitucional, la propiedad de las tierras yaguas comprendi­das dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamentea la nación; esta expresión del constituyente ha sido discutida con amplitud porla doctrina, la jurisprudencia y en la práctica, sobre todo en tomo a dos puntos:

a) Si la carta magna se está refiriendo a la nación, la federación, los esta­dos, los municipios o a varios de ellos. Consideramos, puesto que no esel lugar para analizar detalladamente esta cuestión, que se refiere al es­tado como expresión jurídico política de la nación y que será el legisla­dar quien determine a cuál de los tres niveles de gobierno se reservaalguna actividad o bienes.

b) Si el estado, realmente dueño. inicial de tierras yaguas, en un momen­to dado de la historia, haya cedido la propiedad de sus bienes al pueblo.

Como fundamento de este criterio se mencionan las mercedes reales otorga­das por la corona española a raíz de la conquista de 1521. La Suprema Corte

40 Derecho administrativo. Segundo curso

de Justicia se ha pronunciado por considerar que los títulos que contienen esasmercedes reales de tierras yaguas cuentan con validez para efectos agrarios.

Existe la postura contraria: supone que la monarquía ibérica careció de de­recho alguno para transmitir propiedad a los particulares y que el estado mexi­cano de 1821 recupera la soberanía arrebatada a las culturas precolombinas; eneste supuesto no hubo, a lo largo de nuestra historia, ningún momento en queel poder público haya cedido sus bienes para constituir la propiedad privada. Detal manera que la propiedad originada, como la entiende el constituyente, se li­mita a que el estado es jurídicamente soberano para establecer modalidades ala propiedad privada y regular el patrimonio público, es decir, el llamado do­minio eminente sobre el territorio.

4.6. Dominio directoAlIado de ese dominio eminente (imperio del estado sobre su territorio) exis­te el dominio directo, por medio del cual el estado sí se reserva ciertos bienes'o actividades.

El constituyente adjudicó al estado determinados 'recursos de lo que se hallamado dominio directo; ellos son:

a) Hidrocarburos.b) Energía eléctrica.e) Energía nuclear.d) Aguas.e) Minerales.

En lo que se refiere a hidrocarburos, electricidad y energía nuclear, la explota­ción es exclusiva del estado y no, admite la posibilidad de otorgar concesionesni de celebrar contratos. La electricidad es dominio directo cuando se genera ydistribuye como servicio público; si es para otros fines, corresponde al ámbito dela actividad de los particulares, por ejemplo: plantas de,luz en cines y hospitales,acumuladores, etc. La energía nuclear, que sólo puede usarse con fines pacífi­cos, fue regulada constitucionalmente a partir de 1975.

Respecto de recursos hidrológicos y mineros, la administración pública pue­de otorgar concesiones, pero el estado conserva el dominio.

El fundamento constitucional del dominio directo se encuentra en el arto27, párrs. cuarto, quinto, sexto y séptimo.

Según 16 expuesto acerca del dominio directo, podemos conceptuarlo co­mo un sector de recursos naturales sobre los cuales el estado se reserva su ex­plotación exclusiva, y que excepcionalmente concesiona.

El patrimonio estatal 41

4.7. Expropiación por causa de utilidad pública

Esta figura constituye el más importante de los modos de adquirir bienes quetiene el estado dentro del derecho público. Así lo es en la actualidad y así lo fueen el pasado; lo es en nuestro derecho y en numerosos casos de derecho com­parado.

La expropiación aparece entre los medios de acción que la administraciónha empleado desde siglos atrás. Ya en la época del Imperio romano era utiliza­do, y a lo largo de los siglos que siguieron a la caída de éste fue uno de los con­tados instrumentos con que el poder político podía enfrentarse al gran poderíoeconómico de la iglesia.

A raíz de la Revolución francesa de 1789, la expropiación se regula como unaexcepción necesaria al derecho de propiedad, que tan vehementemente defiendey consagra ese movimiento; y se establece que la expropiación será siempre me-

• diante indemnización justa, previa y en dinero. Con estos requisitos, la doctrinaposterior ha venido estudiando esta figura del derecho patrimonial del estado.

Así, Teodosio Lares, en su clásica obra de derecho administrativo, exponeel tema e indica dichas condiciones para que se configure la expropiación.

4.8. Concepto de expropiación

Podemos ensayar un concepto de expropiación, o expropiación forzosa, comose le denomina en derecho comparado, con notas conocidas y de uso frecuen­te: expropiación es el acto unilateral de la administración pública para adquirirbienes de los particulares, por causa de utilidad pública y mediante índemní­zación,

Es importante insistir en que se trata de un acto unilateral del estado, ac­to administrativo, en virtud de lo cual no se requiere el consentimiento del par­ticular afectado; si bien es cierto que en ocasiones la administración públicaprocura obtener los bienes requeridos por otro medio, por ejemplo, compra­venta o permuta. Ello se debe a razones de economía en los procedimientos ad­ministrativos y no a un requisito teórico o legal, de intentar -con antelación ala expropiación-, otros medios de adquirir bienes.

Nunca resultará ocioso hacer hincapié en que la figura que se comenta esun acto administrativo, de ninguna manera legislativo o jurisdiccional.

Es un acto administrativo desde los puntos de vista orgánico, formal y ma­terial. Conviene recordar que es un acto discrecional. mas no arbitrario.

42 Derecho administrativo. Segundo curso

4.9. Bienes que pueden ser expropiados

En principio, cualquier-bien puede ser expropiado, sea mueble o inmueble; pe­ro debe pertenecer a unparticular, ya que no puede concebirse que el estado'se expropie a sí mismo (en todo caso, recurre a un decreto de destino. para afec­tar un bíen a alguna actividad).

Para que determinado bien resulte susceptible de expropiación, se requie­re que sea exactamente el adecuado para satisfacer la causa de utilidad públi­ca que pretende ser atendida con él. Éste es el punto que debe ser cumplido,pero en términos generales, no existen bienes particulares no expropiables.

En el momento actual, hay duda en la expropiación de dinero, pues esprecisamente con dinero que se cubre la indemnización. Si 'el estado necesita­ra recursos monetarios se estaría, como en otros supuestos, en presencia deuna requisición.

4.10. Elementos de la expropiación

La doctrina señala como elementos de la expropiación: la autoridad expropian­te, el particular afectado, el bien expropiado, la causa de utilidad pública quemotiva el acto y la indemnización. Estos cinco elementos se estudian en los si­guientes parágrafos de este tema.

,4.11. La utilidad pública

En torno a la expropiación, la cuestión más debatida es la de utilidad pública.La constitución política no la define y deja al legislador la tarea de determinar,de manera genética, cuándo habrá utilidad pública para que proceda la expro­piación. Una definición de utilidad pública resulta riesgosa y de poco provechoen la práctica.

Podemos afirmar provisionalmente que habrá utilidad pública cuando unbien o un servicio, material o cultural, común a un importante sector de la po­blación, el poder público considera de primordial importancia protegerlo oproporcionarlo.

En nuestro derecho positivo, la Ley de Expropiación, publicada en el Dia­rio Olicial de la Federación del 25 de noviembre de 1936, incluye una ampliaenumeración de causas de utilidad pública, dentro de las cuales cabe práctica-.mente cualquier situación prevista para expropiar en otras leyes, así como los'casos en los que la administración pública requiera bienes de particulares pa­ra la realización de sus cometidos.

Elpatrimonio estatal 43

Resumiendo las disposiciones del art. lo. de la mencionada Ley de Expro-piación, habrá utilidad pública con motivo de:

a) Servicios públicos.b) Caminos y puentes.e) Parques.d) Embellecimiento y saneamiento de poblaciones.e) Conservación de lugares históricos, artísticos y de belleza panorámica.f) Guerra exterior o interior.g) Abastecimiento de artículos de consumo necesario.h) Impedir incendios, plagas o inundaciones.i) Conservación de elementos naturales explotables.j) Distribución de la riqueza.k) Empresas de beneficio general.

Unas brevísimas consideraciones acerca de estas causas de utilidad pública:

a) Servicios públicos. Aquí se contempla esta figura en un sentido restrin­gido, como la organización de la actividad de la administración públi­ca tendiente a satisfacer de manera permanente, adecuada y continualas necesidades materiales o culturales de la población, por ejemplo,transporte público, educación y salubridad.

b) Caminos y puentes. Quedan comprendidos en esta denominación todotipo de caminos (carreteras, autopistas, vías férreas, terracerías, bre­chas. calles, avenidas. calzadas, etc.) y los puentes en esas mismas víasde comunicación.

e) Parques. Este rubro abarca parques, jardines.iplazas, parques naciona­les, parques recreativos.

d) Embellecimiento y saneamiento de poblaciones. En este renglón quedanamparadas todas las cuestiones, ahora de actualidad, relativas a urba­nismo y protección ambiental, sobre todo.

e) Conservación de lugares históricos. artísticos y de belleza panorámica. Es­ta nominación comprende los sitios y monumentos arqueológicos, pro­piamente históricos y de algún valor artístico. En cuanto a los lugaresde bellezapanorámica, estaríamos en presencia de protección al patrimo­nio natural y de una medida ambiental contra la contaminación visual.

f) Guerra exterior o interior. Esta causa de utilidad pública se daría en casode conflicto armado interior o de guerra con alguna potencia extranje­ra. Aunque en ciertas situaciones, con motivo de este supuesto estaríamosen presencia de la requisa u ocupación temporal de la propiedad. queregula la propia ley de 1936.

44 Derecho administrativo. Segundo curso

g) Abastecimiento de articules de consumo necesario. Asegurar la adecua­.da distribución de este tipo de artículos, preferentemente alimentos,ha sido preocupación del legislador mexicano desde hace tiempo, yconstituye una respuesta a una añeja práctica especulativa de ciertos par­ticulares, de ahí la importancia de incluirla, cuando menos de forma hi­potética, como causa de utilidad pública con fines expropiatorios.

h) Con motivo de calamidad pública. Ante la presencia de un terremoto, in­cendios, plagas o inundaciones ycon la idea de controlar los efectoso, en su caso. impedirlos. También creemos que estaríamos en similarsituación frente a la requisa de servicios personales, para lo cual seríanecesaria la suspensión de la garantía del arto 50. constitucional.

i) Conservación de elementos naturales explotables. Esta causal de utilidadpública es, podríamos afirmar, la síntesis de la intención del arto 27 cons­titucional en materia de energéticos y otros recursos naturales. La vi­sión que sobre este tema tuvo el legislador de 1916-1917, se ha dicho y lorepetimos, resulta realmente asombrosa y premonitoria.

j) Distribución de la riqueza. Lograr una mejor distribución de la riquezaparecería una mera expresión propia del régimen populista que generónuestra actual Iegíslacíón expropiatoria; sin embargo, el rubro le da talflexibilidad a la administración pública que, ante circunstancias muyconcretas y alejadas de algún tinte socialista, le permiten reaJizar deter­minados cometidos dentro de nuestro sistema y de nuestra economía ca­pitalistas.

k) Empresa de beneficio general. Esta causa de utilidad pública, al igualque las anteriores, se encuentra entre aquellas sólo concebibles dentrode un sistema social de derecho, en el que el poder público no puede sus­traerse a la dinámica de los tiempos y las carencias de las mayorías. Estacausal ha sido un valioso instrumento de la administración pública. Lasegunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha afirmadoque no hay u tilidad pública en este supuesto.

Como se indicó, en estas 11 causales de utilidad pública se comprenden prác­ticamente todas las previstas en otras leyes, como el Código Civil Federal, laLey de Vías Generales de Comunicación, la Ley Federal de Vivienda y la LeyAgraria.

4.12. La indemnización

La indemnización, junto con la utilidad pública, es el eje de la expropiación; yahemos hecho algunas consideraciones acerca de esta cuestión, que resulta de

El patrimonio estatal 45

gran importancia para el particular que ha visto mermado su patrimonio envirtud del acto de expropiación. .

La carta magna de 1857 regulaba la expropiación, estableciendo que proce­dería por causas de utilidad pública y previa indemnización. Dada la precariasituación financiera del estado, al establecerse el requisito de previo pago, selimitó de manera considerable el uso de este medio de adquisición; hubo oca­siones en que se actuó al margen del texto constitucional y el pago no fue cu­bierto previamente a la ocupación de la propiedad privada.

El arto 27 de la Constitución Política' de los Estados Unidos Mexicanos, de1917, considera que la expropiación procederá por causas de utilidad públicay mediante indemnización. El cambio del término previa por el de mediante hasido interpretado por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina mexicanascomo un claro deseo del poder constituyente para permitir el pago del impor­te de la indemnización en forma previa, simultánea o posterior al acto expro­piatorio.

No obstante ese criterio casi unánime, en ocasiones el particular afectadoinsiste en que cualquier norma legal o interpretación judicial para efectuar pa­gos posteriores al desposeimiento resultan anticonstitucionales.

No obstante, la indemnización, compensación que el estado hace al parti­cular por la merma efectuada a su patrimonio, está prevista en nuestro textoconstitucional como esencia de la expropiación.

Se ha visto que desde fines del siglo XVTII se determinó que fuera justa, pre­via y en dinero, y que nuestro actual orden jurídico. permite que sea posterior.

La constitución señala que sea el valor catastral declarado o consentidopor el particular, la base para la indemnización, y la ley de la materia estable­ce un lapso máximo de un año para el pago de la misma. Un plazo mayor (15años en algún estado de la república) ha sido considerado por la Suprema Cor­te de Justicia de la Nación como anticonstitucional.

En la práctica opera el Instituto Nacional de Administración y Avalúos deBienes Inmuebles (órgano des concentrado que sustituyó a la Comisión de Ava­lúas de Bienes Nacionales), el cual auxiliándose de instituciones bancarias de­termina el monto o las bases para fijar el importe de la indemnización, por logeneral a precios comerciales, muy superior al valor catastral de que habla la leysuprema; según la ley, dicha indemnización no puede ser más baja que el va­lor catastral.

En cuanto al plazo para pagar, si bien ha quedado señalado que la ley per­mite un año, en nuestra realidad dicho pago ocurre normalmente en un plazomenor. En efecto, la indemnización, debido a razones presupuestales, es cu­bierta dentro del ejercicio financiero en el cual se llevó a cabo la expropiación,ya que durante el mismo debe ejercerse la partida presupuestaria de pago deindemnizaciones. Curiosamente, es por negligencia o fallas de los particulares

46 Derecho administrativo. Segundo curso

en demostrar su derecho, que la secretaria de estado correspondiente no paga entiempo la indemnización.

4.13. Procedimiento para la expropiaciónEl procedimiento para la expropiación es considerado por algunos autores co­mo elemento esencial de ésta.

La expropiación se efectúa a través de un decreto del presidente de la re­pública, por publicarse en el Diario Oficial de la Federación y con el refrendode los secretarios de la Función Pública, de Hacienda y Crédito Público y de ladependencia involucrada de manera directa en el acto.

Como acto administrativo que es, y de conformidad con nuestro sistemaconstitucional, debe estar debidamente fundado y motivado ese decreto y pu­blicarse, por segunda vez, en el Diario Oficial, si se desconoce el domicilio o elnombre del particular afectado. Esta segunda publicación suele efectuarse entiempos muy variados: ocho días, tres días, 90 días, etc., pues la leyes omisaal respecto.

También deberá existir un decreto presidencial con los mismos requisitos.antes señalados, para declarar de utilidad pública determinada acción con­creta gubernamental, y en virtud de lo cual va a proceder la expropiación, esdecir, adecuar el caso particular a la hipótesis legal.

Esta declaratoria de utilidad pública, que en nuestra opinión es un actodistinto y previo que el de la expropiación, suele incluirse en el mismo decre­to expropiatorio, de tal manera que el decreto presidencial se refiere a tres cosas:la declaratoria de utilidad pública, la expropiación y la incorporación del bien aldominio público.

Con motivo de la aplicación de la Ley de Expropiación, el particular afec­tado puede interponer recurso administrativo. Éste habrá de ser gestionadoante la secretaría expropiante en un término de 1S días; cuestiones comple­mentarias de procedimiento no se establecen en la ley, por '10 que será necesa­rio acudir a la teoría y jurisprudencia en materia de recursos administrativosy, en el plano legal, a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y de for­ma supletoria, al Código Federal de Procedimientos Civiles.

Agotar ,el recurso anterior al intento de otro medio de defensa será obliga­torio en tanto no se trate de impugnar la constitucionalidad de la ley o existaalguna causa grave que haga necesario acudir al amparo, según veremos al fi­nalizar el segundo curso.

Si bien en el procedimiento expropiatorio no se requiere respetar la garantíade previa audiencia, la necesidad de integrar un expediente en la oficina que loefectúa ha sido considerada por la autoridad judicial como una obligación. .

El patrimonio estatal 47

La expropiación en materia agraria, que obedece a causa de utilidad pú­blica, presenta, sin embargo, determinadas diferencias. principalmente de pro­cedimiento, con la expropiación genérica que es estudiada por e! derechoadministrativo. Tales diferencias no son objeto de nuestro curso; correspondecomentarlas al derecho agrario y están previstas en la Ley Agraria.

4.14. Derecho de reversión en la expropiación

La Ley de Expropiación que se ha venido citando, y que también es aplicableen el Distrito Federal para asuntos locales, establece la reexpropiación o retro­cesión llamándola reversión, la cual deberá intentar el gobernado si en un lapsode cinco años la cosa que se le quitó no ha sido utilizada, o bien, se destinó aun fin distinto para aquel que fue expropiada. El texto legal también es omiso encuanto a los detalles de la reversión. (La ley fija un término de dos años paraejercer ese derecho, a partir de la fecha en que sea exigible la reversión.) La au­toridad debe resolver en 45 días; el particular sólo está obligado a regresar loque se le haya pagado por concepto de indemnización.

La reversión, poco usada en la práctica, teóricamente es de interés y llamala atención de los alumnos en la cátedra, en especial acerca de los términos,destino de la indemnización ya pagada, etc.; un ejemplo de reversión es el casopublicado en el Diario Oficial e! 10 de enero de 1994, relativo a una expropia­ción del 11 y el 15 de agosto de 1978.

4.15. Diferencias entre la expropiación y el impuesto

El programa tomó de la obra de Gabino Fraga este punto.Las diferencias entre la expropiación y el impuesto son palmarias: median­

te la primera el estado adquiere bienes de los particulares. pero tal adquisiciónle implica erogar determinada cantidad por concepto de indemnización; pormedio del impuesto obtiene recursos monetarios para los gastos públicos, sinque tenga que compensar la merma en la riqueza de! particular que 'lo aporta,

La expropiación es una medida excepcional, en tanto que e! impuesto tie­ne carácter permanente, casi siempre periódico. Usualmente en la primera, el eS­tado capta bienes; y en e! segundo, dinero,

Unas líneas finales acerca de la expropiación: quedan diversas cuestionespendientes de comentarse en este importante tema, por ejemplo:

a) Sus diferencias conla nacionalización y la requisición.b) La intervención judicial, cuando existe controversia en torno al aumen­

to del valor o demérito del mismo, posterior al avalúo catastral.e) El análisis de alguna de las más famosas expropiaciones del siglo pasado.

48 Derecho administrativo. Segundo curso

Pero no se trata de efectuar un estudio exhaustivo del tema, sino de dar algu­nas notas para ubic~r1o en el contexto de un curso de derecho administrativomexicano.

4.16. El decomiso

Por medio del decomiso pasan a propiedad del estado los objetos, los instru­mentos y el producto involucrados en la comisión de algún ilícito.

Si el delito es intencional se decomisarán los instrumentos, objetos ypro­duetos lícitos c ilícitos; si el delito es no intencional, sólo los ilícitos pasarán alestado.

El particular pierde bienes a favor del estado, como una sanción por suconducta ilícita (penal o administrativa).

El art. 21 constitucional parece prohibir el decomiso administrativo, alli­mitar las sanciones que puede imponer el ejecutivo a multa y arresto. La Su­prema Corte de Justicia de la Nación ha admitido que sí. procede el decomisoordenado por la autoridad administrativa, no obstante lo señalado por el cons­

·tituyente.Creemos que la solución a la anticonstitucionalidad del decomiso adminis­

trativo está en reformar el arto 21 de la iey suprema, en el que se prevean otrosmedios de acción en materia represiva por parte de la administración pública,como el propio decomiso y la clausura, los que, por otra parte, están contem­plados en la legislación ordinaria.

Son de interés, para explicar la naturaleza del decomiso y el destino de losbienes decomisados, los arts. 24, 40,160,172 bis, 199,201 bis y 224 del Códi­go Penal Federal y los arts. 182 Q, 182 R Y535 del Código Federal de Procedi­mientos Penales.

El estado no hace depender el cumplimiento de algunos programas a losingresos inciertos que pueda obtener por concepto de decomisos; la ley penalordena que el producto de éstos se destine a mejorar la administración de jus­ticia o que los propios bienes puedan utilizarse en la investigación científica.

4.17. El aseguramiento

El aseguramiento que de ciertos bienes llega a ordenar el ministerio público noes una forma de adquirir bienes; se trata de retener algunos muebles e inmue­bles que sirvan para averiguaciones previas o como medios de prueba en algúnproceso penal, pero la propiedad no pasa al estado. Es, por tanto, incorrectoasimilar ese aseguramiento o retención al decomiso.

El patrimonio estatal 49

4.18. Los esquilmos

Según el Diccionario de la Real Academia Española, el término esquilmo signi­fica: "Frutos y provechos que se sacan de las haciendas y ganados", y comaconnotación mexicana señala: "provechos accesorios de menor cuantía que seobtíenen del cultivo o de la ganadería". Esta idea, trasladada al derecho admi-­nistrativo, se refiere a un modo de adquirir bienes por parte del estado: la cap­tación de desechos industriales o urbanos para su reciclaje o utilización.

La figura esquilmos está, al menos en nuestro país, en una etapa incipien­te; en materia minera, conocidos como terreros, sí tiene alguna importancia.

4.19. La requisición

La requisa o requisición es una figura que surge en el derecho militar y se daante una situación de guerra con el exterior o de conflicto interior. Por mediode ella, el estado va a adquirir bienes de manera temporal. El último párrafo delarto 16 de la constitución general de la república establece al respecto:

En tiempo de paz ningún miembro del ejército podrá alojarse en casa particular contrala voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los milita­res podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términosque establezca la ley marcial correspondiente.

La-idea del constituyente de regular la requisición sintetiza la finalidad que lasnormas jurídicas han tenido en este punto desde hace siglos: limitar la acciónde los ejércitos a efecto de preservar a la población civil de posibles saqueos, delos cuales muchas veces fueron víctimas en el pasado.

La requisición ha de ser decretada por una autoridad militar (en nuestrocaso la Secretaría de la Defensa Nacional o la Secretaría de Marina), obedece­rá a una situación de excepción (el estado de beligerancia), debe ser medianteindemnización y no implica la pérdida de la propiedad en definitiva {salvocuando se trata de bienes perecederos).

La diferencia radical entre esta figura y la expropiación reside en que debeexistir una suspensión de garantías y que el particular perderá la propiedad só­lo de forma temporal; además, debe estar referida a bienes que necesiten los mili­tares, como alimentos, vestuario, equipo de transporte, habitaciones, etcétera.

La indemnización será en proporción a la merma temporal en su patrimonioque sufra el gobernado por la pérdida transitoria.

Existe la posibilidad de requisar servicios personales. En este caso no esta­mos en presencia, lógicamente, de un modo de adquirir bienes, pero sí dere­chos a favor del estado. La requisición de trabajos personales está contemplada

50 Derecho odmlnistrotivo. Segundo curso

en la legislación federal ante situaciones catastróficas o que dañen con grave­dad algún servicio público importante.

Para que proceda esa requisición de trabajo personal deberá ser suspendi­da previamente la garantía del art. 50. constitucional, el cual prohíbe la pres­tación de servicios sin consentimiento del afectado, en los términos siguientes:

Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sinla justa retribución y sin supleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial,el cual se sujetará a lo dispuesto en las fracciones 1 y 1I del artículo /23.

En cuanto a los servicios públicos sólo podrán ser obligatorios, en los términosque establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los jurados, ase como el desem­peño de los cargos conceiiíes y los de elecciónpopular, directa o indirecta. ÚlS funcioneselectorales o censales tendrán carácter obligatorio y gratuito. Los servicios profesionalesde indole social serdn obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con las ex­cepciones que ésta señale.

En nuestro derecho, y conforme a las leyes de vías generales de comunicación,se ha dado el caso de requisar o incautar instalaciones que sirven de base parala prestación de servicios públicos; es discutible la constilucionalidad de talesmedidas requisitorias, y materia de análisis para el derecho laboral, en qué for­ma afecta a los trabajadores y a los principios que regulan la huelga.

Para el derecho administrativo, en virtud de que se trataba casi siempre deempresas de participación estatal mayoritaria, es dificil analizar si se violarongarantías a particulares, puesto que el objeto de la requisa fueron instalacíonesde la propia administración pública federal. En caso de que se hubiera dado larequisición de trabajos personales, sí estaríamos en presencia de violaciones alarto 50. de la carta magna.

Ejemplos de esas requisas son los siguientes:

• Control aéreo: Diario Oficial de la Federación, 12 de agosto de 1960.• Teléfonos de México, S. A. de C. V.: Diario Oficial de la Federación, 10 de

septiembre de 1984 y 9 de abril de 1987.• Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S. A.: Diario Oficial de la Federa-

ción, publicado el 28 de febrero de 1987.• Compañía Mexicana de Aviación, S. A.: 2 de noviembre de 1987.• Autotransportes Urbanos de Pasajeros R-100: 6 de mayo de 1989.• Aerovías del Poniente.is. A. de c. v.: 2 de marzo de 1994.• Servicios Aéreos Litoral, S. A. de c. v.: 2 de marzo de 1994.• Aerovías de México, S. A. de C. V.: 1 de junio de 1998.

. ,En derecho comparado existen muy diversos enfoques en el estudio de la requi­sa, de tal suerte que es imposible indicar principios válidos en todos los siste­mas jurídicos; por supuesto, la figura se refiere siempre a mecanismos estatalesde adquisición patrimonial.

El patrimonio estatal 51

4.20. La confiscación

El término confiscación, utilizado en la actualidad como sinónimo de cualquiermedida arbitraria, es decir, no jurídica, que lleguen a tomar el juzgador o losórganos administrativos en detrimento del patrimonio del gobernado, es enrealidad una medida de carácter político.

Históricamente ha existido la confiscación como una sanción a los enemi­gos del poder público, por medio de la cual se les priva de sus bienes y éstos pa­san a favor del estado. Durante el Imperio romano, a lo largo de la Edad Mediayen algunos regímenes dictatoriales de nuestros días se ha utilizado la confis­cación como una eficaz forma de destruir o mermar el poder económico de losenemigos del gobierno.

Esta forma de adquirir bienes está prohibida en nuestro régimen jurídicode conformidad al arto 22 de la constitución, que la incluye dentro del catálogo depenas no permitidas:

Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los pa­los, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes ycualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales.

El mismo artículo aclara lo siguiente en materia de confiscación:

No se considerará como confiscación de bienes la aplicación total o parcial de los bie­nes de una persona hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidadcivil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas. Tam­poco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial, de losbienes, en caso del enriquecimiento ilícito, en los términos del articulo 109;· ni el de­comiso de los bienes propiedad del sentenciado, por delitos de los previstos como dedelincuencia organizada, o el de aquéllos respecto de los cuales éste se conduzca comodueño, si no acredita la legítima procedencia de dichos bienes.

No se considerará confiscación la aplicación a favor del Estado de bienes asegu­rados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables. La auto­ridad judicial resolverá que se apliquen en favor del Estado los bienes que hayan sidoasegurados con motivo de una investigación o proceso que se sigan por delitos de de­lincuencia organizada, cuando se ponga fin a dicha investigación o proceso, sin que ha­ya un pronunciamiento sobre los bienes asegurados. La resolución judicial se dictaráprevio procedimiento en el que se otorgue audiencia a terceros y se acredite plenamen­te elcuerpo del delito previsto por la ley como de delincuencia organizada, siempre ycuando se trate debienes respecto de los cuales el inculpado en la investigación o proce­so citados haya sido poseedor;propietario o se haya conducido como tales, independien­temente de que hubieran sido transferidos a terceros, salvo que éstos acrediten que sonposeedores o adquirentes de buena fe.

52 Derecho administrativo. Segúndo curso

4.21. La nacionalización

Nos 'encontramos, en principio, en presencia de un concepto no jurídico .Ó:

Por medio de la nacionalización 'el estado no adquiere bienes, sino' que re"serva una actividad a sus gobernados o conserva para sí determinado renglónde sus recursos. Así, en el primer caso; están confiados exclusivamente a' me"xicanosel transporte carretero de pasajeros-turismo y carga: la distribución degas y gasolina; radio y televisión (excluidalatelevisión por cable); .unionesdecrédito: banca de desarrollo; algunos serviciosprofesionales y .técnicos: endeterminados casos está reservada cierta participación a las nacionales: trans­porte aéreo, casas de bolsa.uelefonía: dé conformidad con las leyes de la mate"ría, En el segundo caso, el estado, mediante expropiación o compraventa, ·seencargará de algún recurso o actividad; tal es la situación de los hidrocarburosy la energía eléctrica. De tal forma que detrás de alguna llamada nacionaliza"cián, habrá siempre una figura jurídica que la haga realidad, sea esa figura. laexpropiación, la compraventa de acciones o la reforma legislativa.

, La probable excepción en nuestro derecho la constituyó la nacionalizaciónde los bienes de corporaciones religiosas, regulada por el arto 27 de la cartamagna: y la Ley de Nacionalización de Bienes, Reglamentaria de la Fracción JI

del Artículo 27 'Constitucional, que existió hasta el28 deeríero de 1992, enque se'les otorgó personalidad jurídica a las asociaciones religiosas. Es discutible si eneste 'caso el estado adquirió bienes o 'solamente declaraba que algunos debíanser inscritos como parte de su patrimonio, alcual pertenecían por el hechode estar" destinados a una corporación de tipo religioso. La posibilidad de quese tratabade propiedad originaria o que formaba parte del dominio directo de lanación, fue contemplada. Normalmente se hacía la declaratoria de nacionaliza"ción de bienes, para que determinado bien se inscribie~a en el registro público. .

de la propiedad federal; podía darse un'! demanda de la Procuraduría General dela República, de nacionalización de bienes ante un juez de distrito, cuando ha"bía denuncia de particular u oposición a la declaratoria de nacionalización.Creemos que se trató; en realidad, de un caso de confiscación con hondas raí"ces históricas, según lo afirmamos mucho antes de la reforma .a los arts. 27 y1:30 de la constitución. Por otro lado, es de rnencionár que los bienes nacíona­lizados a las iglesias hasta enero 'deI992 permanecerán en el patrimonio delestado." . 1,.

En algunos países extranjeros, por otra parte, se admite la' existencia de lanacionalización por parte del estado. Según Eduardo Novoa Monreal, proce­derá la nacionalizació;'; cuando' se trate de recursos naturales o de medios deproducción, pudiendo o no mediar indemnización; 'para Ramón MUliínMateo,la indemnización siempre será necesaria. La Org~nizaci6n de las Nacion~s Uni-

Elpatrimonio estatal 53

dás ha admitido ~l derecho que tienen los estados para nacionalizar bienes enesos términos, siempre que la misma no implique medidas discriminatorias;la ausencia de indemnización estará justificada cuando no conlleve enriqueci­miento injusto del estado. En este orden de ideas, cabe mencionar las naciona­lizaciones del cobre en Chile (1971), del canal de Suez por Egipto (1956), y dela planta industrial soviética en la tercera década del siglo xx.

La nacionalización está cayendo en desuso, dado el auge de la economíade mercado en el estado neoliberal.

4.22. Las modalidades a la propiedad, su diferenciacon los procedimientos de adquisición de bienes

El art. 27, párr, 30. de la constitución política federal establece que: La nacióntendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modali­dades que dicte el interés público ...

Las modalidades de la propiedad contempladas en la disposición transcri­ta no son una forma que tenga el estado de adquirir bienes, sino únicamentela posibilidad de establecer limitantes a la propiedad privada, en virtud de in­tereses de la sociedad. Deben estar establecidas en la ley de manera general ypermanente, sin afectar el dominio de los bienes,

A pesar de obedecer a una causa de interés público, que prevé la ley, de nín­guna manera existirá indemnización al particular cuya propiedad se ve sujetaa ciertas limitantes, pues no se le ha privado de ella.

Ejemplos de modalidad~s de la propiedad los encontramos en materia deasentamientos humanos, protección al ambiente (emisión de humos y ruidosen establecimientos fabriles y automóviles), en inmuebles declarados monu­mentos históricos o artísticos, obras de arte, libros y documentos raros o va­liosos.

Las limitaciones al derecho de propiedad han existido en todo sistema ju­rídico; piénsese en las disposiciones del derecho romano respecto a la obliga­ción de administrar en forma adecuada el patrimonio propio, la equiparacióndel pródigo con el menor ele edael y la protección de los intereses de los here­deros potenciales; entre otras.

En las características de las modalidades a la propiedad encontramos lasdiferencias con los procedimientos de adquisición de bienes: en las primeras,no hay cambio de titular de la cosa ni pago de contraprestación alguna, las es­tablece la ley elemanera abstracta, general y permanente, y obedecen a causas eleinterés público. En los modos de adquisición ele bienes hay una transmisióndel dominio-y por lo general el estado erogará alguna cantidad por concepto decontraprestación (precio; indemnización, etc.): corresponden a la actividad nor-

54 D'jIrecho administrativo. Segundo curso

mal de la administración pública o a causas de utilidad pública y se refieren asituaciones concretas y particulares.

Benoit, Francis-Paul, El derecho. administrativo francés, Instituto de Estudios Adminis­trativos. Madrid, 1977.

Blasco Esteve, A. Avelino, La responsabilidad de la administración por actos administra­tivos, Civitas, Madrid, 198.1.

García de Enrerrfa, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administra­tivo, Civitas, Madrid. 1977.

Gómez-Robledo Verduzco, Alonso (comp.), La soberanía de los estados sobre sus recur-sos naturales, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1980.

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Madrid, 1970.

Cuestionario

l. Conceptúe el patrimonio del estado.2. Señale los elementos de ese concepto.3. Indique qué integra el patrimonio público.4. Mencione alguna teoría que explique el derecho del estado sobre sus

bienes.5. Anote la clasificación del patrimonio según la Ley General de Bienes

Nacionales.6. Enumere los bienes de uso común, de acuerdo con la misma ley.7. Señale las características del dominio público y del dominio privado.8. Escriba qué bienes integran el dominio privado de la federación.9. Explique el decreto de destino.

10. Describa la competencia del Registro Público de la Propiedad Federal.11. Cite los modos que utiliza el estado para adquirir bienes.

Elpatrimonio estatal 55

12. Defina la requisa y la confiscación.13. Anote el concepto de expropiación y el de indemnización.14. Apunte las causas de utilidad pública por las que proceda la expropia­

ción, según la ley.15. Describa el procedimiento de la expropiación.

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111. Finanzas públicas

Objetivos

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JI~ n~'T-') '" J -¡ ,1 "., .f-~;

Después de estudiar este capítulo, el alumno contará conelemen tos para.' I ,

• Ubicar, jurídicamente, la actividad financiera del estado• Definir y clasificar los ingresos públicos• Describir los impuestos• Conocer el presupuesto de egresos• Explicar el procedimiento de elaboración y de control del

presupuesto• Delinear los inventarios y contabilidad estatales

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-5. tos 'ingresos'y egres'osdelestodoo ,0"- .J 1. f"_ • l. I r .;,:' ,~: jl;- \ I '.,Ji '>:.,.. 1"'.•'- .v' 'I,\..\ B\ ,'0 vu., )

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5.1. Nociones generales• I ! ~ _ • '.. 1.. ....._ _ -r"" ':\

Los ingresos y egresos del estadojesto es.na'capta~ióriy elgasto.de lbs elemerí-tos pecuniarios de la organización política soberana,. dada su trascendencia,para la comu~idad son objetó de estudio de 'diversas disciplinas jurídlcas yno

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jurídicas. ,~, .,' ' J : •. 1" ~',J ' ... \ ).11 '. ." '.. ' '- ..~: " " I

En este curso de derecho administrativo proporcionaremos unas cuantas• ~ . ,. -'" ~ ,0,.,,"· ..... _. _,,,•.• :.~~.,_. , ..... , .. J. ~ , _'.' .1 •• 4 _; ,,:/, '1 1", ,1,' ~"}'i-":

notas introductorias al estudio jurídicode las instituciones relacionadas conlos rec~rsos ~on~tario~ del ~~tad~. á origen; l~ n;;ce~idad,ianatur',;¡~'za:'la~b:tención, la administración y la erogación de! caudal financiero público son deenorme trascendencia e importancia, eje,ahí.!a' Imposibilidad de agotar su tra­tamiento en el presente capítulo. Algunas de las figuras aquí enunciadas seránobjeto de estudio detallado en la asignatura derecho fiscal. En todo caso, al finalde los temas 5, 6, 7 Y8se incluye una bibliografía; suficiente que permite pro-fundizar en esta materia. 1:.[' 1, H

.La actividad que el estado efectúa en e! ámbito financiero se instrumenta,básicamente, por medio de la ley de ingresos y de! presupuesto de egresos, loscuales se fijan en cada uno de los niveles federal, local y municipal. Dichos or­denamientos son de carácter temporal: su vigencia dura lo que e! año fiscal,

~(I'~'I .~. '~. ,. -'ol.

que en nuestro caso corresponde al año civil o caleiidárío-cs decirdel 10. deenero a131 de' diciembre. 1"·. '~;J:,'" • -; . .11. ';1'"

Constitucionalmente, esa actividad se encuentra regulada por los arts, 21;22; 31, fracc, IV; "n, inc, h); 73, fraccs. VII, VIll, IX, XVIII, XXN, XXIX-A; 74,fraccs, n, 1II y IV; 75; 79; 89, fracc, 1; 115, fracc. IV; 117, fraccs, IV, V, Vi, VII, VIII

Y IX; 118', fracc. 1; 122; 126; 131. I , ¡i

Existe además una serie de instrumentos normativos de nivel legal; entrelos que podemos señalar la Ley General de Deuda Pública, la Ley de Presupues­tó, Contabilidad y Gasto PúblicoFederal, la Ley de Coordinación Fiscal y e!Código Fiscal de la Federación,

57

58 Derecho odmlnistrotivo. Segundo curso

5.2. Actividad financiero del estado

El estado realiza una intensa, compleja e importante tarea en materia financie­ra, encaminada a recaudar los recursos pecuniarios que precisa para cumplircon sus atribuciones. Dicha labor se efectúa sin móviles de lucro y se calificade financiera porque está referida a transacciones monetarias.

La actividad financiera estatal comprende tres momentos: la obtención, elmanejo y la erogación de recursos pecuniarios, según Sergio Francisco de laGarza; o la captación, la administración y el gasto, de acuerdo con nuestra ter­minología.

5.3. Importancia del gasto públicoEl gasto público, entiéndase e! que realiza el estado, o éste y los 'particularespor cuenta del mismo, representa un importante volumen de! producto inter­no bruto (25% aproximadamente); pero también es la 'vía por cuyo medio sesolventan la mayor parte de las tareas estatales: vigilancia, fomento, educa­ción, salubridad, relaciones con el exterior, obras públicas, seguridad, conser­vación del patrimonio cultural, etcétera.

Además, mediante e! gasto público el estado influye en forma decisiva enla marcha de la economía de la sociedad al fijar las reglas que han de seguir e!volumen de inversiones, la generación directa e indirecta de empleos, el índi­ce de inflación, el fomento industrial y comercial, entre otros rubros.

Aun en los sistemas de mercado más ortodoxos, el gasto público implicauna marcada orientación y una significativa influencia sobre la economia de lasociedad; desde luego, en los sistemas de economía socialista la importancia estrascendente en extremo.

5.4. Vías de ingresos

Como veremos en e! tema 6, el estado obtiene ingresos por vía de derecho públi­co y por vía de derecho privado. Los más importantes, en cuanto a su volumen,'son los primeros, entre los que se cuentan los tributarios, los empréstitos, la 'emisión de moneda y las contraprestaciones por servicios públicos. Unos y otrosconforman el ingreso público o estatal, el que de acuerdo con las concepciones clá­sicas debe corresponder al gasto público.

Los ingresos obtenidos por e! estado, por inedio de mecanismos públicoso privados, representan un capítulo fundamental dentro de su patrimonio einstrumento imprescindible para cumplir sus atribuciones y ejercer sus funcio­nes. Los recursos financieros captados deben cubrir, de una u otra forma, las

Finanzas públicas 59

erogaciones que efectúe el poder público, lo cual es absolutamente lógico, apesar del déficit que arroje el ejercicio presupuestario.

5.5. Derecho financiero. Concepto

La rama del derecho administrativo que estudia o regula (según se contemplecomo ciencia o como conjunto de normas) la actividad financiera estatal es elderecho financiero, el cual representa, según Carlos M. Giuliani Fonrouge, el as­pecto jurídico de la actividad financiera del estado.

Cada uno de los campos de la actividad financiera estatal corresponde auna rama del derecho financiero, del siguiente modo:

• Captación u obtención: derecho fiscal o tributario.• Administración o manejo: derecho patrimonial público.• Gasto o erogación: derecho presupuestario.

5.6. Gasto público. Concepto

El gasto público se constituye por las erogaciones monetarias que realiza el es­tado en el ejercicio de sus funciones; forma parte de la actividad financiera y

. se efectúa conforme a la respectiva autorización del poder legislativo (presu­puesto de egresos).

Tras una serie de consideraciones acerca de la evolución y el carácter mul­tidisciplinario del gasto público, Carlos M. Giuliani Fonrouge formula la siguien­te definición: "es toda erogación, generalmente en dinero, que incide sobre lasfinanzas del estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos eco­nómico-sociales" .

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QO Derecho administrativo. Segundo curso

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Como ya se ha indicado, el estado requiere una inmensa masa de recursos pe-, .',,·I.J.·1.,.,· .,,'" "~'J:~;'ill 'I'~ ~A\'," ," ,'.1,"'0",' ¡ ...

cuniarios para enfrentar los gastos .públícos y para lograr que se realicen los fi-I '..Jll. k.\i," ,<j' ¡ .' .' 1 ',,',' J. " '. '., ' , •. ",,' .,,',}. "i.;;.!' '"

nes que, corrro organización P.,?~~t~sa! "~ISO~t~~~~~e~t~s..~"." ',', ') '..,~/.'c,;~ •

El gobernado, por su parte, es quien debe proporcionar esos recursos mo­netarios a efecto de que sean cubiertos los gastos de la sociedad política a laque pertenece. Esta aportación del administrado .representa: ~m sacrificio, pero.

.es la única forma de captar los medios para permitir que las necesidades deri­vadas 'de la vidá sb¿ietaHa sean satisfechas: El estad~'/íriedi¡míe'aivehas figh~'.:.. ·.·I'~ .",'~,,',.,:,~'. ,",',.' te N •.• ·,-! .r.: ,r"', ,'.:", ..•. ~.• '''... , ..

ras tributarias de carácter legal, establece la obligación de los individuos,' cuyodjñiplihliént~rpe~mitcesbívenúi~losgastos 'comunes. J.Ü " "¡[ti' ,1 ,'1.. ' '-'I:d~n:t·. ' ,

En este tema pretendemos proporcionar elementos íntrodúctoriosrespec­t6 de la forma ylasfigurás jurídicasque el poder públi60·enipleil paril allegarse

.' ,...., ~ : - •• '" • r • ",', I ,. i.' _." , ) ." "o • .. f', .' .~J ' .. , .. ...,los recursos financieros que le permitan, por medio del gasto público, satisfa-cer las 'necesidades', comunes queel estado considere 'primordiales. ',1 .c r I < <

'J __'.,',.' """'-, .• ¡,. ".".~ ,- ..,'.'., '-:\/:;,"<,.,',: ', •.' ,····.r .(''''_. ~'. f"

La importancia 'de la captación de recursos monetarios se aprecia en la ac·tividad forense: el litigio en materia fiscal es el más numeroso déios'qi.íes~diú1en el derecho administrativo.

6.2. Ingresos por vía de derecho privadoy derecho público

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El estado obtiene ingresos por vía de derecho público y derecho privado. Paraobtener los primeros actúa corno ente soberano, y para el particular significauno d~ lossacrificios fundamentales que le impone la vida en sociedad; los de'derecho privado los obtiene cuando se sujeta a reglas que lo colocan en una si-tuación de relativa igualdad con los propios gobernados. '

Son ejemplos de ingresos por vía del derecho privado aquellos que provie­nen de su actividad industrial y comercial mediante empresas públicas, cuando

Finanzaspúblicos 61

realiza contratos, como la compraventa; los que obtiene por regalías derivadasde la explotación de patentes, marcas o derechos de autor, así como los que reci­be en calidad de dividendos por acciones en sociedades mercantiles, 'o biencuando es beneficiado con un legado, En estos supuestos y en términos gene­rales, la legislación ordinaria será la aplicable, aunque siempre habrá reglasque le confieran un trato especial alaintervención del estado. ,; ,

Los ingresos por vía de derecho privado se pueden clasificar, según la ra­majurídica que los regule, en civiles, mercantiles yad;;"inistraii~os (no escapaa nuestro comentario.Ia aparente contradicciónqueexiste en incluir en esterenglón ingresos privados que se.contemplanen leyes administrativas: por ejem-plo, los originados por marcas y patentes), '" .,' '",'. ,

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Resulta difícil Conceptuar los ingresos obtenidos por la vía de derecho públicosin caer en contradicciones. En efecto, en este rubro se incluyen renglones comolos empréstitos, cuya naturaleza no implica su captación ~oel:cibie; 'lo mis­mo que tributos recaudables normalmente o,de manera extr~ordiria¡'i~,en los

. u..". I ' "'". 1" 1,_ I .",

que sí existe la obligatoriedad y la posible coacción, ','Por lo anterior, suele estudiarse y adaptarse con má~ frecuencia \a' noción

de tributo y no la de ingreso de derecho público, que 'e~ má~ amplia: de aquélpodernos d'ecir que es un aporte económico' que los gobernados hacen .al estadode manera obligatoriapara sufragar los gastos públicos,' "

Otro concepto de tributo es el siguiente: prestación pecuniaria "que el esta­do, o un ente público autorizado al efecto por aquél, en, virtud de su soberaníaterritorial, exige de sujetos económicos sometidos a la miSma" (Ernest Blu-

menstein). '.i: " ¡ :_ J. +.

6.4. Diversas clasificaciones de los ingresospúblicos ordinarios y extraordinarios'

Además de la clasificación de ingresos por vía de derecho públícoy derechoprivado, tenemos otras: 1\

a) La clasificación que establece la constitución y que se refiere a ingresosfederales, locales oestatales y 'municipales (art. 31, fracc, IV).

b) La que de modo tradicional ha dividido los ingresos en ordinarios yextraordinarios, Los primeros son aquellos tributos que establezca laley anual de ingresos; los extraordinarios son los que el poder público

ó2 Derecho administrativo, Segundo curso

excepcionalmente llegue a fijar, ante un" situación de urgencia para ha­cer frente a ésta,

La segunda clasificación, como suele suceder en la mayoría de Joscasos, es insuficiente ya que no contempla percepciones como las rela­tivas al financiamiento, que deben ser consideradas como un ingreso.provisional del estado; puesto que han de restituirse y, además, no sonproporcionadas de forma obligatoria,

Para algunos autores, los ingresos extraordinarios son los emprés­titos, las multas, la emisión de moneda, la expropiación, La principalcrítica que puede formularse a esta clasífícación es en el sentido de quela expropiación implica un egreso pecuniario y no un ingreso,

Con base en el texto vigente en la época, de la fracc. VIII del art. 73constitucional, la doctrina mexicana tomó esta clasificación, que ahorano tiene razón de ser. Además siempre resultó inconsistente.

e) En derecho financiero la doctrina emplea la siguiente clasificación:

1. Impuestos.2. Derechos.3. Cuotas de seguridad social.4. Contribuciones de mejoras,5. Aprovechamientos.

d) La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2005 de­terminó que el poder público puede captar los nueve rubros siguientes:

1, Impuestos,2, Contribuciones de mejoras,3, Derechos,4, Rezagos (contribuciones causadas en años anteriores pendientes de

liquidación o de pago).5. Productos,6. Aprovechamientos,7, Ingresos de paraestatales.8. Aportaciones de seguridad social.9. Ingresos derivados de financiamientos,

e) Por nuestra parte, y de acuerdo, en principio, con el Código Fiscal de laFederación del 31 de diciembre de 1981, anotamos la siguiente clasifi­cación:

• Contribuciones: comprende impuestos, derechos, aportaciones de se­guridad social y contribuciones de mejoras.

Finanzas públicas 63

• Recargos.• Multas.• Productos.• Aprovechamientos.

Con la expresión contribuciones el legislador quiso utilizar la terminología de!arto 31, fracc. IV de la constitución federal, que establece la obligación de losmexicanos de contribuir al gasto público; también se ha dicho, de forma qui­zá un poco ingenua, que el término contribución no resulta tan compulsivocomo el de tributo; éste, sin embargo, es más técnico.

6,5. El impuesto. Concepto

El impuesto resulta ser la principal figura tributaria, económica y doctrinalmen­te; es a través de ella que el estado obtiene la mayor parte de ingresos, y es e! me­dio por el cual el particular hace la más importante contribución de algo de supatrimonio para los gastos de la comunidad.

Aludamos a ciertos puntos relacionados con e! impuesto, sin pretenderahondar en los mismos, sino sólo esbozarlos, puesto que su estudio detalladocorresponde al derecho fiscal.

En primer término. consideramos aceptable la definición que daba el arto20. del Código.Fiscal de la Federación, de 1967:

Impuestos son las prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carácter gene­mi y obligatorio, a cargo de personas [isicas o morales. para cubrir los gastos públicos.

En segundo lugar, otro concepto que podemos mencionar eS el siguiente: "Sonimpuestos las prestaciones en dinero o en especie, exigidas por el estado en vir­tud del poder de imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradaspor la ley como hechos imponibles" (Carlos M. Giuliani Fonrouge).

Por último, Francisco Nitti lo define como: "una cuota, parte de su rique­za, que los ciudadanos dan obligatoriamente al estado y a los entes Iocalcs dederecho administrativo para ponerlos en condiciones de proveer a la satisfac­ción de las necesidades colectivas".

6.6. Ccrocteristiccs del impuesto

Normalmente se estudian en este tema los principios o las características delimpuesto. Mencionaremos dos versiones a este respecto. La mayoría de los tra­tados de la materia citan al inglés Adam Smith, para quien los principios teó-

64 Derecho administrativo. Segundo curso

ricos de los impuestos son justicia, certidumbre, comodidad (para que e! contri­buyente efectúe el pago) y economía, éste consiste en que el costo de recauda-ción sea bajo. ' ·C.

Conforme a la definición de! código fiscal anterior y prescindiendo de loscontenidos en el arto 31. fracc. IV de la constitución. tales principios o caracte-rísticas son: >" , ;I ¡ .

, ' ~ .

• Se trata de una prestación en la que el particular no recibe nada deter­minado o determinable acambio.

• Los sujetos a pagarlo serán personas físicas y morales. En ocasiones lasllamadas unidades económicas podrán ser sujetos pasivos del impuesto.

• Debe cubrirse en dinero YI en casos excepcionales, en especie. , .. .• Es general: la carga tributaria debe éstar prevista pan;'apli¿,irse- a éual-

quier individuo, sin discriminaciones. .1.,. l

• Dbligatoríedad: cubrir el importe del impuesto es totalmente obligatorioy de ninguna mal1era potestativo u opcional. '. .. '.. I . •

6.7. Principios constitucionales i.J;. 'J'

Como complemento de las características del impuesto vistas en e! parágrafoque antecede, señalemos los principios constitucionale~queestable-cel~fracé.IV del art. 31 de la constitución federal: . , " r l " :. "

• Legalidad: es decir, lo fija la ley y nunca un reglamento. decreto o acuer-do; por tanto. es general y obligatorio; ,

• Servirán para cubrir los gastos.públicos: los impuestos no estarán destina­dos a un fin específico, sino de forma global irán a las arcas estatalespara ayudar a cubrir las-necesidades públicas, Excepcionalmente se haadmitido que algún impnesto tenga nn fin determinado: la jurispruden­cia ha sido variable en este punto. El vigente art. 10. del Código Fiscal dela Federación establece que la ley puede prever fines específicos; esto estotalmente contrario a la teoría tributaria; . 0,"

• Deberán ser proporcionales y equitativos: se ha discutido mucho, en ladoctrina y en la jurisprudencia. qué es lo que significan uno y otro voca­bias; Sergio Francisco de la Garza concluye: se sintetizan en que seanjustos. es decir, deben ir en proporción a los ingresos por gravar. y

• En nuestro derecho, existirá la posibilidad de que se establezcan y re9aú­den en los tres niveles de gobierno: federación. estados y municipios.

/

De manera adicional hay una serie de disposiciones constitucionales que regu­lan la materia impositiva; ellas son los numerales :H y 22; 72. inc. h); 73, fraccs,

Finanzas púbücos 65

vn, IX, YXXIx"A; 115, fracc. IV; 74, fracc. IV; 117, traces. IV, V, VI, VlI Y IX; 118,fracc. 1; 122; 131. Podríamos agregar la fracc. 1 del art. 89, en cuanto a la facul­tad reglamentaria de! presidente de la república.

6.8. Clasificación de los impuestos'

La mayoría de los autores proponen una serie de clasificaciones de los impues­tos: a) reales y personales; b) objetivos y subjetivos (los primeros indicarán lamateria imponible y los segundos, al sujeto pasivo), yc) directos e indirectos;en el primer caso, la ley indica con claridad al sujeto pasivo y en los indirectospermite que la carga impositiva sea trasladada a otra persona.

Puesto que las clasificaciones anteriores son discutibles, señalaremos laque menciona Sergio Francisco de la Garza, en la que indica que los impues­tos pueden ser sobre capital (riqueza ya adquirida), trabajo y consumo o gasto(indirectos). También es de anotar la que fija la constitución: federales', localesy municipales, según sea el sujeto activo.

'Se puede dar e! caso de impuestos que seubi'quen en más d~'una categoríade las clasificaciones arriba anotadas, por ejemplo, el impuesto sobre la renta.

6.9. Elementos del impuesto

Los autores estudian los elementos del impuesto, con mayor o menor exten­sión y variación de su número; para nuestros fines introductorios al derechofinanciero, mencionaremos únicamente los siguientes:

a) Sujetos.b) Objeto. ' .:,~ ':":

e) Fuente.d) Cuota. "

A estos elementos hay quien agrega: tarifa, base, exenciones, momento de exi­gibilidad, fundamento, motivo y procedimiento.

6.10. Sujetos del impuesto

En e! impuesto existen sujetos activos y sujetos pasivos; los primeros son losque lo establecen, liquidan y recaudan. De esta manera, los sujetos activos se­rán la federación, las entidades federativas y los municipios; claro' está que los•municipios los establecerán mediante la legislatura local. Los sujetos pasivosson las personas físicas o morales que se ubican en el supuesto señaladopor la

66 Derecho administrativo. Segundo curso

ley como hecho generador del crédito fiscal, o sea, las personas obligadas al pa­go del impuesto.

En el impuesto, como en cualquier otro tributo, una vez que se ha realizado el he­cho generador del crédito fiscal, existen un sujeto activo y un sujeto pasivo de laobligación, siendo siempre el sujeto activo el estado. En cuanto al sujeto pasivo....es la persona física o moral, mexicana o extranjera que está obligada al pago de unaprestación determinada al fisco.

Raúl Rodríguez Lobato

Se afirma, no sin razón, que el constituyente omitió señalar a los extranjerosla obligación de contribuir al gasto público. Esta omisión pretende ser subsa­nada en la Ley de Nacionalidad, en la que se establece esa exigencia a los nonacionales que se ubiquen en el presupuesto imponible.

6.11 . Objeto del impuestoEl objeto del impuesto consiste en las circunstancias de hecho que motivan elque una persona (sujeto pasivo) sea obligada a paga¡o En sí, el objeto es el he­cho generador del crédito fiscal, señalado por la ley.

El objeto del impuesto tiene existencia jurídica, y en consecuencia, es imputable alcontribuyente sólo desde el momentoen que el supuesto tipificado en la norma serealiza. Mientras este supuesto no se realiza, el objeto del impuesto queda comomero supuesto, pero al momento en que el hecho generador del impuesto se pro­duce, el contribuyente queda obligado ál pago de un determinado impuesto.

Jacinto Faya Viesca

6.12. Fuente

Por último, entre los elementos del impuesto, mencionaremos la fuente y lacuota. En estos puntos la doctrina es poco homogénea: el enfoque que se le davaría con frecuencia, a veces de manera radical.

La fuente consiste en la actividad económica gravada por el legislador(Raúl Rodríguez Lobato), de donde se obtendrán las cantidades necesarias pa­ra cubrir el impuesto. Una misma fuente puede implicar la presencia de diver­sos objetos tributarios y de varios sujetos activos.

6.13. Cuota

Es la cantidad líquida que el sujeto pasivo tendrá que aportar una vez que sehaya colocado en el supuesto sellalado por la ley. También puede considerarse

Finanzas públicas Ó7

otra acepción de cuota: el importe fijo por pagar, establecido en la ley. Este ele­mento difiere de los porcentajes variables que la ley pudiera establecer comoparte de la obligación tributaria.

6.14. El sistema de participación a los estadosy municipios en impuestos federales

Puesto que en nuestro sistema fiscal la federación ha ido acaparando las fuen­tes impositivas de mayor significación financiera, se ha hecho necesario esta­blecer un mecanismo que permita redistribuir el ingreso público entre los tresniveles de gobierno (federal, local y municipal). Este mecanismo de redistri­bución de los recursos tributarios es el sistema de participaciones a estados ymunicipios en impuestos federales.

Inicialmente, el constituyente estableció que las legislaturas locales seríanlas que fijaran la participación municipal sobre las cantidades que la federa­ción entregara a los estados, provenientes del impuesto recaudado por energíaeléctrica. Después surgió la coordinación en materia fiscal, por cuyo mediose celebran convenios entre la federación y los estados. En dichos' convenios,además de otras cuestiones, se fijan las bases de operación en materia de par­ticipaciones impositivas.

En el aspecto financiero, las participaciones federales llegan a constituir elprincipal renglón de ingresos para la mayoría de los estados y municipios.

6.15. Limitaciones impositivas a los estados y municipios

La constitución señala fuentes impositivas exclusivas a la federación y desde1983, a los municipios; el resto puede ser gravado por los estados, aunque al­gunas lo serán de manera concurrente por dos niveles de gobierno.

Las fuentes exclusivas de la federación se fijan principalmente en el arto 73,fracc. XXlx·A: comercio exterior, recursos naturales, lo señalado en los párrs,40. y 50. del arto 27, instituciones de crédito, sociedades de seguros, serviciospúblicos federales, energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina y otros deriva­dos del petróleo, cerillos, aguamiel y productos de su fermentación, explota­ción forestal, y cerveza.

Las fuentes tributarias reservadas a los municipios, previstas en el arto liS,fracc. IV (ya vistos: supra primer volumen, 31), son: propiedad inmobiliaria yservicios públicos municipales.

Por otra parte, los arts. 117 y 118 establecen que, los estados no pueden, enningún caso:

68 Derecho administrativo. Segundo curso

a) Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio,b) Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio

ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.e) Gravar la circulación, ni el consumo de efectos nacionales O extranjeros

con impuestos o derechos cuya exacción se efectúe por aduanas loca­les, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación queacompañe la mercancía.

d) Expedir ni mantener en vigor disposiciones fiscales que impliquen dife­rencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercan­cías nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcanrespecto de la producción similar de la localidad, o ya entre produccio-nes semejantes de distinta procedencia. .

e) Gravar la producción, e! acopio o la venta de! tabaco en rama, en for­ma distinta o con cuotas mayores de las que el congreso de la unión au­torice.

f) Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponercontribuciones sobre importaciones o exportaciones.

Recordemos que los impuestos municipales van a ser establecidos en leyes queexpida el congreso local, ya que e! ayuntamiento carece de funciones legislati­vas, salvo en los casos excepcionales vistos en e! primer volumen de este dere­cho administrativo.

Los principios constitucionales de los impuestos, examinados con anterio­ridad (supra 6.7), han de observarse también en los impuestos locales y muni­cipales.

6.16. Concurrencia impositivaLa doble imposición se presenta cuando una misma fuente es gravada con dos omás impuestos, ya los establezca una misma entidad, o bien porque concurran enesa fuente dos o más entidades diversas. '

Ernesto Flores Zavala

La posibilidad de la concurrencia impositiva se puede dar a través de diversascombinaciones, en que participen: federación, entidades federativas, munici­pios y otros países.

Dicho fenómeno, llamado también doble o triple tributación, es sumamentecomplejo y difícil de resolver. En general debe evitarse, ya que el contribuyen­te resulta dañado. Al respecto, bastante se ha logrado en nuestro sistema hacen­dario por medio de los convenios de coordinación fiscal, los cuales, aunquecriticables por menguar la escasa autonomía local, han arrojado resultadospositivos en este campo.

Finanzas públicas 69

6.17. La reforma fiscal y los impuestos en México

Los impuestos, como hemos dicho, constituyen la principal fuente de ingresospúblicos; de ellos dependen la mayoría de los programas gubernamentales. Poreste motivo la reforma fiscal (similar, en cierto modo, a la reforma administra­tiva: supra primer volumen, 23) se ha vuelto una medida de carácter perma­nente.

La reforma fiscal está constituida por una serie de medidas legislativas yadministrativas tendientes a instrumentar una revisión y actualización cons­tante .del sistema tributario, con miras a mejorar la captación de recursos fi­nancieros.

La reforma fiscal, según la política hacendada de cada época, puede per­seguir el aumento de la carga tributaria, ampliar el número de contribuyentes,gravar nuevas fuentes impositivas o perfeccionar los sistemas de recaudación,entre otras posibilidades.

En México, independientemente de las necesidades financieras del estado,existe la costumbre de modificar cada añoja legislación hacendaria por mediode una "ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposicionesfiscales", la cual es conocida con la denominación de miscelánea fiscal. Esteordenamiento, inserto en esa política permanente llamada reforma fiscal, pare­ce tener dos finalidades: dificultar el cumplimiento de la ley tributaria e ircortando todos los caminos de defensa que el particular tenga ante una legis­lación cada día más confusa.

6.18. Los derechos fiscales o tasas

La figura tributaria denominada derechos o tasas tiene semejanzas con el im­puesto, en tanto que debe estar establecida en una ley y puede aplicarse coac­ción por parte del estado para efectos de su cobro.

El código fiscal vigente definía (antes de la reforma de 1988) a los derechoscomo:

las contribuciones establecidas en ley por los servicios que presta el estado en sus [un­ciones de derecho público, así como por el uso o aprovechamiento de los bienes de do­minio público de la nación.

Los derechos fiscales o tasas son cargas tributadas por "servicios del estado decarácter jurídico administrativo que éste presta en su calidad de órgano sobe­rano" (Mario Pugliese).

Estamos entonces, en presencia de una contraprestación pagada al estado.En este punto radica la principal diferencia entre los derechos y los impuestos.

70 Derecho odministrotivo. Segundo curso

Los derechos deben cubrirse básicamente con motivo de la prestación deservicios consulares, aduanales y registrales, así como a causa de la utiliza­ción de la zona marítimo terrestre.

En el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 se publi­có la Ley Federal de Derechos, la cual tendría vigencia anual, y fue reformadaposteriormente para efecto de conferirle permanencia indefinida.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha opinado:

De acuerdo con la doctrina jurídico fiscal y la legislación tributaria, por derechosha de entenderse: "las contraprestaciones que se paguen a la hacienda pública delestado, .como precio de servicios de carácter administrativo prestados por Jos pode­res del mismo o sus dependencias a personas determinadas que los soliciten", detal manera que para la determinación de las cuotas correspondientes por conceptode derechos ha de tenerse en cuenta el costo que para el estado tenga la ejecución delservicio que cause los respectivos derechos y que las cuotas de referencia sean fijase iguales para todos los que reciban servicios análogos.

Informe anual, 1983, p. 23.

Actualmente el Código Fiscal de la Federación da esta definición de la figuraque se comenta:

Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento delos bienes del dominio público de la nación, as! como percibir servicios que presta elestado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organis­mos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se tratede contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federalde Derechos.Tambien son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos deseen­tralizados por prestar servicios exclusivos del estado.

6.19. Aportaciones de seguridad social

Con el surgimiento del derecho del trabajo, a principios del siglo xx, aparecela seguridad social como un complemento necesario a las conquistas labora­les; el estado crea mecanismos en esa materia y, generalmente, encarga a entesdescentralizados la prestación dE:1 servicio inherente.

El Código Fiscal de la Federación vigente incluye, a diferencia de los ante­riores, las aportaciones de seguridad social como una categoría especial per­teneciente a los ingresos públicos. La introducción de esta figura dentro de lascontribuciones viene a resolver un añejo problema teórico y práctico que con­frontaba el estado respecto a la naturaleza de estos ingresos, los cuales erancon frecuencia calificados como parafiscales.

Finanzas públicas 71

El código mencionado establece:

...son las contribuciones establecidas en la ley a cargo de personas que son sustitui­das por el estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia deseguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por serviciosde seguridad social proporcionada por el mismo estado.

Se podría abundar en relación con este punto, mediante la inclusión de argu­mentos vertidos acerca de si se trata de derechos, contribuciones especiales ode alguna figura sui generis, pero ello rebasaría los alcances de este texto.

Desde luego, este rubro incluye las cuotas enteradas al Instituto de Seguri­dad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Instituto del FondoNacional de la Vivienda para los Trabajadores, Instituto Mexicano del Segu­ro Social e Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.

6.20. Diferencias entre las aportaciones de seguridadsocial y los impuestos y derechos

Como ya indicamos, no es nuestra intención ahonclar en las aportaciones deseguridad social; por ello tan sólo señalaremos algunas de sus diferencias conotras figuras tributarias:

Con el impuesto. Éste sirve para sufragar los gastos públicos en general, entanto que las cuotas entregadas a instituciones de 'seguridad social van destina­das específicamente a cubrir las necesidades pecuniarias de esos organismos.

Con los derechos. Como vimos éstos constituyen una contraprestación hechaal estado por un servicio o bien, que éste proporciona de manera particulari­zada y a solicitud del gobernado; mientras que en las llamadas cuotas obreropatronales se paga por un servicio que el asegurado no ha solici tado y el cualquizá nunca utilice. requiera. ni le interese.

6.21. Las contribuciones especiales

Esta figura tributaria no estaba prevista en el texto del código fiscal federal; fueintroducida por reforma del3! de diciembre de !985. La mayoría de los ordena­mientos locales la han venido regulando desde hace varias décadas. Aparececuando el estado realiza determinadas obras de infraestructura como alcan­tarillado, agua potable, drenaje, banquetas, alumbrado público, lo cual produ­ce un incremento del valor en los inmuebles cercanos a esas obras; tal aumentodel valor, llamado plusvalía, implica un beneficio al gobernado y, por tanto, seconsidera equitativo que aporte alguna cantidad en virtud de tal beneficio.

72 Derecho administrativo. Segundo curso

El art, 70. del Código Fiscal del Estado de Baja California establece que lascontribuciones especiales son tributos que fija la ley a quienes, independiente­mente de la utilidad colectiva, obtengan beneficios diferenciales particulares.derivados de obras públicas.

El art. '20. del Código Fiscal de la Federación define:

Contribuciones de mejora son las establecidas en la ley a cargo de personas [isicas ymorales que se beneficien de manera directa por obras públicas.

Por nuestra parte, consideramos que las contribuciones especiales, de mejoras,de plusvalía o de obra pública son sinónimos, a pesar de que se pudieran bus­car diferencias con ánimo de pulverizadas clasificaciones tributarias.

La ley establecerá los mecanismos para la operatividad de este tipo de in­gresos; así, el Código Financiero del Distrito Federal prevé que por este con­cepto sólo podrá costearse hasta 50% del importe total de las obras públicasobjeto del tributo,

Con estas notas acerca de las contribuciones especiales concluimos la re- .seña referida a las contribuciones [recuérdese que éstas comprenden: a) im­puestos; b) derechos; e) aportaciones de seguridad social, y d) contribucionesespeciales].

6.22. Los recargosLos recargos y las multas tradicionalmente fueron tratados dentro del rubro deaprovechamientos; sin embargo, la legislación actual los considera como acce­sorios de las contribuciones. Pensamos que, en todo caso, debe dárseles un tra­tamiento distinto, por ser ambos de naturaleza singular.

Tratándose de los recargos estaremos en presencia de cantidades adicio­nales que el particular debe cubrir, aparte del crédito fiscal, en virtud de no ha­ber cubierto de manera oportuna éste al fisco; el código nos dice que sonaccesorios de las contribuciones y participan de la naturaleza de éstas, lo cuales muy discutible.

Creemos que existe una diferencia entre intereses y recargos, ya que es dis­tinto el caso en que el particular obtiene la prórroga para cubrir el crédito, y eneste supuesto se está en presencia de intereses, que aquel en el cual el particu­lar se toma tiempo adicional para pagar. Resulta claro que si el particular haobtenido la prórroga de parte de la autoridad, no estará sujeto a sanciones.

La ley anual de ingresos fijará el porcentaje por aplicar en concepto de re­cargos e intereses. La justificación de ambos es resarcir al estado el costo deldinero que no capta oportunamente.

Finanzas públicas 73

En esta figura de recargos está incluido el factor o cobro por actualizaciónconforme al incrementó de precios, que se realiza en el presente; el Código Fis­cal de la Federación en apariencia los distingue.

6.23. Las multas

El CódigoFiscal de la Federación de 1981 habla de sanciones. Pero el término,obviamente, incluiría otras figuras sancionadoras y en realidad se está refirien­do sólo a sanciones pecuniarias, es decir, a multas.

Las multas procederán en el caso de que el particular haya incurrido en al­guna ilicitud. En este caso, la ley también los considera accesorios de las con­tribuciones y partícipes de su naturaleza, pero existen muchas multas fijadasno a propósito de contribuciones, sino por ilícitos de otra índole y que siempretendrán carácter fiscal, según.lo ha establecido el tribunal federal de justiciafiscal y administrativa. .

Según Margarita Lomelí C., "las multas no se establecen con el propósitoprincipal de aumentar los ingresos del estado, sino para castigar las transgre­siones a las disposiciones legales", aunque constituyan un significativo renglónfinanciero dentro de la ley anual correspondiente.

6.24. Los aprovechamientos

En este rubro el legislador incluye los ingresos que el poder público recaude yque sean distintos de las contribuciones, los financiamientos y los de organis­mos paraestatales. Resulta difícil encontrar qué ingresos por la vía del derechopúblico, no listados antes, cabrían en este renglón. Podríamos quizá hablar delos rezagos, es decir, de un crédito fiscal no pagado oportunamente.

Cabrían en esta categoría los intereses; éstos son las cantidades adicionales(costo del dinero) que el contribuyente debe cubrir al obtener un plazo adicio­nal para pagar un crédito fiscal; quedan asimismo, dentro de los aprovecha­mientos, las divisas decomisadas.

Para la ley anual de ingresos (2004) son aprovechamientos: las multas, lasindemnizaciones; los reintegros; las aportaciones de los estados, municipios yparticulares para el servicio del sistema escolar federalizado; las recuperacio­nes de capital; las aportaciones de contratistas de obras públicas, etcétera.

6.25. Los productos

, Los productos son definidos por la ley como contraprestaciones por los servi­cios que presta el estado en sus funciones de 'derecho privado, ase como por el uso,aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado.

74 Derecho administrativo. Segundo curso

La terminología empleada pareciera llevarnos a la conclusión de que no setrata de ingresos tributarios.

Si aceptamos que los productos son ingresos estatales por la vía de dere­cho público, deberá reconocérseles categoría de tributos y, por tanto, su obli­gatoriedad y ejecutoriedad. Si, por el contrario, se admite que son ingresos porla vía de derecho privado, su exclusión de la clasificación que hemos venidoutilizando debe hacerse de manera tajante.

6.26. La ley anual de ingresosLa ley de ingresos de la federación es para' la captación de recursos pecunia­rios lo que el presupuesto de egresos es para el gasto público. Existen leyesanuales de ingresos en los niveles federal, local y municipal; en este último ca­so, su aprobación corre a cargo de la legislatura local.

La ley de ingresos cuenta con las características o los principios que men­cionamos en seguida:

a) Anualidad. Tiene vigencia durante el año fiscal, que corresponde al añocalendario.

b) No reconducción. Interpretando el art. 74, fracc. IV de la constitucióngeneral de la república, no es posible que continúe en vigor la ley ante­rior si la nueva no ha sido aprobada, promulgada y publicada.

e} Revalidación. De la vigencia de las leyes fiscales que establecen los dis­tintos tributos que ha de recaudar el estado.

d) Precisión. En virtud de que cualquier impuesto o ingreso que no estéincluido en la ley no podrá ser recaudado, ya sea que la omisión sea vo­luntaria o involuntaria.

e) Catalogación. Es un catálogo de rubros por obtener en el año de su vi­gencia.

f) Previsibilidad. Ya que establece las cantidades estimadas que de cadaconcepto habrá de obtener la hacienda pública; ello ~ partir de la leypara el año de 1982, pues con anterioridad dichas cantidades sólo eranmanejadas dentro de la exposición de motivos de la iniciativa corres­pondiente.

El procedimiento seguido para la elaboración de la ley de ingresos de la fede­ración es, al menos en el nivel normativo, más sencillo que el del presupuestode egresos y comprende las siguientes etapas:

a) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la encargada de prepa­rar el proyecto de iniciativa de ley de ingresos. De conformidad con el

Finanzas públicos 75

art. 74, fracc. IV, reformado en 1977, se terminó la discusión acerca dela posibilidad que fuera algún diputado, senador o legislatura localquien pudiera presentar la iniciativa.

b) En las primeras semanas de! año la secretaría intercambiará datos conlas dependencias y entidades financieras respecto de las necesidades degasto que tendrá la federación.

e) A más tardar e! 8 de septiembre de cada año, el secretario de Hacienda yCrédito Público comparecerá ante la cámara de diputados para presen­tar la iniciativa, la cual le corresponde formalmente al titular del poderejecutivo. Tratándose de un año en que hubiera habido cambio de pre­sidente de la república, la comparecencia del secretario y la presenta­ción de la iniciativa serán a más tardar el 15 de diciembre.

d) La iniciativa será discutida y aprobada en la cámara de diputados, comocámara de origen. Éste sería uno de los pocos casos en que la consti­tución señala a una de las dos cámaras corno de origen para determina­da ley. Este procedimiento se efectúa antes de hacer lo mismo con elpresupuesto de egresos;

e) La cámara de senadores discutirá y aprobará la iniciativa, en calidad decámara revisora.

fJ La ley será promulgada y publicada a más tardar ello. de enero del añoen que vaya a.regir; el decreto prornulgatorio será refrendado únicamen­te por el secretario de gobernación.

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7. Los egresos del estado

7.1. Nociones generalesEl estado realiza gastos a efecto de cumplir con sus cometidos o atribuciones,los cuales lleva a cabo de conformidad con e! documento legislativo que lo au­toriza para ello. Dicho documento es llamado presupuesto de egresos y está en­caminado a satisfacer las necesidades comunes de la población; representa, porotra parte, un instrumento para orientar la actividad económica nacional: au­mento o contracción de las inversiones, generación de empleos, influencia en laatenuación o incremento de la inflación, fomento a la producción y comercia­lización privadas, etcétera.

En México, el monto del presupuesto es de tal volumen (l 818 441.7 millonesde pesos para 2005), que representa 25% del producto nacional bruto, aproxi­madamente.

En virtud de que los dineros públicos son, ante todo, peculio aportado porlos gobernados, el uso correcto que la administración haga de ellos debe ser elpunto central del derecho presupuestario; de otra manera, esta disciplina ca­rece de sentido.

7.2, Orígenes del concepto presupuesto'Quizá el origen del presupuesto, como lo conocemos, aparece en el derecho in­glés, cuando el parlamento impone limitaciones a la actividad gubernamentalde! monarca.

En el siglo XIX y a principios del xx, la idea se desarrolla en torno a la au­torización que implica el mismo presupuesto para que la administración gas­te los dineros públicos. Más adelante se percibe la influencia que e! presupuestoejerce en la economía nacional, así como en el logro de los fines estatales.

Finanzaspúblicos 77

En la actualidad, y dado el desarrollo de la planeación y del presupuestopor programas, no se concibe la actividad presupuestaria sin que esté debida­mente ligada a los objetivos del estado y a la orientación económica de las tareasde la comunidad.

7.3. Diferentes conceptos de presupuesto

En el concepto presupuesto se pueden considerar tanto los ingresos como losegresos pecuniarios del estado. En este sentido lo consideran la legislación y ladoctrina de diversos países. En México, esa expresión se ha reservado tradicio­nalmente a los egresos.

Se habla, también, de presupuesto de egresos, por un lado, y presupuestode ingresos, por otro. Tampoco esta dicotomía es utilizada en nuestra doctri­na, legislación o prácticas administrativas.

Algunos tratadistas distinguen entre presupuesto financiero y presupuestoeconómico; el primero corresponde al documento jurídico que autoriza el em­pleo de los ingresos estatales y el segundo está referido a una actividad másamplia proyectada hacia las metas previstas en el plan de desarrollo socioeco-nómico. .

7.4. Definición

El presupuesto de egresos es una decisión del órgano legislativo que permite ala administración pública usar los recursos monetarios del estado durante unaño fiscal.

Según la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal:

el presupuesto de egresos de la federación será el que contenga el decreto que apruebela cámara de diputados, a iniciativa del ejecutivo, para expensar, durante el periodo deun ario a partir de/lo. de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previs­tos en los programas a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se señalen.

La mayoría de las definiciones teóricas de la voz presupuesto incluyen egre­sos e ingresos estatales, de ahí que no sean adaptables de manera automáticaa nuestro sistema en el que, insistimos, se emplea únicamente para designarlas erogaciones.

Rafael Bielsa define el presupuesto como "un cálculo legal de ingresos ygastos públicos autorizados para ser realizados en un periodo administrativofinanciero" .

Las notas esenciales del concepto de presupuesto son:

a) Es un acto del poder legislativo. En nuestro caso, de la cámara de dipu­tados en el presupuesto federal.

78 Derecho administrativo. Segundo curso

b) Contiene una autorización a la administración pública para que éstautilice los recursos pecuniarios que se recauden; es decir, la administra­ción pública sólo podrá erogar las cantidades que le hayan sido autori­zadas mediante el presupuesto y de conformidad al mismo.

e) Está limitado, en e! tiempo, a un año fiscal, el cual en nuestro país co­rresponde al año calendario (10. de enero al 31 de diciembre).

7.5. Naturaleza jurídica del presupuesto

El presupuesto constituye el instrumento jurídico que va a permitir a la admi­nistración pública erogar las cantidades necesarias para cubrir los gastos pú­blicosy atender las necesidades colectivas, de acuerdo con la jerarquización quede éstas se haya hecho.. En algunos países, e! presupuesto se refiere tanto a ingresos como a los gas­

tos de! poder público (Venezuela, por ejemplo); sin embargo, en nuestro país elpresupuesto está siempre referido a los egresos.

Mucho se ha polemizado acerca de la naturaleza jurídica del presupuesto. de egresos; a este respecto se sostiene principalmente, o bien que se trata de unaverdadera ley, o bien que es un acto administrativo emitido por el órgano legis­lativo o parlamentario.

Es lógico que desde un punto de vista eminentemente formal y orgánico es­tamos en presencia de un acto legislativo, puesto que sigue e! procedimientousual de cualquier ley (iniciativa, discusión, aprobación, promulgación y pu­blicación). El argumento de que no es ley porque sólo interviene una de las doscámaras del congreso, nos parece superficial, ya que el hecho de que sea unasola cámara no es determinante de la esencia jurídica de un ordenamiento.

Contemplado e! presupuesto de egresos con un criterio material, parece serque no reúne las notas que identifican una ley: generalidad, abstracción e imper­sonalidad; sino que, por el contrario, contiene disposiciones concretas, particu­lares y dirigidas de manera específica a los entes públicos. Por esto, estimamosacertado considerarlo como un acto administrativo emitido por un órgano le­gislativo (cámara de diputados, en e! caso del presupuesto federal).

Si, como queda anotado, el presupuesto es un decreto legislativo y no unaley, es totalmente erróneo que en las disposiciones de ese documento se esta­blezcan reglas que modifican de hecho a la Ley de Presupuesto, Contabilidady Gasto Público Federal. Con mayor razón, será indebida la delegación de facul­tades que suele hacerse para que el presidente de la república o la Secretadade Hacienda y Crédito Público modifiquen el presupuesto, pues ello es compe­tencia exclusiva de la cámara de diputados y ésta no puede, desde el punto de

Finanzaspúblicos 79

vista constitucional, traspasar su potestad, como tampoco puede modificar porsí a la ley sin que intervenga su colegisladora.

7.6. Principios que lo rigenLa mayoría de los autores estudian, con mayor o menor amplitud, los requísi­tos que debe contener el presupuesto o los principios que deben normarlo. Deconformidad con nuestro programa de estudio, de 1986, tales principios son:

a) Universalidad.b) Especialidad.e) Anualidad.d) Unidad.e) Planificación.tJ Exactitud.g) Claridad.h) Exclusividad.i) Previsión.i) publicidad.k) Periodicidad.

En los siguientes parágrafos se proporciona una breve explicación de cada unode dichos requisitos.

7.7. UniversalidadConsiste en que el presupuesto debe comprender todos los gastos del poder pú­blico. Desde 1965 se incluyeron algunos organismos descentralizados y Ciertasempresas ele participación estatal (ocho para 2004), que es mucho menos de latotalidad de las entidades que integran la administración pública paraestatal),aunque también es discutible que se contemplen dentro del presupuesto estetipo de entes, pues ello va en contra de las características de los mismos, entrelas que se cuentan las autonomías financiera y presupuesta!.

7.8. EspecialidadEl presupuesto debe llegar hasta cierto detalle y no otorgar partidas de for­ma general. Aquí también se discute hasta dónde debe penetrar el legislador,pues si llega a cuestiones muy concretas le estará quitando libertad ele acciónal ejecutivo.

80 Derecho administrativo. Segundo curso

Podemos mencionar cómo se sistematiza, al subdividirse, el total del pre­supuesto:

a) Ramos. Que corresponden a los distintos poderes, las secretarías, laserogaciones adicionales, la deuda, y a las entidades paraestatales inclui­das en el presupuesto anual.

b) Programas. Las cantidades asignadas a cada dependenciao entidad es­tarán referidas a los programas de acción que han de desarrollar lasmismas,

e) Subprogramas. El rubro anterior habrá de dividirse en subprogramas;ambos deberán señalar sus objetivos y metas.

d) Partidas. Aquí estaremos ya en presencia de asignaciones más concre­tas, cuya erogación está permitida. La Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico podrá autorizar transferencia departidas; de ello se informaráen la cuenta pública anual.

7,9, AnualidadYa hemos indicado que el presupuesto en México tiene una vigencia anual.Aunque se ha afirmado que existen otros países con presupuestos que com­prenden periodos más largos, en la actualidad no se da prácticamente en nin­guna parte. Nuestro presupuesto rige de! lo. de enero al 31 de diciembre decada año. En otros lugares el periodo es distinto; por ejemplo, Japón, Canadá,Gran Bretaña y Dinamarca inician su año fiscal el lo. de abril; en Italia, Sene­gal, Suecia y Carnerún el presupuesto entra en vigor ello. de julio; en EstadosUnidos de América, e! lo. de octubre. Existe un punto muy importante respec­to a la vigencia anual del presupuesto: lo que se conoce como la reconducción.

Si el presupuesto no ha entrado en vigor ello. de enero no se podría, en lostérminos del arto 126 constitucional, hacer erogación alguna; esto significa queen nuestro derecho no existe la reconducción del presupuesto anterior (la mis­ma prohibición establecía la constitución de 1857 en su art. 119). Sin embargo,según el art. 75 de nuestra carta magna, el pago de salarios sí deberá efectuar­se a pesar de la omisión en el presupuesto, por lo que podemos considerar queestamos en presencia de una reconducción parcial, válida únicamente para efec­tos de remuneraciones al trabajo personal.

En los estados de Aguascalientes, 'Chiapas y Jalisco por ejemplo, sí estáprevista la reconducción, y el presupu~sto del año anterior continúa vigentehasta en tanto no se promulgue y publique el nuevo.

La mayoría de los países extranjeros regulan la reconducción del presu­puesto casi siempre en el nivel constitucional; en dichos países se contemplan

Finanzas públicas 81

diversas posibilidades: falta de iniciativa, veto, retraso imputable al parlamen­to, bloqueo de la oposición, etc. En nuestro caso, se puede dar la situación deque el lo. de enero no se haya concluido el procedimiento de elaboración yaprobación del presupuesto, lo que provocaría situaciones de suma gravedaden los campos financiero, administrativo y económico. Este planteamiento haestado a punto de ser realidad desde diciembre de 1997, en que se puso de ma­nifiesto la omisión que al respecto padece nuestro orden jurídico.

7.10. UnidadSignifica que el presupuesto debe estar contenido en un solo documento; en al­gunos países, el presupuesto abarca más de un texto, por ejemplo, uno paragasto corriente, otro para sueldos y otro de inversiones.

7.11. PlaneaciónPor el criterio expuesto en el capítulo VIII (tema 17), se utiliza el vocablo pla­neacián. y no planificación, que emplea el programa de la materia.

En 1983 se introdujo, ya en firme, en el derecho mexicano la regulación delos planes de desarrollo socioeconómico a mediano plazo, de tal suerte que enla actualidad es posible que nuestros presupuestos anuales estén referidos a laconsecución de las metas fijadas en un plan nacional de desarrollo económicoy social.

La Ley de Planeación (1983) dispone que el presupuesto federal concuer­de con objetivos, programas y metas que se establezcan en el plan nacional.Debe precisarse que el presupuesto no es una parte del plan; éste no es la su­ma de cinco y medio presupuestos.

7.12. Exactitud

La exactitud atañe a que las cantidades previstas correspondan a lo que el po­der público necesitará para cumplir con las atribuciones estatales.

En este punto, es de mencionarse lo que en economía se contempló comoel presupuesto equilibrado, el cual debe corresponder precisamente a lo recau­dado y a lo que se habrá de gastar; sin embargo, desde hace décadas casi todaslas finanzas públicas admiten un cierto déficit.

Según Jean Cathelineau, "tradicionalmente prevaleció un gran principioen materia de finanzas públicas: el principio de equilibrio presupuesta!".

En la actualidad se considera conveniente, para efectos de rectoría econó­mica, que el estado gaste un poco más de lo que recauda.

82 Derecho administrativo. Segundo curso

El déficit del presupuesto puede ser de dos tipos:

1. Econámico. La administración pública eroga recursos mayores a loscaptados.

2. Legal. El poder público excede sus gastos al monto autorizado por elle­gislativo.

7.13. ClaridadConsistirá en que el presupuesto sea entendible, y su consulta por los servidorespúblicos y los administrados resul te accesible y no presente complicaciones.

Dicha 'claridad se logra, de cierta forma, mediante la subdivisión anotadaa propósito del principio de especialidad (supra 7.8).

La existencia de partidas secretas está permitida por la ley suprema, perocondicionada a que las mismas sean necesarias, a que las considere el presu­puesto y a que las empleen los secretarios por acuerdo escrito del jefe del eje­cutivo (art. 74, fracc, IV, párr. tercero).

7.14. ExclusividadLa exclusividad consiste en que el presupuesto es un documento que se refierea los gastos del estado y no de los administrados.

De lo anterior, se deduce que los egresos para salarios de servidores domés­ticos, el mantenimiento de residencias y automóviles de funcionarios, etc., nodeben contemplarse en el presupuesto.

7.15. PrevisiónLa previsión significa que e! documento legislativo debe estar aprobado, promul­gado y publicado antes de su entrada en vigor; para evitar la falta de actividaden la administración pública, lo que acarrearía graves trastornos económicosy jurídicos a la sociedad.

La constitución, la ley y su reglamento establecen con precisión los térmi­nos para los pasos del procedimiento requerido en la elaboración y aprobaciónde! presupuesto, que veremos más adelante (inc. 7.20).

7.16. PublicidadEl presupuesto habrá de publicarse en el Diario Oficial de la Federación paraque surta los efectos correspondientes. También, en los términos del arto 120constitucional, debe incluirse en el órgano oficial de cada entidad federativa.

Finanzas públicas 83

Además, la administración pública hace una amplia difusión del texto enotros medios de comunicación masiva, señalando las metas previstas y priori­dades que serán atendidas.

El decreto de la Cámara de Diputados relativo a la aprobación del "presu­puesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal de ...", que es publica­do a lo largo de 74 páginas, distribuye los gastos en ramas y fija una serie decriterios relacionados con el empleo y la vigilancia del mismo (en 81 artículos,44 transitorios y 24 anexos para el de 2005); no obstante, el presupuesto en síestá constituido por anexos de cientos de páginas, los cuales son sistematiza­dos por dependencia y entidad, en donde sí se detallan programas, subprogra­mas. etc. (estos anexos no se publican en el Diana Oficial).

7.17. Periodicidad

Este principio está ya contemplado en el de anualidad. Significa que es un do­cumento que tiene vigencia por tiempo determinado: el periodo financiero deun año.

Por razones prácticas, en los tres meses siguientes al cese de su vigencia sellegan a efectuar pagos con cargo al presupuesto caduco. Esto procede si el egre­so estaba autorizado y fue registrado en el año anterior.

7.18. El presupuesto por programas'

En el tradicional presupuesto de egresos se asignaban determinadas cantida­des de numerario a cada una de las unidades administrativas que configuranuna dependencia o entidad; en la actualidad, dentro del sistema de presupues­to por programas, se destinan los recursos financieros a la realización de acti­vidades futuras determinadas de manera precisa (programas).

Así, el programa establece anticipadamente qué se va a hacer, cómo, en quétiempo, con qué personal, con qué costo y cómo se solventará. Los programas,que señalan objetivos y metas, se dividen en subprogramas. La preparación deun presupuesto por programas requiere una compleja técnica administrativa ysu estudio, amén de extenso y especializado, rebasaría en mucho las pretensio­nes de este texto jurídico universitario.

7.19. Términos para la preparación y elaboracióndel presupuesto

Veremos en el parágrafo siguiente el largo camino para la elaboración de! pre­supuesto:

84 Derecho administrativo. Segundo curso

a) Etapa administrativa. De enero al 8 de septiembre (o 15 de diciembre)del año anterior a su vigencia.

b) Etapa legislativa. Del 8 de septiembre (o 15 dediciembre) al 15 o 31 dediciembre anteriores al inicio de su vigencia. .

7.20. Procedimiento para la elaboracióny aprobación del presupuesto

La elaboración del presupuesto de egresos implica una serie de estudios, cálcu­los, discusiones y procedimientos muy complejos.

Tradicionalmente, se ha afirmado que el estado primero determina cuántonecesita gastar y después de dónde ha de obtener esas cantidades, y que éstaes su diferencia esencial con la economía privada, en la cual primero se deter­minan los ingresos y después en qué se ha de gastar. En nuestra opinión, estono es totalmente cierto, ya que el estado también necesita conocer sus posibi­lidades de captación de ingresos pecuniarios para determinar cuáles son lasnecesidades colectivas y en qué medida pueden 'ser satisfechas.

La elaboración del presupuesto comprende los siguientes pasos:

a) Al iniciarse cada año, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público indi­cará a las dependencias y entidades involucradas en esta cuestión, loslineamientos para la elaboración de los programas por incluirse en elsiguiente presupuesto. En cada dependencia y entidad habrá una uni­dad encargada de programar.

b) Como siguiente etapa, la propia secretaria señalará las políticas por se­guir en los anteproyectos de presupuesto.

e) Las entidades y dependencias enviarán a dicha secretaría sus antepro­yectos, los cuales serán discutidos y ajustados con esta secretaría en losmeses subsecuentes.

d) Acto seguido los anteproyectos definitivos serán entregados a la Secre­taria de Hacienda y Crédito Público, en los que ya se habrán ejecutadolos ajustes requeridos por dicha Secretaria.

e)' El8 de septiembre,.el titular de Hacienda y Crédito Público compareceante la cámara de diputados para presentar la iniciativa de presupuestode egresos. La iniciativa corresponde de manera exclusiva al presidente dela república, de conformidad con el art, 74, fracc, IV de la constituciónfederal, reformada el 6 de diciembre de 1977, con lo que se dio términoa la discusión acerca de si era posible que otras personas o cuerpos seña­lados en el art, 71 de la propia constitución podían presentar el proyec­to de presupuesto. Cuando exista cambio de titular del poder ejecutivola presentación de la iniciativa se hará el 15 de diciembre.

Finanzas públicas 85

f) Una vez presentada la iniciativa, será discutida y aprobada (a más tar­dar el 15 de noviembre o el31 de diciembre) en la cámara de diputados;para ello se seguirá el procedimiento usual observado para cualquierproyecto de ley que ha de ser sometido a votación en ese órgano.

g) El último paso será su promulgación y publicación que, como decreto,se realice del presupuesto de egresos de la federación, por parte del po­der ejecutivo; el decreto promulgatorio llevará el refrendo del secreta­rio de gobernación.

En el caso de los presupuestos de las entidades federativas, el órgano encargadode su discusión y aprobación es la legislatura o congreso local. Para los munici­pios, la cuestión presupuestaria cae en el ámbito competencial del ayunta­miento, el cual actuará como órgano colegiado.

7.21. Intervención del ejecutivo; diversas formaspara el cálculo de los ingresos

Desde 1977 quedó con claridad fijado en el texto constitucional que la iniciati­va del presupuesto corresponde al presidente de la república. Cierto es que es­ta intervención resulta decisiva en el contenido y la orientación del documentoprimordial del gasto público anual.

El ejecutivo calcula los ingresos públicos para poder preparar la iniciativade egresos. Este cálculo debe estar basado en la experiencia del año anterior,ajustándolo según los índices de inflación y de incremento tributario, si lo hu­biera, así como en la política de empréstitos que haya sido decidida y en el cre­cimiento demográfico y económico que se estime probable.

El cálculo de los egresos tendrá en cuenta los factores arriba señalados, lomismo que los programas aprobados; dicho cálculo se basa en costos. Para to­do ello existe una técnica y un sistema especializados.

En la utilización de los recursos monetarios previstos en el decreto de pre­supuesto, la intervención del ejecutivo es prácticamente absoluta, ya que ésterecauda y encauza las cantidades correspondientes a cada entidad y dependen­cia y a los poderes judicial y legislativo, de conformidad con la ley de ingresosy el presupuesto (anuales ambos).

7.22. Distribución y administracióndel presupuesto federal

La administración no unificada del presupuesto federal es producto de la re­forma administrativa; éste, distribuido por ramos en el decreto emitido por

86 Derecho administrativo. Segundo curso

los diputados, va a ser manejado por cada dependencia o entidad del gobiernode una manera aislada; desde luego, conforme a las normas y los criterios con­tables que fije la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La tesorería de lafederación, dependiente de dicha Secretaría, continúa siendo la caja generaldel gobierno federal. .

El presupuesto de egresos de la federación para 2005 se distribuyó de si­guiente manera:

Al Ramos autónomos Miles de $

01 Poder legislativo 6355918

Cámara de senadores 1 759535

Cámara de diputados 3915407

Auditoría superior de la federación 680975

03 Poder judicial 21 037647

Suprema Corte de Justicia de lo Noción 2929639

Consejo de la judicatura federal 16932450

Tribunal electoral del poder judicial de lo federación 1 175557

22 Instituto Federol Electoral 6398053

35 Comisión Nacional de 16s Derechos Humanos 432567 100

B) Ramos administrativos

02 Presidencia de lo república 1408059

04 Gobernación ~ 3422 357

. 05 Relaciones Exteriores 4034554

06 Hacienda y Crédito Público 26915736

07 Defensa Nocional 24002172

08 Agricultura, Ganadería, Desorrollo Rural, Pescoy Alimentación 48'396081

09 Comunicaciones y Transportes 36694434

10 Economía 7017581

11 Educación Pública 127668397

12 Salud . 34024454

13 Marina 8636421

14 Trabajo y Previsión Social 3185340

15 Reformo Agraria . 4856220

16 Medio Ambiente y Recursos Naturales 24482864

17 Procuraduría General de la República 8 143595

18 Energía 26413934

(Continúo)

(Continuación)

Finanzas públicas 87

20 Desarrollo Socio] 2374411921 Turismo 114745327 Función Público 138566631 Tribunales ogrorios 66699532 Tribuno] federol de justicia flsccl y administrativo 1 06837436 Seguridad Público 703681837 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 72 13438 Consejo Nocional de Cienclc y Tecnología 8143312

el Ramos generales

19 Aportaciones o seguridad soclcl 147679372

23 Provisiones salariales y económicas 513003025 Previsiones y aportaciones poro los sistemas de

educación bóstco. normal, tecnológico y de adultos 3608563633 Aportaciones paro entldodes federativos y municipios 271 082.86339 Programo de opoyos paro el fortalecimiento de los

entidades federativos 2038624 Deudo público 158079648Participaciones o entidades federativos y municipios . 27247160029 Erogaciones para las operaciones y programas de

saneamiento financiero

30 Adeudo de ejercicios fiscales anteriores 725000034 Erogociones paro los programas de opoyo a

cihorradores y deudores de lo banco 31773767

D) Entidades sujetas a control presupuestario directo 570537161

GYN Instituto de Seguridad y Servidos Sociales de losTrobojcdcres del Estado 68273000

GYR Instituto Mexicano del Seguro Social 202921 000TOQ Comisión Federal de Electricidad 134272 400no luz y Fuerza' del Centro 25492 700

TZZ Petróleos Mexicanos (consolidado) 107815199Costo financiero, que se distribuyeparo erogaciones de: . 31 762861

TOO Comisión Federal de Electricidad 6800806TZZ Petróleos Mexicanos 24962054

Resto por concepto de subsidios, transferencias yaportaciones o seguridad social incluidas en el gastode lo administración público federol centralizado. 169101 183278

GASTO NETO TOTAL 1818441700000

88 Derecho odmlnistrotivo. Segundo curso

7.23. Ejecución del presupuesto

Cada dependencia ejecutará su presupuesto de manera más o menos directa;lo mismo sucede con el poder judicial y con el legislativo, así como con las pa­raestatales incluidas en el decreto de presupuesto federal.

La tesorería de la federación es la caja del gobierno nacional; la 'Secretaríade Hacienda y Crédito Público aprueba determinados pagos, a efecto de ejer­cer un mayor control. La transferencia de partidas, técnicamente criticable, estápermitida en la legislación vigente. En cuanto a las partidas secretas, ya se in­dicó que su empleo necesita un acuerdo presidencial.

7.24. Organismos descentralizados y empresasde participación estatal

Los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal elabo­ran y ejercen su presupuesto, también de conformidad con las reglas comunesque precisan y vigilan, según su competencia, la Secretaría de Hacienda y Cré­dito Público, la Secretaría de la Función Pública y la correspondiente coordi­nadora de sector.

La aprobación del presupuesto de los organismos paraestatales que no es­tén incluidos en el presupuesto de.egresos de la federación, que son la mayoría,será hecha por el órgano colegiado de gobierno de cada entidad; el presupues­to es administrado por el propio organismo, que goza en este aspecto de unarelativa autonomía.

7.25. Control por parte de la Secretaría de Hacienday Crédito Público y de la Secretaríade la Función Pública

El control del presupuesto se efectúa en una primera fase mediante órganos in­ternos de la administración pública.

En este caso, cada dependencia y entidad contará con una unidad paracontabilizar, controlar y evaluar las erogaciones presupuestales; dichas unida­des estarán coordinadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y enlas mismas también tendrá injerencia la Secretaría de la Función Pública, en lostérminos prescritos por elart, 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pú­blica Federal. En el supuesto de entidades del llamado sector paraestatal, la se­cretaría cabeza de sector intervendrá además en el control presupuestal.

- -

Finanzas púbiicas 89

Cabe mencionar también las contralorías internas en cada ente de la admi­nistración pública federal. ahora llamadas órganos de control interno, los quedesempeñan un pape! de primer orden en la supervisión presupuestaria. Estosórganos de control interno dependen de la Secretaría de la Función Pública,aunque forman parte de la estructura interna de cada secretaría o paraestatal.

7.26. Control legislativo

El control del presupuesto mediante e! órgano legislativo está a cargo de la cá­mara de diputados y de la auditoría superior de la federación (ésta en cuantoal aspecto técnico de la revisión).

Este control, también llamado externo, y que lleva a cabo la cámara de dipu­tados, tiene los siguientes pasos:

a) Cada entidad y dependencia elabora la contabilidad del presupuestoejercido.

b) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público reúne esas contabilida­des y con base en las mismas elabora la cuenta de la hacienda públicafederal.

e) En la primera decena de junio esa cuenta anual es presentada a la cá­mara de diputados (fecha que admite prórroga mediante solicitud jus­tificada).

d) Una vez que el órgano legislativo recibe la cuenta anual, es analizadapor la auditoría superior de la federación, que realiza una revisión mi­nuciosa del presupuesto ejercido, debiendo verificar no sólo que lascan­tidades gastadas concuerden con las aprobadas en e! correspondientepresupuesto de egresos, sino también que lo gastado esté debidamen­te comprobado.

Se trata de analizar millones de documentos y cifras, para lo cual laauditoría no está capacitada, en cuanto a recursos técnicos; por ello nopuede realizar sus tareas de forma adecuada.

e) El dictamen elaborado por la auditoría superior pasa a la cámara de dipu­tados para su discusión y aprobación, previo trámite interno ante la' co­misión de programación, presupuesto y cuenta pública.

f) Por último se publica, mediante decreto presidencial, el que apruebe lacuenta de la hacienda pública federal, con refrendo del secretario de go­bernación.

g) Al año siguiente, la auditoría superior de la federación emite mi infor­me definitivo de resultados sobre esa cuenta pública, el cual generalmen­te ya no es materia de discusión en la cámara de diputados.

90 Derecho administrativo. Segundo curso

7.27. La auditoría superior de la federación

La auditoría superior de la federación es una oficina de apoyo de la cámara dediputados y no debe confundirse con alguna inexistente oficina de la Secre­taría de Hacienda y Crédito Público o con la desaparecida contaduría de lafederación; la auditoría está regida por la Ley de Fiscalización Superior de la Fe­deración, del 29 de diciembre de 2000 y su tarea 'principal es el análisis de la"cuenta de la hacienda pública federal" que es, como quedó indicado, la reu­nión de las contabilidades de todos los entes involucrados en el presupuesto fe­deral de egresos.

De nuestra auditoría superior de la federación existen antecedentes en de­recho comparado, y se le conoce como tribunal de cuentas: Francia (desde 1807),España y Brasil. Este nombre también se le dio en México durante el siglo XIX.Con la denominación de contraloria existen órganos similares en Chile, Perú yVenezuela.

Hasta 1978 el decreto de la cámara de diputados, basado en la labor y dic­tamen de la contaduría mayor de hacienda, se limitaba por lo general a decla­rar aprobada la cuenta pública. En la actualidad, en el mismo acto se formulauna serie de consideraciones, críticas, observaciones y recomendaciones acer­ca de la forma de emplear, contabilizar y evaluar el presupuesto; existe la posi­bilidad de fincar responsabilidades (prescriben en cinco años) a los servidorespúblicos por medio de la autoridad competente.

A medida que se acentúe la independencia del poder legislativo, la labor re­visara de la auditoría superior tendrá más sentido y inayor eficacia. A finalesde 1998 se plantea la posibilidad de quitarle a ese poder el control externo delpresupuesto, mediante la creación de órgano fiscalizador descentralizado, in­tento que fracasa.

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--8~-lnventarios del patrimonio del estadoy contabilidad

8.1, Inventarios. Nociones generales

Según Escriche, inventario es:

el instrumento en que se escriben y sientan los bienes de alguno por muerte suya opor razón de tutela o por embargo ti otra cualquier motivo... Esta palabra provienedel latín, derivándose del supino inventuna del verbo invenire que significa hallar yse aplica a dicho instrumento, ya porque éste es un verdadero repertorio de todoslos bienes de una persona o casa que se ha hallado o encontrado.

El autor citado continúa expresando que el inventario es "un acto conservato­rio que tiene por objeto hacer constar el estado de una sucesión o herencia, odel patrimonio de un menor" y que para el economista es "una lista detallada delos stocks de un comerciante, que se valora periódicamente para que se puedapreparar el balance. Los bienes, normalmente, se cuentan, miden o pesan, y sehace una estimación o valoración de ellos".

De acuerdo con lo anterior, podemos considerar que los inventarios son laexpresión escrita y numérica del patrimonio, entendiéndose éste, sin entrar enpolémica, como el conjunto de bienes, derechos y obligaciones pertenecientesa una persona, sea ésta física o moral.

92 Derecho administrativo. Segundo curso

Es indudable que en el caso de las personas morales o colectivas el concep­to adquiere mayor relieve, en atención de derechos y obligaciones o activos, yaque la información proporcionada porel balance les permitirá a aquéllas la tooma más acertada de decisiones.

Cuando se trata de personas físicas. el uso del concepto se circunscribe asituaciones muy específicas como son las cuestiones sucesorias, o bien la cons­titución o disolución de la sociedad conyugal.

8.2. Inventarios estatales

El estado, en su carácter de persona moral o colectiva posee, de acuerdo consus fines, un enorme patrimonio que comprende, entre airas, aquellos bienesde naturaleza intransmisible, como son los culturales y del subsuelo, los bie­nes de uso común; muebles e inmuebles que pudieran ser transmitidos a losparticulares mediante procedimiento especial y que el estado destina a partí­cipar en organismos descentralizados y en empresas privadas. Todos ellos sonsusceptibles de ser inventariados, según sea su naturaleza.

Así, la Secretaría de la Función Pública debe llevar un registro de lapropiedad federal y manejar el inventario general de los bienes inmuebles dela nación (art, 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal). Adicha dependencia, junto con sus similar...es de Economía, de Medio Ambientey Recursos Naturales, y de Energía, le corresponde determinar las reglas apli­cables en la elaboración y actualización de catálogos e inventarios generalesde. los bienes que conforman el patrimonio del estado. Y a la Secretaría de laFunción Pública, vigilar su estricto cumplimiento por parte de todas las depen­dencias y entidades de la administración pública federal (Ley General de Bie­nes Nacionales).

Por otro lado, la Secretaría de Educación Pública se encarga de llevar un re­gistro de la propiedad literaria y artística y formular el catálogo de los monu­mentos nacionales, en tanto que la Secretaría de Medio Ambiente y RecursosNaturales efectúa el inventario de recursos naturales (Ley Orgánica de la Ad­ministración Pública Federal).

8.3. Contabilidad. Nociones generales

Se ha denominado contabilidad al método para inscribir el valor monetario delas operaciones comerciales (compras, ventas, ingresos, egresos, etc.) de unapersona física o moral, con el objetivo de ponderar sus consecuencias sobre elpatrimonio de la persona de que se trate.

Finanzas públicas 93

Al respecto, se ha determinado que los fines principales asignados a la con­tabilidad son tres:

L Expresar la situación financiera de un patrimonio (toda persona físicao moral tiene uno),

2. Servir información para efectuar los cálculos relativos al pago de las car­gas fiscales.

3. Proporcionar los datos que requiere el responsable de la toma de deci­siones, para el eficiente control de su actividad.

En la práctica, y aun cuando existe la obligación legal de llevarla, las negada­ciones pequeñas omiten la contabilidad; sólo cuando sus ingresos así lo justi­fican y están en la posibilidad de llevarla lo hacen.

Cabe aclarar que los inventarios a que nos referimos en el parágrafo 8.1forman parte del sistema contable, puesto que en ellos se consignan los activosy pasivos de las personas morales o físicas, esto es, sus propiedades y sus deu­das. Podemos afirmar que los libros o mecanismos que contienen la contabili­dad periódica de las negociaciones constituyen verdaderos diarios de la vida delas empresas.

8.4. La necesidad de una contabilidad pública,general, organizada y sistematizada

El estado, como ya se afirmó en repetidas ocasiones, cuenta con un patri­monio cuya existencia obedece al cumplimiento de los fines que se ha fijado,para lo cual, a su vez, requiere realizar diversas operaciones que afectan di­cho patrimonio, lo que provoca una gran movilidad, la cual hace necesario, aligual que en cualquier empresa, consignar esa gama de transacciones para, deesa manera, reflejar la situación financiera del estado.

El análisis técnico contable de estas operaciones es realizado por la au­di tona superior de la federación, a la que nos referimos con detalle en el temaanterior.

No debemos confundir la contabilidad pública con la contabilidad nacio­nal o social, que se refiere a la expresión de la vida económica de un país' enforma global, cuantitativa y sintética, y que incluye todas las transacciones pa­trimoniales, realizadas por sus habitantes; en tanto que la primera sólo consig­na la actividad del sector público del país.

94 Derecho administrativo. Segundo cursa

8.5. Formas de llevar la contabilidadLos contrastes que caracterizan a las negociaciones y a las personas físicas. encuanto al ingreso pecuniario que captan, influyen directamente en la forma'de registrar sus operaciones económicas. Así tenemos desde el pequeño co­merciante que pasa por alto dicha obligación, seguido por aquel que las haceconstar de manera elemental en sus libros, hasta aquellas empresas que usanlos grandes adelantos de la informática para llevar su contabilidad de modoinstantáneo a la realización de las operaciones, y que se ayudan de las más mo­dernas computadoras.

Se afirma que la actividad económica en todas sus modalidades puede con­densarse en tres categorías básicas: la producción, el consumo y la acumula­ción, a las que les corresponden sendos registros, como el de los ingresos yegresos derivados de ia forma, en que se utiliza la renta neta o cualquier otropago que se distribuya entre las salidas y el ahorro. Y finalmente, el registro dela distribución del ahorro y los ingresos obtenidos para financiar la inversióno para realizar préstamos.

La contabilidad pública no escapa a este esquema. Tanto el cúmulo de ope-'raciones patrimoniales en las que participa al cumplimiento con sus atribucio­nes como la importancia social que muchas de éstas revisten, hacen necesariala utilización de métodos y sistemas más modernos que le permitan evaluarcon la mayor exactitud posible el cumplimiento de sus programas.

8.6. Conveniencia de la contabilidad de las operaciones, financieras del estado '

De la misma manera que toda persona física requiere un control que le permi­ta balancear los ingresos obtenidos como producto de su actividad económica,con los egresos que se ve obligado a efectuar para la realización de dicha acti­vidad (incluida su manutención cotidiana), el estado en su calidad de ente socialque cuenta con un patrimonio muy superior al de los gobernados, patrimo­nio con el que lleva a cabo numerosas y complejas operaciones, cuyo propósitoes cumplir con los fines que le son propios, es lógico que requiere un controltan complejo como loson las mismas operaciones. De otra manera, no se po­dría pensar en la administración, no sólo del estado sino de cualquier ente opatrimonio de persona alguna, sin que cuente con un sistema idóneo de con-,tabilidad.

Al respecto, en el caso del estado, la Ley de Presupuesto, Contabilidad yGasto Público Federal dedica su capitulo IV a establecer los lineamientos quelas dependencias y entidades de la administración pública federal deben seguir

Finanzas públicos 95

para llevar su contabilidad, la cual se ve sujeta a revisión anual por la audito­ría superior de la federación de la cámara de diputados (art, 74 constitucional,fracc. IV), mediante la cuenta de la hacienda pública.

8.7. Contabilidad e inventarios de las entidadesfederativas y de los municipios

El arto 25 del Código Civil Federal lista los entes sociales a los que la legislaciónmexicana les reconoce personalidad jurídica; encontrándose entre ellos las en­tidades federativas y los municipios, los que por contar con un patrimonio re­quieren una contabilidad que refleje su administración; patrimonio que, porotro lado, es un atributo de toda persona, sea física o moral.

En este caso, su órgano legislativo, como corresponde a su autonomía, es­tablece el sistema de contabilidad adecuado a la respectiva entidad federa­tiva o municipio. Esos sistemas habrán de variar de un lugar a otro, conformea sus condiciones económicas y sociales; en algunos aspectos se tiende a cier­ta uniformidad debido a los convenios de coordinación que en materia de con-

- trofse han venido celebrando con el gobierno de la república, por medio de laSecretaría de la Función' Pública.

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Cuestionario

1. ¿Qué etapas comprende la actividad financiera del estado?2. ¿Cuál es el concepto y cuáles las ramas del derecho financiero?3. ¿Cómo clasifica la-constitución los ingresos públicos?4. ¿Qué clasificación de ingresos señala la doctrina?5. ¿Cómo se define y qué características se dan al impuesto?

96 Derecho administrativo. Segundo curso

6. ¿Qué elementos se indican para los impuestos?7. ¿Cuáles son las limitantes impositivas de las entidades federativas y los

municipios?8. ¿Cómo se definen y caracterizan los derechos o tasas fiscales?9. ¿En qué consisten las aportaciones de seguridad social?

10. ¿Cómo se elabora y qué contenido tiene la ley de ingresos?11. ¿Cómo se define el presupuesto?12. ¿Cuáles son los requisitos del presupuesto?13. ¿Qué procedimiento se sigue para elaborar el presupuesto de la federa-

ción?14. ¿Cómo se lleva a cabo el control interno del presupuesto?1S. ¿Cuál es la competencia de la auditoría superior de la federación?16. ¿Para qué existe un sistema de inventarios en el poder público?17. ¿Cuál es la mecánica de la contabilidad?

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I

IV. Actividad contractual del estado

ObjetivosDespués de estudiar este capítulo, el alumno contará conelementos para: 1

• Delimitar los contratos administrativos• Clasificar los contratos que realiza el estado• Conocer los contratos administrativos• Explicar los tonvenios públicos,,,

9. Contratos que celebrala administración pública

9.1. Necesidod de que la administración públicarealice convenios y contratos

Dada la enorme cantidad y diversidad de cuestiones que maneja el estado porla vía de la función administrativa, la administración pública tiene necesidadde realizar convenios y contratos que le permitan efectuar acciones que la habi­liten para el logro de sus cometidos y para lo cual es indispensable que entablerelaciones con los particulares, ya que necesita de éstos en virtud que el esta­do no tiene a su alcance todos los bienes o servicios que requiere. En ese sen­tido, la administración realiza una serie de contratos como los de obra pública

. y suministro (los típicos contratos administrativos), así como los de arrenda­miento, compraventa, donación, etc.; estos últimos se encuentran en el campodel derecho privado.

Existen pues relaciones entre el estado y los particulares en que aquél. des­pojándose aparentemente de su poder soberano. habrá de recunir a concertardeterminados pactos para producir, transferir, modificar o extinguir derechosy obligaciones.

De esta manera, puede haber contratos celebrados por la administraciónpública, los cuales son regulados por el derecho privado. En este punto esmuy rebatible si la administración pública prescinde de la personalidad esta­tal de derecho público y adopta una de derecho privado (no entraremos en elestudio de las teorías acerca de la doble personalidad del estado. ya que sonmateria de otro curso y rebasaría los límites de este tema), pero lo que sí resul­ta obvio es que el estado cuenta con determinadas ventajas respecto al particu­lar. ya que no le son aplicables el procedimiento de ejecución ni las vías de .apremio.

A pesar de las múltiples ventajas con que cuenta la administración y quees ella la que necesita del bien o servicio, los particulares parecen ser los másinteresados en contratar con el estado. en razón del volumen de los bienes o

98

Actividad contractual del estado 99

servicios que se proporciona a los entes públicos, lo que hace ganar a los par­ticulares de una manera superior que si contratan entre ellos.

De cualquier forma, no se puede decir que sólo la administración públicanecesita de los particulares, sino que éstos también requieren de los contratosde aquélla, con la característica de que la administración pública siempre de­be ver por el bien de la colectividad y su actuar se rige por ese principio, en tan­to que el particular 'busca el lucro o interés personal.

Ahora bien, la administración pública celebra convenios y contratos; estoes una realidad. Sin discutir las nociones civilistas, daremos la definición queexpone Rafael Rojina Villegas al respecto:

El convenio es un acuerdo de voluntades para crear, transmitir, modificar o extin­guir obligaciones y derechos reales o personales, por lo tanto, el convenio tiene dos

. funciones, una positiva: que es crear o transmitir obligaciones y derechos, y otranegativa: modificarlos o extinguirlos.

A su vez, define al contrato como "un acuerdo de voluntades para crear o trans­mitir derechos y obligaciones, es una especie dentro del género de los con­

__veníos".Estas definiciones, lejos de resolver el problema relativo a la terminología

lo agudizan, ya que dada su imprecisión algunos autores los toman eomo sinó­nimos. Es claro que el derecho administrativo en materia contractual adoptócomo base al derecho civil; así, hay quienes niegan la existencia de los contra­tos administrativos, en virtud de que no existe igualdad en las partes y, por tan­to, no se respeta la autonomía de la voluntad; a esto se ha replicado afirmandoque si bien no hay igualdad, éste es un rasgo precisamente de los contratosadministrativos, y respecto,a la aulp_flomía de la voluntad: su pretendida faltano impide la terminación del contrato, ni para la administración ni para el par­ticular.

Dada la evolución del derecho administrativo, es necesario concluir que síexisten los contratos administrativos, los que pueden definirse como aquellosque celebra la administración (más precisamente, el estado como persona ju­rídica) a efecto de cumplir con un fin público, o por cuyo medio se pretendesatisfacer una necesidad colectiva.

9.2. Contratos sujetos a derecho privadoque celebra la administración pública

Como se puede observar, no hay obstáculos para que la administración públicacelebre cualquier tipo de contratos o convenios, entre ellos los sujetos al dere­cho privado, los cuales atienden por supuesto a sus características propias;

100 Derecho cornlnlstrotlvo.Sequndo curso

además de los contratos específicos que el programa de estudio señala, pen­samos que los órganos de la administración pública en nombre y por cuentade la federación pueden celebrar todo tipo de contrato como cualquier entejurídico.

a) Contratos de arrendamiento. Su objeto son los bienes de dominio priva­do de la federación; o en una situación distinta: bienes que los particu­lares arriendan al estado. El segundo caso es frecuente cuando el poderpúblico necesita locales para oficinas de algunas dependencias, las quecrecen en forma permanente en razón de diversas causas.

No obstante que parece un contrato típico regulado por el derechoprivado, la federación requiere acatar ciertas normas dictadas en mate­ria de arrendamiento, como la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos yServicios del Sector Público, así como a la justipreciación que realiza lacomisión de avalúos de bienes nacionales. Dicha justipreciación consis­te en una valoración del local, conforme sus características y zona deubicación, a partir de lo cual se determinará el precio en que puede serarrendado el inmueble, precio que no puede ser rebasado por la depen­dencia que desea arrendar; en este mismo sentido, los incrementosanuales a la renta mensual deben ser conforme a las disposiciones queregulan a este respecto y, por tanto, el arrendatario queda sujeto a dis­posiciones de derecho público.

b) Contratos de prestación de servicios profesionales. A esta figura del dere­cho civil recurren las dependencias y entidades de la administraciónpública cuando un profesional va a realizar para ellas alguna tarea espe­cífica y no desean, por diversos motivos, entrar en una relación labo­ral con el poder público. También se recurre a este tipo de contratocuando la administración pública es la que, por razones presupuestaleso de organización interna, no considera o no le es conveniente extendernombramiento a alguna persona cuyos servicios requiere.

En este caso, tendríamos que analizar la naturaleza misma del con­trato, pues existen entidades y dependencias que para evitarse una re­lación laboral celebran dicho contrato: sin embargo, la relación laboralexiste: hay dirección y dependencia, así como potestad de mando, deuna parte con relación a la que presta cl" servicio, así como un horariofijo de trabajo.

e) Contratos de comodato y donación. Este tipo de contratos son celebra­dos por el poder público cuando desea hacer llegar bienes a institucio­nes de interés social y de carácter no lucrativo; lo mismo cuando se tratade traspaso de bienes a los gobiernos locales o municipales.

Actividad contractual del estado 101

La Ley General de Bienes Nacionales dispone que los bienes del do­minio privado de la federación pueden ser objeto de cualquier contra­to, excepto donación y comodato, salvo lo que indicamos en el párrafoanterior. Esta limitante debe ser respetada; de lo contrario, el contra­to sería nulo.

d) Adquisiciones. Normalmente se recurre a esta figura para la compra deobjetos de bajo costo y de forma excepcional; aun así, la administraciónse sujeta a normas para su adquisición, que serían aplicables para la ob­tención de material para oficina. Se hace hincapié en que esta compradebe ser de escaso valor y de forma excepcional, 'porque si fuera usualse estaría en presencia del contrato administrativo de suministro. Porotro lado, el valor del bien es importante, porque de él depende que es­te contrato se considere como una compraventa, ya que si se tratara deun bien cuyo costo fuera elevado, la teoría de los contratos administra­tivos indica que esa compra pertenece a esta categoría, por lo que salede la esfera del derecho privado. Sólo las adquisiciones de poco montocaen en la compraventa regulada por el derecho civil.

_._ e) Contratos de derecho mercantil. Como se apuntó desde un príncipio, elestado en su labor puede celebrar cualquier tipo de contratos y no sonexcepción los de derecho mercantil; al respecto mencionemos el fi­deicomiso (primer volumen, tema 27), los que celebran las sociedadesmercantiles de participación estatal, comprendidos en éstos los signa­dos por las sociedades nacionales de crédito.

fJ Emisión de títulos de crédito unitarios y en serie. En este apartado se inclu­ye la emisión de títulos de crédito como parte de los contratos que ce­lebra el estado; hemos de señalar que tal acto (la emisión) no puede demodo alguno estimarse un contrato, pues es sabido que su naturalezaes esencialmente unilateral.

Así lo entienden de manera unánime los mercantilistas nacionales yextranjeros, contemporáneos o no (desde el siglo XVII) y esta idea estáplasmada sin controversia en la ley sustantiva.

Basta señalar, a guisa de ejemplo, lo que Felipe de J. Tena mencionarespecto de la letra de cambio, el cheque y las obligaciones, en su textode derecho mercantil mexicano, lo que es aplicable a los actos median­te los cuales el poder público coloca en el mercado títulos de la deudapública, como "cetes", "bondes", "tesobonos'', "ajustabonos", etc., loscuales no son contratos.

g) Contratos de sociedad. Los contratos de sociedad se refieren precisamen­te a la constitución de sociedades mercantiles de estado. Este mecanismo

102· Derecho administrativo. Segundo curso

se empleó con frecuencia durante el auge mexicano de la empresa pú­blica (anterior a 1983). El tema lo abordamos can cierta amplitud en e!primer volumen (supra 26).

La expresión contratos de sociedad se utiliza, en otro sentido, para de­signar a los celebrados por una sociedad civil o mercantil, con el fin dedesarrollar parte de sus actividades; así, encontramos en este grupo loscontratos de compraventa, e! fideicomiso (sobre cuya naturaleza se ha­bló en e! primer volumen, 27).

También dentro de contratos de sociedad se pueden incluir a las re­cientes ventas de paraestatales mercantiles.

9.3. Contratos de derecho administrativo

Se ha afirmado que dentro de la actividad contractual del estado existen deter­minados ac'~' celebrados por la administración pública, a los cuales la doctri­na considera no sujetos a las reglas de! derecho privado (a tales actos GeorgesVedellos ha denominado contratos de la administración), sino que son regula­dos por e! derecho público, concretamente por el derecho administrativo.

Tradicionalmente se consideraba que los contratos administrativos tipicoseran e! de obra pública y el de suministro; sin embargo, esta tesis se encuentrasuperada desde hace tiempo. Por una parte, la autonomía del derecho admi­nistrativo ha hecho que éste desarrolle sus instituciones y las delimite con per­files singulares, y no como un apéndice del derecho civil y, por la otra, e! procesonormal, tanto de la administración pública como de nuestra asignatura, hacreado sus propios mecanismos y formas de actuar, de lo que no se excluye su .tarea contractual. De esta suerte podemos encontrar contratos de empréstito,tanto interno como externo, otorgados con particulares, con gobiernos extran­jeros o con organismos internacionales; de consultoría, suscritos con perso­nas físicas o morales; de riesgo; de subsidio; de juego; de concesión (muydiscutible) y dentro de éstos, los de minería, aguas, servicios públicos, y final­mente los de función pública. A todos ellos la doctrina los ha denominado con­tratos administrativos especiales.

9,4. Criterios para distinguir los contratos administrativos.de los contratos de derecho civil

La doctrina y una realidad evidente han logrado que no exista duda acerca delos contratos administrativos; por lo mismo, es necesario marcar sus caracte­rísticas y los criterios que nos permitan identificarlos, lo cual desarrollaremosen los siguientes parágrafos.

Actividad contractual del estado 103

9.5. Criterio objetivo o intrínseco

Conforme a los autores que adoptan este criterio para calificar un contrato co­mo administrativo, deberá 'atenderse a que el propio contrato sea de interéspúblico, es decir, que satisfaga una necesidad colectiva, circunstancia que loidentificaría con el servicio y la utilidad pública, ya que mediante el serviciopúblico se pretendió revestir de naturaleza administrativa al contrato de unservicio público que el particular ejecutaba de manera directa. Sin embargo,esto no es determinante, según se planteó con la aparición, en Francia, de losservicios públicos industriales y comerciales, los cuales se encuentran sujetosal derecho privado.

Por otra parte, la utilidad pública, como se vio, es un concepto subjetivo ymuy elástico; además, no siempre en los contratos administrativos se persi­gue de modo directo la utilidad pública; pero si se despoja al contrato la fina­lidad de lucro y se atiende al interés público, tendremos un criterio razonable

. para identificar al contrato administrativo.

- - - -9~6~ Criterio relativo a los tribunales que conocen de lascontroversias acerca de los contratos administrativos

En México, los únicos contratos cuya interpretación y cumplimiento son ma­teria de algún tribunal administrativo son los de obra pública, para los cualeses competente el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa (en la reali­dad, se dan muy contados casos de controversias de este tipo ante ese tribunal);cualquier otro contrato celebrado por la administración pública, en el supuestode litigio, será conocido por los tribunales del poder judicial de la federación.

Por las consideraciones anteriores, este criterio resulta insuficiente en nues­tro medio. Sólo podría señalarse que cualquier controversia acerca de contratosadministrativos es de jurisdicción federal, si una de las partes es la federación(como persona moral), cuestión ésta que también resulta insuficiente para sen­tar una regla de distinción.

9.7. Criterio del régimen a que están sujetoslos contratos administrativos

a) De derecho privado. Como ya se ha expuesto, la administración pública,en nombre de la federación, puede celebrar contratos de toda índole (alos que se ha denominado contratos de la administración), los cualesson regulados por normas de derecho privado, ya sean éstas civiles omercantiles.

104 Derecho administrativo, Segundo curso

Es necesario aclarar que la administración pública no sólo debeceñirse a esas reglas de derecho privado, sino queantes de su celebra­ción, y como requisito indispensable, debe someterse al marco norma­tivo de la actuación del gobierno federal, atendiendo así, por ejemplo, ala Ley General de Deuda Pública; la Ley de Presupuesto, Contabilidad yGasto Público Federal; la Ley de Planeación; la Ley de Adquisiciones,Arrendamiento y Servicios del Sector Público; Ley de Obras Públicasy Servicios Relacionados con las Mismas; Ley Federal para la Adminis­tración y Enajenación de Bienes del Sector Público; el presupuesto deegresos de la federación, etc" y e! cocontratante de la administración

, tiene que aceptar, estas disposiciones, así como las que hemos citado(prgf. 9.1). En razón de lo anterior, se afirma que los contratos admi­nistrativos sólo son de nombre, pues su naturaleza corresponde a' uncontrato de adhesión; esta afirmación es falsa, porque existe la volun­tad del particular de contratar y la administración pública, por su parte,está obligada a respetar su marco jurídico; de lo contrario, podría ata­carse de nulidad al contrato. Así, lo que parece una limitante se convierteen seguridad para el gobernado.

b) De derecho público. El estado debe' respetar la normatividad. En este sen­tido, su actividad contractual tiene un definido matiz de derecho públi­co; en el caso de contratos administrativos, es claro que e! régimen aque éstos se sujetarán es de derecho público, con apego estricto a todaslas disposiciones que se encuentren relacionadas con la materia especí­fica en la que se pretenda celebrar un contrato.

9.8. Criterio de las cláusulas exorbitantes

Es necesario, en primer término, definir las cláusulas exorbitantes, de las cua­les Georges Vede! dice que "son estipulaciones cuyo objeto es conferir a laspartes derechos u obligaciones ajenos por su naturaleza a aquellos que son sus­ceptibles,de ser libremente consentidos por una persona en el marco de las le­yes civiles o comerciales".

En este sentido, las ventajas son siempre para el estado, lo cual determinaque se rompa el principio de igualdad de las partes, que es fundamental en de­recho privado y que en éste daría lugar a la ilicitud o nulidad.

Como ejemplos de cláusulas exorbitantes tenemos la rescisión unilateral,el estado excluido de la acción ejecutoria, las cláusulas penales y la obligaciónde ejecución forzosa del contrato.

Actividad contractual del estado 105

9.9. Hecho del príncipeGeneralmente se denomina hecho del príncipe a cualquier modificación, porparte de la autoridad pública, a las condiciones que se hayan pactado en el con­trato original. Esta idea, por su amplitud, podría tomarse como una más de lascláusulas exorbitantes y carecería de valor práctico.

Por consiguiente, es necesario considerar el hecho del príncipe no sólo conun criterio nuevamente orgánico, que establece como contrato administrativoaquel en el cual una de las partes es la administración pública, sino que consisti­ría en que la persona pública que ha contratado utiliza sus poderes extracontrac­tuales; por ejemplo, un impuesto que grave con nuevas cargas a LID concesionario,o la suspensión de una obra pública por motivo de interés general.

Acerca de esto, cabría la duda si el otro contratante tiene derecho o no a unaindemnización; al respecto, habría que estudiar el caso concreto, pero siempreteniendo en cuenta qué existe una disposición legislativa que perjudica a la'contraparte de la administración pública de una forma directa, y puede ser queesta norma niegue todo derecho a la indemnización.

- -~1-0. Otros criterios de distinciónLos criterios expuestos para distinguir los contratos administrativos no son losúnicos; la misma evolución de este tipo de instrumentos nos permite ampliartales criterios. Los expondremos de forma breve:

a) Cali[icacián legislativa. Corrio un criterio determinante puede entender­se que existe una norma legal, la cual establece que ciertos contratosson administrativos y que, por tal motivo, se sujetarán a un régimen dederecho público, sin importar la naturaleza misma del contrato, sino ladisposición expresa de la ley. En este caso, la índole del instrumento es­tá determinada por la ley.

b) Doble exigencia. Por una parte, la administración pública debe respon­der como el ente capaz de organizar a la colectividad; por ello es lógicopensar que la administración pública no puede proveer en su totalidadlas obras, los bienes y los servicios que necesita la sociedad, pero sí pue­de organizar y coordinarse con ésta para satisfacer los requerimientoscomunitarios.

Por otro lado, dada la naturaleza de la actividad propia de la admi­nistración, que se realiza para satisfacer una necesidad colectiva, le es per­mitido imponer el cumplimiento forzoso e inmediato de un contrato,previo al conocimiento del poder judicial, y el particular sólo podráimpugnarlo si se encuentra inconforme con la legalidad del acto,

106 Derecho administrativo. Segundo curso

c) Fines públicos. Debido a la cantidad de tareas encomendadas a la admi­nistración pública, ésta tiene la necesidad de contratar con los particu­lares y con ello lograr sus objetivos. Este criterio obedece a la realizaciónmisma de los cometidos estatales, que se conjuga con la necesidad pú­blica colectiva; de esta manera, nos encontraríamos ante actos que elderecho privado no puede regular.

d) La limitación de la libertad contractual de las partes. El ente público querequiera celebrar un contrato debe constreñirse a acatar todas las dis­posiciones legales que respecto al caso particular se hayan dictado, detal suerte que su actuación no es enteramente discrecional y tampoco

.arbitraria; por su parte, el contratista deberá cumplir con ciertos requi­sitos y ajustarse también a las disposiciones legales y condiciones im­puestas por el ente público, por lo que también ve restringida su libertadcontractual. \

e) Desigualdad jurídica. Con anterioridad se ha establecido que existencláusulas exorbitantes en los contratos administrativos, en razón de lanecesidad colectiva y en favor del ente público que contrata; esto, ob­viamente, se traduce en una ventaja a favor del cocontratante del par­ticular, También, como efecto' de esta desigualdad jurídica encontramosque contra la administración pública no procede la ejecución ni las víasde apremio.

f) Mutabilidad del contrato. Es una característica peculiar de los contratosadministrativos el que por motivos de interés público se pueden dar yjustificar modificaciones en sus cláusulas, lo que permite que el entepúblico tenga amplitud y flexibilidad en sus relaciones contractuales,situación que no es posible en los 'contratos de derecho privado.

9.11. Elementos de los contratos administrativos

Este parágrafo que se introduce no estaba contemplado en el programa de es­tudio; sin embargo, se considera de especial importancia su mención, así co­mo la de las características de cada elemento. Los elementos de los contratosadministrativos son: sujetos, consentimiento, objeto, forma, causa y licitación.

a) Sujetas. Por lógica, los sujetos son, por una parte, el particular, personafísica o moral; por la otra, el ente de la administración pública que pre­tende celebrar un contrato.

En cuanto al particular, no basta con que cuente con la capacidadde ejercicio que marca la legislación civil, sino que además, si se trata depersonas morales, sus representantes deben acreditar fehacientemente su

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Actividadcontractual del estado 107

personalidad para obligar a su representada. En ciertos casos se nece-'sita que estén inscritos con la calidad de proveedores del gobierno fede­ral o local, según sea el caso; la capacidad del particular se rige pornormas tanto de derecho privado como público.

Respecto al ente de la administración pública, su competencia pa­ra contratar se encuentra prevista en la Ley Orgánica de la Administra­ción Pública Federal, o local, en su caso, sus reglamentos interiores ydisposiciones legales correlativas, como en el caso de organismos des­centralizados, donde se prevé al servidor público facultado para suscri­bir convenios y contratos.

Cuando se trata de órganos centralizados y desconcentrados, quiencontrata es, en estricto derecho, la federación como persona moral, yaque ninguna de las secretarías y similares poseen personalidad, sino quecelebran esos actos en nombre y por cuenta del estado (federación).Cuando se trata de contratos locales o municipales, los correspondientesmunicipios y entidades federativas sí cuentan con personalidad jurídi­ca propia cada uno de ellos, según establece el Código Civil Federal ycomo lo mencionamos en er¡;rimer volumen de esta obra.

b) C0I1sel1timiel1ío. Presupone el acuerdo de voluntades, en este caso de loscontratantes, pero la forma de manifestarlo es diferente para cada unoya que el particular, persona física o moral, la exterioriza en una formasimple y llana, como lo haría respetando las normas del derecho priva­do. Para el ente de la administración pública no es tan sencillo, ya quesu consentimiento va precedido de ciertos requisitos que debe cubrir, yasean legales o formales, como pueden ser la convocatoria y licitaciónpública, la autorización de la partida correspondiente, la verificación deque el particular se encuentre inscrito en el registro de proveedores, etc.Por los motivos aludidos, no puede pensarse que un contrato adminis­trativo se base en el silencio del ente de la administración y mucho menosaceptar que la voluntad de este ente se manifieste de forma tácita. Ade­más, el funcionario que lo firme debe estar facultado para ello.

e) Objeto. Como todo contrato, es necesario que se contenga en estos ins­trumentos un objeto determinado, lícito y posible; lo anterior es unaclara referencia a los contratos de derecho privado, ya que es un absurdopensar que la administración pública celebrase un instrumento en elcual su objeto careciera de las características legales; si así lo hiciere,el contrato sería nulo.

d) Forma. Los contratos administrativos no están sujetos en lo general adeterminadas condiciones de forma, como se expuso en el inciso dedi­cado al consentimiento. No puede admitirse un contrato administrativo

108 Derecho administrativo. Segundo curso

basado en el silencio de la administración o en su aceptación tácita, delo que se desprende que los contratos administrativos deben guardar laforma escrita.

En algunos casos, estos instrumentos son elaborados en formatosestablecidos (machotes), impuestos generalmente por la administraciónpública o por organismos internacionales como el BID y el BIRD; éstos lohacen a efecto de asegurar el destino de los préstamos otorgados a losentes de la administración; así fuerzan a ésta y a su cocontratante a ceñir­.se a determinado formato.

Por otro lado, alejándose de lo prescrito por el derecho privado, sal­vo ciertos casos, los contratos administrativos no requieren escriturapública, cuestión ésta necesaria en numerosos supuestos de la actividadcontractual privada.

e) Cal/sao Es lógico pensar que cada uno de los cocontratantes tengan diver­sas razones para obligarse. De un lado encontraremos que el particu­lar busca obtener un lucro como causa determinante de su actuación, entanto que los entes de la administración tendrán como causa funda­mental alcanzar sus cometidos o el interés público.

fJ Licitación. Este elemento es introducido en los contratos administra­tivos como un mecanismo de control al gasto que realizan los entes pú­blicos: encuentra su justificación en disposiciones legales, las que tambiénestablecen las excepciones a la licitación pública.

Para Rafael Bielsa, la licitación pública es "una institución típica degarantía del interés público [moralidad y conveniencia administrativas]".

Es decir, se trata de un procedimiento administrativo que consta devarias etapas y por el cual se selecciona la mejor oferta en precio y ca­lidad de un bien o servicio que la administración pública requiere.

La licitación publica tiene su base constitucional en el arto 134; sinembargo, las leyes han utilizado el término concurso como sinónimo deaquélla.

Los denominados concursos pueden ser considerados, de acuerdocon el monto, como mayores o menores; y conforme a la procedenciade los bienes, nacionales o internacionales.

La licitación, o concurso, se inicia con una convocatoria que debeser publicada en el Diario Oficial y en los periódicos de mayor circula­ción del lugar y que contendrá el nombre del convocante, la descripciónde los bienes objeto del concurso, el lugar a donde deben acudir los in­teresados para obtener las bases del concurso, así como el sitio y la fe­cha en que se celebrará la apertura de ofertas.

Las bases a que hace mención la convocatoria deben contener la in­formación específica de los bienes y del concurso, los aspectos econó-

Actividad contractual del estado 109

micos, los requisitos que han de reunir los participantes y los criteriospara la adjudicación del contrato.

Las excepciones a la licitación pública están fijadas en la ley y pue­den resumirse así: cuando el monto es ínfimo (en este caso, puede exis­tir la adjudicación directa); cuando el objeto del contrato sean bienesperecederos: cuando sólo pueda contratarse con persona determinada,por ser proveedor único; o bien cuando se contrate con grupos urbanosy rurales marginados, así como con campesinos y, por último, en situa­ciones extraordinarias o imprevistas,

9.12. Diversos tipos de contratos administrativos

Tradicionalmente se ha aceptado que los contratos administrativos típicos sonlos de obra pública y el de suministro, pero la evolución de los actos contrac­tuales del estado amplió este criterio, y aunque en algunos casos es dudosa lanaturaleza del contrato, expondremos con brevedad los que se suman a los tra­dicionales.

a) Contrato de empréstito público. Todos los estados, para realizar sus come­tidos, recurren al financiamiento del gasto público por medio del emprés­tito, ya sea interno o externo, proveniente de particulares} organismosinternacionales o de gobiernos' extranjeros.

Respecto a la naturaleza de este contrato se han elaborado dos teo­rías: la unilateralista y la contractualista. La primera niega el caráctercontractual del empréstito, porque argumenta que el estado estableceunilateralmente las condiciones de los títulos emitidos sin la interven­ción de los tenedores, lo que se equipara aun contrato de adhesión. Es­to conduce a la opinión de que el empréstito interno es una obligaciónunilateral autónoma, en tanto que en el aspecto externo es un acuerdointernacional, pero nunca un contrato administrativo.

Por su parte, la teoría contractualista expone que el empréstito pú­blico debe ser considerado un verdadero contrato administrativo, porqueen el aspecto interno, al ser emitido un título de empréstito (bonos de deu­da, tesabanos, udibonos, cetes, etc.) y ser aceptado, al mismo tiempose perfecciona el contrato (administrativo) de empréstito público; en elaspecto externo, cuando el estado obtiene fondos del exterior no se puededecir que está contratando deuda pública propiamente dicha. Además,se deben cumplir las formalidades de ley para este tipo de actos, de modorelevante las contempladas en la Ley General de Deuda Pública y en elpresupuesto de egresos de la federación,

110 Derecho administrativo. Segundo curso

b) Contrato de consultoria. Debe entenderse como consultoría la obra o elservicio de carácter intelectual que realiza una persona física o moral,para proveer al ente administrativo con el mejor consejo calificado res­pecto de un determinado asunto. ,

En algunos países se encuentra legislado este contrato y se le con­fiere la connotación de administrativo. Por su conducto se regulancuestiones de precio, responsabilidad del consultor, calidad del trabajo,etc, Creemos que 'en realidad este tipo de contrato no es de naturalezaadministrativa, ya que se puede identificar de manera plena con el con­trato de prestación de servicios profesionales de carácter civil.

e) Contrato de riesgo, Este contrato se encuentra íntimamente ligado al' pe­tróleo; de éste, de sobra se conoce su importancia y trascendencia en laeconomía de los países productores o compradores de él. La necesidad

.de proteger este recurso natural y asegurar la soberanía nacional, y almismo tiempo hacer frente a las grandes inversiones que se requierenpara su explotación, dieron por resultado el surgimiento del contrato deriesgo.

Adilson Abreu Dallari sostiene que el contrato de riesgo es:,

un contrato de' prestación de servicios de investigación, explotación y desarro­llo de la producción de petróleo, en el que, además, el prestatario de los servicioses retribuido solamente si se descubren yacimientos comerciales explotables.

Es importante aclarar que no se trata de una concesión, sino de un verda­dero contrato, motivo por el cual el monopolio estatal se encuentra ple­namente asegurado. Además tiene la característica de que cualquierposible controversia debe arreglarse de conformidad con el derecho in­terno del país productor.

Dada la naturaleza de este contrato y la importancia que reviste, asícomo la modalidad de que el estado productor sólo pague cuando se en­cuentre el energético, es de recomendarse que el campo de empleo detal instrumento contractual se extienda a otras áreas y no sólo se ocupedel petróleo.

En México, el art, 27 constitucional es muy claro al prohibir, entreotros, este contrato en lo concerniente a hidrocarburos. Por ello, los re­cién introducidos contratos de servicios múltiples -en los cuales la ex'ploradora cobra aunque no localice petróleo, sus derivados o similares­sori violatorios de nuestra ley suprema.

d) Pidiregas. La administración pública federal desarrolló como novedadlos proyectos de impacto diferido en el registro del gasto, también conoci­dos como proyectos de inversión financiada a largo plazo,consistentesen la ejecución de obra pública de infraestructura productiva y autofí-

Actividad contractual del estado 111

nanciable, mediante un endeudamiento que es reflejado con el registrocomo pasivo de las amortizaciones a realizar durante cada ejercicio. Es­to es, que en la contabilidad no se asienta el monto total del crédito, si­no sólo la cantidad a pagar cada año, de allí el impacto diferido en elregistro del gasto.

Asi lo disponen la Ley General de Deuda Pública y la Ley de Presu­puesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, al referirse a este tipo deproyectos: la fuente de pago de su financiamiento serán los recursosque el mismo proyecto genere.

Los dos organismos públicos descentralizados de mayor capacidadeconómica enel país (Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Elec­tricidad), en atención a los grandes volúmenes de inversión que exigesu funcionamiento, fueron seleccionados para la utilización de este com­plicado mecanismo, que se consideró como la solución a la falta de recur­sos para infraestructura, cuyo endeudamiento se preveía como manejableal tratarse de proyectos autofínanciables.

La Comisión Federal de Electricidad fue la que sobre todo estable­ció un sistema de pidiregas por lo que ha tenido que enfrentar diversosobstáculos jurídicos, sociales y económicos que derivaron en un atrasoal ejecutar las obras, y por tanto sin posibilidad de generar los recursosesperados para la amortización del proyecto, obligación que de cual­quier forma es asumida por el gobierno federal, convirtiendo al pidire­gas respectivo en una pesada carga (H. M. Gómez Flores).

e) Contrato de subsidio o subvención. La doctrina ha denominado a estecontrato como subvención; nosotros consideramos subsidio como sinó­nimo de tal término.

En un aspecto amplio, podemos entenderlo como toda ayuda a unapersona, ya sea física o moral, pública o privada. Se puede intentaruna definición en su concepción general; así, subsidio es la interven­ción económica por parte de la administración pública, que acude enayuda de un ente público subordinado, y ocasionalmente de un particu­lar; a efecto de que sea financiado en la realización de actividades nece­sarias para fines de interés público.

En su concepto restringido, puede ser considerado como 1a ayudaque se incluye en el presupuesto a favor de un organismo descentralí­zado, por lo cual tendrá las siguientes caracteristicas: ser en dinero, serde origen presupuestario y ser otorgado por la administración públicacentralizada en beneficio de un ente del sector paraestatal.

Manuel María Diez encuadra este contrato con una donación mo­dal de derecho administrativo:

112 Derecho administrativo. Segundo curso

Como se puede ver, existe un aumento en el patrimonio del subsi­diario y su obligación es realizar ciertas actividades de interés público,en tanto que el subsidiador sólo aporta el dinero y no lo controla ni re­cibe un beneficio directo, por lo que este contrato es gratuito.

Por otro lado, el incumplimiento de la obligación da lugar a respon­sabilidad del servidor público, pero no afecta al contrato en sí, porque laobligación impuesta al subsidiario no influye para su nacimiento, otor­gamiento o cumplimiento. Finalmente, aclaremos que el subsidio debeser parcial, pues si fuera total se iría contra su naturaleza.

f) Contrato de juego. El Código Civil Federal, en su art. 2772, prescribe: Lasloterías o rifas, cuando se permitan, serán regidaspor las leyes especiales quelas autoricen, y las segundas, por los reglamentos de policia.

Con estas disposiciones podemos identificar los juegos permitidos:lotería nacional para la asistencia pública, pronósticos deportivos, lote­ría instantánea, zodiaco, melate y tris, organizados por entes públicos;el hipódromo, galgódromo,' rifas y sorteos pueden ser efectuados porlos particulares con apego a las disposiciones que acerca de la materiase dicten.

Para nuestro estudio, lo importante es saber si los juegos organiza­dos parlas entes públicos tienen naturaleza de contrato administrati­vo. Al respecto, se ha dicho que son un contrato consensual por superfeccionamiento, de adhesión por la manifestación de la voluntad, yadministrativos porque una de las partes es un organismo descentrali­zado federal.

Contrario a esto, se afirma que el billéte o la contraseña de estosjuegos es un título de crédito al portador que debe regirse por la legis­lación mercantil, ya que el ente emisor se obliga por su declaración, sinla aceptación del tenedor del billete o contraseña y, por tanto, su adqui­sición no implica relación jurídica con determinada persona. En virtudde lo anterior, el ente administrativo sólo responde por la literalidad deltítulo: el poseedor del título, con su presentación, puede exigir el pre­mio, no por tratarse de un derecho contractual, sino en razón del derecho'que lleva implícito el documento.

El hecho de que el emisor de un billete o contraseña sea un ente pú­blico no quiere decir que la 'relación establecida con el tenedor sea denaturaleza contractual.

g) Contrato de concesión. Algunos autores consideran a la concesión 'de na­turaleza contractual; por ello asumen que la concesión minera, de aguaso de servicios públicos debe ser catalogada como un verdadero contra­to administrativo.

Acftvldad contractual del estado 113

Con anterioridad hemos asentado nuestra opinión respecto a estafigura, por lo que nos remitimos al tema 42 del primer volumen; esti­marnos que no es contrato administrativo. sino acto administrativo uni­lateral.

h) Servidores públicos. Conforme al criterio sostenido en estos cursos de de­recho administrativo, el nombramiento o la relación de trabajo del es­tado con sus empleados no es un contrato ·administrativo. El tema setratará con amplitud en el capítulo 13 de este segundo tomo; en princi­pio, estaríarnos .en presencia de un contrato laboral.

9.13. Contrato de obra públicaContrato de obra pública. Es el más usual e importante de los contratos admi­nistrativos y prácticamente el único que ha sido estudiado. Principiaremos porun concepto del objeto de este acto.

Concepto de obra pública. En tanto que la doctrina francesa considera comoobra pública el trabajo realizado sobre bienes inmuebles con fines de interés

- - público y con cargo a un ente público, la ley y la doctrina de otros países sos­tienen que la obra pública puede referirse a bienes muebles e inmuebles. Pornuestra parte, aceptamos el segundo criterio como válido. Podemos definir laobra pública como la construcción o mejora de un mueble o inmueble realizadapara comodidad o servicio de la sociedad y que pertenece a un ente público.

A pesar de que en teoría la obra pública abarca bienes muebles e inmue­bles, la ley que regula el contrato de obra pública sólo hace referencia a losinmuebles, por lo que debemos concebirla como toda construcción, amplia­ción, conservación o mejorá que realiza un particular contratista, en bienes in­muebles del estado y que éste utiliza en sus cometidos.

Elementos del contrato de obra pública. Como elementos de este contratoadministrativo señalaremos:

a) Sujetos. Entidad o dependencia de la administración pública (federal,local o municipal) y el particular que realizará la obra, llamado contra­tista.

b) Consentimiento. Habrá de otorgarse por decisión del funcionario facul­tado legalmente y el particular contratista o su representante acredita­do en debida forma.

e) La obra pública. Es la construcción o mejora de algún inmueble propie­dad del estado. Es el objeto del contrato.

d) Forma. Se celebrará por escrito, previo procedimiento de licitación.

114 Derecho administrativo. Segundo curso

e) Causa. Una necesidad pública que debe ser satisfecha; para el particu­lar: la obtención de un lucro razonable.

f) Licitación. Es necesario seguir el procedimiento de concurso previsto enla legislación, o exceptuarlo del mismo en los casos citados (supra 9.11).

Base constitucíonal.. El fundamento constitucional del contrato de obra pú­blica se halla en el art. 134, cuyo contenido es el siguiente:

Los recursos económicos de que dispongan el gobierno federal y el gobierno del Dís­trito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se ad­ministrarán con eiiciencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los queestén destinados.

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, pres­tación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, seadjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoriapública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, queserá abierto públicamente, a fin de asegurar al estado las mejores condicionesdispo­nibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstan­cias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneaspara asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, re­glas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, ím­parcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el estado.

El manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo.Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los

términos del título cuarto de la constitución.

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Esta leydel 4 de enero de 2000 es reglamentaria del art. 134 constitucional y estableceuna serie de disposiciones respecto al modo como se habrán de realizar los con­tratos de obra pública; de sus disposiciones podemos señalar las siguientes:definiciones y disposiciones generales; planeación, programación y presupues­tación; procedimientos de contratación; la licitación pública; Ias excepciones ala licitación pública; contratos; de la contratación; administración directa; in­formación y verificación; infracciones; sanciones; inconformiClades y procedi­miento de conciliación.

Son reglas de derecho público las que rigen las etapas del contrato y de laobra pública cn si, incluso la forma.

9.14. Contrato de suministro

El contrato de suministro, junto con el de obra pública, se 'considera el clásicocontrato administrativo; se puede definir como el que celebra la administra-

Actividad contractual del estado 115

ció n pública con algún particular a efecto que éste le proporcione de una for­ma continua, ciertos bieneso servicios que el ente administrativo requiere parasus tareas.

Este contrato se realiza para la obtención de determinados bienes de usocorriente de la administración, como papelería, artículos de escritorio, refac­ciones, mobiliarío y productos para limpieza.

9.15. Convenios que celebran entresí diversos entes públicos

Este tipo de convenios, regulados por e! derecho público, tienen por objeto si­tuaciones de interés colectivo y ambos contratantes son personas de derechopúblico.

La amplia actividad que mediante algunos de estos convenios ha desarro­llado el poder público, en especial los convenios de coordinación con estadosy municipios, es criticable, ya que mengua de forma grave y permanente la au­tonomía de los gobiernos locales, lasque: por otro lado, están ya muy dañados

-por la carencia de recursos económicos.Los convenios que llegan a celebrar entre sí las dependencias y entidades

de la administración pública pueden referirse a las más diversas materias, ytienen el propósito de atender algún asunto que les es común dentro de su es­fera"cornpetencíal, asunto para e! cual no es necesario, en virtud de su natura­leza, acudir a la creación de una comisión intersecretarial.

Como ejemplo de ese tipo de convenios administrativos podemos mencio­nar los que se celebran en e! rubro de seguridad social, gendarmería.

En cuanto a los convenios celebrados con las entidades federativas y losmunicipios, estimamos que en este rubro, como ya señalamos, se ha abusadotanto en lo que concierne a la naturaleza como al número de materias objetode convenios de coordinación. Los convenios de coordinación celebrados en­tre la federación y los otros niveles de gobierno se refieren a las más diversasmaterias: desarrollo, fiscal, educación, elecciones, obras públicas, salubridad,registro de población, procuración de justicia, control público, entre otras.

Los convenios con organismos internacionales, distintos de los reguladospor el derecho internacional, se refieren a cuestiones propias de! derecho ad­ministrativo, como la materia monetaria (con e! Fondo Monetario Internacio­nal), educación y patrimonio cultural de la humanidad (UNESCO), investigaciónpara mejorar renglones importantes de la vida de los habitantes de la repú­blica (Organización Mundial de la Salud, Organización de las Naciones Unidaspara la Alimentación y la Agricultura).

116 Derecho administrativo. Segundo curso

En fechas recientes, la administración pública federal ha acentuado el usode mecanismos contractuales en otros campos distintos de los citados: sobretodo con particulares y organismos empresariales privados y sindicales. Co­mentarios obligados a propósito de esa actividad son:

a) Creemos que está dentro de razonable marco legal tanto para la autori­dad como para los particulares.

b) El claro barbarismo al calificarlos de convenios de concertación, puesconvenir y concertar son lo mismo.

9.16. Convenios de coordinaciónPuesto que en el parágrafo que precede se comentaron los convenios de coor­dinación. estimamos que aquí es oportuno. a título de ejemplo. citar algunosdatos del "Convenio de desarrollo social y humano que suscriben el ejecutivofederal y el ejecutivo del estado de Coahuila de Zaragoza". publicado en el Dia­rio Oficial de la Federación con fecha 9 de enero de 2004.

Comprende antecedentes, declaraciones y cláusulas; la primera de éstas fija:

El presente convenio tiene por objeto coordinar a los ejecutivos federal ydel estado para:

a) Ejecutar programas, acciones y recursos con el fin de trabajar de maneracorresponsable e¡¡ la tarea de superar la pobreza y marginación, mejoran­do las condiciones sociales y económicas de la población, mediante la ins­trumentacián. de políticas públicas que promueven el desarrollo humano,[amiliar; comunitario y productivo, con equidad y seguridad, atendiendoal mismo tiempo. el desafio de conducir el desarrollo urbano y territorial;

b) Vincular las acciones de los programas sectoriales. regionales y especialesque lleve a cabo el ejecutivo federal a través de las dependencias y entida­des de la administración pública convenga realizaren la entidad federativa,con la participación que, en su CasOI corresponda a los municipios intere­sados. sean congruentes con la planeación para el desarrollo integral delestado y con la planeación nacional del desarrollo. y

c) Conjuntar esfuerzos en materia de planeacián, diseño, implementación yevaluación de programas y politicas sociales, enel desarrollo de un pa­drón único de beneficiarios y el intercambio de i'nfonnación y desarro­llo de instrumentos para la medición del desarrollo humano.

El convenio. que contiene 15 cláusulas. llenó seis páginas del citado Diario Ofi­cial. por lo que nos abstenemos de transcribirlo. remitiendo al lector al textode ése O de otro ejemplo.

Actividad contractual del estado 117

9.17. Referencias de casos prácticos de institucionestratadas en este capítulo

A lo largo de este capítulo, y a propósito de las figuras en él tratadas, se han ve­nido citando ejemplos de actividad contractual del estado. Por no ser nuestraintención extendernos en este texto, prescindiremos de incluir modelos o copiasde contratos y convenios, pero recomendamos que en clase se analice algún casopráctico.

Abreu Dallari, Adilson, "Contrato de riesgo", en Contratos administrativos, t. II, Astrea,Buenos Aires, 1982.

. Chase Plate, Luis Enrique, "Contrato de empréstito público", en Contratos adminis-trativos, t. 11, Astrea. Buenos Aires, 1982.

Código Civil Federal.Diez, Manuel María, Derecho administrativo, t. n, Bibliografía Omeba, Buenos Aires, 1965.Dromi, José Roberto, Derecho administrativo económico, Astrea, Buenos Aires, 1980.

~. - .Gordillo, Agustín, "El contrato de crédito externo", en Contratos administrativos, t. 11,

Astrea, Buenos Aires, 1982.-, "El precio y la responsabilidad en el contrato de consultoría", en Contratos admi­

nistrativos, t. u. Astrea, Buenos Aires, 1982.Hutchinson, Tomás, "Caracteres jurídicos de la subvención", en Contratos administrati-

vos, t. Il, Astrea, Buenos Aires, 1982.Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.Rojina Villegas,Rafael, Derecho civil mexicano, t. VI, vol. 1, 5a. ed., POITÚa, México, 1985.Raquel, Rodolfo, "Contrato de juego", en Contratos administrativos, t. Il, Astrea, Buenos

AIres, 1982.Ruiz Massieu, José Francisco, "Naturaleza jurídica de los convenios únicos de coordi-

nación", en Aspectos jurídicos de la píaneacion en México, Porrúa, México, 1981.Sarria, Eustorgio, Derecho administrativo, 3a. ed., Ternis, Bogotá, 1957.Sayagués Laso, Enrique, La licitación pública, 2a. ed., Acali, Montevideo, 1978.Suárez Salazar, Carlos, Legislación comparada de la obra pública, Limusa, México, 1985.Tena, Felipe de J" Derecho mercantil mexicano, 17a. ed., POITÚa, México, 1998.Vedel. Georges, Derecho administrativo, Aguilar, Madrid, 1980.

Cuestionario

1. Diferencie los contratos administrativos de los de derecho privado.2. Dé cinco ejemplos de contratos de derecho privado que realice la admi­

nistración pública.

118 Derecho administrativo. Segundo curso

3. Enumere los contratos administrativos.4. Describa el contrata de abra pública.5. ¿Qué es la licitación?6. Explique el arto 134 constitucional.7. Esboce los convenios que celebra el poder público.

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V. Política¡ policía e infraccionesadministrativas

ObjetivosDespués de estudiar este capitulo, el alumno contará conelementos para:

• Conocer los alcances del concepto política administrativa• Manejar las teorías acerca de la policía• Delimitar la policía administrativa• Situar dentro de la ciencia jurídica el poder sancionador

de la administración pública• Fundamentar y explicar las sanciones a las infracciones

administrativas• Saber y opinar respecto a las infracciones cívícas,

10. Política estadual. Política administrativa.Poderes de policía y facultades de policía

10.1. La política estadual y administrativaPolítica proviene del latín politicus y de! griego politiké; es una ciencia social,que en ocasiones ha sido identificada con e! derecho político. Su objeto de es­tudio son los principios o fenómenos dentro de los que se desarrolla la vidadel estado, su nacimiento, sus tareas; ya como unidad básica se habla de orga­nización y funcionamiento de la política estatal para el logro de sus cometidos.

El Diccionario de sociología, de Henry Pratt Fairchild, define la políticacomo "teoría, arte y práctica del gobierno". En este sentido, las circunstanciasque se presentan en el tiempo de la vida de los países desempeñan un papelmuy importante. Históricamente, los fines del estado varían de acuerdo con lascondiciones prevalecientes en un momento determinado; así, a veces es la con­servación del territorio o la salud de la población; otras pueden ser de índolesubjetiva, como la defensa religiosa, el ideal democrático, la tradición; pero enIa actualidad se cree que la economía y la política social son los principales fac­tores que mueven las tareas de! estado.

Desde una perspectiva que, acaso, permite definir mejor el tema, políticaes una forma de gobernar, de atender e! sistema de gobierno adoptado por unpaís, por supuesto siempre velando por los intereses propios de la sociedadtanto en el aspecto interno como en e! externo, lo que se logra cuando se sigueun procedimiento para la solución de los problemas en general, o se aplica en es­pecial a cualquier dificultad. En este sentido, la política significa la orientación,la dirección, las prioridades que el poder ejecutivo y, en ocasiones, el poder le­gislativo dan a la tarea de la administración o de! estado.

La manifestación de estas actividades toma forma mediante e! acto políti­co, por el cual se crean o imputan efectos jurídicos, sociales o económicos a losgobernados, sin que éstos puedan reaccionar de forma jurídica contra tales ac­tos, para evitarlos o tratar de invalidarlos; sólo la ley podrá destruirlos, peroesto es un efecto que alcanza a cualquier acto. Sin embargo, la misma ley con-

120

- --

Política, policía e infracciones administrativas 121

fiere fuerza a los actos políticos, toda vez que éstos encierren un interés públi­co, la seguridad del estado o de sus súbditos y se relacionen directamente conel orden público (infra 13.2); razón para que los gobernados acaten las medi­das que de esta forma se dicten, sin que importe su regulación jurídica, porquelo trascendental es lograr los objetivos del bienestar o de la seguridad que pre­tende alcanzar el estado.

En esa medida, las políticas del estado adquieren una determinación obje­tiva y material de beneficio de la sociedad, de ahí que tengan una fuerza y ca­lidad jurídicas; por tanto, es válido el razonamiento de que la tarea política esun actuar orientado al logro de los fines estatales, basado en los principios dejusticia y seguridad, para propiciar una vida mejor de la colectividad, Es poreso que su especial poder jurídico deviene de propósitos metajurídicos.

En las consideraciones mencionadas estriba la complejidad de la políticaestadual, toda vez que su valoración es subjetiva, ya que depende de los crite­rios aplicados por el grupo gobernante en turno y de las circunstancias socia­les que se presentan en un momento determinado.

Con objeto de entender la política estadual es necesario conocer sus orí­genes y las teorías sobre las que se basa el actuar del estado para el logro desus fines; a ese efecto recurrimos a Georges Vedel, quien expone que en unprincipio los actos de gobierno (identificables con la política estadual, que esnuestro tema) tenían como finalidad no ser incluidos dentro de la esfera decontrol que corresponde al poder judicial y al legislativo, e incluso por la ad­ministración misma, porque estas decisiones presentaban un carácter de polí­tica general del estado y, por consiguiente, no era posible someterlas a controlesjurisdiccionales.

Posteriormente, sólo determinadas decisiones eran excluidas del controljurisdiccional, pero tenían que ser justificadas plenamente por razones pode­rosas de estado.

Hoy en día los autores dudan acerca de tales determinaciones, pues no de­be haber ningún acto o ninguna medida que escape a un control, por mínimoque éste sea, ya que de lo contrario se afectarían los principios jurídicos. Noobstante lo anterior, la seguridad del estado ha prevalecido. Acerca de esta po-sición se han desarrollado varias corrientes: '

a) Lo concerniente a la alta política no admite controlo recurso alguno, por­que su móvil es político; se debe entender por esto los asuntos atendidosde manera directa por el gobernante. Por fortuna, esta idea se ha ido de­sechando y la administración, aunque lentamente, ha de responder desus tareas ante un juez, situación que no existía en el siglo XIX, por loque con facilidad se llegaba a arbitrariedades o abusos por parte de losgobernantes.

122 Derecho administrativo. Segundo curso

b) Abandonada la razón de la alta politica o del móvil político, se tenía lalabor de establecer control sobre todos los actos del ejecutivo, lo cualno parece posible todavía, porque la configuración misma del estado ysus tareas hacen que pueda prevalecer su poder; así, se habla de que nodebe haber control sobre ciertos actos, no tanto por su móvil político,sino por la naturaleza intrínseca del acto, es decir, es de tal magnitud eimportancia la actividad, que se convierte en una razón de estado y, portanto, se encuentra relacionado íntimamente con la supervivencia delmismo estado.

Por otra parte, se afirmaque los actos de gobierno son de natu~aleza mixta, por­que existe una relación que interesa al poder ejecutivo tanto como el legislativo;de esta manera, habría que hacer la distinción entre los actos administrativos,los cuales por supuesto sí tienen control.

Es necesario que se realice una lista enumerativa de los actos de gobiernoque por su naturaleza escapan al control jurisdiccional. Esta lista podría ser

.elaborada mediante la jurisprudencia, o bien, pormenorizarla en los textos le­gales; ésta puede establecer la regulación de la denominada politica estadual,mas no su control.

Como ejemplo de esta enumeración podríamos citar los actos de relaciónentre ios poderes de la unión, las relaciones internacionales que lleva a cabo elejecutivo, las medidas de orden interior como la salubridad, la educación y lacultura, claro está, en su orientación o dirección, no en su detalle.

En los ejemplos apuntados vemos cómo una iniciativa de ley presentadapor el ejecutivo no puede ser objetada por los particulares, así como las me­didas de seguridad o de paz interior no son atacables por éstos, en razón de sunaturaleza.

En esta breve referencia al nacimiento de los actos de gobierno o política'administrativa, se observa que aunque se quiera lograr un completo control. yasea jurisdiccional o legislativo, es imposible; ello en virtud de las circunstanciasque en un momento determinado se presentan, porque lo subjetivo del actuardel gobernante le permite aducir un interés superior, en este caso el colectivo,para dictar la línea que debe tomar su administración de forma generala so­bre ciertas ramas específicas, entendiendo estos razonamientos en aras del in­terés público.

Sin embargo, es preciso dejar establecido que la política estadual (o esta­tal, mejor dicho) no se refiere a acciones autónomas ni fuera del derecho; porel contrario, la tarea misma del estado debe ser justificada y plenamente acep­tada en un marco jurídico e institucional por la comunidad, por lo que sus ac­tos son y deben ser regidos por el derecho público.

Politlco, policía e Infracciones administrativas 123

Conforme a las ideas que se han esbozado, se estaría en la corriente doc­trinaria que sustenta la opinión de que las acciones de gobierno no son, en es­tricto sentido, función administrativa, sino que lo son en sentido amplio,

En una valoración realista de política se aplican técnicas y normas para laasignación unilateral de prioridades, de acuerdo con lo que los gobernanteshayan captado de las demandas de la colectividad, y en esa apreciación subje­tiva deberán basar su política y ésta se tendrá que hacer por sectores, para asíofrecer de una mejor manera los bienes y servicios. Por esa vía se puede hablarde política educativa, sanitaria, agraria, fiscal, industrial, económica, etc., y lajerarquización de estos rubros o materias se efectuará con criterios subjetivosque, insistimos, son del gobernante, pero esta subjetividad no debe tomarse co­mo arbitrariedad, sino en razón de lo que necesita el país.

La valoración que mencionamos acerca de las necesidades del país está re­lacionada conlos niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), los partidospolíticos, los grupos de presión, los factores reales de poder y todo conglomera­do que influya para que se provea al encargado de delinear la política, los ele­mentos necesarios para realizar su labor; Nos referimos al encargado, porquecomo se ve, la política estatal tiene muchos rubros y en cada uno de éstos se en­cuentra un encargado o titular; en nuestro país podemos citar a los secretariosde estado (en el nivel federal), cuya misión es conducir en sus respectivas ra­mas las reglas marcadas, pero la responsabilidad recae directamente en el jefedel ejecutivo, puesto que él asume la orientación general que se le imprimirá ala política estatal,

Lo anterior no implica que los secretarios de estado carezcan de responsa­bilidad; la tienen, pero es respecto a su superior jerárquico, porque ademáscon base en su actuación, y a la información y desarrollo de su despacho, escomo el presidente puede formular su plan de acción, establecer las medidas per- .tinentes, lograr el avance deseado o rectificar su política.

Nos hemos referido al nivel federal, por ser éste quien tiene la competen­cia para fijar la política del país; pero guardando las proporciones, en cada nivelde gobierno se pueden trasladar los conceptos y las teorías aquí expuestos.

Es el momento de exponer un concepto de política estatal o administrativa,la cual se entiende como la orientación o directriz que le dan los responsablesdel gobierno a la actividad del estado.

En este aspecto, la política administrativa o estadual fijará el rumbo, latendencia, de acuerdo con el criterio del grupo gobernante en tumo -atendien­do a las circunstancias que se presenten en un lugar y tiempo determinados­a la actividad de un estado, y siempre con base en el interés de la colectividad.

De lo anterior se desprende que no se trata de afectar la esfera jurídica delos particulares, puesto que lo que se busca es el mejoramiento de la sociedad,

124 Derecho administrativo. Segundo curso

la conservación de la p¡.z, el orden interno, la salubridad, el estado de derechoy, en una acepción más amplia, lograr los fines estatales.

En nuestro temario aparece política estadual y política administrativa, comosi se tratara de dos conceptos diferentes, criterio que nosotros no hemos mane­jado; por las siguientes consideraciones pensamos que es un solo concepto. Quie­nes sostienen que son dos conceptos distintos, argumentan que su diferenciaradica en que política estadual es dirección e impulso, y política administrativa esla acción complementaria y subordinada y que, por tanto, responden a fines dis­tintos. Ello no es contundente, porque no se trata de dos categorías diferenteso complementarias, sino de sinónimos, ya que tienen los mismos principios yelementos, son en esencia, iguales; tal vez con fines didácticos se pensó en se­pararlas, lo que ha creado confusión, porque si se actuara de esta manera, cual­quier concepto sería factible de desmembrarse, pudiendo caer eh el absurdo deencontrarnos con política ejecutiva, legislativa, judicial, administrativa, muni­cipal, colonial, delegacional, etc., como categorías autónomas.

10.2. Concepto de policíaComo obligado prolegómeno de este tema es necesario aclarar que policía noes equivalente de gendarme, sujeto físico, al menos en derecho.

Policía proviene del latín politia y del griego politiké,. entendiendo Como tal albuen orden y la guarda en las ciudades y repúblicas, mediante el cumplimien­to de las leyes y los reglamentos que se han dictado para el mejor gobierno.

Aceptar como absoluta esta definición de policía sería un error, ya que es­te concepto ha evolucionado y en la actualidad representa una de las expresio­nes más genéricas en el derecho administrativo; por ello, es necesario encontrarlas definiciones más usuales.

Roberto Dromi conceptúa la policía como la parte de la función adminis­trativa que se encarga de las leyes de policía, y que encuentra sus actos concre­tos de aplicación en la seguridad, la moral y la salubridad públicas; en un sentidoestricto, policía es administración. Sin embargo, el manejo del vocablo es ge­nérico y no designa una tarea propia o autónoma.

Por su parte, García Oviedo y Martínez Useros exponen un concepto másacorde con la realidad: policía es la acción para lograr un orden o defender elque ya existe; sería, por tanto, un medio para alcanzar un fin.

Para Sarría, la policía comprende todos los medios que utiliza el gobierno,de carácter no represivo; es, por consiguiente, la previsión administrativa y esreferida fundamentalmente a los servicios públicos.

Rafael Bielsa considera que la policía es "el conjunto de servicios organi­zados por la administración pública con el fin de asegurar el orden público y

Político, policía e infraccionesadministrativas 125

garantizar la integridad física, y aun moral de las personas, mediante limita­ciones impuestas a la actividad individual y colectiva de ellas",

Hasta el siglo xv, por policia se entendió la suma de actividades o tareasdel estado, pero a partir de ese momento comienza a fragmentarse el concep­to, y las relaciones internacionales salen de este campo; así, en e! siglo XVIII

también adquieren su autonomía la justicia y las finanzas, con lo que la poli,cia era entendida como todo acto de la administración pública para e! ordeninterno, lo cual trajo como consecuencia que dentro de su ámbito de validez'espacial el estado no tuviera límites, es decir, podía emitir las normas o coac­cionar a su libre albedrío, con la convicción de que las medidas adoptadas loeran en razón de las necesidades y conveniencias del propio estado y para e!bienestar de la nación, En esta etapa la policía se advierte ya como una laborde! estado de la cual se encargaba e! ejecutivo,

Es en ese mismo siglo que Juan Esteban Pütter expone que "la policía esla suprema potestad que se ejerce para evitar los males futuros en e! estado de lacosa pública interna, y por tanto, la promoción del bien común ,no pertenecea la esfera de la policía". .

Estas ideas cundieron rápidamente' y fueron aceptadas de inmediato: por, --ellá$,ét',,¿tado perdía su poder ilimitado de actuar, reduciendo su actividad so­

lamente en donde se rompiera el orden o la colectividad se enfrentara a situacio­nes graves o peligrara su integridad. En este momento se abandona e! conceptode estado autoritario para entrar en el estado liberaL

Es necesario destacar que si bien es cierto que los límites de la policía que­dan reducidos a guardar el buen orden y que se justifica su intervención coac­tiva para evitar males o peligros, los medios que puede usar aún son ilimitados.

La trascendencia de estos pensamientos se tradujo en que el actuar de losgobernados fuera en razón directa de su bienestar, sin la intervención del esta­do, y menos que éste hiciera acto de presencia con el poder coaccionadal', puesa él sólo podía acudir para asegurar la libertad y la seguridad. Por tanto, emer­ge e! sustento jurídico de la policía y encuentra así también su base política,que hacen que este concepto tenga sus rasgos propios y pueda ser plenamentediferenciado de cualquier otra tarea de! estado. Sus notas distintivas son las si­guientes:

a) Su objeto era asegurar el bien jurídico denominado derecho natural con­tra cualquier alteración que éste pudiera sufrir; así, se restringia la lí­bertad individual, ya que esa protección por la esencia misma de! biense lograba aunque no se contara con una ley específica aplicable, y entodo caso se recurría a la coacción.

b) Su posición era eminentemente prohibitiva, ya que al limitar la libertadindividual lo lograba aplicando medidas de restricción.

126 Derecho administrativo. Segundo curso

e) Esta tarea era encargada a la parte de la administración que se identi­ficaba con el poder ejecutivo.

d) La mayoría de los autores establecían que su objeto esencial era lograrla seguridad, la salubridad y la moral pública; para otros autores era al­canzar y mantener e! orden de la colectividad.

Era una tarea que se significaba por la prevención, y sólo en caso de ser nece­sario se usaban medidas coactivas.

Tales concepciones representaron un sensible avance porque la obtención,por parte de! individuo, de los satisfactores que le permitan lograr una existenciaplena, en otras palabras, su felicidad, realización, comodidad, estabilidad, etc.iprovienen del interior mismo del ser humano, de acuerdo con su pensamien­to, y no le son o no le deben ser impuestos por designios ajenos a él, por presiónestatal o por complacer a la sociedad, sino que el individuo armonizará estosintereses o valores para lograr e! equilibrio entre él y la colectividad. Por tal mo­tivo, la policía se abstiene de intervenir para suscitar o apremiar la correcta re­lación de los seres humanos, y se aboca a mantener e! orden ya existente, lodefiende y tutela con los medios a su alcance, es decir, por medio de la coac­ción, porque ella actúa sobre los efectos y no sobre las causas que alteran alorden imperante.

Se puede observar que la noción de policía ha evolucionado y que la. mis­ma no se podría identificar con su campo de acción de la antigüedad; el con­cepto no ha terminado su evolución, en razón del dinamismo propio de lasociedad. Es imprescindible mencionar que e! error fundamental que se come­te con e! concepto policía es asignarle la connotación de arbitrariedad o poderilimitado, como en un principio se pensaba; por el contrario, esta idea ha sidosuperada, aunque en nuestros días aún no se puede erradicar dicho prejuicio ytampoco la distorsión que sufre el concepto policía, al que de inmediato se leasocia con represión o con una forma de cárcel, concepción ésta errónea.

Se ha dicho que los valores que' en esencia, protege la policía son la segu­ridad, la salubridad y la moralidad públicas; pero en menoscabo del conceptoque venimos comentando, se ha expresado que, como cualquier valor, éstos seencuentran protegidos por el orden jurídico positivo y no es necesario crearuna figura especial que asegure valores determinados, pues desde" un puntoconstitucional se reconocen y limitan las libertades individuales, por lo quees impropio considerar a la policía como una noción preconstitucional.

'Por otro lado, asegurar que la actividad policial es fundamentalmente decarácter prohibitivo es falso, ya que existen múltiples disposiciones de hacer,como la de vacunación, la de instalación de dispositivos de seguridad contraaccidentes; la de colocar en un lugar visible los precios y los permisos de l~ au­toridad competente; la de llevar la contabilidad en sistemas idóneos. Todas estas

Político, policía e Infracciones administrativos 127

normas son obligaciones positivas muy alejadas de las prohibiciones, por loque esta característica de la policía no existe de manera constante, pues al ha­blar de prohibición también se tendría que hacer en el sentido positivo: se remi­tiría no ya al concepto de policta, sino al ordenamiento respecto de la actividadque se está regulando.

En este orden de ideas, además encontramos que una de las característicasatribuidas a la policía es que su actividad está reservada a la administraciónpública; sin embargo, en la actualidad es imposible decir que dicha característi­ca es privatíva o que prevalece de una manera pura. En otras palabras, los otrospoderes de la unión también realizan actividades que se podrían considerar in­cluidas dentro de este concepto; tal es el caso en que el legislador integra co­misiones para la investigación de un asunto en particular, o las presentacionesde algún servidor público (secretarios de estado, principalmente) para explicarlos asuntos de su competencia ante alguna cámara. El poder judicial tambiénrealiza actividades que se podrían catalogar de policía, tales como la inspec­ción de lugares, la verificación de actos, la guarda y la vigilancia de bienes odocumentos.

De lo anterior se puede inferir que la actividad de policía no es exclusiva.-del pode¡: ejecutivo, sino que es efectuada por los tres poderes indistintamen­

te, no sólo en su acepción genérica, sino en atención ala naturaleza misma desus funciones. Así, el legislador emite normas de ese carácter, llamadas leyes depolicía, lo que ha obligado a realizar un distingo, y ahora se menciona policíay poder de policía tomando la primera concepción como cometido exclusivode la administración pública y la segunda, como la normativídad que elabora ellegislador. Se establece que esta actividad ya no sólo es ejecutiva, sino que de­be tomarse como ejecutivo normativa, y no puede concebirse que un mismoconcepto encierre tanto la creación de normas en general como su posteriorejecución. Es claro, entonces, que esta característica de exclusividad, de poli­cía, correspondiente a la administración pública, se desvanece.

De esta manera, se profundiza aún más el aspecto con que se inició la cri­sis del concepto de policía: el objeto que supuestamente tutela esta figura y quepor tradición se había centrado en la salubridad, la seguridad y la moralidad pú­blicas, el cual según lo expuesto, es evidente que está rebasado, ya que apare­cen un sinnúmero de valores jurídicos protegidos, como la paz, la tranquilidadpública, la confianza en las instituciones, el decoro público, la economía pú­blica (considerada valor jurídico protegido, en lo referente a los salarios, pre­cios, los monopolios, las casas de bolsa, el no acaparamiento, etcétera).

Lo expresado repercute en forma directa sobre el concepto que venimosanalizando, advirtiéndose que el objeto tutelado está integrado no sólo por loque tradicionalmente se ha considerado, sino que se amplió de manera signi­ficativa y, por tanto, no se puede utilizar el concepto de policía con su alcance

128 Derecho administrativo. Segundo curso

anterior, sino que, por el contrario, se podría pensar que esta figura ha perdi­"do su naturaleza y se usa como sinónimo del llamado control estatal coactivo.

Lo señalado ha permitido que algunos autores, dada la amplitud de! con­cepto y del objeto tutelado, señalen que lo protegido es el orden público, el biencomún o el buen orden. Por lo que respecta al primero, este punto será trata­do con más amplitud en e! tema respectivo (infra, 13.2) y si bien es cierto quee! orden público está íntimamente ligado al concepto de policía, es falso tratarde identificarlo como e! objeto tutelado por la policía, puesto que de ser así sesaldría del contexto jurídico. Por lo que se refiere al bien común, el mismoconstituye una figura cuyo estudio pertenece a la filosofía del derecho, y sin pro­fundizar en su análisis, diremos que su contenido es muy amplio y que, por lomismo, se reduciría y perdería su esencia, situación inconcebible si lo ciñéramosa ser el.objeto tutelado de la policía: Esta posición entraña, por supuesto, quela noción de policía se convierta en confusa, y se dificulte la posibilidad de en­contrar su verdadero contenido.

Se piensa que la falta o la imposibilidad de concretar un objeto propio ydeterminado que caracterice a la policía, la convierte en un 'concepto metaju­rídico, lo que excluye a la policía, lógicamente, del derecho:

En otro aspecto, dentro de la llamada crisis del concepto policía, se ha se­ñalado lo siguiente: como característica primordial de dicha figura está su fun­ción preventivo represiva, lo que permite mantener el orden establecido, entanto que otra parte del estado se preoeupa por mejorar las condiciones de vi­da (Agustín Gordillo).

Esa característica ha sido el rasgo distintivo de la policía desde el siglo XVIII.

Los autores 'la comparten casi siempre; sin embargo, según algunos encierrauna contradicción.

Dicha contradicción la explican de la manera siguiente: toda sociedad cons­tituida establece una jerarquía de normas y principios para que se pueda lle­var una vida social aceptable, e impone por razones de seguridad y equilibrioun orden; una preocupación constante de la misma sociedad consiste en queese orden no se rompa; por el contrario, se esfuerza por consolidarlo.

Cuando se suscitan perturbaciones o disturbios en e! orden establecido, lacolectividad se une y adopta medidas que en su momento pueden llegar a res­tringir las libertades individuales, en su afán de proteger ese orden. Desde lue­go, ello choca con la intención de mejoramiento de las expresadas libertades.

La lucha constante por e! mantenimiento y progreso de la sociedad me­diante el orden público, el cual involucra en su conjunto a toda la colectividad,conduce a que la tarea estatal se divida para así proteger todos los valores, ypara propiciar e! desarrollo socioeconómico.

Política. policía e Infracciones administrativas 129

En la defensa del orden establecido, las conductas de los seres humanos seunen para formar una fuerza social que en su conjunto colabora para evitar losataques o perturbaciones que afecten a ese orden.

En este contexto, la sociedad por sí misma se protege contra las posibles al­teraciones que pueda sufrir, que irían desde simples opiniones hasta acciones in­dividuales, las cuales merecen ser suprimidas con el consenso de la población:es decir, la sociedad impone determinadas conductas que obligan a comportarsede una manera específica o a abstenerse de realizar accionesque perjudiquen labuena marcha de la colectividad. Con esto se busca no sólo su mantenimiento,sino su progreso. En este sentido, la promoción del orden público y la preven­ción de los peligros a que se puede enfrentar son términos que, por su natura­leza, van íntimamente vinculados y son parte de la misma actuación de lasociedad; así, los fines de la policía van más allá de lo preventivo represivo.

Como ejemplos se pueden citar la obligación de los aumentos al salario mí­nimo, el mejorar el ambiente, el pago de impuestos.

Finalmente, a título de conclusión de lo que algunos autores denominan lacrisis del concepto de policía, se establece que la policía no protege valores ju­rídicos propios del derecho natural, no se manifiesta exclusivamente como unconjunto de normas prohibitivas, sino que también encierra disposiciones de ca­rácter positivo; se rechaza su realización como única de los órganos adminis­trativos o ejecutivos, pues es notorio que esta tarea pertenece a los tres poderes,y ante todo se impugna que su objeto esté determinado.

Lo anterior lleva ineludiblemente a algunos autores, entre 'ellos AgustínGordillo, a pensar que la noción de policía debe suprimirse porque le faltan elsentido, el contenido o las características propias que la distingan. Además,agregamos nosotros, de su persistente confusión con la idea de gendarme, per­sona física.

Con lo transcrito, tal pareciera que se ha estado comentando acerca de unconcepto que carezca o deba de carecer de relevancia en el mundo jurídico, yque sólo la costumbre aja mala información o una deformación cultural y aca­démica han hecho que perdure como una institución jurídica que merezcaatención o estudio. Lo cierto es que a pesar de la llamada crisis de este concep­to, no podemos erradicarlo del sistema jurídico y menos dentro de nuestrasinstituciones de derecho administrativo.

Por eso, es necesario formular algunas aclaraciones que nos permitan arri­bar a una conclusión objetiva acerca del tema.

Por otra parte, la inclusión de la moral pública como uno de los valores porproteger en la actividad de policía, ha provocado una imprecisión insalvable eneste concepto y numerosas arbitrariedades en la práctica.

En un principio, se manifestó que la crisis de este concepto debía identifi­carse principalmente con los derechos naturales o con las ideologías políticas

130 Derecho administrativo. Segundo curso

traducidas a norrnas jurídicas; esto, como puede advertirse, es incorrecto y sóloen los inicios de la evolución del concepto policía (siglo xv) era admitido, por­que en ese estadio se incurría en arbitrariedades institucionales; sin embargo,la misma trascendencía de esta figura logró que se suprimieran los erroresrespecto de ella y permitió pensar que la crisis no es en sí del concepto po­licía, sino que aquélla pertenece más bien a la revaloración de los derechosnaturales y su forma de garantizarlos, así como a la crisis que sufren las ideolo­gías políticas; por tanto, la técnica jurídica que hace efectivo el concepto de poli­cía no sufre crisis, sino que es muy normal que su evolución transforme susalcances y contenido.

Por otro lado, como lo establece Andrés Serra Rojas, es imprescindible evi­tal' confundir el concepto de policía con el de gendarme o guardián de la pazcallejera, también denominado agente de policía; éste se encuentra constante­mente y en relación directa con los grandes o pequeños problemas que a diarioexisten en una población, los cuales parece ser que aumentan sustancialmentea medida que la sociedad se vuelve más compleja, y es media;'te ese contactoque el ciudadano entabla una comunicación inmediata con dicho servidor pú­blico, pero de ninguna manera engloba al término policía. Aún más, se puededecir que sólo es una parte ínfima de lo que debe representarse como policía.

Andrés Serra Rojas concluye:

La policía está constituida por un conjunto de facultades que tiene el poder públi­co, para vigilar y limitar la acción de los particulares, los cuales dentro del concep­lo moderno de estado, deben regular su actividad con los deberes y obligacionesque les impone la ley, y se funda en una finalidad de utilidad pública.

En este sentido, se ha objetado que la policía no es exclusiva de la administraciónpública, ya que la parte reguladora o normativa, por naturaleza propia, perte­nece al poder legislativo. Lo que corresponde al poder ejecutivo es la función,operación y ejecución de lo que se conoce como policía. No obstante esto, sepuede afirmar que dicha tarea es indivisible en dos concepciones, so pena de lle­gar al absurdo de fraccionar cualquier acción que emprenda el poder público; porotro lado, la normatividad que realiza el poder legislativo nos permite mane­jar a la policía dentro del margen que establece el derecho, y así evitar los abu­sos y desvíos que pudieran suscitarse en el ejercicio de esta actividad.

Constreñir el objeto tutelado de la policía a sólo tres aspectos: la seguridad,la salubridad y la moralidad signifiearíauna restricción de la actividad de laadministración, lo que devendría en perjuicio de la sociedad 'misma. Es portodos conocido que a medida que las sociedades se vuelven más complejas, laadministración pública tiende a acrecentar su intervención en los diversos ór­denes; y sería absurdo que tratándose de este concepto no lo hiciera, ya que esoequivaldría a negar su evolución y el desarrollo mismo de la administración.'

Político. policía e Infracciones administrativas 131

Asimismo, parece un error muy común confundir el concepto de policíacon el de control estatal coactivo, situación ésta que hay que aclarar, pues se pre­senta con mucha frecuencia y ocasiona que a toda actividad del estado se le ca­lifique de policía. A título de' ejemplo mencionamos a la Secretaría de la FunciónPública, la cual se creó en 1983 y modificó su denominación y tareas a finesde 1994; y cuya competencia se estudió en el apartado correspondiente del pri­mer volumen de nuestros textos. A esta secretaría en no pocas ocasiones se leidentifica como el prototipo de la policía y más concretamente, como policíaadministrativa. Esto obviamente es falso: hemos dicho que la tarea de la admi­nistración pública aumenta todos los días, no por capricho o por un afán deampliar su poder, sino en razón de las múltiples necesidades que aquélla debe sa­tisfacer en el cumplimiento de sus cometidos; en este orden de ideas, na puedepensarse que todo lo que emprende la administración pública lleva implícito elconcepto de poI icía, ya que ésa no es su tarea fundamental, sino que es partede su función, como también lo es el control estatal. En el caso que nos ocupa,la Secretaría de la Función Pública tiene como misión "controlar" la actividadde los empleados y funcionarios de las dependencias y entidades de la admi-

- nistración pública federal, control que anteriormente al surgimiento de esta se­cretaría era llevado casi exclusivamente de modo interno por cada una de lasdependencias o entidades. sin que se le denominara policía; era entonces, co­mo lo es en la actualidad, en estricto sentido, un control que debe existir deuna u otra forma sobre los actos de los servidores públicos.

Debe entenderse que, para evitar caos dentro de la administración pública,es 'indispensable tener un control, el cual, como cualquier instrumento admi­nistrativo ha evolucionado y adquirido rasgos propios que no pueden ser iden­tificados con los de policía, Lo que sucede es que por la naturaleza misma delcontrol nos parece estar en presencia del concepto policía; sin embargo, comotarea del propio estado de revisar sus actos, no se pretende crear una policía,sino entender y supervisar los fenómenos que tienen lugar en el ámbito de la ad­ministración pública, a efecto de corregir las desviaciones o fincar las respon­sabilidades correspondientes. En este sentido, el control de la administracióntoca de manera incidental 10 referente al concepto policía, pero no lo hace comofinalidad; el propósito fundamental es el control, que en la mayoría de las ac­ciones emprendidas no contempla la actividad policial, ni atiende principios.

Hay que delimitar perfectamente los campos de acción del control admi­nistrativo y el concepto de policía. El primero se justifica en razón de la pro­pia administración y en poder revisar sus actos, y no en el ámbito de lasgarantías individuales a las que la policía atiende en un aspecto.

Respecto al concepto que nos ocupa, a fin de proporcionar una amplia ga­ma de sus matices, tendremos que remitirnos a la postura que se tiene en otros

132 Derecho odminlstrativo. Segundo curso

países. En Alemania, el concepto' de policía se sustenta sobre la coactividad enun nivel de subordinación en que se hallan los particulares frente al poder delestado; es decir, el individuo acata la autoridad, como súbdito, pero esto pue­de llevar a pasar por alto los derechos humanos y las libertades de los gober­nados.

La concepción de policía que se tiene en Europa, especialmente en las doc­trinas francesa e italiana, es restringida y se le denomina narrow,' que atiendea la idea tradicional ttipartita de seguridad, salubridad y moralidad que, como,hemos advertido, ya está superada porque ahora se atiende al cumplimiento demuchos fines,

Por su parte, la docttina estadounidense suprime todo lo que en la nociónse relacione con el orden público, 'en razón de la privatización que impera enese país, Atendiendo no sólo la seguridad de las personas contra las vías de he-:cho, los elementos tradicionales del concepto de policía (seguridad, salubridady moral), el llamado poliee power tiene en cuenta a las normas protectoras enmateria económica, su regulación y¡ en general, a cualquier circunstancia queataña al beneficio del individuo en sus diferentes aspectos, como el económi­co, social y político.

En mérito de lo expuesto, podemos afirmar que el concepto de policía es­tá muy lejos de su extinción como' llegaron a pensar algunos teóricos.

Es en este momento cuando podemos definir la policía con la idea que daMarcello Caetano:

la intervención administrativa de la autoridad pública en el ejercicio de las activi­darles individuales susceptibles de hacer peligrar intereses generales, teniendo porobjeto evitar que se produzcan; amplíen o generalicen los daños sociales que las le­yes procuran evi taro

En el ejercicio de la policía o del poder de policía se debe entender que ésteafecta la esfera jurídica de los particulares y que para lograr sus fines debe re­guiarse por el derecho, sin que aquello que va a ser normado cambie su esen­cia o naturaleza, a efecto de que su ejercicio se proteja de manera legal y no selimite arbitrariamente,

Las consideraciones que se formulan surgen en' razón de que esa regula­ción posee una base primordialmente constitucional y en normas de ella detiva­das, dicha reglamentación debe tener como firialidad preservar el orden públicoo regular los actos que realiza el estado por motivos de interés público.

No se puede precisar el alcance de las disposiciones de policía sin que se de­jen de atender los derechos individuales, ya que la pauta del poder de policíaes limitar al campo de acción de los particulares por causas de interés público(siempre prevalecerá sobre el interés individual, el general o público) que el

Político. policía e infracciones administrativas 133

estado pretenda lograr; desde luego que habrán de respetarse los límites cons­titucionales, así como la dignidad humana.

Dentro de nuestra carta magna se encuentran disposiciones de policía; demanera enunciativa se puede mencionar: policía de reunión y asociación; de lalibre manifestación del pensamiento; de libertad de tránsito; de inviolabilidadde correspondencia; de inviolabilidad de domicilio, papeles y posesiones; eco­nómica, educativa, industrial, de cultos, de extranjeros, fiscal, sanitaria, mili­tar, de trabajo, legislativa, federal, estatal, municipal. Esta enumeración no esexhaustiva porque et estado realiza un sinnúmero de actividades, una de lascuales es precisamente la policía.

10.3. Policía administrativa

Como se ha señalado, el concepto de policía tiene un sentido muy amplio y po­dría hablarse en diversos sentidos; sin embargo, es importante que se distingaa la policía judicial de la administrativa. En principio, la primera forma paliede la segunda, y mediante sus definiciones se precisarán sus diferencias.

__ --La policía judicial es una corporación encargada de investigar y perseguir losdelitos para poner a los individuos presuntamente responsables, a disposición delas autoridades competentes, a fin de que se les consigne y se les siga el proce­so correspondiente. Con el propósito de evitar confusiones, en fechas recientesa esa corporación se le ha modificado el nombre en algunos ámbitos a policíaministerial, policía federal investigadora, policía investigadora del estado.

Rafael Bielsa dice:

Policía administrativa es la acción directa que el estado realiza para proteger, pre­ventiva y represívamente, la integridad física de las personas y de las cosas, en elorden moral y de la economía pública en lo que pueda afectar inmediatamente alas primeras. Ese orden es un presupuesto de existencia de la propia administra­ción pública.

Como se advierte, la diferencia es esencial, pues mientras que la judicial se re­fiere primordialmente a los delitos, la administrativa trata de conservar el or­den público. Aparte- de lo apuntado, una sería el género (administrativa) y laotra, la especie (judicial); sin embargo, se mantienen estrechas relaciones en­tre ambas instituciones por su finalidad de preservar el orden establecido.

Por otro lado, se puede entender el térrriino policía administrativa en dossentidos: aquel que significa al personal que realiza la acción de prevención o re­presión y que, como ya se aclaró, es el más utilizado en el lenguaje corriente,pero que constituye una equivocación; es preferible que se denomine a estosagentes como personal de policía. El segundo sentido del término policía admi-

--"'

134 Derecho administrativo. Segundo curso

nistrativa es en cuanto a su alcance de actividad que efectúa el estado, que escomo la hemos analizado.

En el sentido jurídico, se debe designar a la policía administrativa como laactividad de vigilancia que realiza el estado a efecto de que los particulares cum­plan sus obligaciones de derecho público. Aquí se encuentra e! concepto de poli­cía y de manera especial, la de la administrativa. Debemos entender claramenteque la policía administrativa es una actividad estatal que no puede ser identifi­cada con el control ejercido por el estado sobre sí mismo, y tampoco con el per­sonal de policía en cualquier aspecto, porque este personal puede no ser e!agente que detiene en la calle o que porta uniforme, placa o armas, sino aquelque revisa o vigila documentos, cifras, hace cálculos, inspecciona artículos co­merciales, etc., y no necesariamente porta uniforme o armas; Tal vez nunca esté·en contacto directo con e! particular, porque su función no es represiva sino devigilancia, pero no por eso se le puede dejar de identificar como un elementode la policía administrativa; por ejemplo: un auditor fiscal de la Secretaría deHacíendr " Crédito Público, el verificador de precios de la Procuraduría Federaldel Consumidor, el agente del instituto nacional de migración de la Secreta­ria de Gobernación, el verificador de la contaminación de laprocuraduría fe­deral de protección al ambiente o del gobierno del Distrito Federal.

10.4. Manifestaciones de la policía administrativa

Se han estudiado la policía y la policía administrativa, exponiendo los maticesque presentan estos conceptos, y de! análisis hecho se colige que la gama en quese desenvuelven sus actividades es sumamente amplia.

Las manifestaciones de la policía administrativa son también incontables,porque se tendrían que estudiar todas las disposiciones administrativas que seencaminen a limitar la libertad de los gobernados con motivo del manteni­miento de! orden, la seguridad, la.economía, la tranquilidad, la salubridad, etc.;es decir, en casi todos los ámbitos de la vida humana, porque prácticamente enla totalidad de sus aspectos existen disposiciones de policía que atienden albienestar de la colectividad y cuyo objeto es permitir el mejor desarrollo de lasociedad. A manera de ejemplo, podemos exponer una enumeración de estasmanifestaciones a las que se les ha denominado policía administrativa especial,porque la materia a que se refiere es específica (lo cual no implica que existandiversas policías administrativas, ésta es sólo una: es el género, pero en un afánclasificatorio y en la búsqueda de la especialización de las materias, se le ha di­vidido para su análisis y estudio académico); así tenemos:

policía fiscal, policía aduanera, policía migratoria, policía de salubridad, policía dela propiedad, policía de cultos, policía de precios, policía agraria, policía del tra-

Polltlco, policía e inlrocciones odminislrolivos 135

bajo. policía de industria y comercio. policía de prensa, policía funeraria, policía pa­trimonial. policía minera, policía ambiental. policía de la banca, policía bursátil,policía de seguros, policía de finanzas, policía de desarrollo urbano y policía deespectáculos.

10,5. Clasificación constitucional de la policía.En.él derecho mexicano vigente, el concepto de policía es poco empleado; e! vo­. cable se usa más bien en su connotación de cuerpo represivo y, excepcional­mente, como potestad sancionadora de la administración pública.

La constitución política federal menciona los siguientes tipos de policía, deI dímanera irecta: .

• Policía militar. Encargada de la vigilancia en instalaciones militares y deinvestigar, perseguir y denunciar las faltas y los delitos del fuero militar.

• Policía judicial. Depende de! ministerio público y le compete la investi­gación y persecución de los delitos que habrá de sancionan.llegado e! ca­so, el poder judicial. Puede denominarse ministerial o investigadora.

• Policía administrativa. Actividad del poder ejecutivo para sancionar las- --- ..,.

infracciones a los ordenamientos administrativos, y• Policía preventiva. Encargada de cuidar e! orden en los lugares y en la vía

pública. Es la tradicional gendarmería.

Cabe aclarar que en los cuatro supuestos, desde un punto de vista orgánico, es­tamos en presencia de servidores públicos o actividades de! poder ejecutivo.

Estas ideas han sido ampliamente expuestas en cátedra. con l~s lógicas va­riantes, por Pedro Noguerón Consuegra.

Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. IV, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1965.Boquera Oliver; José María, Derecho administrativo, vol. 1, 3a. ed., Instituto de Estudios

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1976.Forsthoff, Ernest, Tratado de derecho administrativo, 5a. ed., Instituto dc Estudios Polí­

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136 Derecho administrativo. Segundo curso

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11. Las infracciones administrativasCon el vocablo infracción, indica el diccionario, se denomina a toda transgresióno quebrantamiento de una ley, pacto o tratado; o de una norma jurídica, mo­ral, lógica o doctrinal:

De acuerdo con ello, cuando la transgresión se realiza en detrimento de unanorma jurídica de carácter administrativo, 'diremos que la infracción es admi­nistrativa, y le corresponde a un órgano del llamado poder ejecutivo imponerla sanción que conforme a la ley proceda.

A su vez, para Hans Kelsen la sanción es un elemento diferenciador entrela regla de derecho y la moral, y su contenido es un acto coactivo dirigido alindividuo que puede violarla, amenazándole con infligirle un daño o carga quepuede consistir, según la gravedad de la falta, desde el simple forzamiento a re­parar el perjuicio causado o la imposición de una multa, hasta la privación dela libertad o de la vida misma. De manera que la naturaleza de la sanción es­tará condicionada por la clase de norma jurídica violada, y si el individuo, porejemplo, no cumple con el contrato que ha suscrito, será obligado a hacerlo y,en su caso, a resarcir los perjuicios con ello causados; por ejemplo, si ha roba­do se le privará de la libertad, si ha transgredido el reglamento de tránsito se­rá multado.

Al respecto, son diversos los criterios que pueden ser utilizados para clasi­ficar'las sanciones; así, tenemos aquel que atiende al tipo de castigo que se im­pone y conforme al cual el castigo puede ser corporal, patrimonial o privativode derechos.

Político, pollcío e infraccionesadministrativas 137

También, existe el criterio que atiende a la autoridad que los impone; enese sentido, las sanciones pueden ser administrativas o judiciales,

O bien, aquel que toma como referencia la rama del derecho de la cual sedesprende la norma violada, criterio que las distingue en sanciones civiles, pe­nales, administrativas, internacionales, procesales,

No obstante que esta última clasificación es la más aceptada, observa el in­conveniente de tener que reconocer tantas clases de sanciones como disciplinasjurídicas especiales vayan surgiendo lo que, desde luego, nulifica la utilidad prác­tica de este criterio,

Es innegable que la existencia de la sanción en todo orden jurídico tienepor objeto garantizar su acatamiento por parte de aquellos a quienes éste se di­rige; de tal suerte que, a la fecha, no se pone en tela de juicio su indisoluble in­herencia al derecho,

La gran variedad de sanciones hace difícil su comprensión en un solo gé­nero, ya que aun cuando únicamente se observe una diferencia de grado entreellas en cuanto representan un daño para el infractor y que su propósito sea lasalvaguarda de un orden jurídico, son tan distintos los casos específicos que lespueden dar origen, que resulta igualmente difícil relacionar, por ejemplo, la de­claratoria de rescisión de un contrato con una pena de muerte decretada.

Los estudios de las distintas ramas del derecho han puesto especial interésen las sanciones que regulan sus respectivas materias, destacándose el derechopenal y el derecho administrativo como disciplinas que cuentan con un siste­ma más complejo. De ahí que una amplia parte de la doctrina se haya inclina­do por la institución de una disciplina jurídica autónoma, a la que denominaderecho penal administrativo, cuyo pretendido objeto es el estudio detallado delas sanciones que, contempladas por leyes y demás disposiciones administra­tivas, deben ser aplicadas a sus transgresores.

11.1. Crítica a la denominación de derechopenal administrativo

Recordemos que el derecho penal está constituido por las normas legales que,referidas al delito, señalan como su consecuencia jurídica (la pena) y que, a suvez, el delito se define como la acción u omisión prohibida por la ley, bajo laamenaza de una pena (sanción específica del derecho penal).

Esta manera tan simple de conceptuar al derecho penal y al delito no re­fleja el copioso acervo teórico generado en torno a ellos, principalmente desdeel siglo XIX, el cual le ha valido que llegue a constituir una de las disciplinas ju­rídicas más avanzadas desde el punto de vista técnico.

138 Derecho administrativo. Segundo curso

Por otra parte, y dejando a,un lado aquellos delitos que aunque contempla­dos en leyes administrativas pertenecen al ámbito del derecho penal, la variedadtan amplia de las sanciones administrativas prescritas para los infractores hamerecido que para muchos autores sea necesario el reconocimiento del dere­cho penal administrativo comodisciplina jurídica autónoma, aun cuando se ad­mita que es un derecho represivo arcaico, si se le compara con el grado de avancedel derecho penal propiamente dicho.

El carácter represivo es común en todas las normas jurídicas y no encon­tramos mayor diferencia entre las sanciones que no sea, por una parte, la degrado (ya mencionada', de acuerdo con la importancia de la norma violada enrazón de la cual, en intensidad y tiempo, se aplica el castigo merecido) y porotra, tal vez más importante, es el procedimiento conforme al cual se imponela sanción (es decir, si corre por cuenta de la autoridad judicial o bien por par­te de algún órgano de la administración pública).

Es en atención de este orden de ideas que algunos tratadistas se oponen ala instauración de un derecho penal administrativo como disciplina jurídicaautónoma, pues sostienen que siendo la sanción un elemento inherente al dere­cho, de aceptar la propuesta se tendría que reconocer la existencia de un derechopenal civil, un derecho penal laboral, un derecho penal-mercantil, un dere­cho penal marítimo, un derecho penal bancario, un derecho penal ambiental,y así sucesivamente con todas las disciplinas jurídicas.

11.2. Delitos previstos en leyes administrativas

Se hace necesario aclarar que los delitos tipificados por leyes administrativasno están contemplados en la propuesta del derecho penal administrativo, cuyoobjeto de estudio sólo comprende las infracciones que, igualmente previstaspor esos ordenamientos, tienen como consecuencia jurídica una sanción cuyaimposición compete exclusivamente a la administración pública; por ejemplo,clausuras efectuadas por violación a las disposiciones sanitarias, multas portransgresiones al reglamento de tránsito, cancelación de permisos para la ex­plotación forestal por inobservancia de las condiciones en las cuales fueronotorgados.

Por otra parte, los delitos administrativos se integran al cuerpo del derechopenal, no obstante estar previstos en una ley ajena al código de la materia, to­da vez que la determinación de su sanción, en este caso la pena, le correspon­de únicamente a la autoridad judicial. Se trata de los llamados, en México,delitos especiales.

En virtud de que el propósito de este parágrafo es referirse a tales delitos,de la extensa diversidad que encontramos en nuestra legislación (Ley Forestal,

Político, policíae infraccionesadministrativos 139

Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, Ley Federal de Juegos y Sor­teas, Ley General de Salud, Ley de la Propiedad Industrial, etc.), consideramosque el ejemplo más representativo se encuentra en el Código Fiscal de la Fede­-ración, al describir los delitos propios de esa materia y prescribir sus sancio­nes respectivas, ya que dispone en qué casos el ejercicio de la acción penalprocederá por querella de parte, a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédi­to Público, y en qué otros basta una denuncia presentada por cualquier perso­na ante el ministerio público federal.

La regulación de las delitos fiscales se encuentra a la vanguardia técnica delas leyes administrativas. Califican como tales a ciertas formas específicas de con­ducta que contravienen a las disposiciones que los prescriben. Esto, en aten­ción a que el Código Fiscal de la Federación establece de forma clara y adecuadalos tipos penales conforme a los que se determinará si una conducta constitu­ye o no un delito, los requisitos para el ejercicio de la acción penal, los agravan­tes por considerar en la conducta ilícita, en qué casos el delito se tendrá comocalificado y en qué tiempo prescribe la acción penal, entre otras cuestiones.

Tal vez los delitos administrativos más conocidos sean el de contrabando yel de defraudación fiscal, en virtud de que su comisión es muy frecuente enprácticamente todos los países del mundo.

Por lo que se refiere al delito de contrabando, el código lo hace consistir enla introducción o extracción del país de mercancías sin cubrir los impuestosrespectivos, en su caso; o bien, sin la autorización de la autoridad competente,o cuando la importación o exportación de los bienes esté prohibida.

La pena se dictará de acuerdo con el monto de los impuestos que se hayadejado de pagar por la entrada o salida de mercancías, e impone una pena cor­poral que fluctúa entre tres meses y nueve años de prisión, la cual puede au­mentarse en tres años más, si el delito de contrabando es calificado.

El delito de defraudación fiscal se comete cuando con engaños o aprovechan­do errores se omite el pago de cualquier contribución o se obtiene un beneficioilícito en perjuicio de la federación. Igualmente, su penalidad varía en relacióncon lo defraudado, y puede ser entre tres meses y nueve años de prisión.

Se debe reiterar que estos ilícitos forman parte del derecho penal, no obs­tante encontrarse previstos en una ley de naturaleza administrativa; no debenser contemplados como objeto de estudio del llamado derecho penal adminis­trativo, por lo que para los fines de nuestro texto no profundizaremos acercade ellos, sino que sólo hemos de marcar sus diferencias respecto a las infrac­ciones administrativas.

140 Derecho administrativo. Segundo curso

11.3. Infracciones administrativas

En los parágrafos anteriores se asentó que la diferencia más marcada entre lassanciones administrativas y las penas propiamente dichas consiste en que las prí­meras (consecuencias jurídicas de las infracciones administrativas) serán im­puestas por la administración pública, y las segundas (consecuencia jurídicade los delitos) son dictadas por la autoridad judicial dentro de sus respectivosámbitos de competencia.

Paralelamente a ello, debemos reafirmar la diferencia existente entre lasinfracciones administrativas y los delitos, la cual consiste en que las primeras sonmateria de conocimiento de la autoridad administrativa, en tanto que los deli­tos le corresponden al órgano judicial.

Expuesto lo anterior, nos referiremos particularmente a las infracciones ad­ministrativas, en las cuales se considera que existe una distinción básica entrelas infracciones cometidas en contra de la administración pública, por cuyomedio se violan normas que regulan su organización y orden internos (pOI: ejem­plo, la no presentación, por parte de un servidor público, de su declaración patrí­monial, cuando así lo señale la Ley Federal de Responsabilidades Administrativasde los Servidores Públicos), y las infracciones cometidas en contra de normas ju­rídicas que regulan el orden social en general (por ejemplo, la violación a losreglamentos de tránsito o de policía).

En el primer caso. la administración está tutelando sus particulares reque­rimientos de funcionamiento, yen el segundo, al orden social (Eduardo Gar­cía de Enterría y Tomás Ramón Fernández).

11.4. Poder sancionador de la administración pública

"Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por infraccio­nes de los reglamentos gubernativos y de policía ...", indica el arto 21 de nuestracarta magna, con lo que instituye la potestad de la administración pública pa-ra imponer sanciones en esa materia. .

Si seguimos textualmente lo expresado por el precepto constitucional, sepodría interpretar que éste excluye a la mayoría de las leyes administrativas(las fiscales entre ellas) de la posibilidad para el poder ejecutivo de hacerlascumplir coactivamente o reprimir su violación.

Sin embargo. algunos tratadistas, basándose en lo que disponían las cons­tituciones anteriores acerca de este particular, sostienen la inexistencia de tallimitante, pues consideran que el citado artículo carece de una redacción co­rrecta y que la voluntad del legislador es la de extender la facultad sancionadoraa toda la legislación administrativa. Complementa esta idea lo señalado por el

Político, policía e Infracciones administrativas 141

arto 89, fracc. 1, de la misma constitución, que faculta y obliga al presidente de larepública a ejecutar las leyes, lo que no seria posible sin el poder sancionador.

Vienen a confirmar esta tesis los arts, 22 y 109, también constitucionales,al indicar, el primero, que no será confiscación aplicar los bienes del infractorpara el pago de impuestos o multas, yel segundo, que ordena la imposición desanciones administrativas a los servidores públicos por actos u omisiones queatenten contra la legalidad que deben observar en el desempeño de sus cargos.

De la lectura del citado arto 21 de la constitución federal, aparentemente sedesprende una gran limitan te a la potestad sancionadora de la administraciónpública, al señalar que ésta sólo podrá consistir en imponer multa o arrestohasta por 36 horas, con lo que deja fuera de los medios de acción del poder eje­cutivo a la clausura, el decomiso y la cancelación de licencias, que son tipos desanción comúnmente utilizados por el derecho mexicano. Respecto de estacuestión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho que el arto 21 nopretende limitar las clases de sanción, sino únicamente separar la competen­cia en materia de ilícitos: lo penal le corresponde al poder judicial y las infrac­ciones administrativas al poder ejecutivo.

11 .5. Diferencias entre el procedimiento para averiguary perseguir los delitos y el de las infracciones

El multirreferido art. 21 constitucional designa al ministerio público, auxilia­do por la policía judicial (autoridades administrativas), responsable de la per­secución de los delitos, correspondiéndole a la autoridad judicial imponer laspenas respectivas. El mismo dispositivo, corno ya se citó, señala que a la auto­ridad administrativa le compete la aplicación de sanciones por las infracciones alos reglamentos gubernativos y de policía y, en nuestra opinión, a todas las le­yes de naturaleza administrativa.

En el caso de los delitos, sólo habrá acción penal en contra de personas fí­sicas, pero en las infracciones administrativas podrá responsabilizarse tanto aéstas corno a las morales.

Con motivo de la comisión de los delitos, las penas impuestas son predo­minantemente corporales (privativas de la libertad); en lo que respecta a las in­fracciones administrativas, éstas son la excepción y en ningún caso deben excederde 36 horas, además de que hay un predominio de las sanciones de carácterpatrimonial o que constituyan la privación de algún' derecho (clausuras, apli­cación de bienes al adeudo).

142 Derecho administrativo, Segundo curso

Independientemente de lo anterior, existen otras diferencias básicas encuanto al procedimiento, como las previstas por el art. 16 constitucional, queseñala:

No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que prece­da denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuan­do menos con pena privativa de libertad y existan datos que acrediten el cuerpo deldelito y que hagan probable .la responsabilidad del indiciado.

El mismo artículo establece:

La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únical'nente paracerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir laexhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado[as disposiciones fiscales, sujetándose, en estos casos, a las leyes respectivas y a lasfonnalidades prescritas para los cateos.

11.6. Procedimiento de la infracción administrativa

El procedimiento de la infracción administrativa puede ser muy poco trascen­dente para nuestra disciplina jurídica, y en todo caso, su estudio estaría reser­vado para la sociología jurídica, esto es, investigar los pasos que llevan a ciertosintegrantes de nuestra sociedad a quebrantar las disposiciones legales admi­nistrativas, Estableciendo un paralelismo con la génesis social del delito, cuyoestudio no le corresponde sólo al penalista sino también al sociólogo jurídico,se trataría de determinar la trayectoria que siguen los individuos para delin­quir. En otras palabras, en vez de hablar de procedimiento de la infracción ad­ministrativa es más pertinente decirprocedimiento de la sanción.

En cuanto al procedimiento que la administración pública realiza para.imponer sanciones a los infractores de las normas de naturaleza administrati­va, podemos agregar lo siguiente a lo anotado en el inciso precedente, En el pro­cedimiento administrativo que se sigue para imponer una sanción y en eldocumento en que conste esta misma han de observarse las formalidades queindicamos para el acto administrativo, puesto que se trata precisamente de unacto de esta naturaleza (véase primer curso).

De conformidad con sus respectivas leyes existe una gran diversidad de PrO­cedimientos; por ejemplo, en el caso de las sanciones impuestas por el agentede tránsito vehicular, por lo' general de inmediato a la comisión de la infrac­ción, el procedimiento es completamente distinto al seguido en el supuesto delas impuestas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: con motivode una infracción detectada después de una revisión de libros y demás docu­mentos fiscales; o bien, en la consistente en inhabilitar a un servidor público

Política. policía e infracciones administrativas 143

que no ha rendido su declaración de bienes ante la Secretaría de la FunciónPública. hecho comprobado después de haberse realizado la investigación res­pectiva y escuchar al presunto infractor.

11.7. Naturaleza de las sanciones que se aplicana las infracciones administrativas

Como hemos podido observar en el desarrollo de este tema, existe una dificul­tad que por el momento se considera irresoluble, para determinar la naturalezade las sanciones, problema que, obviamente, se extiende a las de carácter ad­ministrativo.

Para los efectos del curso, debemos considerar como sanciones adminis­trativas aquellas consecuencias represivas de un ilícito, previstas en disposicio­nes jurídicas y cuya imposición le corresponde a la autoridad administrativa.

Según su ámbito de aplicación, tenernos sanciones mediante las cuales laadministración pública protege su organización y orden internos, es decir,su buen funcionamiento, y las que utiliza para garantizar el orden social (prgf,11.3).

11.8. Infracciones procesales y su sanción

Toda autoridad ante la que se instaura un proceso, para hacer cumplir sus pro­pias determinaciones de trámite cuando éstas obligan a una de las partes, pue­de decretar sanciones conocidas como vias de apremio, las cuales no van másallá de multa, ejecución forzosa o arresto no mayor de 36 horas; su carácter esindiscutiblemente administrativo.

Sin embargo, hay casos en los que también son dictadas por una autoridadadministrativa que conoce de un procedimiento: por ejemplo, la Secretaría dela Función Pública que en términos de la Ley Federal de ResponsabilidadesAdministrativas de los Servidores Públicos, puede emplear las vías de apremioseñaladas, para la correcta realización de los procedimientos de investigación,aplicación de sanciones y del recurso de revocación que le corresponde conocer.

11.9. Diferencias entre la metodología del derecho penaly la del derecho de las infracciones administrativas

Ya fueron señaladas las diferencias esenciales que observa nuestra constitu­ción (prgf. 11.5), respecto de los procedimientos empleados para la imposiciónde las penas por la comisión de delitos, y para la aplicación de sanciones adrni-

144 Derecho administrativo. Segundo curso

nistrativas por infracciones a la ley. Por lo que hace a los avances teóricos deuna y otra disciplina, se apuntó que el derecho penal ha logrado construir unacomplicada teoría general del delito y que aun para aquellos que sostienen laexistencia autónoma del derecho penal administrativo o derecho de las infrac­ciones administrativas, éste resulta, respecto al primero, un derecho primitivo(prgf. 11.1).

En torno a la autonomía del derecho de las infracciones administrativas,consideramos que esa propuesta sufre los mismos inconvenientes que le fue­ron imputados al derecho penal administrativo, además de no ser afortunadasu denominación desde el punto de vista semántico, ya que las infracciones ensí mismas constituyen, al igual que los delitos, la negación del derecho en cuan­to que representan. su quebranto; luego, no existe un derecho de las infraccio­nes administrativas, como tampoco un derecho de los delitos.

11.10. Crítica al sistema y propuesta de reformas.Justicia igualitaria .

Como porción del derecho administrativo, al conjunto de infracciones y susrespectivas sanciones le es aplicable la crítica, ya tradicional, que pesa sobreaquél: la dispersión legislativa, esto es, la falta de un código administrativo úni­co que dé mayor seguridad al gobernado, ponga a su alcance el conocimientode las consecuencias jurídicas de sus actos, y le proporcione la informaciónnecesaria y suficiente, respecto a las defensas con que cuenta contra la injusti­ficada imposición de sanciones por parte de los órganos de la administraciónpública.

Todo el sistema de sanciones administrativas, en tanto moda sexenal, per­seguía en el pasado la justicia igualitaria; en el presente, darle transparencia ymodernizar los procedimientos y la potestad sancionadora del poder ejecutivo.

La finalidad de la sanción, como la de la pena, sigue siendo objeto de undebate no resuelto: castigo, venganza, ejemplarizar, desalentar la imitación, ate­morizar, indemnizar, readaptar, proteger el interés público, reeducar.

Es decir, mientras no se efectúeuna adecuada sistematización de las nor­mas relativas a las infracciones y sanciones administrativas no se logrará al­canzar un ámbito jurídico en el que impere la equidad.

Código Fiscal de la Federación.Foueault, Michel, Vigilary castigar, nacimiento de la prisión, 6a. ed.. Siglo XXI, México,

1981.

Política, policía e infracciones administrativas 145

García de Enterria, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administra­tivo, t. n, Civitas, Madrid, 1978.

García Domínguez, Miguel Ángel, Las mullas administrativas federales y su impugna-ción, UNAM, México, 1985.

Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.Lornelí Cerezo, Margarita, Derecho fiscal represivo, Porrúa, México, 1979.Martínez Morales, Rafael 1., Constitución Po/aiea de los Estados Unidos Mexicanos, co-

mentada, 4a. ed., Oxford University Press. México, 2004,Porte Pctit, Celestino, Apuntamientos de derecho penal, Porrúa, México, 1989.Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t. 11, 12a, ed. Porrúa, México, 1983.Urzúa Macías, Efraín. Derecho administrativo, Sa. cd., Universidad de Guadalajara,

Guadalajara, 1979.Villalobos, Ignacio, Derecho penal mexicano, Za, ed., Porrúa, México, 1960.

12. La justicia de barandillaLa llamada justicia de barandilla es una actividad sancionadora del podereje­cutivo; está circunscrita a la aplicación de multa o arresto a aquellos sujetosque han cometido una infracción administrativa,

La competencia en esta materia es generalmente de naturaleza municipaly se lleva a cabo mediante un procedimiento muy sencillo expedito y oral.

12.1. Los juzgados cívicos

En la capital de la república, los juzgados cívicos son oficinas dependientes delgobierno del Distrito Federal, encargadas de conocer y sancionar las faltas depolicía y buen gobierno, llamadas ahora infracciones cívicas, Dichos juzgadosestán insertos en la administración centralizada local. La actual Ley de Cultu­ra Cívica se publicó en la Gaceta Oficial el 3 I de mayo de 2004,

12,2, Las faltas de policía y buen gobierno

En términos generales, la ley, reglamento o bando de la materia regula una se­rie de conductas tendientes en lo fundamental a una correcta utilización de lavía y los lugares públicos,

De nuestra obra mencionada al final de este tema tomamos lo esencial delartículo séptimo del abrogado Reglamento Gubernativo de Justicia Cívica parael Distrito Federal.

146 Derecho administrativo. Segundo curso

En. los términos de las disposiciones relativas, pueden ser faltas de policíay buen gobierno o cívicas:

1. Expresar o realizar actos que' causen ofensa a una o más personas.Se refiere básicamente a injurias expresadas en forma verbal o por

señas. Para estimar que existe ofensa, es necesario ponderar el compor­tamiento usual entre ofensor y ofendido; ya que alguna expresión pue­de ser lesiva en determinado medio, no así en otro que se use de modointrascendente.

2. Participar en juegos de cualquier índole que afecten el libre tránsito omolesten a las personas.

La falta de espacios recreacionales propicia el uso de la vía públicapara la práctica de deportes de conjunto; pero ello no debe ser justifi­cación para que terceras personas se vean privadas de su derecho atrasladarse libremente de un lugar a otro.

3. Dar, en lugar público, a una persona un golpe que no cause lesión.Se trata de una forma de injuriar, de manera grave.

4. Orinar o defecar en lugares no autorizados.Además de constituir una forma de contaminar el ambiente, es tam­

bién un atentado al pudor social.5. Tratar de manera violei1ta a los niños, ancianos o personas discapacita­

das.La finalidad es proteger, preventiva y -represivamente, a personas

que. por su edad o condiciones físicas se encuentran en desventaja.6. Producir ruidos por cualquier medio o causar desórdenes, que alteren

la tranquilidad de las personas o el orden público.. Se pretende evitar la contaminación auditiva, además de garanti­

zar la paz y el orden en los lugares públicos. En este último sentido pa­rece haberse empleado la expresión orden público. Aunque hablar dedesórdenes, sin precisar el vocablo, podría conducir a policías y juecesa cometer abusos en la interpretación respectiva.

7. Arrojar o abandonar en la vía pública animales muertos, desechas nopeligrosos, o cualquier objeto en general, así como tirar cascajo.

Se trata de una medida de higiene, así como para conservar despe­jada la vía pública.

8. Faltar al respeto a los asistentes a eventos o espectáculos públicos, ex­presando palabras o realizando actos obscenos o insultantes, por partedel propietario del establecimiento, los organizadores o los trabajado­res de ambos, así como los actores, artistas o deportistas. No se consi­derará infracción, cuando las palabras, actos o señas empleadas formen

Política. policía e infracciones administrativas 147·

parte del libreto o trama de la obra o espectáculo y provengan de los ac­tores o artistas.

Respetar a los asistentes por parte de actores, organizadores y otraspersonas que intervengan en un evento, es el objetivo de esta regla.

9. Realizar en forma exhibicionista actos obscenos o insultantes que ofen­dan la dignidad de una o más personas.

Prever esta falta y su sanción, es independiente de que pueda resul­tal' la comisión de un delito. Por otro lado. no debe ser pretexto paraaplicar la llamada censura o impedir la libre expresión de ideas.

·10. Solicitar con falsas alarmas. los servicios de urgencia, policía, bombe­ros o de establecimientos médicos o asistenciales.

La conducta aquí descrita puede ser de consecuencias gravísimaspara terceros y para la población en generaL Dicha infracción puede.en ciertos casos extremos, constituir un delito más que una falta admi­nistrativa.

11. Impedir, por cualquier medio, la libertad de accióri de las personas.Se está en un supuesto que, en ocasiones, también rebasaría los lí­

mites de la mera falta CÍvica, para tipificarse como delito, de conformi­dad con el Código Penal Federal.

12. Impedir o estorbar el uso de la vía pública.Es un modo de garantizar la libertad de tránsito que establece; como

derecho fundamental del hombre, el arto 11 de la constitución federaL13. Permitir a 'menores de edad el acceso a lugares a los que expresamente

les esté prohibido.Se trata de concordar con otras disposiciones que, por razones

educativas, culturales y de seguridad, establecen vedar el acceso de me­nores a sitios determinados, como cantinas, bares, centros nocturnos yantros. Esta infracción y su correlativa sanción son independientes dela posible responsabilidad que podría llevar a clausurar temporal o de­finitivamente el lugar al que se permitió el acceso.

. 14. Maltratar, ensuciar o hacer uso indebido de las fachadas de inmueblespúblicos o privados, estatuas, monumentos, postes, arbotantes, semá-·foros. buzones, tomas de agua, señalizaciones viales o de obras.

Al incluir esta norma. se desea brindar protección tanto a los bie­nes de propiedad privada como a los bienes del estado, cuya conserva­ción debe interesar a todos los habitantes de la ciudad.

15. Cubrir, borrar, alterar o desprender los letreros o señales que identifi­quen los lugares públicos o las señales oficiales o los números y letrasque identifiquen los inmuebles O vías públicas.

148 Derecho administrativo. Segundo curso

Trátase de evitar el ilógico vandalismo que toma como blanco la se­ñalización de la nomenclatura citadina y, por tanto, prevenir lostrastor­nos que ello produce.

16. Invitar a la prostitución o ejercerla.Problema social de muy difícil manejo; los autores del reglamento

optaron por mantener esta infracción. Sin embargo, se prevé para pro­ceder contra ella, por queja de los vecinos.

17. Desperdiciar el agua, desviarla o impedir su uso a quienes deban teneracceso a ella en tuberías, tanques o tinacos almacenadores.

El desperdicio del agua o su uso indebido es un mal generalizadoen el mundo; cualquier medida, como la aquí prevista, tendíente al em­pleo razonable de aquélla es plausible.

18. Permitir el propietario de un animal que. éste transite libremente o tran­sitar con él cualquier persona, sin tomar las medidas de seguridad, enprevención de posibles ataques a las personas.

La regla tiende a asegurar la tranquilidad e integridad física de losindividuos, en especial ante el acoso de perros que sin control algunollegan a constituir un elemento de fricción y peligro vecinal. El empleo delvocablo propietario podría resultar limitativo para proceder contra aque­Ilos que sin tener tal categoría respecto a un animal, sí ejercen el con­trol del mismo.

19. Azuzar o no contener a cualquier animal que pueda atacar a las perso­nas, por parte de los propietarios o de quien transite con ellos.

En este supuesto, a diferencia del punto anterior, se está en presen­cia de una agresi6n intencional o negligencia grave; los valores protegi­dos son los mismos de la disposición del apartado precedente.

20. Ingerir bebidas alcoh6licas en lugares públicos no autorizados.Lo anterior incluye, desde luego, la vía pública. Es una conducta tra­

dicionalmente considerada falta administrativa en nuestro país, no asíen numerosos estados extranjeros.

21. Consumir estupefacientes o psicotr6picos o inhalar sustancias tóxicas,sin perjuicio de lo previsto en otros ordenamientos.

Es una medida preventiva para impedir conductas más graves quesuele desencadenar tal consumo. Éste puede estar relacionado con de­litos contra la salud, entre otros.

22. Portar, transportar o usar, sin precaución, objetos o sustancias que porsu naturaleza sean peligrosos y sin observar, en su caso, las disposicio­nes aplicables.

Tal disposición, razonable en principio, debería indicar con claridadcuáles son las cosas peligrosas por su naturaleza, ya que al no hacerlodeja abierta la interpretaci6n subjetiva y eventualmente arbitraria.

Política. policía e Infracciones administrativos 149

23. Arrojar en la vía pública desechos, o sustancias tóxicas o peligrosas pa­ra la salud de las personas o que despidan olores desagradables.

La disposición es de claro contenido ambiental, además de protec­ción sanitaria. En ese sentido se debe interpretar; cuando se trate de ca­lificarla para la sanción aplicable.

24. Penetrar en lugares públicos o zonas de acceso prohibido, sin la auto­rización correspondiente.

La medida puede tener propósitos de seguridad, conservación, sa­lubridad. ambiental, privada para ciertas actividades.

25. Dañar árboles, césped, flores O tierra O removerlos, sin permiso de la au­toridad.

Redactada de manera tan vaga, esta regla puede originar interpre­taciones absurdas que propicien prácticas indebidas de servidores pú­blicos. El origen y finalidad de la norma están justificados.

26. Detonar cohetes, encender juegos pirotécnicos, hacer fogatas o elevaraeróstatos, sin permiso de la autoridad, así corno utilizar o manejar, ne­gligentemente, en lugar público, combustibles o sustancias peligrosas otóxicas.

La anterior medida se propone coadyuvar a la prevención de acci­dentes que llegan a presentarse por un irresponsable e inadecuado ma­nejo de esos materiales.

27. Proferir voces, realizar actos o adoptar actitudes que constituyan falsasalarmas de siniestros o que puedan producir o produzcan el temor opánico colectivo.

El anteriorpunto 10 se complementa con éste: el comentario hechoen ese apartado es de reproducirse en este supuesto.

28. Utilizar indebidamente los hidrantes públicos, obstruirlos o impedir suuso.

Medida de carácter claramente preventivo, en apoyo a las tareasdel cuerpo de bomberos; su importancia, por obvia, no requiere comen­tario adicional.

29. Alterar el orden, arrojar líquidos u objetos, prender fuego o provocaraltercados en los eventos o espectáculos públicos o en sus entradas osalidas. -

Base jurídica para reprimir conductas antisociales que parecencontar con precedentes milenarios; a pesar de las secuelas trágicas quellegan a tener, no 'ha sido posible erradicar esas prácticas.

30. Ofrecer o propiciar la 'venta de boletos de espectáculos públicos, conprecios superiores a los autorizados.

150 Derecho administrativo, Segundo curso

La llamada reventa, para muchos defendible, en la actualidad quedaprohibida,

31. Utilizar ropa peligrosa,El ambiente neoconservador que vive el país, ha hecho resurgir en

algunos bandos o reglamentos esta difusa norma.32.' Ejercer la mendicidad en la vía pública.

Conducta calificada nuevamente de falta en algunos municipios, apesar de que la población en estado de pobreza es mayoritaria.

33. Vagancia.Calificarla como infracción, en una noción con altos índices de de­

sempleo y subernpleo, es irracional.34. Atentados al pudor, a las buenas costumbres o a la decencia.

Fuente pretérita de abusos, ha regresado a los textos normativos deeste inicio de siglo.

35. Realizar actividades comerciales en la vía pública.

La insistencia de añadir esa conducta a la gama de infracciones administrati­vas, resulta absurda y peligrosa ante nuestra permanente crisis económica. Se­ría cerrar la última opción ocupacional que tiene la mayoría de la población,que en efecto muchas veces es mendicidad disfrazada.

Con lenguaje complicado, vago, repetitivo, contradictorio y a veces pleonás­tico, el legislador estableció en el ordenamiento vigente en el Distrito Federal:

Los valores fundamentales para la cultura cívica en el Distrito Federal, quefavorecen la convivencia armónica de sus habitantes, son los siguientes:

1.. La corresponsabilidad entre los habitantes y las autoridades en la con­servación del medio ambiente, el entorno urbano, las vías, espacios yservicios públicos y la seguridad ciudadana. ,

2. La autorregulación, sustentada en la capacidad de los habitantes de laCiudad de México para asumir actitudes de respeto a la normatividad yexigir a los demás y a las autoridades su observancia y cumplimiento.

3. La prevalencia del diálogo y la conciliación como medios de solución deconflictos.

4. El respeto por la diferencia y la diversidad de la población de la ciudad.5. El sentido de pertenencia a la comunidad y a la Ciudad de México.6. La colaboración como vertiente del mejoramiento del entorno y de la ca­

lidad de vida.

Político. policía e infracciones administrativas 151

12.3. Culturo cívico e infracciones administrativos

En algunas entidades federativas se habla de cultura y justicia cívicas. Esto. apesar de lo novedoso de la terminología, es incorrecto puesto que se refieren alcomportamiento de todo habitante de la población y no sólo a los ciudadanos.Por otro lado. sabemos que la cultura es e! acervo de conocimientos, creacio­nes y costumbres de un grupo humano en un sitio y una época determinados.

La ley del Distrito Federal agrupa las faltas cívicas en cuatro clases:

• Infracciones contra la dignidad de las personas:

l. Vejar o maltratar física o verbalmente a cualquier persona.2. Permitir a menores de edad e! acceso a lugares a los que expresamen­

te les esté prohi bido.3. Propinar a una persona. en forma intencional y fuera de riña. golpes

que no le causen lesión.

La infracción establecida en e! inciso 1 se sancionará con multa por e! equiva­lente de uno a 10 días de salario mínimo o con arresto de seis a 12 horas.

Las infracciones establecidas en los numerales 2 y 3 se sancionarán conmulta por e! equivalente de 11 a 20 días de salario mínimo o con arresto de 13a 24 horas.

• Infracciones contra la tranquilidad de las personas:

1. Prestar algún servicio sin que le sea solicitado y coaccionar de cual­quier manera a quien lo reciba para obtener un pago por el mismo. Lapresentación de! infractor sólo procederá por queja previa.

2. Poseer animales si~ adoptar las medidas de higiene necesarias queimpidan hedores o la presencia de plagas que ocasionen cualquiermolestia a los vecinos.

3. Producir o causar midas por cualquier medio que notoriamente aten­ten contra la tranquilidad o la salud de las personas.

4. Impedir el uso de los bienes de uso común.5. Obstruir con cualquier objeto entradas o salidas de inmuebles sin au­

torización del propietario o poseedor del mismo.6. Incitar o provocar a reñir a una o más personas.7. Invitar a la prostitución o ejercerla, así como solicitar dicho servició.

En todo caso sólo procederá la presen tación del probable infractorcuando exista queja vecinal. .

8. Ocupar los accesos de oficinas. públicas o sus inmediaciones ofrecien­do la realización de trámites que en la misma se proporcionen. sin te­ner autorización para ello.'

152 Derecho administrativo. Segundo curso

Las infracciones establecidas en los casos 1 y 2 se sancionarán con multa por elequivalente de uno a 10 días de salario mínimo o con arresto de seis a 12 horas.

Las infracciones establecidas con los números 3 a 7 se sancionarán conmulta por el equivalente de 11 a 20 días de salario mínimo o con arresto de 13a 24 horas .

. La infracción establecida en el último supuesto se sancionará con arrestode 20 a 36 horas .

• Infracciones contra la seguridad ciudadana:

1. Permitir el propietario o poseedor de un animal que éste transite li­bremente, o transitar con él sin adoptar las medidas de seguridad ne-'cesarías, de acuerdo con las características particulares del animal,para prevenir posibles ataques a otras personas o animales, así comoazuzarlo, o no contenerlo.

2. Impedir o estorbar el uso de la vía pública, la libertad de tránsito o-de acción de las personas, siempre que no exista permiso ni causajustificada para ello. Para estos efectos, se entenderá que existe cau­sa justificada siempre que la obstrucción. del uso de la vía pública, dela libertad de tránsito o de acción de las personas sea inevitable y ne­cesaria y.no constituya en sí misma un fin, sino un medio razonablede manifestación de las ideas, de asociación o de reunión pacífica.

3. Usar las áreas y vías públicas sin contar con la autoi'ización que serequiera para ello.

4. Apagar, sin autorización, el alumbrado público o afectar algún elemen­to del mismo que impida su normal funcionamiento.

5. Ingerir bebidas alcohólicas en lugares públicos no autorizados o con­sumir, ingerir, inhalar o aspirar estupefacientes, psicotrópicos, ener­vantes o sustancias tóxicas en lugares públicos, independientementede los delitos en que se incurra porla posesión de los estupefacientes,psicotrópicos, enervantes o sustancias tóxicas. .

6. Portar, transportar o usar, sin precaución, objetoso sustancias quepor su naturaleza sean peligrosos y sin observar, en su caso, las dis­posiciones aplicables.

7. Detonar o encender cohetes, juegos pirotécnicos, fogatas o elevar ae­róstatos, sin permiso de la autoridad.

8. Reñir con una o más personas.9. Solicitar los servicios de emergencia, policía, bomberos o de estable­

cimientos médicos o asistenciales, públicos o privados, cuando no serequieran. Asimismo, proferir voces, realizar actos o adoptar actitudesque constituyan falsas alarmas de siniestros o que puedan produciro produzcan el temor o pánico colectivos.

Político, policía e Infracciones administrativos 153

ID, Alterar el orden, arrojar líquidos u objetos, prender fuego o provocaraltercados en los eventos o espectáculos públicos o en sus entradas osalidas,

11, Ofrecer o propiciar la venta de boletos de espectáculos públicos, conprecios superiores a los autorizados.

12. Trepar bardas, enrejados O cualquier elemento constructivo seme­jante, para observar al interior de un inmueble ajeno.

13. Abstenerse, el propietario, de bardar un inmueble sin construccióno no darle el cuidado necesario para mantenerlo libre de 'plagas o ma­leza que puedan ser dañinas para los colindantes:

14. Percutir armas de postas. diábolos, dardos o municiones contra per­sonas o animales.

15. Participar de cualquier manera, organizar o inducir a otros a reali­zar competencias vehiculares de velocidad en vías públicas..

16. Hacer disparos al aire con arma de fuego.17. Organizar o participar en peleas de animales, de cualquier forma.

Las infracciones establecidas en los incisos 1, 2, 3 Y 4 se sancionarán conmulta por el equivalente de 11 a 2D días de salario mínimo' o con arresto de 13a 24 horas.

Las infracciones establecidas en los casos 5 a 14 se sancionarán conmulta por el equivalente de 21 a 3D días de salario mínimo o con arresto de 25a 36 horas.

Las infracciones establecidas en los numerales 15 a 17 se sancionaránconarresto de 20 a 36 horas .

• Infracciones contra el entorno urbano:

1. Abstenerse de recoger, de vías o lugares públicos, las heces de un ani­mal de su propiedad o bajo su custodia.

2. Orinar o defecar en los lugares a que se refiere el artículo 50. de la ley.3. Arrojar, tirar o abandonar en la vía pública animales muertos, dese­

chos, objetos o sustancias.4. Tirar basura en lugares no autorizados.5. Dañar, pintar, maltratar, ensuciar o hacer uso indebido de las facha­

das de inmuebles públicos o de los particulares, sin autorización deéstos, estatuas, monumentos, postes, arbotantes, semáforos, parquí­metros, buzones, tomas de agua, señalizaciones víales o de obras, puen­tes, pasos peatonales, plazas, parques, jardines, elementos de ornatou otros bienes semejantes. El daño a que se refiere este numeral serácompetencia del juez hasta el valor de 2D días de salario mínimo.

154 Derecho odministrotlvo. Segundo curso

6. Cambiar, de cualquier forma, el uso o destino de áreas' o vía pública,sin autorización,

7. Abandonar muebles en áreas o vías públicas.8. Desperdiciar el agua O impedir su uso a quienes deban tener acceso

a ella en tuberías, tanques o tinacos almacenadores, así como utilizarindebidamente los hidratantes públicos, obstruirlos o impedir su uso.

9. Colocar en la acera o en el arroyo vehícular, enseres ocualquier ele­. mento propio de un establecimiento mercantil, sin autorización.

10. Arrojar én la vía pública desechos, sustancias peligrosas para la sa­lud de las personas o que despidan olores desagradables.

11. Ingresar a zonas señaladas como de acceso restringido en los luga­res o inmuebles destinados a servicio público, sin autorización o fue­ra de los horarios establecidos.

12. Cubrir, borrar, pintar, alterar o desprender los letreros, señales, nú­meros o letras que identifiquen vías, inmuebles y lugares públicos.

13. Pintar, adherir, colgar o fijar anuncios o cualquier tipo de propagan­da en equipamiento urbano, del mobiliario urbano, de ornato o ár­boles, sin autorización.

14. Colocar transitoriamente o fijar, sin autorización, elementos destina­dos a la venta de productos o prestación de servicios.

15. Obstruir o permitir la obstrucción de la vía pública, con motivo de lainstalación, modificación, cambio, o mantenimiento de los elemen­tos constitutivos de un anuncio y no exhibir la documentación queautorice a realizar dichos trabajos.

Las faltas establecidas en los supuestos 1 a 7 se sancionarán con multa por elequivalente de 11 a 20 días de salario mínimo o con arresto de 13 a 24 horas.'

Las infracciones establecidas en las hipótesis 8 a 14 se sancionarán conmulta por el equivalente de 21 a 30 dias de salario mínimo o con arresto de 25a 36 horas.

La infracción prevista en el inciso 15 se sancionará con arresto de 20 a 36horas. .

Artículo 27, En el supuesto de que el infractor no pague la multa que sele haya impuesto, se permutará ésta por arresto, el cual no podrá exceder de36 horas.

12.4. procedimientos

La tendencia actual es que sólo en las infracciones que la ley, bando O regla­mento estime graves se procederá a la detención y presentación inmediata delpresunto infractor ante el juez o a la iniciación del procedimiento a petición

Político. policía e Infracciones administrativas 155

del ofendido, y en otras se procederá por queja de vecinos por escrito ante eljuez aun cuando esas infracciones sean flagrantes, o a través de un citatorio.

Tratándose de infracciones flagrantes, el elemento de la policía preventivadetendrá y presentará en forma inmediata. al presunto infractor ante el juez,cuando así lo prevea la normatividad.

El código local de procedimientos penales está señalado usualmente comosupletorio del texto jurídico que regula este aspecto de la justicia de barandilla.

En los casos que no proceda la presentación inmediata ante el juez, el ele.mento de la policía le entregará un citatorio para que se presente ante el juezque corresponda, dentro de las 72 horas siguientes, siempre que el presunto in­fractor acredite su nombre y domicilio con documentos oficiales.

No operará el procedimiento por medio de citatorio, y el elemento de la po­licía detendrá y presentará inmediatamente al supuesto infractor en los casossiguientes: . .

1. Cuando, una vez que se le haya entregado el citatorio, persista en la con­ducta calificada como infracción o reincida en forma inmediata.

2. Cuando se niegue a recibir el citatorio o lo destruya.. 3. Cuando encontrándose en ostensible estado de ebriedad o intoxicación,

no sea capaz de responder de sus actos y no se encuentre persona que loasista y testifique el citatorio.

Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal, 2004.Martínez Morales. Rafael, el al., Reglamento de Tránsito del Distrito Federal, comentado,

P. S., Lirnusa, México, 1994.--, el al., Reglamento Gubernativo de Justicia Cívica para el Distrito Federal. comenta-

do, P. S., Lirnusa, México, 1994. .

Cuestionario

1. Defina la política administrativa.2. Indique quién establece la política administrativa.3. Mencione la opinión de dos autores acerca de la policía.4. Establezca la diferencia entre policía administrativa y cuerpos policiacos.5. Conceptúe a la policía administrativa.6. Señale la clasificación de policía, según la constitución federal.7. Señale qué disciplina se encarga de estudiar los delitos previstos en las

leyes administrativas.

156 Derecho administrativo. Segundo curso

8. Defina el poder sancionador de la administración pública.9. ¿Cuáles son las posibles consecuencias jurídicas de los ilícitos adminis­

trativos?10. Proporcione una breve explicación del arto 21 constitucional.11. Anote tres conductas consideradas infracciones de policía y buen go­

bierno.12. Dé su opinión acerca de la competencia de los juzgados cívicos. ,

-=>=- --'=-- .--- = - .= --=-¡..

I

VI. Interés y orden públicos

ObjetivosDespués de estudiar este capítulo, el alumno contará conelementos para:

• Delinear la noción de interés público• Diferenciarlo de otras figuras• Explicarse el orden público

13. Las nociones de interés público, orden públicoe interés general en el derecho administrativo

13.1. El interés públicoEl concepto de interés público resulta difícil de precisar y, sin embargo, su em­pleo es frecuente en los textos legales y doctrinarios; incluso, se llega a conside­rarlo como sinónimo de necesidad pública, provecho común, beneficio'colectivo,utilidad social, interés social, interés nacional, necesidad colectiva, utilidadnacional, interés general, utilidad pública, etc. No obstante, existe una diferen­cia pues todos estos conceptos no siempre son de igual jerarquía y. en ocasiones,en verdad hay variantes; también, es cierto que no son de igual grado, ya queel interés público es la noción que abarca a los demás o, en otros términos, es elgran contenido.

Dada la enorme cantidad de vocablos involucrados en este concepto, su con­fusión y uso irreflexivo, así como la aparente sinonimia, no analizaremos cadatérmino, pero consideramos necesario tratar de desentrañar nuestro concepto .fundamental: interés público. 'Por ello, iniciaremos el tema estableciendo el sen-tido de la palabra interés. .

Para Ihering, interés debe tomarse en su sentido más amplio, ya que pue­de ser aplicado no sólo al carácter económico, sino también en diversa índole, porejemplo, la personalidad, el honor, la familia, la salvaguarda de los diferentesbienes.

Esta idea vincula intrínsecamente el concepto valor, que sería la medida dela utilidad de un bien, y el interés en ese caso será el valor en su relación pecu­liar con e! individuo y sus aspiraciones.

Lo anterior nos permite entender que e! ínterés en sí es variable en e! tiem­po, en los sitios, en las sociedades, y da lugar a que se produzcan diferentes de­rechos siempre como protección al interés; por tanto, es posible que un interéscarezca de carácter jurídico, pues para que lo tenga es neéesaria la' protecciónde! derecho, es decir, si atendemos que 'todo individuo busca su realización ypara ella su actuar se basa en su interés personal, éste puede ser de índole moral,religiosa, espiritual, económica, política, etc. Sólo cuando este interés entre en

158

· Interés y orden públicos 159

juego o pugna con otros 'intereses, el derecho lo protegerá o lo regulará, perosi es irrelevante al campo jurídico, como los primeros mencionados (morales,religiosos, espirituales), existirá un interés, pero sin carácter jurídico.

Se advierte que el interés es un concepto subjetivo, que ha sido clasificadocomo privado y colectivo. Al respecto, algunos autores sostienen que éstos nose dividen tajantemente; por el contrario, no es posible determinar dónde em­pieza uno y dónde termina el otro, puesto que toda norma pretende la realiza­ción de ambos, en cuanto que lo importante de la protección individual alcanzaa ser relevante, también, al interés colectivo- '

Sin embargo, para algunos autores como Pedro Aguilar Altamíra, sí es im­portante la distinción entre el interés corporativo y el individual, pues el miem­bro de una agrupación no está capacitado para ejercer acción en defensa delinterés común o profesional de la asociación a que pertenece, ni a la inversa;por tanto, el vocablo colectivo constituye la esencia propia del interés, a dife­rencia del derecho, que supone una obligación a favor de una persona deter-minada. . .

Ahora bien, la naturaleza del interés es múltiple. como ya se ha dicho,puesto que comprende aspectos materiales, morales, religiosos, así como con­ceptos genéricos que abarcan distintas ramas patrimoniales, intelectuales, eco­nómicas, jurídicas.

Se puede apreciar que el sólo hablar de interés conlleva una gran dificul­tad, ya que entraña concepciones de todo tipo, pero primordialmente éstas seformulan a través de una visión filosófica, lo que nos permite apreciar que entoda esta gama de ideas surge lo que es inevitable: conflictos entre los' distintosintereses; pero, también, la forma de resolverlos. A este respecto, Luis Reca­séns Siches señala que:

la naturaleza humana siempre buscará su realización, y en ese contexto cada indivi­duo tiene multitud de deseos que quiere concretar, y como·es lógico entra en com­petencia y, por ende, frecuentemente en conflicto, con los intereses de su prójimo; eneste sentido, entiende el interés como la demanda o deseo que los individuos tratan desatisfacer, bien sea de forma personal, o bien, por medio del grupo social.

En razón de que la satisfacción de todos los in tereses de cada particular es im­posible, forzosamente existen conflictos. Para resolver dichos problemas, el de­recho positivo actúa así:

1. Clasifica los intereses opuestos en:

a) Intereses que merecen protección. ,b) Intereses que no necesitan protección; respecto de éstos, ya se indicó

que son los que carecen de un carácter jurídico, y su protección o salva­guarda corresponde 'al campo donde se generan (morales. religiosos).

1óO Derecho odministrotivo. Segundo curso

2. Establece una tabla jerárquica, donde se precisan los intereses que de­ben ser protegidos y la prioridad de éstos.

3. Define los límites para reconocer. y proteger los intereses, y mediantenormas jurídicas impone su aplicación por la autoridad correspondien­te: judicial o administrativa.

4. Establece la estructura orgánica para:

a) Declarar las normas para resolver los conflictos de intereses (potes­tad legislativa y reglamentaria).

b) Ejecutar estas normas (poder ejecutivo).e} Dictar normas individualizadas (sentencias).

El conflicto de intereses se resolverá atendiendo a todas las circunstancias que,se presenten; no puede haber una solución universal ante la variedad de inte­reses, más aún, si consideramos el carácter jurídico o no jurídico de este con-cepto, por lo que siempre se atenderá el caso concreto. .

La multitud de intereses nos llevaría a infinitas clasificaciones, situaciónque rebasa la intención de este texto, por lo que tomaremos la de Roscoe Pound,citado por Luis Recaséns, en los tipos concretos de intereses humanos que re­quieren protección en el ámbito jurídico.

• Intereses individuales. Entre ellos pueden encontrar cabida los patrimo­niales, la salud, la libertad, los económicos, los familiares, las creencias,la opinión y el trabajo, por citar algunos; claro está que ellos deben limi­tarse, precisamente para evitar conflictos.

• Intereses públicos. Pueden ser los estatales, porque como organización,el estado tiene necesidades y fines por cumplir y en esto radica su inte­rés, y público por el sujeto de que proviene.

Es importante destacar que en este punto no se hace referencia al conceptoque tratamos de delimitar, el interés público, sino que este comentario es enatención sólo a una clasificación de interés, por lo que no debe confundirséles.

• Intereses sociales. Aquí se estaría hablando de un orden social, de una au­sencia de trastornos, de la paz, la seguridad, el orden, el progreso, la cul­tura y hasta del bien común. Es necesario aclarar que hay quien consideraeste último concepto superior al interés social; en cambio, hay otros, co­mo en este caso, que defendemos la opinión contraria. No entraremos apolemizar en tal cuestión, pues no es materia de este curso; en su opor­tunidad, en la asignatura filosofía del derecho, se tendrá posibilidad dedilucidar, entre otros temas, el que aquí se planteó. .

Interésy orden públicos 161

Se ha hecho referencia exclusivamente al vo~ablo interés, y nos damos cuentade que existe una complejidad, la cual persistirá en todo el desarrollo de! tema,pues no podemos ami tir que la liga indisoluble en el concepto analizado de laspalabras interés y público, lo hacen aún más dificultoso y, por supuesto, nos llevaa considerar que el interés público no es estable en su concepción y contenido,ya que éstos varían según la época, la nación, la sociedad, la religión, la moral, lacultura que se presenten en un lugar y tiempo determinados, concepción ycontenido que puede catalogarse o no dentro de! mundo jurídico.

Las opciones que influyen en su configuración nos darán una visión dífe­rente, conforme los criterios con que se trate; así, podemos hablar de este asun­to desde una perspectiva filosófica, económica, social o jurídica.

Se puede decir que el interés público traspasa lo jurídico, en razón de quedebe ser considerado como e! deseo, la apetencia o e! querer de un individuoque de forma simultánea, concomitante o concurrente tiene e! mismo sentidoen su orientación que e! de los demás miembros de una sociedad, en un lugary un tiempo determinados. Es decir, cn ese momento no se trata de satisfacerlas necesidades de un individuo, ni los egoísmos ni intereses particulares: por elcontrario, el deseo de la colectividad hacia determinada cosa debe apreciar­

. se como un bien para la satisfacción de todos.El interés público debe entenderse como la concreción material del deseo

de la colectividad respecto de un bien determinado. Ante tal posición, el dere­cho tiene la obligación de emitir una norma protectora de dicho bien; de esamanera, el interés público adquiere relevancia jurídica.

Por la importancia que se menciona, e! interés público es una limitante dela libertad individual. Esto puede apreciarse con claridad cuando un sujeto enejercicio de su libertad se apropia de un objeto común. Y puede ser que no lodañe; aún más, quizá '10 restaure o mejore. Sin embargo, el solo hecho de ha­berlo tomado, causa un perjuicio a la colectividad. De ahí que es necesaria larestricción a la libertad individual, para la realización de los fines comunes,por y para todos, por igual. En otras palabras: no se trata sólo de bienes mate­riales, sino de algo más valioso: e! interés público. De esta manera, se nos pre­senta como un gran continente, en e! cual se tiene el contenido de las llamadasfinalidades comunes.

La figura ·en estudio DO mantiene una dirección única; por el contrario, sehabla de múltiples variantes y directrices, por lo que interés público no es unosolo sino que son infinidad, puesto que depende esencialmente de la sociedad.

En este sentido de variabilidad, podemos encontrar hasta aparentes con­tradicciones; por ejemplo, cuando el interés público de la colectividad requierepara su satisfacción e! rompimiento de! orden establecido, como cuando se de­manda una guerra, ya sea para la defensa de la nación o por cualquier causatrascendental. No se está en presencia de un desorclen, sino que precisamente

162 Derecho administrativo.Segundo curso

en aras de la satisfacción del interés público se da lugar a la situación previstapara que impere la ley marcial; por tanto, no existe contradicción en buscar elbienestar de la colectividad por medio de un estado de paz o de beligerancia,sólo que la regulación a que se sujetan los gobernados será diferente, según sea.' .el caso, pero en ambas es entendible que lo importante es satisfacer el interéspúblico.

De lo apuntado se infiere .que también encontramos acepciones de interéspúblico provenientes de un punto de 'vista político y, por supuesto, otras queproceden de un enfoque jurídico. Ambas acepciones se entrelazan.

Para entender el sentido político hay que evitar dos "elTores, tal como lo ex­pone Georges Vedel; el primero sería conceptuar el interés público como la su­ma de los intereses particulares, complementando esta idea con el siguienteejemplo: "el interés público sería la síntesis del interés de los productores de al­cohol y el de las víctimas del alcoholismo, lo cual es un absurdo". El segundoerror consiste en pensar que el interés público es algo apartado o alejado delindividuo en sí o de los grupos que conforman la nación, porque todo lo ac­tuado por el particular, los grupos sociales, la administración y el propio esta­do no tendría valor si su fin primordial no fuera el ser humano, lo que pone derelieve que el interés público está en relación directa con el hombre y no conlas instituciones, y que en provecho de aquél, se encuentra el esfuerzo de unoshombres por otros, .

En este orden de ideas, el interés público constituye un arbitraje entre losdiversos intereses de los individuos, el cual responderá a dos directrices, unacuantitativa, que serán los deseos del grupo más numeroso, y la otra cualita­tiva, que se delinea en razón del valor protegido: salud, seguridad, asistenciamédica gratuita que, por tanto, son más importantes que los intereses particu-'larizados. ,

Ante el peso de estos argumentos, es necesario invocar el interés públicocon una significación jurídica, y esto será posible mediante los principios decompetencia de las autoridades para arbitrar intereses particularesen pugna.

Es preciso recordar la aclaración mencionada al principio del tema, respectodel uso indiscriminado de este término, no obstante que incluso así se revelanlos factores de jerarquía e importancia que se le imprimen a este concepto.

En primera instancia, se debe atender al texto constitucional, que es don­de se encuentran las normas del más alto nivel y del que se desprende el valorintrínseco del concepto, pues es su apreciación la que hará del interés públicoel elemento primordial para satisfacer los fines estatales, en la medida en quelogre armonizar la satisfacción de los intereses particulares, Sin embargo, es ellegislador quien tiene la carga de precisar y establecer el interés público, por­que, recordemos, éste es muy variable y está en concordancia 'con el dinarnis-

Interésy orden públicos 163

mo de la sociedad y los avances de ésta. La ley ha ido incorporando en su tex­to este concepto, no siempre con tino, pero es una medida que permite no sólosalvaguardar los intereses de la colectividad, sino mantener un control sobre laadministración pública (más adelante trataremos este tema), pues tambiénestablece las reglas jurídicas a que han de someterse tanto la administración pú­blica como los gobernados para lograr el fin implícito de dicho interés público.

Por otro lado, la administración pública participa en la delimitación y logrodel interés público, en el momento que éste no está reservado al poder legislati­vo, ya que el actuar del poder ejecutivo no sólo se circunscribe la facultad regla­mentaria, sino que también interviene en todo aquello que implica vigilanciaestatal, en. la correcta observancia de los principios generales del derecho y loreferente a su campo de acción propio. En este sentido, se encuentran íntima­mente vinculados el interés público y la administración a propósito de los servi­cios públicos.

El carácter jurídico del interés público no sólo es una diversión de lo filo­sófico social, sino que conlleva elementos materiales, que trascienden al mun­do del derecho de una manera ineludible y necesaria.

En este contexto, la relación entre lo político y lo jurídico puede presentar-se de las siguientes formas: .

a) La acción administrativa siempre deberá estar revestida de la legalidad,lo que presupone elfin del interés público.

b) Los particulares, atendiendo a la legalidad y la moralidad existente, bus­carán variados fines y no necesariamente el interés público.

e) El actuar de la administración no tiene opción de elegir entre diversosintereses, por lo que siempre atenderá al interés público; en cada casoconcreto, evitará que se desvíe de su fin la tarea encomendada, so penade invalidez del acto:

d) Los medios para alcanzar el interés público pueden estar bajo la admi­nistración, pero siempre se atenderá a la agilidad Y, frecuentemente, ala oportunidad del acto mismo.

En estos puntos se encuentra el control que implica el interés público sobre laadministración, ya que CQlnO se ve, éste primordialmente se concreta a la lega­lidad y la oportunidad y, en ese sentido, el desvío o abuso de poder de la auto­ridad no puede invocar razones de interés público, porque las característicasatribuidas a esta noción constituyen asu vez una tutela del individuo y, asi­mismo, a la oportunidad de actuar de la administración. Por tanto, si no se sa­tisfacen estos requisitos necesariamente habrá la posibilidad de obtener .laineficacia.

De lo expuesto, necesitamos derivar hacia definiciones breves para despuéspoder delinear un concepto de interés público.

164 Derecho administrativo. Segundo curso

• Interés personal. Es el derivado de una actuación individual, que excluyetodo nexo con el grupo social; sin embargo, dadas las complejas interre­laciones humanas, este actuar se amplía considerablemente porque si­tuaciones en apariencia particulares se tOI11an de cierta manera colectivas,por ejemplo, las de carácter tributario o electoral.

• Interés directo. Se entiende actual y real; por ningún motivo se habrá desuponer o creer futuro.

• Interés legítimo. Es el que ~rovoca una relación protegida por la ley.

Al formular estas consideraciones se podria pensar que el interés individual leimprime una orientación filosófico jurídica al interés público, y que la restric­ción a la libertad individual a la cual nos referimos antes sólo es un medio dedefensa del propio particular para hacer valer sus derechos, pero esto no es así,como lo demuestra el Código Civil Federal en los art~. 60. y 80., que se trans­criben por su importancia:

Artículo 60. La voluntad de los particulares no puede eximir de la observancia de laley, ni alterarla o modificarla. Sólo pueden renunciarse los derechos privados que noafecten directamente al interés público, cuando la renuncia no perjudique derechos deterceros.Artículo 80. Los actos ejecutados contra el tenor de las, leyes prohibitivas o de interéspúblico será,,! nulos, excepto en los casos en que la ley ordene 10 contrario.

Concepto. En los párrafos anteriores encontramos que el interés público estásituado en una categoría superior a los intereses particulares, pero que su com­plejidad y falta de definición concreta pueden provocar confusiones. Ahorabien, la tarea de definir este término, como se habrá apreciado, no es fácil porlas mismas implicaciones que establece con la libertad, con otros vocablos ycon el dinamismo de la sociedad y las circunstancias de tiempo, lugar e idio­sincrasias que se presentan. Aun así, se citarán los conceptos de algunos autores,a efecto de esclarecer este problema.

En opinión de Agustín Gordillo, el interés público está presente cuando deentre la mayoría de individuos, cada uno puede escindir del mismo su interéspersonal; si cada individuo no puede identificar su interés individual del inte­rés público, será una falacia.

Por su parte, Gordon C. Bjork identifica el interés público con la limitacióna la libertad de los particulares para comprar y vender bienes, en condicionesque no le sean fijadas por la sociedad, para que dicha limitación se constituyaen factor determinante del orden.

Para Enrique Silva Cirnrna, el interés público es la su.ma de las necesida­des individuales y colectivas, que en su generalidad llegan a ser públicas.

Interésy orden públicos 165

Según Miguel S. Marienhoff, no debe hablarse de interés público, sino quedebe interpretarse como el interés general, entendiéndose éste como la sumaconsiderable de similitudes de intereses individuales.

Se puede advertir que el concepto de interés público, a pesar de ser estudia­do desde diversos ángulos, sigue siendo discutible y, por su naturaleza, no esposible que sea una noción aceptada en forma unánime por los tratadistas.

Por nuestra parte, opinamos que el interés público es el deseo social para ellogro de determinado beneficio común o la realización de ciertas acciones ten­dientes a la consecución de los fines que persigue un grupo nacional, que puedenestar o no previstos en el orden jurídico. En otras palabras, hay interés públi­co cuando un bien o servicio, material o cultural, común a un importante sec­tor de la población, es considerado por el estado de primordial trascendenciaprotegerlo o proporcionarlo.

En resumen, el interés público es la pretensión de un grupo humano paraque un bien o actividad material o cultural, que les es común, sea proporciona­do o protegido por el estado al considerarlo éste muy valioso.

Figuras armes. Se han señalado como sinónimos de interés público:

• Interés social, interés general, interés nacional, interés colectivo.• Utilidad pública, utilidad nacional, utilidad social.• Beneficio colectivo, beneficio social, beneficio general.• Necesidad pública, necesidad colectiva.• Provecho común.• Bienestar general.

13.2. El orden públicoLa noción de orden público es de las más estudiadas y controvertidas en la teo­ría jurídico administrativa y constituye, según Ramón Martín Mateo y Francis­co Sosa Wagner, uno de los tres pilares del derecho administrativo clásico.

Son numerosos los intentos por definirlo, y hay quien estructura el estudio·de la parte especial del derecho administrativo a partir de este concepto.

Al orden público, Bartolomé A. Fiorini lo conceptúa como un gran conte­nido: "noción en sí, nunca como una institución y menos una figura jurídica,que bajo su imperio, la libertad individual queda restringida y sin defensa".

El hecho de que pueda ser un concepto metajurídico no quiere decir quele falten implicaciones de índole jurídica: en este sentido se pronuncia RafaelBielsa al asentar que "el orden público no es estrictamente un concepto jurídi­co, sino que puede contener la idea de una ética social y una economía popu­lar, es la fórmula del bienestar general, y su función, formalmente al menos, esasegurar el orden jurídico".

166 Derecho administrativo. Segundo curso

Con una orientación filosófica, Luis Recaséns Siches establece que para lacoexistencia de las libertades, éstas deben ser ilimitadas y las razones para elloson primordialmente de ética social, de orden público y de bienestar general;entiende el concepto que nos ocupa como la ausencia de perturbaciones ma­teriales (por ejemplo, alborotos, motines" sediciones), es decir, la total faltade desórdenes, ya que el ejercicio de las libertades individuales solamente puedeefectuarse en la paz, la tranquilidad y la seguridad. Sin embargo, la interpreta­ción que se formule del orden público resulta conflictiva, ya que esta idea hasido manejada con un, especial sentido político de carácter tradicional.

Lo anterior conduce a plantear lo dicho por Carlos Garcia Oviedo y Enrí­que Martínez Useros: "el orden público no es un valor absoluto, sino relativo,pues no sólo se habla de alterar la tranquilidad y seguridad públicas, sino tam­bién de perturbación al normal funcionamiento de los servicios públicos y dealteración de la paz pública".

Por si- narte, José Canasi establece que el orden público es un contenidodel orden jurídico, y debemos entender éste, según Kelsen, como un sistema denormas con sustancia constitucional referida al estado. Por ello, el orden públi­co abarca al derecho público y al privado. Se presenta como un conjunto de re­glas e instituciones destinadas a mantener en un país el buen funcionamientode los servicios públicos, la seguridad y la moralidad de las relaciones entreparticulares.iy cuya aplicación en los convenios no puede ser en principio ex­cluida por los contratantes, en opinión de Capitant.

Ahora bien, el orden público se puede·referir (Salvat) a un conjunto de prin­cipios de orden superior; políticos, económicos, morales y algunas veces reli­giosos, a los cuales una sociedad considera estrechamente vinculada la existenciay conservación de la organización social establecida.

Para Georges Vedel, el orden público, en el sentido administrativo del tér­mino, está constituido por un ~ínimo determinado de condiciones esencialesrequeridas por una vida social conveniente y su contenido varía con las creen­cias sociales. La seguridad de los bienes y de las personas, la salubridad y latranquilidad constituyen su fundamento; reviste igualmente aspectos econó­micos e incluso estéticos (cuestiones arquitect6nicas).

Como se observa, no hay una definición clara del orden público ni un con­senso acerca de cómo conceptuarlo, ya que cambia dependiendo del país, elautor y las circunstancias que se presenten; sin embargo} entre las semejanzasse encuentran la de mantener la seguridad, la paz, el orden social y el ejercicio

,de las libertades individuales aunque, paradójicamente, para tal objeto se limi­ten éstas.

Dichas limitaciones se logran mediante la figura denominada policía admi­nistrativa, estudiada ya en el tema 10; baste su mención para establecer que la

Interés y orden públicos 167,

convivencia humana no es fruto sólo de la buena fe, sino que también requiereórganos encargados de vigilar el respeto dentro de esa convivencia y, si es ne­cesario, usar la fuerza a fin de conservar la paz; Como señala Le6n Duguit: "Elderecho sin la fuerza es la impotencia; la fuerza sin el derecho es la barbarie."

La fuerza opera de dos formas, ya sea como coacción psíquica o física. Laprimera implica que la norma jurfdica contiene una sanción, y el temor a éstaes el motivo interior para que sea cumplida; la segunda es el conjunto de ins­tituciones básicas del estado que intervienen para que se cumpla la norma o sededuzca la responsabilidad, para lo que acude a medios mecánicos a fin de man­tener el orden público.

En este sentido, el orden público es una noción que se debe conformar porlos siguientes elementos:

a) La tranquilidad pública o tranquilidad en las calles o vía pública.b) La seguridad pública o garantía preventiva permanente contra los delitos.e) La salubridad pública o garantía preventiva permanente contra los fac­

tores que pongan en peligro la salud de la comunidad.

La doctrina moderna del derecho administrativo considera estos tres elementostradicionales del orden público, y agrega los que se enumeran a continuación:

d) Alimentación integral del pueblo.e) Planeación demográfica.f) Educación.

No se debe olvidar el aspecto moral e ideológico del orden público, pues ahí seencuentra la fase psicológica del respeto a las normas que permiten la convi­vencia.socíal: pero tampoco limitar la noción a uno solo de sus elementos, co­mo es frecuetite al identificarlo con la tranquilidad pública.

Lo anotado nos permite decir que el orden público se encuentra inmersoen el derecho, sin hacer distinción en público o privado, ya que si bien se estu­dia como el imperio de la ley, la normalidad jurídica, el buen funcionamientode los servicios públicos y del actuar del estado, también se encuentra en lasrelaciones de los particulares entresf, de tal suerte que vemos al orden públicofnsito en el derecho privado, en aspectos de familia, o' bien, en materia de arren­damiento; ello sin dejar de considerar que todo convenio, contrato o acto quese celebre entre los particulares no puede dejar de observar las leyes en que estéinvolucrado el orden público. La contravención a este principio traería comoconsecuencia que ese acto o cláusula se tuviera por no puesto o fuera nulo depleno derecho, no sólo para salvaguardar los intereses del particular contratan­te, sino porque va más allá de esa protección puesto que aceptar un acto con­trario al orden público sería socavar el normal funcionamiento de ia sociedad

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168 Derecho odmlnistrotivo. Segundo curso

en sí misma. Esta limitación no es nueva; por el contrario, tiene su fuente in­directa en el derecho romano, el cual influye en los códigos napolitano y napo­leónico; en efecto, el código francés establece que no pueden derogarse, porconvenciones privadas, las leyes que interesen al orden público y a las buenascostumbres.

Betti (citado por Cardini) expone que el orden público es una noción decontenido variable y elástico, a efecto de cristalizar en torno suyo las normasde interés político que exigen observancia incondicional e inderogable por par­te de la actividad privada.

Hasta el momento hemos contemplado el orden públíco como una expre­sión unívoca, ya que a simple vista parece no tener más que un significadodes­de el punto de vista semántico, pero para Aurax Castex y Lambías, la palabraorden no se emplea en el sentido material de orden en contraposición con suantinómico desorden, sino que tiene un significado de clase, de categoría; estoes, leyes de categoría de clase pública, en oposición a las otras que no lo son o queno revisten ese rasgo. Sin embargo, para Risolía orden es una disposición oacomodación metódica de lo múltiple conforme a un plano o una pauta queasigna un lugar propio; y el orden público así concebido sería acomodación odisposición de la realidad social, conforme a un plan sistemático: las normasjurídicas.

Es de notarse que ni siquiera en el vocablo los estudiosos guardan unifor­midad; es decir, la palabra orden pierde toda su proporción gramatical y puedeentenderse como categoría o grado superior o como un sistema de ordenación;esto presupone distintas posiciones respecto a un mismo termino, y es esta di­versidad de pensamientos la que hace aún más controvertido el concepto deorden público.

Ahora bien, como apunta Fernando Fígueroa, esta noción se deduce sub­jetivamente en virtud de las circunstancias de tiempo y lugar, políticas, filosó­ficas o morales privativas en el momento en que la ley se ha expedido o sepretende aplicar.

La concepción del orden público debe contemplarse como el estado de pazinterior del conglomerado, resultado de la protección contra los diferentes pe­ligros que podrían alcanzar a dañar al individuo, si no existiera el ejercicio equi­tativo de las libertades individuales.

En este aspecto, Kant ha dicho que la libertad absoluta de todos es impo­sible; debe haber coexistencia de las libertades y, por tanto, orden público y li­bertad no se contraponen sino que se complementan solidariamente.

Así, el orden público reviste dos aspectos: uno negativo, que constituye laausencia de trastornos o alteraciones, y uno positivo, que exige no sólo la con­servación de una existencia pacífica, sino un conjunto de acciones tendientesa mantenerlo y renovarlo para alcanzar el logro de sus objetivos.

Interésy orden públicos 169

A las anteriores consideraciones es indispensable agregar lo expuesto porEugenio O. Cardini, quien afirma que orden público es el estándar jurídico(trascendente a la norma) que (en virtud de los superiores principios iusfilo­sóficos que lo informan. vinculados a la conservación misma de la sociedad)restringe al ámbito de la autonomía de la voluntad, limita de modo temporalal principio de la irretroactividad de las leyes, determina en el espacio su terri­torialidad excluyente y, en general, sujeta de manera irremediable a los desti­natarios.

Este autor introduce una nueva característica que debemos justificar y en­tender, para así poder comprender el concepto cuyo sentido nos importa. Sen­tido éste que a cada paso dado para lograr su definición pareciera introducirnosen un laberinto de palabras, conceptos, etimologías o paradojas que no nos con­dujeran sino a una continuada confusión; pero no es así. Como lo apuntamosen un principio, el orden público no tiene una definición perfecta, por lo quepara intentar su comprensión y alcance es necesario desentrañar su compleji­dad y adoptar un punto de vista que nos acerque a su naturaleza real.

Para Eugenio O. Cardini, el estándar jurídico es toda directiva, norma,pauta, cartabón, valla, impuesto o ínsito en el ordenamiento positivo, para in­dicar al intérprete una linea media de conducta social razonablemente correctaen la administración del derecho, acorde con su objeto y su finalidad, y provis­to de una pretensión de orden, seguridad, solidaridad y justicia.

A fin de aclarar esta posición, se puede decir en puridad jurídica que noexisten .leyes de orden público, sino leyes, instituciones, normas, conductas,etc., en que está en juego, se halla afectado, colisiona o no el orden público.

Es necesaria la acotación respecto a qué tanto el orden público es variable,de acuerdo con las circunstancias de tiempo, lugar y sociedad de un momentodeterminado. Es frecuente involucrar, de manera más o menos tangencial, jun­to al concepto que nos ocupa, las ideas de moral y buenas costumbres; por su­puesto, no entraremos a tratar la moralidad O las buenas costumbres, porquerebasaríamos la intención de este libro y además, sería abordar temas filosófi­cos, que podrían desvirtuar y confundir el concepto toral: el orden público.

En el contexto que hemos venido manejando no podemos soslayar que laviolación al principio del orden público provoca nulidad absoluta y, por ende,inconvalidable.

Hemos tratado de ofrecer una visión lo más amplia posible de lo que repre­senta, y de los alcances e importancia del orden público; es, entonces, el mo­mento d~ citar de una manera agrupada a las partes integrantes de esteconcepto,

170 Derecho administrativo. Segundo curso

Si consideramos al orden público como una noción en sí misma, se inte­gra' de dos partes:

1. Interés público. Esta figura se trató detalladamente en el parágrafo an­terior de este capítulo.

2. Finalidad. Es el aspecto teleológico formado por el contenido filosóficode la actividad social, en cuanto a que persigue una vida confortable enconvivencia, mediante el aseguramiento de satisfactores corno la salud,la educación, la alimentación.

En la tesis que considera al orden público como un estándar jurídico, sus ca­racterísticas son:

a/ Imperatívidad absoluta.b) Irrefragable obligatoriedad.e} Sometimiento f~rzoso a sus normas.

. d) Conexidad con el derecho público y con la existencia y soberanía del es­tado.

En caso de entender al orden público como una figura eminentemente jurídí­.ca, tendrá los siguientes caracteres:

a) Supone la aplicación de un régimen de derecho.b) Permite suprimir, atendiendo a la legalidad, los conflictos entre exigen­

cias distintas.c) Es una fuente de derecho, ya que al buscar la adecuada aplicación de

normas para solucionar determinados conflictos, crea situaciones jurí­dicas y hace que dé frutos la jurisprudencia.

Finalmente, si atendemos a la adecuación de la conducta humana individual ycolectiva, el orden público posee dos características:

l. Conducta legal del poder público, es decir, con respecto a los derechosy garantías del individuo y con apego al orden juridico que determina suactividad.

2. Conducta del individuo ceñida a las reglas jurídicas correspondientes,que incluye el respeto a la esfera de actividad de los otros particulares.

Así, se puede invocar el orden público en 'cualquier situación o momento, y talparecería'que en busca de la defensa de éste la administración pública amplia­ra sus poderes, cosa que no sucede, ya que el orden público conlleva el respe­to al orden jurídico.

Interés y orden públicos 171

En una extraña reforma al Código Federal de Procedimientos Civiles (juliode 1993), parece permitir ir en contra del orden público (art: 569):

Las sentencias, los laudos arbitrales privados de carácter no comercial y demás reso­luciones jurisdiccionales extranjeros tendrán eficacia y serán reconocidos en la repú­blica en todo lo que no sea contrario al orden público interno en los términos de estecódigo y demás leyes aplicables, salvo lo dispuesto por los tratados y convencionesde losque México sea parte.

Con lo apuntado, apreciamos con claridad cómo el orden 'público repercute entodos los campos y actividades del quehacer humano y su importancia tras­ciende a sus diversas tareas; sin embargo, a pesar de su magnitud, no hayun consenso ni en la doctrina ni en la legislación para formular una definiciónadecuada, por lo que, a manera de conclusión, se establecen las siguientes con­sideraciones:

a) El orden público rebasa las fronteras del derecho, pero reviste una tras­cendencia jurídica innegable.

b) Mediante el orden público se restringe la libertad personal, en aras delograr la convivencia pacífica.

e) Su observancia implica un estado en paz y tranquilidad, donde el indi­viduo logre realizar sus cometidos.

d) Las normas catalogadas de esta forma son obligatorias e irrenunciables..e) Los particulares no pueden, alegando su libertad de contratar, suscribir

convenios en contravención del orden público.f) Toda norma o cláusula que contravenga el principio del orden público

sufre nulidad absoluta.g) Su sola invocación no hace necesariamente que se esté en presencia del

orden público; el juzgador deberá allegarse los medios necesarios paraotorgar esa categoría a las consecuencias de la norma de que se trate.

h) Las leyes no son de orden público, sino que afectan o contienen dispo­siciones de orden público.

Con las reflexiones hechas, nos encontramos ante la posibilidad de dar un con­cepto que comprenda las consideraciones expuestas. A ese efecto decimos queorden público es el conjunto de normas con trascendencia jurídica, absolutamen­te obligatorias e irrenunciables, cuya finalidad es mantener determinada eficaciadel derecho.

Una observación final: estimamos que el orden público es una noción po­lítica cuya delimitación jurídica está aún en desarrollo.

172 Derecho administrativo. Segundo curso

13.3. El interés general

Tal como quedó asentado más atrás, la expresión interés general es, en realidad,un equivalente legal y doctrinario del interés público; son dos expresiones paradesignar una misma figura.

A pesar de esa sinonimia normalmente aceptada, preferimos la expresióninterés público, porque en rigurosa lógica sería muy discutible hablar de gene­ralidad cuando se trata de fines, pretensiones, deseos y metas de una sociedad;siempre habrá quien discrepe de los objetivos mayoritarios.

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Interés y orden públicos 173

Cuestionario

1. Conceptúe el interés público.2. Señale tres sinónimos de interés público.3. Indique la diferencia del interés público con alguna figura que se use co-

mo equivalente.4. Defina el orden público.5. Enumere los elementos del orden público.6. Anote la noción de orden público según otro autor.

•

VII. Las fuerzas armadas

ObjetivosDespués de estudiar este capítulo, el alumno contará con ele­mentos para:

• Conocer la estructura de las fuerzas armadas• Describir las diversas armas y grados• Identificar el régimen jurídico militar y naval

•

14. Las fuerzas armadas

14.1. Antecedentes

La formación de un grupo de individuos dedicados a la defensa de la comuni­dad se remonta a los orígenes de las sociedades mismas, que ante los peligrosque representaban otras comunidades, se organizaron para preservar la segu­ridad de sus bienes, sus vidas y sus estructuras sociales.

Asimismo, dichos cuerpos se constituían, en muchos casos, para sometera otras sociedades y obtener de ellas las más variadas ventajas, como mano de'obra esclava o tributo; por esta vía surgieron los grandes imperios esclavis­tas de la antigüedad. Hasta la fecha, la humanidad no ha podido erradicar la prác­tica guerrera, prueba de ello son las dos grandes conflagraciones que el mundoha sufrido en el siglo XX y los conflictos regionales que les siguieron.

Con el desarrollo de las civilizaciones, estos grupos fueron evolucionandoen la misma medida, y en algunos casos representaban el aspecto central de talavance, en torno al que giraba la existencia de algunas comunidades. Espartay Roma son reflejo cierto de esta actitud, sólo por citar a dos de las muchas queen el devenir histórico se han dado.

En las mencionadas sociedades se observa claramente la profesionaliza­ción que, a decir del politólogo italiano Gianfranco Pasquini:

es el proceso mediante el cual un grupo de individuos adquiere una serie de capa­cidades y de conocimientos técnicos y se organiza en una institución con normasy reglamentos propios que los separan de los otros grupos y de las otras institucio­nes presentes en la sociedad.

En nuestro caso, está referida a la profesionalización de las armas.Al afirmar que el grado de desarrollo de las sociedades se supeditaba (y aún

hoy se supedita) a la evolución de este grupo armado, no sólo nos referíamosal perfeccionamiento de su organización, sino también a la incorporación delos avances tecnológicos con fines bélicos, como sucedió con la utilización delcaballo, el invento de la pólvora, la aviación, el descubrimiento del átomo y lacomputación.

175

176 Derecho administrativo. Segundo curso

Es así como a 10 largo de la historia se han [do conformando los ejérci­tosy se han constituido en parte integral de las sociedades, 10 cual es un reflejode sus valores dominantes. Actualmente existe la tendencia de que desarrollensus actividades de manera subordinada al poder político (cuando menos es lomás deseable), incluso cuando se observa una clara diferenciación entre los ejér­citos y la sociedad civil a la que sirven, ya que no llegan a asimilarse por com­pleto a ella, en virtud de la profesionalización militar que regula el ingreso delos individuos a esa institución, mediante requisitos determinados y la cualposteriormente reglamenta su estadía de forma rigurosa.

En el México precortesíano, la profesionalización militar de los aztecas losnevó a la fundación de uno de los imperios más sólidos que se hayan conoci­do, que sucumbió no ante hombres o ante una civilización superior, sino anteuna profecía religiosa, que finalmente los llevó a la esclavitud y destruyó su vi­da castrense.

Ya en la época colonial, pasaron más de dos siglos antes de que la NuevaEspaña tuviera un ejército, cuya creación en 1765 se debió sobre todo a la ne­cesidad de protegerse de una posible agresión inglesa.

A raíz de la independencia, las fuerzas armadas carecieron de recursos ma­teriales y capacitación; eran frecuentes los actos de indisciplina. Hubo de pasarun largo periodo para que el ejército adquiriera una forma más institucional,con el objeto de mantener la pacificación lograda en la dictadura de PorfirioDíaz. Después, el periodo posrevolucionaria se caracterizó por la lucha de fac­ciones en las que intervinieron los elementos del ejército, en favor de una uotra, lo cual provocó frecuentes divisiones en el ejército regular.

Esta situación obligó a Álvaro Obregón a iniciar, durante su gobierno, unproceso de despolitización del ejército mediante la eliminación de los jefes mi­litares opositores a su gobierno y ocupándose de la formación de los nuevosoficiales, mediante los programas de estudio aplicados en las escuelas milita­res (Jorge Alberto Lozoya).

14.2. El ejército mexicano y la administración pública

A la fecha, el ejército mexicano está plenamente institucionalizado y subordi­nado al poder político civil, y forma parte de la administración pública federal.Su titular (el presidente de la república) es el jefe supremo de las fuerzas ar­madas, quien mediante la Secretaría de la Defensa Nacional organiza y operael desempeño del ejército y la fuerza aérea. Esta última se remonta a iniciasdel siglo xx, con el invento de la aviación. Se dice que el primer ataque aéreocon fines bélicos tuvo lugar en México, con motivo de la revolución; en dichoataque, en 1914, como dato curioso se menciona que los explosivos fueron lan­zados a mano.

Losfuerzas armados 177

Por otra parte, retornando a la Secretaría de la Defensa Nacional, la Ley Or­gánica de la Administración Pública Federal le asigna, entre otros, los siguien­tes asuntos referidos a la administración de las fuerzas armadas:

1. Organizar, administrar y preparar al ejército y a la fuerza aérea.2. Organizar sus reservas e impartirles instrucción técnica militar.3. Manejar el activo del ejército y la fuerza aérea, de la guardia nacional

al servicio de la federación y los contingentes armados que no constitu­yan la guardia nacional de los estados.

4. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miem­bros del ejército y de la fuerza aérea.

5. Construir y preparar toda clase de recintos militares para uso del ejér­cito y de la fuerza aérea, así como la administración y eonservación decuarteles y hospitales y demás establecimientos militares.

6. Manejar sus almacenes.7. Administrar la justicia militar.8. Intervenir en los indultos de delitos del orden militar.9. Dirigir la educación profesional de los miembros del ejército y de la

fuerza aérea, y coordinar la instrucción militar de la población civil.10. Adquirir y fabricar armamento, vestuario y toda clase de materiales

destinados a estas fuerzas armadas.11. Prestar los servicios auxiliares que requieran el ejército y la fuerza aé­

rea, así como los servicios civiles que a dichas fuerzas señale el ejecuti­vo federal.

Para el desempeño de las citadas actividades, la Ley Orgánica del Ejército yFuerza Aérea Mexicanos, publicada el 26 de diciembre de 1986, da forma a loselementos que estructuran estos cuerpos armados; empieza por asignarles co­mo tareas o, mejor dicho, como misiones generales las siguientes:

• Defender la integridad, independencia y soberanía nacionales.• Garantizar la seguridad interna.• Prestar auxilio a la población civil en casos de necesidad pública.• Ejecutar acciones cívicas y obras sociales.• Coadyuvar al mantenimiento del orden, prestar auxilio a la ciudadanía

en caso de desastre y, además, contribuir a la reconstrucción de las zo­nas afectadas.

A su vez, el desarrollo de estas misiones generales requiere una organizaciónde los elementos que conforman el ejército y lU fuerza aérea, iniciando con unaestructura jerárquica que comprende los siguientes niveles de mando:

a) Mando supremo. Ejercido por el presidente de la república, según la fracc.IV del arto 89 constitucional.

178 Derecho odministrotivo. Segundo curso

b) Alto mando. Desempeñado por el secretario de la Defensa Nacional, cu­yas ausencias serán cubiertas por el subsecretario y, en su defecto, porel oficial mayor de la dependencia.

e) Mandos superiores. Pueden ser operativos, o bíen.tde servicio. Los ope­rativos son desempeñados por el comandante de la fuerza aérea, loscomandantes de regiones militares, los comandantes de las zonas milita­res, integradas fundamentalmente por miembros del ejército, los coman­dantes de las grandes unidades terrestres o aéreas, los comandantes deunidades conjuntas o combinadas y los comandantes de las unidadescircunstanciales que el alto mando determine.

Es preciso señalar que las zonas militares se establecen consideran­do la división política de la república mexicana y que, a su vez, una omás de éstas integran las regiones militares. que atienden a necesidadesestratégicas determinadas por el alto mando.

Por lo que se refiere a las grandes unidades. conjuntas o combina­. das, se constituyen de unidades de dos o más armas; son las brigadas, di­

visiones y cuerpos en el caso del ejército, y grupos, alas y divisiones, en elcaso de la fuerza aérea.

Respecto a los mandos superiores de servicios, están dedicados a lasacciones logísticas destinadas a satisfacer los requerimientos del ejérci­to y de la fuerza aérea en su operación.

d) Mandos de unidades. Las unidades son grupos constituidos por tropasdel ejército y la fuerza aérea equipadas y adiestradas para cumplir mi­siones operativas en el combate y funcionan principalmente de acuerdocon normas tácticas; pueden ser de arma, vuelo o servicio. A diferenciade las grandes unidades a que nos referimos líneas arriba. se constituyencon elementos de una sola arma y de los servicios que le sean necesa­rios en el caso del ejército y de uno o varios tipos de material de vuelo.En el primer supuesto son escuadras, pelotones, secciones, compañías,escuadrones o baterías, grupos, batallones o regimientos; y en la fuerzaaérea podrán ser escuadrillas y escuadrones.

Una vez establecida esta estructura en la jerarquía de mando, es de mencionarque el ejército se constituye de armas y servicios.

En cuanto a las armas, la ley orgánica las define como:

...los componentes del ejército mexicano cuya misión principal es el combate, el queserá ejecutado por cada uno de ellos en {unción de cómo combinen el armamento,la forma preponderante de desplazarse, su poder de choque y forma de trabajo.

Las fuerzas armadas 179

Además, señala sus distintos tipos: in'[anterta, eabal/erla, artillerla blindada e in­genieros.

Por lo que se refiere a los servicios, éstos le son comunes al ejército :y la fuer­za aérea, y su finalidad es satisfacer neeesidades de vida y operación, por mediode apoyo administrativo y logístico; para ello se integran unidades organiza-das, equipadas y adiestradas. ,

La ley insti tuye los servicios de ingenieros, de cartografía, de transmisio­nes, de material de guerra, de transportes, de administración, de intendencia,de sanidad, de justicia, de veterinaria y remonta, meteorológico, de control devuelo y material de vuelo.

Por su parte, la fuerza aérea mexicana está compuesta por la comandanciade la fuerza aérea, el estado mayor de la fuerza aérea, unidades de vuelo (a lasque ya nos referimos), tropas terrestres de la fuerza aérea y servicios (enunciadosen el párrafo anterior).

Por lo que respecta a los miembros del servicio militar obligatorio, perte­necerán a las reservas del ejército de acuerdo con las edades que señala la leyorgánica citada y en las condiciones que la autoridad militar determine.

En cl interior de estas fuerzas armadas, existen cuerpos especiales consti­tuidos por grupos cuyos miembros poseen conocimientos especializados paramanejar los recursos materiales, técnicos y tácticos en las misiones que especí­ficamente les son encargadas. Éstos son el cuerpo de guardias presidenciales,el cuerpo de aerotropas, el de la policía militar y el de música militar;

Aun cuando no están contemplados con ese carácter por la ley, nosotrosadicionaríamos la lista anterior con los cuerpos de defensas rurales, formadospor ejidatarios voluntarios, bajo el mando de militares profesionales, cuya mi­sión es cooperar con las tropas en las actividades que determine la autoridadmilitar.

La guardia nacional no existe, 'no ha sido reglamentada, aunque la consti- .tución y la ley la mencionen.

14.3. JerarquíasEn atención a sus capacidades, su preparación, sus tareas y su antigüedad, losintegrantes del ejército y la fuerza aérea gozarán de grados en la escala jerár­quica, la cual se estructura de la manera siguiente:

I. generales: a) de división, b) de brigada o de ala (según sea el caso), ye) brigadier o de grupo (según sea el caso).

11. jefes: a) coronel, b) teniente coronel, ye) mayor.

180 Derecho administrativo. Segundo curso

III. oficiales: a) capitán primero, b) capitán segundo, e) teniente y d)sub­teniente.

IV. tropa: a) clases: sargento primero, sargento segundo y cabo, b) soldado.

14.4. Educación militar

Como se mencionó en este tema, las escuelas de educación militar desempe­ñaron un importante papel en la 'determinación de la actual fisonomía de lasfuerzas armadas a efecto de asegurar que la formación de sus cuadros fuesela deseada para cumplir adecuadamente con las actividades encomendadas,mediante los programas de estudio que tienden a fomentar su integración pro­fesional a las instituciones militares, su lealtad hacia ellas y su vocación de servi­cio, de acuerdo con la jerarquía en que se encuentren.

Así, la ley reconoce las escuelas de formación de clases (sargento prime­ro, sargento segundo y cabo); escuelas de formación de oficiales (capitán pri­mero, capitán segundo, teniente y subteniente); escuelas, centros o cursos deaplicación, perfeccionamiento, capacitación, especialización y actualización.Además de las escuelas, centros y cursos superiores.

El funcionamiento de estos establecimientos está sujeto al plan general deeducación militar, cuya supervisión corresponde a la dirección general de edu­cación militar de la Secretaría de la Defensa Nacional.

.Adicionalmente, hay que recordar el papel fundamental que en este aspec­to formativo ha tenido el heroico Colegio Militar.

14.5. Justicia militar

Merece especial mención en este capítulo la administración de justicia militar,en virtud de constituir un fuero cuya existencia ha sido motivo de innumera­

. bies disputas de orden jurídico y político a través de la historia, las cuales han pro­piciado los cambios en los instrumentos legislativos que lo han contemplado.

En este sentido, se sabe que la constitución federal de 1824, siguiendo unatradición jurídica, reconoce los fueros militar y religioso; costumbre que se ex'tendió a las leyes constitucionales de 1836 y a las bases orgánicas de '1843.

Sin embargo, la Ley de Administración de Justicia de 1855, mejor conoci­da como ley Juárez, suprime la existencia de tales reductos y fue causa de re­beliones que al grito de "religión y fueros" se oponían a esta disposición queafectaba sus intereses, reconocidos por tradición en casi todo el mundo en esa

·época. Los levantamientos tuvieron como consecuencia la restauración de es­ta potestad jurisdiccional, mediante un decreto publicado en 1858, no obstanteque la constitución de 1857 sólo reconocía el fuero de guerra.

•Los fuerzas armados 181

Posteriormente, con las leyes de Reforma dictadas en 1859, se suprimió endefinitiva e! fuero eclesiástico.

La constitución federal vigente, en su arto 13, confirma el reconocimientoal fuero militar en nuestro país, de la siguiente manera:

...Subsiste el fuero de guerra· para los delitos y faltas contra la disciplina militar; perolos tribunales militares, en ningún caso y por ningún motivo, podrán extender su ju­risdicción sobre personas que no pertenezcan al ejército. Cuando en un delito o faltadel orden militar estuviese complicado un paisano, cO/1ocerá del caso la autoridad ci­vil que corresponda.

De donde desprendemos que el principal efecto del fuero militar (impropia­mente llamado [uero de guerra) de las fuerzas armadas, sea la potestad para go­zar de una jurisdicción autónoma que se ejerce a través de sus propios tribunaleso instancias, conforme a las leyes que les son aplicables.

Los órganos en que reside este fuero, de acuerdo con la ley, son e! Supre­mo Tribunal de Justicia Militar, consejos de guerra, jueces y los cuerpos de de­fensores de oficio; están regulados principalmente en e! Código de JusticiaMilitar.

Los delitos y las faltas que son sometidos al conocimiento de los tribuna­les castrenses y demás autoridades militares están contemplados en ese códi­go; por su importancia, sólo enunciaremos los primeros:

1. Son delitos contra la seguridad exterior de la nación: la traición a la pa­tria, el espionaje, los que se efectúan contra el derecho de gentes y vio­lación de neutralidad.

2. Los delitos contra la seguridad interior del estado: rebelión y sedición.3. Los delitos contra la existencia y seguridad del ejército: falsificación; frau­

de; malversación; retención de haberes; extravío; enajenación; robo; des­trucción de lo perteneciente al ejército; deserción e insumisión; inutilizaciónvoluntaria para el servicio; insultos; amenazas o violencias contra centi­nelas, guardias, tropa formada, salvaguardias, bandera y ejército; ultrajesy víolencias contra policías, y falsa alarma.

4. Los delitos contra la jerarquía y la autoridad: insubordinación, abuso deautoridad, desobediencia y asonada. .

5. Los delitos cometidos en ejercicio de las funciones militares o con moti­vo de ellas son abandono de servicio; maltrato a prisioneros, a detenidos,a presos y heridos; pillaje; devastación; merodeo; apropiación de botín;contrabando; saqueo, y violencia contra personas.

6. Los delitos contra el deber y decoro militares: la infracción de deberes co­munes a todos los que están obligados a servír en e! ejército; infracción delos deberes de centinela, vigilante, serviola, tope y timonel; infracción

•182 Derecho administrativo. Segundo curso

de deberes especiales de aviadores; infracción de deberes correspon­dientes a cada militar según su comisión o empleo; infracción de los de­beres de prisioneros; evasión, y auxilio para ésta; contra el honor. militar;duelo.

7. Los delitos cometidos en la administración de justicia o con motivo deella, los cuales son: delitos en la administración de justicia y delitos co­metidos con motivo de la administración de justicia.

Por último, los órganos judiciales encargados de la administración de justiciamilitar son, relacionados por su' orden jerárquico:

a) Supremo tribunal militar.b) Consejos de guerra ordinarios.e) Consejos de guerra extraordinarios.d) Jueces.

Éstos se auxilian, en su función, de los jueces penales del orden común; la po­licía judicial militar y la policía común; .peritos médicos legistas militares, losintérpretes y demás peritos; el jefe delarchivo judicial y biblioteca militares ylos que las leyes o los reglamentos dispongan.

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Las fuerzas armadas 183

15. La marina y la administración pública

15.1. Nociones generalesLas atribuciones estatales en materia de defensa y protección de nuestras cos­tas y mares se realizan por medio de la armada; dada la enorme extensión deunas y otros, las tareas de la armada revisten una indudable importancia eco­nómica, militar y política.

Por armada se entiende el conjunto de las fuerzas navales de un país; la ar­mada de México es una institución permanente, de carácter federal, y su fina­lidad es utilizar el poder naval para la salvaguarda de la segurídad interior y ladefensa exterior de la república.

La constitución política federal establece en su arto 89 que son facultadesdel presidente, en la materia que tratamos: nombrar, con aprobación del sena­do, a los oficiales superiores de la armada nacional; nombrar a los demás ofi­ciales de la armada nacional con arreglo a las leyes, y disponer de la totalidadde la marina de guerra, para la seguridad interior y defensa exterior del país.

15.2. La armada de MéxicoLa competencia de la armada puede compendiarse en los siguientes dos aspec­tos:

1. Defensa naval. Incluye la defensa exterior del país; la protección al trán­sito de buques; la vigilancia de las playas, la zona marítimo terrestre,el mar territorial y el mar patrimonial; la conservación del entorno ma­rino.

2. Seguridad interior. Comprende apoyo a las autoridades federales en suscometidos y auxilio a la población en caso de calamidad pública. .

Lo anterior es un resumen del art. 20. de la Ley Orgánica de la Armada de Mé­xico, que establece como competencia de ésta lo siguiente:

a) Alistar, educar, organizar, equipar y operar las fuerzas que la integran.b) Cooperar en el mantenimiento del orden constitucional del estado me­

xicano.e) Ejercer jurisdicción militar en nombre de la federación en los mares te­

rritoriales, las zonas maritimo terrestres, las islas, los cayos, los arreci­fes, los zócalos y la plataforma continental, incluyendo los espaciosaéreos correspondientes, aguas interiores, vías fluviales y lacustres ensus partes navegables,

184 Derecho odminlstrativo. Segundo curso

d) Proteger el tráfico marítimo, fluvial y lacustre en la jurisdicción federaly donde ordene el mando supremo.

e) Efectuar operaciones de rescate y salvamento en el mar y otras aguasnacionales.

f) Cooperar con las autoridades civiles en misiones culturales y de accióncívica, en los aspectos marítimos.

g) Auxiliar a la población en los casos y las zonas de desastre o urgencias,actuando por sí o conjuntamente con el ejército y la fuerza aérea.

h) Coadyuvar en la vigilancia de los recursos marítimos, y de los fluvialesy lacustres, y en la represión del contrabando y el tráfico ilegal en los tér­minos de la ley.

i) Realizar actividades de investigación científica, oceanográfica y de los re­cursos marítimos, actuando en colaboración con otras institucionesnacionales o extranjeras.

j) Participar en la prevención y control de la contaminación del mar.k) Organizar y operar el servicio de policía marítima y colaborar con las

autoridades en los servicios de vigilancia de los puertos e instalacionesde éstos.

1) Administrar la educación naval.

Los elementos materiales de la armada, por ser insuficientes, provocan que lavigilancia sea incompleta, lo que permite el saqueo de nuestras especies marí­timas por parte de pesqueros piratas de otros países, además de la comisión deotros ilícitos.

15.3. Organización naval militar

El personal que integra la armada de México se clasifica en almirantes; capita­nes; oficiales; cadetes y alumnos; clases, y.marinería.

El orden de jerarquía de la escala de mando es el siguiente:

l. Mando supremo. Corresponde al presidente de la república.2. Alto mando. Compete al secretario de marina.3. Mandos superiores en jefe. Corresponde a los titulares de las fuerzas na­

vales y a los de las regiones navales.A. Mandos superiores. Compete a los comandantes de las zonas navales.5. Mandos subordinados. Corresponde a quien encabece un sector, subsec­

tor, base aeronaval, flotilla, escuadrón aeronaval, unidad de superficie yde infantería de marina.

Las fuerzas armadas 185

Las regiones navales son áreas con cierta delimitación geográfica, creadas pordisposición del mando supremo con el fin de agrupar fuerzas y elementos dedeterminada área.

Las fuerzas navales existentes son las del Golfo y del Pacifico, además delas que por instrucciones del mando supremo se lleguen a crear.

Los grados y las jerarquías dentro del personal de la armada tienen las si­guientes equivalencias con las del ejército y fuerza aérea, según el-art. 60, de laley orgánica de aquélla:

Armada Ejército Fuerza aérea

1. olmirantes generales generalesalmirante general de división generol de divisiónvicealmirante general de brigada generol de 010

contralmirante general brigadier general de grupo

2. capitanes ¡efas íeíes

capilán de novio coronel coronelcapitán de fragata teniente coronel ten¡ente coronel

ccpltón de corbeta mayor moyor

3. oficiales oficioles oficiolesteniente de navío capitán primero copilón primeroteniente de fragata copilón segundo copilón segundoteniente de corbeta teniente teniente'guardiamarino subteniente . subteniente

primer maestre subteniente subteniente

primer contramaestre subteniente subtenienteprimer condestable . subteniente subteniente

4. cadetes cadetes cadetesalumnos alumnos alumnos

5. clases

A. segundo maestre sargento primero sargento primerosegundo condestable sargento primero sorgenfc primerosegundo contramaestre sargento primero sargento primero

B. tercer contramaestre sargento segundo sargento segundotercer condestable sargento segundo sorgento segundotercer maestre sargento segundo sargento segundo

C. cabo cobo cabocabo de cañón cabo cabocabo de hornos cabo cebo

6. marinería tropo tropomarinero soldado scldcdcfogonero soldado soldado

186 Derecho odmlnistrativo. Segundo curso ,El personal de las fuerzas navales puede encontrarse en activo, reserva o reti­ro. La legislación regula los distintos tipos de licencias que pueden disfrutar.

15.4. Justicia naval

La Ley Orgánica de la Armada de México, del 30 de diciembre de 2002 'Y la Leyde Disciplina para el Personal de la Armada de México, de 13 de diciembre de2002, regulan los siguientes órganos disciplinarios:

a) Consejo del almirantazgo reducido, junta de almirantes, consejo de ho­nor superior y consejo de honor ordinario.

b) Junta naval:

Tanto en la fuerza naval como en el ejército opera una policía militar, comogrupo encargado de vigilar las instalaciones castrenses y prevenir los delitos yfaltas del fuero de las fuerzas armadas.

15.5. Secretaría de marina

El 8 de noviembre de 1821 se creó la Secretaría de Guerra y Marina. Por de­creto publicado el31 de diciembre de 1940, el Departamento de Marina Nacio­nal fue transformado .en la Secretaría de Marina; se trata de un órganocentralizado de la administración pública federal, estudiado en el primer volu­men (supra temas 15, 16, 17, 18, 19, 20 Y22).

Conforme al arto 30 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Fede­ral, a la Secretaría de Marina le competen los siguientes asuntos de carácternaval militar:

1. Organizar, administrar y preparar a la armada.2. Manejar el activo y las reservas de la armada.3. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miem­

bros de la armada.4. Ejercer la soberanía en aguas territoriales; efectuar la vigilancia de cos-

tas, vías navegables, islas y mar patrimonial:5. Organizar, administrar y operar la fuerza aeronáutica naval militar.6. Dirigir la educación pública naval.7. Proporcionar y administrar el servicio de policía marítima.8. Construir y conservar las obras portuarias que requiera la' armada..9. Establecer y administrar los almacenes y las estaciones de combusti­

bles y lubricantes de la armada.

Lasfuerzasarmadas 187

10. Intervenir en la administración de la justicia militar.11. Construir y operar los astilleros, diques, varaderos y establecimientos

destinados a los navíos de la armada de México.12. Asesorar militarmente en los proyectos de construcción de vías genera­

les de comunicación por agua y sus partes integrantes.13. Organizar y prestar los servicios de sanidad naval.

La Secretaría de Marina no tiene entidades paraestatales bajo su coordinacióna efecto de Ia llamada sectorizacián; existen algunos órganos de esta dependen­cia con objetivos específicos en materia militar:

• Centro de Estudios Superiores Navales:• Centros de Capacitación de la Armada de México.• Consejo del Almirantazgo.• Escuela de Aviación Naval.• Escuela de Enfermeria de la Armada de México.• Escuela de Ingenieros de la Armada de México.• Escuela de Infantería de Marina.• Escuela Médico Naval.• Escuela de Especialidades de Aviación Naval.• Heroica Escuela Naval Militar.• Instituto de Investigación y Desarrollo Tecnológico de la Armada de Mé­

xico.

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Cuestionario

l. 'Señalar los fundamentos constitucionales del régimen jurídico de lasfuerzas armadas.

2. Indicar la estructura del ejército.

188 Derecho odministrotivo. Segundo curso

3. Citar la estructura de la fuerza aérea.4. Enumerar, por jerarquía, los grados en el ejército.5. Escribir cinco reglas acerca de la justicia militar.6. Exponer los fines de la armada nacional.7. Reseñar la escala de mandos de la armada.8. Anotar los órganos de justicia naval.9. Resumir cinco asuntos competencia de la Secretaría de Marina.

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~VIII. Rectorío económica

Objetivos ,Después de estudiár este capítulo, el alumno contará conelementos para: 1

,• Opinar acerca de las principales escuelas económicas• Conceptuar la rectoría económica• Conocer las principales disposiciones juridicoeconómicas

en México• Desarrollar un concepto y las características de la

planeación socioeconómica• Informar el marco jurídico de la planeación• Interpretar la legislación de estadística

16. Rectoría económica del estadoLa llamada rectoría económica del estado, o rectoría del desarrollo nacional,conforme la terminología usada por la constitución política federal, es un te­ma perteneciente, más que al derecho administrativo, a la teoría económica, ala historia del pensamiento económico y al derecho económico, asignaturaséstas que se abocan a su estudio en la extensión conveniente a la importanciadel mismo.

El tema de rectoría económica que incluye el programa de nuestra materiasirve para iniciar el estudio particular de algunas leyes, es decir, constituye laparte especial del derecho administrativo, la cual necesariamente hay que abor­dar hasta después de haber visto en los primeros cursos la mayoría de los prin­cipios y conceptos generales que informan a esta disciplina jurídica.

16.1. El estado policía

Por estado policía puede entenderse: a) las primeras sociedades políticas, ante­riores al estado moderno surgido en el siglo xv europeo, y b) el liberalismo ini­cial de los siglos XVlII y XIX.

a) En la primera acepción se señala que desde la aparición de las incipien­tes formas estatales, el poder público conlleva implícita su condición depolicía o guardián de la sociedad. Así, el estado en la civilización greco­latina se encarga, ante todo, de legislar, hacer la guerra y mantener latranquilidad pública; persigue la armonía en la; relaciones de los par­ticulares, manteniendo un sistema esclavista, sin que surjan actividadessignificativas en materia de servicios públicos y económicos de partedel gobierno.

b) El liberalismo surge como una reacción frente al mercantilismo y antela autocracia de las monarquías en los siglos xv a XVIII. La idea funda­mental en esta segunda concepción del estado policía es que se deje ac­tuar libremente a los particulares, y que la sociedad política se limitesólo a vigilar que las acciones de un particular no dañen o invadan la

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192 Derecho administrativo. Segundo curso

libertad de otro. El estado, se dice, debe dejar hacer, dejar pasar, traduc­ci6n literal del conocido laissez-faire, laissez-passer de los fisi6cratas.

16.2. Las tendencias liberales del siglo XIX

. El liberalismo económico es la respuesta te6rica y práctica que emerge en el mo­mento en que laindustria.y el comercio comienzan a operar en gran escala; estaconcepción va aunada a una mayor interrelación económica entre las nacionesy constituye una consecuencia del resquebrajamiento del absolutista estadoprotector.

El liberalismo propugna porque se deje al individuo realizar librementesus actividades econ6micas; al estado s610 le corresponde defender al país, ad­ministrar justicia y ocuparse de algunas tareas que no interesen a los particu­lares.

Adarn Smith y los fisíócratas justifican el liberalismo econ6mico a partirde la concepci6n de que las actividades de producci6n y distribuci6n se de­sarrollan de manera natural, sin necesidad de regulación alguna por parte delestado.

Además de que esta concepci6n incluye diversas corrientes, en sí la elabo­raci6n te6rica de la escuela liberal es muy amplia y el análisis detallado de susplanteamientos requiere un espacio mayor del asignado en estos cursos. A tí­tulo informativo podemos recordar, remitiéndonos a textos especializados, lassiguientes tendencias Iiberales del siglo XIX:

a) Fisi6cratas: escuela francesa que sostiene que la tierra es la fuente pri­mordial de la riqueza; principales autores: Francisco Quesnay y RobertoTurgot. Respecto a esta escuela, hay quienes opinan que sus plantea­mientos no representan una corriente liberal, propiamente dicha.

b) Las ideas sustentadas y expuestas por Adam Smith, David Ricardo, Ro­belio Malthus, John Stuart Mili (que propugna cierto intervencionis­mo) y Juan Bautista Sayo

e) Conforme a una clasificaci6n usual de las corrientes liberales, se agru­pan en puros y estatistas, según recomiendan una total abstenci6n delestado en la in tervenci6n de las cuestiones econ6micas o le concedan .una cierta injerencia limitada.

16.3. El intervencionismo estatal

Se califica de intervencionistas a corrientes muy distintas que han surgido a 10largo de tiempos hist6ricos diferentes; dentro del estudio de esta categoría

Rectoríaeconómica 193

cabe considerar dos cuestiones principales: a) la que corresponde a una etapade la evolución politicoeconómica del estado, y b) la que concierne al análisis deun conjunto de escuelas económicas que, desde el siglo XVI, sostiene la con­veniencia de que el estado decida, participe o maneje directamente la marchade la economía.

1. El inicialmente calificado como intervehcionismo estatal es anterior aque surja el liberalismo económico, ya que durante la Edad Media (si­glos v a xv) aparece el fenómeno del feudalismo, en el que el estado vaapropiándose cada vez de más atribuciones a fin de garantizar el desa­rrollo de los feudos y las pequeñas aldeas y el de su peculiar modo deproducción y circulación de mercaderías.

2. Escuelas económicas que propugnan la participación estatal en la eco­nomía; en este grupo caben:

a) Los mercantilistas, quienes hacen hincapié en la actividad comercial;sus exponentes (lean Bodin, Juan Colbert y Juan Botero, entre otros)escriben en los siglos XVI y XVII.

b) Los socialistas utópicos, entre los principales, Roberto Owen, Char­les Fourier;

c) Otros socialistas como Pedro Proudhon y Fernando Lassalle -,d) El comunismo o socialismo científico expuesto principalmente por

Carlos Marx y Federico Engels,e) La economía mixta, la cual estuvo vigente en numerosos países a lo

largo de varias décadas del siglo xx.f) Los neoliberales, entre los que destacan John Keynes y Milton Fried­

man, ya en el siglo xx, así como el llamado padre de esta corriente,Friedrich von Hayek.

16.4. La conducción económica total del estado

La conducción total de la economía por parte del estado se da ante la elimina­ción de la propiedad privada de los medios de producción e implica la concen­tración de las decisiones respecto de la elaboración de bienes. Este sistema,con variantes nacionales, 'estuvo vigente en los países que integraban el llamadobloque socialista (la URSS, Polonia, Hungría, Bulgaria, Checoslovaquia, Alema­nia Oriental, etc.); y requiere una planificación obligatoria de toda la industriay comercio.

En los pocos estados en los que todavía impera una conducción total dela economía por parte del poder público, existe una tendencia a admitir la in­versión extranjera en rubros importantes, así como a permitir la actividad

194 .Derecho administrativo, Segundo curso

privada en pequeños comercios y otros ramos secundarios (mercados comple­mentarios de la economía).

La conduccióneconó;nica total del estado no es sinónimo de economíaplanificada, porque en aquélla el estado controla toda la producción y la circu­lación de bienes y servicios.

Desde luego, todavía es prematuro hablar de las consecuencias del derrumbedel llamado socialismo real dentro de los esquemas económico administrativosy de sus proyecciones en el largo plazo en el ámbito político, que impliquen unarevisión sustancial de lo expuesto aquí.

16.5. El sistema de economía mixta y la rectoríaeconómica del estado

En la llamada economía mixta, se da una participación del estado en algunasáreas de la producción y de la comercialización de bienes y servicios que se es­timan importantes, y el resto de actividades se deja a la libre concurrencia delos gobernados. Su propósito es conciliar los intereses de la colectividad con losdel empresario privado, según lo afirman sus teóricos.

El sistema mexicano, predominantemente de libre empresa, es, cada díamenos, de economía mixta, en tanto que pone en manos del estado los recur­sos naturales estratégicos señalados en el arto 27 constitucional, pero protege

'la iniciativa y la actividad particular, a la vez que incluye al poco desarrolladosector social (cooperativas, ejidos, etcétera).

La rectoría económica del estado significa que éste puede, soberanamente,indicar la orientación que ha de seguir la economía nacional. En la reforma de1983 a la constitución federal se señaló que corresponde al estado la rectoríadel desarrollo nacional. Opinamos que se trata de una obviedad, pues el estadosiempre decide cuál será su grado de intervencionismo económico; incluso, latotal abstención de manejar directamente algunas empresas constituye una for­ma de ejercicio de tal rectoría.

Un ejemplo de lo anterior es la llamada desregulación económica en Méxi­co (1989-2003), que constituye una forma de rectoría, El estado, por otra par­te, posee también atribuciones de rectoría cultural, sanitaria, demográfica,ambiental, energética, etcétera.

16.6. Disposiciones rectoras de la' economía mexicana

Toda la legislación de contenido económico es, de cierta forma, rectora de laactividad económica (incluidos el Código Civil, el de Comercio y el Penal); eneste sentido, sería necesario comentar innumerables textos jurídicos, lo que

Rectoría económica 195

iría más allá de la finalidad de nuestro curso y de este tema. Por ello nos cir­cunscribiremos a los cuatro siguientes rubros: el arto 25 de la constitución fe­deral, el arto 131 de la misma constitución (comercio exterior), la Ley Federalde Competencia Económica y lo relativo a monopolios.

16.7. El arto 25 constitucional

El arto 25 de la constitución política federal está incluido en el llamado capítu­lo económico de la carta magna, el cual se inserta inadecuadamente en el capí­tulo referente a las garantías individuales.

.Más que contenido normativo, e! art. 25 tiene una declaración de políticaeconómica del estado mexicano. Se refiere a tres puntos concretos: a) la recto­ría económica; b) los sectores productivos, cuya existencia y actuación quedangarantizados, yc) las áreas económicas en que pueden participar los sectores(privado, social y público).

a) En materia de rectoría económica se establece que e! desarrollo nacio­nal implica, por parte del estado, lo siguiente:

• Definir actividades de interés público; los lineamientos del sistemaeconómico del país; qué áreas corresponden a cada sector; la respon­sabilidad social en actividades empresariales.

• Fundamentar unificadamente las acciones estatales en este renglón;las medidas de interés público.

• Proteger los recursos productivos; proteger al sector privado para quecontribuya al desarrollo económico de! país; e! ambiente; lasliberta­des individuales en actividades económicas.

• Fomentar al sector social; una más justa distribución del ingreso; ac­tividades de interés público; lá expansión económica; el empleo.

• Coordinarse para la planeación, la marcha de la economía y para eldesarrollo con estados y municipios.

b) Sectores productivos. Se garantiza la existencia y participación de los sec­tores privado (iniciativa particular), social y público (empresas estata­les y paraestatales). Se prevén, como sectores productivos, a otras formasque surjan o coexistan con las anteriores. En cuanto al sector social, seseñala que forman parte de él ejidos, sociedades cooperativas, empre­sas sindicales, comunidades indígenas, empresas en que participen ma­yoritariamente trabajadores y "todas las formas de organización socialpara la producción, distribución y consumo de bienes y servicios social­mente necesarios". Esta última expresión del constituyente no podía sermás ambigua, porque en ella cabrían casi todas las sociedades mercan-

196 Derecho, administrativo. Segundo curso

tiles (las que ya están, como es lógico, en el sector privado); probable­mente "quiso referirse a sociedades y asociaciones civiles, e institucionesde asistencia privada.

c) Áreas económicas. Se puede interpretar que existen tres:

• Estratégica: reservada al estado. e incluye acuñación de moneda, co­rreos, telégrafos, radiotelegrafía, emisión de billetes. petróleo y simi­lares, petroquímica básica, minerales radiactivos, energía nuclear,electricidad y 10 que señale mediante ley el congreso federal.

• Prioritaria: reservada al sector público, solo o con la participación delos sectores privado y social. Su delimi tación queda en manos del le­gislador; por ejemplo: servicio público de banca y crédito.

• Libre: incluye toda actividad económica no considerada en las áreasestratégica y prioritaria; en ella pueden actuar libremente los particu­lares, que quedan sujetos únicamente a un sistema de vigilancia porparte del estado.

16,8. Comercio exterior

En este apartado no pretendemos. describir en forma exhaustiva la naturalezae importancia económica del comercio exterior, pues ello sobrepasaría los lí­mites del derecho administrativo, sino que nos circunscribiremos a señalarciertas disposiciones jurídicas que conciernen á tan relevante materia.

La constitución política reiteradamente señala que el comercio exteriores materia reservada a la federación. Esto es explicable, ya que hasta la déca­da de 1920, la principal fuente tributaria del estado la constituyó el comercioexterior. ,

Entre las disposiciones constitucionales que hacen referencia al comercioexterior podemos citar los arts. 73, fracc. XXIX-A; 118, fracc. 1; 117, fraccs. v, VI

y VII, Y 131; este último reviste especial importancia dentro de los medios deacción de la administración pública, pues establece que:

Es facultad privativa de la federación gravar las mercanc(as que se importen o expor­ten, o pasen de tránsito por el territorio nacional, ase como reglamentar en todo tiem­po, y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interiorde la república de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia, pero sin quela misma federación pueda establecer ni dictar en el Distrito Federal los impuestos yleyes que expresan las fracciones VI y VII del artfculo I I 7.

El ejecutivo podrá ser {acuitado por el congreso de la unión para aumentar, dis­minuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación o importación, expedidaspor el propio congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibirlas importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos,

Rectoría económica 197

cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior; la economia del pats,la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito enbeneficio del país. El propio ejecutivo, al enviar al congreso elpresupuesto fiscal de ca­da año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

Resulta conveniente precisar los orígenes y alcances de dicho arto 131 consti­tucional:

a) En el primer. párrafo, se reserva a la federaciónla materia de comercioexterior.

b) En e! segundo párrafo, se permite la delegación de facultades legislati­vas en esta cuestión, al titular de la administración pública.

e) Una serie de circunstancias llevaron al constituyente permanente a esta­blecer dicha excepción al principio de separación de poderes, al facultaral presidente de la república a modificar las leyes de comercio exterior.Dichas circunstancias fueron el fracaso de una política desarrollista, lacontracción económica de la posguerra, la devaluación del peso en 1949y la necesidad de adoptar una actitud proteccionista a favor de la indus­tria mexicana.

d) El congreso de la unión, con base en el artículo comentado, expide unordenamiento de naturaleza fiscal: Ley de los Impuestos Generales deImportación y de Exportación, la que clasifica y grava todas las mercan­cías susceptibles de comprarse o venderse al extranjero.

e) De conformidad con e! segundo párrafo de! art. 131 constitucional, adi­cionado el 28 de marzo de 1951, el presidente de la república puede serfacultado para modificar las tarifas a que se refiere e! inc. d), de la siguien­te forma:

• aumentando, disminuyendo o suprimiendo los impuestos de impor­tación yexportación, y

• autorizando, por medio de permiso de importación o exportación, laentrada o salida de mercancías del país, o el tránsito por el territorionacional. Este sistema de permisos tiende a ser eliminado y en su lu­gar se utiliza el mecanismo anterior, es decir, la modificación de los. IImpuestos.

f) Esas facul tades las ejerce el presidente con base en el propio arto 131,mediante los mecanismos contemplados en la Ley de Comercio Exte­rior, los cuales operan por medio de decretos que han de publicarse en'el Diario Oficial de la Federación.

198 Derecho administrativo. Segundo curso

Puesto que la intención de la reforma de 1951 fue dotar de instru­mentos jurídicos ágiles a la administración pública, las modificacionesa las leyes de comercio exterior basadas en esas facultades legislativasocurren con gran frecuencia.

La ley reglamentaria del arto 131 permite decidir cuotas compensa­torias cuando algún importador efectúa prácticas desleales.

g) Mediante el mecanismo así creado se estuvo en condiciones de permi­tir la salida o la entrada de mercancías solamente cuando ello le conve­nía a la economía nacional, protegiendo al fabricante mexicano contraproductos extranjeros y asegurándole un amplio mercado interno.

Cuando en la novena década del siglo xx (1986), México decide incorporarseal Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATI) -actualmenteOrganización Mundial de Comercio-, ese mecanismo legal permitió abando­nar la politica proteccionista y abrió el mercado, en numerosos casos, confor- .me a los compromisos adquiridos para, a su vez, intentar un aumento en lasexportaciones a nuevos mercados. Lo mismo aconteció para el Tratado de Li­bre Comercio de América del Norte, celebrado en 1993.

La materia de comercio exterior en cuanto a su regulación jurídica es su­mamente compleja; además de las disposiciones señaladas, es de tenerse encuenta la Ley Aduanera y una gran cantidad de ordenamientos reglamentarias.

Las tarifas de importación y exportación a que se refiere el art. 131 consti­tucional tienen en la actualidad un sistema de clasificación llamado nomencla­tura arancelaria de Bruselas (NAB), la cual siguen todos los países miembros dela Unión Europea y los de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI),entre .otros,

La nomenclatura arancelaria de Bruselas permite la clasificación individua­lizada de millares de artículos susceptibles de importarse o exportarse, empe­zando por los productos menos elaborados (animales vivos) hasta los máselaborados (obras de arte y antigüedades). Cada artículo tendrá señalado suimpuesto, el precio oficial base para calcular aquéllos y si requiere o no permi­so de la Secretaría de Economía o de alguna otra dependencia, de acuerdo conla naturaleza de la mercancía (Educación Pública; Agricultura, Ganadería, De­sarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Medio Ambiente y Recursos Naturales,Salud o Defensa Nacional, según se trate de obras de arte y libros, productosagropecuarios, animales o plantas protegidas, medicinas o explosivos y arma­mento, respectivamente), aunque el permiso está casi por desaparecer con mo­tivo de la apertura comercial de nuestro país.

Rectoria económica 199

16.9. Ley Federal de Cómpetencia Económica

En el sexenio 1988-1994 se consolida en México una economía neoliberal, loque implicó abandonar políticas proteccionistas de la industria del país, desustitución de importaciones y de subsidio a las clases más desprotegidas; elloy otros factores de carácter internacional (la globalización del mercado) condu­jeron a abrogar, además de otras, la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federalen Materia Económica del 30 de diciembre de 1950. El lugar de esa legislaciónbenefactora lo vino a ocupar, en parte, la Ley Federal de Competencia Econó­mica (1992), cuyo objetivo general es tutelar la libertad de comercio y comba­tir para ello las prácticas que la lesionen.

Para aplicar la ley antes mencionada se crea la Comisión Federal de Com­petencia como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría deEconomía, que cuenta con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargoprevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y lasconcentraciones, en los términos de ley, y goza de autonomía para dictar sus re­soluciones.

Esta leyes aplicable a todos los agentes económicos, sean personas físicaso morales, dependencias o entidades de la administración pública, asociacio­nes, agrupaciones de profesionales, fideicomisos o cualquier otra forma de en­tes que participen en la actividad económica.

La Comisión Federal de Competencia estará integrada por cinco comisio­nados, incluyendo al presidente de la misma. Sesionará en forma colegiada ydecidirá los casos por mayoría de votos. Los comisionados serán nombradospor e! titular de! ejecutivo federal. '

A la Comisión Federal de Competencia le corresponden los siguientes asun­tos:

1. Investigar la 'existencia de monopolios, prácticas o concentraciones prohi­bidas por la legislación, para lo cual podrá requerir de los agentes eco­nómicos los informes o documentos pertinentes.

2. Establecer los sistemas de coordinación para el combate y prevenciónde monopolios, estancos, concentraciones y prácticas ilícitas.

3. Conocer y resolver los casos que le competan y sancionar administrati­vamente la violación de la Ley Federal de Competencia Económica y de­nunciar ante el ministerio público las conductas ilícitas en materia de librecompetencia y libre concurrencia.

4. Opínar acerca de los ajustes a los programas de la administración públi­ca federal. cuando de éstos resulten efectos que sean contrarios a lacompetencia y la libre concurrencia.

5. Cuando lo considere conveniente, emitir opinión en materia de compe­tencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos,

200 Derecho odminlstratlvo. Segundo curso

circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efec­tos jurídicos ni la comisión pueda ser obligada a emitir opinión.

6. Elaborar y vigilar que se cumplan los manuales de organización y de pro­cedimientos.

7. Intervenir con las dependencias competentes en la celebración de trata-odos internacionales en materia de relación o políticas de competencia ylibre concurrencia, de los que México sea o pretenda ser parte.

Ceñir sus actividades procedimentales a lo dispuesto en la Ley Fe­deral de Competencia Económica, en virtud de ser materia excluida dela Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

En la reforma deiS de diciembre de 1979, hecha al Código Penal Federal, arts.253 y 254, se contemplan como delitos algunas conductas relacionadas con lamateria objeto de ley..

16.10. fv:\onopoliosEl monopolio es una contradicción propia del sistema capitalista o economíade mercado, en cuya virtud, mediante el ejercicio de la libre concurrencia, seobtiene el control de un área de la industria o del comercio, lo cual atenta con­tra la libertad económica.

El arto 28 constitucional establece como derecho individual la libre concu­rrencia y, por tanto, prohíbe el monopolio y sus variantes. Ante el auge de lascorrientes neoliberales, el tema del monopolio readquiere interés y relevancia,según vimos en el numeral anterior;

La.citada disposición de la ley suprema, reglamentada por la Ley Federalde Competencia Económica, establece que:

Están prohibidos los monopolios, las prácticas monopálicas, los estancos y las exen­ciones de impuestos. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a titulo de pro­tección a la industria.

La ley castigará, y las autoridades' perseguirán toda concentración o acaparamien­to en una o pocas manos de productos de consumo necesario y que tenga por objetoobtener aumentos de precios; todo acuerdo o combinación de los productores, co­merciantes o empresarios de servicios, que hagan de cualquier modo, para evitar la li­bre concurrencia o la competencia entre sl y obligar a los consumidores a pagar preciosaltos, y todo lo que constituya una ventaja indebida a favor de una o varias personas de­terminadas y CO/1 perjuicio del público.

No constituirán monopolios las actividades que el estado realice de manera ex­elusiva en las áreas estratégicas a las que se refiere la propia constitución.

Tampoco constituyen monopolios los sindicatos de trabajadores ni las sociedadescooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés colee-

Rectoría económico 201

!¡VO, vendan directamente en los mercados extranjeros los artículos que sean la prin­cipal fuente de riqueza de la región en que se produzcan y que no sean cosas de primeranecesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del gobier­no federal o local y previa auton·zaciól1 que al efecto se obtenga de las legislaturas res­pectivas. Las mismas legislaturas. por st O a propuesta del ejecutivo, podrán cancelar.cuando así lo exija el interés público, las autorizaciones concedidas para la formaciónde tales asociaciones. No se consideran monopolios los privilegios que por cierto tiem­po se otorguen a autores y artistas para la producción de sus obras y los que para eluso exclusivo de sus creaciones se confieran a los inventores y perfeccionadores de al­gún invento.

El estado, sujetándose a las leyes, en casos de interés público podrá concesionarla prestación de servicios públicos o la explotacion, uso y aprovechamiento de bienesde dominio federal. Las leyes fijarán las condiciones que aseguren la adecuada presta­ción de los servicios y la debida utilización de los bienes, y propenderán a evitar fenó­menos de concentración que lesionen el interés público.

Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, decarácter temporal y no afecten las finanzas del país, debiéndose vigilar su aplicacióny evaluar resultados.

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202 Derecho administrativo. Segundo curso

17. Sistema nacional de planeación

17.1. Antecedentes y evoluciónde la planeación en México

La planeación del desarrollo económico y social surge en 1926 en la hoy disuel­ta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas; posteriormente, países.no socia­listas adoptan ese sistema para prever sus acciones de gobierno. En México, apesar de existir antecedentes significativos, la planeación se da desde 1980.

Los antecedentes nacionales del actual mecanismo de planeación son:

a) Ley sobre Planeación General de la República, del 12 de julio de 1930,la que tuvo aplicación casi nula.

b) El primer plan sexenal (1934-1940), que sin ser un verdadero plan dedesarrollo económico y social, sí contenía elementos de planeación.

e) Los programas de gobierno presentados al asumir la presidencia de larepública el titular del poder ejecutivo federal de 1940 a 1976. Esos-do­cumentos tuvieron un elemental cariz de planeación.

d) Plan de desarrollo económico y 'social (1966-1970), que por falta de unaadecuada infraestructura jurídica y administrativa no tuvo aplicación ypublicidad adecuadas.

e) Plan global de desarrollo 1980-1982 (Diario Oficial de la Federación, 17de abril de 1980), elaborado conforme a las experiencias anteriores, deacuerdo con bases más adecuadas y que sirvió para la reforma consti­tucional de 1983, la cual estatuyó al sistema vigente.

17.2. Fines de la planeaciónMediante la planeacíón se deciden anticipadamente acciones de gobierno, fi-jando objetivos. .

El plan nacional de desarrollo 2001-2006 pretende imprimir orientación ydotar de instrumentos básicos a la sociedad, a efecto de que se alcancen obje­tivos nacionales, para lo cual se fijan prioridades a partir de los recursos dis­ponibles.

La plancación, dice la ley, es la ordenación racional y sistemática de accionesdel ejecutivo federal para la regulación y promoción de la actividad econórni­ca, social y cultural con el propósito de lograr Un desarrollo integral, sustentablee incluyente del país.

Se discute acerca de la naturaleza jurídica del plan de desarrollo y con fre­cuencia se concluye que ésta es de índole sui generis, lo que, por cierto, no

Recloría económica 203

aporta mucho para entender esa figura. Si tratamos de encuadrarlo dentro delos tipos usuales, se puede afirmar que es un acuerdo del jefe de! ejecutivo, di­rigido a los titulares de todas las dependencias y entidades, respecto de la orien­tación global que han de darle a sus tareas. Se trata de un acuerdo con maticesreglamentarios, en el cual hay cierta intervención del órgano legislativo.

17.3. Sistema nacional de planeación en el ámbitodel desarrollo regional

Mediante e! llamado sistema nacional de planeación democrática se han de lle­var a cabo las acciones relacionadas con el plan en lo concerniente a su prepa­ración, formulación, instrumentación, control, actualización y evaluación. Dichosistema estará integrado por las unidades administrativas que tengan a su car­go los asuntos relativos a la planeación dentro de cada secretaria o paraestataly, además, permitirá la participación de los grupos sociales en esa actividad yserá coordinado por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, a la que le com­pete aplicar la ley de la materia.

Por su parte, los programas regionales se referirán a las zonas geográficasque se consideren prioritarias o estratégicas, en atención a los objetivos nacio­nales fijados en el plan, y operarán en el caso de que su extensión territorial re"base el ámbito de competencia de una. entidad federativa. Tales programasregionales deben ser sometidos a la aprobación del presidente de la república,por parte de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.

Entre los medios locales encargados de la planeación son de citarse los co­mités estatales de planeación para e! desarrollo.

Dados los graves problemas originados por el excesivo centralismo que im­plica la concentración urbana del Distrito Federal y su zona metropolitana, enlos últimos años se han hecho intentos por fortalecer e! desarrollo de otras re­giones, a efecto de desalentar el crecimiento de la capital de la república. Talesintentos no han alcanzado los resultados necesarios, y continúan las dañinas con­secuencias de la expansión de la metrópoli.

Mediante los convenios de coordinación (supra 9.16), la federación y las en­tidades federativas deciden emprender acciones conjuntas, las cuales se confor­man a los objetivos y las medidas previstos en e! plan nacional de desarrollo.

17.4. La planeación en algunos renglones gubernativos

La planeación en las distintas áreas de la actividad de la administración públicase efectúa al detalle por medio de los programas sectoriales que e! mismo plannacional ordena su elaboración y puesta en práctica, para lo cual determina los

204 Derecho administrativo.Segundo curso

lineamientos de su contenido. Siguiendo con lo señalado en e! temario corres­pondiente, indicamos algunos datos relativos a las políticas en materia:

a) Agropecuaria. Por este medio se pretende aumentar la producción y pro­ductividad del campo, impulsar el Programa Nacional de DesarrolloRural.

b) Educativa. El programa correspondiente se denomina de educación, conél se pretende mejorar la calidad de la educación y elevar la escolaridad dela población, a efecto de superar los rezagos en esos renglones, añadien­do como obligatoria la preprirnaria.

e) Laboral. En esta área, la política está orientada hacia la creación de em­pleos productivos y la protección de! nivel de vida de los trabajadores.El programa es e! Nacional de Política Laboral.

d) De seguridad social. A este rubro se le considera una necesidad básicade la población, y a cuya satisfacción debe otorgársele un trato prefe­rencial en los presupuestos de gastos; se le estima como un complementode la salud. -Prograrna: Nacional de Salud.

e) De asentamientos humanos. Este renglón se propone lograr un creci­miento equilibrado de los centros de población, asi como fortalecer laplaneación urbana en los niveles estatal y municipal. El programa invo- .lucrado en esa política es e! Nacional de Desarrollo Urbano y Ordena­ción Territorial.

f) Turística. Programa Nacional de Turismo, destinado a generar más em­pleos y divisas e-incrementar el turismo social.

g) Tributaria. En este punto, la política tiende a ampliar las bases tributa­rias de los distintos impuestos' y el número de contribuyentes con me­nores tasas impositivas: efectuar adecuaciones a los impuestos al valoragregado y sobre la renta, y continuar con los sistemas de coordinaciónfiscal entre los distintos niveles de gobierno. Programa: Nacional de Fi­nanciamiento de! Desarrollo.

h} De gasto público. Se busca que éste se efectúe con recursos no inflacio­narios, por tanto, se quiere reducir el déficit presupuestario y perfec­cionar los mecanismos de control del presupuesto; esta política se incluyetambién en el Programa de Financiamiento del Desarrollo.

O Monetaria y crediticia. Se requiere lograr por su medio que e! aumentode la base monetaria sea congruente con el crecimiento de la actividadeconómica, así como promover tasas de interés moderadas. Programa deFinanciamiento del Desarrollo.

j) De comercio exterior. En esta línea se pretende propiciar los avances tec­nológicos que den competitividad a los productos mexicanos, aprove-

Rectoría económica 205

char las ventajas del Tratado de Libre Comercio, simplificar los trámitesde esta actividad. El programa que contiene los mecanismos de ello esel Nacional de Competencia.

k) De estimulos. La política de estímulos (fiscales, principalmente) está en­caminada a promover la actividad de los particulares con miras en losobjetivos que el plan prevé.

1) De procuración de justicia. En este rubro la política está destinada a lo­grar "orden y respeto", la seguridad pública y el combate al narcotráfi­co. Programas nacionales de Procuración de Justicia y de SeguridadPública.

m) Administración de justicia. Por este medio se quiere propiciar reformasa la legislación a efecto de actualizarla y fortalecer procedimientos con­ciliatorios.

Además de las políticas arriba anotadas, el plan fija lineamientos para otras ac­tividades y en algunas ordena que se formulen los programas respectivos, comosucede en las materias de modernización del gobierno, soberanía, seguridad na­cional, federalismo, combate a la corrupción y deporte.

Para mayores datos y antecedentes de las políticas enunciadas en los incs.a) al m), pueden verse el plan y los programas correspondientes, así como laobra Aspectos juridicos de la planeación en México (citada en la bibliografía), decuyo índice parecen estar tomados los incisos del tema que nos ocupa.

17.5. Bases constitucionales de la planeaciónen México

La base constitucional de la planeación en nuestro país fue precisada con cla­ridad en la reforma de 1983, en los textos de los arts. 25 y 26, especialmente el I

segundo, que está dedicado sólo a la planeación.El art. 26, cuyo contenido es materia del presente tema establece, resumi­

dament"" que se organizará un sistema de planeación del desarrollo económi­co integral y sustentable, en el que participen los sectores de. la sociedad,mediante la elaboración de un plan obligatorio para la administración públicafederal; ésta podrá celebrar convenios con las entidades federativas y los par­ticulares para coordinarse en la formulación y ejecución de dicho plan. Consi­deramos que con anterioridad a 1983 la posibilidad de planear el desarrollosocioeconómico estaba dentro de los límites constitucionales, sin necesidaddel nuevo articulo.

206 Derecho administrativo. Segundo curso

17.6. Objeto de la Ley de PlaneaciónLa Ley de Planeación, publicada el 5 de enero de 1983, es reglamentaria delarto 26 de la constitución federal, en su primera disposición señala que su ob­jeto consiste en establecer:

• Las normas y los principios básicos conforme a los cuales se llevará a ca­bo la planeación nacional del desarrollo integral y sustentable y encau­zar, en función de ésta, las actividades de la administración públicafederal.

• Las bases de integración y funcionarníento del sistema nacional de pla-neación. .

• Las bases para que el ejecutivo federal coordine ,sus actividades de pla­.neación con las entidades federativas.

• Las directrices para promover y garantizar la participación de los diver­. sos grupos sociales, por medio de sus organizaciones representativas, en

la elaboración del plan y los programas a que se refiere esa ley:• Los lineamientos para que las acciones de los gobernados contribuyan a

alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.

17.7. SujetosUn plan de desarrollo económico' y social es elaborado por la administraciónpública, en cualquier sistema político en que aquél se estructure. La doctrinahabla de 'dos clases de planes: imperativos e indicativos. Los primeros se danen el caso de una economía socialista y los segundos, dentro de una economíade mercado; en ambos supuestos se trata de un acto del poder ejecutivo. Enla teoría económica y administrativa se establece una diferencia entre planifi­cación (sistema socialista) y planeacián (sistema capitalista); la primera es im­perativa y la segunda, indicativa,'

La planeacíón es un asunto de la competencia de la Secretaría de Hacien­da y Crédito Público, en la cual intervienen, mediante el "sistema nacional deplaneación democrática"; las dependencias y entidades de la administraciónpública federal; el sistema está integrado por las unidades que tengan asigna­das las tareas en esta materia dentro de cada ente administrativo,

Entonces, el sujeto que emite el plan es la administración pública .federal(la federación, como persona jurídica), Pueden intervenir particulares y otrosentes públicos en las consultas para su elaboración, como en los actos de coor­dinación (infra, 17,9) y a propósito de la concertación tinfra 17.10); además,hay que considerar que el órgano legislativo también tiene una modesta parti­cipación.

Rectoría económica 207

El plan, en tanto acto jurídico, va dirigido, casi en su totalidad, a los subal­ternos del presidente de la república; en caso de que contenga disposiciones denaturaleza reglamentaria, estará dirigido a todos los gobernados de maneraabstracta e impersonal.

17.8. Plan y programas

El término plan está reservado para el plan nacional de desarrollo, según la le­gislación; de él se dice que determinará los objetivos nacionales, la estrategiay prioridades del desarrollo del país; tendrá previsiones sobre los recursos quese destinarán a tales objetivos; fijará los instrumentos y encargados de su eje-, .cución; establecerá la política de carácter general, sectorial y regional. Sus previ-siones estarán referidas globalmente a la actividad económica y social y regiráel contenido de los programas.

Las características del plan son:

a) Temporal. Es cuasi quinquenal; deberá elaborarse en los primeros seismeses del sexenio y cesará su vigencia al concluir el periodo constitu­cional en que se haya aprobado. Se trata de una previsión de medianoplazo.

b) Obligatorio. Su elaboración, aplicación, control y evaluación no es discre­cional. sino que debe efectuarse por la administración pública federal.

e) Publicable. Debe ser dado a conocer por medio del Diario Oficial y delos órganos locales.

d) Evaluable. Deberá existir un procedimiento que permita verificar suaplicación y que califique sus resultados.

e) Rectificable. Durante su vigencia (de cinco y medio a seis años) podráncorregirse los objetivos, las políticas y las metas de acuerdo con cir­cunstancias supervenientes a su inicial aprobación.

ff Susceptible de observaciones legislativas. El plan, sus adecuaciones y re­sultados deben informarse al Congreso de la Unión, el que hará los co­mentarios que juzgue pertinentes. Lo anterior no tiene consecuenciasjurídicas.

En cuanto a los objetivos nacionales, según el plan 2001-2006 son los siguientes:

a) Proyección de México en 2025.b) Buen gobierno, finanzas públicas sanas, cambio en la estructura del po­

der ejecutivo federal, revolución educativa.e) Desarrollo social y humano, crecimiento con calidad, orden y respeto,

humanismo, equidad y cambio. .

208 Derecho administrativo. Segundo curso

d) Desarrollo con inclusión, sustentabilidad, competitividad y regíonalíza­ción.

e) Acción gubernamental con legalidad, democracia, federalismo, transpa­rencia y rendición de cuentas.

Los programas son las diversas vertientes del plan llevadas al detalle; pueden sersectoriales, institucionales, regionales o especiales. Acerca de ellos, la Ley dePlaneación establece:

a) Los programas sectoriales se sujetarán a las previsiones contenidas en elplan y especificarán los objetivos, las prioridades y las políticas que re­girán el desempeño de las actividades del sector administrativo de quese trate. Contendrán, asimismo, estimaciones de recursos y determina­ciones acerca de los instrumentos y los encargados de su ejecución.

b) .Lo5programas institucionales, que deban elaboradas paraestatales, sesujetarán a las previsiones contenidas en el plan y en el programa sec­torial correspondiente; se ajustarán, en lo conducente, a la ley que regu­le su organización y funcionamiento.

e) Los programas regionales se referirán a las zonas que se consideren prio­ritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales fijados enel plan, y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional deuna· entidad federativa.

d) Los programas especiales deberán contraerse a las prioridades del desa­rrollo del país fijadas en el plan, o a las actividades relacionadas con doso más dependencias coordinadoras de sector.

17.9. Coordinación en materia de planeación

El arto 26 de la constitución establece que el ejecutivo federal es quien coordí­na.imediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas, las ac­ciones por realizar para la elaboración y ejecución del plan. Esta norma va enmengua' de la precaria autonomía de los estados de la federación, aunque seaduzca que el nuestro es un federalismo de colaboración.

La Ley de Planeación incluye algunas reglas acerca de la coordínacíón enesta materia, las cuales son las siguientes: .

a) El gobierno federal podrá convenir con los de las entidades federativas,la participación de éstas en las labores de planeación.

b) Las acciones encaminadas a la consecución de los objetivos nacionalesse planearán de manera conjunta y se llevarán a cabo dentro de las res­pectivas esferas cornpetenciales.

Rectoría económico 209

e) Deberá considerarse la participación correspondiente a los municipios.d) Otorgar participación a los diversos sectores tanto en la planeación na-

cional como en la regional.e) El convenio ha de contener lineamientos técnicos en esta cuestión.f) Contemplar las acciones que competan a los tres niveles de gobierno.g) Precisar la intervención de los órganos centralizados federales en las ac­

tividades de planeación del gobierno local.h) El convenio habrá de publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

17.10. Concertación e inducción

La concertación y la inducción permiten a la administración pública, con me­didas jurídicas y políticas, orientar la actividad económica de los particularesal logro de los objetivos establecidos en el plan de desarrollo.

La concertación es la posibilidad que tiene el gobierno federal de convenir,con representantes de grupos sociales o con particulares, la realización de de­terminadas acciones que coadyuven a alcanzar las metas y los objetivos previs­tos en el plan y programas de desarrollo. Dichos convenios los concertará lafederación por medio del presidente o de algún ente centralizado o paraestatal,con los particulares.

Tales convenios son obligatorios para las partes, de derecho público y de ju­risdicción federal; además, pueden contemplar sanciones por incumplimiento.

La inducción, a través de medidas de fomento, regulación jurídica, restricti­vas, orientación o prohibición, va a permitir encaminar la actividad económicade los sectores social y privado hacia los objetivos y prioridades del plan y pro­gramas.

El estado cuenta con ciertos mecanismos que le permiten inducir a los par­ticulares a que actúen conforme al plan de desarrollo: presupuesto de egresos,canalización de crédito, cmpresas públicas, impuestos, estímulos fiscales, pro­tección y regulación del comercio exterior, tenencia de la tierra, limitaciones alderecho de propiedad, otras disposiciones legales y reglamentarias e introdu­cir reformas a éstas.

En virtud de que nuestro sistema legal de planeación económica y social esindicativo, los mecanismos de concertación e inducción revisten señalada im­portancia para el éxito del plan.

17.11 . Estadística y datos geográficos

Contar con adecuada información geográfica y estadística es necesario, comopresupuesto metodológico, tanto para la preparación del plan como para la to­ma de decisiones administrativas (en los entes públicos y en los particulares).

210 Derecho administrativo. Segundo curso

La estadística y los datos geográficos están regulados por la Ley de Infor­mación Estadística y Geográfica, publicada el 30 de diciembre de 1980, en vigoral día siguiente y reformada según decreto aparecido en el Diario Oficial del 12de diciembre de 1983; este ordenamiento abrogó la Ley Federal de Estadísticá del31 de diciembre de 1947; el primer dispositivo citado es de orden público ~ in­terés social, lo aplica la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para coordi­nar a dependencias y entidades de la administración pública (en cada una delas cuales existirá una unidad encargada de esos aspectos), a estados y muni­cipios por medio de convenios de coordinación.

La ley que se comenta regula, fundamentalmente, dos cuestiones:

1. Estadística general del país, que se refiere a datos cuantitativos relativosa di versos aspectos de la realidad y actividades nacionales.

2. Información geográfica referente a las condiciones físicas del territoriode nuestro país.

Respecto a la elaboración e idoneidad de la estadística nacional, los censosconstituyen un instrumento esencial.

El censo, inventario cuantitativo y cualitativo de determinado recurso oelemento del estado, se ha dado desde hace milenios; en la antigüedad se uti­lizó casi exclusivamentepara fines fiscales, de ahí la impopularidad de la quegoza aún en nuestra época. Sin embargo, el censo es importante para que lasociedad conozca sus recursos, carencias y su propia dimensión,

Se ha estimado que todo censo debe tener los siguientes elementos:

a) Simultaneidad. Es decir, que se realicen en una fecha determinada y elconteo se efectúe en un solo día o, cuando menos, considerando las si-.tuacioncs y los recursos en un mismo momento.

b) Generalidad. Consiste en que comprenda a todos los individuos o todaslas unidades objeto del censo: toda la población, todas las industrias, to­dos los comercios, etcétera.

c) Periodicidad. Que se realice en lapsos regulares, cada cinco o 10 años,etc. En ocasiones los conflictos armados, las calamidades públicas o laineptitud gubernamental provocan que se rompa este importante princi­

. pio de la actividad censal. Esta última observación no se dirige en con­tra de conteos durante el periodo intercensal, lo cual sí es correcto.

La ley establece que los censos estarán referidos a cuestiones económicas, de­mográficas, sociales, de recursos naturales y distribución de la población.

Rectoría económica 211

De acuerdo con el reglamento de la ley antes mencionada, habrá los si­guientes tipos de censos:

a) Población y vivienda.b) Económicos.

El primero se efectuará cada 10 años y los segundos cada cinco años.Opera un registro nacional de información geográfica y un registro de per­

sonas morales; en este último deberán inscribirse todas las personas jurídicascolectivas públicas y privadas (excepto partidos políticos), que sean informan­tes para efectos de la ley.

Existe además el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informáti­ca, creado por decreto del 25 de enero de 1983, con el carácter de órgano des­concentrado.

La información que va a ser proporcionada a la administración pública tie­ne las siguientes características:

a) Obligatoriedad.b) Gratuidad, en los términos del arto 50. constitucional.e} Veracidad.d) Confidencial: no es un medio de prueba contra el informante y la au­

'toridad no puede utilizarla sino para cuestiones estadísticas y geográ­ficas.

e) Verificable por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público através de una visita domiciliaria.

f) Concordancia internacional, de conformidad con las reglas que al res-pecto fijen los organismos y tratados internacionales.

Existen unos grupos colegiados llamados comités. técnicos de estadística y de in­formación geográfica, integrados por los jefes de las unidades administrativasencargadas de esta materia, el coordinador del sector o el gobernador, en su ca­so, y los jefes estatales de información, cuando así proceda.

Se contempla como sanción únicamente multa, por violaciones a las dis­posiciones de la ley y su reglamento.

Dromi M., José Roberto, Derecho administrativo económico, t. J, Astrea, Buenos Aires,1980.

Kaplan, Marcos, "Planificación y cambiosocial", en Estudios de derecho económico, vol. v,Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1986.

Ley de Planeacián, Diario Oficial de la Federación, 5 de enero de 1983.Ley de Información Estadística y Geográfica.

212 Derecho administrativo. Segundo curso

Martín Mateo, Ramón y Francisco Sosa Wagner, Derecho administrativo económico, 2a.ed., Pirámide, Madrid, 1977.

Meilán Gil, José Luis, La organización administrativa de los planes de desarrollo, Centrode Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1966.

Navarrete, Alfredo, "La planeación y la administración financiera del estado", en Me­moria del seminario sobre píaneacíón socioeconámica, derecho administrativo y ad­ministración pública, Facultad de Derecho, UNAM, México, 1965.

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Witker V., Jorge, Introduccion al derecho económico, Oxford University Press Harla, Mé­xico, 1995.

Cuestionario

1. Señale, cronológicamente, los nombres de las escuelas económicas.2. Cite dos autores de la escuela liberal.·3. Anote en qué consiste la economía mixta.4. Escriba un concepto y la base constitucional de rectoría económica.5. Explique el arto 131 constitucional.6. Proporcione tres ejemplos de actividades económicas estratégicas.7. Defina el Plan Nacional de Desarrollo.8. Mencione las características de un plan.9. Diga en qué consiste el sistema nacional de planeación.

lO. Resuma los objetivos de la Ley de Información Estadística y Geográfica.

_':oOr_ -==- _.--'- _- W'- = --=-..=- = -~. =- =--= ~

,IX. Población, salubridad y ambiente

Objetivos ,;

f .Después de estudiar este capítulo, el alumno contará conelementos para: I

I

• Conocer la política demográfica de México• Explicar las -zalidades migratorias• Informar qué aspectos regula la Ley General de Salud• Indicar cuáles son las autoridades sanitarias en la .,

república f• Interpretar la importancia de la protección ambiental• Manejar en tasos reales algunas disposiciones jurídicas, .

de esta matena

I

18. Política y derecho de población

18.1. Aspectos que abarca la políticapoblacional del estado .

La política poblacional de México está descrita fundamentalmente en el arto 30.de la Ley General de Población de este modo: la Secretaría de Gobernación dic­tará y ejecutará '0, en su caso, promoverá ante las' dependencias o entidadescompetentes, las medidas necesarias para:

a) Adecuar los programas de desarrollo económico y social a las necesida­des planteadas por el volumen, estructura, dinámica y distribución dela población.

b) Realizar los programas de planeación familiar mediante los servicioseducativos y de salud de que disponga el sector público, y vigilar que di­chos programas y los que realicen organismos privados, se lleven a cabocon absoluto respeto a los derechos fundamentales del hombre y pre­serven la dignidad de las familias, con el objeto de regular racionalmen­te y estabilizar el crecimiento de la población, así como lograr el mejor

. aprovechamiento de los recursos humanos y naturales del país.e) Disminuir la mortalidad.d) Influir en la dinámica de la población por medio de los sistemas educati­

vos, de salud pública, de capacitación profesional y técnica, y de protec­ción a la infancia, y obtener la participación de la colectividad en lasolución de los problemas que la afectan.

e) Promover la plena integración de la mujer al proceso económico, edu­cativo, social y cultural.

f) Procurar la integración de los grupos marginados al desarrollo nacional.g) Sujetar la inmigración de extranjeros a las modalidades que juzgue per­

tinentes.. y procurar la mejor asimilación de éstos al medio nacional y'su adecuada distribución en el territorio .

.h) Restringir la emigración de nacionales cuando el interés nacional así loexija.

214

Pobloción. salubridad y ambiente 215

i) Procurar la planeación de los centros de población urbanos, para ase­gurar una eficaz prestación de los servicios públicos que se requieran.

j) Estimular el establecimiento de núcleos de población nacional en loslugares fronterizos que se encuentren poco poblados.

k) Procurar la movilización de la población entre distintas regiones de la .república, con objeto de adecuar su distribución geográfica a las posi­bilidades de desarrollo regional, con base en programas especiales delasentamiento de dicha población.

1) Fomentar la creación de poblados, con la finalidad de agrupar a los nú­cleos que viven geográficamente aislados.

m) Coordinar las actividades del sector público federal, estatal y municipal,así corno la de los organismos privados para el auxilio a la población enlas áreas en que se prevea u ocurra algún desastre.

18.2. La demografíaLa demografía es la ciencia que estudia a la población humana desde el puntode vista cualitativo. De acuerdo con Galen M. Fisher, "es el análisis y la descrip­ción de los grupos de población con referencia a la distribución, fenómenos vi­tales, edad, sexo y estado civil, bien en un momento dado o sin consideracióntemporal".

Su principal fuente e instrumento se encuentra en los censos que el estadorealiza periódicamente, los cuales comentarnos en el terna anterior.

Las cuestiones demográficas están a cargo, principalmente, de la Secreta­ría de Gobernación y del consejo nacional de población, conforme a las si­guientes directrices:

• Corresponde a las dependencias del poder ejecutivo y a las demás entida­des del sector público, según la competencia que les confieran las leyes,la aplicación y ejecución de los procedimientos necesarios para la reali­zación de cada uno de los propósitos de la política demográfica; pero ladefinición de las normas, la formulación de las iniciativas de conjunto yla coordinación de los programas que corresponden a dichas dependen­cias en materia demográfica competen exclusivamente a la Secretaría deGobernación.

• El consejo nacional de población tendrá a su cargo la planeación demo­gráfica del país, con objeto de incluir a las personas en los programasde desarrollo económico y social que se formulen dentro del sector gu­bernamental y vincular los objetivos de éstos con las necesidades queplantean los fenómenos demográficos (este consejo es una comisión ínter­secretarial).

216 Derecho administrativo. Segundo curso

18.3. El crecimiento demográfico

Son conocidas las predicciones pesimistas del economista inglés Thomas R.Malthus acerca del incremento poblacional; en nuestros días, una corrienteneomalthusiana sostiene que el subdesarrollo económico tiene su principalcausa en un excesivo crecimiento demográfico. Frente a tal fenómeno se reco­mienda un control de la natalidad o, al menos, una planeación demográfica.Contrarios a esta posición se han declarado la iglesia católica y algunos paísessocialistas.

En la actualidad, México sostiene la política de abatir el crecimiento demo­gráfico mediante campañas publicitarias y facilitando medios anticonceptivos,sin llegar a establecer un verdadero control de la natalidad.

Las cifras que se manejan en relación con el crecimiento demográfico sonmuchas veces contradictorias, pero en términos generales se sostiene que enlos últimos 20 años se ha logrado una disminución. Los siguientes son algunosdatos al respecto:

Año Incremento

1973 3.7%1975 3.3%1989 2.2%1994 1.8%2000 1.0% (meta)2003 1.4%

18.4. El derecho a determinar el número de hijosconforme al ort. 40. constitucional

Una vez que el estado mexicano varió su política de crecimiento demográficoa principios de los setenta, fue reformado el art. 40. constitucional mediantedecreto publicado cl día último de 1974 para incluir en su actual segundo pá­rrafo la garantía individual siguiente: Toda persona tiene derecho a decidir demanera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sushijos.

Este texto sirve de fundamento al estado para emprender las campañas orien­tadoras, que permitan reducir el índice del incremento demográfico. Tambiénrepresenta una obligación para el poder público, que habrá de garantizar la li­bertad de la pareja en cuanto a decidir el número de sus descendientes. -

Lo que no está claro es lo que significa que la persona opte de manera res­ponsable acerca de la cantidad de hijos que pueda tener. ¿Es una obligación del

Pobloclón, solubridad y ambiente 217

gobernado?, ¿ante quién?, ya que es un principio elemental del orden jurídicoque al derecho de uno sigue una obligación exigible de otro.

18.5. Política migratoriaLa política migratoria del estado mexicano está orientada a controlar y regu­lar la inmigración de extranjeros y a proteger ya desalentar la salida de los nacio­nales. En cuanto a los movimientos poblacionales internos, se pretende evitarla concentración en los tres grandes centros urbanos (Distrito Federal, Guadala­jara y Monterrey), mediante el fomento del desarrollo o la consolidación de polosalternos, así como el arraigo del campesino en sus tierras.

18.6. La migración de los nacionales

La causa de la migración de los nacionales dentro del territorio del país es laconsecución de objetivos personales muy concretos de parte de los migrantes:usualmente la búsqueda de fuentes de trabajo o de mejores condiciones de vi­da: dicho fenómeno se ve facilitado por el desarrollo de las comunicaciones.

Hacia 1959, México se vuelve un país preponderantemente urbano. A partirde esa fecha continúa la concentración poblacional en los tres grandes centrosmetropolitanos, lo que crea ingentes problemas de carencia de servicios muni­cipales, aumento de la contaminación ambiental y un incremento en la inseguri­dad. Este movimiento migratorio influye también en el descenso de la producciónagrícola.

-Básicamente, mediante campañas publicitarias gubernamentales se buscadesalentar tales corrientes migratorias; a ese efecto también contribuyen otrasmedidas. como estímulos a la producción en el campo y en los nuevos polosregionales de desarrollo, así como el encarecimiento de los servicios urbanos enlas grandes ciudades. Estas políticas no han producido los resultados previstos.

18.7. La inmigración de extranjeros

La inmigración es la llegada de extranjeros al país, los cuales por razones eco­nómicas, culturales o políticas dejan su lugar de origen.

El traslado de un país a otro es un fenómeno muy antiguo y ha atravesadopor diversos estadios históricos.

En la antigüedad, ineluido el periodo de florecimiento de la civilizacióngrecolatina, los grandes movimientos migratorios se hacen con motivo de lasguerras de conquista. ya que los prisioneros son objeto de traslados en calidadde eselavos.

218 . Derecho administrativo. Segundo curso

Durante la Edad Media europea, dado lo escaso e inseguro de los caminos,la inmigración es casi nula. Hay fenómenos aislados, como el auge comercialde las repúblicas italianas y las cruzadas de la cristiandad. Los siglos xv y XVI

constituyen la época de los descubrimientos y conquistas en África, América yAsia, donde el extranjero llega a dominar, invadir y colonizar.

La gran inmigración de africanos a América permite el traslado de millo­nes de seres humanos en los siglos XVII y XVIII, principalmente.

En América Latina, durante el siglo XIX los extranjeros son bienvenidospor su potencial capacidad de modernizar las economías locales de los paísesrecién independizados. Se les permite invertir en minería, comercio y en la in­cipiente industria.

En la actualidad, la mayoría de los países regulan minuciosamente la en­trada y la estancia de los extranjeros, limitándolas en ocasiones, por motivoslaborales o de integración cultural.

18.8 .. Las calidades migratorias

En México, hoy en día, la permanencia de los extranjeros en el territorio na­cional y las actividades que pueden realizar están reguladas en la Ley Generalde Población. que aplica la Secretaría de Gobernación a través del InstitutoNacional de Migración. conforme a la calidad que les corresponda y les asignela autoridad: no inmigrante, inmigrante e inmigrado. Respecto a estas figuras laley señala lo siguiente:

1. No inmigrante. Es el extranjero que con permiso de la Secretaría deGobernación se interna en el país de manera temporal, y que asume al­guna de las siguientes características:

a) Turista. Le corresponde a aquel que ingresa con fines de recreo o sa­lud, o para realizar actividades artísticas, culturales o deportivas, noremuneradas ni lucrativas, y con una temporalidad máxima de seismeses improrrogables.

b) Transmigrante. Se concede a quien entra al territorio nacional en trán­sito hacia otro país; podrá permanecer en México hasta por 30 días.

e) Visitante. Se considera esta característica a quienes entran en el p,afspara dedicarse a una actividad lucrativa o no, siempre que sea lícitay honesta, con autorización para permanecer en el país hasta por unaño.

Cua;'do'el extranjero visitante durante su estancia viva de sus re­cursos traídos del extranjero. de las rentas que éstos produzcan o decualquier ingreso proveniente del exterior; el propósito de su interna-

Población, salubridad y ambiente 219

ción sea conocer alternativas de inversión o para realizar éstas; se de­dique a actividades científicas, técnicas, de asesoría, artísticas, depor­tivas o similares; se interne para ocupar cargos de confianza, o asistira asambleas y sesiones de consejos de administración; podrán conce­derse hasta cuatro prórrogas por la misma temporalidad cada una,con entradas y salidas múltiples.

d) Ministro de culto o asociado religioso. Se otorga para ejercer el minis­terio de algún culto, o para la realización de labores de asistencia socialy filantrópicas, que coincidan con los. fines de la asociación religiosaa la que pertenezca, siempre que ésta cuente con registro ante la Se­cretaría de Gobernación y que el extranjero posea, con antelación, elcarácter de ministro de culto o de asociado en los términos de la Leyde Asociaciones Religiosas y Culto Público. La característica se daráhasta por un año y podrán concederse hasta cuatro prórrogas, cadauna por igual temporalidad con entradas y salidas múltiples.

e) Asilado político. Esta visa se concede a quien entra en el territorio na.cional para proteger su libertad o su vida de persecuciones políticasen su país de origen, y es autorizado por el tiempo que la Secretaria deGobernación juzgue conveniente, atendiendo a las Circunstanciasde cada caso. Si el asilado político viola las leyes nacionales, sin per­juicio de las sanciones que por ello le sean aplicables, perderá su ca­racterística migratoria y la misma secretaria le podrá otorgar la calidadque juzgue conveniente para continuar su legal estancia en el país.Asimismo, si el asilado político se ausenta del país, perderá todo de­recho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido conpermiso de la propia dependencia.

f) Refugiado. Se otorga a las personas para proteger su vida, seguridado libertad, cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada,agresión extranjera, conflictos internos, violación masiva de dere­chos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado grave­mente el orden público en su país de origen, que lo hayan obligado ahuir a otra nación. No quedan comprendidas en la presente caracte­rística migratoria aquellas personas que son objeto de persecuciónpolítica prevista en la característica anterior. La Secretaría de Gober­nación renovará su permiso de estancia en el país, cuantas veces loestime necesario. Si el refugiado viola las leyes nacionales, sin perjui­cio de las sanciones que le sean aplicables, perderá su característicamigratoria y la misma dependencia le podrá otorgar la calidad quejuzgue procedente para continuar su estancia en el país. Asimismo,si el refugiado se ausenta del país, perderá todo derecho a regresaren esta calidad migratoria, salvo que haya salido con permiso de la

220 Derecho administrativo. Segundo curso

secretaría. El refugiado no podrá ser devuelto a su país de origen, nienviado a cualquier otro, en donde su vida, libertad o seguridad se veanen peligro.

La Secretaría de Gobernación podrá dispensar la sanción a quese hubiere hecho acreedor por su internación ilegal, al extranjero aquien se otorgue esta característica migratoria, atendiendo precisa­mente a la naturaleza de la figura jurídica de refugiado.

g) Estudiante. Para inicial; terminar o perfeccionar estudios en institu­ciones o planteles educativos oficiales, o incorporados con reconoci­miento, o para realizar estudios que no lo requieran, con prórrogasanuales y con autorizaciones para permanecer en el país sólo el tiem­po que duren sus estudios y el que sea necesario para obtener la docu­mentación final escolar; pudiendo ausentarse del país, cada año, hasta

. por 120 días en total; si estudia en alguna ciudad fronteriza y es re­sidente de localidad limítrofe, no se aplicará la señalada limitaciónde ausencias.

11) Visitante distinguido. Se otorga de manera excepcional. Consisten enpermisos de cortesía para internarse y residir en el país, hasta porseis meses y se confieren a investigadores, científicos o humanistasde prestigio internacional, periodistas o a otras personas prominen­tes. La Secretaría de Gobernación podrá renovar estos permisos enlos casos que lo estime pertinente.

i) Visitante local. Esta visa consiste en que las autoridades podrán au­torizar a extranjeros para que visiten puertos marítimos o ciudadesfrontcrizas sin que su permanencia exceda de tres días.

j) Yisitante provisional. Esta característica se presenta cuando la se­creraría autoriza, con carácter excepcional y hasta por 30 días, eldescm barco transitorio de extranjeros que lleguen a puertos de maro aeropuertos con servicio Internacional, cuya documentación carez­ca de algún requisito secundario. En estos casos, deberán garantizarsu regreso al país de procedencia, de su nacionalidad o de su origen,si no cumplen el requisito en el plazo concedido.

k) Corresponsal. Para realizar actividades propias de periodista, para cu­brir un evento especial o para su ejercicio temporal, siempre queacredite debidamente su nombramiento o ejercicio de la profesión enlos términos que determine la secretaría. El permiso se otorgará has­ta por un año, y podrán concederse prórrogas por igual temporalidadcada una, con múltiples entradas y salidas.

2. Inmigrante. Se reconoce como tal al extranjero que se interna legal­mente en el país con el propósito de radicar en él, en tanto adquiere la

Población, salubridad y ambiente 221

calidad de inmigrado. Los inmigrantes se aceptarán hasta por cinco añosy sus características son:

a) Rentista. Es aquel que ingresa en el país para vivir de recursos traí­dos del extranjero; de los intereses que le produzca la inversión de sucapital en certificados, títulos y bonos del estado o de las institucionesnacionales de crédito u otras que determine la Secretaría de Goberna­ción o de cualquier ingreso permanente que proceda del exterior; Lasecretaría podrá autorizar a los rentistas para que presten servicioscomo profesores, investigadores, científicos o técnicos, cuando a juiciode ella, dichas actividades resulten benéficas para el país.

b) Inversionista. Es quien se interna en la república para invertir su ca­pital en la industria, comercio y servicios, de conformidad con las le­yes nacionales y siempre que la inversión contribuya al desarrolloeconómico y social del país y la misma se mantenga durante la resi­dencia del extranjero en México.

e) Profesional. Es el que llega para ejercer una profesión. Esta visa seconcede excepcionalmente y previo registro del título ante la Secre­taria de Educación Pública.

d) Cargos de confianza. Esta característica se otorga a quienes llegan alpaís para asumir cargos de dirección y otros de .absoluta confianzaen empresas o instituciones establecidas en la república, siempre quea juicio de la secretaría no haya duplicidad de cargos y que el servi­cio de que se trate amerite la internación.

e) Cientifico. Esta visa se otorga a todo aquel que arriba al territorio na­cional para dirigir o realizar investigaciones científicas, para difun­dir sus conocimientos científicos, preparar investigadores o realizartrabajos docentes, cuando estas actividades sean realizadas en inte­rés del desarrollo nacional a juicio de la Secretaría de Gobernación,tomando en consideración la información general que al respecto leproporcionen las instituciones que estime conveniente consultar.

f) Técnico. Con la visa de técnico ingresan y permanecen en territorionacional. para realizar investigación aplicada dentro de la produc­ción o desempeñar funciones técnicas o especializadas que no puedanser prestadas, ajuicio de la secretaría, por residentes en el país.

g) Familiar. Esta visa se concede a quien llega al país para vivir bajo ladependencia económica del cónyuge o de un pariente consanguíneo,inmigrante, inmigrado o mexicano en línea recta sin límite de gradoo transversal hasta el segundo.

222 Derecho administrativo. Segundo curso

Los inmigrantes familiares podrán ser autorizados por la Secre­taría de Gobernación para realizar las actividades que establezca elreglamento.

Los hijos y hermanos extranjeros de los inmigrantes, inmigradoso mexicanos, podrán admitirse dentro de 'esta característica cuandosean menores de edad, excepto que tengan impedimento para trabajaro estén estudiando en forma estable.

h) Artistas y deportistas. Se da a personas que vayan a "realizar -dice laley- actividades artísticas. deportivas o análogas" que resulten en prode la nación.

i) Asimilados. Para realizar cualquier actividad lícita y honesta. en ca­so de extranjeros que hayan sido asimilados al medio nacional o ha­yan tenido o tengan cónyuge o hijo mexicano y que no se encuentrencomprendidos en las anteriores características, en los términos queestablezca el reglamento de la Ley General de Población.

3. Inmigrado. Mediante esta calidad migratoria el extranjero adquiere de­recho de residencia definitiva en el país.

Los inmigrantes con residencia legal en el país durante cinco añospodrán adquirir la calidad migratoria de inmigrados. siempre que hu­bieran observado las disposiciones de la ley y sus reglamentos y que susactividades hayan sido honestas y positivas para el país.

18.9. La emigración de mexicanos

Aunque el programa oficial (1986) de nuestra asignatura habla de "emigración.de extranjeros", hemos considerado que resulta lógico hablar de emigrantes engeneral, pues así lo regula la ley de la materia, la cual hace hincapié en la emi­gración de mexicanos.

Son emigrantes los mexicanos y los extranjeros que salgan del país con elpropósito de residir fuera de él. La Secretaría de Gobernación, en relación conemigración, deberá:

a) Investigar las causas que den origen a la salida de mexicanos y adoptarlas medidas pertinentes para regularla.

b) Dictar reglas en colaboración con la Secretaría de Relaciones Exterio­res, tendientes a proteger a los emigrantes nacionales.

Las personas que pretendan emigrar deberán:

• Identificarse y presentar a la autoridad de migración las informacionespersonales, las cuales pueden ser empleadas con fines estadísticos.

Pobloción. solubrldod y omblente 223

• Ser mayores de edad, o si no lo son ,o si están sujetos a interdicción, iracompañados por las personas que ejerzan sobre ellos la patria potestado la tutela, en su caso, o acreditar el permiso concedido al efecto por di­chas personas o por la autoridad competente.

• Comprobar, si se trata de mexicanos, que éstos pueden cumplir con losrequisitos que, para entrar en el país a donde se dirijan, les exijan las le­yes del mismo, según el carácter con que pretendan hacerlo.

• Solicitar a la oficina respectiva la documentación correspondiente y pre­sentarla a las autoridades migratorias del lugar por donde se pretenda sa­lit; y no estar sujeto a proceso o ser prófugo de la justicia, ni estar arraigado,en virtud de resolución judicial. ,

Cuando se trate de trabajadores mexicanos, será necesario que comprueben ircontratados por temporalidades obligatorias para el patrón o contratista y go­zando de salarios suficientes para satisfacer sus necesidades. El personal de mi­gración exigirá que las condiciones de trabajo consten por escrito, que hayansido aprobadas por la junta de conciliación y arbitraje de la jurisdicción en que secelebraron, y que las mismas hayan sido visadas por el cónsul del pais don­de deban prestarse los servicios.

El desempleo y la pobreza provocan una emigración numerosae ilegal, enespecial hacia el norte, ante lo cual estas reglas son inoperantes y resultan utó-picas. .

4. Repatriados. La ley considera como repatriados a los emigrantes nacio­nales que vuelvan al país después de residir por lo menos dos años en elextranjero. En la ley anterior (27 de diciembre de 1947) se les cataloga­ba así al haber radicado seis meses fuera del territorio mexicano.

18.10. Los problemas fronterizos

En las zonas fronterizas se concentra un gran número de problemas muy di­versos. Claro está que, aunque existen algunas cuestiones similares, el proble­ma de la frontera sur es distinto del norte.

En la frontera norte, a los gobiernos federal, locales y municipales les preo­cupan aspectos como la industria maquiladora, el tráfico de narcóticos, eltránsito muy intenso de personas y mercaderías, los problemas de contamina­ción, el reparto de los recursos fluviales, el alcoholismo, el hecho de que residen­tes en México trabajen o estudien en el lado extranjero, el proteger al comerciantenacional frente a la competencia desigual de sus vecinos, la población flotan­te, tanto nacional como estadounidense, el salvaguardar los valores de la cul-tura patria. I

224 Derecho administrativo. Segundo curso

Contra la creencia que priva en algunos sectores de la población del centrodel país, en la franja fronteriza sí existe un acendrado sentimiento de mexica­nidad.

En la frontera norte se presenta un choque, en cierta forma ya asimilado oal menos manejable, entre una sociedad en desarrollo y un país altamente in­dustrializado; esta aseveración prescinde del grave asunto de los trabajadoresindocumentados.

En la frontera sur, el choque es de menor intensidad, aunque con un peli­gro potencial. Ahí se encuentran dos sociedades en vías de desarrollo, si bienuna con carencias mayores que la mexicana.

Los problemas sureños se pueden resumir de la siguiente manera; llegadade trabajadores temporales sin documentos; refugiados políticos, que muchasveces son inmigrantes' en busca de mejores condiciones de vida: imprecisión delímites; desplazamiento de mexicanos por extranjeros que cobran menos porsu trabajo; falta de industrias que absorban a la población en edad productiva;bajo nivel educativo; deterioro ambiental, originado básicamente por la des­trucción de. recursos forestales; cercanía a conflictos bélicos que pueden pro­pagarse. A fin de no plantear aquí, por estar fuera de lugar, la guerrilla chiapanecá(10. de enero de 1994), hemos dejado este párrafo con la redacción hecha enabril de 1991.

En el ámbito gubernamental existen sendos organismos; Sección mexicanaComisión internacional de límites y ríos México-Estados Unidos y Sección me­xicana Comisión internacional de límites y ríos México-Guatemala. Además,son de citarse los estudios que realizan las universidades locales en los estadosfronterizos, acerca de la problemática singular de esas zonas, así como las pa­raestatales Colegio de la Frontera Norte, A. C. y El Colegio de la Frontera Sur.

Bustamante, Jorge A. et ol., Estudios fronterizos, Asociación Nacional de Universidadese Institutos de Enseñanza SuperiorMéxico. 1981.

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Población. salubridad y ambiente 225

19. El derecho a la protección de la salud

19.1 . La base constitucional de la protección a la salud

El arto 40. de la Constitución Política de la República, en su párrafo tercero es­tablece:

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. LA ley definirá las bases y mo­dalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la [ede­ración y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo quedispone la fracción XVI del artículo 73 de esta constitución.

Este párrafo, agregado según reforma del 3 de febrero de 1983, consagra ellla­mado derecho a la salud el que, más bien y como lo señala el texto eonstitucio­nal, se refiere a la protección que a la salud deben brindar las instituciones delpoder público y que confirma la competencia del Congreso de la Unión para le­gislar en materia de salubridad, prevista en el arto 73 de la propia constitución.

La fracc. XVI de dicho arto 73 se refiere a que el congreso puede dictar leyessobre salubridad general de la república, y de la misma disposición se deducía,con anterioridad a 1983, que la salubridad es materia en la que concurren lafederación y los estados.

En la actualidad, debido a los acuerdos de coordinación suscritos entre elgobierno federal y los de los estados, se entiende a que las entidades federatí­vas manejen determinados servicios, según los programas de regionalizaciónde la administración pública federal. La normatividad y el financiamiento delos mismos quedan reservados a la federación.

19.2. Áreas que abarca la salud

La salud es la ausencia de enfermedades e implica una situación física y men­tal sana. Lo que aquí debe tratarse son las áreas que abarca la acción estatalprotectora de la salud.

Este punto puede ser descrito con base en los arts. 30. y 33 de la Ley Ge­neral de Salud, a cuyo tenor los servicios de salubridad que el estado propor­cionará han de referirse a los siguientes aspectos:

a) Atención médica preventiva.b) Servicios médicos curativos.e) Servicios de rehabilitación.

226 Derecho administrativo. Segundo curso

Estos tres primeros rubros son genéricos, pudiéndose comprender en ellostodos los siguientes:

d) Organización y vigilancia de la prestación de servicios ofrecidos en es­tablecimientos que no pertenecen a instituciones de seguridad social.

e) Coordinación y evaluación de los servicios de salud proporcionados porinstituciones de seguridad social.

f) Atención médica para grupos vulnerables.g) Atención materno infantil.h) Programas de planeación familiar.i} Salud mental.j) Vigilancia de las actividades profesionales y similares relacionadas con

la salud.k) Fomento de estudios especializados en esta materia.1) Coordinación de la investigación científica en el ramo.

m) Control de las investigaciones médicas que se efectúen en seres humanos.n) Orientación en materia nutricional.ñ) Intervención para prevenir y controlar factores ambientales que afecten

la salud humana.o) Salud ocupacional y el saneamiento básico.p) Prevención y control de enfermedades transmisibles y no transmisibles,

y de accidentes.q) Prevención de la invalidez.r) Asistencia social.s} Programas contra el alcoholismo y el tabaquismo.t) Prevención y combate contra la farmacodependencia.

u) Control sanitario de productos y servicios relacionados con la salud.v} Control de importación y exportación de productos y servicios médicos.w) Control de la publicidad en cuestiones relacionadas con la salud.x} Control sanitario de la disposición de órganos, tejidos, células y cadá­

veres de humanos.y) La sanidad internacional.

19.3. Prevención de enfermedades.

Se ha considerado que la prevención de enfermedades debe ser el objeto en tor­no al cual gire la actividad que en materia de salud realice la administraciónpública. El concepto moderno de medicina se refiere más a prevenir que a cu­rar las enfermedades.

Población. salubridad y ambiente 227

En los países altamente desarrollados la medicina preventiva ha alcanzadoniveles de gran eficiencia, y en otros resulta obligatorio someterse a las activi­dades que en este ramo lleva a cabo el poder público.

Hacer conciencia de que en nuestra sociedad debe arraigar el concepto demedicina preventiva y que éste sea aceptado es una tarea que ha de interesar ycomprometer no sólo a las autoridades, sino también a los individuos y a lasfamilias.

El título octavo de la Ley General de Salud se refiere a la prevención y con­trol de enfermedades y accidentes. En él se establecen, independientemente delas disposiciones contenidas en leyes laborales y de seguridad social, los si­guient.es medios de acción:

a) Dictar normas técnicas para la prevención y el control de enfermedadesy accidentes.

b} Establecer y operar el sistema de vigilancia epidemiológica.e) Realizar las actividades necesarias en este rubro.d} Establecer los mecanismos' de colaboración ente los sectores público,

social y privado para poner en práctica dichos medios de acción.

La misma ley agrupa las disposiciones en materia de salud preventiva en tresaspectos:

1. Enfermedades transmisibles.2. Enfermedades no transmisibles.3. Accidentes.

19.4. Duración de enfermedades.Rehabilitación de enfermos

Se considera que existe enfermedad mientras un individuo no está plenamen­te sano, es decir, que no ha recuperado la salud. La duración de la enfermedadabarca desde que la misma aparece y afecta el desarrollo y las facultades ple­nas del individuo, hasta su total restablecimiento alcanzado en virtud de trata­mientos curativos o de rehabilitación.

La duración de las enfermedades, medida convencionalmente, varía deacuerdo con la naturaleza del mal y de la respuesta que se obtenga con ciertostratamientos curativos por parte del enfermo,

Rehabilitación de enfermos. De acuerdo con la política de protección a lasalud, elevada al rango de garantía individual y consagrada por nuestra cartamagna, la enfermedad no habrá desaparecido hasta que el individuo no se rein­corpore plenamente a sus actividades ocupacionales, recreativas y sociales, lo

228 Derecho odministrotivo. Segundo curso

que sólo es posible y aconsejable ante la ausencia total de enfermedad. La LeyGeneral de Salud que se comenta, contiene disposiciones en materia de reha­bilitación, dirigidas sustancialmente a la rehabilitación de inválidos.

19.5. Control de bebidas y alimentos

La producción, publicidad y comercialización de alimentos, bebidas no alcohóli­cas y bebidas alcohólicas están controladas por la Secretaría de Salud. Con-es­ponde a los gobiernos locales dictar las disposiciones relativas a la ubicación yel horario para la venta de las bebidas alcohólicas.

Para la producción y comercialización de alimentos y de ambos tipos de be­bidas deberá obtenerse el registro correspondiente en la citada secretaría: Tam­bién se incluyen en el mismo tipo de control las materias primas y los aditivosutilizados en la elaboración y conservación de estos productos destinados paraconsumo por seres hUI11anOS, ya sea que se persigan o no fines nutricionales.

Esta facultad para controlar alimentos y bebidas resulta de verdadero in­terés público; es una de las actividades fundamentales del estado para vigilarla acción de los particulares y proteger la salud de los individuos.

Los arts. 215 y 217 de la Ley Genúal de Salud definen lo que ha de enten­derse, para efectos de la propia ley, por alimento, bebida no alcohólica, mate­ria prima, suplemento alimenticio, aditivo alimentario y bebida alcohólica. Comoinnovación respecto a su antecedente legislativo, la ley actual establece la pro­hibición de vender bebidas alcohólicas a menores de 18 años: lo que si bien re­sulta positivo, no implica acabar o disminuir el alcoholismo entre la poblacióninfantil, ya que considerarlo así es ignorar la realidad social.

La Secretaría de Salud debe publicar en el Diario Oficialuna lista de las be­bidas y de los alimentos registrados, con indicación de su valor nutricional.

19.6. Control de medicamentos

De igual manera que en el punto anterior, se establece el control, por parte dela Secretaría de Salud, de la producción, comercialización y publicidad de losmedicamentos. El art. 221 de la ley que se viene citando, establece y propor­ciona las definiciones de medicamento, fármaco, materiaprima, aditivo y ma­teriales.

También se determina la división de medicamentos en magistrales, ofici­nales y especialidades farmacéuticas.

En el aspecto de control, registro y autorización de medicamentos, la auto­ridad administrativa realiza una intensa actividad tendiente a controlar la cali­dad ylas propiedades de los productos que se utilizan en el campo de la salud.

,

Población, salubridad y ambiente 229

Representa un importante renglón de la actividad pública y su perfecciona­miento resulta deseable, principalmente para la eliminación de productos cu­ya utilización ha sido prohibida en otros países debido a sus efectos dañinos.

19.7. Aspectos sanitarios

Lo sanitario, dentro de la actividad de la administración pública, se refiere a lasalud pública: la reducción de la tasa de mortalidad mediante el combate a lasenfermedades de mayor incidencia entre la población.

El derecho sanitario, denominación dada al antecedente del actual derechoprotector de la salud, pretende autonomía respecto al derecho administrativo;el nuevo nombre supone una ampliación de los aspectos regulados.

.Si bien, en términos generales, lo sanitario puede entenderse como lo relati-'va a la sanidad y ésta identificarse con el conjunto de servicios gubernamentalesorganizados para preservar la salud del común de los habitantes de la nación,un estado o un municipio, para efectos de nuestro estudio de la Ley General deSalud es importante distinguir la vigilancia sanitaria, que corresponde a los go­biernos federal, local y municipal, según los acuerdos de coordinación que setengan celebrados. La ley establece disposiciones acerca de visitas sanitariasque se realizarán por medio de inspectores, las cuales concluirán con la elabo­ración de un acta al respecto; tanto la visita como el acta estarán, lógicamen­te, referidas al cumplimiento o infracción de las reglas que en materia de saludestablezcan la ley, los reglamentos y las demás disposiciones vigentes.

19.8. La asistencia pública. La beneficencia pública

Por asistencia pública debemos eniender el auxilio en cuestiones vitales, pres­tado por un organismo estatal a indigentes o menesterosos.

La beneficencia pública comprende los servicios estatales tendientes a me­jorar las condiciones de miseria o enfermedad de individuos marginados so­cialmente.

Como se aprecia, no existe diferencia sustancial entre uno y otro de esosconceptos y los términos se pueden emplear como sinónimos.

La Ley General de Salud considera que por asistencia social ha de enten­derse:

El conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carác­ter social que impidan al individuo su desarrollo integral, asi como la protección [isi­ca, mental y social de personas en estado de necesidad, des protección o desventaja[ísica y mental, hasta lograr su incorporacián a una vida plena y productiva.

230 Derecho administrativo. Segundo. curso

En dicha ley se prevé la existencia de un organismo federal encargado delas cuestiones asistenciales, además de las actividades relativas a la coordinación

'con las dependencias y entidades del, llamado sector salud y' con los gobiernosde los estados (orientaciones desarrolladas en la Ley de Asistencia Social).

Las tareas básicas por realizarse en e! campo de asistencia social, de con­formidad Can la ley de la materia, son las siguientes:

a) Atención a personas que, por sus carencias socioeconómicas o por pro­blemas de invalidez, se ven impedidas para satisfacer sus requerimien­tos básicos de subsistencia y desarrollo.

b) La atención, en establecimientos especializados, a menores y ancianosen estado de abandono o desamparo e inválidos sin -recursos.

e) La promoción del bienestar del senescente y el desarrollo de accionesde preparación para la vejez.

d)' El ejercicio de la tutela de los menores, en los términos de las disposi­ciones legales aplicables.

e) La prestación de servicios de asistencia jurídica y de orientación social,especialmente a menores, ancianos e inválidos sin recursos.

f) La realización de investigaciones sobre las causas y efectos de los pro­blemas prioritarios de asistencia social.

g) La promoción de la participación consciente y organizada de las perso­nas con carencias, en las acciones de asistencia y desarrollo social quesé lleven a cabo en su propio beneficio.

h) El apoyo a 'la educación y capacitación.para el trabajo de personas concarencias socioecon6micas.

i) La prestación de servicios funerarios.

En este campo de! actuar gubernamental se ,expidieron normas técnicas para:albergues para adultos, rehabilitación extrahospitalaria, casas hogar para me­nores, guarderías para menores, escuelas asistenciales para menores, casashogar para ancianos, casas Cuna y alimentación a población marginada.

La Secretaría de Salud es e! órgano por cuyo medio el estado realiza labo­res de asesoría y vigilancia sobre las instituciones de asistencia privada.

19.9. El Consejo de Salubridad GeneralAunque el programa de estudio da el nombre de consejo superior de salubridad,'en este inciso sin lugar a dudas quiso referirse al Consejo de Salubridad Gene­ral. Es una comisión intersecretarial, prevista en la constitución federal; es unade las pocas instituciones del derecho colonial que sobreviven (junta del pro­tomedicato).

Pobloción. solubrldady ambiente 231

El arto 73. fracc. XVI de la ley suprema establece lo siguiente respecto a ese or­ganismo:

la. El consejo de salubridad general dependerá directamente del presidente de la repú­blica, sin intervención de ninguna secretaria de estado y sus disposiciones gene­rales serán obligatorias en el pais;

20. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exáti­cas en el pais, el departamento de salubridad tendrá obligación de dictar inmediata­mente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadaspor el presidente de la república;

3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por lasautoridades administrativas del país, y

4a. Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoho­lismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especiehumana as! como las adoptadas para prevenir y cdmbatir la contaminación am­biental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que lecompetan.

Lo relativo al combate de la contaminación ambiental fue añadido según re­forma publicada e! 6 de julio de 1971.

Disposiciones en la Ley General de Salud. Según esta ley, le corresponde alConsejo de Salubridad General, además de lo previsto en la fracc. XVI del arto 73constitucional, lo siguiente:

a) Dictar medidas' contra el alcoholismo, la venta y la producción de sus­tancias tóxicas. así como las que tengan por objeto prevenir y combatirlos efectos nocivos de la contaminación ambiental en la salud; dichasmedidas serán revisadas después por e! Congreso de la Unión, en los ca­sos que le competan;

b) Adicionar las listas de establecimientos destinados al proceso de mediocamentos, así como las referidas a las de enfermedades transmisiblesprioritarias y de las no transmisibles más frecuentes, y también las defuentes de radiaciones ionizantes y de naturaleza análoga;

e) Emitir su parecer acerca de los programas y proyectos de investigacióncientífica y de formación de recursos humanos para atención de la saolud;

d) Opinar respecto del establecimiento de nuevos estudios profesionales,técnicos, auxiliares y especialidades que se requieran;

e) Elaborar e! cuadro básico de! sector salud;f) Participar en la consolidación y funcionamiento del sistema nacional

de salud;

232 Derecho administrativo. Segundo curso'

g) Rendir opiniones y formular sugerencias al ejecutivo federal tendientesa incrementar la eficiencia del sistema nacional de salud y al mejorcumplimiento del programa sectorial de salud, y

h) Analizar las disposiciones legales en materia de salud y formular pro­puestas de reformas o adiciones a las mismas.

El consejo de salubridad general está integrado por el secretario de salud, en ca­lidad de presidente de dicho consejo; un secretario; 13 vocales titulares (dos deellos serán los presidentes de la Academia Nacional de Medicina y de la Aca­demia Mexicana de Cirugia); y los vocales que el reglamento interior del pro­pio consejo señale. Los miembros de este consejo deberán ser profesionales dealguna rama sanitaria y serán nombrados y removidos por el jefe del poder eje­cutivo.

19,10. La Ley General de SaludEsta ley, publicada en el Diario Oficial el 7 de febrero de 1984, fue promulgadael30 de diciembre de 1983, entró en vigor ello. de julio de 1984 y consta de 472artículos y siete transitorios. Abrogó, entre otras disposiciones, al Código Sa­nitario de los Estados Unidos Mexicanos, del 13 de marzo de 1973.

Además de las disposiciones que se han enunciado muy brevemente conanterioridad, la ley que se comenta regula otros aspectos de la materia sanita­ria. A efecto de tener una idea de las mismas, transcribimos a continuación elíndice de dicha ley:

Título primero. Disposiciones generales. CapItulo único.Título segundo. Sistema nacional de salud. Capitulo 1: Disposiciones comunes. Ca­pítula 11: Distribución de competencias.Título tercero. Prestación de los servicios de salud. Capttulo 1: Disposiciones comu­nes. Capitulo II: Atención médica. Capítulo In: Prestadores de servicios desalud. Ca­pitulo IV. Usuarios de los servicios de salud y participación de la comunidad.Capitulo V. Atención materno infantil. Capítulo VI: Servicios de planificación fami­liar. Capitulo VII: Salud mental.Título cuarto. Recursos humanos para los servicios de salud. Capítulo 1: Profesiona­les. técnicos y auxiliares. Capitulo U: Servicio social de pasantes y profesionales. Ca­pítulo In: Formación. capacitación y actualización del personal.Título quinto. Investigación para la salud. Capítulo único.Título sexto. Información para la salud. Capítulo único.Tftulo séptimo. Promoción de la salud. Capitulo 1: Disposiciones comunes. Capttu­lo 11: Educación para la salud. Capitulo IIJ: Nutrición. CapItulo IV: Efectos del am­biente en la salud. Capitulo v: Salud ocupacional.Titulo octavo. Prevención y control de enfermedades y accidentes. Capítulo 1: Dis­posiciones comunes. Capítulo 1I: Enfermedades transmisibles. Capítulo III: Enfer- J

medades no transmisibles. Capítulo [V: Accidentes.

· Población. salubridad y ambiente 233

Titulo noveno. Asistencia social, prevención de invalidez y rehabilitación de inváll­dos. Capítulo único.Título décimo. Acción extraordinaria en materia de salubridad general. Capítuloúnico.Título decímoprímero. Programas contra las adicciones. Capitulo 1: Consejo nacio­nal contra las adicciones. Capítulo 11: Programa contra el alcoholismo y el abuso debebidas alcohólicas, Capitulo III: Programa contra el tabaquismo, Capitulo IV: Pro­grama contra la farmacodependencia.Título decimosegundo. Control sanitario de productos y servicios y de su importacióny exportación. Capftulo 1: Disposiciones comunes. Capitulo 11: Alimentos y bebi­das no alcohólicas. Capítulo lII: Bebidas alcohólicas, Capitulo IV: Medicamentos,Capitulo v: Estupefacientes. Capítulo VI: Sustancias psicotrópicas. Capitulo vtr: .Es­tablecimientos destinados al proceso de medicamentos. Capítulo VIII: Equipos mé­dicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumas de usoodontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos. CapítuloIX: Productos de perfumería y belleza, Capítulo X: Productos de aseo. Capítulo Xl:

Tabaco. Capitulo XII: Plaguicidas, nutrimentos vegetales y sustancias tóxicas o peli­grasas, Capítulo xn Bis: Productos biotecnológicos. Capítulo XIII: Importación y ex­portación.Título decimotercero. Publicidad. Capitulo único.Titulo decimocuarto. Donación, trasplantes y pérdida de la vida. Capítulo r: Dispo­siciones comunes. Capitulo U: Donación. Capítulo III: Trasplantes. Capttulo IV: Pérdi­da de la vida, Capítulo V: Cadáveres,Título decimoquinto. Sanidad internacional. Capítulo I: Disposiciones comunes. Ca­püulo TI: Sanidad en materia de migración. Capítulo IlI:Sanidad marítima, aérea y te­rrestre.Título decimosexto. Autorizaciones y certificados. Capitulo I: Autorizaciones. Capí­tulo II: Revocación de autorizaciones sanitarias. Capitulo III: Certificados.Titulo decimoséptimo. Vigilancia sanitaria. Capitulo único.Titulo decimoctavo. Medidas de seguridad, sanciones y delitos. Capítulo I: Medidasde seguridad sanitaria. Capitulo I1: Sanciones administrativas. Capítulo IU: Procedi­mientos para aplicar las medidas de seguridad y sanciones. Capftulo IV: Derogado.Capitulo v: Prescripción. Capítulo VI: Delitos.

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20. El derecho ambiental, El programa oficial para la asignatura derecho administrativo hablaba del de­recho a la ecología; parece claro que se trata de dar elementos para la introduc­ción ,,1 estudio del derecho ambiental, o ecológico como se le denominabaantes, y de ninguna manera describir el derecho que se pueda tener a la ecolo­gía, ya que ésta es el estudio de las relaciones de los seres vivos con su medio.

Ampliemos la información relativa a la ecología:

Ecología. Estudio de las configuraciones espacio'funcionales que en áreas determi­nadas surgen-y cambian mediante procesos de interacción ecológica.Interacción· ecológica. Proceso de modificación reciproca, que incluye los aspectosde competencia y cooperación por el cual los organismos individuales o grupos in­fluyen unos en otros, indirecta o impersonalmente, al hacer uso de alguna fuentelimitada de abastecimiento natural con que los otros cuentan.Ecologia humana. Rama de la ciencia que trata de las relaciones recíprocas entre elhombre y el medio; comprende la autoecología humana, o estudio de las relacionesrecíprocas entre el individuo y su medio; y la sínecología humana, o estudio de las re­laciones recíprocas .entre los grupos y sus medios. Dentro de las Ciencias socialescomprende la geografía humana, estudio de las relaciones recíprocas directas en­tre los individuos [o grupos] y su medio físico,y la ecología ínteraccional, estudio delas configuraciones espacio funcionales que en áreas determinadas surgen y cam­bian mediante procesos, de interacción ecológica.

James A. Quinn

También se afirma que debe hablarse más que de derecho ecológico, de' dere­cho ambiental, y se define a éste como:

El conjunto de normas de interés público que regulan las relaciones del hombrecon la naturaleza respecto al aprovechamiento de los recursos que ella proporcio­na evitando la degradación del propio orden natural.

Américo Flores Nava

El movimiento que propugna el estudio especializado de los problemas del dete­rioro del ambiente en nuestro tiempo tiene su origen en la sensibilización ex-

Población. salubridad y ambiente 235

perimentada ante los graves y a veces irreversibles daños que el hombre vienecausando a la naturaleza; daños tan graves que, de no evitarse que prosigan,ponen en riesgo a la sobrevivencia de la especie humana. El peligro por dañoecológico no es menor que el de una extinción por guerra termonuclear, de talsuerte que la principal tarea de nuestra época es salvar a la civilización de sudestrucción por radiactividad o por degradar el ambiente. Esto no es exagera­ción, sino la realidad que provocó un incontrolado y poco previsor desarrollotecnológico.

El equilibrio ecológico se rompe por la contaminación ocasionada por unaserie de factores: polvo; ruido; energía radiactiva, cierta publicidad que invadefachadas, paredes, azoteas, etc.: desechos industriales y domésticos; asenta­mientos humanos; explotación de recursos naturales renovables y no renova­bles, vibraciones, energía térmica y lumínica, olores, uso de ciertos productosindustriales, incendios, el propagar virus accidental o intencionadamente, et­cétera.

En el derecho positivo mexicano, las primeras disposiciones sistemáticasen materia ecológica se dan en 1971 con la reforma constitucional al arto 73fracc. XVI, base 4a., y la expedición de la Ley Federal para Prevenir y Controlarla Contaminación Ambiental (1971), seguida por la Ley Federal de Protecciónal Ambiente (1982).

La Ley Generaldel Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (1988)se ocupa fundamentalmente de estos aspectos:

a) Garantizar el derecho a vivir en un ambiente adecuado para el desarro-llo, salud y bienestar.

b) Definir la política ambiental y los instrumentos para su aplicación.e) La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente.d) La preservación y protección de la biodiversidad, así como el estableci­

miento y administración de las áreas naturales protegidas.e) El aprovechamiento sustentable, la preservación, la restauración del

suelo, el agua y los demás recursos naturales.f) La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo.g) Garantizar la participación corresponsable de las personas en la preserva­

ción y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.h) Ejercer las tareas que en materia ambiental corresponde a la federación,

las entidades federativas y los municipios, bajo el principio de concu­rrencia previsto en la constitución.

. i} La coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre és­tas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos so­ciales, en materia ambiental.

236 Derecho administrativo, Segundo curso

j) El establecimiento de medidas de control y de seguridad para el cumpli­miento de la ley y de las disposiciones que de ella se deriven.

k) Imposición de sanciones administrativas.

La ley incluye definiciones de algunas figuras del derecho ambiental, entre lasque destacan:

l. Ambiente. Conjunto de elementos naturales o inducidos por el hombreque hacen posible la existencia y el desarrollo humano y de otros orga­nismos vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados,

2. Áreas naturales protegidas. Zonas del territorio y aquellas sobre las quela nación ejerce su soberanía, en donde los ambientes originales no hansido significativamente alterados por el ser humano o que requieren serpreservadas y restauradas.

3. Aprovechamiento sustentable. La utilización de los recursos naturalesde modo que se respete la integridad funcional y las capacidades decarga de los ecosistemas de los que forman parte, por periodos indefi­nidos.

4. Biodiversidad. Es la variabilidad de organismos de cualquier fuente, in­cluidos los ecosistemas terrestres, marinos y otros acuáticos y los com­plejos ecológicos de los que forman parte.

5. Educación ambiental. Proceso dirigido a la sociedad, tanto en el ámbi­to escolar como en el extraescolar, para facilitar la percepción integradadel ambiente a fin de lograr conductas más racionales a favor del desa­rrollo social y del ambiente. La educación ambiental comprende la asi­milación de conocimientos, la formación de valores, el desarrollo deconductas para garantizar la preservación de la vida.

6. Biotecnologia, Toda aplicación que utilice recursos biológicos, organis­mos vivos o sus derivados para la creación o modificación de produc­tos o procesos.

7. Contaminación. La presencia en el ambiente de contaminantes o decualquier combinación de ellos que provoque desequilibrio ecológico.

8. Contaminante. Materia o energía en cualquier estado físico yforma, queal incorporarse o actuar en la atmósfera, agua, suelo, flora, fauna o cual­quier elemento natural, altere su composición y condición natural.

9. Contingencia ambiental. Situación de riesgo, por actividades humanaso fenómenos naturales, que puede poner en peligro la integridad de unoO varios ecosistemas.

10. Control. Vigilancia y aplicación de medidas para el cumplimiento de lasdisposiciones de la ley.

Población, salubridad y ambiente 237

11. Criterios ecológicos. Los lineamientos obligatorios de ley, para orientarlas acciones de preservación y restauración del equilibrio ecológico, elaprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la protecciónal ambiente que son instrumentos de la política ambiental.

12. Desarrollosustentable. El proceso evaluable mediante criterios e indicado­res ambientales, económicos y sociales que tiende a mejorar la calidadde vida y la productividad, que se funda en medidas de preservación delequilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de re­cursos naturales, sin comprometer la satisfacción de las necesidades delas generaciones fu turas.

13.' Desequilibrio ecológico. La alteración de las relaciones de interdepen­dencia entre los elementos naturales que conforman el ambiente, queafecta la existencia, transformación y desarrollo del hombre y demásseres vivos.

14. Ecosistema. La unidad básica de interacción de los organismos vivosentre sí y de éstos con cI ambiente, en un espacio y tiempo determinados.

15. Equilibrio ecológico. La interdependencia entre elementos que confor­man el ambiente que hace posible la existencia, transformación y desa­rrollo del hombre y los otros vivientes.

16. Elemento natural. Los elementos físicos y químicos y biológicos que se .presentan sin la inducción del hombre.

17. Emergencia ecológica. Situación derivada de actividades humanas o fe­nómenos naturales que al afectar severamente a sus elementos, pone enpeligro ecosistemas.

18. Impacto ambiental. Modificación del ambiente por la acción del hom­bre o de la naturaleza.

19. Manifestación del impacto ambiental. El documento que se da a cono­cer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencialque generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo o ate­nuarlo en caso de que sea negativo.

20. Material genético.' Material de cualquier origen vegetal, que contenga uní­dades funcionales de herencia.

21. Material peligroso. Elemento, sustancia, compuesto, resíduo o mezcla deellos que represente un riesgo para el ambiente, la salud o los recursosnaturales. por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxi­

, cas, inflamables o biológico infecciosas.22. Ordenamiento ecológico. El instrumento de política ambiental cuyo ob­

jeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, conel fin de lograr la protección del ambiente y la preservación y el aprove-

238 Derecho administrativo. Segundo curso

chamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis delas tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamientode los mismos.

23. Preservación. Políticas y medidas para mantener las condiciones quepropicien la evolución y continuidad de los ecosistemas y hábitat natu­rales, así como conservar las poblaciones viables de especies en sus entor­nos naturales y los componentes de la biodiversidad fuera de sus hábitatnaturales.

24. Prevención. El conjunto de disposiciones y medidas anticipadas paraevitar el deterioro del ambiente.

25. Protección. El conjunto de políticas y medidas para mejorar el ambien-te y controlar su deterioro. . .

26. Recursos biológicos. Cualquier componente biótico de los ecosistemascon valor real o potencial para el ser humano, .

27. Recursos genéticos. El material genético de valor real o potencial.28. Rec¡¡rso natural. El elemento natural susceptible de ser aprovechado en

beneficio del hombre.29. Región ecológica. La unidad del territorio que comparte caracteristicas

ecológicas comunes. .,30. Residuo. Cualquier material generado en los procesos de extracción,

beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, controlotratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el procesoque 'lo generó.

31. Residuos peligrosos. Todos aquellos residuos, en cualquier estado físico,que por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, .ín­flamables o biológico infecciosas, representen un peligro para el equi­librio ecológico o el ambiente.

32. Restauración. Conjunto de actividades tendientes a la recuperación yrestablecimiento de las condiciones que propician la evolución y conti­nuidad de los procesos naturales.

33. Vocación natural. Condiciones de un ecosistema para sostener una o va-rias actividades sin que se produzcan desequilibrios ecológicos.

Por otro lado, el Código Penal Federal dedica su título vigésimo quinto a losque denomina delitos contra el ambiente y la gestión ambiental. El estudio de es­te aspecto del derecho ambiental no corresponde a nuestra asignatura, sino alderecho penal.

•

Población. salubrldad y ambiente 239

20.1. Derecho hidrológico

La importancia vital del agua es de sobra conocida. Sin este recurso no es posiblela existencia misma de los seres vivos y, en consecuencia, de toda la civilización.Aunque tradicionalmente se le consideró un elemento natural inagotable, estaconcepción ha sido modificada por el costo cada vez más elevado que implicahacerlo llegar a los centros urbanos y por su empleo indiscriminado y conta­minación.

En el derecho mexicano, los principales recursos acuíferos están conside­rados coma propiedad de la federación, aunque la materia es de competenciaconcurrente para los tres niveles de gobierno. El art, 27 constitucional estable­ce al respecto que:

Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales, en la extensión y tér­minos que fije el derecho internacional; las aguas marítimas interiores, las de lagunasy esteros que se comuniquen con el mar, las de los lagos interiores de formación na­tural que estén ligados a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes desde elpunto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o to­rrenciales, hasta su desembocadura en el mar; lagos, lagunas o esteros de propiedad delestado; las de las corrientes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce deaquéllas, en toda su extensión o en parte ellas, sirva de límite al territorio nacional o ados entidades federativas, o cuando pase de una entidad a otra o cruce la linea diviso­ria de la república; las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, es­tén cruzados por líneas divisorias de entidades o entre la república y un pals vecino, lasde los manantiales que broten en las playas, las zonas marítimas, cauces, vasos o ri­beras de los lagos, lagunas o esteros de propiedad federal, y las que se extraigan de lasminas; y los cauces, lechos O riberas de los lagos y las corrientes interiores en la exten­sión que [íia la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser alumbradas mediante obras ar­tificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público ose afecten otros aprovechamientos, el ejecutivo federal podrá reglamentar su extrac­ción y utilización y establecer zonas vedadas al igual que para las demás aguas de pro­piedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la redacción anterior, seconsiderarán como parte de la propiedad de los terrenos por los que corran o en losque se encuentren sus depósitos. pero si se localizaran en dos o más predios, el apro­vechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a lasdisposiciones que dicten los estados.

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio del estadoes inalienable e imprescriptible, y la explotación, el uso o el aprovechamiento del recur­so de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a lasleyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el eje­cutivo federal, de acuerdo con las reglas que establezcan las leyes.

La restitución de tierras, bosques yaguas a los núcleos de población se hará en lostérminos de la ley reglamentaria.

240 Derecho administrativo. Segundo curso

La nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territo­rial y adyacente a éste, los derechos de soberanea y [as jurisdicciones que determinenlas leyes del congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náu­ticas, medidas a partir de la linea desde la cual se mide el mar territorial. En aquelloscasos en que esa extensión produzca superposición con las zonas económicas exclu.­sivas de otros países, la delimitacián. de las respectivas zonas se hará en la medida enque sea necesario, mediante acuerdo con estos estados.

20.2. Derecho de los bosquesDesde el inicio de la civilización, en la época en que la humanidad abandonasu carácter nómada y se vuelve sedentaria, da principio la destrucción de losbosques. Cuando la explotación desmedida de la riqueza forestal alcanza nive­les masivos, se presenta la principal ruptura del equilibrio ecológico que du­rante millones de años se había creado y mantenido en nuestro planeta.

En México, la destrucción o inadecuada explotación de los recursos fores­tales se llevó a cabo durante siglos, lo que convirtió en áridas o semíáridasenormes extensiones del territorio nacional, con lo que se redujo de manera con­siderable la productividad agrícola, forestal y ganadera. En este problema handesempeñado un papel decisivo los incendios forestales.

En 1926 se inicia la legislación en la materia de bosque, se suceden variosordenamientos para arribar a la Ley Forestal de 1992 ya la vigente Ley Gene­ral de Desarrollo Forestal Sustentable (2003), ésta tiene entre otros objetivos,los siguientes:

1. Contribuir al desarrollo social, económico, ecológico y ambiental delpaís, mediante el manejo integral sustentable de los recursos forestales,así como de las cuencas y ecosistemas hidrológico forestales.

2. Impulsar la silvicultura y el aprovechamiento de lo forestal, para quecontribuyan con bienes y servicios para el mejoramiento del nivel de vi­da, especialmente el de los propietarios y pobladores forestales.

3. Desarrollar los bienes y servicios ambientales y proteger y aumentar labiodiversidad que brindan los recursos forestales.

4. Promover la organización, operatividad; integralidad y profesionaliza­ción de las instituciones de la federación, entidades federativas, estados,Distrito Federal y municipios, para el desarrollo forestal sustentable.

5. Respetar el derecho al uso y disfrute preferente de los recursos foresta­les de los lugares que ocupan y habitan las comunidades indígenas.

6. Fortalecer y ampliar la participación de la producción forestal en el cre­cimiento económico nacional.

Población. salubrldod y omblente 241

7. Regular el aprovechamiento de los recursos forestales maderables y nomaderables. .

8. Compatibilizar las actividades de pastoreo y agrícolas en terrenos fo­restales y preferentemente no forestales.

9. Regular las auditorias técnicas preventivas forestales.10. Regular la prevención, combate y control de incendios forestales, así

como de las plagas y enfermedades de esta naturaleza.11. Regular el transporte, almacenamiento y transformación de las ma-

terias primas forestales, así como la vigilancia de estas actividades.12. Propiciar la productividad en toda la cadena forestal.13. Promover acciones con fines de conservación y restauración de suelos.14. Promover la capacitación para el manejo sustentable de los recursos fo­

restales.15.. Mejorar la efectividad del sistema integral forestal en los ámbitos na­

cional, regional, estatal y municipal.16. Fomentar la cultura, educación, investigación y desarrollo tecnológico

forestal.

20.3. La flora y la fauna silvestres

Debido a la constante y casi indiscriminada explotación de la flora y la faunasilvestres, éstas son ahora escasas y de poca importancia económica, ademásde haber desaparecido de manera irreversible algunas especies, lo que implicagraves daños al equilibrio ecológico.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, del28 de enero de 1988, y la Ley General de Vida Silvestre, del 3 de julio de 2000,contienen reglas tendientes a proteger y desarrollar las especies que integranla fauna y flora silvestres del país.

En cuanto al régimen jurídico aplicable a este tipo de recursos, considera­mos que les corresponde el que regula al terreno en donde se hallen, inclusolas modalidades a que esté sujeto.

La ley estima que la flora silvestre está constituida por las especies vegeta­les y los hongos. que subsisten sujetos a los procesos de selección natural y quese desarrollan libremente, incluyendo las poblaciones o especímenes de estasespecies que se encuentran bajo control del hombre.

Como fauna silvestre se consideran las especies animales que subsisten su­jetas a la selección natural y que se desarrollan libremente, incluyendo sus po­blaciones menoresque se encuentran bajo control del hombre, así como losanimales domésticos que por abandono se tornen salvajes y por ello sean sus-ceptibles de captura y apropiación. .

242 Derecho odmlnlstratlvo. Segundo curso

El objetivo de la política en materia de vida silvestre y su hábitat, es su con­servación mediante la protección y la exigencia de niveles de aprovechamien­to sustentable, para que se logre mantener y promover la restauración de sudiversidad eintegridad.

Acerca de la flora y fauna silvestres, la legislación ambiental establece:

a) Para la protección y aprovechamiento de la flora y la fauna silvestres seconsiderarán los siguientes criterios:

o La preservación del hábitat natural de las especies, así como la vigi­lancia de sus zonas de reproducción.

o La protección de los procesos evolutivos de las especies y sus recur­sos genéticos, para lo que se destinarán a la protección e investiga-ción áreas de los sistemas ecológicos del país. ,

o La protección y desarrollo de las especies endémicas, amenazadas oen peligro de extinción, a fin de recuperar su estabilidad numérica.

o El combate del tráfico ilegal de especies.o El fortalecimiento de las estaciones biológicas de rehabilitación y re­

poblamiento de especies.o Concertar con la comunidad para que participe en la conservación de

especies.

b) Los criterios para la protección y aprovechamiento de la flora y la fau­na silvestres serán considerados en los siguientes casos:

o El otorgamiento de concesiones, permisos y, en general, de toda cla­se de autorizaciones para el aprovechamiento, posesión, administra­ción, conservación, repoblación, propagación y desarrollo de la floray fauna silvestres.

o El establecimiento o modificación de vedas de la flora y fauna silves­tres.

o La sanidad fitopecuaria.o La protección de la flora y fauna contra la acción perjudicial de pla­

gas y enfermedades, y la contaminación que puede derivarse de acti­vidades fitopecuarias.

20.4. Su conservaciónEl derecho ecológico o ambiental regula o estudia la conservación de aguas,bosques y flora y fauna silvestres; mas no agota ahí su materia, según apunta­mos al iniciar este tema.

Población. salubridad y ambiente 243

Algunas disposiciones de nuestro derecho en el renglón conservacíonísta son:

a) Las zonas sujetas a conservación ecológica son aquellas constituidas porlas entidades federativas y los municipios en zonas circunvecinas a losasentamientos humanos, en las que existan uno O más ecosistemas enbuen estado, destinadas a preservar los indispensables al equilibrio eco-lógico y al bienestar general. .

b) El ejecutivo federal podrá decretar, dentro de los terrenos forestales, elestablecimiento de reservas de la biosfera, monumentos naturales, par­ques nacionales y otras áreas naturales protegidas, para asegurar laconservación de sus ecosistemas.

e) En los terrenos forestales y en sus colindancias sólo se podrá hacer usodel fuego de acuerdo con los procedimientos que no impliquen riesgosy en los términos que establezca la Secretaria de Medio Ambiente y Re­cursos Naturales.

Dicha secretaría podrá declarar zonas peligrosas aquellas suscepti­bles de riesgos mayores de incendio forestal y establecerá medidas másrigurosas de protección, prevención y control.

d) Se planeará el aprovechamiento y la conservación del agua para el cum­plimiento del objeto de la ley, mediante una programación hidráulica.

e) El ejecutivo federal establecerá las zonas de las reservas y determinarálas vedas temporales o indefinidas para obtener la repoblación, propa­gación, aclimatación o refugio de los animales silvestres y, principal­mente, de especies en peligro de extinción.

La conciencia de los desequilibrios ecológicos es compartida por todos los gru­pos sociales y regiones del país; se ha llegado, por tanto, al momento en don­de, además de corregir los desequilibrios más graves, se debe prevenir efectossemejantes o mayores en el futuro, lo cual no significa restringir el desarrollodel país, sino buscar un mejor equilibrio ecológico yel aprovechamiento racio­nal de los recursos (err. Sáenz Arrollo).

20.5. Su régimen jurídicoEl régimen jurídico en materia ambiental está contenido en los siguientes tex­tos normativos:

a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, arts. 20., 30.,40.,25,27,73 Y 115.

b) Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; LeyOrgánica de la Administración Pública Federal, en especial el arto 32

244 Derecho administrativo. Segundo curso

bis; Ley 'General de Desarrollo Forestal Sustentable; Ley de Pesca; LeyGeneral de Vida Silvestre; Ley Federal del Mar; Ley de Aguas Naciona­les; Ley General de Asentamientos Humanos; Ley General de Salud; Leyde Responsabilidad Civil por Daños Nucleares; Ley Reglamentaria delArtículo 27 Constitucional en Materia Nuclear; Ley Reglamentariadel Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo; Ley General pa­ra la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.

e) Reglamentos de las leyes citadas y normas oficiales acerca de esta cues­tión, en considerable número y relativos a aspectos concretos de la protec­ción al ambiente. La actividad administrativa de inspección y sancionesestá a cargo de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, crea­da en 1992.

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nistración Pública, Madrid, 1974.

Cuestionario

1. Señale qué aspectos comprende la política demográfica de México.2. Describa los censos.

Población, saiubridad y ambiente 245

3, Explique las calidades migratorias,4, Indique los requisitos de las características migratorias turista y profe-

sional,S, Anote cinco disposiciones importantes de la Ley General de Salud.6, Cite la competencia de dos autoridades sanitarias.7. ¿QUé es la beneficencia pública?8, ¿Qué clase de disposiciones emite el consejo de salubridad general?9, Defina el derecho ambiental.

10, Reseñe la trascendencia de la protección al ambiente,11. Indique qué aguas son de carácter federal.12. Mencione tres cIisposiciones de la Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentable,13, Especifique qué es la flora silvestre,14, Puntualice lo comprendido en la idea de fauna silvestre,

I1Ir

X. Propiedad intelectual,I

Objetivos ¡ .Después de estudiar este capítulo, el alumno contará conelementos para: I

I '• Manejar en casos prácticos la Ley de la Propiedad

Industrial r .• Diferenciar las distintas figuras de la propiedad industrial• Iniciarse en el estudio del derecho autoral

II!

I

21. El sistema de patentes, marcasy derechos de autor

El sistema de propiedad intelectual comprende: a) propiedad industrial, y b) de­rechos de autor; la primera, a su vez, incluye patentes, modelos de utilidad, di­seños industriales, esquemas de trazado, secretos industriales, marcas, avisosy nombres cornercíales, marcas colectivas y denominaciones de origen.

Este importante y amplio campo jurídico suele ser objeto de estudio en elderecho mercantil, el derecho internacional privad-o y el derecho económicoy, en ocasiones, como rama autónoma de la ciencia del derecho. La otra partede la propiedad intelectual, los derechos de autor, se incluye a veces en losprogramas de derecho civil o también como disciplina independiente: derechoautora!.

Dada esta posible duplicidad de estudio, nuestro enfoque debe ser esque­mático y de ninguna manera, a pesar de su importancia, profundizar en estecampo. El a11:28 constitucional, en su párrafo noveno, establece que:

Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se con­cedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso ex­elusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de algunamejora.

Es facultad del presidente de la república "conceder privilegios exclusivos portiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, invento­res o perfeccionadores de algún ramo de la industria".

Para unificar y coordinar la política administrativa en materia de propie­dad intelectual se creó la comisión intersecretarial para la protección, vigilanciay salvaguarda de los derechos de propiedad intelectual, según acuerdo presiden­cial publicado el 4 de octubre de 1993.

21 .1. Patentes

La patente es la exclusividad que el estado otorga y protege para la explotaciónde un invento; requiere ser susceptible de aplicación industria!.

247

248 Derecho administrativo, Segundo curso

Según la Ley de la Propiedad Industrial no son patentables:

a) Lo ya inventado,b) Los principios teóricos o científicos,e) Los descubrimientos que consistan en dar a conocer algo que ya existía

en la naturaleza, aun cuando fuese desconocido para el hombre.d) Los esquemas, planes, reglas y métodos para realizar actos mentales, jue-

gos o negocios y los métodos matemáticos.e) Los programas de computación.f) Las formas para presentar información.g) Las creaciones estéticas o literarias.h) Los métodos de tratamiento quirúrgico, terapéutico o de diagnóstico

aplicables al ser humano y los relativos a animales.i) La yuxtaposición de invenciones conocidas o mezclas de productos ya

conocidos, su variación de uso, de forma, de tamaño o de materiales, sal­va que en realidad se trate de combinación o fusión de tal manera que no.puedan funcionar separadamente o que las cualidades o funciones ca­racterísticas de las mismas sean modificadas para obtener un resultadoindustrial o un uso no obvio para un técnico en la materia.

Temporalidad. La vigencia de las patentes será de 20 años improrrogables, con­tada a partir de la fecha de presentaciónde su solicitud.Derechos. Con las modalidades previstas en la ley, la patente confiere a su titu­lar el derecho de explotar de forma exclusiva la invención, ya sea por sí o. porotros con su autorización.

Los derechos que confiere una patente no producirán efecto contra:

• Un tercero que, en el ámbito privado o académico y con fines no lucra­tivos, realice actividades de investigación científica o técnica puramenteexperimentales o de enseñanza, y para ello fabrique o utilice un produc­to o use un proceso patentado.

• Cualquier persona que comercialice, adquiera o use el producto O el pro- 'ceso patentado, luego de que dicho producto hubiera sido introducidoilícitamente en el mercado.

• Cualquiera que, antes de la fecha de presentación de la solicitud de pa­tente o, en su caso, de prioridad reconocida, utilice el proceso o fabriqueel producto patentado o hubiera iniciado los preparativos necesarios parallevar a cabo tal utilización.

• El empleo de la invención de que se trate en los vehículos de transportede otros países que formen parte de ellos, cuando éstos se encuentren entránsito en el territorio de la república.

Propiedad Intelectual 249

• Un tercero que, en el caso de patentes relacionadas con materia viva, uti­lice el producto patentado como fuente inicial de variación o propagaciónpara obtener otros productos, salvo que se realice en forma reiterada.

• Un tercero qué, en el caso de patentes relacionadas con productos. queconsistan en materia viva, utilice, ponga en circulación o comercialicelos productos patentados, para fines que no sean de multiplicación o pro­pagación, después de que éstos hayan sido introducidos de manera lícitaen el mercado por el titular de la patente, o la persona que tenga conce­dida una licencia.

21.2. Modelos de utilidadSon modelos de utilidad los objetos, utensilios, aparatos o herramientas que,como resultado de una modificación en su disposición, configuración, estruc­tura o forma, presenten una función diferente respecto de las partes que lo in­tegran o ventajas en cuanto a su utilización.

Temporalidad. El registro de un modelo de utilidad tendrá vigencia de 10 añosimprorrogables, contada a partir de la fecha de presentación de la solicitud.

Derechos. La explotación del modelo de utilidad y las limitaciones del derechoque confiere su registro al titular se regirán, en lo conducente, por lo dispues­to en materia de patentes.

21.3. Diseño industrialEl diseño industrial comprende:

a) Dibujos industriales, que son toda combinación de figuras, líneas o co­lores que se incorporen a un producto industrial con fines de ornato yque le den un aspecto peculiar y propio.

b) Modelos industriales, constituidos por toda forma tridimensional que sir­va de tipo o patrón para la fabricación de un producto industrial, que ledé apariencia especial en cuanto no implique efectos técnicos.

Su registro tendrá una vigencia improrrogable de 15 años.

21.4. Esquema de trazado

La Ley de la Propiedad Industrial se reformó a fines de 1997 para incorporarel registro y la protección de los esquemas de trazado de circuitos integrados.El registro tiene una duración de 10 años improrrogables.

250 Derecho odmlnistrotivo. Segundo curso

21.5. Secreto industrialSe considera secreto industrial a toda información de aplicación industrial ocomercial que guarde una persona física o moral con carácter confidencial,que le signifique obtener o mantener Una ventaja competitiva frente a tercerosen la realización de actividades económicas, y respecto de la cual haya adop­tado medidas para preservar su confidencialidad y el acceso restringido a lamisma.

La información de un secreto industrial deberá estar referida a la natura­leza, características o finalidades de los productos, a los métodos o procesos deproducción, o a los medios o formas de distribución o comercialización de pro­ductos o prestación de servicios.

No es secreto industrial la información que sea de! dominio público, la queresulte evidente para un técnico en la materia, con base en información previa­mente disponible o la que deba ser divulgada por disposición legal o por ordenjudicial. No .se considerará información del dominio público o divulgada pordisposición legal la proporcionada a cualquier autoridad por una persona quela posea como secreto industrial, cuando la dé para el efecto de obtener licen­cias, permisos, autorizaciones, registros o cualesquiera otros actos similares.

Esa información deberá constar en documentos, medios electrónicos o magonéticos, discos ópticos, microfilmes, películas u otros instrumentos similares.

Quien posea un secreto industrial podrá transmitirlo o autorizar su' uso a untercero. El usuario autorizado estará obligado a no divulgar e! secreto industrial.

En los convenios por los que se transmitan conocimientos técnicos, asís:tencia técnica, provisión de ingeniería, podrán establecerse cláusulas de confi­dencialidad para proteger los secretos industriales que contemplen, las cualesdeberán precisar los aspectos que comprenden.

21 .6. Variedades vegetalesLas variedades vegetales ya no son susceptibles de patente, pero pueden 'serprotegidas mediante un título de obtentor, que expedirá la Secretaría de Agri­cultura, Ganadería, DesarroIlo Rural, Pesca y Alimentación con vigencia de 15o 18 años. Se encuentran reguladas por su propia ley.

21 .7. MarcasLa marca es e! nombre o símbolo que identifica o particulariza un bien oservicio.

Para la ley, pueden constituir una marca las denominaciones y los signosvisibles suficientemente distintivos, así como cualquier otro medio susceptible

Propiedad intelectual 251

de identificar los productos o servicios a que se apliquen o traten de aplicarse,frente a los de su misma especie o clase en el mercado.

Conforme al arto 90 de la ley que se analiza, no son registrables como marca:

a) Los nombres, figuras o formas tridimensionales animadas o cambian­tes, que se expresan de manera dinámica, aun cuando sean visibles.

b) Los nombres técnicos o de uso común de los productos o servicios quepretenden ampararse con la marca, así como aquellas palabras que, enel lenguaje corriente o en las prácticas comerciales, se hayan converti­do en la designación de ellos.

e) Las formas tridimensionales de dominio público o de uso común y lasque carezcan de originalidad, así corno la forma usual de los productoso la impuesta por su naturaleza o función industrial.

d) Las denominaciones, figuras o formas tridimensionales que, consideran­do el conjunto de sus características, sean descriptivas de los productoso servicios que traten de registrarse como marca. Quedan incluidas las pa­labras empleadas en el comercio para designar la especie, calidad, can­tidad, composición, destino, valor, lugar de origen de los productos o laépoca de producción.

e) Las letras, los números o los colores aislados, a menos que estén com­binados o acompañados de elementos como signos, diseños o denomi­naciones, que les den un carácter distintivo.

f) La traducción a otro idioma, la variación ortográfica o la construcciónartificial de palabras no registrables,

g) Las que reproduzcan o imiten, sin autorización, escudos, banderas o em­blemas de cualquier país, estado, municipio o divisiones políticas equi­valentes. así como las denominaciones, siglas, símbolos o emblemas deorganizaciones internacionales o gubernamentales, de cualquier otroente reconocido oficialmente, así como la designación verbal de ello.

h) Las que reproduzcan o imiten signos o sellos oficiales de control y garan­tía adoptados por un país, sin autorización de la autoridad o monedas,billetes' de banco, monedas conmemorativas o cualquier medio oficialde pago nacional o extranjero.

i) Las que reproduzcan o imiten los nombres o la representación de con­decoraciones, medallas u otros premios obtenidos en exposiciones, fe­rias, eventos culturales o deportivos reconocidos oficialmente.

j) Las denominaciones geográficas, propias o comunes, y los mapas, asícomo los gentilicios, nombres y adjetivos, cuando puedan provocar con­fusión en cuanto a su origen.

k) Los nombres de lugares que se caractericen por la fabricación de cier­tos productos, para amparar éstos, excepto los nombres de sitios de pro-

, .

252 Derecho administrativo, Segundo curso

piedad particular, cuando sean especiales e inconfundibles y se tenga elconsentimiento del dueño. .

1) Los nombres, seudónimos, firmas y retratos de personas, sin consenti­miento de los interesados o, si han fallecido, en su orden, del cónyuge,parientes consanguíneos en línea directa y por adopción, y colaterales,ambos hasta el cuarto grado.

m) Los títulos de obras intelectuales o artísticas, así como los títulos de pu­blicaciones periódicas, los personajes ficticios o humanos de caracteri­zación, los nombres artísticos, a menos que el titular del derecho loautorice.

n) Las denominaciones, figuras o formas tridimensionales, susceptibles deinducir al error, entendiéndose por tales las que constituyan falsas indi­caciones sobre la naturaleza o cualidades del producto o servicio quepretenda amparar. '

o) Las denominaciones, figuras o formas tridimensionales, iguales o seme­jantes a una marca que el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrialestime notoriamente conocida en México, para ser aplicadas a cualquierproducto o servicio.

Se entenderá que una marca es notoriamente conocida en México,cuando un sector determinado del público o de los círculos 'comercia­les, sabe de la marca como consecuencia de las actividades comercialesdesarrolladas en México o en el extranjero por una persona que empleaesa marca en relación con sus productos O servicios, así como el cono­cimiento que se tenga de la marca en el territorio, como consecuenciade la promoción o publicidad de la misma.. Este impedimento procederá en cualquier caso en que el uso de lamarca por quien solicita su registro pueda crear confusión o un riesgode asociación con el titular de la marca conocida, o constituya un apro­vechamiento que cause el desprestigio de la marca.

p) Una marca que sea idéntica o semejante en grado de confusión a otraen trámite de registro, a una registrada y vigente. Sí podrá registrarseuna marca que sea idéntica a otra ya registrada, si la solicitud' es plan­teada por el titular, para aplicarla a productos o servicios similares.

q) Una marca que sea idéntica o similar, en grado de confusión, a un nom­bre comercial aplicado' a una empresa, cuyo giro sea la elaboración oventa de los productos o la prestación de los servicios que se pretendanamparar con la marca, y siempre que el nombre comercial haya sidousado con anterioridad a la presentación de la solicitud de registro dela marca o la de uso declarado de la misma. Lo anterior no será aplica­ble cuando la solicitud la presente el titular del nombre comercial, si noexiste otro nombre comercial idéntico que haya sido publicado.

Propiedad intelectual 253

Temporalidad. Los efectos del registro de una marca tendrán vigencia de 10años. Este plazo será renovable indefinidamente por periodos iguales, si secumplen los requisitos legales y reglamentarios, lo que incluye ser usada cuan­do menos en una clase.

El registro de una marca concede a su titular el uso exclusivo de la mismay la posibilidad de perseguir ante los tribunales a los terceros que la empleensin su autorización.

Existen diversas clases de marcas que el reglamento establece (por ejem­plo, bebidas sin alcohol, bebidas alcohólicas. artículos de limpieza), de las cua­les el particular puede solicitar el registro en una o varias.

21.8. Marcas colectivas

Los comerciantes: fabricantes, productores o prestadores de servicios, por me­dio de sus asociaciones o sociedades, podrán obtener el registro de una marcacomún, para distinguir sus bienes o servicios respecto de los de terceros. Estasmarcas colectivas siguen las reglas anotadas para las marcas en general.

21.9. Denominaciones de origen

Mediante la denominación de origen se protege a algún artículo producido encierta región que, por determinadas cualidades geográficas o humanas que in­tervienen en" su elaboración, le confieren características singulares.

La protección que la ley concede a las denominaciones de origen se ini-. cia con la declaración que al efecto emita el instituto. El uso ilegal de la misma

será sancionado, incluyendo los casos en que venga acompañada de indica­ciones corno "género", "tipo", "manera", "imitación", u otras similares que pro­voquen confusión o impliquen competencia desleal.

La declaración de protección de una denominación de origen se hará de ofi­cio o a petición de quien demuestre tener interés jurídico. Se considera que tie­nen interés jurídico:

• Las personas que se dediquen a la extracción, producción o elaboracióndel producto que se pretende amparar.

• Las cámaras o asociaciones de productores.• Los gobiernos federal y de los estadosde la república.

La vigencia de la declaración de protección. de una denominación de origenestará determinada por la subsistencia de las condiciones que la motivaron ysólo dejará de surtir efectos por otra declaración del instituto. El estado mexi-

254 Derecho odministrotivo. Segundo curso

cano es el titular de la denominación de origen. Ésta sólo podrá usarse medianteautorización expedida por el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial.

En esta categoría caen los nombres cognac, champagne, tequila (esta últi­ma según Diario Oficial de la Federación del 13 de octubre de 1977). Otros ejem­plos son: mezcal (28 nov. 1994); olinalá (29 sep. 1994); talavera (17 mar. 1995 y11 sept. 97).

La vigente Ley de la Propiedad Industrial regula las denominaciones deorigen en sus arts. 156 a 168.

21.10. Avisos comerciales

Los avisos comerciales son los anuncios o mensajes publicitarios. Pueden serregistrados si son originales; su vigencia será de 10 años prorrogables por lap­sos de la misma duración. Se rigen, en lo que proceda, por las reglas fijadas paralas marcas.

21 .1 l. Nombres comerciales

El nombre comercial es la denominación de una empresa y no requiere regis­tro. La protección ante la competencia desleal se dirige al ámbito de su clien­tela efectiva o potencial.

Quien use un nombre comercial podrá solicitar, a la autoridad administra­tiva competente, la publicación de éste en la Gaceta de Invenciones y Marcas;dicha publicación producirá el efecto de fincar la buena fe en el uso del nom­bre correspondiente.

No se publicarán nombres comerciales que carezcan de elementos que ha­gan distinguir a la empresa o establecimiento de que se trate, de otros de su es­pecie, ni aquellos que contravengan, en lo aplicable, las disposiciones de la leya propósito de las marcas.

Los efectos de la publicación de un nombre comercial durarán lO años ypodrán renovarse por periodos de la misma duración.·

En la transmisión de una empresa se comprenderá el derecho de uso delnombre comercial, salvo estipulación en contrario.

El nombre comercial puede coincidir con el nombre propio del comerciante, pue­de además estar agregado de alguna denominación distintiva para identificar el es­tablecimiento y evitar los homónimos; puede coincidir con el de la razón social oseJ:." totalmente diferente, y pueden a veces utilizarse las siglas de la razón social.

María Carreras M.

Propiedad Intelectual 255

21.12. Procedimientos

Dada la variedad de figuras estudiadas en este tema de propiedad industrial.hemos estimado oportuno no incluir en detalle lo relativo a procedimientos; entodo caso. en la práctica resulta conveniente acudir al reglamento de la ley y alos instructivos que la autoridad administrativa elabora para cada figura.

De los variados procedimientos que la ley establece relativos a solicitudes,registros, vigencias, constancias, sanciones, inspección, medios de defensa esde citarse, por su trascendencia, el que se refiere a la declaración administrati­va, en los siguientes aspectos sobresalientes.

Las solicitudes de declaración administrativa de nulidad, caducidad, can­celación e infracción administrativa que establece la ley se sustanciarán y re­solverán con arreglo al procedimiento y las formalidades que ella prevé, siendoaplicable supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, ya queno se regulan por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

El instituto podrá iniciar el procedimiento de declaración administrativade oficio' o a petición de quien tenga interés jurídico.

Con la solicitud de declaración administrativa deberán presentarse los do­cumentos y las constancias en que se funde y ofrecerse las pruebas; las que sepresenten.después no serán admitidas, salvo que fueren supervenientes.

En los procedimientos de declaración administrativa concernientes a laviolación de alguno de los derechos que protege la ley, el instituto podrá adop­tar las siguientes medidas:

1. Ordenar el retiro de la circulación o impedir ésta, respecto de las mer­cancías que infrinjan derechos de los tutelados por la legislación de lamateria.

2. Ordenar se retiren de la circulación:

• los objetos fabricados o usados ilegalmente;• los objetos, empaques, envases, papelería, material publicitario 'Y si­

milares que infrinjan algún derecho protegido por la ley;• los anuncios, letreros, papelería y similares que infrinjan derechos tu­

telados, y• los instrumentos destinados o utilizados en la elaboración u obten­

ción de cualquiera de los señalados en los supuestos anteriores de es­te inciso 2.

3. Prohibir la comercialización o uso de los productos con los que se violeun derecho protegido.

4. Ordenar el aseguramiento de bienes.S. Ordenar al presunto infractor o a terceros el cese de los actos que cons- .

tituyan una violación a las disposiciones de la materia.

25ó Derecho administrativo. Segundo curso

6. Ordenar que se suspenda el servicio o se clausure el establecimiento cuan­do las medidas citadas en los puntos anteriores no sean suficientes paraprevenir o evitar la violación a los derechos de! agraviado.

Si el producto o servicio se encuentra en e! comercio, los comercian­tes o prestadores estarán obligados a abstenerse de su enajenación o pres­tación a partir de la fecha en que se les notifique la decisión. .

La misma obligación tendrán los productores, importadores y sus dis­tribuidores, quienes serán responsables de recuperar de inmediato losproductos que ya se encuentren en el mercado (esto último parec~ ab­surdo).

Antes de dictar resolución en los procedimientos de declaración administrati­va de infracción, el instituto siempre buscará conciliar a los involucrados.

21.13. Autoridades que aplican la ley

El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, organismo descentralizadoen el sector de la Secretaría de Economía, es la autoridad encargada de aplicarlos ordenamientos relativos a la propiedad industrial (patentes, modelos deutilidad, diseño. industrial, esquema de trazado, secreto industrial, marcas,marcas colectivas, avisos comerciales, nombres comerciales y denominacionesde origen). El instituto, previsto en la ley, se creó según decreto publicado en elDiario Oficial de 10 de diciembre de 1993. Las principales disposiciones de lamateria son:

a) Ley de la Propiedad Industrial (27 de junio de 1991), abrogó la Ley deInvenciones y Marcas del 10 de febrero de 1976.

b) Convención de París para la Protección de la Propiedad Industrial (20de marzo de 1883) y sus modificaciones de Bruselas (1900), Washing­ton (1911), La Haya (1925), Londres (1934), Lisboa (1958) y Estocolmo(1967).

e) Convenio Constitutivo de la Organización Mundial de la Propiedad In­telectual (Diario Oficial de la Federación del 21 de enero de 1975).

d) Reglamento de la Ley de la Propiedad Industrial (23 de noviembre de1994). Este ordenamiento abrogó el reglamento de la ley, publicado e!30 de agosto de 1988.

e) Tratado de Cooperación en Materia de Patentes, del 31 de diciembre de1994.

Propiedad Inteiectuol 257

21.14. Transferencia de tecnologíaEl concepto de transferencia de tecnología tiene muchas facetas, pero en esenciaalude al complejo proceso mediante el cual los conocimientos sobre cómo produ­cir bienes y servicios fluyen de quienes en cierto momento los tienen a otros quelos requieren.

Daniel Reséndiz

La transferencia de tecnología implica un acuerdo de voluntades para traspa­sar y adquirir los conocimientos para producir algo (e! know how inglés).

La Ley sobre e! Control y Registro de la Transferencia de Tecnología y elUso y Explotación de Patentes y Marcas se publicó en e! Diario Oficial de la Fe­deración el 11 de enero de 1982 y fue abrogada por la actual Ley de la Propie­dad Industrial.

La ley obligaba a solicitar 1" inscripción de los actos, convenios o contratosrelacionados con transferencia de tecnología y uso o explotación de patentes ymarcas, a efecto de evitar compromisos lesivos a los intereses de los naciona­les mexicanos. Las reglas acerca del secreto industrial (supra 21.5) rcfiérense aun aspecto de la transferencia de tecnología.

En enero de 1990 el gobierno mexicano adoptó medidas tendientes a la des­regulación en materia de transferencia de tecnología y e! uso y explotación depatentes y marcas. '

La materia sigue tutelada mediante las figuras de propiedad industrial y delos convenios y licencias regulados por la ley abrogante,

21.15. Los derechos de autorEl creador de una obra intelectual escrita o plasmada en cualquier medio po­see una serie de derechos para su explotación. los cuales protege e! estado. Delo que se trata es de tutelar y estimular el trabajo de artistas e intelectuales.

En derecho autoral se discute si son diversos derechos subjetivos los de!autor o si es uno solo; en este punto la ley vigente prevé.

El derecho de autor es el reconocimiento de! estado en favor de todo crea­dor de obras literarias y artísticas, en virtud del cual otorga su protección paraque el autor goce de prerrogativas y privilegios exclusivos de carácter personaly patrimonial. Los primeros integran el llamado derecho moral y los segundos.e! patrimonial.

Los siguientes son derechos que la ley reconoce y protege en favor del au­tor de cualquier obra literaria o artística:

258 Derecho administrativo. Segundo curso

1. A los titulares de los derechos morales:

a) Decidir si su obra 'ha de ser divulgada y en qué forma, de mantener­lá inédita.

b) Exigir el reconocimiento de su calidad de autor respecto de la obrapor él creada y la de disponer que su difusión se efectúe como obra anó­nima o seudónima.

e) Obligar a que se respete la obra, oponiéndose a cualquier deforma­ción, mutilación u otra modificación de ella, así como a toda accióno atentado a la misma que cause demérito de ella o perjuicio a la repu­tación de su autor.

d) Modificar su obra.e) Retirar su obra del comercio.f) Oponerse a que se le atribuya una obra que no es de su creación.g) Los herederos sólo podrán ejercer las facultades establecidas en los

incs. a), b), e) y f) yel estado, en su caso, sólo podrá hacerlo respectode las establecidas en los' puntos e) y f).

2. A los titulares de los derechos patrimoniales, el poder autorizar o prohi­bir:

a) La reproducción, publicación, edición o fijación material de unaobra en copias o ejemplares, efectuada por cualquier medio ya sea im­preso, fonográfico, gráfico, plástico, audiovisual, electrónico u otrosimilar.

b) La comunicación pública de su obra por medio de:

• La representación, recitación y ejecución pública en el caso de lasobras literarias y artísticas;

• La exhibición pública por cualquier medio, en el caso de obras li­terarias y artísticas, y

• El acceso público por medios de telecomunicación;

e) La transmisión pública de sus obras, en cualquier modalidad, inclu­yendo la transmisión o retransmisión de las obras por cable, fibra óp­tica, microondas, vía satélite o cualquier otro medio.

d) La distribución de la obra, incluyendo la venta u otras formas detransmisión de la propiedad de los' soportes materiales que la conten­gan, así como cualquier forma de transmisión de uso o explotación.Cuando la distribución se lleve a cabo mediante venta, este derechode oposición se entenderá agotado efectuada la primera venta, salvo enel caso expresamente contemplado por la ley a propósito de compu­tación.

Propiedad Intelectual 259

e) La importación al país de copias de la obra hechas sin su autoriza­ción.

f) La divulgación de obras derivadas, en cualquiera de sus modalidades,como la traducción, adaptación, paráfrasis, 'arreglas y transforma­ciones. La utilización pública de la obra, salva en los casos estableci­dos en la ley.

La vigencia de los derechos patrimoniales es conforme a la siguiente:

,. Durará tanto como la vida del autor y 100 años después de su muerte.Transcurrido ese término o antes, si el titular del derecho muere sin

herederos, la facultad de usar y explotar la obra pasará al dominio públi­ca, pero serán respetados los derechos adquiridos por terceros.

• En el caso de obras póstumas durará 100 años a contar de la fecha del, fallecimiento del titular.

• Una obra anónima puede ser explotada, respetando los derechos morales.• Cuando la obra pertenezca a varios coautores, la duración se determina-

rá por la muerte del último. '• Durará 100 al10S contados a partir de la fecha de publicación en favor de

la federación, de los estados y de los municipios, cuando se trate de obrashechas al servicio de ellos y que sean distintas de las leyes, los reglamen­tos y demás disposiciones oficiales,

• Son inembargables.

Los derechos de autor tienen limitantes, según la ley del 24 de diciembre de1996:

1. Por causa de utilidad pública.2. Cita de textos, siempre que lo tomado no pueda considerarse como una

reproducción simulada y sustancial del contenido de la obra.3. Reproducción de artículos, fotografías, ilustraciones y comentarios de

acontecimientos de actualidad, publicados por la prensa O difundidospor cualquier medio, si esto no hubiera sido prohibido por el titular delderecho.

4. Reproducción de partes de la obra, para la crítica e investigación.5. Reproducción por una sola vez, y en un solo ejemplar, de una obra lite­

raria o artística, para uso personal y privado de quien la hace y sin fi­neS de lucro. Las personas morales no podrán valerse de lo dispuestoen esta fracción salvo que se trate de una institución educativa; de in­vestigación, o que no esté dedicada a actividades mercantiles. Esta re­producción no debe afectar la explotación normal de la obra.

2óO Derecho administrativo, Segundo curso

6, Reproducción de una sola copia, por parte de un archivo o biblioteca,por razones de seguridad y preservación, y que se encuentre agotada,descatalogada y en peligro de desaparecer,

7, Reproducción para constancia en un procedimiento judicial o adminis­trativo,

8. Reproducción, comunicación y distribución por medio de dibujos, pin­turas, fotografías y procedimientos audiovisuales de las obras que seanvisibles desde lugares públicos,

9. La utilización de obras literarias y artísticas en tiendas o establecimien­tos abiertos al público, que comercien ejemplares de dichas obras, siem­pre que no haya cargos de admisión y que dicha utilización no trasciendael lugar en donde la venta se realiza y tenga como propósito el de pro­mover la venta de ejemplares de las obras,

10, La grabación efímera, que deberá efectuarse dentro del plazo que alefecto se convenga, únicamente dará derecho a una sola emisión,

11, Que la ejecución sea mediante la comunicación de una transmisión re­cibida en un aparato de radio o televisión del tipo utilizado en domici­lios privados.

12. Cuando no se efectúe cobro para ver u oír la transmisión o no formeparte de un conjunto de servicios,

13. No se retransmita con fines de lucro,14, El receptor sea un causante menor o una microindustria.15. Cuando no se persiga beneficio económico directo o tenga propósito in­

formativo la utilización de actuaciones, fonogramas, videogramas oemisiones.

La ley que estamos comentando prevé que la protección a los derechos de autorse confiere respecto de obras cuyas características correspondan a cualesquierade las siguientes ramas: literaria; musical, con o sin letra; dramática; danza; pic­tórica o de dibujo; escultórica y de carácter plástico; caricatura e historieta; ar­quitectónica; cinematográfica y demás obras audiovisuales; programas de radioy televisión; programas de cómputo; fotográfica; obras de arte aplicado, inclu­so el diseño gráfico o textil, y de compilación; integrada por las colecciones deobras tales como las enciclopedias, las antologías, y de obras u otros elemen­tos como las bases de datos, siempre que, por su selección o la disposición de sucontenido, constituyan una creación intelectual.

La publicación de leyes y reglamentos no requiere autorización especial,pero sólo podrá realizarse cuando hayan sido publicados o promulgados ofi­cialmente y con el requisito de citarse la fuente.

Propiedad intelectual 2ó1

Si se trata de otras disposiciones generales, podrán publicarse cuando pre­viamente se obtenga el acuerdo de la autoridad. Las publicaciones deberánapegarse al texto oficial y no conferirán derecho exclusivo de edición.

Serán objeto de protección las compilaciones, las interpretaciones, los es­tudios comparativos, las anotaciones, los comentarios y trabajos similares queentrañen, por parte de su autor, creación original.

21 .16. Aspectos administrativos. Procedimientos

Si bien gran parte de la actividad en torno a los derechos de autor cae dentrodel campo del derecho civil, existen cuestiones fundamentales que competen ala administración pública.

La ley establece, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Educa­ción Pública, el instituto nacional del derecho de autor, que tendrá a su cargoel registro público de! derecho de autor, en e! cual se inscribirán:

a) Las' obras literarias o artísticas que presenten sus autores.b) Los compendios, arreglos, traducciones, adaptaciones u otras versiones

de obras literarias o artísticas, aunque no se compruebe la autorizaciónconcedida por e! titular del derecho patrimonial para divulgarla. Estainscripción no faculta para publicar o usar en forma alguna la obra, amenos que se acredite la autorización correspondiente. Este hecho sehará constar tanto en la inscripción como en las certificaciones que se ex­pidan.

e) Las escrituras y estatutos .de las diversas sociedades de gestión colecti­va y las que los reformen o modifiquen.

d) Los convenios que celebren las sociedades mexicanas de gestión colec­tiva con las sociedades extranjeras.

e) Los actos, convenios o contratos que confieran, modifiquen, transmi­tan, graven o extingan derechos patrimoniales.

f) Los convenios relativos a los derechos conexos.g) Los poderes para gestionar ante e! instituto, cuando la representación

conferida abarque todos los asuntos que el mandante haya de tramitarante él.

h) Los mandatos que otorguen los miembros de las sociedades de gestióncolectiva en favor de éstas.

i) Los convenios o contratos de interpretación o ejecución que celebrenlos artistas intérpretes o ejecutantes.

j) Las características gráficas y distintivas de obras.

2ó2 Derecho administrativo. Segundo curso

La ley ordena, por otra parte, que el encargado del registro público del dere­cho de autor niegue el registro de los actos y documentos que en su contenidoo en su forma contravengan o sean ajenos a las disposiciones jurídicas.

Otras cuestiones de competencia del instituto nacional del derecho de au­tor son:

l. Proteger el derecho de autor conforme a la legislación nacional y los con­venios internacionales.

2. Intervenir en los conflictos que se susciten entre: autores; sociedades deautores; sociedades de autores y sus miembros; sociedades naciona­les de autores o sus miembros y las sociedades extranjeras de autores o losmiembros de éstas, y las sociedades de autores o sus miembros y los usu­fructuaríos y utilizadores de las obras.

3. Fomentar las instituciones que beneficien a los autores, tales como coo­perativas, mutualidades u otras similares.

Conforme a la naturaleza jurídica del registro público de! derecho de autor, lasinscripciones en él establecen la presunción de ser ciertos los hechos y actos queen ellas consten, salvo prueba en contrario. Toda inscripción deja a salvo losderechos de terceros.

Además, no obstante lo arriba señalado, los actos o contratos que se otor­guen o celebren por personas con derecho para ello y que sean inscritos en e!registro no seinvalidarán en perjuicio de terceros de buena fe, aunque poste­riormente sea anulada dicha inscripción.

En este punto de procedimientos es de agregarse que el registro de una obraintelectual o. artística no podrá negarse ni suspenderse bajo e! supuesto de sercontraria a la moral, al respeto a la vida privada o al orden público, sino porsentencia judicial; pero si la obra contraviene las disposiciones del código penalolas contenidas en la Convención para la Represión del Tráfico y Circulaciónde Publicaciones Obscenas, el instituto lo hará saber al minísterio público paraque proceda conforme a la ley.

La vertiente procedimental del derecho del autor está regulada por la LeyFederal de Procedimiento Administrativo. El programa de estudio indica en es­te punto los procedimientos autorales, que son variados y se dan en materia deregistro, avenencia, arbitraje, sanciones y consulta.

Finalmente, las obras protegidas por la ley que se publiquen, deberán os­tentar la expresión "Derechos reservados", o su abreviatura "D. R.", seguida delsímbolo ©, el nombre completo y la dirección del titular de! derecho de autory el año de la primera publicación. Estas menciones deberán colocarse en si­tio visible.

Propiedad Intelectual 263

Álvares Soberanis, Jaime, La regulación de las invenciones y marcas y de latransferenciatecnológica, Porrúa, México, 1979.

Campillo Sáinz, José el al., Inversión extranjera y transferencia de tecnología en México,Tecnos y Asociación Nacional de Abogados de Empresa, México, 1973.

Carreras Maldonado, María, "Reglamentación jurídica de la propiedad industrial", enMemoria del primer seminario sobre derechos de autor, propiedad industrial y trans­ferencia de tecnología, UNAM, México, 1985.

Farell Cubillas, Arsenio, El sistema mexicano de derechos de autor, Ignacio Vado, Méxi-co, 1966.

Lares, Teodosio, Lecciones de derecho administrativo, UNAM, México, 1978.Ley de la Propiedad Industrial.Ley Federal de Variedades Vegetales.Ley Federal del Derecho de Autor:Loredo Hill, Adolfo, Derecho autoral mexicano, POITÚa, México, 1982.Nava Negrete, Justo, Derecho de las rnarcas, Porrúa, México, 1985.Rangel Medina, David, Tratado ele derecho marcario, s. d., México, 1960.Rapacki, Ryszard, "Las premisas económicas de la transferencia internacional de tec­

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Sepúlveda, César, El sistema mexicano de propiedad industrial, 2a. ed., POITÚa, México,1981.

Cuestionario

1. Defina qué es la patente.2. Indique cinco supuestos no patentables.3. ¿Cómo se tutelan las variedades vegetales?

.4. Conceptúe qué es la marca.S. Señale ocho supuestos no admisibles como marca.6. Reseñe las denominaciones de origen.7. Anote la vigencia del registro de diseño industrial y de nombres y avi­

sos comerciales.8. Resuma los derechos que otorga la ley a los autores.9. Cite las consecuencias de la violación a los derechos de autor.

10. ¿Cuáles procedimientos se prevén en materia autoral? .

I

I,IJ .

XI. Energéticos y turismo

Obieti Ijetívos Ií

Después de estudiar este capítulo, el alumno contará conelementos para:

I

• Conocer las diversas fuentes de energía• Localizar las.normas aplicables a los energéticos• Saber la orientación en materia turística• Aplicar la legislación de turismo

l

22. La política de energéticosLa cuestión energética, uno de los puntos centrales de la problemática de nues­tro tiempo, está íntimamente relacionada con: a) el desarrollo tecnológico pro­piciado por el control y empleo masivo de la energía eléctrica, y b) la degradacióndel ambiente provocada por el uso indiscriminado de hidrocarburos y otroscontaminantes.

Si bien México es una nación que no afronta las dificultades de otras quecarecen de recursos petroleros, la situación no es totalmente ideal, ya que ade­más de los graves problemas de contaminación, es un elemento que se estimaque estará agotado hacia el año 2040. De ahí la inaplazable búsqueda y desa­rrollo de otras fuentes y sistemas energéticos.

Ramón Martín Mateo ha escrito acerca de este tema:

Una acción negativa sobre la naturaleza por obra del hombre puede detectarse des­de su aparición en la biosfera, pero ha alcanzado dimensiones preocupantes con lainstauración de la era industrial en que vivimos. El uso precisamente de combusti-

. bIes fósiles, masiva e indiscriminadamente utilizados para alimentar el proceso, hacreado notables problemas, energéticos y ambientales a la vez, que han desemboca­do en la crisis que hoy padecemos.

Se expidió un programa sectorial de energía, en su versíón 2001-2006. La po­lítica energética, en parte contenida en ese programa y en el Plan Nacional deDesarrollo, de acuerdo con la' radicalización del neoliberalismo tiende a lograrque los particulares participen en la industria de este sector. Amén de esto, pro-

. pugna por asegurar el suministro, la búsqueda y el desarrollo de fuentes alter­nas, conservar el ambiente, etcétera.

Siguiendo el método adaptado para estos libros de texto nos abstenemosde dar opinión ideológica respecto a la aseveración de la primera parte del pá­rrafo precedente; la dejamos al cri terio del lector.

22.1. Bases constitucionales para el desarrollode los energéticos

Los fundamentos constitucionales relativos a los energéticos se encuentran enlos arts, 27 'c párrs. tercero, cuarto, sexto, séptimo y octavo; 28, párr, cuarto, y

265

2óó Derecho administrativo. Segundo curso

73, fracc. x, que en esencia señalan que la nación tendrá en todo tiempo el de­recho de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos na­turales susceptibles de apropiación y cuidar su conservación. Corresponde a lanación el dominio directo de todos los minerales o sustancias que constituyandepósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, co­mo los minerales utilizados en la industria; el petróleo y todos los carburos dehidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, y el espacio situado sobre el territorionacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional.

En los casos a que se refiere el párrafo anterior, el dominio del estado esinalienable e imprescriptible, y la explotación, el uso o el aprovechamiento delos recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidasconforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesio­nes otorgadas por el ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condicionesque establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos de ex­plotación de los minerales y sustancias a que se refiere el mismo párrafo, re­gularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarsea partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de lasconcesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El gobier­no federal tiene competencia para establecer reservas nacionales y suprimirlas;las declaratorias correspondientes se harán por el ejecutivo, en los casos y lascondiciones que las leyes prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos dehidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radiactivos, no se otor­garán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que se hayan otorgado y el es­tado llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señalela ley. Corresponde sólo a la federación generar, conducir, transformar, distri­buir y abastecer energia eléctrica que tenga por objeto la prestación de servi­cio público; en esta materia, no se otorgarán concesiones y la nación aprovecharálos bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.

Corresponde también al estado el aprovechamiento de los combustiblesnucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplica­ciones en otros propósitos; la energía nuclear sólo podrá utilizarse para finespacíficos.

La nación ejerce, en una zona económica exclusiva situada fuera del marterritorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones quedeterminen las leyes del congreso. Dicha zona se extenderá a 200 millas náuti- .cas, medidas a partir de la línea desde la cualse mide el mar territorial.

No constituirán monopolios las actividades que el estado realice de maneraexcluyente en las áreas estratégicas a las que se refiere la carta magna: petró­leo y los demás hidrocarburos, minerales radiactivos y generación de energíanuclear, electricidad.

Energéticos y turismo 267

El congreso de la unión es competente para legislar sobre hidrocarburos,minería, energía eléctrica y nuclear.

22.2. Hidrocarburos

La importancia económica y social del petróleo y sus derivados es de sobra co­nocida. El constituyente de Querétaro reservó los hidrocarburos al dominio di­recto de la federación; el estado expropió los bienes de las concesionarias pordecreto del 18 de marzo de 1938.

Conforme al arto 27 constitucional y su ley reglamentaria, corresponde a lafederación el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los carbu­ros de hidrógeno que se encuentren en el territorio del país, comprendida laplataforma continental, en mantos y yacimientos, cualquiera que sea su estadofísico, incluso los estados intermedios, y que componen el crudo, lo acompa­ñen o se deriven de él. Sólo el estado podrá llevar a cabo las distintas explota­ciones de los hidrocarburos que consti tuyen la índustria petrolera.

La industria petrolera incluye:

a) La exploración, la explotación, la refinacíón, el transporte, el almacena­miento, la distribución y la venta de primera mano del petróleo, y losproductos que se obtengan de su refinación.

b} La exploración, explotación, elaboración y venta de primera mano degas, y el transporte y almacenamiento indispensable para interconectarsu explotación y elaboración.

e) La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y laventa de primera mano de los derivados del petróleo que sean suscepti­bles de servir como materia prima industrial básica y los del gas quesean petroquímicosbásicos.

La federación llevará a cabo la exploración y la explotación del petróleo y lasdemás actividades que incluye la industria petrolera por medio de PetróleosMexicanos y organismos subsidiarios, instituciones descentralizadas CUYfl es­tructura, tareas y régimen interno determinan las leyes, reglamentos y demásdisposiciones. La Secretaría de Energía destinará a Petróleos Mexicanos los te­rrenos que le solicite o que el ejecutivo federal considere conveniente asignarlepara fines de exploración y explotación petroleras, así como a sus subsidiarias,

El reconocimiento yexploración comprende: trabajos de geología, trabajosgravimétricos y magnetométrieos, trabajos sismológicos y perforación de po­

,zos de tiro, trabajos eléctricos y electromagnéticos, trabajos topográficos, per­foración de pozos de sondeo, trabajos de geoquímica y muestreo de rocas, y otrostrabajos tendientes a determinar las posibilidades petroleras de los terrenos.

2ó8 Derecho odminlstrotivo. Segundo curso.

Las concesiones de exploración confieren derecho al concesionario paraejecutar trabajos de exploración superficial en todas las formas sancionadaspor la práctica, de sondeos, de exploración, en general, y de perforaciones pre­paradas para la explotación, todos ellos con el fin de descubrir el petróleo. '

La industria petrolera es de utilidad pública, por lo que tendrá preferenciasobre cualquier aprovechamiento de la superficie 'y del subsuelo de los terre­nos, y procederá la ocupación o expropiación de los mismos, mediante la indem­nización correspondiente, en todos los casos en que lo requieran las necesidadesdel país. El ejecutivo federal dictará las disposiciones relativas a la vigilancia delos trabajos petroleros y las normas técnicas para la explotación.

22.3. Energía eléctricaEn 1960 fue adicionado el art. 27 constitucional para reservar al estado la ge­neración y distribución de la energía eléctrica como servicio público.

La energía eléctrica puede obtenerse por medio de la aplicación, entre otros.de hidrocarburos, carbón, agua y materiales nucleares. En México, el mayor vo­lumen se produce en hidroeléctricas y termoeléctricas.

Corresponde a la federación generar, conducir, transformar, distribuir yabastecer la energía eléctrica cuyo objeto sea la prestación de este servicio. Endicha materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación apro­vechará, mediante la Comisión Federal de Electricidad. los bienes y recursosnaturales que se requieran para esta empresa. No se considera servicio público.el autoabastecimiento de energía eléctrica para satisfacer intereses particulares,individualmente considerados (plantas de luz de urgencia en escuelas, hospi­tales, comercios; así como la producción y venta de acumuladores, baterías ypilas).

La prestación del servicio público de energía eléctrica abarca:

• La planeación del sistema eléctrico del país.• La generación, conducción, transformación, distribución y venta de ener­

gía eléctrica.• La realización de las obras y trabajos que requieran la planeación, la

operación y el mantenimiento del sistema eléctrico.

Por medio de reformas Icgales y reglamentarias, de dudosa constitucionalidad,se permite a los particulares cierta intervención en la industria eléctrica del país.

A la Comisión Federal de Electricidad le corresponde:

a) Prestar el servicio público de energía eléctrica.b) Proponer a la Secretaría de Energía programas y proyectos en materia

de electricidad.

Energéticos y turismo 269

e) Importar y exportar, en exclusiva, energía eléctrica.d) Formular y proponer al ejecutivo federal los programas de operación,

inversión y financiamiento que requiera la prestación del servicio públi­co de energía eléctrica.

e) Promover la investigación científica y tecnológica en materia de electri­cidad.

f) Fomentar el desarrollo y la fabricación de equipos y materiales para elservicio público de energía eléctrica.

g) Celebrar convenios con las entidades federativas y los municipios, conentidades públicas y privadas o personas físicas, para la prestación delservicio público de energía eléctrica.

De las disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, con­cernientes a la relación con los usuarios, es de interés el arto 26 que establece:

La suspensión del suministro de energfa eléctrica deberá efectuarse en los siguientes .casos: por falta de pago oportuno de la energia eléctrica durante un periodo normalde facturación; cuando se acredite el uso de energía eléctrica a través de instalaciones'que alteren o impidan el funcionamiento normal de los instrumentos de controlo "demedida; cuando las instalaciones del usuario no cumplan las normas técnicas, y cuan­do se compruebe el uso de energía eléctrica en condiciones que violen lo establecidoen el contrato respectivo.

22.4. Energía nuclear

Al finalizar la Segunda Guerra Mundial (1945) empieza a desarrollarse la in­vestigación y aplicación de la energía nuclear. En nuestro país, en 1975 se in­corpora al texto constitucional la exclusividad de la federación en la producciónde esta forma energética; en 1988, se pone en marcha la primera planta nu­cleoeléctrica (Laguna Verde, en el estado de Veracruz).

El uso de la energía nuclear sólo tendrá fines pacíficos, según lo establecela constitución política. El ejecutivo federal dictará las disposiciones reglamen­tarias a que se sujetará el uso energético y no energético de la radiactividad.

Los minerales radiactivos son propiedad del estado; y su explotación y be­neficio no podrá ser objeto de concesión o contrato.

Para la exploración, la explotación y el beneficio de los minerales radiacti­vos, la Secretaría de Energía otorgará las asignaciones correspondientes a losórganos públicos previstos en la ley.Estas asignaciones incluirán también los mi­nerales no radiactivos asociados.

270 Derecho administrativo. Segundo curso

Es competencia de la Secretaría de Energía:

1. Fijar los lineamientos relativos al aprovechamiento y desarrollo de laenergia y tecnología nucleares, de acuerdo con la política nacional deenergéticos.

2. Impulsar, vigilar y, en su caso, aprobar los programas de trabajo del Con- ,sejo de Recursos Minerales, relacionados con los minerales radiacti­vos, a fin de que sean congruentes con los programas y proyectos deinvestigación, aplicación en la generación de energía y desarrollo de laindustria nuclear.

. 3. Regular la seguridad nuclear y física, y las salvaguardias, así como vi­.gilar su cumplimiento.

4. Realizar las diversas-etapas del ciclo de combustible nuclear y su repro­cesamiento, excepto el quemado, y concertará y supervisará las que nosea posible efectuar en el país.

S. Llevar a cabo la importación y exportación de materiales y combustibíesnucleares, con la intervención que corresponda a otras dependencias.

6. Establecer la política de investigación y del desarrollo tecnológico en laindustria nuclear.

7. Tener a su cargo el almacenamiento, transporte y depósito de combus­tibles nucleares y de desechos radiactivos.

8. Autorizar a los organismos públicos correspondientes el almacena­miento temporal de combustibles nucleares y de desechos radiactivos.

9. La responsabilidad de la observación de los tratados internacionales enmateria nuclear; en el ámbito de su competencia.

10. Autorizar el emplazamiento, cl diseño, la construcción, la operación, lamodificación, el cese de operaciones, el cierre definitivo y el desmante­lamiento de las instalaciones nucleares y radiactivas.

Conforme. a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en MateriaNuclear, la industria nuclear abarca:

a) Las fases del ciclo de combustible comprendidas desde la refinación has­.ta antes del quemado del mismo, o sea, hasta la fabricación de elemen­tos combustibles, incluido, en su caso, el enriquecimiento del uranio.

b) El quemado, o sea el aprovechamiento de los elementos combustiblescon fines energéticos que resulta en la generación de electricidad O enotro uso del calor liberado.

e) El reprocesamiento de combustible.d) Las últimas fases del ciclo de combustible, incluso el almacenamiento

del combustible irradiado de los desechos radiactivos derivados del re­procesamiento.

Energéticos y turismo 271

e) La producción de agua pesada y su uso en reactores nucleares.f) El diseño de los sistemas nucleares de suministro de vapor.g) El diseño y la fabricación de los equipos y componentes de! sistema nu­

clear de suministro de vapor de centrales nucleoeléctricas y otros reac­tores nucleares.

h) La producción y aplicaciones de radíoisótopos. así como el procesa­miento, el acondicionamiento y la disposición final de sus residuos ra­diactivos.

i) El diseño, la fabricación y el empleo de reactores nucleares y fuentes deradiación para la investigación y el desarrollo tecnológico.

Según la ley, la seguridad es primordial en todas las actividades que involucranla energía nuclear y debe~á tenerse en cuenta desde la planeación, e! diseño, laconstrucción y la operación hasta e! cierre definitivo y desmantelamiento delas instalaciones nucleares y radiactivas, así como en la disposición y destinofinal de todos los desechos; la define como el conjunto de acciones y medidasencaminadas a evitar que los equipos, materias e instalaciones nucleares y sufuncionamiento constituyan riesgos para la salud del hombre y sus bienes, odeterioren el ambiente.

El inicio de las tareas gubernamentales en el campo de la energía nuclearprovocó reacciones desfavorables de parte de grupos ecologistas, lo que propi­ció el surgimiento de nuevas asociaciones de la corriente arnbientalista y el for­talecimiento de las ya existentes.

22.5. Otras fuentes

Además de los hidrocarburos y los materiales radiactivos, existen otras fuentesenergéticas: el carbón, la luz solar, el oleaje marino, los vientos, los desechosdomésticos e industriales, el calor del interior de la capa terráquea y el hidra­to de metano.

1. Carbón. El carbón (mineral o vegetal) se ha utilizado como fuente de ener­gía desde la prehistoria. Fue el principal, casi único, elemento para obtener laenergía necesaria en el despegue industrial del siglo XIX y en la actualidad si­gue teniendo aplicación en la materia que nos ocupa.

El carbón mineral, el más importante de los dos tipos citados, está contem­plado en e! art. 27 constitucional y en la fracc. VIII del arto 40. de la Ley Mine­ra como recurso natural del dominio directo de' la federación. Así, está sujetoa la reglamentación respectiva como bien estatal y sustancia mineral.

El carbón sigue siendo un elemen to abundante en nuestro planeta, mas suuso es definitivamente dañino para el equilibrio ecológico.

272 Derecho administrativo. Segundo curso

México, al igual que numerosos países¡ posee este mineral en vastas canti­dades y lo emplea en escala considerable, sobre todo en la industria eléctrica ysiderúrgica.

2. Energía solar. El sol, corno fuente energética, produce también vientos y elmovimiento del mar. Sin embargo, en este punto nos referimos a la energía ob­tenida directamente de la captación artificial de los rayos solares.

Esta energía ha pasado, en algunos países, la fase experimental y se cuen­ta con aplicaciones prácticas. Tiene la ventaja de provenir de una fuente prác­ticamente inagotable; además, parece no causar daños ambientales.

En México, el aprovechamiento de la energía solar se encuentra en etapaexperimental. Aunque no existe disposición jurídica directa en este punto, con­siderarnos que, en tanto que sirve para producir electricidad, el Congreso de laUnión puede legislar al respecto, con base en la fracc, X del arto'73 de la cons­titución federal; además, el espacio situado sobre el territorio nacional es patriomonio del estado.

3. Energía marina. La enorme fuerza que implica el flujo del mar se utilizacomo fuente de energía para producir primordialmente electricidad.,

La explotación de la energía marina se encuentra, también, en etapa expe­rimental y se trata de una fuente inagotable para la humanidad y poco dañinapara el medio. Nuestro derecho tampoco contempla la explotación energéticadel oleaje marino, aunque los mares sí están incluidos dentro del patrimonioestatal y, en tanto generadora de electricidad, el congreso de la unión puede le­gislar en esta materia.

4. Energía eólica. La energía eólica, o de los vientos, puede utilizarse con fi­nes motrices. En el pasado. ya fue empleada para mover navíos y molinos y enla extracciónde agua del subsuelo.

La posible utilización en el nivel industrial y, en especial, para electricidad,está abierta; el orden jurídico también la contempla de manera implícita en losarts. 27 y 73 constitucionales. En la actualidad operan plantas en este rubro,principalmente en el estado de Oaxaca.

5. Basura. A partir de ella se obtiene biogas (metano) y de éste, electricidad.La reutilización de los desechos domésticos e industriales como método alter­no para producir energía eléctrica, se está empleando con éxito y con la.ventajaadicional de que ayuda a disminuir el'deterioro del ambiente (Alemania, algu­nos municipios mexicanos). En este inciso se puede citar el reciclaje de aceitede automotores.

6. Energía geoténnica. El empleo del calor del interior de nuestro planeta estácontemplado en las fuentes alternas para producir electricidad. La geotérmica

Energéticos y turismo 273

es una energía cuya aplicación es del todo viable, incluso existen estaciones ex­perimentales en algunos países (Italia, Guatemala, México y El Salvador).

En México, 3.1% de la capacidad instalada para generar electricidad (2001)corresponde a esta fuente en las plantas de Cerro Prieto, B. C. y los Azufres,Michoacán.

La ventaja de la energía geotérrníca sobre el petróleo y el carbón es proce­der de una fuente inagotable para la civilización. La situación jurídica de di­cha fuente es similar a la planteada para la energía solar, marina y eólica: sóloexisten disposiciones indirectas al respecto.

7. Hidrato de metano. Producido casi siempre por una bacteria que vive aba­jo de los suelos marítimos, el hidrato de metano existe en enormes cantidades,y arde con facilidad. Su extracción requeriría grandes inversiones y el empleode este gas tal vez dañaría al ambiente.

Tal fuente alterna está en una etapa inicial de estudio; las reservas proba­bles son suficientes para satisfacer las necesidades energéticas mundiales pormás de tres mil años.

22.6. Legislación aplicableLos principales cuerpos normativos que integran e! derecho energético son:

a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, arts. 27, 28 Y73, en las partes señaladas anteriormente (22.1).

b) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en especial e! arto 33.e) Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.d) Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.e) Ley de! Servicio Público de Energía Eléctrica.fJ Ley de la Comisión Reguladora de Energía.g) Ley Reglamentaria de! Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear.h) Ley Minera.i) Ley General de Bienes Nacionales.j) Ley de Expropiación.k) Ley de Aguas Nacionales./) Ley Federal del Mar.

m) Reglamento Interior de la Secretaría de Energía.n) Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en

e! Ramo del Petróleo.o) Reglamento de Seguridad en los Trabajos de las Minas.p) Reglamento de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos.q) Reglamento de Trabajos Petroleros.

,

274 Derecho administrativo. Segundo curso

r) Reglamerito de la Ley Minera.s) Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.t) Reglamento General de Seguridad Radiológica.

u) Reglamento de Gas Natural.v) Reglamento de Gas Licuado de Petróleo.

22.7. Entes administrativos encargados de su aplicación

l. Secretaría de Energía. Órgano centr~lizado (dependencia de! ejecutivofederal), encargado de la política energética.

2. Petróleos Mexicanos. Creado por decreto del 7 de junio de 1938, es unorganismo público descentralizado del.gobiemo federal, con personalí­dad jurídica y patrimonio propios, su objeto es la conducción unifica­da y estratégica de todas las actividades de orden técnico, industrial ycomercial que constituyen las industrias petrolera y petroquímica.

Petróleos Mexicanos es la empresa más grande e importante delpaís y e! primer exportador nacional.

Como organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos, en 1992 secrearon las siguientes entidades descentralizadas de carácter técnico,industrial y comercial, con personalídad jurídica y patrimonio propios,mismas que tienen los objetivos que se indican:

a) Pemex. Exploracián y Producción: exploración y explotación de pe­tróleo y de gas natural; transporte, almacenamiento enterminales ycomercialización de los mismos.

b) Pemex. Refinación: procesos industriales de-refinación: elaboraciónde productos petrolíferos y derivados del petróleo que puedan sermaterias primas industriales básicas; almacenamiento, transporte,distribución y comercialización de ellos.

e} Pemex. Gas y Petroquimica Básica: procesamiento de gas natural, lí­quidos del gas natural y gas artificial; almacenamiento, transporte,distribución y comercialízación de esos hidrocarburos, así como susderivados que sean susceptibles de servir de materias primas indus­triales básicas..

d) Pemex. Petroquimica: procesos industriales petroquímicos cuyosproductos no forman parte de la industria petroquímica básica; sualmacenamiento, distribución y comercialización.

3. Instituto Mexicano del Petróleo. Se trata de un organismo descentraliza­do de carácter técnico, educativo y cultural, con personalidad jurídicay patrimonio propios, creado en 1965.

Energéticosy turismo 275

Este instituto se ocupa de la investigación científica básica y apli­cada, del desarrollo de disciplinas de investigación; de la formación deinvestigadores; de difundir los desarrollos científicos y su aplicación enla técnica petrolera; de la capacitación de personal que pueda desem­peñar labores en el nivel subprofesional, en las industrias petrolera, pe­troquímica básica y derivada, y química,

Sus actividades las realiza por medía de laboratorios, plantas piloto,plantas comerciales, centros educativos; o en los campos divididos porramas, de acuerdo con sus planes de trabajo, de esta forma: geología ygeofísica; ingeniería petrolera, estudio de transportes y distribución dehidrocarburos y economía petrolera; química, refinación y petroquímica;manejo y adaptación de equipo; estudio y adaptación de tecnología;electrónica aplicada a las industrias petrolera, petroquímica y química; se­guridad industrial; cursos de organización y administración industrial, ycualquier otra actividad relacionada con las industrias petrolera, petro­química y química.

4. Comisión Federal de Electricidad. Es un organismo descentralizado ytiene a su cargo la prestación del servicio público de energía eléctrica;fue creado en 1937.

Está regida por una junta de gobierno y un director general, éste esdesignado de manera discrecional por el presidente de la república.

S. Luz y Fuerza del Centro. Funcionó como empresa de participación esta­tal mayoritaria, se transformó en organismo descentralizado, segúndecreto del 27 de diciembre de 1989, en el que se reformó el artículotransitorio de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que or­denaba la liquidación de aquélla; a principios de 1994 se consumó latransformación,

Es el encargado de proporcionar el servicio público de electricidaden el centro del país.

6. Comisión reguladora de energía. Organismo desconcentrado de la Secre­taría de Energía; es e¡órgano técnico responsable de resolver las cuestio­nes derivadas de la aplicación de las disposiciones reglamentarias enmateria de energía eléctrica, del gas natural y del gas licuado de petróleo.

7. Instituto de Investigaciones Eléctricas. Órgano descentralizado federal,sectorizado en la secretaría antes citada; es el encargado del desarrollode tecnología para la industria eléctrica.

8. Consejo de Recursos Minerales. Es un organismo descentralizado cuyoobjeto es la realización de las siguientes actividades, entre otras, parafomentar la minería:

a) Identificar y cuantificar los recursos minerales potenciales del país.

276 Derecho administrativo. Segundo curso

b) Llevar el inventario de los depósitos minerales y proporcionar elservicio de información geológico minero.

e) Promover la investigación para ampliar el aprovechamiento técni­co industrial de los recursos minerales.

d) Identificar y promover ante los órganos competentes la ejecuciónde obras de infraestructura que propicien el desarrollo de distritosmineros,

e) Aportar elementos de juicio a la Secretaria de Economía, en rela­ción con los minerales o sustancias que deban determinarse comoconcesionables y sobre las zonas por incorporar o desincorporar dereservas mineras.

fJ Auxiliar a la secretada en los concursos que se celebren para con­cesiones mineras sobre 'terreno amparado por asignaciones que secancelen o zonas de reservas cuya desincorporación se decrete.

g) Actuar como órgano de consulta en los peritajes en que intervengala secretaría.

h) Dar a la pequeña y mediana minería y al sector social asesoría téc­nica en materia de cubicación de depósitos minerales y análisis decontenidos aprovechables.

i) Participar en los fondos de riesgo compartido para exploración.j) Certificar a costa del interesado reservas cubicadas por particula­

res que deseen otorgar en garantía los derechos de su concesión.k) Celebrar contratos mediante licitación pública para llevar a cabo

obras y trabajos dentro de los lotes que amparen asignaciones mi­neras expedidas en su favor, previa autorización de la Secretaría deEconomía, y en los términos previstos por el reglamento de la ley.

1) Coordinarse con instituciones públicas que realicen investigacio­nes geocientíficas o de exploración geotécníca en el país.

m) Desarrollar, introducir y adaptar nuevas tecnologías, a fin 'de mejo­rar la exploración, explotación y aprovechamiento de los minerales.

9. Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares. Organismo público des­centralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios.

El instituto tendrá por objeto realizar investigación y desarrollo enel campo de la ciencia y tecnología: nucleares, además de promover losusos pacíficos de la energía nuclear y difundir los avances alcanzados pa­ra vincularlos al desarrollo económico, social, científico y tecnológicodel país.

10. Comisión nacional de seguridad nuclear y salvaguardias. Ente descon­centrado dependiente de la Secretaría de Energía; el arto 50 de la ley mi­clear describe detalladamente sus cometidos.

Energéticos y turismo 277

Compete a dicha comisión lo relativo a la seguridad nuclear, radio­lógica y física, y las salvaguardias.

Puesto que la seguridad es primordial en las actividades que invo­lucran la energía nuclear, deberá tenerse en cuenta desde la planeación,el diseño, la construcción y la puesta en marcha, hasta e! cierre defini­tivo y desmantelamiento de las instalaciones nucleares y radiactivas, asícomo en la disposición y destino final de sus desechos. También se es­tablecen reglas respecto a la seguridad para la extracción, el transpor­te, el empleo, la importación y la exportación de materiales de ese tipo.

Las salvaguardias implican un sistema de registro y control de losmateriales nucleares a fin de evitar su desvío para la fabricación de armas, 'lo que desvirtuaría su uso pacífico que les corresponde.

11. Comisión nacional para el ahorro de energia. Órgano desconcentrado quese encarga de realizar estudios acerca de! método para lograr un empleoaustero de la capacidad energética del país, proponer y difundir políti­cas al respecto.

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278 Derecho administrativo. Segundo curso

23. El turismo

23.1. Política de turismo

El estado mexicano ha conferido especial importancia al turismo, consideran­do que debe contribuir como factor importante para lograr el equilibrio denuestra balanza de pagos; sin embargo, a pesar del enorme aparato adminis­trativo y legislativo estructurado en torno a esta actividad, los logros alcanza­dos son sumamente magros. Pensamos que los pocos beneficios obtenidos eneste renglón y lo caro que resulta crear un empleo en la industria turística nojustifican toda esa actividad jurídica y gubernamental, a pesar de la trascenden­cia que puede llegar a tener de manera circunstancial (baja de precio del pe­tróleo en el mercado mundial en 1998-1999).

A grandes rasgos, la política turística tiende a crear nuevas áreas que cuen­ten con los servicios adecuados, difundir los atractivos naturales y arquitectó­nicos que el país posee, diversificar la procedencia de los visitantes extranjerosy fomentar e! turismo interno.

La directriz en materia turística también está determinada por el hecho deconsiderar esa actividad como generadora de empleos.

Como concepto preliminar de! resto del tema, debemos indicar que turistaes la persona, mexicana o extranjera, que viaja a determinado sitio de maneratransitoria y para dedicarse a actividades de recreación, de esparcimiento, dereposo, culturales o deportivas, no remuneradas.

Las instituciones públicas relacionadas con la actividad turística son las si­guientes:

a) Secretaría de Turismo, la cual posee oficinas en el interior de la repú­blica, en el extranjero es auxiliada por la Secretaría de Relaciones Ex­teriores; su naturaleza jurídica es la de un órgano centralizado.

b) Comisión intersecretarial de turismo, creada por la Ley Federal de Fo­mento al Turismo, el 28 de enero de 1974. Reconformada el 28 de sep­tiembre de 2004.

e) Fondo nacional de fomento al turismo. Se trata de un fideicomiso pú­blico, conocido por las siglas Fonatur.

d) Comités de planeación, programación, fomento y desarrollo estatal, enlos que intervendrá la Secretaría de Turismo, según convenios con lasentidades federativas.

e) Consejo de Promoción Turística de México: En él intervienen la Secre­taría de Turismo y particulares.

f) Registro nacional de turismo, se trata de una unidad administrativa dela propia secretaría.

Energéticosy turismo 279

g) Centro de estudios superiores en turismo. Es un órgano desconcentra­do dependiente de la Secretaría de Turismo, y comisiones consultivaspor rama de servicio turístico.

Los antecedentes de las instituciones mencionadas son los que a continuaciónse reseñan; ellos demuestran la inquietud e indefinición del poder público res­pecto a la cuestión turística:

1. Comisión Mixta pro Turismo, creada por acuerdo presidencial en·1929y que presidía el secretario de gobernación.

2. Comisión Nacional de Turismo, creada por la ley orgánica de 1930; es­tableció un sistema de coordinación con las comisiones locales de tu­rismo.

3. Secretaria de Economía Nacional; con fecha 10. de enero de 1933 la cues­tión turística pasa a esta secretaría y se crean tres órganos: comisión deturismo, comité oficial de turismo y patronato de turismo.

4. Secretaría de Economía Nacional; la Ley de Secretarías y Departamen­tos de Estado, de 1934, conserva como competencia de esta dependen­cia las actividades concernientes a nuestro tema.

5. Secretaria de Gobernación; desde mayo de 1935 la cuestión turística pasaa ser de la competencia de esta dependencia, creándose también la comi­sión nacional de turismo que comprendía tres órganos: consejo patro­cinador, comité ejecutivo y consejo consultivo.

6. Dirección general de población; a partir de 1936, con ese nombre y den­tro de la Secretaría de Gobernación, se crea la dependencia encargadade la "intervención estatal en esta materia de recreación.

7. Departamento de Turismo; en 1937 se crea un departamento de turis­mo que, según el Reglamento de la Ley General de Población, era el en­cargado de fomentar la actividad turística.

8. Consejo Nacional de Turismo; fue creado en 1939, a efecto de dar cum­plimiento a compromisos internacionales relativos a este rubro.

9. Comisión nacional de turismo; creada en 1947, sustituye.a los organis­mos que tenían asignadas tareas en la materia.

10. Dirección general de turismo; instituida en 1949 dentro de la estructu­ra jerarquizada de la Secretaría de Gobernación.

11. Consejo Nacional de Turismo; creado en 1949, abroga la ley que habíaestablecido la comisión de 1947.

12. Fondo de garantía y fomento del turismo; es un fideicomiso público vi­gente desde 1956.

\3. Departamento de Turismo, previsto en la Ley de Secretarías y Departa­mentos de Estado, del 24 de diciembre de 1958, como departamentoadministrativo, según los términos del arto 90 constitucional.

280 Derecho administrativo. Segundo curso

14. Secretaría de Turismo; de acuerdo con las reformas a la ley arriba cita­da, publicadas el31 de diciembre de 1974, el departamento de turismopasa a ser secretaría de estado, situación que conserva la ley vigente.

15. Banco Nacional de Turismo, S. A., liquidado en 1981.16. Consejo Nacional de Turismo, creado en el sexenio 1958-1964, fue di­

suelto el 16 de diciembre de 1981.

En el nivel legislativo han existido, principalmente, las siguientes disposicionesespecíficas en este asunto:

• Ley Federal de Turismo, del 31 de diciembre de 1949;• Ley Federal de Turismo, del 10. de marzo de 1961;• Ley Federal de Fomento al Turismo, del 28 de enero de 1974;• Ley Federal de Turismo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el15

de enero de 1980, reformada el31 de diciembre de 1981 y el8 de enerode 1982;

• Ley Federal de Turismo, publicada el 6 de febrero de 1984, y• Ley Federal de Turismo, Diario Oficial de la Federación de 31 de diciem-

bre de 1992, actualmente en vigor..

La nota continua en dichas leyes, al igual que en los entes citados, ha sido el mo­vimiento errático y finalmente reiterativo en la regulación del turismo internoyexterno.

De acuerdo con las comisiones consultivas citadas arriba, tendremos quéactividades son vigiladas y controladas por la autoridad turística central corres­pondiente, referidas casi siempre a los distintos grupos de prestadores de servi­cios turísticos.

23.2. Prestadores de servicios turísticosAndrés Serra Rojas expresó en cierta ocasión, con motivo de una plática acer­ca del contenido del programa para el entonces segundo curso de derecho ad­ministrativo, que no debería estudiarse dentro de éste la cuestión turística, yaque en nuestra facultad se estaban formando licenciados en derecho y no guíasde turistas. Pero puesto que figura en el programa oficial, después de haber he­cho' una introducción al tema consideramos necesario examinar algunos as­pectos concretos, los más importantes en esta cuestión. El primero de ellos seriael relacionado coh los prestadores de servicios turísticos.

La ley considera como prestadores de servicios turísticos a:

a) Hoteles, moteles, albergues y otros establecimientos de hospedaje; ade­más a los campamentos y paradores de casas rodantes.'

Energéticos y turismo 281

b) Agencias, subagencias y operadoras de viajes.e) Guías de turistas.d) Restaurantes, cafeterías, bares, centros nocturnos y similares que se

encuentren ubicados en hoteles, moteles, albergues, campamentos, para­dores de casas rodantes mencionados en el inciso a), así como en aero­puertos, terminales de autobuses, estaciones de ferrocarril, museos y zonasarqueológicas.

e) Establecimientos de sistemas de intercambio de servicios turísticos.'

Se entiende, según el reglamento de la ley, por:

a) Establecimiento de hospedaje: los inmuebles en los que se proporcioneal público el servicio de alojamiento en habitación. Campamentos: lassuperficies al aire libre, delimitadas y acondicionadas, en las que pue­da instalarse equipo para acampar, Paradores de casas rodantes: las su­perficies al aire libre, delimitadas y acondicionadas, en las que se puedainstalar equipo para acampar, destinadas al estacionamiento de,vehícu­los y casas rodantes en las que se proporcionan servicios complementa­rios a éstos.

b) Agencia de viajes: la empresa que actúa como intermediario en beneficiode un usuario respecto de los servicios relacionados con el turismo.

e) Operadora turistica de buceo: la persona física o moral que pone a dis­posición del usuario el equipo básico para realizar actividades subacuá­ticas y, en su caso, bajo la conducción de un guía especializado.

d) Guía de turistas: la persona física que proporciona al turista, orientacióne información profesional sobre el patrimonio turístico, cultural y deatractivos relacionados con el turismo, así como servicios de asistencia.

e) Establecimientos de alimentos y bebidas:

• los restaurantes y cafeterías que se encuentren ubicados en hoteles,moteles, albergues, campamentos, paradores de casas rodantes, aero­puertos, terminales de autobuses, estaciones de ferrocarril, museos yzonas arqueológicas, cuya actividad principal es la transformacióny venta de alimentos para su consumo y que de manera accesoriapueden expender bebidas alcohólicas al copeo 'y presentar variedad omúsica, y

• los bares, centros nocturnos, antros, cabarets y similares que se encuen­tren en hoteles, moteles, albergues, campamentos, paradores de casasrodantes, aeropuertos, terminales de autobuses, estaciones de ferro­carril, museos y zonas arqueol6gicas que, en su caso, cobren una cuotade entrada y presentan espectáculos o variedades, cuentan con oroquesta, conjunto musical o música grabada y pista de baile, y vendanbebidas alcohólicas con servicio de alimentos.

282 Derecho administrativo, Segundo curso

f) Empresas de sistemas de intercambio de servicios turísticos: los estable­cimientos que se dedican a promover e intermediar el intercambio deperiodos vacacionales en desarrollos turísticos entre los usuarios de losmismos.

Los prestadores de servicios turísticos están sujetos a la inspección y¡en su ca­so, ser sancionados por la autoridad de la materia,

Dichos prestadores pueden solicitar de manera voluntaria su inscripción enel registro nacional de turismo; para obtener tal inscripción es necesario daraviso por escrito a la secretaría por cualquier medio que ésta determine y ex­clusivamente se. requerirá señalar:

L Nombre y domicilio de la persona .que prestará el servicio;2:Lugar y domicilio en que se darán servicios;3. La fecha de apertura del establecimiento;4. La clase de los servicios que se proporcionarán y la categoría conforme

a la norma mexicana o internacional, y5. La demás información que el prestador estime necesaria para fines de

promoción.,Este registro nacional podrá ser consultado por las dependencias y entidadesde la administración públicafederal, estatal o municipal.

23.3. Turismo interno

Por medio de campañas publicitarias se fomenta el turismo interno, tanto porsu índole recreacional como por ser factor que dinamiza la economía local. Allado de tales campañas se adoptan medidas, como descuentos en los pasajesde transportes foráneos durante los periodos de vacaciones escolares, induc­ción y promoción de los llamados paquetes.

Dentro del turismo interno, desempeña un papel importante el llamado tu­rismo social, idea nueva en nuestro medio. La ley lo prevé en sus arts. 90. a 12,en los que sobresalen los siguientes puntos:

• La secretaría promoverá, coordinará y ejecutará programas de turismosocial por cuyo medio grupos de obreros, campesinos, niños, jóvenes, es­tudiantes, burócratas, profesores, no asalariados, ancianos y similares,tengan acceso a las riquezas y a los servicios turísticos del país.

• Los programas de turismo sociai se encaminarán a propiciar la identi­dad y la solidaridad patrias, mediante la difusión de las zonas turísticasque cuenten con atractivos naturales, históricos. culturales y típicos,

Energéticos y turismo 283

• Se fomentará la participación de los prestadores de servicios y de las ins­tituciones públicas, sociales y privadas en los programas de turismo social,diseñando para tal propósito y de forma conjunta paquetes e itinerariosturísticos. Por paquete turístico se entiende la integración, en un soloproducto, de' dos o más servicios turísticos o relacionados con éstos yque es ofrecido al público a través de cualquier medio.

• La secretaría suscribirá convenios con prestadores de servicios turísti­cos, en los cuales se determinen precios y tarifas reducidos, para el turis­mo sociaL

•.'Se estimularán las inversiones tendientes a incrementar las instalacionesdirigídas al turismo social, así como la formación de sociedades coope­rativas y asociaciones} que auspicien esta forma de turismo.

• Las dependencias y entidades federales, estatales y municipales promo­verán el turismo social entre sus servidores, en coordinación con la secre­tarta, los organismos de seguridad social y los sindicatos correspondientes.

• Las organizaciones de obreros y campesinos, así como las agrupacionespopulares, podrán solicitar asistencia y asesoría a la secretaría, la cualproporcionará dicho servicio para el desarrollo de sus actividades en ma­teria de turismo sociaL

• La secretaría propondrá programas de intercambio internacional en ma­teria de turismo social.

23.4. Turismo externo

En 2003, México recibió 19.7 millones de turistas extranjeros, aproximadamen­te; hemos descendido del 40. al 80. sitio en esta industria. La mayoría de esosvisitantes procedían de Estados Unidos de América.

Aun cuando la cifra anotada representa un incremento mayor a 50% res­pecto a los resultados de 1995, ello no es satisfactorio si consideramos el po­tencial turístico del país, así como el número de visitantes que reciben otrasnaciones (Francia, por ejemplo, con 77.55 millones ocupa e! primer lugar mun­dial). De ahí la política de promoción y diversificación, orientada a aumentare! número de turistas y los países de procedencia.

Mediante dicha política se busca captar viajeros de Europa occidental y deJapón, quienes tienen un buen potencial de gasto. También se persigue guiaral turísmo hacia los nuevos polos de desarrollo (Cancún, Huatulco, Puerto Es­condido, Zacatecas).

Al difundir en e! extranjero los atractivos turísticos, debe también hacersehincapié en las condiciones sociales, económicas y sanitarias de! país, puesla imagen que se tiene afuera no es tan favorable como la idea que tenemos de

284 Derecho administrativo. Segundo curso

nosotros mismos; tampoco corresponde a la realidad, sino que es más negati­va. Además, el turismo es muy sensible a cualquier problema político o econó­mico, fenómeno natural o calamidad pública.

23.5. Desarrollo de zonas turísticas

Para crear o ampliar centros turísticos, la Secretaría de Turismo promoveráque se expidan declaratorias de uso del suelo. Esto se hará con la participaciónde las secretarías de Desarrollo Social y de Medio Ambiente y Recursos Natu­rales, y de los gobiernos estatales y municipales; en caso contrario, se escucharála opinión de la Secretaría de la Reforma Agraria. Con base en esas declarato­rias de uso, se decretarán zonas de desarrollo turístico prioritario.

Las zonas que por sus características representen un atractivo turístico po­tencial o real podrán ser estimadas como de desarrollo turístico prioritario.Los estudios respectivos que sirvan de motivación a la' declaratoria serán ela­borados por la Secretaría de Turismo, en coordinación con las secretarias, lasparaestatales, los gobiernos estaduales y los ayuntamientos involucrados cam­petencialmente en el proyecto.

Corresponde a la Secretaría de Turismo apoyar la constitución de empre­sas que vayan a realizar inversiones en las zonas de desarrollo turístico priori­tario; asimismo, con la intervención de la Secretaría del Trabajo y PrevisiónSocial, procurará la creación de cooperativas turísticas y con la Secretaría dela Reforma Agraria, la formación de empresas turísticas ejidales o comunales.En la ley anterior las sociedades cooperativas, ejidales y comunales tenían pre­ferencia en las tareas de fomento empresarial, en las zonas que se comentan.

Las autoridades de turismo realizarán las gestiones correspondientes, aefecto de que las instancias gubernamentales competentes doten a las zonas dedesarrollo turístico prioritario de las obras y mecanismos idóneos, a fin de ase­gurar la infraestructura urbana, abasto, producción de bienes y servicios, segu­rídad, atención médica, etc., conforme a las proyecciones de crecimiento yafluencia de paseantes, así como a las características climatológicas de la región;se hace énfasis en el cuidado que ha de tenerse respecto al ambiente.

Con anterioridad a la vigencia de la ley de 1984, se habló de zonas de de­sarrollo turístico nacional y regiones de desarrollo turístico prioritario,

El 28 de febrero de 1994 se publicó la declaratoria de zona de desarrolloturístico prioritario, correspondiente al área de monumentos históricos de laciudad de Puebla, dato que se señala a modo de ejemplo.

Energéticos y turismo 285

Acosta Eltas. Marciano, Perspectiva jurtdica y problenuitica internacional del turismo, te-sis profesional, Facultad de Derecho,' UNAM, México. 1970.

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xico, 1988.Palacios Luna, Manuel, El derecho económico en Mexíco, 3a. ed., Porrúa, México, 1988.Pérez Bonnin, Enrique, Tratado elemental de derecho turistico, Dairnon, México, 1978.Reglamento de la Ley Federal de Turismo.Vizcaíno Velasco,Rafael, "El turismo, alternativa fundamental para el desarrollo de Mé­

xico", en Economia política, Escuela Superior de Economía, IPN, núms. 37 y 38,México, 1993.

Witker V., Jorge, Introducción al derecho económico, Oxford University Press Harla, Mé­xico, 1995.

Cuestionario

1. Resuma el fundamento constitucional de los energéticos.2. Señale qué abarca la industria petrolera.3. Anote las tareas asignadas a Pe1róleos Mexicanos.4. Enumere las fuentes de obtención de la energfa eléctrica.5. Indique los entes rectores de la producción y la distribución de energía

eléctrica.6. Reseñe cinco reglas respecto a la energía nuclear.7. Describa una fuente alterna y experimental de energía.s. Determine la finalidad del turismo social.9. Cite la regulación de las zonas de desarrollo turístico prioritario.

10. Relate los mecanismos en relación con el turismo externo.11. Puntualice quiénes son prestadores de servicios turísticos.12. Detalle la competencia del registro nacional de turismo.

XII. La protección al débil

ObjetivosDespués de estudiar este capítulo, el alumno contará conelementos para:

• Conocer la actividad estatal protectora del débil• Interpretar la legislación relativa a los consumidores• Manejar en casos reales la normatividad para otros

grupos socialmente en desventaja

24. La legislación de política social, la protecciónal débil y la procuración administrativa

24.1 . la protección al débil como derecho socialEn todas las sociedades humanas han existido individuos quienes en un mo­mento determinado, por muy diversas causas, se encuentran al margen del bie­nestar del que gozan otros pertenecientes a la misma formación social.

Esa desigualdad, que no corresponde estudiar en nuestra asignatura, haprovocado respuestas muy diversas de parte de la comunidad, de manera ais­lada o coordinada, que van desde la limosna, pasan por la ayuda prestada du­rante siglos por la iglesia y por la beneficencia pública y privada, hasta llegara medidas legislativas y políticas del estado social de derecho del siglo xx.

Débil es algo o alguien que tiene poca fuerza, vigor o resistencia. Por ello,la protección al débil como derecho social debe entenderse como el conjunto demedidas jurídico políticas adoptadas para tutelar el interés de la parte que se en­cuentra en relativa desventaja en determinadas relaciones personales.

Es conveniente tener en cuenta que para' los efectos de este capítulo, elconcepto debilidad no- se identifica necesariamente con la pobreza; por ejem­plo: el inversionista en la bolsa de valores puede entrar en una relación comodébil, pero no será un menesteroso.

En otra vertiente, aunque nuestro país na afronta el problema de lisiadosde guerra, en los últimos tiempos se ha tomado conciencia de las dificultades delas personas discapacitadas. Para hacer algo respecto a esta cuestión, en agos­to de 1994 se reformaron diversas leyes con el propósito de incluir en ellas dis­posiciones protectoras ental materia.

El llamado derecho social (del trabajo y agrario, en particular) tiene por fi­nalidad precisamente proteger a la parte débil en ciertas actividades humanas.Según el programa de nuestra materia, las áreas en las cuales la administraciónpública procurará que el débil esté protegido en sus derechos son: consumo, re­laciones laborales, infancia, familia, servicios bancarios, vejez y obligacionesfiscales; los incisos restantes del presente capítulo están dedicados al estudiode la acción administrativa en estos aspectos.

287

288 Derecho administrativa. Segundo curso

En México, después de la consolidación constitucional del derecho laboraly del agrario (l9i 7), se adoptaron algunas medidas en lo general para protec­ción del débil, independientemente de la actividad en el renglón de asistenciasocial. Así, encontramos la Nacional Reguladora en la década de los treinta, ylas empresas públicas que le sucedieron hasta llegar a la Conasupo, liquidadaen 1999, cuando el neoliberalismo se radicalizó. En 1977 se creó la Coordina­ción General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados(COPLAMAR), que realizó una interesante labor hasta su desaparición en 1983;

en 1989, se instrumentó el Programa Nacional de Solidaridad Social, tendientea erradicar la pobreza extrema que agobiaba a 20% de la población nacional.

A esa política orgánica le siguieron varios programas, algunos de nombremuy especial y menor eficacia que el sistema del estado benefactor: Programade Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA); de empleo temporal; de aho­rro y subsidios para la.vivienda progresiva; de desarrollo humano oportunida­des; de derechos indígenas y acceso a la justicia; apoyos directos al campo(PROCAMPO); seguro popular de salud; pa'que (sic) te alcance; arranque parejoen la vida, el Programa Nacional de Desarrollo SociaI2001-200ó, Superacián. dela Pobreza: Ul1a tarea contigo.

En la actualidad el estado atiende, a través de diferentes órganos, organis­mos y programas a otros grupos en desventaja jurídica, social o económica:pueblos indios, mujeres, niños, adolescentes, desempleados y emigrantes.

El 20 de enero de 2004 se publicó la Ley General de Desarrollo Social, cu­yo objeto es:

l. Garantizar el ejercicio de los derechos sociales consagrados en la consti­tución, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social.

2. Señalar las obligaciones del gobierno, establecer las instituciones respon- ,sables del desarrollo social y definir los principios y lineamientos gene­rales a los que debe sujetarse la política social.

3. Establecer un sistema nacional de desarrollo social en el que participenlos tres niveles de gobierno.

4. Determinar la competencia de los gobiernos municipales, de las entida­.des federativas y del federal en materia de desarrollo social, así como lasbases para la concertación con los sectores social y privado.

S. Fomentar el sector social de la economía.6. Regular la prestación de los bienes y servicios contenidos.en los progra­

mas sociales.7. Determinar las bases y fomentar la participación social y privada en la

materia.

La protección al débil 289

8. Establecer mecanismos de evaluación de las acciones de la política dedesarrollo social. .

9. Promover el acceso a la justicia, a través de la denuncia popular, en ma­teria de desarrollo social.

Los lineamientos de la política de desarrollo social son, según la propia ley:

d) Libertad. Capacidad de las personas para seleccionar los medios para sudesarrollo personal así como para participar en el desarrollo social.

b) Justicia distributiva. Garantiza que toda persona reciba de manera equi­tativa los beneficios del desarrollo conforme a sus méritos, sus necesida­des, sus posibilidades y las de las demás personas.

e) Solidaridad. Colaboración entre personas, grupos sociales y niveles degobierno, para el mejoramiento de la calidad de vida.

d) Integralidad. Articulación y complementariedad de acciones que con­junten los diferentes beneficios sociales, en el marco de la política de de­sarrollo social. .

e) Participación social. Derecho de las personas y organizaciones a inter­venir e integrarse, individual o colectivamente, en la formulación, ejecu­ción y evaluación de las acciones del desarrollo social. .

f) Sustentabilidad. Preservación del equilibrio ecológico, protección del am­biente y aprovechamiento de recursos naturales, para mejorar la calidadde vida y la productividad de las personas, sin comprometer las necesi­dades de las generaciones futuras.

g) Respeto a la diversidad. Reconocimiento a origen étnico, género, edad,capacidades diferentes, condición social, salud, religión, opiniones, pre­ferencias, estado civil o cualquier otra, para superar la discriminación ypromover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias.

h) Libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas y sus comu­nidades: reconocimiento a las formas internas de convivencia y de or­ganización; ámbito de aplicación de sus propios sistemas normativos:elección de sus autoridades; medios para preservar su lengua y cultura;medios para conservar y mejorar su hábitat; acceso preferente a sus re­cursos naturales; elección de representantes ante los ayuntamientos yacceso pleno a la jurisdicción del estado.

i) Transparencia. La información relativa al desarrollo social es pública enlos términos de la ley.

Las autoridades del país garantizarán que la información gubernamental seaoportuna, sistemática y veraz.

La Ley General de Desarrollo Social contempla estos entes administrativos:Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social, Comisión Nacional de Desarrollo

290 Derecho administrativo. Segundo curso

Social, consejo nacional de evaluación de la política de desarrollo social y Fon­do de Contingencia Social.

También regula, de manera insólita, un padrón, relación, registro o censode pobres o beneficiarios.

Todos estos esfuerzos programáticos y normativos han tenido resultados con­.trarios a sus metas, al haberse incrementado los índices de pobreza en los últi­mos 20 años.

24.2. La protección al consumidor

En 1975, México crea su primera legislación protectora del consumidor, comouna reacción al consumismo de que son víctimas las clases baja y media, anteel bombardeo publicitario, la desigualdad en los ingresos económicos y unamala educación para el gasto.

La Ley Federal de Protección al Consumidor entró en vigor el 5 de febrerode 1976, y en el inicio de su vigencia fue considerada anticonstitucional poratacar la libre concurrencia. A la fecha de su expedición, su base constitucio­nal era sólo la fracc. x del art. 73; a partir de 1983, el tercer párrafo del atto 28menciona con claridad la actividad que justifica a dicha ley. El 24 de diciem­bre de 1992 se publicó la versión vigente de esa ley; sus disposiciones son deorden público e interés social.

La leyes aplicable para regular las relaciones entre consumidores (adqui­rentes Finales) de un bien o servicio, por un lado y, por el otro, proveedores.Considerando proveedores a comerciantes, industriales y prestadores de servi­cios, públicos y privados, con exclusión de profesionales que ejerzan de formaliberal su ciencia, trabajadores regulados por el art. 123 constítucional, arren­dadores de inmuebles en el interior de la república y a las instituciones banca­rias y similares.

La aplicación de la legislación protectora del consumidor corresponde a laSecretaría de Economía y al organismo descentralizado llamado ProcuraduríaFederal del Consumidor; acerca de este organismo descentralizado podemosmencionar los siguientes puntos de importancia:

• Proporcionará asesoría gratuita a los consumidores.• Denunciará violaciones a las leyes en la materia y al arto 28 constitucional.• Podrá actuar como representante de los consumidores ante las autorida­

des administrativas, proveedores y tribunales judiciales, tratándose decasos de su competencia.

• Es una entidad bajo la coordinación de la secretaría antes mencionada.• Vigilará los contratos de adhesión, para lo que revisará previamente el con­

tenido de sus cláusulas, y los registrará.

La protección al débil 291

• Recibirá las quejas de los consumidores, por violaciones a la ley que ca"metan los proveedores en perjuicio de aquéllos. Ante esas quejas citará alas partes para efectos del procedimiento conciliatorio, en el cual interven"eirá como amigable componedor, siendo obligatorio que dichas partes sesometan a los buenos oficios de la procuraduría.

• Si en el procedimiento conciliatorio las partes no llegan a un entendimien­to, la procuraduría podrá fungir como árbitro, para lo cual instrumentaráel procedimiento mediante compromiso arbitral entre proveedor y con­sumidor. Este procedimiento es optativo, y el trámite se llevará a caboconforme lo que prevé la ley y, de manera supletoria, el Código de Comer­cio y la legislación local de carácter procesal. En caso de no aceptarse elarbitraje, la procuraduría extenderá constancia haciendo saber que se ago­tó el procedimiento conciliatorio y se renunció al arbitraje.

• El procedimiento arbitral puede sustanciarse sin necesidad de acudirpreviamente a la vía conciliatoria, si así lo acuerdan las partes.

• Existe acción pública para denunciar violaciones a la ley.• Inspecciona el acatamiento de precios y normas oficiales.• Aplica sanciones por infracción a la ley.• Informa al consumidor acerca de precios y calidad de bienes y servicios

ofrecidos por los proveedores.• Orienta al público respecto a prácticas sanas de consumo.• Edita publicaciones para orientar al consumidor.• También es competente para quejas por transacciones inmobiliarias y

por los llamados autofinanciamiento automotriz y tiempo compartido va­cacional.

La Ley Federal de Protección al Consumidor incorporó al derecho administra­tivo una serie de principios del derecho civil en lo relativo a vicios del consen­timiento, vicios ocultos, etc., regulados y estudiados desde hace siglos; lanovedad consiste en que sea un ente administrativo el que interviene en sucumplimiento. Las disposiciones de la ley acerca de una serie de cuestiones entomo al consumo de bienes 'y servicios, pueden ser agrupadas en los rubros si­guientes:

a) Publicidad:

• Tanto la publicidad como las etiquetas de los artículos comercialesdeben estar escritas en idioma español.

• Queda prohibida la publicidad que induzca a error sobre origen, usoo características del bien o servicio.

• El término garantía puede ser autorizado cuando se indique con pre­cisión en qué consiste la misma.

292 Derecho administrativo. Segundo curso

o Se puede ordenar a los proveedores que anoten en envases y etique­tas los componentes y características de! producto por venderse; estoes lo que sucede tratándose de medicinas.

o Deberá utilizarse, no solamente para publicidad, e! sistema métricodecimal. Esta disposición resulta ociosa, pues existe legislación espe­cial para el sistema de pesas y medidas que ha de regir en el país.

b) Prácticas prohibidas:

o El sistema de promoción, esto es, regalar un producto en la comprade otro, queda sujeto a la previa autorización de la Secretaría de Eco­nomía, cuando así lo prevea la norma oficial.

. o No se permite elcondicionar la venta de un producto a que el consu­midor adquiera otro.

o Se elimina la costumbre de efectuar exhortaciones para cumplir al­guna obligación, mediante anuncios en periódicos u airas medios decomunicación masiva.

o Se fija la disposición de no efectuar cacheos en tiendas a presuntosautores de robos; en caso de que ello se efectuara, procederá clausu­ra temporal o definitiva.

o Se prohíbe reservarse el derecho de admisión a lugares abiertos al pú­blico. Esto será independiente de la posibilidad, sí legal, deevítar laentrada a lugares públicos a personas en estado de ebriedad o bajolos efectos de alguna droga.

o No se permite al proveedor la cancelación unilateral de reservaciones.Tratándose· de cuestiones turísticas, el prestador podrá sufrir doblesanción: la prevista en la ley de! consumidor y la que contemple la le­gislación turística.

e) Incumplimiento: en este renglón, se contemplan las obligaciones a cargodel proveedor, por deficiencias o vicios ocultos; ante ello el consumidortiene derecho a la rescisión del contrato, a pedir la reducción en e! pre-

. cio de! bien o servicio, o e! pago de daños y perjuicios; la posibilidad deesas acciones prescribe en seis meses (tratándose de inmuebles, e! tér­mino es de un año). También tendrá derecho a la reparación gratuitadel bien que haya resultado defectuoso.

Ante pagos realizados en exceso, el consumidor puede recuperarlos,con los intereses correspondientes: esta posibilidad prescribe en un año.

d} Prestación de servicios: en este punto, podemos citar las siguientes cues­tiones de la ley que se comenta:

La pratección 01 débil 293

• En caso de reparación deben usarse refacciones adecuadas.• Si en virtud de que algún bien ha sido mal reparado, el consumidor

tiene necesidad de alquilar otro para sustituir aquél, el proveedor de­berá cubrir el importe del arrendamiento por ello realizado.

• Deberá exhibirse en lugar adecuado del establecimiento, la tarifa co­rrespondiente a los servicios que se prestan.

• Queda prohibida la existencia de dos tarifas; esto es, una para pres­tación de servicios directamente, y otra mediante intermediarios.

• La regulación en este punto incluye a los prestadores de servicios tu­rísticos.

e) Ventas domiciliarias: este inciso se refiere a las ventas de puerta en puer­ta y su regulación excluye bienes perecederos; el contrato debe constarpor escrito, el cual se perfecciona, dice la ley, cinco días después de ce­lebrado.

Resulta conveniente mencionar el contenido del arto 1840 del Códi­go Civil Federal:

Pueden los contratantes estipular cierta prestación como pena para el caso que laobligación no se cumpla o »c se cumpla de la manera convenida. Si tal estipula­ción se hace, no podrán reclamarse, además, daños y perjuicios.

Sobre esta base, el vendedor puede actuar de tal manera que la intenciónde la ley del consumidor quede desvirtuada.

La regulación de este tipo de ventas fue incluida en la ley para evi­tar fundamentalmente -y así se dijo en las discusiones parlamentariascorresporidientes- que las amas de casa sean sorprendidas y adquieranbienes de nula utilidad para ellas o para su familia. Sin embargo, en lapráctica el vendedor obtiene títulos de crédito, lo que permite que el ne­gocio subyacente no tenga trascendencia para el cobro.

Se fijan medidas protectoras para ventas por teléfono u otro mediosimilar.

fJ Ventas a plazos: en materia de operaciones a crédito, podemos señalarlo siguiente previsto en la legislación protectora del consumidor:

• Están permitidos únicamente intereses sobre saldos insolutos.• No es dable cobrar intereses sobre intereses, tampoco capitalizarlos;

salvo convenio al respecto.• Los intereses moratorias no podrán ser superiores a lo autorizado

por las instancias financieras.• El consumidor tiene derecho a pagar de manera anticipada, lo que

implicará reducción de los intereses..

294 Derecho administrativo. Segundo curso

• La autoridad financiera podrá fijar las tasas máximas de interés queregirán en la materia, así como las cantidades que por cargos de co­branza podrán exigírseles a los compradores.

En materia de sanciones, la ley dispone lo siguiente:

• Multa, la que se incrementará en caso de reincidencia; existirá ésta si lamisma conducta ilícita es cometida en un lapso de un año.

• Clausura temporal hasta por 30 días, dependiendo de la gravedad de la in­fracción cometida.

• Inmovilización de equipo o artículos, la cual calificaríamos como una clau­. sura parcial.

• Arresto administrativo hasta por 36 horas'.

El código penal de aplicación federal establece en sus arts. 253 y 254 disposi­ciones que tienden a proteger al consumidor.

Los siguientes son actos u omisiones que afectan al consumo nacional y sesancionarán con prisión de dos a nueve años y multa:

1. Los relacionados con artículos de consumo necesario o generalizado, ocon las materias primas necesarias para elaborarlos; así como con lasmaterias primas esenciales para la actividad de la industria nacional,que consistan en:

J

a) El acaparamiento, ocultación o negativa para su venta, con objeto deobtener un alza en los precios o afectar el abasto.

b) Todo acto que evite o dificulte, o se proponga evitar o dificultar la li­bre concurrencia en la producción o en el comercio.

e) La limitación de la producción o el manejo que se haga de ella con elpropósito de mantener las mercancías en injusto precio.

d) Todo acuerdo o combinación, de cualquier manera que se realice, deproductores, comerciantes o transportistas, para evitar la competen­cia entre sí y traiga como consecuencia que los consumidores paguenprecios mayores a los debidos.

e) La suspensión de la producción, distribución o venta de mercancíaso de la prestación de servicios, que efectúen los empresarios, con elobjeto de obtener un alza en los precios o se afecte el abasto de losconsumidores.

Si se depone la conducta dentro de las 24 horas siguientes al mo­mento en que la autoridad administrativa lo requiera, la sanción apli­cable será de seis meses a tres años de prisión o multa de 10 mil pesosa 100 mil pesos;

La protección al débil 295

f) La exportación, sin permiso de autoridad, cuando esto sea necesario.g) La venta con inmoderado lucro, por los productores o comerciantes

en general. En los casos de operaciones en que e! lucro indebido seainferior al equivalente a 60 días de! salario mínimo general vigenteen la región y en el momento en que se consuma el delito, se sancio­nará con prisión de seis meses a seis años y multa de mil a cinco milpesos.

h} Distraer para usos distintos mercancías que hayan sido surtidas pa­ra un fin determinado, por una entidad pública, cuando el precio aque se hubiese entregado la mercancía seainferior al que tendría sise destinara a otros usos.

2. Envasar o empacar las mercancías en cantidad inferior a la indicada comocontenido neto y fuera de la respectiva tolerancia o sin indicar en los en­vases o empaques el precio máximo de venta cuando haya esa obligación.

3. Entregar dolosa y repetidamente, cuando la medición se haga en e! mo­merito de la transacción, mercancías en cantidades menores a las pac­tadas.

4. Alterar las propiedades que los productos debieran tener.5. Revender a un organismo público, a precios mínimos de garantía o a los

autorizados por la Secretaría de Economía, artículos adquiridos a unprecio menor. Se aplicará la misma sanción al empleado o funcionariopúblico que los cómpre a sabiendas de esa situación o propicie que el pro­ductor se vea obligado a vender a precios más bajos a terceros.

En los casos de los incs. a), f) y h) del punto 1 y e! punto 4, la autoridad quetenga conocimiento de los hechos enviará los artículos de consurno necesarioo generalizado, las materias primas para elaborar o las materias primas esen­ciales para la industria del país, a un almacén general de depósito que sea pa­raestatal.

Lo dispuesto en los párrafos anteriores se aplicará sin perjuicio de las san­ciones administrativas que establezcan las leyes .

. Se impondrán las mismas sanciones antes mencionadas en los casos si­guientes:

a) Por destrucción indebida de materias primas, productos agrícolas o in­dustriales o medios de producción,-que se haga con perjuicio del con­sumo nacional.

b) Cuando se publiquen noticias falsas o tendenciosas, o por cualquier otromedio indebido se produzcan trastornos en e! mercado interior, ya seatratándose de mercancías, o efectos de comercio.

296 Derecho administrativo. Segundo curso

e) Por provocar que se difunda una enfermedad en plantas o animales, conpeligro de la economía rural.

d) Al que dolosamente adquiera o trafique con semillas, fertilizantes, pla­guicidas y otros materiales destinados a la producción agropecuaria quese hayan entregado a los productores por alguna entidad o dependen­cia pública a precio subsidiario.

Recursos administrativos. Contra actos derivados de la aplicación de la LeyFederal de Protección al Consumidor, el particular podrá interponer en un pla­zo de 15 días hábiles, el recurso de revisión ante el funcionario que haya emi­tido el acto recurrido y será resuelto por una oficina superior jerárquica. Eneste recurso será supletorio el Código Federal de Procedimientos Civiles, y seadmitirá toda clase de pruebas, excepto la confesional. La autoridad habrá de re­solver en un término de 15 días. El recurso prevé la posible suspensión del actoreclamado.

El recurso de revocación contra el procedimiento arbitral está contempladoen la ley que se ha venido comentando; aquél deberá resolverse en 48 horas.

24.3. La Procuraduría de la Defensa del Trabajo

El derecho de trabajo quizá se origina en la necesidad de proteger a la partedébil de la relación laboral, y ésa es su principal finalidad, de 'tal suerte que estarama jurídica se halla ligada íntimamente con el tema que tratamos. El mecanis­mo de suplencia de la queja en materia laboral viene a reforzar esta tendenciade tutelaje estatal, brindando un apoyo adicional a los derechos del trabajador.

En 1975, y con carácter de.órgano deseancentrado, se reestructuró la pro­curaduría federal de la defensa del trabajo, dentro de la Secretaría del Trabajoy Previsión Social. Esta procuraduría la estableció la Ley Federal del Trabajo en1931; fue reglamentada el 11 de septiembre de 1933 y quedó bajo la dependen­cia del jefe del entonces departamento del trabajo.

En 1975 se consideró que, no obstante los avances en derecho del trabajo,el 'creciente desempleo y marginación social, así como la frecuente violación alos derechos de los no síndicalízados, de rr¡ujeres y niños trabajadores, obliga­ban a acentuar la tutela estatal en materia laboral, por lo que era oportuno pre­cisar la competencia de la procuraduría federal de la defensa del trabajo en esecampo, dotándola de autonomía operativa (desconcentración administrativa)y mayor dinamismo.

LO protección 01 débil 297

El reglamento vigente (1999) para esa procuraduría, le encarga las siguien­tes tareas:

a) Representar y asesorar a trabajadores y sindicatos ante cualquier auto­ridad, resolver sus consultas jurídicas y representarlos en los conflictosrelacionados con la aplicación de normas laborales o que se deriven delas mismas relaciones.

b) Prevenir y denunciar la violación de normas de trabajo. Para este efec­to, la procuraduría hará valer las instancias o los trámites que sean ne­cesarios, a fin de hacer respetar el derecho de los empleados.

e) Denunciar en la vía administrativa o jurisdiccional la falta o retenciónde pago de salarios mínimos o del reparto de utilidades. y realizar lasgestiones para subsanar dicha omisión.

d) Denunciar ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, los críte-.rios contradictorios en que hayan incurrido las juntas especiales en suslaudos, excitando a aquélla a unificar el sentido de dichas decisiones.

. e) Denunciar ante el presidente de la Junta Federal de Conciliación y Ar­bitraje y ante el jurado de responsabilidad de los representantes, el in­cumplimiento de deberes de los encargados de impartir justicia laboral.para que aquéllos procedan conforme. a derecho.

f) Proponer a las partes soluciones amistosas para el arreglo de conflictosy hacerlas constar en actas, las cuales tendrán valor probatorio pleno.

g) Coordinar sus actividades con las autoridades laborales especialmentecon las procuradurías de la defensa del trabajo en los estados. a efectode establecer criterios comunes a favor de los trabajadores.

En 1984, con base en la experiencia de la procuraduría antes mencionada. secreó la procuraduría de la defensa de los trabajadores al servicio del estado.Según su instrumento de creación, a dieha procuraduría le corresponde la de­fensa gratuita de los intereses de los trabajadores en las cuestiones relaciona­das con la aplicación de la ley burocrática. así como proponer soluciones porla vía conciliatoria.

24.4. La procuraduría de la defensadel menor y de la familia

'La procuraduría de la defensa del menor y de la familia no tiene sustento jurí­dico directo, sino que funciona como un programa de actividades del SistemaNacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).

El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia. organismo fe­deral descentralizado. cuyo nombre y tareas han cambiado a lo largo de cuatro

298 Derecho administrativo. Segundo curso

décadas (INPI, lMAN), tiene por objetivo la promoción de la asistencia social y laprestación de servicios en esta materia. Los principales ordenamientos que lorigen son la Ley de Asistencia Social y el Estatuto Orgánico del Sistema Nacio­nal para el Desarrollo Integral de la Familia, los cuales han permitido llevar acabo un programa de labores orientado a procurar la defensa adecuada de losderechos del menor y de la familia, a aquellaspersonas cuyos recursos cultura­les y económicos las colocan en situación desventajosa frente a violaciones" le­gales perpetradas contra ellas. Dicho programa lo realiza la procuraduría de ladefensa del menor y de la familia, la que mediante actividad de asesoramientojurídico y defensoría (semejante a la de oficio), conoce de numerosos casos deobligaciones alimentarias, maltrato a niños y divorcios necesarios, principal­mente. Estas cuestiones se tramitan y resuelven, desde luego, ante las autoridadeso tribunales competentes, pero impulsadas por personal de la procuraduría.

En un país como el nuestro, donde lamentablemente el machismo, la irres­ponsabilidad frente a la familia, y el abandono y maltrato de infantes son de­masiado frecuentes, resultatia saludable fortalecer a esta institución, dotándolade personalidad jurídica y de recursos adecuados, así como difundir sus co­metidos.

24.5. La Comisión ,Nacional para la Protección. y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros

Como organismo de defensa del consumidor bancario existe la comisión nacio­nal del rubro, ente descentralizado en el sector de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, que está regulado por su propia ley (1998) y por su reglamen­to interior: además, otras disposiciones jurídicas le confieren intervención enimportantes cuestiones financieras.

Puesto que conforme a la Ley Federal de Protección al Consumidor, la pro­curaduría de este ramo no es competente para conocer de quejas de usuariosde bancos y demás servidores financieros, de acuerdo con los ordenamientosaplicables a la comisión citada le corresponde la defensa del consumidor ban­'cario, es decir, del usuario del servicio público de banca y crédito proporciona­do por las sociedades nacionales de crédito y por los bancos privados.

La actividad de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de losUsuarios de Servicios Financieros es la siguiente: promover, asesorar, protegery defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones fi­nancieras, arbitrar sus diferencias y proveer la equidad entre éstos.

La comisión tiene competencia para:

a) Resolver las consultas que le presenten los usuarios, sobre asuntos de suincumbencia.

La protección al débil 299

b) Atender y, en su caso, resolver las reclamaciones que formulen los usua­rios, sobre los casos que correspondan a este organismo.

c) Llevar el procedimiento conciliatorio entre el usuario y la institución fi­nanciera en los términos previstos por la ley, así como entre una institu­ción financiera y varios usuarios.

d) Actuar como árbitro en amigable composición O en juicio arbitral de es­tricto derecho, en los conflictos originados por operaciones o serviciosque hayan contratado los usuarios.

e) Prestar el servicio de orientación jurídica a los usuarios, en las contro­versias entre éstos y las instituciones financieras que se entablen antelos tribunales, con motivo de operaciones o servicios que los primeroshayan contratado; así como respecto de prestatarios que no correspon­den al sistema financiero, siempre y cuando se trate de conductas tipi­ficadas como usura.

n Coadyuvar con otras autoridades en materia financiera para lograr unarelación equitativa entre las instituciones financieras y los usuarios.

g) Emitir recomendaciones a las autoridades federales y locales y a las ins­tituciones financieras para coadyuvar al cumplimiento del objeto de laComisión.

h) Concertar y celebrar convenios (sic) con las instituciones financieras ycon las autoridades con objeto de dar cumplimiento a la ley.

i) Informar a los usuarios de los servicios y productos que ofrecen las ins­tituciones financieras.

j) Autorizar la información dirigida a los usuarios sobre los servicios yproductos financieros que se ofrezcan, cuidando que la publicidad uti­lizada sea clara.

k) .Informar al público sobre la situación de los servicios que prestan lasinstituciones financieras, asi como de aquellas que presentan los nive­les más altos de reclamaciones.

1) Asesorar a las instituciones sobre las necesidades de los usuarios.m) Revisar y, en su caso, proponer modificaciones a los contratos de adhe­

sión que usen las instituciones en sus operaciones.n) Solicitar la información y los reportes de crédito necesarios para los

procedimientos de conciliación y de arbitraje.ñ) Imponer las sanciones establecidas en la ley.o) Aplicar medidas de apremio.p} Conocer y resolver sobre el recurso de revisión que se imponga en con­

tra de las resoluciones dictadas por la comisión.q) Determinar las condiciones de las garantías a las que se refiere la ley,

así como el monto que deberá registrarse como pasivo contingente porparte de las instituciones financieras.

300 Derecho administrotivo. Segundo curso

En esta extensa relación de asuntos, competencia de la popularmente llamadaCondusef, es fácil advertir una excesiva discrecionalidad.

24.6. El Instituto Nacional de las Personas·Adultas Mayores

Uno de los signos negativos que distinguen a nuestro tiempo es el desprecio ha­cia los viejos. La civilización ha cambiado su estimación de la tercera edad, cuyaexperiencia era altamente valorada en el pasado; ahora, en términos generales,es marginada. La vejez es considerada un defecto y la juventud ponderada como·la única edad digna de ser vivida; a ello se aúna vedar a los ancianos y muchasveces a personas maduras, aún lejanas a la vejez, las oportunidades laborales yde recreación. Esto ha provocado que los ancianos constituyan, salvo algunasexcepciones, una minoría débil y marginada.

Hace menos de tres décadas el estado mexicano adoptó medidas tendien­tes a afrontar este problema y a ese efecto creó el Instituto Nacional de la Se­nectud como órgano federal descentralizado, provisto de personalidad jurídicay patrimonio propios. El ahora denominado Instituto Nacional de las PersonasAdultas Mayores, según la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayo­res, tiene por objetivos:

Definir las acciones del gobierno federal en beneficio de personas de edadavanzada, que se encuentren desamparadas; proteger, ayudar y orientar a laspersonas de la tercera edad, así como conocer y analizar sus problemas paraencontrar soluciones, fomentar la asistencia médica, asesoría jurídica y opcio-nes ocupacionales. '

La citada ley, con la terminología de moda en el reciente derecho adminis­trativo mexicano, señala:

En el ejercicio de su competencia, el instituto deberá atender a los siguien­tes criterios:

ti) Transversalidad en las políticas públicas a cargo de las distintas depen­dencias y entidades de la administración pública federal; a partir de laejecución de programas y acciones coordinadas.

b) Federalismo, por lo que hace al desarrollo de programas y actividades pa­ra el fortalecimiento institucional de las dependencias responsables dela aplicación de las disposiciones jurídicas que regulen la materia en lasentidades federativas y los municipios.

e) Coadyuvar en el fortalecimiento de vínculos con los poderes legislativoy judicial en los ámbitos federal y estatal, con el fin de cumplir con losobjetivos de la ley.

La protección al débil 301

Este organismo es una entidad de carácter asistencial, sectorizado dentro de laSecretaria de Desarrollo Social; durante un corto lapso (enero a junio de 2002)recibió el inadecuado nombre de Instituto Nacional de Adultos en Plenitud,aunque tampoco el actual es lógico.

24.7. la orientación en materia fiscal

Adam Smith menciona entre los principios del impuesto la comodidad, esto es,que al contribuyente (sujeto pasivo de la relación tributaria) le resulte fácil, ac­cesible. el pago de la carga fiscal. En razón de que el sistema impositivo puederesultar complejo e incomprensible para algunas personas, no obstante la bue­na disposición para cumplir sus obligaciones con la hacienda pública, el estadomantiene permanentemente campañas destinadas a orientar acerca de las car­gas fiscales y la manera de pagarlas; además, existe una oficina a la que se leencomienda la asistencia fiscal.

La presencia de tal campaña y de la oficina de orientación tributaria obe­dece también a una situación real de la mayoria de los contribuyentes: desco­nocimiento de la ley, por lo incomprensible de ésta, debido a su alto grado detecnicismo y a la imposibilidad de contratar los servicios de un profesional enla materia para qtie realice todos los registros y trámites que implica un meca­nismo tributario como el de México.

En el servicio de administración tributaria, órgano desconcentrado de laSecretaria de Hacienda yCrédito Público, compete a la administración gene­ral de asistencia al contribuyente asumir las actividades siguientes:

1. Los programas de su competencia y de las autoridades fiscales de lasentidades federativas coordinadas, respecto a la orientación y trámitesen materia de impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, aprove­chamientos y sus accesorios de carácter federal y en materia aduanera.

2. Establecer los procedimientos en las materias de su competencia.3. Participar en las actividades de información y comunicados que en las

materias de su competencia, formule el servicio de administración tri­butaria a los contribuyentes.

4. Colaborar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para mejo­rar la comunicación masiva a los contribuyentes.

5. Participar en los programas relativos a la participación de los trabaja­dores en las utilidades de las empresas.

6. Participar en la elaboración de las formas de avisos, pedimentos, decla­raciones, manifestaciones y demás documentos requeridos por las dis­posiciones fiscales y aduaneras.

-==

302 Derecho administrativo. Segundo curso

7. Proponer y apoyar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en lascampañas de difusión en materia fiscal, en editar y distribuir cualquiermedio impreso y electrónico en aspectos tributarios; yen dirigir y eva­luar las actividades de información y de orientación locales de asisten­cia al contribuyente.

8. Prestar a los contribuyentes los servicios de asistencia en el cumplimien­to de las obligaciones fiscales y aduaneras, y ejercer las acciones de pre­vención y resolución de problemas del contribuyente.

9. Aplicar, en las materias de su competencia, las disposiciones legales, re­glamentarias, reglas generales y los criterios de índole tributaria federal.

10. Recibir, tramitar y, en su caso, aceptar el pago en especie conforme a lasdisposiciones de la ley.

11. Recibir las declaraciones, avisos, requerimientos, solicitudes, manifes­taciones, instrumentos autorizados y demás documentación a que obli­guen las disposiciones fiscales y aduaneras, y que no deban presentarseante otras unidades; orientar a los contribuyentes en el cumplimientode tales obligaciones.

12. Recibir y apoyar con las áreas competentes las solicitudes de marbetesy precintos, así como de los dictámenes formulados por contador pú­blico, siempre que no sean competencia de otra unidad administrativa.

13. Auxiliar en las actividades de información y de orientación de lasaduanas.

Ashton, T. S., La revolución industrial, 2a. ed., Fondo de Cultura Económica, Col. Bre-viarios, núm. 25, México, 1983.

Código Penal Federal.Cueva, Mario de la, Derecho mexicano del trabajo, t. 1, Sa. ed., POITÚa, México, 1964.Igartúa Araíza, Octavio, Introducción al estudio del derecho bursátil mexicano, POITÚa,

México, 1988.Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores.Ley de Protección y Defensa al Usuario, de Servicios Financieros.Ley Federal de Protección al Consumidor.Ley General de Desarrollo Social, DDF, 20 de enero de 2004.Lomnitz, Larissa A. de, Cómo sobreviven los marginados, 4a. ed., SigloXXI, México, 1980.Montaño, Jorge, Los pobres de la ciudad en los asentamientos espontáneos, 4a. ed., Siglo

XXI, México, 1983. .Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, DDF, 30 de mayo de 2001.Reglamento de la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo, DDF, 14 de diciembre de

1999.

La protección al débil 303

Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaría.Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, DOF, 11 de septiembre

de 1996,

Cuestionario

1. Indique a quiénes se considera débiles dentro del contexto social mexi-cano.

2. Señale las instituciones protectoras del consumidor.3. Describa la competencia de la Procuraduría Federal del Consumidor.4. Anote tres disposiciones acerca de la Comisión Nacional de Protección

y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.5. Enumere los cometidos y la naturaleza de la Procuraduría de la Defen­

sa del Trabajo,6. Exponga los fines que persigue la procuraduría de la defensa del menor

y de la familia.7. Esboce la actividad del Instituto Nacional de las Personas Adultas Ma­

yores.8. Explique tres facultades en materia de orientación al contribuyente.

XIII. Derecho burocrático

ObjetivosDespués de estudiar este capítulo, el alumno comará conelementos para:

·• Conocer la evolución del derecho burocrático• Describir las teorías elaboradas en torno a la función

pública '• Determinar la situación laboral burocrática en el

extranjero• Explicar los distintos regímenes jurídicos de la relación

laboral entre el estado y sus trabajadores• Clasificar a los servidores públicos• Puntualizar el sistema de seguridad social burocrática• Reseñar la mecánica de responsabilidades en la función

pública '

25. La función pública. Las relccionesentre.el estado y sus servidores

Los tratadistas consideran al estado como una gran organización cuya comple­jidad rebasa, con mucho, a la que se observa en las estructuras empresarialesprivadas, por muy grandes que éstas sean. En México existen alrededor de cin­co y medio millones de servidores públicos, lo que representa 15% de la pobla­ción económicamente activa.

Esto tiene lugar en función del cúmulo de actividades de las que se ocupay que de manera creciente se ven multiplicadas, a su vez, por el constante de­sarrollo de la vida social, que exige la satisfacción de los nuevos imperativos quevan surgiendo y que el estado, en su pape! organizativo de la sociedad, se ve obli­gado a afrontar mediante la prestación de los servicios en gran escala, o bien,con el cumplimiento de actividades que en sí mismas tradicionalmente le sonprivativas, las cuales han sido abordadas en la primera parte de estos textos.

En atención a ello; la actividad del estado no parece tener más límites quelos que el propio estado se impone, por lo cual crea y extingue los entes adminis­trativos que considera necesarios para el cumplimiento de sus fines.

A través de su historia, el estado ha venido incrementando el empleo depersonas que se ocupan de desempeñar las tareas que se ha reservado, ya que aligual que en las demás empresas, el brazo ejecutor para estas actividades lo cons­tituye el trabajo humano.

·La incorporación de hombres abocados a la función pública, desde la an­tigüedad, trajo consigo q~e se fuera conformando un cuerpo de funcionarios yempleados de la administración estatal, provistos de gran influencia social;ejemplos de este hecho son los casos de Grecia y Roma, en sus tiempos de ma­yor esplendor militar,

En el siglo XVIII, los fisiócratas franceses bautizaron a 'este cuerpo de hom­bres dedicados a la función pública, como burocracia, término que desde susinicios asume una connotación desfavorable, al ser utilizado por los liberalespara identificar al formalismo, la altanería, el despilfarro de recursos, la faltade entusiasmo para desarrollar sus actividades, la corrupción y la adopción detrámites excesivos que, entre otros, caracterizaban al aparato administrativo

305

30ó Derecho administrativo. Segundo cursa

de los gobiernos autoritarios durante los siglos XVJIl y XIX, sentimiento negati­vo y generalizado que no ha desaparecido en nuestros días.

Durante el siglo XIX, este concepto se emplea en un sentido técnico y da lu­gar a una serie de estudios jurídicos, filosóficos, administrativos, etcétera.

De los estudios jurídicos relativos al tema, para nosotros tienen especial in­terés los que se remiten a las relaciones laborales establecidas entre ese cuerpode funcionarios y el estado, las cuales generalmente son reguladas de maneradiferente de aquellas que rigen a los demás trabajadores, dando origen allla-mado derecho burocrático. .

La función 'pública, realizada por los trabajadores al servicio del estado,aun cuando se encuentra vinculada con la actividad pública de éste, no debe'confundirse con ella, ya que la primera está referida a la capacidad de acciónque guarda todo trabajador del estado en cuanto tal, y la segunda estáídenti­ficada con todas las acciones a cargo del estado. La capacidad de acción, llama­da función pública, implica una relación laboral entre el estado y el servidor.

En resumen: la función pública la constituyen las tareas burocráticas, lascuales implican una relación laboral. No obstante que la función pública es deobligado análisis para los autores del derecho administrativo, en el material con­sultado no encontramos una sola definición de la misma. Curiosamente, lostratadistas al abordar el tema se limitan a definir al funcionario público y surelación con el estado, dando por sentada la noción de función pública.

Erróneamente, al emitir sus juicios respecto de la burocracia, el común delas personas generaliza, como si se tratara de un todo homogéneo, cuando enrealidad esto no es así, en virtud de la diversidad de regímenes que le son apli­cables, incluso la distinción existente según los niveles jerárquicos que la ca­racterizan.

Por otra parte, regresando al origen del término burocracia, éste devienedel francés bureau, el que a su vez proviene del latín buere, el cual significa pie­za de lana, que en nuestro caso estaba referido al paño con el que se cubría lamesa para la atención de los asuntos públicos y, posteriormente, a la mesa mis­ma; luego se extiende a la habitación donde ésta se encuentra, y se modifica debure a bureau, hasta arribar a buraliste, con el que se identifica a todos los em­pleados, sin ninguna distinción.

Se atribuye a Bernard de Gournay la construcción de la declinación del término deburocratie con el que pretende denotar al gobierno de los oficinistas, cuya acepta­ción fue casi inmediata por toda Europa, incorporándose al Diccionario de la Aca­demia Francesa de la Lengua en 1789.

Alejandro Nieto

Derecho burocrático 307

25.1. Concepto de servidor público

El arto lOS de nuestra carta magna reputa como servidor público a toda perso­na que desempeña un empleo, un cargo o una comisión de cualquier naturale­za dentro de la administración pública (federal o del Distrito Federal), inclusoa los representantes de elección popular, a los miembros del poder judicial y alos demás funcionarios y empleados.

De acuerdo con ello, el concepto de servidor público es más extenso que losde funcionario y empleado, pues no sólo se refiere a éstos sino también a cual­quier persona a la que el estado le haya conferido un cargo o una comisión decualquier índole, entre los' que se ubicarían aquellos individuos que hayan si­do designados corno funcionarios electorales, O bien, para contribuir al levan­tamiento de los censos, sólo por mencionar algunos.

25.2. Caracteres de la relación

Para algunos tratadistas, la función pública está caracterizada por ciertas no­tas que pueden ser compendiadas en los conceptos siguientes:

a) La profesionalidad, la cual consiste en el hecho de que los individuos in­vestidos como servidores públicos hacen de la función pública su acti­vidad económica cotidiana.

b) La continuidad, que es la no interrupción requerida para generar los de­rechos que le son propios a todo servidor público, por ejemplo, la inamo­vilidad, después de seis meses de trabajo ininterrumpido, y el derechoa la jubilación, una vez cumplidos los años de servicio necesarios.,

e) La carrera administrativa, que radica en la voluntad natural de mejorar,por parte del servidor público, su situación dentro de la administraciónpública, escalando cargos de mayor responsabilidad, así como la de al­canzar mejores satisfactores (entre ellos el salario o sueldo).

d) La existencia de un contrato, en cuya virtud, una vez aceptado el nombra­miento, tanto el estado como el servidor público asumen una serie de de­rechos y obligaciones que son correlativos.

25.3. Ubicación de la rama del derecho que regulalas relaciones entre el estado y sus servidores

Por razones de sistemática, la ciencia del derecho siempre nos induce a cla­sificar todos los hechos sociales que guardan trascendencia para ella; tal es el

308 Derecho administrativo. Segundo curso

, caso de la relación laboral que se observa entre el estado y sus trabajadores,cuya existencia ha provocado discusiones que en la actualidad siguen sin defi­nir su ubicación dentro de las distintas ramas del derecho.

Acerca del particular existen tres principales teorías: como parte integran­te de! derecho del trabajo, del derecho administrativo o como una rama autó­noma; cada una de ellas pondera, entre otros, los argumentos siguientes.

25.4. Teorías que la asimilan al derecho del trabajo

La posición que engloba estas teorías es la más aceptada; en términos genera­les, sostiene el carácter laboral de la relación existente entre e! estado y sus tra­bajadores, en virtud de observarse en ella las características típicas de dirección,dependencia y salario propias del derecho del trabajo.

Por ser el trabajador la persona física que presta a otra, sea ésta física o mo­ral, un trabajo personal subordinado a cambio de una contraprestación econó­mica, es innegable e! hecho que aquel que sirve a los fines de! estado en estostérminos es considerado como trabajador, no obstante que en el caso mexica­no.la relación se inicie en virtud de un nombramiento o por figuraren las listasde raya delos trabajadores temporales (art. 30. de la Ley Federal de los Traba­jadores al Servicio del Estado). Además, en nuestra legislación las disposicionesreguladoras de esta materia se hallan contenidas en el fundamento principaldel derecho del trabajo, como es e! arto 123 constitucional, y por lo que de ma­nera supletoria le sean aplicables las normas laborales que rigen para los tra­

'bajadores en general.

25.5. Teorías que la asimilan al derecho administrativo

Esta corriente tiene su origen en el hecho de que la relación del estado y los ser­vidores públicos surge con motivo de un acto administrativo, como es e! nom­bramiento, consistente éste en la expresión unilateral de la potestad soberanade aquél, con objeto de asignar una función pública a la persona que conside­ra idónea para su desempeño.

Es claro que 'los órganos de! estado, por sí mismos, no podrían actuar paradar cumplimiento a los fines de éste, y que por tanto su existencia sólo puede serposible mediante la actividad del ser humano quien, investido de las atribucio­nes que la ley reconoce al órgano, ejecuta la voluntad del estado en su ámbitode competencia.

. Esta situación llevó en la antigüedad a los ciudadanos a considerar comoun alto reconocimiento su designación honoraria para el desempeño de uncargo público, sin importarles no recibir pago por ello.

Derecho burocrático 309

En el caso de Grecia, imperaba esta idea y no se le confundía con el traba­jo que cotidianamente desempeñaban los esclavos y al que se tenía en muy bajaestima. Tal vez esta distinción subsiste en nuestros días, aun cuando de ciertaforma los conceptos se han invertido, ya que ahora el trabajo burocrático es elque goza de poca estima en un sector importante de la población, al conside­rarlo improductivo.

Este criterio expresa la voluntad del estado por someter la relación con sustrabajadores a un régimen de derecho administrativo. Cabe señalar que en lamayoría de las escuelas de derecho, el tema forma parte de los programas deestudio en la materia derecho administrativo, y también son los tratados acer­ca de esta disciplina los que analizan el fenómeno de las tareas burocráticas.

25.6. Teorías que la consideran una rama autónoma

La indefinición que priva entre el derecho del trabajo y el derecho administra­tivo dio origen a una tercera posición, la que de manera ecléctica sostiene quelas normas que regulan esta materia constituyen una rama autónoma dentrode la sistemática jurídica, en virtud de contar con disposiciones de ambas dis­ciplinas.

25.7. Aspectos administrativos

Sin lugar a discusión, es evidente que estamos ante una relación laboral me­diante la cual una persona física presta sus servicios al estado, que se desem­peña en este caso como patrón.

Por la misma naturaleza de la función pública, sin embargo, la relación se vesujeta a un régimen legal que comporta modalidades importantes respecto alque se aplica a los trabajadores en general, en el que, por ejemplo, la forma deiniciar la relación mediante un nombramiento y no en virtud de un contratode trabajo, la determinación del sueldo o salario por medio de una disposiciónadministrativa y no por la negociación, así como la expedición de las condicio­nes generales de trabajo por parte del titular en las dependencias y no por víade la revisión o establecimiento de un contrato colectivo de trabajo. Todos és­tos son aspectos administrativos que hacen distinta la relación estado servidorpúblico.

Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. HI, óa, ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Constituciári Política de los Estados Unidos Mexicanos.

310 Derecho administrativo. Segundo curso

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Articulo 123 Constitucional.Ley Reglamentaria de la Fracción XIl/ bis del Apartado B, del Articulo 123 de la Constitu­

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26. Antecedentes nacionales de la relaciónde trabajo entre el estado y sus servidores

26.1. Época colonialLa administración de los territorios conquistados por la corona española trajoconsigo la necesidad de expedir una copiosa cantidad de disposiciones legales,aplicadas según las circunstancias específicas que presentaba cada una de lasformaciones sociales dominadas, formaciones a las que se habia intentadotrasplantar el aparato burocrático administrativo de la metrópoli. A su recopi­lación más depurada se le conoce como Leyes de los Reinos de Indias (1680).

La explotación de los recursos de sus nuevos dominios requería un abaste­cimiento regular de trabajadores forzados, reclutados generalmente entre lapoblación indígena por los empleados menores. Para ello, la corona contabacon un enorme aparato burocrático que, de acuerdo con Enrique Serna, "inter­venía en los detalles más ínfimos de ese aspecto fundamental de la vida econó­mica, con una amplitud de atribuciones y un grado de corrupción tales queninguna iniciativa económica podía tener efecto sin contar con su beneplácitoy apoyo".

Mucho tuvo que ver en eso el sistema de venta de oficios con el que el so­berano español se allegaba recursos, ya que los sueldos que percibían los fun­cionarios nombrados mediante este sistema no compensaban el precio pagadopor el cargo, de tal suerte que el atractivo para obtenerlo eran las prebendas eingresos provenientes de corruptelas. Esto llegó al colmo de someter a la venta

Derecho burocrótlco 311

el derecho a ser nombrado en el cargo, a la muerte o remoción del funcionariotitular (futuras).

En la citada recopilación de Leyes de los Reinos de Indias, de manera sis­temática se ordenaron las disposiciones emitidas, tratando con ello de limitarel gran poder que gozaban los funcionarios de la Nueva España (la más gran­de burocracia hasta entonces conocida), al amparo de la lejanía de la corona.

Dicha legislación contemplaba las reglas para el desempeño de los emplea­dos públicos, estableciendo la competencia de sus cargos así eomo sus sueldosy otros beneficios.

Desde el inicio de la acción colonizadora. la metrópoli, sabedora de las di­ficultades en lo concerniente a que sus instrucciones fueran cumplidas cabal­mente por los funcionarios públicos asentados en el Nuevo Mundo, estableciólos procedimientos para determinar la posible responsabilidad de éstos:

uno público era la residencia, llamada así porque durante él se asignaba al funcio­nario residenciado un lugar donde debía permanecer, alejado de aquel en que ha­bía ejercido sus funciones, de las que se le separaba; se publicaban pregonesconvocando a todos aquellos que tuvieran algún agravio que el funcionario encau­sado les hubiera hecho; el otro era la visita, éste era secreto, no afectaba a un solofuncionario, sino a todos los comprendidos en la visita; ninguno de ellos en particu­lar sabía si le hacían cargos.

Toribío EsquivelObregón

En el caso de la visita, era el Consejo de Indias el que, una vez analizada la su­maria que le hacían llegar en sobre sellado, emitía sentencia.

26.2. El decreto constitucional para la libertadde la América mexicana, sancionadoen Apotzingón el 22 de octubre de 1814

Este documento, más que un antecedente jurídico, es histórico ya que no fueaplicado en todo el territorio. Para nuestro tema no representa mayor impor­tancia, ya que dejó provisionalmente vigente a la legislación del gobierno espa­ñol, con la salvedad de los entes políticos y lineamientos generales.

26.3, La constitución de 1824Esta carta magna, de corte federalista, fue emitida siguiendo a la imperante enlos Estados Unidos de América, cuya influencia en el terreno de las ideas polí­ticas se dejó sentir en toda el área, en virtud de la cercanía, particularmente ennuestro país mediante las logias de masones (yorquinos).

312 Derecho administrativo. Segundo curso

Respecto de la materia que nos ocupa, ese ordenamiento fundamental otor­ga al jefe del ejecutivo amplias facultades tales como nombrar y remover libre­mente a los secretarios del despacho, a los jefes de las oficinas generales. dehacienda y de los comisarios, al personal diplomático, a los oficiales militaresde rango superior (coronel como mínimo) y a los empleados de las oficinas dela federación (no señala grados); otorgar retiros, licencias y pensiones a los mili­tares, y sancionar a los empleados infractores de las órdenes y decretos adminis­trativos (art. 110).

Durante la vigencia de esta constitución se suscitaron algunas cuestiones·interesantes, como la preocupación del gobierno surgido del movimiento inde­pendentista por los empleos públicos ocupados todavía por españoles, lo quedio motivo a la expedición de un bando, fechado el30 de junio de 1833 que losretiraba o jubilaba del servicio.

Por 10 que respecta al personal del servicio exterior, mediante decreto ex­pedido en 1829 se determinaron sus derechos y obligaciones, y se establecie­ron los requisitos que debían observar para su labor, entre los que destaca elser mexicano por nacimiento y mayor de 30 años.

Asimismo, en 1831 y 1835 se promulgaron sendas leyes que fijaban nuevossueldos para estos funcionarios, de acuerdo con la responsabilidad conferida yel lugar donde se desempeñaban.

Es característica de esta etapa 'de la vida nacional la abundancia de dispo­siciones expedidas respecto de los empleados públicos. La falta de integracióny sistematización de éstas impidió un tratamiento uniforme en todos los casos,para regular las relaciones laborales de la burocracia.

26.4. Leyes constitucionales de 1836

Con la abrogación de la constitución de 1824 y con la promulgación de lo quese conoce como las siete leyes, también se modificó el sistema federal, retor­nando al centralismo y adicionando a los tres poderes establecidos un cuarto: elsupremo poder conservador, encargado de vigilar la actuación de los demáse intervenir en los conflictos que se suscitaran entre el legislativo y el ejecutivo.

En la segunda de las siete leyes se establecía el sueldo anual de los miembrosdel supremo poder conservador (eran cinco propietarios y tres suplentes), asícomo los requisitos para ocupar el cargo, tales como ser mexicano por naci­miento, edad no menor a los 40 años, haber ocupado alguno'de los puestosenumerados (presidente o vicepresidente de la república, secretario de despa­cho, senador o diputado, o bien magistrado de la suprema corte) y percibir unarenta anual no menor de 3000 pesos.

Derecho burocrático 3'13

En lo que se refiere a los empleados públicos en general, la primera ley se­ñalaba requisitos en cuanto al origen para desempeñarse como tales, los cua­les consistían en:

• Ser nacidos en territorio nacional y de padre mexicano (por nacimientoo naturalización).

• Haber nacido en el extranjero de padre mexicano por nacimiento o natu­ralización, siempre que se apeguen a lo prevenido por la ley en amboscasos.

• Haber nacido en territorio nacional de padre extranjero, permanecer enél hasta la época de disponer de sí, dando el aviso correspondiente (esdecir, haber optado por ser súbdito mexicano).

• Ser naturalizado conforme a las leyes,

Se prohibía pagar dos sueldos a los empleados que ocupaban dos cargos públi­cos. Mediante circular se determinó que, dada la situación económica del go­bierno, se pagaría a los empleados sólo la mitad de sus sueldos,

Al igual que en la etapa anterior, abundaron disposiciones de la más diver­sa naturaleza (leyes, decretos, circulares, etc.), que regulaban las relaciones delgobierno con sus trabajadores, especialmente la materia de sueldos, Este pe­riodo se caracteriza por la carencia de una elemental sistemática jurídica.

26.5. La constitución de 1857

Este documento legal marca un retorno al federalismo y otorga al presidentede la' república facultades para designar y remover al personal diplomático, asícomo a los demás funcionarios de la unión, cuyo nombramiento no estuvieradeterminado de distinta forma por las leyes.

Esta constitución dispone que en igualdad de circunstancias los mexicanosserán preferidos sobre los extranjeros para ocupar un empleo público.

También fija la exigencia de prestar juramento de lealtad a la constitucióny a las leyes, previamente a la toma de posesión de un cargo público.

Recuérdese que la pugna entre liberales y conservadores -quienes enarbo­laban las banderas federalista y centralista, respectivamente-, interrumpiódurante poco menos de un año, la vigencia de esta constitución.

26.6. La constitución de 1917

Promulgada esta constitución, el gobierno federal inició la lucha para lograr sueficacia en las circunstancias por las que atravesaba el país: comunicacionesdestruidas, campos sin cultivo, comercio interrumpido, carencia de un sistemabancario.

314 Derecho administrativo. Segundo curso

La aplicaciónde los arts. 27'y 123, especialmente, se enfrentó a numerososobstáculos. En el caso de este último, su ámbito se caracterizó por un elevadodesempleo, inseguridad en e! trabajo y declaración de huelgas. El gobiernomismo:

... tuvo necesidad de hacer economías que abarcaron la reducción del número deempleados públicos y a los que conservó en sus puestos, sólo pudo pagarles 50% enmoneda metálica; en otras ocasiones tuvo que suspender los pagos temporalmen­te; como a los maestros en 1919.

Berta UlIoa

Las relaciones laborales estado-servidores públicos siguieron desarrollándosesobre bases civilistas; incluso la Ley Federal del Trabajo, expedida en 1931, nocontempla a la burocracia, exclusión que fue confirmada por la jurisprudencia.

En 1938 se expide el primer Estatuto Jurídico de los Trabajadores del Es­tado, que en 1941 es abrogado por otro del mismo nombre.

Con anterioridad a esos estatutos, en 1934 e! presidente Abelardo L. Rodrí­guez expidió e! "Acuerdo sobre Organización y Funcionamiento de la Ley deServicio Civil", el cual constituye e! primer antecedente de nuestra legislaciónburocrática, no obstante que no se haya promulgado la ley a que se refiere talacuerdo.

Al consolidarse el sistema jurídico político surgido en 1917, así como con·e! desarrollo de las formas de organización laboral en el país, se dieron las condi­ciones para que en 1960 se adicionara el arto 123 constitucional con el apartadoB y en 1963 se expidiera su ley reglamentaria (Ley Federal de los Trabajadoresal Servicio del Estado, también conocida como ley burocrática).

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Derecho burocrático 315

27. Clasificación de los serviciospersonales prestados al estado

Diversos son los medios que e! estado utiliza para procurarse la actividad inte­lectual o física de las personas dedicadas a los cometidos' que le son propios, yen atención a ello es que somete a éstos (conocidos como agentes) a un régi­men jurídico adecuado al tipo de servicio prestado.

Thomas Hobbes formula una amplia distinción entre aquellos empleadoscon autorización para representar la personalidad del estado, en determina­dos negocios (ministros públicos), y el resto de los trabajadores de que dispone;detalla, en e! caso de los, primeros, las distintas clases de servicios que presta­ban, ya fueran para la administración general (por ejemplo, un gobernador ovirrey), para la administración especial (e! encargado de la hacienda pública),para la instrucción pública (sacerdotes y docentes), para la judicatura (jueces): pa­ra la ejecución (embajadores) o, finalmente, los consejeros de estado (sin otra mi- .sión que la de informar).

Esta clasificación, superada en la actualidad, expresa la preocupación dealgunos teóricos, desde los inicios de la concepción del estado moderno, pordiferenciar las clases de servicios personales que le eran prestados a éste conmotivo del desempeño de sus funciones (legislativa, ejecutiva y judicial).

Lo que no ha variado es la pluralidad de formas que revisten los serviciosprestados y los regímenes que se aplican a la relación estado servidor público,que trae como consecuencia un sinnúmero de clasificaciones de los empleadosde! estado. Rafael Bielsa los clasifica sintéticamente, según distintos criterios, en:

a) Representativos y profesionales [burócratas}. Según se desempeñen co­mo representantes (del estado) o técnicos.

b) Electivos o de nombramiento, Atendiendo al origen de su designación,esto es, mediante sufragio o por decisión de la autoridad competente,

e) Nacionales, provinciales [en nuestro caso estaduales} y municipales. Deconformidad con la estructura administrativa de su adscripción,

d) Autoridades o agentes. Según su potestad de mando, donde los segundosson meros auxiliares o ejecu tares.

e) Inamovibles y amovibles. De acuerdo con su estabilidad en e! empleo.En nuestro derecho, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio de!Estado contempla la inamovilidad para los trabajadores que hayancumplido seis meses en funciones de manera ininterrumpida.

f) Colegiadosy unipersonales, Cuando la función requiera la participaciónde otros servidores públicos [por ejemplo, los senadores y diputados ensu actividad legislativa] o deba desempeñarse de forma individualizada,

316 Derecho odministrotivo. Segundo curso

g) Honoríficos O remunerados. Según reciban o no sueldo. Se hace necesa­rio aclarar que. no todos los que prestan un servicio personal al estado,por ese solo hecho, deben ser considerados trabajadores del estado. Tales el caso de quienes en nuestro medio, sujetos a una relación jurídicade carácter privado desempeñan de rnariera eventual una tarea para elestado [por ejemplo-los profesionales], la cual circunstancialmente de­be ser satisfecha, o se carece para ella del personal especializado, o mo­mentáneamente las cargas de trabajo así lo ameritan.

27.1. Concepto y diferencias entre altosfuncionarios y empleados

Cotidianamente, en todo centro de trabajo se delimitan por jerarquías las dis­tintas actividades que hacen posible la realización del bien o los servicios desea­dos, lo que proporciona; además, una justificación de la existencia de la unidadadministratíva que lo produce.

El deber de realizar dichas actividades recae en ciertos individuos, quienesse ven investidos con el carácter conferido por la mencionada jerarquización,la que ;3. su vez da lugar a una división técnica del trabajo; división que no esotra cosa que el reparto de tareas dentro del proceso productivo; tal reparto noes sino la identificación del trabajo efectivamente desarrollado por cada perso­na para la elaboración del bien o servicio final.

Desde épocas remotas en las cuales el esclavisrno estuvo presente, la nece­sidad de jerarquizar las actividades de todo proceso cuyo fin fuera producir unobjeto, hizo necesaria la intervención de un esclavo que supervisara el desern­peño de todos los demás, y quien recibía, como es lógico, un trato preferencialsobre sus compañeros, porque era el que defendía los intereses del amo.

. "Este esquema fue reproduciéndose en épocas posteriores, no obstante loscambios de los modos de producción (feudalismo y capitalismo), y aquel quecoordinaba o supervisaba el trabajo de los demás por cuenta del amo, señal:feudal o capitalista, cada vez fue identificado más como un verdaclero agentede ellos, y menos como un integrante de las clases débiles de las que provenía.

Pero, por otra parte, tampoco fue considerado un miembro de la facciónsocial a la que ·servía, pues nunca dejó de ser esclavo, cobrador de tributos ocapataz, según la época en que le tocó vivir. Su equivalente actual, de cierta for­ma, es el administrador;

Tal individuo no dejaba de ser un elemento sustituible a capricho y volun­tad de quienes se encontraban en la cúspide de la pirámide social. Un motivode su.remoción se presentaba cuando ya no cumplía con las tareas de controlque le habían encomendado, de tal suerte que su supervivencia en el estatus

Derecho burocrático 317

sólo estaba garantizada por su dureza o capacidad de convencimiento para ace­lerar cuantitativa y cualitativamente la aplicación de los operarios en el procesoproductivo.

De esa manera, se ha materializado la distinción entre el trabajador comúny corriente, y el que lo dirige y representa los intereses del propietario en losmedios de producción.

Este esquema de conducta se ve reproducido en el ámbito gubernamental,el cual presenta la jerarquización de las actividades que le son propias deacuerdo con sus fines, fines que sin ser lucrativos, sí tienden a la producciónde bienes y servicios destinados a proporcionar determinados satisfactores asu comunidad.

En efecto, sin lugar a dudas. la burocracia es ínsitamente una organizacióna la que es aplicable un control jerárquico de sus integrantes, a quienes divideentre los que tienen mando y los que obedecen, los que supervisan y los que eje­cutan, los que tornan las decisiones y los que las acatan; en una palabra: entrefuncionarios y empleados.

En la administración pública el control jerárquico a que nos referimosimplica la subordinación técnica del empleado hacia sus superiores en el cum­plimiento de las tareas que le corresponden de acuerdo con la ley. Dicha 'subor­dinación se traduce en un poder (poder jerárquico) atribuido al superior, elcual lo ejerce en representación del estado, sobre el inferior, quien está obliga­do a acatarlo para cumplir sus deberes observados por la legislación.

Este poder jerárquico normalmente se expresa en forma de instrucciones,circulares, acuerdos u órdenes dirigidas al inferior (trátese de empleado o fun­cionario de menor rango, o de quien las emite), o bien al supervisar, sancionar,autorizar o modificar sus actos conforme a la ley.

Por otra parte, ha resultado problemático definir con claridad cuándo es­tamos ante un funcionario y cuándo ante un empleado público, toda vez quesu designación, por regla general, está sujeta al mismo procedimiento, sus de­rechos laborales fundamentales ante el estado son idénticos y, en ciertos casos,los llamados funcionarios no cuentan con poder jerárquico (los asesores y se­cretarios particulares, por ejemplo).

Según Rafael Bielsa, la diferencia sustancial consiste en que la designacióndel funcionario constituye un encargo especial o una delegación transmitidapor la ley y, en cambio, la del empicado supone un complemento al desempeñode la función pública mediante el servicio que presta al estado.

Es en ese tenor que para Bielsa el funcionario expresa la voluntad estataly los empleados sólo se ocupan de examinar, redactar y controlar documentos,realizar cálculos y trámites o desarrollar cualquier otra actividad afín que noimplique representación alguna del estado.

318 Derecho administrativo. Segundo curso

No obstante la claridad de los conceptos vertidos por el tratadista, consi­deramos que no abarca la gran gama de posibilidades presentadas por la ad­ministración pública, ya que aceptar una distinción tan tajante excluiría delámbito reservado a los funcionarios, a todos aquellos individuos que se desem­peñan en las más altas esferas administrativas, sin representación estatal algu­na y que, sin embargo, reciben un tratamiento laboral idéntico al de muchosque sí la tienen. Tal es el caso de los secretarios técnicos y particulares o el delos asesores, cuya labor es de apoyo a los funcionarios de alto nivel.

Tampoco nos parece aceptable inclinarnos por el criterio legalista, que pro­pone ofrecer una solución al problema adoptando la distinción que, en el casode México, expresa la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, al determinaren su arto 50. quiénes son trabajadores de confianza y, por exclusión, quiéneslo son de base. Nuestra razón es de índole científica, ya que en la lista conteni­da en el citado dispositivo no encontramos elementos que nos permitan deter­minar la naturaleza jurídica de la diferencia.

En tal virtud, consideramos necesario un replanteamiento del problema, elcual debe partir de la utilidad que revisten para la ciencia del derecho los con­ceptos interrelacionados de funcionario y empleado público.

Lo que resulta claro es la existencia de una distinción, ya que no podemosconsiderar que exista igualdad de condiciones entre un secretario de estado yun archivista, lo que de hecho conlleva la necesidad de aplicarles regímenes ju­rídicos diferentes, de acuerdo con las labores que caracterizan a cada uno deellos en el cumplimiento de la función pública. .

27.2. Clasificación de los servidores del estado

El uso cotidiano de ciertos términos en la vida de una comunidad no logra cap­tar en su integridad al concepto con el cual se identifica a un fenómeno en es­pecial,y llega a confundir a uno con otro que le es semejante, pero que guardadiferencias respecto al primero, llegándose al extremo de manejarlos comoverdaderos sinónimos, por lo que se necesita formular las distinciones del ca­so y delimitar el alcance preciso de cada concepto.

Así sucede en nuestra materia, cuando el común de la gente en Méxicoidentifica como sinónimos los términos burócrata o trabajador alservicio del es­tado, funcionario, empleado y servidor público, y los utiliza indistintamentepara designar (la mayoría de las veces en forma peyorativa) a quien ha hechode la administración pública su modus vivendi.

Sin embargo, tal sinonimia no existe en la realidad, ya que en tanto el bu­rócrata se da en cualquier organizaciónpública o privada, entre funcionario y .

Derecho burocrático 319

empleado públicos existe una tradicional diferenciación. Además, servidor pú­blico es un concepto más amplio que ambos y, por lo mismo, rebasa la idea queacerca de la función pública se ha definido en el desarrollo deeste capítulo, alabarcar la acción de servidor público a personas que no guardan una relaciónde carácter laboral respecto al estado: relación que sí se da necesariamente en lasusodicha función pública. .

Por tal razón, consideramos que la intención contenida en el programa deestudio es la de exponer la clasificación de los trabajadores al servicio del esta­do, más que la de los servidores públicos, además de que estos últimos consti­tuyen, de cierta forma, una denominación que en fechas recientes se ha puestode moda en nuestro medio y que aparece desde no hace mucho en los textosjurídicos y, por tanto, ha sido escasamente desarrollada por la doctrina.

De manera general, los trabajadores al servicio del estado pueden clasifi­carse en altos funcionarios, funcionarios y empleados:

• El empleado es quien presta sus servicios para algún órgano del estado,en virtud de un nombramiento y que se desempeña normalmente en ac­tividades de apoyo al funcionario; su labor no implica un poder de deci­sión, disposición de la fuerza pública o representación estatal alguna.

• En cuanto a los funcionarios, como se expuso, disponen de un poder je­rárquico respecto de los empleados y los demás funcionarios inferiores,poder que deriva en capacidad de mando, de decisión y de disciplina; nosreferimos a todos los llamados mandos medios y a parte de los denomi­nados mandos superiores (desde jefe de departamento hasta director ge­neral).

• Por lo que respecta al alto funcionario, tradicionalmente es así identifi­cado quien desempeña en el ámbito federal un cargo de elección popu­lar (presidente de la república, diputado o senador), el que se encuentraen el máximo nivel dentro del poder judicial (ministro de la SupremaCorte de Justicia de la Nación) o es títular de cualquier dependencia delpoder ejecutivo (secretario de estado y por extensión, los subsecretarios).Conforme a la constitución federal, aquí quedan incluidos todos los ser­vidores públicos a quienes para series exigida responsabilidad, requierendeclaratoria de procedencia del órgano legislativo.

Es en este nivel deIa función pública donde tiene verificativo ennuestra nación la lucha por el poder político, lucha que, corno esboza Pe­ter H. Smith, se desarrolla a puerta cerrada, sin trascender' a la luz pú­blica, s6lo entre la "elite política".

Es importante mencionar que entre este estrecho grupo privilegiado es elegidocada seis años el presidente de la república y su participación en la torná de

320 Derecho administrativo. Segundo curso

decisiones sobre los destinos del país es altamente significativa, tanto en. vir­tud de las responsabilidades inherentes a su puesto como en razón dc las fa­cultades que la ley le confiere para el desempeño de su encargo.

La nota característica de esta fracción de la estructura política es que lainestabilidad de sus miembros en los cargos asignados es mucho más marca­da que en los niveles inferiores e implica, la mayoría de las veces, la culminaciónde la carrera dentro de la función pública.

27,3, Clasificación de los funcionariossegún nuestras leyes

Se ha mencionado que tradicionalmente nuestros textos legislativos, al referir­se aquienes ejercen la función pública, los dividen en empleados de confianzay empleados de base, que son los equivalentes a la clasificación que los distin­gue en funcionarios y en empleados.

Específicamente, el apartado B del art. 123 constitucional en su fracc. XIV

hace referencia a que los cargos de confianza serán los determinados por la.leyy, además, deja protegidos los derechos de quienes los desempeñen, tanto enmateria de seguridad social corno salarial.

Al reglamentar este aspecto, la Ley Federal de los Trabajadores al Serviciodel Estado, en su arto 50. lista a los trabajadores que son considerados de con­fianza y, por exclusión, determina a los de base.

De la propia constitución federal podemos desprender otras clasifícacio­nes, que en su oportunidad fueron comentadas, como la contenida en el art. J08,que habla de los servidores públicos y los cataloga en representantes de elec­ción popular, miembros del poder judicial, funcionarios, empleados y personasque desempeñen empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza. El art. 110hace referencia a aquellos cuyas responsabilidades se determinan mediantejuicio político y aquellos contra quienes se sigue el procedimiento común.

Asimismo, se puede inferir una distinción, Igualmente ya mencionada, deacuerdo con el nivel de competencia, que los clasifica en servidores públicosfederales, locales y municipales; de conformidad con la división de poderes, en

.servidores públicos del poder ejecutivo, legislativo y judicial.Otras clasificaciones que podemos ensayar: personal sindiealizado y no

sindiealizado; civil y militar. También es de utilidad anotar la siguiente: el per­sonal en funciones, comisionado, con incapacidad, con licencia, suspendido yjubilado; esta clasificación es muy empleada en la práctica.

Derecho burocrático 321

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28. Teorías que explican la naturalezajurídica del acto por el cual seprestan servicios al estado

La pluralidad de regímenes que caracteriza al desempeño de la función públi­ca, así como la polémica doctrinaria existente acerca de la rama del sistema ju­rídico moderno a la cual pertenece e! llamado derecho burocrático, impiden a suvez determinar con claridad la naturaleza jurídica de! acto que establece la re­lación (laboral o no) entre e! estado y los servidores públicos.

En nuestra opinión, por razones obvias, en tanto no se aclaran aquéllos, nopodrá determinarse, fuera de duda, la naturaleza jurídica de dicho acto.

Vale la pena reiterar lo anterior: el proceso de reivindicaciones laboralesiniciado durante la Revolución industrial ha sido más lento en e! caso de lafunción pública, en atención a que, como ya se dijo, no era considerado un tra­bajo propiamente dicho; idea qu~ a la fecha cuenta con muchos adeptos.

En nuestro país, según se ha citado, fue en 1960 cuando se elevaron a ran­go constitucional, como garantías sociales, los derechos de tales trabajadores.

El nombramiento, acto por e! que comúnmente se establece la relación la­boral entre e! estado y sus servidores, es objeto de diferentes teorias respectode su naturaleza jurídica, lo que de ninguna manera ha impedido que en elmundo entero haya aumentado el tamaño de las llamadas burocracias, verda­

deros ejércitos abocados a la consecución de sus fines, hecho que demuestra elretraso de-la ciencia de! derecho respecto a la realidad que estudia o regula.

322 Derecho administrativo. Segundo curso

28.1. Teorías civilistasHerederas de un añejo concepto, consistente en que la prestación de un tra­bajo asalariado tiene su origen en la libre manifestación de voluntad por par-'te del prestador y prestatario (trabajador y patrón), los que en igualdad decircunstancias convienen las condiciones en las que 'será desempeñado el ser­.vicio, estas teorías sostienen que a partir de un acto de naturaleza contractual,el estado obtiene la fuerza de trabajo necesaria para cumplir con las atribucio­nes que posee.

Tal vez las razones en las que estas teorías encuentran vigencia dentro delpensamiento de algunos tratadistas sean de carácter histórico (según se men­cion6en el parágrafo anterior), ya que la tradición romanista ha sobrevivi­do hasta nuestros días, con esquemas conceptuales que arraigaron en.el derechocivil, pero que resultan inadecuados para explicar ciertos fenómenos jurídicosmodernos.

En este sentido, el derecho del trabajo no es la excepción, como tampocolo es, ya más específicamente, el caso de la función pública cuya práctica revis­te una reglamentación que desborda la rigidez conceptual del derecho civil.

La interpretación que caracteriza a estas teorías ha sido descartada de ma­nera rotunda en México, a partir de la promulgación de la constitución de 1917,la cual estableció los derechos mínimos para los trabajadores en general ylimitó la posibilidad de negociación de las condiciones de la prestación delservicio en virtud de un contrato, ya que ello indudablemente era contrapro­ducente 'para quienes no contaban con más patrimonio que su fuerza de traba­jo. Los hechos así lo habían demostrado.

Esta novedad legislativa implicó un reconocimiento a la desigualdad de laspartes en las relaciones' laborales, al decretar como inaceptable una relacióncon tintes tan desventajosos para el trabajador, sin antes garantizarle derechosfundamentales apropiados.

Por lo que respecta al individuo que específicamente pone su fuerza de tra­bajo al servicio del estado, pasaron más de '40 años para que la constitución loprotegiera. Fue en 1960, como se refirió, cuando el constituyente permanenteadiciona el apartado B al arto 123. En este caso, el nombramiento es el instru­mento legal que cotidianamente fundamenta la relación, y aunque presuponela aceptación del futuro servidor público de esta declaración unilateral del es­tado, ello no implica que el acto pueda ser encuadrado dentro de un esquemacivilista, en el cual se da en teoría una igualdad de derechos entre las partes,hecho que en el caso de la función pública no se presenta, debido a la preva­lencia jurídica del estado, tanto en lo que se refiere al acto como en lo concer­niente a la relación laboral derivada de él.

Derecho burocrótíco 323

28.2. Teoría del acto unilateral del estado

En principio. se ha señalado en el parágrafo anterior que aun cuando el nom­bramiento es el resultado de una manifestación unilaterai de la voluntad delestado, destinada a designar como servidor público a un individuo, ello no im­plica; salvo las excepciones contenidas en el arto 50. constitucional, la obliga­toriedad por parte del mismo individuo de desempeñarse como tal y someterseal régimen jurídico correspondiente.

Para qué esto suceda debe contarse con la libre aceptación por parte deldesignado, laque una vez expresada surtirá los efectos que marca la ley respec­to de las facultades que fe son conferidas para su cargo, así como en lo que serefiere a los derechos y las obligaciones laborales asumidos frente al estado.

En realidad, la función pública representa, en nuestros días, una alternati­va para la obtención de empleo. En un mundo cuya organización social ha de­mostrado su incapacidad para proporcionar un medio de vida a todos aquellosque han alcanzado la mayoría de edad, no es frecuente encontrar individuosque rechacen un nombramiento el cual les confiera la calidad de servidores pú­blicos; más bien, el fenómeno se evidencia en sentido inverso, sobre todo porlo que se refiere a la estabilidad en el empleo.

.28.3. Tesis del contrato administrativo

Basados en la teoría que explica la actividad contractual del estado (supra te­ma 9), algunos tratadistas sostienen que la función pública implica un contratode naturaleza administrativa celebrado con el particular que decide desempe­ñarse como servidor público.

Para formular esta tesis, recordemos que los contratos administrativos atien­den a un interés público y están sujetos a un régimen de derecho público, entanto que en los de derecho privado, el estado concurre a contratar como par­ticular, es decir, desprovisto de su carácter soberano y sometido al derechocomún.

En México, sin embargo, resulta problemático plantear así esta cuestión,primero, en virtud de la ambigüedad del término interés público, cuyo concep­to puede dar cabida a cualquier actividad estatal; y, además, atendiendo al he­cho de que las contrataciones de servicios, de obra pública, de adquisiciones yde enajenaciones se encuentran reglamentadas por normas del derecho. público.Por ello cabría preguntar qué contratos celebrados por el estado están sujetosal derecho común, máxime si se argumenta que los bienes del estado (del do­minio público. o. privado) son inembargables y casi siempre imprescriptibles.

324 Derecho odmlnistrotivo. segundo curso

Una vez expuesto lo anterior, consideramos discutible que una figura jurí­dica cuyas aplicaciones están delimitadas por la constitución (art, 134) debaser utilizada para analizar la naturaleza de otra (el nombramiento). Quienesaceptan esta tesis, la de considerar como contrato administrativo al acto for­mal por el cual el estado establece la función pública, implícitamente niegan queexista una relación laboral. ignorando que la legislación vigente en nuestropaís sostiene dicha existencia, además de que en esencia sí se da tal relaciónlaboral.

28.4. Teoría del acto unión

El acto unión también se Conoce como acto condición, provisto de un conteni­do no muy claro. Esta teoría explica la naturaleza jurídica del acto por mediodel cual se establece una relación con el estado. y pondera:

a) En primer lugar, la existencia de normas jurídicas previamente creadaspara regular la función pública.

b) Seguidamente, la decisión libre del estado y del individuo para iniciar. una relación de trabajo, conforme a las normas referidas.

e) La aplicación de dicho orden jurídico al caso concreto.

Así, en realidad no encontramos mayor variación entre el acto unión y cual-'quier convenio; sin embargo, los momentos del acto que han sido bosquejadosson precisos en su descripción y se acercan, con mayor objetividad qúe las teo­nas anteriores, a una solución satisfactoria.

De ello se infiere, indudablemente, la presencia de un acuerdo de volunta­des, elemento fundamental de la existencia de la función pública y que conindependencia de su denominación constituye un convenio desde luego, no denaturaleza civil o adrriinistrativa, y a cuyos inconvenientes ya. nos hemos re­ferido.

Lo mismo que en materia laboral (trabajadores en general), la ciencia delderecho ha aceptado la existencia de los contratos colectivo e individual de tra­bajo como actos ajenos a cualquier clasificación formulada por el derechoprivado o público. Creemos necesario reconocerle al acto que establece una re­laciónlaboral entre el estado y sus trabajadores, una naturaleza ajena a la tra­dición civilista o administrativa y ubicarla, ya sea dentro de una variedad delcontrato de trabajo o dentro de una realidad distinta, y la cual forma parte de unadisciplina jurídica autónoma: el derecho burocrático.

Derecho burocrático 325

28.5. Teoría del derecho vigente

Para esta teoría, la naturaleza jurídica del acto que nos ocupa en el presente te­ma la determina la ley misma al regularla. Criterio que es anticientífico en vir­tud de que no todo lo plasmado en un texto legal es correcto, por una parte y, porla otra, porque es una posición formalista, la cual no puede ser considerada co­mo punto de partida para elaborar un concepto general aplicable a las realida-des que pretende explicar. .

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29. Sistemas para la designaciónde los agentes públicos

29.1 . Servicios obligatorios y gratuitos

Como excepción a la libertad de trabajo consagrada en nuestro país por el arto50. constitucional. el expresado precepto contempla como obligatorias y en al­gunos casos no remuneradas, algunas tareas, lo que para ciertos autores noconstituye función pública, en virtud de carecer del consentimiento de las per­sonas obligadas a desempeñarlas. Tal es el cas.o de:

a) Las actividades censales y las tareas electorales, que se realizan obliga­toria y gratuitamente en auxilio de las autoridades competentes.

b) Los cargos de elección popular, desempeñados de manera obligatoriamas nü gratuita.

c1 Et servicio de las armas, remunerado, con excepción del servicio mili­tar que prestan los jóvenes que adquieren su mayoría de edad, el cuales gratuito.

326 Derecho administrativo. Segundo curso

d) El servicio social, requisito obligatorio que deben cumplir quienes hayanconcluido sus estudios de enseñanza superior, generalmente mal remu­nerado.

e) Como miembro de jurado que conozca de ciertos delitos.f) El llamado trabajo carcelario, impuesto como pena por la comisi6n de

un delito.

Estos tipos de servicios son prestados al estado generalmente en un lapso bre~

ve o cuando las eventualidades sociales así lo requieran. Están contemplados,en la ley y son estrictamente 'personales. esto es, los individuos obligados acumplirlos no pueden ser sustituidos.

De manera adicional a la lista anterior, es conveniente citar a los merito­rios, personas éstas que sin recibir estipendio alguno, realizan labores en deter­minada oficina del poder público en espera de que haya una vacante que puedanocupar.

29.2. La elección

El llamado sufragio universal tiene por objeto la designación de los individuosqUl:.,ocuparán determinados cargos gubernamentales y que, por lo general, sonlos de mayor trascendencia en los órganos del 'estado.

Sólo abundaremos en ese tenor mencionando que no obstante que el nom­bramiento es de índole netamente administrativa, en este caso se le suma el ca­rácterpolítico que reviste la intervención del ciudadano en el proceso de selecciónde quienes desempeñarán determinados cargos, de acuerdo con las leyes (pre­sidente, gobernadores, senadores, diputados federales, diputados locales, miem­bros de los comités vecinales, jefe de gobierno y delegados políticos en el DistritoFederal, y miembros de los ayuntamientos municipales).

29.3. Funcionarios de elección popular

Funcionarios de elección popular. Ya expresamos que su designación es produc­to del voto ciudadano; sin embargo, cabe mencionar que la relación jurídicaque lo liga con el estado es también de carácter laboral, pero ésta presenta mar­cadas variantes, ya que como son trabajadores -considerados de confianza, laduración de dicha relación está limitada al periodo para el que fueron electosy además están sujetos, en cuanto a su separación anticipada, a disposicionesespeciales.

Derecho burocrático 327

Reiteramos que esos servidores públicos son:

a) El presidente de la república, cada seis años (art. 81 constitucional).b) Los gobernadores estaduales, de conformidad con sus respectivas legis­

laciones (art. 116 constitucional).e) Senadores y diputados, sean éstos federales o locales, inclusive los inte­

grantes de la asamblea en el Distrito Federal.d) Los funcionarios de los ayuntamientos, constituidos por presidente mu­

nicipal, regidores y síndicos (art. 115 constitucional).e) El jefe de gobíerno y, desde el año 2000, los delegados políticos del Dis­

trito Federal.f) Miembros de los comités vecinales en e! Distrito Federal.

En nuestra opinión, se prevén casos de sufragio indirecto en el texto constitu­cional, como la designación del presidente de la república provisional, internoo sustituto.

La modalidad de designar al servidor público mediante la decisión de unsuperior jerárquico tiene su ejemplo con lo dispuesto por la fracc. II del arto 89de la constitución federal, que le otorga al presidente de la república la facul­tad para:

Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentesdiplomáticos y empleados superiores de hacienda y nombrar y remover libremente alos demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determina­do de otro modo e"n la constitución o en las leyes.

Las tres fracciones posteriores contempladas en ese mismo artículo, se refierena la facultad presidencial para nombrar al personal diplomático y al militar.

Como ejemplo de la concurrencia de voluntades de distintas autoridades,está el nombramiento de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia delDistrito Federal, por parte del jefe de gobierno del Distrito Federal, nombra­miento que requiere la aprobación de la asamblea legislativa (art. 122 consti-tucional). .

. Entre los nombramientos expedidos por un órgano colegiado está el del pre­sidente de la república interino, realizado por la comisión permanente del con­greso de la unión en los casos de falta absoluta de presidente electo, durantelos dos primeros años de! periodo respectivo..

Aun cuando el sistema concursalpara aspirar a un empleo público no es­tá desarrollado en nuestro medio, sí existen bases legales para su aplicación.En ese sentido se perfila la fracc. VlI del apartado B del arto 123 constitucionalal disponer que: La designación del personal se hará mediante sistemas que per­mitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes...

328 Derecho administrativo. Segundo cursa

En atención a la permanencia en el empleo, la ley burocrática los clasificaen trabajadores de base y trabajadores de confianza. Los primeros cuentan coninamovilidad, la cual ha sido interpretada en el sentido de reconocerle al em­plea un tratamiento que lo equipara a un derecho patrimonial constituido a fa­vor del empleado de base, a diferencia del trabajador de confianza, a quien seexcluye de este derecho y del régimen contemplado por la ley de la materia.

29.4. Servicios que se prestan por contrato

La práctica administrativa en este caso está dirigida a la procuración de servi­cios necesarios para el estado, de carácter eventual o especializado, y para losque éste no requiere sostener una relación de trabajo con quienes lo presten.Por ello, decide captar profesionales libres, con los cuales establece una rela­ción de índole netamente civil.

Desvirtuando este sistema y en contra de la conveniencia administrativa, elmismo se ha utilizado para beneficiar a personas que por distintos motivos nopuedan o no quieran someterse al régimen legal de los servidores públicos,no obstante que las tareas que les asignan puedan ser desempeñadas por el pro­pio personal gubernamental.

Con la finalidad de evitar en nuestro medio esta irregularidad, el decreto.que aprueba el presupuesto de egresos de la federación ha venido restringien­do cada vez más este tipo de contrataciones, limitándolas a los casos estricta­mente necesarios para el buen desempeño de la administración pública.

. 29.5. Servicios que se prestan en virtud de nombramiento

El nombramiento es el medio más usual por el que el estado se allega la presta­ción de los servicios personales para realizar sus funciones; en torno a él. se haventilado una larga disputa entre quienes lo consideran como un acto adminis­trativo y los que lo catalogan como contrato. Bástenos señalar por el momentoque es el punto de partida de la relación entre el estado y sus trabajadores, esdecir, que da origen al derecho burocrático propiamente dicho.

Existe, cuando menos, otra clase de servicio personal que se presta al esta­do y que es importante mencionar: la que se otorga por virtud de un contratocolectivo de trabajo en algunas instituciones paraestatales, como Petróleos Me­xicanos, Instituto Mexicano del Seguro Social, Comisión Federal de Electrici­dad, cuyas relaciones laborales están regidas por elapartado A del arto 123constitucional y por la Ley Federal del Trabajo (i,,(ra).

Derecho burocróllco 329

29.6. El nombramiento

Hemos señalado que la forma normal para iniciar la relación entre el estadoy sus servidores públicos la constituye e! nombramiento, que es el acto jurídi­co formal en cuya virtud la administración pública designa a una persona comofuncionario o empleadoy la somete al régimen que, conforme a la ley, le esaplicable a la función pública.

Se podría afirmar que el nombramiento es el acto final del procedimientode designación, procedimiento que se inicia con la selección de los candidatosa un cargo público, según los variados sistemas, los cuales exigen cumplir los re­quisitos especfficos por cuyo medio se procura asegurar, a criterio de la autori­dad o de los ciudadanos, la capacidad y honradez de! futuro servidor público.

29.7. Clases de nombramientos

En la actualidad, en la mayoría de los países del mundo e! diseño de los sistemasde selección de los servidores públicos se efectúa de acuerdo con la trascenden­cia que la sociedad reconozca a la labor que les vaya a ser encomendada, esta­bleciendo con ello las distintas clases de nombramientos.

Así, determinados funcionarios son seleccionados mediante e! sufragio, esdecir, por el voto de los ciudadanos o de sus representantes (en el caso de laselecciones indirectas). La primera es la manera usual de nombrar a los servi­dores públicos más importantes.

Otra forma de nombramiento es la que tiene lugar por decisión de un fun­cionario de rango superior, que es la más común en nuestro medio y la que tra­dicionalmente reditúa, a los que han sido investidos con tal facultad, unapreeminencia social. Ese hecho resulta explicable en un. país en e! que e! esta­do es el empleador número uno.

En México se da otra clase de nombramiento, en e! cual concurren las vo­luntades de distintas autoridades gubernamentales, como es en e! caso de losministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que requiere la pro­puesta de una terna por el presidente de la república, seguida de la selecciónque haga el senado.

También se da el nombramiento por decisión de un cuerpo colegiado, porejemplo, la designación de los magistrados de circuito y jueces de distrito ennuestro poder judicial, el cual compete al consejo de la judicatura federal.

Generalmente, está la clase de nombramiento en concurso, que se otor­ga por oposición o por méritos, en virtud de la cual el candidato a servidorpúblico debe competir con otros aspirantes a ocupar el cargo vacante, ya seamediante examen de diverso tipo, o bien, por la valoración de la experiencia,

330 Derecho administrativo. Segundo curso

especialización o éxitos alcanzados por el aspirante en la materia propia del'cargo por desempeñar (mérito). Este sistema existe más en el nivel teórico queen el real.

Por otra parte, es necesario mencionar que la legislación contempla otra cla­sificación que atiende a la temporalidad; en este caso se habla de definitivo, in­terino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada, de los cuales elprimero se perfila como la forma única de nombramiento para empleadosde base, ya que las otras modalidades tienden a desaparecer por razones de ín-dole administrativa. '

29.8. El nombramiento en la ley mexicanaLa nota confirmatoria que ubica al nombramiento como el acto jurídico por'cuyo medio predominantementese inicia una relación de función pública en­tre el estado y los trabajadores a su servicio, nos la proporcionan los arts. 30.y 12 de la llamada ley burocrática, al disponer:

Trabajador es toda persona que preste un servicio físico, intelectual o de ambos géne­ros, en virtud de nombramiento expedido opor figurar en las listas de raya de los tra­bajadores temporales.

Los trabajadores prestarán sus servicios en virtud de nombramiento expedido porel funcionario [acultado para extenderlo o por estar incluidos en las listas de raya detrabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo.

Es de aclarar que estos trabajadores temporales constituyen minoría en el ám­bito laboral de la administración pública y que, dados los problemas que en elpasado reciente ha provocado la práctica de contratación en esos términos, seha ido restringiendo hasta casi desaparecer.

A la fecha, no es difícil encontrarnos con trabajadores contratados por lis­ta de raya (es decir, temporalmente), que han acumulado los años de serviciosuficientes para jubilarse.

29.9. OposiciónEsta modalidad para designar a los servidores públicos, se encuentra poco de­sarrollada en nuestra legislación y a la fecha los exámenes para acudir a unempleo público se han transformado en un mero trámite, al cual no está nece­sariamente supeditado el nombramiento, lo que desvirtúa la existencia de di­cha figura,

Asimismo, es de señalarse que la oposición; en cuanto a modalidad del nom­bramiento, está destinada al campo que analizamos en el siguiente parágrafo.

Derecho burocrático 331

29.1 O.EI concurso en nuestra legislación

Dependiendo de las labores sustantivas encomendadas a cada dependencia o en­tidad de la administración pública federal, así como a las labores de apoyo quele son comunes, se formulan los catálogos de puestos y los perfiles laboralesque deben observar quienes los ocupen.

Así, la selección del aspirante a ocupar un empleo público deberá realizar­se de acuerdo con el citado perfil, el cual define las características técnicas yfísicas requeridas para el buen desempeño del empleo vacante.

La detección del individuo idóneo para desempeñar un cargo en la funciónpública se realiza, lo dijimos, mediante la aplicación de exámenes (concurso)o por medio de la valoración de méritos (experiencia, puntualidad, eficiencia)en la materia.

El concurso en México, ha sido legislativamente poco desarrollado; sus dis­posiciones suelen ser materia de contratos colectivos o de condiciones generalesde trabajo; sin embargo, desde 1976 ha sido foco de atención de la adminis­tración pública federal, lo que se ha expresado en esfuerzos por establecer unsistema de administración y desarrollo de personal que garantice el honesto yeficiente desempeño de las obligaciones derivadas de la función pública, a la parde que haga efectivos los derechos que tienen sus servidores frente al estado.

Es en ese sentido que se han dirigido recursos gubernamentales, a efectode establecer en las dependencias y entidades paraestatales, oficinas dedicadasa evaluar el desempeño del servidor público, así como a aplicar exámenes idó­neos al aspirante; en dichos exámenes, en el caso de los empleados de base, se leda intervención al sindicato respectivo, de acuerdo con las condiciones gene­rales de trabajo o contrato colectivo.

Al respecto, las condiciones generales de trabajo de la Secretaría de Ha­cienda y Crédito Público establecen como requisito de admisión:

comprobar los conocimientos o habilidades que la secretaria estime necesarios parael desempeño -delpuesto-plaza, mediante las evaluaciones que la autoridad aplique.

Asimismo, en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pescay Alimentación está previsto:

Los puestos plazas de última categorial de nueva creación o los disponibles en cada gru­po, a que se refiere el articulo 62 de la ley (burocrática), una vez corridos los escalafo­nes respectivos. con motivo de lasvacantesque hubiese, seráncubiertos por candidatospropuestos 50 por ciento por la secretaria y 50 por ciento por el sindicato, 'dándose pre­ferencia a los hijos de los trabajadores que presten sus servicios en la secretaria.

332 Derecho administrativo. Segundo curso

. Constitución Politica de los Estados Unidos. Mexicanos.Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del

Articulo 123 Constitucional.MarUnez Morales, Rafael, Diccionario de derecho burocrático, 2a. ed., Oxford University

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30. La relación de trabajo entre el estadoy sus trabajadores de base

30.1. Requ.isitos para ingresar al serviciode la administración pública en México

Estos requisitos generalmente no están contemplados de manera sistemática'en nuestra legislación, y son materia regulada casi siempre en las condicionesgenerales de trabajo, los reglamentos o los contratos colectivos. De manera es­pecial, se señalan aquellos que son aplicables para el ingreso de algunos fun­cionarios de alto rango a la administración pública.

Un recorrido por nuestras principales leyes nos muestra que el apartado B. del art. 123.constitucional, en su fracc. VII, ordena:

La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los co­nocimientos y aptitudes de los aspirantes...

Por su parte, la ley reglamentaria del citado apartado dispone que los trabaja-odores de base deberán ser de nacionalidad mexicana y, por excepción, podrán'sustituirse por extranjeros cuando no existan nacionales que puedan desempe­ñar el empleo.

Asimismo, dicha ley preceptúa que en caso de plazas vacantes, los prospec- .tos deberán reunir los requisitos fijados por cada dependencia.

Desde luego, los requisitos serán de variada naturaleza, según sean las neocesidades que cada dependencia afronte. Por ejemplo, la Secretaria de Hacien­da y Crédito Público, en sus condiciones generales de trabajo-contempla comorequisitos de admisión:

1. Presentar solicitud utilizando la forma que autorice la secretaría, la quedeberá contener los datos necesarios respecto a conocer los anteceden­tes del solicitante.

Derecho burocrático 333

2. Tener como mínimo 16 años de edad; en los puestos en los que se ma­nejen fondos y valores, deberá tener 18 años cumplidos.

3. Los trabajadores de base deberán ser de nacionalidad mexicana y sólopodrán ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos de­bidamente capacitados para desarrolladas actividades requeridas por elservicio. La sustitución será decidida por el titular, dando al sindicatola intervención que le corresponda.

4. Tener los conocimientos o e! grado de escolaridad, así como las aptitudeso habilidades que requiere e! puesto, lo que se comprobará con la do­cumentación fehaciente y, en su caso, con los exámenes que realice lasecretaría.

5. Copia certificada de! acta de nacimiento y cartilla de! servicio militar na­cionalliberada, en su caso, o acreditar que se está cumpliendo con él.

6. Poseer buena salud y no tener impedimento físico o mental para el tra­bajo, situaciones que se comprobarán con el examen médico que reali­ce la institución oficial competente.

7. Inscribirse en e! registro de personal civil, conforme a lo dispuesto porla Ley de Presupuesto, Contabilidad' y Gasto Público Federal y las nor­mas correspondientes.

8. Declarar bajo protesta de decir verdad no trabajar en otra dependenciadel ejecutivo federal, de conformidad con lo dispuesto en la ley.

9. No haber sido separado de algún empleo, cargo o comisión del gobier­no federal o de particular por alguna de las causas previstas en la leyde responsabilidades y otras disposiciones jurídicas aplicables, a no serque por e! tiempo transcurrido, que no será menor de un año, contadoa partir de la fecha de separación, la secretaría estime que son necesa­rios sus servicios.

10. Exhibir la constancia de no inhabilitación que le expida la Secretaríade la Función Pública.

11. No estar sujeto a proceso penal; esta situación se acreditará por e! as-pirante con las constancias correspondientes. '

12. La dirección general de personal, a efecto de cumplir con las normas dela materia, podrá adicionalmente establecer las adecuaciones necesarias.

Por lo que respecta a los requisitos señalados de manera especial en la consti­tución federal, observamos aquellos que se exigen para ser presidente de la re­pública (art. 82), los que se requieren para ser secretario de! despacho (art. 91)y los que se indican para otros funcionarios, como gobernadores de los esta­dos, diputados y senadores.

Algunas leyes orgánicas establecen requisitos especiales para otros funcio­narios, por ejemplo, magistrados, miembros de ayuntamientos, etcétera.

334 Derechoadministrativo. Segundo'curso

30.2. El contenido de la relaciónComo se ha mencionado, la legislación mexicana otorga un contenido laborala la relación juridica existente entre el estado y sus servidores. Prueba de ello.es que en nuestra constitución federal están ubicadas las bases fundamentalesque la regulan, en el apartado B con que se adicionó en 1960 al arto 123.

Aun cuando haya sido ubicada la función pública dentro del texto legal quenorma el derecho del trabajo, se observan marcadas diferencias respecto a lasdisposiciones aplicables a la relación que se da entre los trabajadores en gene­ral y sus patrones; ello en atención a que en este caso el empleador es el estado,cuya finalidad social es totalmente diversa de la de los medios privados de pro­ducción y no persigue el propósito de lucro que caracteriza a éstos.

Es importante hacer notar que las disposiciones del multirreferido aparta­do B contienen los derechos mínimos de que deben gozar los servidores públicos,con motivo de la relación establecida; esta característica de consagración cons­titucional de los principios fundamentales es propia del derecho del trabajo,considerado éste como un derecho social. '

30.3. Efectos de la relaciónUna vez establecido el vínculo jurídico laboral entre el servidor público y eles­tado, por medio de los titulares de sus dependencias y entidades, ambos se vensometidos al régimen legal que enmarca a la función pública, a la que, en vir­tud de las particularidades que la caracterizan, no le puede ser aplicada la mis­ma normatividad dirigida a los trabajadores en general.

Los efectos de esta relación están constituidos por los derechos y las obli­gaciones señaladas en la propia carta magna y en sus leyes reglamentarias, alos servidores públicos y a los titulares de las dependencias y entidades de lospoderes de la unión, que en términos generales se refieren a la calidad e inten­sidad del trabajo por desempeñar; la contraprestación devengada por. el servi­dor público; las condiciones de seguridad e higiene en las que se debe prestarel servicio; el régimen de seguridad social que le es aplicable, así como la juris­dicción a la que deberán sujetarse en caso de conflicto laboral (tribunal fede­ral de conciliación y arbitraje, en la mayoría de los casos).

30.4. Prestaciones económicas

La causa y finalidad de todo trabajo realizado por el hombre es la satisfacciónde sus necesidades naturales o sociales. Desde tiempos inmemoriales, a la re­lación que con ese fin el hombre establecía con la naturaleza o sus semejantesse le denominó trabajo.

Derecho burocrático 335

Con el paso de los siglos y la aparición del trabajo asalariado, como nuevomedio para satisfacer sus necesidades, una vez alcanzados importantes logrosen materia de jornada de trabajo, condiciones de seguridad e higiene, estabili­dad en el empleo, etc., las prestaciones económicas adquieren relieve. A éstaspodemos definirlas diciendo que son el pago recibido por el trabajador a cam­bio del esfuerzo desplegado durante la jornada previamente pactada. Dicho pagocontempla no sólo e! salario convenido, sino las ventajas que se puedan traduciren la satisfacción de una necesidad de naturaleza económica.

En nuestro medio, los trabajadores al servicio del estado cuentan en deter­minadas circunstancias, además del sueldo considerado en los tabuladores res­pectivos y las prestaciones de seguridad social, con cantidades en dinero porconcepto de sobresueldo, horas extra, gratificación anual (llamada aguinaldo),bono de actuación, prima por antigüedad, ayuda para renta, según proceda; e!aguinaldo y la prima vacacional se dan casi en. todos los casos.

Entre las prestaciones de seguridad social son de clara naturaleza econó­mica los préstamos de corto y mediano plazos.

Otros supuestos, como viáticos (per diem), pasajes, hospedaje, alimentación,uniformes, herramientas, combustibles, vehículos, resultarían discutibles si sonmedios para el desarrollo de la función pública o si, en ciertos casos, en reali­dad son parte 'del sueldo de! servidor público.

En el apartado B del arto 123 de la carta magna aparecen como bases mí­nimas los derechos individuales de que gozan los servidores públicos, entre losque destacan: jornada máxima de trabajo (fracc, 1) y días de descanso por se-

, mana (fracc. II), 20 días de vacaciones al año corno mínimo (fracc. IJI); la fija­ción, en el presupuesto que corresponda, de los salarios sin que éstos puedanser disminuidos durante su vigencia (fracc. IV); términos en los que serán otor­gados los ascensos de acuerdo con un sistema escalafonario (fracc. VIII); es­pecificaciones conforme a las que se otorgará ia seguridad social (fracc. XI),etcétera.

También les reconoce el derecho de asociarse y fija además los requisitospara poder acceder a la huelga, los cuales se expresan de manera tal que prác­ticamente impiden su ejercicio (fracc. x).

Estos derechos se especifican y a veces se amplían en la ley burocrática yen las condiciones generales de trabajo de cada dependencia.

30.5. Formación profesional o técnicaLa administración pública, como toda organización, requiere personas idó­neas para desempeñar las actividades que le son propias, las cuales por su granvariedad hacen necesario el empleo, en la misma magnitud, de un personalversado en especialidades técnicas y profesionales.

336 Derecho administrativo. Segundo curso

En tal virtud. las instituciones públicas afrontan la necesidad de formar cua­dros técnicos y profesionales. de acuerdo con los requerimientos planteadospor la realidad en cada uno de los puestos por desempeñar y. además. la de ac­tualizar permanentemente los conocimientos que en cada materia la ciencia vaaportando.

Dicha necesidad. propia de las sociedades industrializadas y posindustria­lizadas, ha implicado la radical creación de estructuras dedicadas, dentro delas instituciones. a la capacitación constante de su personal, mediante la ela­boración de programas que les permitan desarrollar con eficiencia las activi­dades que les están encomendadas.

La capacitación del personal inicialmente era contemplada co¡no una ac­ción que de forma definitiva estaba dirigida a hacer más eficiente la operaciónde las empresas e instituciones, y no observaba ningún beneficio para el obre­ro o empleado. salvo la capacitación que recibia y lo hacía más diestro para sutrabajo.

Las luchas laborales, sin embargo. conllevaron la exigencia social de que lacapacitación beneficiara de igual manera tanto a la empresa como al prestadordel servicio subordinado, ya que de otra forma se ensanchaba la inequidadexistente.

Sin ser ajeno a este fenómeno, el estado en los países avanzados fue incor­porando a sus actividades cotidianas la capacitación de los servidores públicos,junto con el hecho de estimularlos proporcionándoles mejores oportunidadesde progreso dentro de su propio centro de trabajo. las cuales necesariamentese ven reflejadas en sus condiciones de vida (sobre todo. en el aspecto econó­mico).

30.6. Sistemas de nuestra legislaciónEn nuestro país. la capacitación técnica y profesional ha alcanzado el rango dederecho social. ya que la carta magna la establece como una obligación patro­nal. al disponer:

Las empresas, cualquiera que sea su actividad; estarán obligadas a proporcionar a sustrabajadores, capacitación o adiestramiento para el trabajo. La ley reglamentaria de­terminará los sistemas, métodos y procedimientos conforme a los cuales los patronesdeberán cumplir con dicha obligación.

Art. 123constitucional. apartado A,fracc. XIII

Por su parte. en .cuanto a los servidores públicos, el apartado B en su fracc. VII

hace referencia a ese derecho en los términos siguientes: .....El estado organiza­rá escuelas de administración pública."

Derecho burocrático 337

Éste es el aspecto de la capacitación que nos interesa. Abundaremos al ci­tar que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado se refiere a lacapacitación como un concepto de beneficio social de carácter obligatorio pa­ra los titulares dé las dependencias, al preceptuar el

establecimiento de escuelas de administración pública en las que se impartan los cur­sos necesarios para que los trabajadores puedan adquirir los conocimientos para ob­tener ascensos conforme al escalafón y procurar el mantenimiento de su aptitudprofesional.

Obligación que le es correlativa al trabajador constriñéndolo, a su vez, a capa­citarse.

Cabe señalar que para la administración pública en México, la capacita­ción, normatívamente, se encuentra en estrecha relación con el sistema esca­lafonarío, cuyo objetivo es promover el eficiente desempeño de los deberes, asícomo la preparación de los servidores públicos hacia el ejercicio de cargos demayor responsabilidad para lo que constituyen incentivos adicionales, los cua­les han de reflejarse en el desempeño laboral.

Por tal motivo, la participación del trabajador en la elaboración de los pro­gramas de la materia se realiza mediante su representante sindical miembrode Ias comisiones mixtas de escalafón, existentes cn todas las dependencias yentidades de la administración pública federal.

También es de citarse al Instituto Nacional de Administración Pública, aso­ciación civil particular, con subsidio estatal, con tareas relevantes en la capaci­tación y adiestramiento en el ámbito de la función pública.

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338 Derecho odmlnlstrotivo. Segundo curso

'31. Derecho colectivo y finalización

31.1 . Las condiciones generales de trabajo

Mediante las condiciones generales de trabajo, en las dependencias se establecen:

• requisitos de ingreso• relación jurídica de trabajo• salario• jornada y horarios de labores• calidad, desempeño y productividad en el trabajo• capacitación• control de asistencia• .descansos y licencias• vacaciones• riesgos de trabajo• medidas de seguridad• exámenes médicos• derechos de los trabajadores• obligaciones de los trabajadores• competencia de la secretaría• obligaciones del tilular de la dependencia• movimientos de personal• actas administrativas• recursos administrativos• estímulos y recompensas• prestaciones económicas• sanciones• suspensión• terminación de los efectos del nombramiento.

Dichas condiciones son dictadas en cada dependencia por su titular, teniendoen consideración la opinión del sindicato, lo que no significa que sean negocia­das, como algunos han querido interpretar. Por disposición legal se revisan cadatres años, Para surtir sus efectos se depositarán ante el tribunal federal de con­ciliación y arbitraje y deberán contar, además, con la autorización de la Secre­taría de Hacienda y Crédito Público, en el caso de que contengan prestaciones

con cargo al erario federal.

Derecho burocrótíco 339

31.2. Suspensión de la relación de servicio

1. Suspensión temporal de los efectos del nombramiento. La Ley Federalde los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B delArtículo 123 Constitucional, en su arto 45 aclara que la suspensión no implicacese del trabajador, ya que es únicamente una interrupción momentánea de larelación; originada por:

• Enfermedad que sufra el trabajador, que signifique peligro para sus com­pañeros o para elpúblico,

• Prisión preventiva, seguida de resolución absolutoria, o por arresto ad­ministrativo.

• Irregularidades en la gestión del trabajador que maneje fondos y valoreso bienes, en tanto se efectúe la investigación respectiva.

31 .3. Organización colectiva de los trabajadores

.Reconocido el derecho de los servidores públicos de base para asociarse en de­fensa de los intereses que les son comunes (art. 123 constitucional, apartadoB, fracc. x) la ley reglamentaria del citado apartado, dedica su título cuarto aregular la organización colectiva mediante los sindicatos. estableciendo a talefecto, entre otras disposiciones:

1. La existencia de un solo sindicato por dependencia. La Suprema Corteha decidido que puede haber más de una organización de trabajadoresen cada ente público.

2. Una vez que el trabajador ingrese voluntariamente al sindicato no podrásalir de él. a menos que sea expulsado.

3. La constitución de un sindicato requiere un mínimo de 20 agremiadosy, además, que en la dependencia no exista ya uno con mayor número.

4. Todos los sindicatos de las dependencias deben registrarse por el tribu­nal federal de conciliación y arbitraje.

5. Sólo podrán adherirse a la Federación de Sindicatos de Trabajadores alServicio del Estado (FSTSE), y núnca a otra organización símílarIen 2004se crea como alternativa, la Federación Democrática de Sindicatos deServidores Públicos);

6. Se prohíbe todo acto de reelección.7. Las remuneraciones que se paguen a los directivosy a empleados de los

sindicatos, y sus gastos, serán por cuenta de sus miembros.

340 Derecho administrativo. Segundo curso

Asimismo, establece las obligaciones y prohibiciones propias del sindicato co­mo persona moral, y la responsabilidad en la que incurren sus directivos porviolación a los estatutos o a la ley misma.

31.4. HuelgaLa huelga, en el ámbito de la función pública, es uno de los puntos que másatención han acaparado por parte de los estudiosos de la materia, así como deaquellos abogados litigantes que han hecho de los conflictos laborales entre elestado y los servidores públicos, su especialidad.

La razón está constituida por las grandes limitantes a que debe sujetarse,por parte de los servidores públicos en México, el ejercicio de este derecho, esen­cial en las relaciones laborales, en contraste con el que están en posibilidad dehacer valer los trabajadores en general, para equilibrar a los factores en la pro­ducción.

Al respecto, la fracc. x del apartado B del arto 123 constitucional prevé quepara declarar la huelga los servidores públicos deberán verse afectados porla violación general y sistemática de sus derechos (condición ambigua y sujeta a laapreciación personal de la autoridad), y deberán cumplir, por supuesto, con losdemás requisitos fijados por la ley.

En ese tenor, la huelga deberá ser declarada, cuando menos, por las dosterceras partes de los trabajadores de la dependencia, presentar pliego petito­rio al presidente del tribunal federal de conciliaci6n y arbitraje, quien correrátraslado a la dependencia de que se trate para que ésta. resuelva en un lapso de10 días.

En las 72 horas siguientes a la presentación, el tribunal resolveráacerca dela legalidad de la huelga; en caso positivo, procederá a promover la concilia­ción de las partes. Transcurrido el plazo de 10 días referido, sin haber llegadoa un acuerdo, los servidores públicos podrán suspender labores.

Si la huelga es declarada ilegal' y se han suspendido labores, quedarán ce­sados los trabajadores que hayan dejado sus actividades.

Las formas como podrá concluir una huelga son por conciliaci6n de las par­tes; por resoluci6n de la mayoría de los trabajadores; por la declaración de ile­galidad o inexistencia o por laudo del árbitro que hayan designado las partes.

Es importante señalar que los huelguistas están obligados a mantener enfunciones a los trabajadores necesarios para desempeñar los servicios que porsu naturaleza no puedan suspenderse, disposición ql;1e genera controversia enVirtud de que nulifica en mucho los efectos que se esperan de un movimientohuelguístico al no suspender totalmente las actividades.

Derecho burocrático 341

31.5. Terminación de los servicios

En este punto, la ley citada en el inciso anterior señala las causas por las queel nombramiento o la designación dejará de surtir sus efectos, sin responsabi­lidad para el estado:

a) Por renuncia, por abandono de empleo o por repetida falta injustifica­da a las labores relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo, oa la atención de personas, que ponga en peligro esos bienes o cause la sus­pensión o la deficiencia de un servicio, o ponga en peligro la salud o lavida de las personas.

b) Por conclusión del término o de la obra previstos en el nombramiento.e) Por fallecimiento del servidor público.d) Por incapacidad permanente del trabajador, física o mental, que le im­

pida el desempeño de su encargo.e) .Por resolución del tribunal federal de conciliaciÓn y arbitraje, en los si­

guientes casos:

• Cuando el trabajador incurra en faltas de probidad u honradez o enactos de violencia, amagos, injurias o malos tratos contra sus jefes ocompañeros o contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fue­ra de las horas de trabajo.

• Cuando falte por más de tres días consecutivos a sus labores sin cau­sa justificada.

• Por destruir intencionalmente obras, maquinaria, instrumentos, ma­terias primas y demás objetos relacionados con sus tareas.

• Por cometer actos inmorales durante el trabajo.• Por revelar los asuntos secretos o reservados de los que tenga cono­

cimiento con motivo de sus labores.• Por comprometer con su imprudencia o negligencia la seguridad del

taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las per­sonas que allí se encuentren.

• Por no acatar, reiteradamente y sin justificación, las órdenes que re­ciba de sus superiores.

• Por concurrir al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influenciade algún narcótico o droga enervante, de manera habitual.

• Por incumplimiento de las condiciones generales de trabajo de la de­pendencia donde labore.

• Por prisión que sea el resultado de una sentencia ejecutoria.

342 Der,?cho odmlnlstrotivo. Segundo curso

Bibliografí<;l del tema __.__",."._.•~,•.

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tico, 24a. ed., Porrúa, México, 1988.

32. Los funcionarios y empleados de confianza

32.1, Los funcionarios y empleados de confianza

En el tema 27.1 se analizaron las diferencias existentes entre funcionarios y em­pleados, por lo que es innecesario repetir lo antes dicho; pero antes de enumerare intentar una definición de trabajadores de confianza, se considera pertinen­te efectuar una breve semblanza histórica.

En la época precortesiana, el Imperio azteca o mexica, al que utilizaremoscomo ejemplo dada su importancia, tenía un ,sistema social estructurado confor­me a la sumisión de los estratos inferiores a los más altos, por lo que es difícilhablar de derechos y obligaciones entre sus miembros con e! criterio occiden­tal de nuestra época, debido precisamente a su organización clasista. En la ci­ma de esa organización se encontraba el llamado emperador, y a partir de él lajerarquía seguía con los reyes, señores, nobles, macehuales, u hombres de! pue­blo, y en la última escala, los esclavos; había un rango especial para los sacer­dotes ymílítares, que eran castas privilegiadas.

Debido a tal estructura de sumisión, no se puede hablar de un derecholaboral y menos de una clasificación de los trabajadores; sin embargo, pode­mos encontrar como un antecedente remoto de los trabajadores de confianzaa los mayordomos, quienes eran los intermediarios entre los nobles y los ma­cehuales en las actividades agrícolas y de obras públicas.

A raíz de la conquista, los reyes españoles depositaron el poder público enun virrey provisto de una potestad casi ilimitada. En un principio el cargo eravitalicio, pero después se redujo a cinco años.

Derecho burocrótico 343

Las facultades de que gozaba dicho funcionario, como se dijo, eran enor­mes; podía nombrar a los empleados públicos, los cuales en el ejercicio de sustareas frecuentemente cometían abusos. Tampoco en esta época podemos en­contrar una clara delimitación del trabajador de confianza, incluso ni en la fi­gura del virrey.

Los abusos que hemos aludido y la corruptela de los empleados públicosmotivaron que los monarcas españoles crearan medios de control, como el juiciode residencia, y que dictaran normas protectoras para los nativos, por ejemplo,las leyes de indias, un importante antecedente de nuestro derecho laboral. In­sistimos en que como el poder público, económico y político se encontraba enmanos de los peninsulares, no se puede decir, con propiedad, que existieran tra­bajadores de confianza.

Consumada la independencia, la materia laboral prácticamente no varió,aunque se dictaron algunas medidas acerca del trabajo, entre las cuales destacala primera de las leyes constitucionales de 1836; con posterioridad, encontramose!estatuto provisional de! segundo imperio mexicano, estatuto que protegía los de­rechos de los trabajadores; las leyes de reforma que ponen fin a las asociacio­nes sustentadas en corporaciones, gremios y cofradías, tampoco establecenuna distinción entre trabajadores de confianza y de base; la necesidad ·prácti­ca y teórica de tal clasificación no surge aún.

También en el régimen de Porfirio Dfaz es evidente la ausencia de leyes enmateria laboral, y las relaciones de trabajo se rigen por diversos códigos civi­les; por tanto, no se piensa en una definición del trabajador de confianza y mu­cho menos del que presta sus servicios al estado; en esta época, e! Partido LiberalMexicano pugna por los derechos sociales.

Con el triunfo de la Revolución mexicana, la materia jurídico laboral tomaauge y en diversas entidades federativas se dictan normas protectoras del tra­bajador. A pesar de las buenas intenciones, todavía existe una gran anarquía,la que finalmente termina con la promulgación de la constitución de 1917, querecoge los principios rectores de! derecho laboral plasmándolos en e! arto 123,y federalizando la materia en 1931; por último, en 1960 se agrega e! apartado Bal arto 123 constitucional, lo que permite que en 1963 entre en vigor la Ley Fede­ral de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado Bdel Artículo 123 Constitucional.

La constitución federal establece, en la fracc, XIV del apartado B del arto123, que es mediante una ley como se determinará quiénes son empleados deconfianza, agregando que tales trabajadores disfrutarán de la protección al sa­lario y gozarán de las prestaciones de la seguridad social.

344 Derecho·odmlnistrativo. Segundo curso

Por su parte, la ley reglamentaria de! referido apartado B del art. 123, in­cluye una larga lista de quiénes son trabajadores de confianza en el gobiernofederal, en los siguientes términos de su arto 50.:

J. Los que integran la planta de la presidencia de la república y aquelloscuyo nombramiento o ejercicio requiera la aprobación expresa del pre­sidente de la república.

2. En el poder ejecutivo. Los de las dependencias y los de las entidades comoprendidas dentro del régimen del apartado B del arto 123 constitucional,que desempeñen actividades que conforme a los catálogos aludidos enel arto 20 de dicha ley sean de:

a) Dirección. Como consecuencia de! ejercicio de sus facultades legales,las cuales de manera permanente y general le confieran la represen­tatividad e impliquen poder de decisión en e! ejercicio del mando ene! nivel de directores generales, directores de área, adjuntos, subdi­rectores' y jefes de departamento.

b) Inspección, vigilancia y [iscalizacián. Exclusivamente en el nivel delas jefaturas y subjefaturas, cuando estén considerados en el presu­puesto de la dependencia o entidad de que se trate,-así como el perosonal técnico que de forma exclusiva y permanente desempeñe talesfunciones y ocupe puestos que a la fecha sean de confianza.

e) Manejo de fondos o valores. Cuando ello implique la facultad legal dedisponer de éstos, mediante la determinación de su aplicación o des­tino. El personal de apoyo queda excluido.

d) Auditoría. En el nivel de auditores y subauditores generales, así ca··mo e! personal técnico que de manera exclusiva y permanente de­sempeñe tales funciones, siempre que presupuestalmente dependade las contralorías o de las áreas de auditoría.

e) Control directo de adquisiciones. Cuando tengan la representación dela dependencia o entidad de quese trate, y posean facultades paratomar decisiones relativas a adquisiciones y compras, así.como el per­sonal encargado de apoyar con elementos técnicos estas decisiones yque ocupe puestos considerados en el presupuesto con tales caracte­rísticas, en estas áreas de las dependencias y entidades.

f) Almacenes e inventarios. El responsable de autorizar e! ingreso o sa­lida de bienes o valores y su destino o la baja y alta en inventarios.

g) Investigación científica. Siempre que implique facultades para deter­minar el sentido y la forma de la investigación que se efectúe.

h) Asesoría o consultoría. Únicamente cuando se proporcione a los serví­dores públicos superiores siguientes: secretario, subsecretario, oficial

,.

Derecho burocrático 345

mayor, coordinador general y director general en las dependencias de!gobierno federal o sus equivalentes en las entidades paraestatales.

i} El personal adscrito. Presupuestalmente a las secretarías particulareso ayudantías.

j) Los secretarios particulares. Del secretario, subsecretario, oficial ma­yor y director general de las dependencias del ejecutivo federal o susequivalentes en las entidades, así como los destinados presupuestal.

. mente al servicio de los funcionarios a que se refiere e! primer párra­fo de esta lista.

k) Los agentes de! ministerio público federal y de! Distrito Federal.1) Los agentes de las policías judiciales y los miembros de las policías

preventivas.

3. En el poder legislativo. En la cámara de diputados: e! oficial mayor, e! di­rector general de departamentos y oficinas, el tesorero general, los caje­ros de la tesorería, e! director general de administración, el oficial mayorde la gran comisión, el director industrial de la imprenta y encuaderna­ción y el director de la biblioteca del congreso.

En la auditoría superior de la federación: el auditor y el subauditorsuperior, los directores y subdirectores, los jefes de departamento, losauditores, los asesores; así como los secretarios particulares de talesfuncionarios.

En la cámara de senadores: e! oficial mayor, el tesorero y e! subteso­rero.

4. En el poder judicial. Los secretarios de los ministros de la Suprema Cor­te de Justicia de la Nación y en e! tribunal superior de justicia de! Dis­trito Federal, los secretarios de! tribunal pleno y de las salas.

Asimismo, la ley establece en e! arto 80. que están excluidos de su régimen: losempleados de confianza; los miembros del ejército y armada nacionales (conexcepción de! personal civil de! departamento de la índustria militar); e! perso­nal militarizado o que se militarice; los miembros del servicio exterior; el per­sonal de vigilancia de las penitenciarías, cárceles o galeras, y aquellos que prestensus servicios mediante contrato civil o estén sujetos a pago de honorarios.

El hecho que los trabajadores de confianza sean excluidos de la citada leyno quiere decír que no estén regulados por el derecho; lo que sucede es que su

,estatus es diferente; 'les son aplicables en primer término la carta magna, las con­diciones generales de trabajo de su centro de adscripción, la Ley Federal de!n-abajo, supletoria de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Esta­do y ordenamientos conexos.

346 Derecho odmlnlstrotlvo. Segundo curso

Ahora bien, para definir al trabajador de confianza tendremos que empe­zar por el vocablo trabajador, que significa toda persona física que presta a otra(física o moral) un trabajo individual subordinado, a cambio de un salario oestipendio.

Por otra parte, confianza, en lo general, la entendemos como seguridad, fíde­. lidad, honradez, ánimo y aliento para las tareas; cierta familiaridad en el trato.

De lo expuesto podemos definir al trabajador de confianza que proporcio­na sus servicios al estado, como aquella persona que en razón de su cargo prestaun trabajo subordinado con características especiales de fidelidad, lealtad, se­guridad, las cuales le confieren un trato directo de familiaridad con el superiorjerárquico y de vigilancia con el inferior.

Los trabajadores de confianza presentan una problemática especial, dadosu tratamiento diferencial; así, advertimos que no tienen un horario .fijo, porlo que normalmente trabajan más horas que el resto del personal, aunque sue­len llegar después del inicio normal de las labores; carecen de estabilidad en elempleo, pero para su despido se necesita justificar la causa; su regulación ju­rídica incluye un régimen de suplencias. Como ventaja primordial; se podríamencionar que en términos generales su salario es mayor que el de los traba­jadores de base.

32.2. El servicio civil de carreraActualmente el servicio civil de carrera es la función pública a cargo de losmandos medios en que se adquiere inamovilidad y existe la opción de ascenso(salvo en el nivel superior).

Lo estableció la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administra­ción Pública Federal, de 2003. Operará a través de un sistema de servicio pro­fesional de carrera, el cual es un mecanismo para dar igualdad de oportunidadesen el acceso a la función-pública con base en méritos y con el propósito de im­pulsar el desarrollo de esa actividad.

El sistema dependerá del presidente de la república, será dirigido por la Se­cretaría de la Función Pública y su manejo estará a cargo de cada dependen­cia de la administración pública.

Los funcionarios de carrera se clasificarán en servidores públicos eventua­les y titulares. Los eventuales son los que, siendo de primer nivel de ingreso seencuentran en su primer año de desempeño, los que hayan ingresado con mo­tivo de los casos excepcionales que señala el arto 34 y los que ingresen por moti­vo de un convenio.

El servidor público de carrera ingresará al sistema a través de un concur­so de selección y podrá ser nombrado y removido en los casos y.bajo los pro-cedimientos previstos por la ley. .

Derecho burocrótlco 347

El sistema comprenderá, tomando como base el catálogo de puestos delpoder ejecutivo, los siguientes niveles: director general, director de área; sub­director de área, jefe de departamento y enlace.

El sistema del servicio profesional de carrera comprende los siguientes sub­sistemas:

1. Subsistema de planeación de recursos humanos. Determinará en coor­dinación con las dependencias, las necesidades de personal que requie­ra 1; administración pública para el cumplimiento de sus tareas.

2. Subsistema de ingreso. Regulará los procesos de reclutamiento y selec­ción de candidatos, así como los requisitos necesarios para que los aspi­rantes se incorporen al sistema.

3. Subsistema de desarrollo profesional. Contendrá los procedimientos parala determinación de planes individualizados de carrera de los servidorespúblicos, con el propósito de identificar las posibles trayectorias de de­sarrollo, permitiéndoles ocupar cargos de igualo mayor nivel y sueldo,previo cumplimiento de los requisitos; así como los requisitos y las reglasa cubrir por parte de los servidores públicos pertenecientes al sistema.

4. Subsistema de capacitación y certificación de capacidades. Establecerálos modelos de profesionalización para. los servidores públicos que lespermitan adquirir los conocimientos, la especialización, las aptitudes, lasuperación y las habilidades para su mejoramiento.

5. Subsistema de evaluación del desempeño. Su fin es establecer los meca­nismos de valoración del desempeño y la productividad de los servido­res públicos de carrera, que serán a su vez los parámetros para obtenerascensos, promociones y estímulos, así como garantizar la estabilidad ocu­pacional.

6. Subsistema de separación. Se encarga de atender los casos y supuestosmediante los cuales un servidor público deja de formar parte del siste­ma o se suspenden sus derechos.

7. Subistema de control y evaluación. Su objetivo es diseñar-y operar losprocedimientos y medios que permitan efectuar la vigilancia y, en su caso,corrección de la operatividad del sistema.

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33. El contencioso burocrático

33.1. Tribunal federal de conciliación y arbitrajey procedimiento ante el mismo

Bajo idéntico rubro, el título séptimo de la ley burocrática regula de manera amopliada lo preceptuado por la fracc. XII del apartado B del arto 123 constitucio­nal, en cuanto a la integración y funcionamiento de un tribunal dedicado aresolver los conflictos individuales, colectivos o intersindicales en los cuales in­tervengan los trabajadores al servicio del estado; es decir, el tribunal federal deconciliación y arbitraje, cuya estructura se abordará en el tema 41.6, relativo ala justicia administrativa.

Para los efectos presentes, bástenos indicar que su competencia está con­figurada para conocer de los conflictos individuales y colectivos de carácter la­boral que se susciten entre los trabajadores o empleados de las dependenciasy el estado; conceder o cancelar su registro a los sindicatos e intervenir en lorelativo a las condiciones generales de trabajo e, ineluso, conocer de conflictossindicales e intersindicales.

Por lo que se refiere al procedimiento propiamente dicho, éste no requierelas formalidades osolemnidad que caracterizan a la mayoría de las ramas delderecho, en razón de la simplicidad que exige la impartición de justicia en la ma­teria, que facilita, en gran medida. a los trabajadores la vía para hacer valer susderechos (prerrogativa aplicable a los trabajadores en general).

En tal virtud, la demanda podrá presentarla a su elección, en e! caso de! tra­bajador, de forma escrita o verbal mediante comparecencia. En una audienciase recibirán pruebas y alegatos, y en la misma se producirá la resolución corres­pondiente, hecho este último que rara vez se da, a causa de las diligencias que,en la mayoría de los casos, el tribunal debe realizar antes de emitir el laudo.

Cuando es e! titular de la dependencia quien acude ante el tribunal, la leysí lo constriñe a presentar por escrito su demanda -para terminar con losefectos de algún nombramiento de base-s-, a la que acompañará acta adminis­trativa en la cual se hagan constar los hechos que motivaron su acción legal.

El trabajador tiene nueve días para dar contestación; con la misma debeacompañar sus pruebas o señalar los lugares donde éstas se encuentren, en e!

Derecho burocrótico 349

caso de no poseerlas. Seguidamente, una vez fijada la controversia, dentro de15 días e! tribunal citará a audiencia para desahogar pruebas y oír alegatos. Alos cinco días se engrosará el laudo respectivo (tampoco en la práctica se efec­túa en ese lapso), salvo que deban realizarse diligencias adicionales, en cuyocaso la resolución se producirá en 15 días como máximo.

El trabajador podrá contar en la defensa de sus derechos, con la representa­ción O la asesoría gratuita proporcionada por la procuraduría de la defensa delos trabajadores al servicio de! estado, órgano integrante del propio tribunal.

33.2. Procedimiento para resolver los conflictos laboralesentre el poder judicial federal y sus servidores

La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado prevé unprocedimien­to específico para resolver los conflictos que se presenten entre e! poder judi­cial de la federación y sus servidores, de conformidad con las bases siguientes:

a) Se constituye una comisión sustanciadora, la que conocerá, con la in­tervención de! sindicato, de los conflictos laborales entre e! poder judi­cial y sus servidores.

b) La comisión se encargará de emitir un dictamen acerca del conflicto,una vez que haya cumplido con las formalidades fijadas por la ley pararesolver la controversia.

e) El dictamen formulado, pasará al consejo de la judicatura federal pararesolver en definitiva sobre el asunto de que se trate.

d) Si e! conflicto es entre trabajadores de la Suprema Corte de Justicia dela Nación y ésta, conocerá y resolverá la controversia la propia corte,previa intervención de una comisión sustanciadora, según lo establecene! segundo párrafo de la fracc. XII de! apartado B del arto 123 constitucio­nal y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en su arto 81.

La comisión sustanciadora será permanente y operará con un secretario deacuerdos, así como con los actuarios y empleados necesarios. .

La vigente Ley Orgánica de! Poder Judicial de la Federación da competen-cia al consejo de la judicatura federal para:

resolver los conflictos de trabajo suscitados entre el poder judicial de la federacióny sus servidores públicos en términos de la fracción XlI del apartado B del artículo123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. a partir del dicta­men que le presente la comisión sustanciadora del propio poder, con excepción delos conflictos relativos a los servidores públicos de la Suprema Corte de Justicia cuyaresolución le corresponda, en los términos de los artículos 152 a 161 de la Ley Fe­deral de los Trabajadores al Servicio del Estado, en aquello que sea conducente.

350 Derecho odminlstratlvo. Segundo curso

33.3. Amparo procedente por baja de un trabajadorde confianza al servicio del estado

Si bien es cierto que la ley específica excluye a tales trabajadores de su régimeny que la Suprema Corte de Justicia.de la Nación ha establecido su carencia dederecho a la estabilidad en el cargo como los trabajadores de base, también se hadeclarado que su separación debe' realizarse con base en la ley y justificada­mente, es decir, una baja o despido injusto puede dar lugar al amparo en favordel trabajador.

33.4. JurisprudenciaLa jurisprudencia mexicana respecto de los trabajadores de confianza al serví­cío del estado, es escasa y casi reducida a lo siguiente:

Tesis 316 Trabajadores al servicio del estado. De confianza. No están pro­tegidos por el apartado B del arto 123 en cuanto a la estabilidad en el.ern­pleo. El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje no incurre en violaciónde garantías si absuelve del pago de indemnización constitucional y salarioscaídos reclamados por un trabajador de confianza que alega un despido injus­tificado, si en autos se acredita tal carácter, porque los trabajadores de confian­za no están protegidos por el art. 123 de la constitución, apartado B, sino en lorelativo a la percepción de sus salarios y las prestaciones del régimen de segu­ridad social que les corresponde, pero no en lo referente a la estabilidad en elempleo.

Tesis 310 Trabajadores al servicio del estado. Amparo improcedente con­tra el cese de los. En virtud de la Ley Federal de los Trabajadores al Serviciodel Estado, el estado en sus relaciones con los empleados públicos, ha pasadoa ser sujeto de contrato de trabajo, de manera que al separar a uno de sus ser­vidores no obra como autoridad sino como patrono; de lo que resulta que elamparo que se interponga contra ese acto, es improcedente, toda vez que el jui­cio de garantías sólo procede contra actos de autoridad, atento a lo prevenido porel art.1 03 constitucional, en sus fraccs. 1, 11 YIll. Por otra parte, la Ley Federalde los Trabajadores al Servicio del Estado concede a los servidores del estadoun recurso ordinario para cuando estimen que fueron violados en su perjuicioalguno de sus derechos; deben 'acudir primeramente al tribunal de arbitraje...

Bríceño Ruiz, Alberto, Derecho individual del trabajo, Haría, México, 1989.Dávalos, José,Derecho del trabajo, t. 1, 2a. ed., Porrúa, México, 1988.

Derecho burocrótlco 351

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34. Régimen aplicable a los miembrosde las fuerzas armadas

Cuando en el tema 14 se aludió al concepto de fuero militar, se explicó que laautonomíatradicional de que gozan las instancias castrenses para ejercer ju­risdicción constituye el único caso, en nuestro país, de la existencia de tribu­nales especiales reconocidos por la carta magna.

Al respecto, cabe señalar que esta autonomía es aún más amplia de lo quea simple vista se observa, ya que no está referida sólo a la impartición de la jus-.ticia militar, sino que incluye a un régimen jurídico cuya aplicación es exclusi­va a los miembros de las fuerzas armadas nacionales, el cual involucra aspectosimportantes, como son la regulación de su conducta dentro y fuera del ámbi­to de sus actividades militares, así como del estatus profesional en que viven,régimen jurídico diferente del de los trabajadores, en lo general, y del de losservidores públicos, en lo específico.

Queremos referirnos a clarificar si su situación como trabajador, emplea­do o servidor público pertenece o no al ámbito de las relaciones laborales y de­terminar, en su caso, las características específicas que distinguen a su relaciónparticular.

Iniciemos con la mención de que el arto 123 constitucional expresamentelos ~xcluye del sistema general al disponer en la fracc. XIII, de su apartado B:"Los militares, marinos..., se regirán porsus propias leyes. "

No obstante ello, en la misma fracción dispone:

El estado proporcionará a los miembros en el activo del ejército, fuerza aérea y ar­mada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción Xl de este apartadoen términos similares y a través delorganismo encargado de la segundad social de loscomponentes de dichas instituciones.

352 Derecho odmlnlstrotlvo.· segundo curso

Los beneficios a que se refiere el inciso aludido son el arrendamiento oventa de viviendas baratas, así como crédito adecuado para la adquisición, re­paración, construcción o pago del pasivo que hayan adquirido con ese motivo,lo que con claridad nos indica que la exclusión constitucional deriva respectoal fuero militar, pero que subyace una relación de carácter laboral reconocidapor la ley, al otorgar a los miembros de las fuerzas armadas prestaciones equi­valentes a las que gozan los trabajadores.

Al respecto, es significativo el que la mención el personal de estas institucio­nes se regirá por sus propias leyes, se consigne en el precepto constitucional queestablece las bases fundamentales de las relaciones jurídico laborales; y que,además, precisamente figure en el apartado referido a los servidores públicos.

Así, podemos afirmar que los miembros de las fuerzas armadas mexicanasrealizan función pública y que profesionalmente tienen una relación laboralsui generis, la cual rebasa las condiciones observadas por los demás servidorespúblicos, de suyo ya especiales.

34.1. La Secretaría de la Defensa Nacional

El acto por el que la Secretaría de la Defensa Nacional se allega los serviciospersonales es el reclutamiento, en virtud de un llamado contrato de enganche,en el cual se establecerá el tiempo de servicio. Al vencimiento de éste, en el ca­.so de los soldados, podrán ser reenganchados (recontratados) hasta por un lí­mite de nueve años.

Los cabos son seleccionados entre los soldados y aun. cuando no son per­manentes, están en posibilidad de ser propuestos para ocupar las vacantes queexistan.

A partir de la jerarquía de sargento, se considera como profesional (perma­nente) al personal que la alcance, una vez que haya aprobado el curso de for­mación correspondiente.

Por lo que se refiere a los oficiales, jefes y generales, deberán tener acredi­tado su grado ante la Secretaría de la Defensa Nacional, mediante la patenteque la misma les expida. En el caso de los coroneles y oficiales superiores a es­te grado, sus nombramientos son expedidos por el presidente de la república ydeben ser ratificados por el senado, o la comisión permanente, en su defecto.

Como en su oportunidad.se citó (tema 14), corresponde a la Secretaría de laDefensa Nacional la organización y administración del ejército y fuerza aérea,de donde debemos deducir que la relación jurídico laboral de los miembros deestas fuerzas armadas se establece con el estado por medio de dicha depen­dencia.

Derecho burocrático 353

En lo que se refiere a su situación jurídica. los militares pueden estar enactivo, reserva o retiro.

a) Activo. Es la situación que regularmente guardan los militares por estarincorporados a unidades o instalaciones militares, e irregularmente cuan­do están a disposición de la Secretaría de la Defensa Nacional para serreubicados, con licencia, hospitalizados, sujetos a proceso o bien, com­purgando una sentencia;

b) Reserva. Se considera así a la situación que guardan los militares o dequienes sin serlo, por disposición legal, puedan ser requeridos para pres­tar servicios de este tipo a la nación. La Ley Orgánica del Ejército y Fuer­za Aérea Mexicanos contempla la constitución de las reservas primeray segunda.

Primera reserva. Está integrada por todos aquellos militares profesiona­les (a partir del grado de sargento) que obtengan dignamente su 'sepa­ración del activo y que estén aptos para el servicio de las armas. Losintegrantes del servicio militar voluntario (cabos y soldados) que se ha­llen en su tiempo de enganche pertenecerán a esta reserva hasta los 36años; clases y oficiales del servicio militar nacional hasta los 33 y 36 años,respectivamente; los conscriptos del servicio militar nacional hasta los30 años y los demás mexicanos de 19 años hasta los 30 y, finalmente,los mexicanos mayores de 19 años, sin limitación de edad, que sean úti­les para estas fuerzas armadas.

Segunda reserva. Se constituye con el personal que haya cumplido sutiempo en la primera reserva y que se encuentre físicamente apto; en di­cha reserva se incluyen los cabos y soldados del servicio militar volun­tario hasta los 45 años de edad; las clases y los oficiales procedentes' delservicio militar nacional hasta los 45 y 50 años de edad, respectivamen­te; y los soldados de conscripción cumplida y los demás mexicanos de19 a 40 años de edad. ,

Cabe señalar que las reservas no guardan ninguna relación laboralcon el estado; sin embargo, por razones de método se consideró conve­niente referirnos a ellas de manera somera, en virtud de que las otrasdos variantes, es decir, la situación de activo y la de retiro sí ,han obser­vado relación laboral, aunque la de retiro ya no la tiene.

e) Retiro. Consiste en la separación del servicio activo en que colocan lassecretarías de la Defensa Nacional y de Marina a, sus integrantes, conlos derechos y obligaciones que sobre seguridad' social siga la ley de lamateria.

354 Derecho administrativo. Segundo curso

La situación escalafonaria y e! monto de los haberes (sueldos) depende del graodo, del arma o servicio en que se encuentren ubicados; en el caso de los mili-tares en situación de retiro, se les denomina haberes de retiro. .

34.2. La Secretaría de MarinaLos servicios personales que requiere la armada los obtiene, en el nivel de ma­rinería, mediante e! reclutamiento, el cual, legalmente, se efectúa mediante laconscripción (servicio militar obligatorio) y por contrato de enganche voluntario,pudiendo tener lugar este último con los futuros alumnos para las escuelas deformación de oficiales.

Es importante señalar que los nombramientos del personal que en la arma­da alcancen el grado equivalente al de corone! en el ejército y fuerza aérea (quees e! de capitán de navío), o uno más alto, deben ser expedidos por el presiden­te de la república y ratificados por el senado o bien, por la comisión permanen­te, según sea el caso.

De acuerdo con ello, el personal se clasifica en:

o Milicia permanente. Constituida por los egresados de las escuelas de for­mación a quienes se les expida despacho de guardia marina o de primermaestre y los marineros o equivalentes, con cinco años de servicio inin­terrumpído y ascensos sucesivos hasta primer maestre, así como por losmiembros de la milicia auxiliar cuyos servicios sean necesarios y alcan­cen el tiempo de actividad exigido por la ley.

o' Milicia auxiliar. Comprende al personal enganchado mediante contrato;además, los cadetes y alumnos de las escuelas de la armada, los cualespodrán aspirar a la milicia permanente, de acuerdo con los requisitos quemarcan tanto la Ley Orgánica de la Armada de México como la ley de as­censos de la misma institución.

Las situaciones de! personal de la armada son activo, reserva y retiro.

"a) Activo. Se encuentra en tal situación el personal que preste sus servi­cios en unidades y establecimientos de la armada; e! que esté a dis­posición (temporalmente sin cargo o comisión); e! que se encuentreen situación especial (comisionado en otras dependencias; e! sujetoa proceso o cumpliendo condena); el que se halle en situación de de­pósito (separación voluntaria o por disposición del alto mando deoficiales, capitanes y almirantes) y, finalmente, el que esté gozandode licencia.

b) Reserva. Análogamente que en el ejército y la fuerza aérea son dos, pri­mera y segunda reservas, cuyos integrantes tampoco guardan una

Derecho burocrático 355

relación laboral respecto al estado, pero pueden ser convocados encaso de urgencia.

e) Retiro. En virtud de estar regulado por la misma ley que rige al ejér­cito y fuerza aérea (Ley del Instituto de Seguridad Social de las Fuer­zas Armadas Mexicanas), se da por sentado el concepto expresado enel parágrafo anterior.

Los haberes y demás prestaciones que se les entrega en reciprocidad por el de­sempeño de sus labores, se determinan de acuerdo con el grado; puesto o co­misión que cada miembro de la armada alcance.

Es necesario aclarar que el régimen de seguridad social, común a los per­sonales de la Secretaría de la Defensa Nacional y la de Marina, consigna pres­taciones equivalentes a las observadas en el régimen aplicable a los demásservidores públicos, mediante el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales delos Trabajadores del Estado e incluso, también, se hace por medio de un orga­nismo de características similares (Instituto de Seguridad Social para las Fuer­zas Armadas Mexicanas). Este punto se abordará con más detalle en el tema 35de este curso.

Resulta oportuno destacar la competencia que tiene el Banco del Ejército yla Armada para intervenir en el otorgamiento de muchas dé estas prestaciones.

A nuestro juicio, lo anterior constituye un elemento importante para sos­tener el carácter laboral de la relación que se da entre los miembros de las fuer­zas armadas y el estado, elemento que se suma a otros, como la subordinacióny dirección en la realización de una actividad a cambio de un salario, y al he­cho de que en ciertos países europeos se hayan constituido sindicatos de mili­tares; además, muchos teóricos del derecho son de esa misma opinión.

Procedimiento de postergas ante la junta naval. El programa de estudio inicial­mente seguido en esta obra destacaba este punto dándole un tercio del espaciodedicado a la función pública en las fuerzas armadas; hemos estimado razona­ble reducirlo a una dimensión más modesta.

La inconformidad por postergas es un procedimiento inscrito dentro delámbito laboral de las fuerzas armadas y no es privativo de la marina de guerra.

Por lo que se refiere concretamente al procedimiento que nos ocupa, éstetiene lugar cuando algún militar (ejército, fuerza aérea y armada) en el ejerci­cio de susderechos ha sido excluido de un concurso de selección para accedera un grado superior, o no obstante haber cumplido con los requisitos para ello,no se le ha otorgado dicho acceso.

En términos generales, es sustanciado mediante escrito que el afectado di­rige a la secretaria (Defensa Nacional o Marina), la que a su vez lo remite parasu dictamen a un cuerpo colegiado. En el caso de la Defensa Nacional, se com­pondrá de cuatro generales de brigada o brigadieres, presididos por un gene-

356 Derecho administrativo. Segundo curso

ral de división y designados por sorteo. En el caso de Marina, será la junta na­val la que dictamine.

Una vez que este jurado decida que la exclusión o postergación viola los de­rechos del inconforme, declara procedente su solicitud y ordena la evaluacióno ascenso correspondiente.

Canasi, José, Derecho administrativo, vol. IV, De Palma, Buenos Aires, 1977.Código de Justicia MilitarConstitución Polüica de los Estados Unidos Mexicanos.Ley de Ascensos de la Armada de México.Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.Ley de Disciplina del Personal de la Armada de México.Ley Orgánica de la Armada de México.Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.Lozoya, Jorge Alberto, El ejército mexicano, 2a. ed., El Colegio de México, México, 1976.Martínez Morales, Rafael 1., Diccionario de derecho burocrático, 2a. ed., Oxford Univer-

sity Press Harla, México, 2001. ,Villalpando César, José Manuel, Introducción al derecho militar mexicano, Porrúa, Mé­

xico, 1991.

35. Seguridad socialEl derecho de la seguridad social se estudia como disciplina autónoma no só­lo en relación con el derecho administrativo, sino también respecto del dere­cho del trabajo, junto con el cual surge en la segunda mitad del siglo XIX; porello, dentro de este capítulo, circunscrito a cuestiones burocráticas, la seguridadsocial para los servidores públicos tiene que ser tratada de manera esquemáti­ca y sin mayores pretensiones que el de un simple enunciado de una amplia ra­ma del derecho.

Los antecedentes indirectos de la seguridad social se hallan en la beneficen­cia pública y privada, así como en las sociedades mutualistas.

La seguridad social, tanto por su naturaleza como por sus alcances de in­terés público, ha logrado ocupar un lugar dentro de casi todas las constitucio­nes del mundo; su objetivo principal es revitalizar a las clases débiles mediantela aplicación de medidas económicas, políticas, jurídicas y sociales que tiendan aproteger o prevenir la invalidez, la vejez, la cesantía en edad avanzada, el desem­pleo, la salud; riesgos éstos que generan una situación de permanente desampa­ro cuando no son atendidas adecuadamente por el estado, así como inseguridady desajustes sociales. Tales cuestiones, cubiertas por la seguridad social, sonanalizadas por diversas ramas del conocimiento humano.

Derecho burocrólico 357

En nuestro sistema jurídico político, la seguridad social de los servidorespúblicos no está bajo la competencia unificada de un solo organismo, sino quela prestación de la misma depende del régimen legal de la relación de trabajo,es decir, si éste se encuentra regulado por los dispositivos correspondientes alos apartados A o B del arto 123 constitucional, a las fuerzas armadas, a la gen­darmería, al servicio exterior, al sector educativo o bancario, entre otros.

Puesto que el grupo más numeroso de trabajadores públicos queda encua­drado en el apartado B del arto 123 de la constitución, en su estudio centramosla exposición del presente tema; a ese efecto mencionamos que las fraccs. XI yXIII de dicho apartado establecen:

El servicio estatal de seguridad social mínimamente se organizará confor­me a estas bases:

a) Se cubrirán accidentes y enfermedades profesionales del trabajador, en>fermedades no profesionales, maternidad, jubilación, invalidez, vejez ymuerte.

b) En caso de accidente o enfermedad el trabajador conservará el empleopor el tiempo que determine la legislación.

e) Las mujeres durante el embarazo estarán adecuadamente protegidas ensu salud, en relación con la gestación; gozarán de un mes de descanso an­tes de la fecha fijada para él parto y de otros dos después del mismo, per­cibirán su salario y conservarán su empleo y derechos adquiridos por larelación de trabajo. Además, disfrutarán de asistencia médica y obsté­trica, de medicinas, de ayuda para la lactancia y del servicio de guarderíainfantil.

d) Los familiares de los trabajadores tendrán el derecho a asistencia mé­dica y medicamentos.

e) Se establecerán centros para recreación y recuperación, así como tien­das para beneficio del trabajador y su familia.

f) Se proporcionarán a los trabajadores viviendas en arrendamiento oventa. Además, ,,1 estado mediante las aportaciones que haga, estable­cerá un fondo de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de lostrabajadores y de establecer un sistema de financiamiento que permitaotorgar a éstos crédito suficiente para adquirir en propiedad habitacio­nes o bien, para construirlas, repararlas, mejorarlas o para pagar pasi­vos creados por dichos motivos.

Asimismo, es de mencionar que el estado proporcionará al personal en activodel ejército, fuerza aérea y armada, las prestaciones a que se refiere el inc. f),en términos similares y mediante el organismo encargado de la seguridad socialde los componentes de dichas instituciones.

358 Derecho administrativo. Segundo curso

Las entidades paraestatales a quienes compete esta materia son el Institu­to de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (personalcivil) y el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas(personal militar).

Determinados servicios de seguridad social (por ejemplo, médicos, guarde­rías, vivienda) pueden ser prestados en formadirecta por la correspondientedependencia centralizada o entidad paraestatal, así como por medio de conve-nios suscritos con particulares. '

Conforme a su ley, los seguros, prestaciones y servicios que proporcionaráel Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, son:

1. Medicina preventiva2. Seguro de enfermedades y maternidad3. Servicios de rehabilitación4. Seguro de riesgos de trabajoS. Jubilación6. Seguro de retiro por edad y tiempo de servicios7. Seguro de invalidez8. Seguro por fallecimiento9. Seguro de cesantía en edad avanzada

10. Indemnización global11. Servicios de atención para bienestar y desarrollo infantil12. Servicios integrales de retiro a jubilados y pensionistas13. Sistema de ahorro para el retiro14. Arrendamiento o venta de viviendas pertenecientes al instituto15. Préstamos hipotecarios y financiamiento para casa habitación, en sus

modalidades de adquisición en propiedad de terrenos o casas, construc­ción, reparación, ampliación o mejoras; así como para el pago de pasivosadquiridos por ello

16. Préstamos a mediano plazo17. Préstamos a corto plazo18. Servicios que contribuyan a mejorar la calidad de vida del trabajador y

familiares derechohabientes19. Servicios turísticos20. Promociones' culturales, de preparación técnica, fomento deportivo y

recreación2 J. Servicios funerarios

En los parágrafos siguientes nos ocuparemos, siempre desarrollando el temariooficial, de algunos aspectos de los asuntos listados.

Derecho burocrótlco 359

35.1. Seguro de enfermedad no profesional

En éste y los subsecuentes puntos resumiremos la ley del instituto (1983), lacual establece que en caso de enfermedad, el trabajador y el pensionista tienenderecho a las prestaciones en dinero y especie que a continuación se indican:

a) Atención médica de diagnóstico, odontológica, quirúrgica, hospitalaria,farmacéutica y de rehabilitación que sea necesaria desde el principio dela enfermedad y durante el plazo máximo de 52 semanas.

b) En caso de enfermos cuyo tratamiento médico no les impida trabajar, yen el de pensionistas. la cura de una misma enfermedad se continuaráhasta su sanación.

e) Cuando la enfermedad incapacite al trabajador para sus labores, tendráderecho a licencia con goce de sueldo o con medio sueldo, según la LeyFederal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Si al vencer la licenciaeon medio sueldo continúa la Incapacidad, se concederá al trabajadorlicencia sin goce de sueldo, hasta por 52 semanas. Durante la licencia singoee de sueldo, el instituto eubrirá al asegurado 50% del sueldo base.

d) También tendrán derecho a los servicios señalados en el inc. a), en casode enfermedad, los familiares derechohabientes del trabajador o delpensionista que se Citan enseguida:

• La- esposa, o la mujer con quien haya vivido como si lo fuera duran­te los cinco años anteriores a la enfermedad con la que tenga hijos,siempre que ambos permanezcan libres de matrimonio.

• Los hijos menores de 18 años, si dependen económicamente del ase­gurado o de su cónyuge.

• Los hijos solteros mayores de 18 años, hasta la edad de 25, si están rea­lizando estudios de nivel medio o superior, en planteles oficiales o re­conocidos, y que no tengan un trabajo remunerado.

• Los hijos mayores de 18 años, que no puedan trabajar.• El esposo o concubinario de la trabajadora o pensionista, siempre

que sea mayor de 55 años, o esté incapacitado y dependa económica­mente de ella.

• Los ascendientes que dependan económicamente del trabajador o pen­sionista.

Los servicios médicos encomendados al instituto, relativos a los seguros de ries­gos del trabajo, de enfermedades, de maternidad y los servicios de medicinapreventiva, los prestará directamente o por medio de convenios con quienes tu­vieren establecidos dichos servicios.

360 Derecho odministrotlvo. Segundo curso

En tales casos, las instituciones con que hubiese celebrado esos conveniosestarán obligadas a responder de manera directa de los servicios y a proporcio­nar al instituto los informes que éste les pida, sujetándose a las instrucciones delinstituto.

35.~. Habitaciones para trabajadoresEl problema habitacional es uno de los más graves en nuestro país, problemaque, por otra parte, existe en casi todas las naciones, inclusive en algunas alta­mente desarrolladas; por ello, las medidas de seguridad social en este renglónno son sino un ligero paliativo a una de las injusticias más incomprensibles dela civilización (el no tener un lugar propio y decoroso donde vivir).

Para los fines habitacionales previstos en la fracc. XIdel apartado B del arto123 constitucional, el instituto (ISSSTE) constituirá conforme a la ley un fondode la vivienda que tendrá por objeto operar un sistema de financiamiento quepermita a los trabajadores obtener crédito, mediante préstamos con garantía

.hipotecaria; así como coordinar y financiar programas de construcción de vi­viendas destinadas a su adquisición en propiedad por parte de los trabajado­res que carezcan de ella.

Los recursos financieros del fondo se orientarán:

1. A la compra de terrenos para construir viviendas o conjuntos habitacio­nales destinados a hogares de trabajadores.

2. Para la adquisición de viviendas, incluyendo las que estén sujetas a ré­gimen de condominio, cuando el trabajador carezca de ellas.

3. A construir, reparar; ampliar o mejorar habitaciones.4. Al pago del enganche y de gastos de escrituracíón, cuando tenga por ob­

jeto la adquisición de casas o apartamentos de interés social.5.·A cancelar pasivos contraídos por concepto de vivienda.6. A financiar la construcción de conjuntos habitacionales para ser adqui­

ridos por trabajadores, mediante créditos que otorgue el instituto, direc­tamente o con participación de. entes públicos o privados.

7. A devolver los depósitos que les corresponden a los trabajadores.8. Proporcionar habitaciones en arrendamiento, con opción de venta.

Para canalizar los recursos del fondo se considerará la demanda de habitacióny las necesidades de vivienda en las diversas localidades del país, y se dará pre­ferencia a los trabajadores de bajos sueldos, así como las posibilidades realesde llevar a cabo construcciones habitacionales.

Derecho burocrático 361

Por otro lado, la ley permite que los gobiernos de los estados y municipiospuedan celebrar convenios con el instituto para incorporar a sus trabajadoresal sistema de! fondo.

35.3. Los préstamos hipotecarios

Antes de la creación de! fondo de la vivienda (FOVISSSTE), los préstamos hipo­tecarios para adquisición o construcción de departamentos o casas habitaciónpara servidores de! estado tuvieron amplia difusión; con e! surgimiento de esefideicomiso se.consolidan y, después, la ley fue reformada para que la hipotecaa favor de! fondo pueda aparecer ~n segundo lugar, permitiendo así al trabaja­dor contratar otro crédito que haga posible cubrir e! costo total de! inmueble.

Desde luego, todo el mecanismo hipotecario resulta una necesaria garan­tía para el estado al tratarse de este tipo de inversiones, aunque lo complicado.y caro de los procedimientos son criticables y molestos.

35.4. Los préstamos a corto plazo

Préstamos a corto plazo. Los préstamos de dinero a los beneficiados con e! siste­ma del instituto están considerados como algo ajeno a la seguridad social pro­piamente dicha (A. Briceño Ruiz), sujetos a la capacidad de la entidad y a ladiscrecionalidad de su directiva.

De acuerdo con e! presupuesto del ISSSTE los préstamos acorto plazo seotorgarán a los trabajadores conforme a lo siguiente:

a) A quienes hayan cubierto al instituto aportaciones por más de un año.b) Mediante garantía del total de dichas aportaciones.e) El monto del préstamo se regirá por las bases que establece la ley, en

proporción a sueldo y antigüedad.d) El plazo para el pago del préstamo e interés anual, será el que, median­

te acuerdos generales, fije la junta directiva.e) Cuando e! préstamo rebase el monto de las aportaciones, e! excedente

.se garantizará en el llamado fondo de garantia.f) El préstamo e intereses serán pagados en abonos quincenales iguales,

en un plazo no mayor de 48 quincenas.g) Los trabajadores de confianza y temporales podrán obtener préstamos

a corto plazo conforme a las mismas reglas, mediante las garantías quedetermine la junta directiva.

362 Derecho administrativo. Segundo curso

h) Los préstamos se harán de tal manera que los abonos sumados a losdescuentos por préstamos hipotecarios y a los que deban hacerse porcualquier otro adeudo a favor del instituto, 110 excedan 50% del sueldodel interesado.

35.5. La jubilaciónLa jubilación es terminar, con derecho a pensi6n, una relación laboral prolon-gada, por razones de edad o decrepi tud. .

Tienen derecho a la pensión por jubilación los trabajadores con 30 años omás de servicios y las trabajadoras con 28 años o más de servicios; en amboscasos se exige un tiempo igual de cotizaciones al instituto, cualquiera que seala edad.

La jubilación dará derecho al pago de una cantidad equivalente a 100% delsueldo, su percepción comenzará a partir del día siguiente a aquel en que eltrabajador haya disfrutado el último sueldo antes de causar baja.

'Por otro lado, tienen derecho a la pensión de retiro por edad los trabajado­res que habiendo cumplido 55 años, tengan 15 años de servicio como mínimocon igual tiempo de aportar al instituto. La cuenta de los años de servicio se

. hará considerando un solo empleo, aun cuando el trabajador haya desempeña­do simultáneamente varios; por tanto, para dicha cuenta se considerará, poruna sola vez, el tiempo durante el cual haya tenido o tenga el interesado el ca­rácter de trabajador.

La jubilación es independiente de los beneficios a que tenga derecho el tra­bajador, conforme al "sistema de ahorro para el retiro" (SAR), que la ley tamobíén regula.

·35.6. La pensión de invalidezLa pensión por invalidez se otorgará a los trabajadores que se inhabiliten físicao mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubie­sen contribuido con sus cuotas cuando menos durante 15 años. Para calcular elmonto de esta pensión se aplicará la tabla contenida en la ley.

El otorgamiento de la pensión de invalidez queda sujeto al dictamen deuno o más médicos o técnicos, quienes son designados por él en el que se cerotifique la existencia de la invalidez. Si el afectado no estuviese de acuerdo conel dictamen del instituto, él o su representante podrá designar médicos paraque dictaminen. En caso de desacuerdo entre ambas opiniones, el institutopropondrá al afectado una terna de especialistas de prestigio para que entreellos elija uno, quien dictaminará de modo definitivo; una vez hecha la elección

Derecho burocrótlco 363

por el afectado, del tercero en discordia, el dictamen de éste será inatacable y, porlo mismo, obligatorio para el interesado y para el instituto.

No se concederá pensión por invalidez cuando la inhabilitación sea conse­cuencia de un acto intencional del trabajador u originado por algún delito co­metido por él mismo; tampoco si la invalidez es anterior a la fecha de inicio dela relación laboral del estado con el trabajador.

La pensión de invalidez será anulada cuando el servidor público recuperesu capacidad. En tal caso, la dependencia o entidad en la cual haya prestadosus servicios el trabajador recuperado, tendrá la obligación de restituirlo en suempleo si es apto para el mismo o, en caso contrario. asignarle una labor quepueda desempeñar, la cual debe ser, cuando menos, de un salario y nivel equi­valentes a los que disfrutaba al acontecer la invalidez. Si el empleado no acep­tara reingresar al servicio o-estuviese desempeñando otra labor remunerada, leserá cancelada la pensión.

35.7. La pensión de muerte

La pensión por causa de fallecimiento de un trabajador, por cuestiones ajenasal servicio, cualquiera que sea su edad, y siempre que haya cotizado por másde 15 años, o bien ocurrida cuando haya cumplido 60 o más años y con un mí­nimo de 10 años de cotización, así como el de un pensionado por jubilación, re­tiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez, daráorigen a pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia en su caso.

La prelación para obtener las pensiones a que se refiere el párrafo prece­dente será ésta:

l. La esposa sola, si no hay hijos o, en concurrencia con éstos, si los hay yson menores de 18 años, o que no lo sean pero estén imposibilitadosparcial o totalmente para laborar o tengan hasta 25 años si realizan es­tudios de nivel medio o superior en planteles oficiales o reconocidos yque no cuenten con trabajo retribuido.

2. A falta de esposa, la concubina sola o junto con los hijos o éstos soloscuando reúnan las condiciones señaladas en el punto 1, siempre-que aqué­lla haya tenido hijos con el empleado o pensionista, o viviendo en su comopañía durante los cinco años anteriores a su muerte y ambos hayanpermanecido solteros durante el concubinato. Si al morir el trabajadoro pensionista tiene más de una concubina, ninguna tendrá derecho a lapensión.

3. El cónyuge supérstite solo, o en concurrencia con los hijos o éstos soloscuando reúnan las condiciones indicadas en el punto 1, siempre que

364 Derecho administrativo. Segundo curso

aquél sea mayor de 55 años, o esté incapacitado para trabajar y haya de­pendido económicamente de la trabajadora o pensionada.

4. El concubinario solo o en-concurrencia con los hijos o éstos solos cuan­do uno y otros reúnan las condiciones señaladas en las situaciones simi­lares arriba anotadas.

5. A falta de cónyuge, hijos, concubina o concubinario la pensión se daráa la madre o padre conjunta o separadamente y a falta de éstos a los de­más ascendientes, en caso de que hayan dependido del trabajador o pen­sionista en los cinco años inmediatos anteriores a su muerte.

6. Los hijos adoptivos tendrán derecho a la pensión por orfandad cuandola adopción se haya hecho por el trabajador o pensionado antes de ha­ber cumplido 55 años.

si el hijo pensionado al cumplir los 18 años le es imposible mantenerse por supropio trabajo debido a una enfermedad o por adolecer de defectos, el pago dela pensión por orfandad se prorrogará-por el tiempo que subsista la inhabilita­ción. En tal caso, el pensionado estará obligado a someterse a los reconocimien­tos y tratamientos que el instituto le prescriba y proporcione, así como a lasinvestigaciones que en cualquier tiempo éste ordene para los efectos de deter­minar su invalidez, haciéndose acreedor, en caso contrario, a la suspensión dela pensión. Asimismo, continuarán disfrutando de la pensión los hijos solteroshasta los 25 años de edad, si están realizando estudios de nivel medio o supe­rior y carecen de trabajo remunerado.

El derecho a percibir pensión por causa de muerte se pierde para los fami­liares derechohabientes del trabajador o pensionado por:

• Llegar a la mayoría de edad los hijos e hijas del servidor público pensio­nado, siempre que no estén imposibilitados Iísicamente para trabajar, oestén realizando estudios;

• Porque la mujer o el varón pensionado contraigan matrimonio o lleguena vivir en concubinato. Al contraer matrimonio la viuda, viudo, concubi­na o concubinarío recibirán como única y última prestación el importede seis meses de la pensión;

• La divorciada, si contrae nuevas nupcias o si viviese en concubinato.• Por fallecimiento.

35.8. La indemnización global

El servidor público que sin tener derecho a pensión por jubilación, retiro por edady tiempo de servicio, cesantía en edad avanzada o invalidez se separe definiti-

Derecho burocrático 365

vamente del servicio, recibirá una indemnización global equivalente al montoque la ley prevé conforme a su antigüedad y tiempo de cotizar al instituto.

Si el trabajador muere sin tener derecho a pensiones, el instituto entrega­rá a sus beneficiarios, en el orden establecido a propósito de la pensión porcausa de muerte, el importe de la indemnización global.

Sólo podrá afectarse la indemnización global en los siguientes casos:

• Si el trabajador adeuda alguna cantidad al Instituto de Seguridad y Ser­vicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

• Por orden de las autoridades y cuando al trabajador se le impute algúndelito con motivo del desempeño de su empleo y que entrañe responsa­bilidad con la dependencia o entidad correspohdiente. En este caso, debe­rá retenerse el total de la indemnización hasta que se dicte fallo absolutorioyen caso contrario sólo se entregará el sobrante, después de cubrir dicharesponsabilidad. Si el trabajador estuviere protegido por algún fondo degarantía, éste operará en primer término.

Por último, 'es de mencionarse que si el servidor público separado del empleoreingresa y quiere que el tiempo durante el que trabajó con anterioridad se lecompute para efectosde ley, reintegrará en el plazo que le otorgue el instituto,la indemnización global que haya recibido más los intereses que determine lajunta directiva.

35.9. Conveniencias de establecer un códigode los servicios del estado

Los servicios de seguridad social que se proporcionan a los empleados del es­tado están contenidos, sobre todo, en tres ordenamientos jurídicos: la Ley delInstituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, laLey del Seguro Social y la Ley del Institutode Seguridad Social para las FuerzasArmadas Mexicanas'. Existen además varios reglamentos, acuerdos e instructi­vos en la materia. Dada la amplitud y variedad de prestaciones en el rubro de se­guridad social para los servidores públicos, desde luego, resulta conveniente lacodificación de las normas jurídicas respectivas, a efecto que los beneficiados conel sistema conozcan con certeza, a partir de lID solo texto, qué derechos poseen ypuedan hacer uso adecuado de ellos.

Las conveniencias de establecer un código de los servicios del estado en elrenglón de seguridad social son obvias conforme lo estudíado a propósito decodificación administrativa (supra tema 5, primer.volumen, y tema L segundovolumen); sin embargo, surge la duda, en la materia que nos ocupa, relativa asi han de subsistir como mínimo tres sistemas diferentes de prestaciones socia- ,

366 Derecho administrativo. Segundo curso

les (ISSSTE, IMSS e ISSFAM), ya que los servicios proporcionados por cada enti­dad presentan algunas diferencias, ello podría ser fuente de problemas de in­terpretación o dar origen a demandas de mejoras, demandas para las cuales noexiste la capacidad o los recursos para cubrirlas. .

Es decir, legislar en un solo texto la seguridad social de, cuando menos,tres regímenes diferentes, implica uniformar sus alcances o provocar compa­raciones que originen inquietudes.

Amézquita Urbína, Daniel, La. seguridad social de los trabajadores del sector público, te-sis profesional, Facultad de Derecho, UNAM, México, 1981.

Bríceño Ruíz, Alberto, Derecho mexicano de los seguros sociales, Hada, México, J987.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.Mendívil Nieblas, Sergio, Los servidores públicos en el sistema mexicano de seguridad so-

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36. Los trabajadores al servicro de las entidadesfederativas y de los municipios

36.1. Base constitucional

El texto original del arto 123 de la constitución federal suponía competencia delas legislaturas locales o estaduales para legislar en materia laboral, respecto alos servidores de los gobiernos delas entidades federativas y de los municipiós.Con motivo de la reforma a dicho artículo en 1929, destinada a federalizar lamateria del trabajo, la carta magna fue omisa respecto a la burocracia de losestados y ayuntamientos.

Dicha situación provocó una larga polémica en torno a qué legislaci6n la­boralles era aplicable a tales servidores, si la federal del trabajo, la burocráticafederal, una que especialmente emitiera'e! gobierno local, e! código civil esta­tal, los acuerdos del gobernador o ninguna de ellas.

La reforma de m,,\rzo de 1987, pone punto final a la expresada polémica alestablecer en los mis. 116 (fracc. v) y 115 (fracc. VIII, segundo.párr.), a quiéncompete legislar en materia local burocrática, es decir; a la legislatura de cadaentidad federativa con base en el arto 123 y disposiciones de él derivadas.

Derecho burocrático 367

36.2. Los trabajadores al serVICIOde las entidades federativas

Lo anotado en el parágrafo anterior vino a definir la situación jurídico laboralde los servidores públicos de los estados, la cual estaba imprecisamente deli­mitada por omisión de la ley suprema, de tal suerte que la aplicación supleto­ria de ordenamientos federales o la vigencia de estatutos reglamentarios ya notiene razón de ser.

Cierto es que algunas entidades federativas poseían desde hacía tiempouna adecuada legislación de los trabajadores burocráticos, la cual estaba au­nada a un sistema de prestaciones en materia de seguridad social; pero, porotro lado, había y aún subsisten, sistemas de regulación de relaciones labora­les de muy dudosa juridicidad y de menor justicia.

La mayoría de las leyes locales siguen el modelo de la legislación federal, ade­cuándola a las necesidades y capacidad financiera del poder público estadual, Así,son similares las disposiciones en materia de nombramiento, jornada, descansosemanal, salario, vacaciones, aguinaldo, huelga, jubilación, responsabilidadesy sanciones, solución de controversias, protección al menor ya la mujer trabaja­dores, tiempo extraordinario, seguridad e higiene, inamovilidad en nivelesbajos, estatuto especial para cuerpos de seguridad, sindicatos.

En el campo de la seguridad social persiste un desfase, no favorable al em­pleado local; ello, más por limitantes de carácter financiero que por una decisióntomada en ese sentido con fundamentos no monetarios. En ocasiones, exis­ten organismos públicos locales para este rubro de seguridad social (rSSSTE­

SON, rSSSTEZAC); en otros casos, el gobierno estadual celebra convenios con entesfederales para que éstos proporcionen a los trabajadores de aquél los servi­cios médicos y asistenciales que les corresponden (rsssrs o rMSS):

En cuanto a la designación, los requisitos y las facultades de los titularesde los órganos públicos locales, son la constitución política y la ley orgánica dela administración pública del estado, las que contienen las reglas correspon­dientes. Tales normas presentan algunas diferencias, no muy importantes, en­tre una y otra entidad federativa.

36.3. Los trabajadores municipales

Conforme a la fracc. VIII, segundo párrafo, del arto 115 de la constitución fede­ral, las relaciones laborales entre los municipios y sus trabajadores se regiránpor las leyes que expidan las legislaturas locales, con base en lo establecido en elarto 123 de la propia constitución y sus disposiciones reglamentarias.

368 Derecho administrativo, Segundo curso

Aunque el texto constitucional no dice si la base para esas leyes burocráti­cas municipales ha de ser el apartado A o el B del art. 123, debemos interpretaren el sentido que será el segundo el que servirá de modelo a esa normatividad,siguiéndose supletoriamente el contenido del apartado A,

Las muy profundas diferencias existentes entre los diversos municipiosmexicanos (ya planteadas en supra 31, primer volumen) se presentan, también, .en el ámbito laboral: algunos cuentan con miles de trabajadores, en tanto queoh-os tendrán uno, dos o ninguno (salvo los titulares del ayuntamiento), segúnla complejidad o sencillez de su administración pública,

Los municipios ricos poseen una estructura jurídica muy elaborada paranormar las relaciones entre sus servidores y la administración pública munici­pal, así como para seguridad social. En estos municipios, que podríamos llamardesarrollados, también se presentó la polémica ya enunciada, acerca de cuál legís­lación era aplicable a la función pública; dichos municipios usualmente seguíanla copia del modelo federal que hubiera adoptado el gobierno estadual.

La constitución política del estado y la correspondiente ley orgánica muni­cipal incluyen reglas relativas a la designación, los requisitos y las facultadesde los ciudadanos titulares del ayuntamiento y sus órganos ejecutivos,

En cuanto a los municipios pobres, aunque formalmente sujetos al sistemajurídico vigente en la entidad federativa a la que pertenecen, la realidad los en­frenta a carencias sólo concebibles por quien las haya vivido o contemplado decerca, Los ayuntamientos sobreviven inexplicablemente: casi sin recursos eco­nómicos, circunscritos a una simbólica labor de gendarmería y a una diminutarepresentación política; cierto es que en muchos casos reciben la ayuda veci­nal o de algunas empresas particulares, las cuales .proporcionan servicios per­sonales gratuitos o pequeñas cantidades de recursos monetarios, En este tipode ayuda comunitaria, es de especial mención la figura del tequio en el estado deOaxaca.

Lo deseable es, desde luego, que los servidores municipales, de los ayunta­mientos pobres o ricos, reciban igual tratamiento no sólo en el texto de la leyy de los reglamentos laborales, sino también en la realidad, El derecho buro­crático habrá de evolucionar hasta lograr una igualdad entre los servidores pú­blicos federales, locales y de todos los municipios, tanto en sus derechoslaborales como en materia de seguridad social.

36.4, Las relaciones laborales con los servidoresdel sector paraestatal locoly municipal

Si en el plano federal no se ha logrado una solución a la existencia de distintos.sistemas legales para la función pública, menos aún en las entidades federativas

Derecho burocrático 369

y los ayuntamientos. Así, hay diferentes criterios para regular a los servidoresde la administración centralizada local, a los de los otros poderes, a los cuer­pos de seguridad y a los trabajadores de los organismos paraestatales de la en­tidad federativa y del municipio.

Aunque resulta discutible si los empleados de los entes descentralizados yde las sociedades de estado (municipales y estaduales) realizan o no funciónpública, es claro que sí efectúan un trabajo cuya regulación no debe quedardesprotegida por el orden jurídico, en tanto continúa la discusión acerca decuál es la contraparte de la relación laboral, si el estado u otra persona.

A la fecha predomina la indefinición y, por tanto, la diversidad de regíme­nes legales para normar las relaciones existentes entre la administración públi­ca paraestatal local y la municipal; esta situación acarrea en el fondo unadesprotección para el trabajador, y para el jurista implica analizar cada casoconcreto, a efecto de determinar qué ordenamiento es el aplicable. La supre­ma corte se pronuncia en contra de que esas leyes se basen en el apartado Bdel arto 123.

Buen L., Néstor de, Derecho del trabajo, t. 1, 2a. ed., Porrúa, México, 1977.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Dávalos, José, "El artículo t23 constitucional debe" proteger a los trabajadores al servi­

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37. Relaciones de trabajo reguladaspor el apartado A del arto 123de la constitución

Las empresas públicas más importantes de la federación, ya sean éstas orga­nismos descentralizados o sociedades anónimas, se encuentran reguladas, encuanto a las relaciones con sus trabajadores, por el apartado A del arto 123

370 Derecho administrativo. Segundo curso

constitucional y su ley reglamentaria (Ley Federal' del Trabajo, 1970); desdeluego, tenemos en cuenta que esos entes no forman parte de la persona jurídi­ca federación por poseer ellos, a su vez, su propia personalidad. Pero resultaclaro que representan una 'porción fundamental del aparato político adminis­trativo del estado.

En los dos parágrafos siguientes se señalan algunas de esas entidades pa­raestatales, cuya importancia es indiscutible en la actividad administrativa públi­ca, 1'1 cual fue comentada en el primer volumen de esta obra.

No obstante que el contenido del citado apartado A del arto 123 constitu­cional es materia de estudio de la asignatura derecho del trabajo, estimamosconveniente recordar los principales puntos establecidos en dicho artículo; asítenemos:

El congreso federal deberá expedir las leyes relativas al trabajo, las cuales regirán aobreros, jornaleros, empleados, domésticos, artesanos y, de manera general. a todocontrato de trabajo, sin contravenir las bases siguientes:

l. La duración de la jornada será de ocho horas como máximo.2. La jornada de trabajo nocturno será de siete horas máximo.

Ouedan prohibidas para los menores de 16 años las labores insalu­bres o peligrosas, el trabajo nocturno industrial y todo otro trabajo des­pués de las 10 de 1'1 noche.

3. Está prohibida la utilización del trabajo de los menores de 14 años. Losmayores de esta edad y menores de 16 tendrán como jornada seis ho­ras máximo.

4. Por cada seis dias de trabajo, se disfrutará de un día de descanso, comomínimo.

5. L'Is mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan unesfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud: tendránforzosamente un descanso de seis semanas anteriores a la fecha fijadapara el parto y seis semanas posteriores al mismo, debiendo percibir·susalario íntegro y conservar los derechos que hubieran adquirido por 1'1relación de trabajo.

6. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán ge­nerales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas geográficasque se determinen; los segundos se aplicarán en ciertas ramas de la eco­nomía.

7. Los salarios mínimos deberán ser adecuados para las necesidades nor­males de una familia, en el orden material, social y cultural, y para laeducación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionalesse fijarán considerando también las características de las distintas acti­vidades económicas.

Derecho burocróllco 371

8. Los salarios mínimos Se fijarán por una comisión nacional formada porrepresentantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, laque se auxiliará de las comisiones consultivas que· considere necesariaspara un mejor desempeño.

9. A trabajo igual corresponde salario igual, sin importar sexo ni naciona­lidad.

10. El salario mínimo quedará exceptuado de embargo o cualquier descuento.11. Los trabajadores tendrán derecho a una participación en las· utilidades

de las empresas, regulada según las normas que el propio apartado de­linea, en donde se indica tomar en consideración la necesidad de fomen­tar el desarrollo industrial del país, el interés razonable que debe percibirel capital y la necesaria reinversión de capitales, entre otros elementos.

. 12. El salario' deberá pagarse en moneda de curso legal, por lo que no sepermitirá hacerlo con mercancías, ni con vales, fichas o cualquier otromedio con que se pretenda sustituir la moneda.

13. Cuando por circunstancias especiales deban trabajarse horas extra, seabonará como salario por el tiempo excedente 100% más de lo fijadopara las horas normales. En ningún caso el trabajo extra podrá excederde tres horas diarias ni de tres veces consecutivas. Los menores de 16años no harán este tipo de trabajo.

14. Toda empresa estará obligada, según lo determinen las leyes, a propor­cionar habitaciones a los trabajadores. Esta obligación se cumplirá me­diante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional devivienda para establecer un sistema de financiamiento a fin de que ad­quieran en propiedad tales viviendas.

15. Queda prohibido el establecimiento de expendios de bebidas embriagan­tes y casas de juego de azar en centros laborales.

16. Las empresas estarán obligadas a proporcionar a sus trabajadores ca­pacitación o adiestramiento para el trabajo.

17. Los empresarios serán responsables de los accidentes del trabajo y delas enfermedades profesionales de los trabajadores, por tanto, les debe­rán pagar la indemnización correspondiente, según que haya traído comoconsecuencia la muerte o incapacidad temporal o permanente para tra­bajar. Esta responsabilidad subsistirá aun en el caso de que el patróncontrate el trabajo por un intermediario.

18. El patrón estará obligado a observar las normas sobre higiene y seguri­dad en su establecimiento y a adoptar las medidas adecuadas para pre­venir accidentes.

19. Tanto los obreros como los empresarios tendrán derecho para coaligar­se en defensa de sus intereses, formando sindicatos o asociaciones.

372 Derecho administrativo. Segundo curso

\20. Las leyes reconocerán el derecho de los obreros y de los patronos para

huelgas y paros. Las huelgas serán lícitas cuando su objeto sea conse­guir el equilibrio entre los factores de la producción, armonizando los

.derechos del trabajo y del capital. En los servicios públicos será obliga­torio para los trabajadores dar aviso, con 10 días de anticipación, la fechaseñalada para la suspensión del trabajo. Las huelgas serán considera­das ilícitas sólo cuando la mayoría de los huelguistas ejerza actos violen­tos contra las personas o las propiedades. Por otro lado, los paros seránlícitos cuando el exceso de producción haga necesario suspender el tra­bajo para mantener precios costeables.

21. Los conflictos entre el capital y el trabajo se sujetarán a la decisión deuna junta de conciliación y arbitraje, formada por igual número de repre­sentantes de obreros y patronos y uno del gobierno. Si el patrón se niegaa someter sus diferencias al arbitraje o a aceptar el laudo pronunciadopor la junta, se dará por terminado el contrato de trabajo y quedaráobligado a indemnizar al obrero con el importe de tres meses de salario,,además de la responsabilidad que resulte. Si la negativa es del trabaja-dor, se dará por terminado el contrato.

22. El patrón que despida a un obrero sin causa justificada o por haber in­gresado a un Sindicato, o por haber tomado parte en una huelga lícita,

.estará obligado, a elección del trabajador, a cumplir el contrato o a in­demnizarlo con tres meses de salario. La ley determinará los casos enque el patrón podrá ser eximido de cumplir el contrato, mediante el pagode la indemnización. Igualmente tendrá la obligación de indemnizar altrabajador con el importe de tres meses de sueldo, cuando se retire delservicio por falta de probidad del patrón o por recibir de él malos tra­tos, ya sea en su persona o en la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos.El patrón no podrá eximirse de esta responsabilidad cuando los malostratos provengan de dependientes o familiares que obren con su con­sentimiento.

23. Los créditos en favor de los trabajadores por salarios devengados en elúltimo año, y por indemnizaciones, tendrán preferencia sobre cualquierotro en caso de concurso o quiebra.

24. De las deudas contraídas por los trabajadores a favor de sus patrones yasociados, familiares o dependientes, sólo será- responsable el mismotrabajador, y nunca podrán exigir a los miembros de su familia, ni seránexigibles dichas deudas por la cantidad excedente del sueldo mensualdel trabajador.

25. El servicio para la colocación de trabajadores será gratis para ellos, yasea que se efectúe por oficinas municipales, bolsas de trabajo o por cual­quier otra institución.

Derecho burocrático 373

26. Todo contrato de trabajo celebrado entre un mexicano y un empresarioextranjero deberá ser legalizado por la autoridad municipal y visadopor el cónsul del país al que el trabajador tenga que ir; además de lascláusulas ordinarias. se especificará claramente que los gastos de la re­patriación quedan a cargo del empresario contratante.

27. Las leyes determinarán qué bienes constituyen el patrimonio de la fa­milia, bienes que serán inalienables, no podrán sujetarse a gravámenesni embargos y serán transmisibles por herencia con simplificación deformalidades. .

28. Es de interés general la Ley del Seguro Social. y ella comprenderá se­guros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo,de enfermedades y accidentes, de guardería y cualquier otro encamina­do a la protección de los trabajadores, campesinos, no asalariados yotros sectores sociales.

29. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades lo­cales, pero es competencia exclusiva de la Federación los asuntos rela­cionados con:

• industrias: textil; eléctrica; cinematográfica; hulera; azucarera; mine­ra; metalúrgica y siderúrgica; de hidrocarburos; petroquímica; cernen­tera; calera; automotriz, incluso autopartes mecánicas o eléctricas;química, química farmacéutica y medicamentos; de celulosa y papel; deaceites y grasas vegetales; productora de alimentos, que abarca la fa­bricación de los que sean empacados, enlatados o envasados o que sedestinen a ello; bebidas envasadas o enlatadas o que se destinen a ello;ferrocarrilera; maderera básica, la producción de aserradero y la detriplay o aglutinados; vidriera, por lo que toca a vidrio plano, liso olabrado, envases de vidrio, y tabacalera;

• empresas: las que sean administradas de forma directa o descentrali­zada por el gobierno federal; que actúen en virtud de un contrato oconcesión federal y las que les sean conexas, y las que realicen traba­jos en zonas federales o bajo jurisdicción federal, en aguas territoria­les o en la zona económica exclusiva, y

• será competencia de la federación la aplicación de las disposicionesde trabajo en conflictos que afecten a dos o más entidades federativas;contratos colectivos declarados obligatorios en más de una entidadfederativa; obligaciones patronales en materia educativa, y respecto alos deberes de los patrones en capacitación y adiestramiento de sustrabajadores, así como en lo relativo a seguridad e higiene del trabajo,para lo cual las autoridades federales contarán con el auxilio de lasestatales cuando se trate de ramas o actividades de jurisdicción local.

374 Derecho odminlstratlvo. Segundo curso

37.1. Organismos públicos descentralizadosque Forman parte de la administraciónpública Federal

En el ambiente laboral se reconoce como trabajadores privilegiados a los queprestan sus servicios en alguno de estos organismos. Las razones en que seapoya tal consideración son obvias; basta echar un vistazo a sus prestacioneseconómicas y compararlas con las del resto de los obreros y empleados denuestro país. Ése es el motivo por el cual es muy buscado un lugar en ,sus nó­minas; al grado de llegar, prácticamente, a constituir una "herencia"a favor desus descendientes.

Tales son los casos de Petróleos Mexicanos y de la Comisión Federal' deElectricidad, cuyos contratos colectivos de trabajo son extensos y prolijos enmateria de beneficios económicos en favor de sus trabajadores, quienes gozan,además, de estabilidad en el empleo, situación ésta que sólo ha sido atenuada,mas no eliminada, por la política neoliberal.

Las representaciones sindicales de estos dos organismos descentralizadospor servicio poseen una enorme fuerza laboral en nuestro país y su influenciatrasciende al ámbito de la política, hecho que les permite asistir a la revisiónde sus contratos colectivos con una actitud más decidida para exigir mejorescondiciones de trabajo.

A guisa de ejemplo, comentamosque el contrato colectivo de trabajo de laComisión Federal de Electricidad impone como condición para que los traba­jadores de base puedan desempeñar un puesto de confianza, que estén autori­zados por el sindicato, quedando acriterio de éste que se les otorgue la plazade manera permanente; además, la empresa deberá convenir con la represen­tación sindical la creación de puestos de confianza, representación con la queestá obligada a darle aviso previamente cuando designe o cambie a sus traba­jadores de confianza.

En cuanto al salario diario, contempla que el mismo está integrado por lascantidades contenidas en los tabuladores, más el fondo de ahorro, el tiempoextra constante, la ayuda de renta, la compensación por jornada nocturna, elservicio eléctrico gratuito, la cuota de transporte, la ayuda de despensa y el fon­do de previsión, entre otros.

Es oportuno preguntarse si los trabajadores de tales organismos descentra­lizados desempeñan función pública, en razón de que éstos gozan de autono­mía jurídica respecto del estado; sus relaciones laborales están reguladas porel apartado A del arto 123 constitucional y por la Ley Federal del Trabajo, aplica-

Derecho burocrático 375

bies a la generalidad de trabajadores y patrones, además de que el vínculo or­ganismo trabajador no se establece en virtud de un nombramiento, sino por uncontrato de trabajo.

Es de señalarse que estos organismos forman parte de la administraciónpública federal (paraestatal) que generalmente, por medio de sus trabajadores,prestan un servicio público y, por tanto, la autonomía de su operación es rela­tiva, ya que de hecho está sujeta a un considerable número de controles queejercen las dependencias centralizadas.

Al respecto, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone que enlos instrumentos legales utilizados para crear dichos organismos se indicará elrégimen laboral al que se sujetarán, con lo que permite, en la práctica, dejar a lascircunstancias del momento la decisión acerca 'del régimen por aplicar en cadacaso, situación ésta que genera discriminación respecto de los derechos de losotros trabajadores que prestan sus servicios para la administración pública, auncuando, como se dijo, sea mediante un ente descentralizado. Indicamos antesque era impropio incluir en el apartado B del arto 123 a los trabajadores de pa­raestatales; la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en fe­cha reciente en el mismo sentido.

En cuanto a los contratos colectivos de trabajo que rigen las relaciones en­tre las empresas públicas más importantes, y sus empleados y trabajadores, suestudio rebasaría con mucho los objetivos de este curso y del propio derechoadministrativo; a efecto de proporcionar una idea acerca de las amplias dimen­siones de esos instrumentos laborales, mencionamos en seguida los aspectosque están contemplados en cada uno de dichos contratos colectivos:

a) Petróleos Mexicanos. Disposiciones generales; ingresos, vacantes y mo­vimientos en general; antigüedades; escalafón y tabuladores; reduccio­nes, renuncias e indemnizaciones; disciplina; condiciones generales detrabajo; jornada de trabajo, horarios, salarios y tiempo extra; labores peli­grosas e insalubres; seguridad ehigiene; arrestos, fianzas y cuentas de gas­tos; permutas; movimientos de personal; servicio médico; prestacionesen los casos de enfermedad, accidente o muerte; jubilaciones; descansos,vacaciones y permisos; fondo de ahorro: habitaciones para trabajado­res, locales para el sindicato y para cooperativas; bibliotecas, escuelas,centros de recreo, bandas de música y deportes; becas; herramientas eimplementos; pases y medios de transporte; cuotas sindicales y delega­dos departamentales; trabajos marítimos, fluviales y de dragado; dispo­siciones finales, y anexos referidos á salarios, entre otros temas.

b) Ferrocarriles Nacionales de México. La reforma de 1995 al arto 28 cons­titucional permitió la privatización de esta empresa, la que tardó más decuatro años en consumarse.

376 Derecho odministrotlvo. Segundo curso

e) Instituto Mexicano del Seguro Social. Definiciones; generalidades; docu­mentación, su inspección y nóminas; contratación: jornadas y horarios;ausencias, permisos y licencias; descansos, movimientos y cambios; san­ciones sindicales; de la previsión social; enfermedades; riesgos de trabajo;salario; jubilaciones y pensiones; capacitación y estudios; deportes; sin­dicato; comisión mixta disciplinaria; estipulaciones varias; fondo pe re­tiro; turismo social, prestaciones varias; y cláusulas transitorias. Comoanexos: tabulador de salarios y reglamentos para diversas cuestiones.

e) Comisión Federal de Electricidad. Objeto, partes, materia y vigencia delcontrato; reglas adicionales; condiciones generales del trabajo industrial;organización industrial; productividad; adiestramiento; becas; sala­rio; puestos de trabajo; condiciones complementarias; descansos y per­misos; seguridad, higiene y riesgos de trabajo; servicio médico; ahorroy prestaciones; actividades culturales y solidaridad social.

37.2. Las empresas de participación estatalSi bien el estado participa en la constitución de esta clase de personas moraleso colectivas, no establece ninguna relación laboral con los trabajadores que es­tán adscritos a ellas, ya que las mismas constituyen un ente jurídico que actúacomo patrón, para cumplir con las obligaciones que le son propias.

Es el apartado A del arto 123 de nuestra carta magna, el que determina elmínimo de derechos de que gozan dichos trabajadores, quienes no desempeñanfunción pública, aun cuando en algunos casos trabajan en una empresa presta­dora de un servicio público; éstas son cada vez menos, en virtud del traslado quede ellas ha hecho el estado, como consecuencia de su política privatizadora.

. La Ley Federal del Trabajo reglamenta tales derechos y, por ende, los tra­bajadores pueden inscribirse libremente en la representación sindical, negociar.los términos del contrato colectivo de trabajo con su empresa patrón y ejercer

. el derecho de huelga conforme a las disposiciones legales aplicables.Existe, como fue observado en la parte relativa del primer volumen (supra

tema 26), una gran gama de empresas públicas constituidas con fines diversos, fi­nes en los cuales el estado'partícípa por razones estratégicas o coyunturales.

De acuerdo con la rama de producción en la que se encuentre enclavada,sus relaciones de trabajo estarán reguladas por un contrato colectivo, un con­trato ley o por un contrato individual de trabajo (este último en la menor de lasveces).

A la fecha existen pocas empresas de este tipo, en el que destacan por ma­yoría las constituidas como sociedad anónima (muchas de ellas en proceso deliquidación, venta o transferencia, conforme a la política de reprivatización de ca­si todas las empresas públicas).

Derecho burocróllco 377

37.3. Instituciones nacionales de crédito

La expropiación de la banca privada, decretada en septiembre de 1982, trajoconsigo la necesidad de modificar la regulación de las relaciones laborales dequienes prestaban sus servicios en esas instituciones. relaciones que debieronser adecuadas a las nuevas condiciones creadas por el surgimiento de otrasempresas de participación estatal (sociedades nacionales de crédito).

Es así que cn noviembre de ese mismo año fue adicionado el apartado Bdel arto 123 constitucional con la fracc. XIII bis, a efecto de incluir dentro de esasgarantías mínimas. al trabajador al servicio de las sociedades nacionales decrédito.

37.4. Las sociedades nacionales de créditoEs obvio que el programa de estudio contiene un error al incluir este parágrafoen el tema de los servicios regulados por el apartado A del arto 123, ya que pasapor alto que las relaciones laborales entre las sociedades nacionales de créditoy sus trabajadores son reguladas, como ya se dijo, por el apartado B del arto 123constitucional.

37.5. Las universidades autónomas

Durante los años setenta se debatió ampliamente acerca de la naturaleza jurí­dica de los servicios proporcionados dentro de las universidades públicas, asícomo respecto del tipo de régimen legal que les debía ser aplicado a los presta­dores de los mismos, La cuestión quedó resuelta mediante la reforma constitu­cional al arto 30. en 1980. Considerado en dicho artículo como un trabajo especialaquel desempeñado por el personal académico y administrativo en las univer­sidades e instituciones de educación superior de carácter autónomo, sus rela­ciones laborales, en consecuencia, están reguladas por el apartado A del arto 123de la propia constitución, así como por la Ley Federal del Trabajo.

La fracc. VIII del citado art. 30. constitucional prevé también que aquellasinstituciones de educación superior a las cuales laley les otorgue autonomía,gozarán de la facultad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de edu­car, investigar y difundir la cultura conforme a los principios del mismo artículo,respeto a la libertad de cátedra e investigación y el libre examen y la discusiónde las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de in­greso, promoción y permanencia de su personal académico, y tendrán patri­monio. La regulación del trabajo se hará de manera que concuerde' con laautonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las institucio­nes de educación superior y universidades.

378 Derecho administrativo, Segundo curso

- En lo que se refiere a nuestra máxima casa de estudios (la Universidad Na­cional Autónoma de México), es de señalarse que, estando sujeta a este régi­men, las prestaciones de seguridad social le son otorgadas por e! Instituto deSeguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores de! Estado, organismoque generalmente beneficia a los trabajadores contemplados en el apartado Bdel citado precepto constitucional.

Este hecho sui generis, el cual consideramos incongruente desde el puntode vista jurídico, obedece a circunstancias de índole política que imperaron ene! pasado. Sin embargo, sí se hacía necesario abordar la consecuencia legisla­tiva, en cuanto al régimen de seguridad social que les es aplicado a los traba­jadores de la Universidad Nacional Autónoma de México.

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38. Responsabilidades de los servidores públicos

38.1 . Antecedentes

Responsabilidad es la obligación de pagar las consecuencias de un acto, respon­der por la conducta propia. Conforme a esta idea, un servidor público debe pagaro responder por sus actos indebidos o ilícitos, según lo establezcan las leyes.

En virtud de los enormes recursos económicos que han poseído las socie­dades políticas de todos los tiempos, así como por e! poder con que han con­tado, ha 'existido una tendencia en algunos servidores públicos de cualquierépoca a utilizar en su beneficio particular esos recursos y ese poder.

Derecho burocrático 379

Suelen estudiarse antecedentes del sistema de responsabilidades de la buro­cracia tanto en el derecho romano como en los sistemas jurídicos que le siguie­ron en el continente europeo; también se citan disposiciones relativas a estamateria en el derecho náhuatl. Durante la época colonial, hay una continua preo­cupación por la misma cuestión, evidenciada principalmente a través de las nor-mas relativas al juicio de residencia. '

El juicio de residencia experimentó una constante evolución, ya que se pre­sentó con variadas modalidades a lo largo del tiempo en que existió. Su finali­dad, en el fondo, consistía en radicar o arraigar a un funcionario público quehubiere terminado su cargo, hasta recibir y resolver por un juez las quejas que con­

'tra su desempeño tuvieran los gobernados o el poder público.En el México independiente se empieza a desarrollar un sistema de respon­

sabilidades, que recogía y rebasaba al juicio de residencia; aun así, se conserva­ban ciertos vestigios de éste hasta la segunda mitad del siglo XX (en Coahuíla, laley vigente todavía en 1967, emplea esta terminología en materia de responsa­bilidad burocrática).

Las constituciones políticas del siglo XIX hacen referencia a las responsa­bilidades de los servidores públicos, de manera no muy sistemática, pero esclaro que el tema preocupaba constantemente a la sociedad mexicana. Medi­das para combatir la corrupción de los funcionarios están incluidas en muy im­portantes documentos políticos y jurídicos, desde la toma de posesión del primerpresidente, el general Guadalupe Victoria, y alcanzan su apogeo durante la re­novación moral (1982-1988) Ypersisten en nuestros días.

. El constituyente de 1916-1917 dedica el título cuarto de la carta magna a"las responsabilidades de los funcionarios públicos". En 1940, se emite la Leyde Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, delDepartamento y Territorios Federales, la cual es abrogada por una ley publicadaen diciembre de 1979 la que, a su vez, es suplida por la de 1982, actualmente envigencia.

38.2. Base constitucional

El 28 de diciembre de 1982 se publicaron las reformas del título cuarto de laconstitución federal en materia de responsabilidades de los servidores públi­cos. Tal reforma estableció el actual sistema de esta cuestión en sus arts. 108 a114, cuyo contenido es el objeto del presente tema; reglamentarias de esos ar­tículos constitucionales, se expidieron la Ley Federal de Responsabilidadesdelos Servidores Públicos (1982) Yla Ley Federal de Responsabilidades Adminis­trativas de los Servidores Públicos (2002).

Para los efectos jurídicos de responsabilidades en la función pública, seconsideran servidores públicos a los representantes de elección popular, a los.

380 Derecho administrativo. Segundo curso

integrantes de los poderes judicial federal y del Distrito Federal, a los funcio­narios y empleados, y a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o mi­sión de cualquier tipo en la administración pública federal o en el DistritoFederal. los cuales serán responsables por los actos u omisiones en que incu­rran en el ejercicio de sus facultades. Quedan comprendidos en este supuestolos funcionarios y empleados de los entes públicos ahora calificados como au­tónomos.'

Los gobernadores de las entidades federativas, los diputados de las legisla­turas locales y los magistrados de los tribunales superiores de justicia estadua­les serán responsables por las violaciones a la constitución y las leyes federales,así como por el incorrecto manejo de los recursos de la federación.

Las constituciones de los estados, para efectos de responsabilidades, indi­carán el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargoo comisión en los estados y municipios.

Tanto la federación como los estados dentro de! ámbito de su competenciaexpedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y otras dis­posiciones jurídicas complementarias para sancionar a aquellos que teniendoeste carácter, incurran en responsabilidad de cualquier tipo.

Los procedimientos para aplicar sanciones por responsabilidades se desa­rrollarán independientemente. No es admisible imponer dos veces por una sola,conducta, sanciones del mismo tipo; éstas. si son de carácter económico, nodeberán ser mayores a tres veces el beneficio obtenido o del daño causado.

Por otro lado, se concede acción a cualquier ciudadano para que, bajo suresponsabilidad y mediante la presentación de pruebas, pueda formular denun­cia ante la Cámara Federal dc Diputados, respecto de las conductas que la cons­titución prevé como causales de responsabilidad.

38.3. Responsabilidad penalExiste responsabilidad penal por actos u omisiones tipificados como delitospor la legislación federal o local.

Según la constitución general de la república, e! presidente, durante el tiem­po que dure su encargo, sólo podrá ser acusado de traición a la patria y por de­litos graves del orden común; aunque no aclara qué delitos estima graves. Laacusación se formulará ante la cámara de senadores, la que resolverá al respecto. ,

El Código Penal Federal establece como delitos graves: homicidio con agra­vantes, traición a la patria, espionaje, terrorismo, sabotaje, genocidio, evasiónde presos, ataques a las vías generales de comunicación, uso ilícito de aero­puertos, delitos contra la salud, corrupción de menores, lenocinio, falsificaciónde moneda, asalto en caminos, secuestro, robo calificado, extorsión, tortura,tráfico de indocumentados, posesión o uso de armas prohibidas, defraudación

Derecho burocrático 381

fiscal, entre otros. Pero conforme a lo que dispone la norma suprema, de ellosno podría acusársele al jefe del ejecutivo, sino de las que los códigos penaleslocales consideren delitos graves.

Ante la comisión de delitos por parte de cualquier otro servidor público, seactuará conforme disponga el código penal o la ley que tipifique el acto u omi­sión, aunque en algunos casos, según se indica adelante, se requiere que la Cáma­ra de Diputados decida previamente si procede o no actuar contra el funcionario.

La constitución deja a la legislación determinar los casos y circunstanciasen que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a losservidores públicos que durante su encargo, o con motivo del mismo, por sí o porinterpósita persona, aumenten de manera radical su patrimonio, adquieranbienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia no pudiesenjustificar. Las leyes penales sancionarán con decomiso de dichos bienes, ade­más de otras penas que procedan.

Por otro lado, la ley suprema establece en su arto 111 que para proceder pe­nalmente contra los_diputados federales y senadores, los ministros de la Supre­ma Corte de Justicia de la Nación, los miembros del consejo de la judicaturafederal, los secretarios de estado, los diputados a la asamblea del Distrito Fede­ral, el procurador general de la república y el procurador de justicia del DistritoFederal, así como los consejeros del Instituto Federal Electoral y los magistra­dos de la sala superior del tribunal electoral, por la comisión de delitos duranteel tiempo de su encargo, se requiere que la cámara de diputados por mayoríade sus miembros presentes en sesión, apruebe actuar contra el indiciado.

Si la resolución de la cámara es negativa, se suspenderá todo procedimien­to, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del de­lito reanude su curso cuando el inculpado haya concluido su cargo o empleo,pues la misma no juzga los fundamentos de la acusación.

Si la cámara declara que ha lugar a proceder, el inculpado deberá quedara disposición del órgano competente para que se actúe conforme a derecho.

Para actuar penalmente por delitos federales contra los gobernadores delos estados, diputados locales, magistrados de los tribunales superiores de justi­cia y consejeros de las judicaturas de las entidades federativas, se seguirá el pro­cedimiento establecido para los funcionarios federales, pero la declaración deprocedencia será para efecto de que se comunique a la legislatura local, a finde que actúe como corresponda. '

Las declaraciones y resoluciones de las cámaras de diputados y senadoresen materia de responsabilidades no admiten recurso alguno.

El efecto de la declaración de que ha lugar proceder contra el inculpado se­rá separarlo de su cargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina

382 Derecho administrativo. Segundo curso

absolviéndolo, el funcionario podrá reasumir su cargo; si fuese condenatorio yse trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se conce­derá al reo el indulto.

Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo previsto en la legisla­ción penal, y si se trata de delitos por cuya comisión el autor haya obtenido be­neficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán decidirsede acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de reparar los daños y per­juicios causados por el ilícito.

No se requerirá declaración de procedencia de la cámara de diputadoscuando alguno de los servidores públicos que cuentan con fuero, incurra en de­lito durante el tiempo en que esté separado de su cargo por cualquier motivo.Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus labores o ha sido nombradoo electo para desempeñar un cargo distinto, pero de los que poseen fuero, serequerirá el procedimiento correspondiente ante la cámara.

La responsabilidad por delitos cometidos durante su encargo por cualquierservidor público será exigible según los plazos de prescripción establecidos enla legislación penal, pero nunca serán inferiores a tres años. Los plazos de pres­cripción se interrumpen en tanto el funcionario desempeñe algún cargo confuero constitucional.

El Código Penal Federal tipifica los siguientes delitos que pueden cometer losservidores públicos en el desempeño de su encargo oficial: ejercicio indebidode servicio público, abuso de autoridad, desaparición forzada de personas, coa­lición de servidores públicos, uso indebido de atribuciones y facultades, con­'cusión, intimidación, ejercicio abusivo de funciones, tráfico de influencia,cohecho, peculado, enriquecimiento ilícito; cometidos contra la administra-ción de justicia y el ejercicio indebido del propio derecho. . .

Aparte de esos delitos, que el código agrupa como "cometidos por servido­res públicos" y "cometidos contra la administración de justicia", consideramosque en los siguientes, dada su naturaleza, pueden incidir los agentes del poderpúblico: traición a la patria, espionaje, sabotaje, violación de inmunidad y neu­tralidad, evasión de presos, violación de correspondencia, ultraje a las insig­nias nacionales, revelación de secretos, falsificación de documentos, variacióndel nombre o del domicilio, uso indebido de condecoraciones, uniformes, grados;jerarquías, divisas, insignias y siglas; contra el consumo y la riqueza naciona­les, violación de garantías constitucionales y fraude.

Desde luego, el servidor público puede llegar a cometer cualquier delito fe­deral o del fuero común, siendo responsable conforme a las leyes relativas. Laslistas anteriores pretenden enumerar los que serían cometidos eventualmente,como una desviación del ejercicio de la función pública.

Derecho burocrótico 383

38.4. Responsabilidad civil

La responsabilidad civil se da por causar a una persona daños o perjuicios, va­luables monetariamente.

Cuando se trata de demandas de carácter civil que se entablen contra cual­quier servidor público no se requerirá declaración de procedencia, llamada és­ta también desafuero.

La responsabilidad civil halla su fundamento en los arts. 1910 y 1927 delcódigo de esa materia, que establecen lo siguiente:

a) El que obrando contra la ley o las buenas costumbres cause daño a otro,está obligado a repararlo, salvo que demuestre que e! daño se produjocomo consecuencia de culpa o negligencia inexcusable de la víctima, y

b) El estado queda obligado a responder por los daños originados por susfuncionarios en e! ejercicio de las tareas que les estén asignadas; tal res­ponsabilidad es solidaria en ilícitos dolosos y subsidiaria en otros casos,y solamente se hará efectiva contra el estado cuando e! servidor públicodirectamente responsable no tenga bienes suficientes con qué respon­der de! daño y perjuicio causados.

El recién reformado art. 113 de la constitución dispone que la responsabilidadestatal por los daños que, a causa de su actividad administrativa irregular, seprovoque en los bienes o derechos de los gobernados será objetiva y directa.Los particulares serán indemnizados de acuerdo con las bases, límites y proce­dimientos que fijen las leyes.

38.5, ~esponsabilidadadministrativaSe aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por actos uomisiones que vayan en demérito de la legalidad, honradez, lealtad, imparciali­dad y eficiencia con que deben desempeñar sus empleos, cargos o comisiones.

A partir de esos principios, condensados en legalidad y eficiencia, que rigenla función pública, se expidió la Ley Federal de Responsabilidades Adminis­trativas de los Servidores Públicos (2002), derogante de la Ley Federal de Res­ponsabilidades de los Servidores Públicos (1982), cuya aplicación correspondebásicamente a la Secretaría de la Función Pública; en esa ley se determinan lasobligaciones de los trabajadores del estado, para un adecuado desempeño desus labores, así como las sanciones y los procedimientos para aplicarlas en casode que incurran en actos u omisiones previstas por dicha ley como infracciones.

La constitución política federal señala que las sanciones, además de las in­dicadas en las leyes, serán suspensión, destitución, inhabilitación y multa; las

384' Derecho administrativo. Segundo curso

multas habrán de establecerse conforme al beneficio económico logrado por elresponsable y con los daños y perjuicios causados por su conducta u omisión;en todo caso, no podrán ir más allá de tres veces el beneficio logrado o de los

.daños y perjuicios originados.El constituyente dejó al texto legal señalar los casos de prescripción de la

responsabilidad administrativa, en los cuales deberá tenerse en consideraciónla índole y las consecuencias de.lainfracción: cuando tales ilícitos se estima­ran graves, el plazo para prescribir no será menor de tres años.

Las sanciones por infracciones administrativas, previstas en la Ley Federalde Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, scn., amo­nestación privada o pública, suspensión, destitución del puesto, sanción eco­nómica e inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisionesen la administración pública. Las sanciones se graduarán de acuerdo con lagravedad de la falta y demás elementos que deben valorarse para el ejerciciode facultades discrecionales.

En el mecanismo de control de la administración pública federal, aparte dela Secretaría d~ la Función Pública desempeñan un papel importante los órganosde control interno antes llamados contralorías internas; en cada dependenciay entidad hay una de estas unidades, las que pertenecen a la citada secretaría.

Es de señalada importancia y actualidad la creación, por la ley de 1982, delregistro patrimonial de los servidores públicos; así se capta la informaciónacerca de los bienes de los trabajadores del estado, que sirve de base para rea­lizar la detección de posibles ilícitos. La información debe proporcionarse alinicio y la terminación de la relación laboral y cada año en que ésta dure; estaobligación' corresponde a todo servidor a partir de jefe de departamento o suequívalente..

Una vez detectada la irregularidad en las tareas de un servidor público, laSecretaria de la Función Pública procederá a sancionar el acto o la omisión, oa hacer la denuncia correspondiente, si el ilícito no es de su incumbencia, Lasdecisiones de esa dependencia pueden ser impugnadas mediante recurso ad­ministrativo, o del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscaly Administrativa.

38.6. Responsabilidad políticaDentro del texto constitucional, la responsabilidad más elaborada es la de ín-dole política; al respecto se establece: ,

Se impondrá, mediante juicio político, destitución o inhabilitación para de­sempeñar función públíca de cualquier índole, a los servidores públicos que seindican en el siguiente párrafo; cuando en el desempeño de sus labores incurran

Derecho burocrático 385

en actos u omisiones que vayan en perjuicio de los intereses públicos funda­mentales o de su adecuado despacho.

Pueden ser sometidos a juicio político los senadores y diputados federales,los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los integrantes de losconsejos de la judicatura, los secretarios de estado, los diputados de la Asambleadel Distrito Federal, el procurador general de la república, el procurador gene­ral de justicia de! Distrito Federal, los magistrados de circuito y los jueces dedistrito, los magistrados y jueces del fuero común en el Distrito Federal, los ti­tulares de organismos descentralizados, de empresas de participación estatalmayoritaria y de fideicomisos públicos. Los gobernadores de los estados, dipu­tados locales y magistrados de los tribunales superiores de justicia estadualespodrán ser sujetos de juicio político por violaciones a la constitución y las le­yes federales, pero en este caso la resolución será declarativa y se notificará ala legislatura local para que actúe conforme a derecho.

Está garantizada por la carta magna la improcedencia de! juicio políticopor la simple expresión de ideas.

Para aplicar sanciones mediante juicio político, la cámara de diputados pro­cederá a la acusación respectiva ante la de senadores, previa decisión de la ma­yoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión, después dehaber sustanciado e! procedimiento respectivo y escuchar al inculpado.

Conociendo de la acusación, la cámara de senadores se erigirá en juradode sentencia, aplicará la sanción procedente mediante resolución de las dosterceras partes de los miembros presentes, previa práctica de las diligencias yotorgándole audiencia al acusado. '

Las declaraciones y resoluciones de las cámaras de diputados y senadoresno admiten ningún medio de impugnación.

Sólo durante e! desempeño de su encargo y hasta un año después podráiniciarse el juicio político contra algún servidor público. Está previsto que lassanciones procedentes con motivo de ese juicio deban aplicarse en un periodomáximo de un año a partir de iniciado e! eorrespondiente procedimiento.

Como se aprecia, la constitución es extensa en lo que se refiere a reglas enmateria de responsabilidad política, pero en la práctica su aplicación no haprosperado mayormente, quedándose en la etapa inicial del juicio.

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39. Ordenamientos jurídicos

39,1, Sistema jurídico que regula la relaciónentre el estado y sus servidores

En el desarrollo de este capítulo (dedicado a la función pública) ha sido tratadolo relativo a la diversidad de regímenes legales que se observan en tomo al tema,no sólo entre los distintos poderes que integran el gobierno federal, sino inclu­so entre dependencias y entidades ubicadas en el ámbito de alguno de ellos y sehan ejemplificado casos que concretamente se presentan con el poder ejecutivo.

39,2. Clases de estatutos

El término estatuto proviene del latín statutum, que se traduce como lo esta­blecido, lo ordenado, asentado o determinado y, por extensión, se le identificacon cualquier regla o régimen legal aplicable a una situación específica.

Habiendo caído en desuso, únicamente se le observa en los casos de consti­tución de sociedades, sean civiles o mercantiles, en los que norma su existencia,establece los derechos y obligaciones de sus miembros, la forma en que darácumplimiento a su objeto social y las causas por las que podrá extinguirse.

Derecho burocrótlco 387

También se utiliza, y éste es nuestro interés, para designar al instrumentoque contiene las disposiciones legales a las que se someterá el desempeño dela función pública, y se refiere concretamente a la relación de trabajo que es­tablece el estado con los servidores públicos.

En este sentido, tradicionalmente se habla de dos clases de estatutos: el re­glamentario y el legal. El primero tiene su origen en una decisión de la autoridadadministrativa, esto es, el ejecutivo en-ejercicio de sus facultades reglamenta­rias determina las condiciones en las que se desarrollará la relación; el segundoemana de una disposición expedida por el órgano legislativo, es decir, una ley,orgánica y materialmente considerada.

Los rasgos más generales de los estatutos para servidores públicos son ex­presar los derechos que éstos tienen respecto al estado por virtud del desempe­ño de la función pública (ascenso, sueldo, vacaciones, jubilación, entre otros);determinar los deberes, (v gr.: duración de la jornada, buen comportamientodurante ella, discreción y respeto por el trabajo asignado), así como imponerlas sanciones en caso de violación a sus disposiciones y designar a la autoridadcompetente para decidirlas.

Existe diversidad de estatutos en un solo país, para regir las distintas face­tas de la función pública. Así, generalmente se expide un estatuto para los fun­cionarios civiles, otro para el personal militar, para los obreros, otro dirigido alos magistrados, etc. Al respecto, Jean-Louis Moreau, afirma acerca de la funciónpública de su país; que ésta es "una especie de obra maestra de la complejidad"ya que contando en 1980 con 2350000 servidores públicos, en un universo así,cabe una "colección gigantesca de situaciones singulares", las cuales hay quereglamentar. En nuestro país se ha llegado a extremos similares: se observacierta complejidad que hace difícil garantizar un tratamiento laboral equilibra­do e igualitario para los servidores públicos en su totalidad, los cuales, comose dijo, casi alcanzan los 5500000 de personas.

39.3. Los inconvenientes del estatuto reglamentario

Tal vez el mayor de ellos sea el supeditar a la discrecionalidad de la autoridadadministrativa (casi siempre recae en un solo individuo) la instauración de lasnormas que regirán una relación jurídica, hecho que materialmente conside­rado implica una facultad legislativa.

En el caso concreto de nuestro país, por lo que hace al aspecto técnico, un­estatuto de este tipo sería un acto anticonstitucional.

388 Derecho administrativo. Segundo curso

39.4. Las ventajas del estatuto legal

El estatuto legal impide la discrecionalidad de la autoridad administrativa parareconocer los derechos de los trabajadores a su servicio, proporcionando certi­dumbre en cuanto a ello, así como estabilidad, ya que su derogación o abrogaciónrequiere del proceso legislativo, sujeto éste a la díscusión de los integrantes deese poder, y no a la apreciación del titular del ejecutivo, que en nuestro caso re­cae en una sola persona.

39.5. Las dificultades del estatuto legal

Derivado de la virtud antes mencionada, la rigidez para su derogación o abro­gación, el estatuto legal presenta la imposibilidad técnica para adecuarse de in­mediato a las siempre cambiantes condiciones sociales, perdiendo la posibilidadde incorporar de modo oportuno una disposición que resuelva un conflictosúbito.

Por otra parte, presenta. el inconveniente de -contemplar aspectos que sonmateria de disposiciones reglamentarias, con lo que la actividad del ejecutivopara su aplicación en los casos concretos no siempre se adecua a la ley, por ha­berse modificado sustancialmente las circúnstancias que le dieron origen.

Sin embargo, a nuestro juicio, estas dificultades pueden ser atenuadas conun estatuto cuyas disposiciones observen tal generalidad que permita una apli­cación flexible dentro de los parámetros deseados.

39.6. Fundamentación

En nuestro país, el arto 123 constitucional, en su apartado B, fundamenta lasrelaciones jurídico laborales entre el estado y sus trabajadores; cuando .éstospresten sus servicios para los poderes de la unión, o bien, para el gobierno delDistrito Federal, según expresa el dispositivo al inicio de su texto. Sin embar­go, en su fracc. XIII bis, el citado artículo incluye a los trabajadores de las ins­tituciones oficiales que prestan el servicio público de banca y crédito, y excluyedel régimen, en su fracc. XIII, a los militares, marinos, ministerio público, miem­bros de los cuerpos de seguridad pública y a quienes se desempeñen en el servi­cio exterior, casos éstos en los que las relaciones jurídico laborales son reguladaspor sus propias leyes.

Existen otros preceptos constitucionales que, además del mencionado paralas fuerzas armadas, los cuerpos de seguridad pública .y diplomáticos enmar­can un tratamiento especial para ciertos servidores' públicos. Tal es el caso del arto122, que señala como facultad de la asamblea legislativa el otorgar o negar su

Derecho burocrótlco 389

aprobación para los nombramientos de magistrados propuestos por el jefe degobierno del Distrito Federal para el tribunal superior de justicia del DistritoFederal; o del 76, que contempla como facultades del senado: ratificar los nom­bramientos de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, servidorespúblicos superiores de hacienda. así como de las fuerzas .armadas (fracc. II);y debe designar a los ministros de la SupremaCorte de Justicia de la Nación, yaprobar o negar las licencias O renuncias de éstos (fracc. VIII).

De obligada mención es el contenido de otras disposiciones constituclona­les de importancia para la materia, como la que señala el arto 73, al facultar alCongreso de la Unión para expedir las leyes reglamentarias del arto 123 de lapropia carta magna (fracc. x): así como: Para creary suprimir empleos públicosde la federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones (fracc. XI).

Otras disposiciones de la constitución, relacionadas con la función públi­ca, se encuentran en los arts. 22, 41, 75, 89, 99, 101, 125 y 128; en materia deresponsabilidades, en los numerales 108 a 114.

39.7. Diversificación de los regímenes existentesen México para regular las relacionesde los servidores públicos con los podereslegislativo, judicial y ejecutivo

El estudio de la función pública en nuestro país afronta como problema nodalla amplia gama de regímenes aplicables a las relaciones jurídico laborales queprivan entre el estado y los servidores públicos, complejidad que, en el planode los hechos: refleja acentuados contrastes entre aquellos que prestan sus ser­vicios en la realización de la función pública (para el estado) y acrecienta ladistancia que, de por sí, los separa de los trabajadores en general.

El apartado B, con el que se adicionó al arto 123 constitucional en 1960, ini­cia su texto enunciando las condiciones mínimas según las cuales los poderesde la unión (ejecutivo, legislativo y judicial) y el gobierno del Distrito Federalestablecen relaciones laborales con sus trabajadores.

En 1963,Ycon el propósito de reglamentar la aplicación del citado apartado,se expide la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (conocidacomo ley burocrática), la que incorpora expresamente al régimen del apartadoB a 11 organismos públicos descentralizados y desconcentrados, entre los quese encuentran el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajado­res del Estado, la Lotería Nacionalpara la Asistencia Pública, la comisión na­cional bancaria y de valores, etc. (art. 10.). Este hecho ha sido juzgado comoimpropio, por rebasar al texto constitucional que observa sólo a los poderes dela unión y al gobierno del Distrito Federal.

390 Derecho administrativo. Segundo curso

Aunado a lo anterior, la legislación mexicana contempla disposiciones queregulan de manera específica ciertas relaciones laborales que se presentan den­tro de los tres poderes de la unión; tal el caso de los trabajadores de base y elde los de confianza, excluyendo a estos últimos del régimen de la Ley Federal delos Trabajadores al Servicio del Estado (art. 80.) y reconociéndoles sólo las me­didas de protección al salario y los beneficios de la seguridad social.

La misma constitución en el artículo y apartado que se comentan (fracc.XII), establece un tratamiento distinto en materia de conflictos laborales entre elpoder judicial federal y sus trabajadores; y la ley burocrática dedica un títuloespecíficamente para reglamentar tal disposición (título noveno). En la refor­ma de 1996, el art. 99 fija un régimen de excepción para los empleados del tri­bunal electoral.

Sin embargo, en el poder ejecutivo la situación es todavía más compleja yaque el personal militar, el del servicio exterior, del ministerio público y el de loscuerpos de seguridad pública están excluidos del régimen contemplado para elgrueso de los demás trabajadores al servicio del estado y se rigen por sus pro­pios ordenamientos (fracc, XIII del apartado B del art. 123 constitucional).

Por otra parte, la multitud de organismos que conforman la administra­ción pública paraestatal observa poca uniformidad en cuanto a los regímeneslaborales que le son aplicables, ya que. su ubicación en el apartado A o B delarto 123 constitucional obedece más bien a las circunstancias presentes en elmomento de la creación de los organismos, que a cuestiones técnico juridicas;como sucede con las sociedades nacionales de crédito, las cuales regulan susrelaciones laborales de acuerdo con el apartado B y les es aplicable la seguri­dad social que otorga el Instituto Mexicano del Seguro Social. Además, los re­gula de manera específica la Ley Reglamentaria de la Fracción XIII bis delApartado B del Artículo 123 de la Constitución, ley que a su vez remite a cin­co títulos de la ley del apartado B. De igual modo, el personal de los organismosfederales de carácter electoral posee su propio ordenamiento, fundamentadoen el arto 41 de la carta magna.

Con el aparente fin de destacar la autonomía del Instituto Federal Electo­ral, en la constitución se establecen las bases para un sistema diferente que rijala relación laboral y solución de conflictos entre el organismo y sus trabaja­dores.

Esta pluralidad de regímenes complica no sólo el estudio de la función pú­blica, sino su aplicación misma, generando además desigualdad entre los tra­bajadores en cuanto a sus derechos, de acuerdo con el ordenamiento que regulala materia en sus centros de trabajo.

Derecho burocrótico 391

39.8. Régimen jurídicoEn vista de que al referimos anteriormente a los distintos regímenes aplicablesa las relaciones que privan entre el estado y sus trabajadores (supra tema 25.2)se planteó el problema que reviste la legislación burocrática en nuestro país,nos limitaremos en este espacio a enunciar las disposiciones más importantesen la materia:

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos• Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria

del Apartado B del Artículo 123 Constitucional '• Ley Federal del Trabajo• Ley Reglamentaria de la Fracción XIIIbis del Apartado B del Artículo 123

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos• Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Fe-

deral• Ley Orgánica de la Armada de México• Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos• Ley del Servicio Exterior Mexicano• Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos• Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores PÚ­

blicos• Leyes orgánicas y estatutos de las universidades autónomas• Leyes y reglamentos para los servidotes públicos de las entidades fede-

rativas y municipios.

No menos importantes son las disposiciones legislativas que las complementanen materias como seguridad social, estímulos y recompensas o presupuesto,seguidas de acuerdos y reglamentos que contienen generalmente criterios deaplicación de las leyes y disposiciones de rango superior.

Se ha dicho que los servicios personales otorgados al estado en virtud de uncontrato civil (privado) no constituyen función pública y, por ende, una rela­ción laboral. No obstante, vale la pena recordar que actualmente en México estánsujetos a ciertos lineamientos contenidos en el decreto que aprueba el presu­puesto de egresos de la federación y en disposiciones expedidas por la Secre­taría de Hacienda y Crédito Público, y por la de la Función Pública.

39.9. Necesidad de unificor la legislacióndel servicio civil

La diversidad de regímenes jurídico laborales que regulan la función públicaen México ha generado incongruencias en el tratamiento que reciben los servi-

392 Derecho administrativa. Segundo curso

dores públicos de las distintas dependencias y entidades. Así, tradicionalmentelos trabajadores al servicio de las sociedades nacionales de crédito, perciben ensus últimas categorías de tabulador cuando menos 50% adicional por sobre elsalario mínimo vigente; de igual modo, y por virtud de convenios de subrogaciónque celebran con el Instituto Mexicano del Seguro Social, dichas institucionesotorgan el servicio médico obligatorio mediante establecimientos particula­res especializados, en los cuales la atención personal al trabajador o familiares;mejora la recibida, por ejemplo, en el Instituto de Seguridad y Servicios Socialesde los Trabajadores del Estado, en donde el volumen de solicitantes rebasa lacapacidad de atención. '

Es necesario aclarar que la unificación de los.regímenes actualmente apli­cados a la función pública no debe radicalizarse al grado de olvidar la diversidadde actividades que desarrolla el estado por medio de la función pública, puesentonces se generaría un problema mayor que el observado en la actualidad. 'La idea es uniformar lo que sea posible, por ejemplo, las prestaciones y suac­ceso a ellas, los procedimientos de escalafón y los instaurados ante las autori­dades jurisdiccionales, etc., lo que implicaría, además, emitir los reglamentospertinentes para cada actividad. Como dato curioso es de referirse que en Fran-

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Derecho burocrótlco 393

40. Antecedentes en otros países de la relaciónde trabajo entre el estado y sus servidores

40.1. Una nota preliminarHistóricamente, el ejercicio de la función pública se consideró un privilegiootorgado a los ciudadanos por sus méritos o se transmitía de forma heredita­ria dentro de las clases al taso Aristóteles estima que esa función debe confiarseal selecio grupo de ciudadanos maduros.

Esta situación dejó de considerarse como tal al expirar la Edad Media, conla incorporación de nuevas tareas a cargo de! estado, en virtud de las cuales seinvolucró en aspectos de la vida social que antes le estaban vedados; tambiéninfluyó en ese cambio de enfoqúe la conformación del aparato burocrático,considerado por el ciudadano común como un parásito.

La presencia de la. función pública ha sido una constante en e! desarrollode toda formación estatal, con sus características determinadas por e! medioen el que se desempeña, operando de acuerdo con él, con mayor o menor efi­ciencia; emplea un importante porcentaje de la población para e! cumplimientode las funciones estatales, lo que ha dado origen a la normatividad de esta re­lación laboral, cuyo contenido varía de un lugar a otro.

40.2. AlemaniaLa idea de Hegel acerca de! estado, nacida principalmente de la admiraciónque el filósofo le profesaba a la sociedad prusiana de su tiempo, en virtud dela cual la figura del estado está magnificada al grado de ver en él a la divinidadconcretada, a la que deben supeditarse los intereses particulares; de cierta for­ma, la idea siguió presente en el accionar de la moderna burocracia de Alema­nia federal.

La rigidez en la selección, formación y disciplina del servidor público ale­mán se conjuga con los grandes adelantos técnicos alcanzados por esa socie­dad a efecto de lograr un alto grado de eficiencia.

La relación que se da entre e! estado alemán y sus servidores deriva de unacto cuya naturaleza se encuentra sujeta a discusión por los autores germanos;algunos de ellos lo consideran como un contrato de derecho público y otros,como un acto de adhesión a un derecho preexistente, es decir, la obligación deejercer la función pública de acuerdo con las reglas previstas por e! estado.

Existen condiciones generales en el desempeño de la función pública apli­cables a todos los empleados, y condiciones especiales según la categoría y eltipo de trabajo específico por desarrollar.

394 Derecho administrativo, Segundo curso

En relación con las primeras, las más importantes son, entre otras, la po­sibilidad de todo ciudadano de ser escogido para ocupar un empleo público,sin distinción de sexo, credo, raza o ideología política (derecho constitucional); elfuncionario deberá desempeñar su trabajo con profesionalismo, desinterése imparcialidad; su actividad política no deberá interferir eri su desempeño (elladeberá manifestarse. con la moderación y reserva que corresponde al servidorpúblico); ha de guardar discreción en aquellos asuntos de su competencia queasí lo requieran; su actuación como funcionario público habrá de realizarse conapego a las disposiciones legales; no podr-á aceptar recompensas para cumplircon su trabajo, que no sea la remuneración asignada por el poder públíco. Enla Alemania reunificada se permiten la sindicalización y huelga de los servido­res del estado, quienes tienen celebrado un contrato colectivo de trabajo.

40.3. ArgentinaPara Rafael Bielsa, la relación jurídica que existe entre el estado y sus servido­res es producto de un acto contractual de derecho público, no obstante que lalegislación vigente de la República Argentina parece inclinarse por considerar­lo como un acto unilateral del estado.

La argumentación del tratadista consiste en que el nombramiento formalsupone la aceptación del servidor para ingresar en la funciónpública, ya que sinesa aceptación, la relación no se daría. .

Nota característica de ese país, que regula dicha relación por medio de unestatuto legal específico para funcionarios, es considerar al funcionario comoprovisionaldurante los primeros seis meses de labores, tiempo en el que debe­rá demostrar su idoneidad para el trabajo. Asimismo, establece para la estabi­lidad en el empleo un término de tres años de servicios efectivos y continuos ocinco de servicios discontinuos.

40.4. Estados Unidos de América

Este país ha producidonumerosas disposiciones legislativas enla materia; suprimera ley relativa a esta cuestión se encuentra en vigor desde 1900.

En algunos casos se confiere intervención a los legislativos locales,pero entérminos generales es un organismo del gobierno federal (Comisión del Serví­cio Civil) el encargado de establecer las políticas de reclutamiento, capacita­ción, adscripción y disciplina del personal que desempeña la función pública,

LaLey La Follette, de 1912, autorizó las uniones de funcionarios públicosen defensa de sus intereses y suprimió las restricciones que hasta entonces pe~

saban sobre ellos.

Derecho burocrático 395

40.5. FranciaGeneradora de una tradición, orientó a la organización de las naciones que du­rante el siglo XIX se fueron independizando en la hoy América Latina. La ad­ministración pública francesa, cuya concepción de servicio público durantemucho tiempo comprendía a toda actividad del estado, tuvo que iniciar el re­planteamiento conceptual de su actuación una vez que la vieja tesis del servi­cio público no soportó las críticas de la modernidad.

A ello no escapan las relaciones imperantes entre el estado y sus servido­res, ya que anteriormente se entendía como funcionario a toda persona queparticipaba normal y permanentemente en la operación de un servicio públi­co; este supuesto ha variado, al considerarse en la actualidad que sólo lo esaquella persona que participa en la administración gubernamental de acuerdocon un estatuto o reglamento público.

40.6. InglaterraEn 1972 en el Reino Unido, 2.7% de la población económicamente activa eracubierta por el servicio civil. Es difícil imaginar un sistema burocrático más ri­guroso que el inglés; sin embargo, a diferencia de la mayoría de los demás paí­ses europeos, las relaciones laborales entre el estado y. sus servidores no sonreguladas por un estatuto o reglamento expedido especialmente para ello. Lapráctica y la costumbre van generando las disposiciones por aplicar, con baseen la utilidad y los principios que deben regir a la función pública como unaactividad honorable y de privilegio.

Las oficinas del tesoro se encargan de fijar las normas, así como de coor­dinar los programas de cada ministerio para orientar y adiestrar a los emplea­dos al servicio de la corona (servidores públicos).

Para los ingleses, la solución de todos sus problemas deviene del eficientedesempeño de sus instituciones, de ahí el-cuidado que ponen en la formacióny el control del servidor público, ya que consideran que más que una especiali­zación, al estilo de Estados Unidos de América, se requiere contar con hombresposeedores de una elevada cultura, lo cual les permita la flexibilidad necesariapara actuar de manera práctica ante cualquier eventualidad.

40.7. ItaliaLa legislación italiana, en lo que se refiere a la .relacíón laboral burocrática,distingue entre los oficios públicos principales, que representan la voluntad delórgano para el que trabajan y los oficios públicos auxiliares, que se limitan a ta­reas de mero trámite o preparatorias a la toma de decisiones.

396 Derecho administrativo. Segundo curso

De acuerdo con este criterio distintivo, la legislación otorga un tratamientoespecífico según el tipo de servidor de que se trate, para lo que determina con­forme con las características de su desempeño, cuándo se está ante un represen­tante del estado propiamente dicho y cuándo ante un empleado, que de maneraperinanente y netamente profesional presta sus servicios sin asumir toma dedecisiones o representación pública.

40.8. PortugalEn este país, los ministerios de administración interna y de finanzas son losencargados de la instrumentación de las políticas en materia de función públi­ca: Sus funcionarios .están facultados para actuar ante el tribunal correspon­diente y sostener negociaciones con la' representación de los servidores, así.como para expedír acuerdos obligatorios.

La regulación de la función pública en Portugal, por tanto, no está comoprendida en un solo cuerpo que determine el carácter de la relación, sino enun sinnúmero de decretos, decretos-ley y leyes, los cuales de manera casuístí­ca van resolviendo sobre la marcha los obstáculos que se le presentan al esta­do, sín menoscabar los derechos individuales que constitucionalmente le sonreconocidos al ciudadano y, como tal, al servidor público.

Bibliografía del tema _,~__'~~.W'·'W"'_W

Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Dos Santos, Joao Alfonso et al., Funcdo pública, Moraes, Lisboa, 1981.González Pedrero, Enrique. La riqueza de la pobreza, Col. Lecturas Mexicanas. 2a. serie,

núm. 17, Joaquín Morliz-SEP, México, 1985.Koenig, Pierre, La [onction publique en Allemagne Fedérale, Presses Universitaires de

France,Paris, 1973.Long, Marceau, "Panorama de la función pública francesa desde 1945", en La adminis­

tración y el desarrollo de personal público, Presidencia de la república, México, 1980.Loschak, Daniele; La [onction publique en Grande Bretagne, Presses Universitaires de

France, París, 1977.Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho administrativo, 2a. ed., POITÚa, México, 1967.Puget, Henry, Les institutions administratives étrangéres, Dalloz, París, 1969.Rodríguez Reyes, Álvaro, "La formación de funcionarios públicos", en Aportaciones al

conocimiento de la administración federal (autores mexicanos), Secretaría de la Pre­sidencia, México, 1977.

Derecho burocrático 397

Cuestionarlo

1. Describa en qué consiste la función pública.2. Explique las teorías respecto a la rama que regula las relaciones del es-

tado con'sus trabajadores.3. Aporte cinco datos de la evolución histórica del derecho burocrático.4. Indique qué servicios se prestan gratuita y obligatoriamente al estado.5. Diferencie entre funcionario y empleado.6. Anote tres clasificaciones de servidores públicos.7. Anote la naturaleza jurídica del acto que establece la relación estado-

servidor público. .8. Enumere los servidores públicos de elección popular.9. Describa el nombramiento.

10. Resuma las prestaciones económicas derivadas del nombramiento.11-, Circunscriba las materias que comprenden las condiciones generales

de trabajo.12. Esboce la situación jurídica del sindicato de trabajadores estatales.13. Indique por qué causas termina la relación laboral, conforme a la ley

del apartado B del arto 123 constitucional.14. Exponga las normas acerca de los trabajadores de confianza.15. Dé su opinión personal sobre los derechos de los empleados de confianza.16. Reseñe el funcionamiento y la competencia del Tribunal Federal de Con­

ciliación y Arbitraje.17. ¿Qué es el contrato de enganche?18. Relate la regulación laboral para los trabajadores al servicio de las fuer-

zas armadas.19. Enumere cinco rubros de la seguridad social burocrática.20. Especifique el sistema estatal de jubilación.21. ¿Cuáles son las pensiones que pueden surgir por el fallecimiento de un

trabajador del estado?22. Resuma la situación laboral de los servidores de las entidades federati­

vas y municipios.23. Cite tres casos en que sea aplicable el apartado del art. 123 constitucio­

nal, a trabajadores de órganos públicos.24. Apunte cinco rubros contenidos en algún contrato colectivo de paraes-

tatal. .25. Distinga entre responsabilidad administrativa y política.26. Delinee el desafuero, conforme a la constitución,27. Relacione cinco conductas delictuosas en que pueden incidir los servi­

dores públicos.

398 Derecho administrativo. Segundo Curso

28. Opine sobre la responsabilidad civil.29. Especifique las sanciones administrativas a que pueden hacerse acree­

dores los empleados estatales.30. Señale las diferencias entre estatuto legal y reglamentario.31. Reseñe la función pública en otro país,

XlV. Justicia' administrativa

ObjetivosDespués de estudiar este capitulo, el alumno contará conelementos para: .

• Conocer los sistemas de control de legalidad de laadministraciÓn pública

• Manejar los recursos administrativos• Iniciar el conocimiento del litigio en materia

administrativa• Delimitar los tribunales de la administración

41 . Justicia administrativaEstamos en presencia de justicia administrativa cuando un órgano administra­tivo resuelve un conflicto que implica un derecho subjetivo.

En este capítulo hemos agrupado los medios con que cuenta el particularpara el control de. la legalidad de la administración pública, así como algunasactividades parajurisdiccionales que realiza la administración pública federal.

No obstante existir cursos especializados para ciertos puntos comprendidosen este tema, creemos necesaria su inclusión, aunque sea de forma sucinta, enalgún curso de derecho administrativo; más aún, para un importante sector dela doctrina administrativista nuestra materia se divide en dos partes; la acciónadministrativa y el control de la administración pública,

Opinarrios que una vezexpuestos los conceptos fundamentales del derechoadministrativo, la estructura de los entes del poder ejecutivo, los recursos pa­trimoniales del estado y parte de la acción administrativa, resulta obvia y ne-

, cesaria la descripción, por sumaria que sea, de las defensas que el particular,puede intentar ante los 'actos administrativos que le afecten de manera ilegal.Tal~s defensas no pueden ser ignoradas por nuestra disciplina, a riesgo de con­vertirse en mera elucubración teorizante sin contacto real y práctico con el de­recho vivo.

41.1. El procedimiento administrativo

El programa vigente de nuestra disciplina establece en este capítulo el presentetema, como introducción a los siguientes parágrafos de justicia administrativa.

1. Diferencia entre proceso y procedimientoSi bien semántica y etimológicamente proceso y procedimiento pueden consi­derarse como sinónimos, en derecho, y sobre todo en nuestra asignatura, sehan establecido diferencias conceptuales de trascendencia. De esa suerte, tene­mos que por proceso se entienden los actos realizados ante y por un órgano ju­risdiccional para resolver una controversia entre partes calificadas; en tantoque como procedimiento se señala a la serie de pasos o medidas tendientes a laproducción o ejecución de un acto jurídico.

400 .

Justicia administrativa 401

El proceso posee como característica fundamental "ser una secuencia deactos que tienen por fin decidir una controversia entre partes (litigio) por par­te de una autoridad imparcial e independiente (juez) con fuerza de verdad legal(autoridad de cosa juzgada)" (Agustín Gordillo), en tanto que "procedimientopropiamente dicho es aquel que fija preestablecidamente los cauces de los ac­tos que contribuyen a un objetivo final" (Ramón Martín Mateo).

2. Proceso administrativo. ConceptoUn proceso puede calificarse de administrativo cuando concurran cualquierade las dos circunstancias siguientes: que una de las partes en la controversiasea la administración pública, o que quien resuelve la controversia sea un ór­gano de la propia administración pública (tribunales administrativos u órga­nos parajurisdiccionales del poder ejecutivo, juntas de conciliación y arbitraje,por ejemplo).

En la doctrina existe una tendencia mayoritaria orientada a reservar la ex­presión proceso administrativo para aquel que se sigue ante tribunales conten­cioso administrativos y en los cuales es parte, desde luego, la administraciónpública. .

3. Procedimiento administrativo. ConceptoEs la serie coordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar un acto ad­ministrativo.

Se da la siguiente definición: procedimiento administrativo es "el cauce le­gal que los órganos de la administración pública se ven obligados a seguir enla realización de sus funciones y dentro de su competencia respectiva, paraproducir los actos administrativos" (López-Nieto y Mallo).

4. Procedimiento interno y externoEl procedimiento administrativo puede ser clasificado de diversas maneras;así, se habla de procedimiento formal y aformal, general y especial, unifásicoy bifásico, declarativo y ejecutivo, técnico o de gestión (Francisco González Na­varro); ordinarios y especiales; flexible o rígido, lineal o triangular, etc. Seguire­mos la clasificación del programa de 1986, cuyo primer enfoque es el del rubrode este subinciso,

Procedimiento interno. Se refiere a la creación de actos que surten sus efec­tos dentro del propio órgano emisor, por ejemplo, una amonestación del supe­rior al inferior.

Procedimiento externo. Es el que se realiza ante los particulares para que elacto surta sus efectos, satisfaga ciertas formalidades o sea ejecutado.

5. Procedimiento previo y de ejecuciónProcedimiento previo. Son las fases necesarias para poder producir convenien­temente el acto administrativo.

402 Derecho administrativo. Segundo curso

Procedimiento de ejecución. Son las etapas que han de efectuarse para queel 'acto se cumpla, ya sea de manera voluntaria o mediante el uso de la coac­ción estatal.

6. Procedimiento de oficio y a petición de parte'Procedimiento de oficio. Es e! que se lleva a cabo por iniciativa de la autoridadadministrativa en ejercicio de sus facultades, para el cumplimiento de las tareascompetencia del órgano y conforme a la asignación de asuntos que la ley hayahecho.

Procedimiento a petición de parte. En este caso, aunque ya quedó aclaradoque el acto administrativo es unilateral, para que e! órgano actúe legalmentese requiere que el gobernado lo solicite, ya sea porque la ley así lo prevé o por­que se hace uso delderecho de petición establecido en el arto 80. constitucio­nal; tal sería a propósito de un permiso o licencia.

7. Características y requisitos del procedimiento administrativo. Las for-malidades constitucionales

Las características de! procedimiento administrativo varían según las diversasconcepciones que del mismo se tengan, así como por cuestiones de índole po­lítica. Por nuestra parte señalamos éstas:

a) Legalidad. Debe estar previsto o permitido en la ley, dentro de la com-petencia de! órgano. ..

b) Eficiencia. Que logre producir o ejecutar de manera adecuada el acto.c) Gratuidad. Generalmente existirá esta nota, salvo que se trate de servi­

cios públicos o de actividad registra!'.d) Publicidad. Es decir, no existen los procedimientos secretos excepto en

asuntos de seguridad nacional, diplomáticos O por razones morales.e) Agilidad. Aunque en la práctica ocurre casi siempre que los trámites ad­

ministrativos marchan con lentitud, todos los movimientos de reformaadministrativa tienden a darles rapidez.

f) Equidad. Ha de observarse el principio in dubio pro actione; esto es, quee! procedimiento debe tender a lograr e! resultado más favorable al ad­ministrado o particular..

g) Requisitos del procedimiento. Deben estar contenidos en ley o disposi­ción reglamentaria y ser técnicamente idóneos para emitir o ejecutar elacto. Puesto que no existe en México un-código o ley que regule de ma­nera unificada los procedimientos administrativos, se estará a lo previstoen cada caso; y siempre acatando lo que la constitución federal estable­ce al respecto. Esto es válido a pesar de la Ley Federal de ProcedimientoAdministrativo, ya que ella no contempla en la misma, materias muy im­portantes que se mencionan adelante.

Justicia administrativa 403

Las formalidades o los requisitos que la constitución política señala, aplicablesal procedimiento externo, son prácticamente los mismos que se indicaron a pro­pósito del acto administrativo: forma escrita, competencia del órgano, funda­mentación, motivación, no retroactividad, na dejar en estado de indefensión algobernado y efectuarse conforme a la ley.

8. Las formalidades esenciales del procedimientoLa expresión [ormalidades esenciales del procedimiento, referida en un princi­pio a la materia procesal o judicial, se ha hecho extensiva a las otras ramas delderecho. Hay una total indefinición acerca de cuáles son esas formalidades, pe:ro podemos indicar que son aquellas previstas en la ley para no dejar en estadode.indefensión 'alparticular, tales como escuchar a éste y notificarle las decisio­nes que le afectan directamente.

9. La notificaciónLa notificación es una etapa dentro del procedimiento administrativo, mediantela cual se da a conocer al gobernado un acto que le afecta de manera directa.

La notificación puede ser un requisito de eficacia de algunos actos admi­nistrativos; también le permite al particular enterarse del contenido del actoy, en su caso, empezar el cómputo de los términos para su impugnación median­te el recurso administrativo, el contencioso administrativo o el amparo, segúnproceda.

Cualquier acto administrativo debe hacerse fehacientemente del conoci­miento del interesado, ya sea por medio de notificación (por lo general, en sudomicilio) o mediante publicación en el periódico o diario oficial del gobierno.La notificación misma ha de realizarse cumpliendo ciertas formalidades que laley prevea y aquellas que suelan seguirse por costumbre y lógica.

10. La Ley Federal de Procedimiento AdministrativoLa ley del rubro fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de agostode 1994 e inició su vigencia ello. de junio de 1995; su contenido se refiere a:

a) Excluye de su ámbito de aplicación las cuestiones locales, municipales, deparaestatales, financiera, fiscal, electoral, competencia económica, respon­sabilidad de los servidores públicos, justicia laboral y agraria, y del minis­terio público.

b) Supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles.e) Campo de aplicación y disposiciones generales.d) Régimen jurídico del acto administrativo.

. e) Nulidad y anulabilidad del acto administrativo.f) Eficacia del acto administrativo.g) La extinción del acto administrativo.

404 Derecho administrativo. Segundo curso

h) Disposiciones generales para el procedimiento administrativo.i) Los interesados.i) Impedimentos, excusas y recusaciones.k) Términos y plazos.1) El acceso a los documentos e información.

m), Notificaciones. .n) La impugnación de notificaciones.ñ) La iniciación del procedimiento.o) Tramitación del procedimiento,p) Terminación de! procedimiento.q) Visitas de verificación.r) Infracciones y 'sanciones administrativas.s) Medidas de seguridad.t} Recurso de' revisión.

El articulado de esta ley no altera la esencia de las cuestiones que se abordana lo largo de estos cursos. No consideramos oportuno comentar ese ordena­miento, pues ello rebasaría la finalidad y dimensiones de un libro de texto comoel presente.

41.2. Sistemas de control de legalidad de la acciónadministrativa

Desde luego, nos referiremos a los mecanismos puestos al alcance de los admi­nistrados por cuyo medio pueden obligara los órganos de! poder ejecutivo aactuar conforme al orden jurídico, en asuntos que les afectan. No es lugar paratratar los métodos de control interno o presupuestal de las labores de la adminis­tración pública (valga la aclaración por la frecuente duda inicial en la cátedra).

El actuar de la administración pública está, como dice lean Rivero, totalmen­te sometido al derecho; es decir, el principio de legalidad norma toda la actividadde la administración públiéa. Cuando la autoridad no se conduce conforme a laley, o,al menos, así lo cree e! particular, deben existir medios al alcance de ésteJara que la administración retome el camino legal. ,

Los sistemas que encontramos para ese control son:

a) Control legislativob) Control judicialc) Autocontrol

El primero de ellos, e! control legislativo, llamado también controlpolítico, se pre­senta en algunos países escandinavos mediante e! ombudsmdn. Se trata de un

Justicia administrativa 405

funcionario designado por el parlamenta, para que conozca de las quejas. formu­ladas por los gobernados contra actos de la administración pública.

Nuestro derecho universitario adoptó en la UNAMesta figura, al crear en 1985la defensoría de los derechos universitarios.

El control judicial lo efectúa precisamente el poder judicial conforme a unsisiema de controversias (jurisdíccíonal). A éste corresponde, en el sistema an­glosajón, el habeas corpus y, en México, el amparo.

El autocontrol estaría instrumentado por el contencioso administrativo (tri­.bunales basados en el modelo francés, llamado también sistema continental euro­peo) y por los recursos administrativos. Éste es el verdadero autocontrol ejercidopor parte de la administración pública. Tanto el contencioso administrativo co­mo el recurso administrativo se realizan ante órganos administrativos, es de­cir, no pertenecientes al poder legislativo ni al judicial.

41.3. Recursos administrativosEl recurso administrativo es la posibilidad que tiene la administración pública dereconocer, corrigiéndolo, un error de su actuación, y lo hará en virtud de unapetición del particular en ese sentido; petición que encuentra su origen primarioen el arto 80. de nuestro texto constitucional.

La administración pública en esta figura no actúa como parte dentro de unproceso, sino que sólo va a intervenir para revisar (modificándolo, anulándoloo confirmando) algún acto que el particular ha considerado ilegal o inoportuno.

Puede definirse al recurso administrativo como el medio de defensa esta­blecido en la ley, a favor de los gobernados para que la administración públicarevise un acto administrativo que ellos consideran ilegal. quedando aquéllaobligada a anularlo, modificarlo o confirmarlo.

Para Héctor Fix Zamudio, el recurso administrativo es "un derecho de im­pugnación que se tramita a través de un procedimiento, y que se traduce enuna resolución que también tiene el carácter de acto administrativo".

El recurso administrativo que es una garantía del particular, como dice Eduar­do Garcfa de Enterria, "concluye con un nuevo acto administrativo y de ningu­na manera con una sentencia, puesto que no se está en presencia de un procesojurisdiccional".

Se han estudiado los elementos o requisitos del recurso administrativo des­de distintas ópticas; así, para Jesús González Pérez, los requisitos quedarán clasi-ficados de la siguiente manera: .

a) Subjetivos. Órgano competente e interesado o recurrente:b) Objetivos. Acto impugnable o recurrible y fundamento del recurso.e) De la actividad. Lugar, tiempo y forma.

406 Derecho odmlnlstrotlvo. Segundo curso

Hadel Mostafá formula las cinco preguntas siguientes, a las cuales responde dela manera que se indica:

• ¿Quién recurre? El particular o administrado.• ¿Contra qué recurre? Contra un acto administrativo.• ¿Ante quién recurre? Ante la autoridad competente para conocerlo.• ¿Por qué recurre? Porque lesiona sus 'intereses y porque la ley lo permite.• ¿Cómo recurre? Según el procedimiento previsto para cada recurso.

Consideramos, siguiendo a Andrés Serra Rojas, que los elementos del recurso'administr~tivoson:

1. Una resolución administrativa. Que constituye la base para la impugna.ción; es decir, un acto administrativo impugnable.

2. El particular que interpone el recurso. Es a quien le interesa que la auto­ridad revise su actuación.

3. Debe afectar al particular. Ello es necesario ya que no sería lógico que e!, gobernado quisiera, a petición de él mismo, la revisión de un acto, el cualle beneficia.

4. Debe estar establecido-en la ley. Esto lo hemos indicado en el concepto derecurso administrativo y es necesario que, aunque sea enuncíativamen­te, la ley lo establezca. En nuestro derecho, usualmente, sólo se indicae! nombre de! recurso y e! plazo para interponerlo: aun asi, debe ser laley quien lo prevea. En las materias reguladas por la Ley Federal de Pro­cedimiento Administrativo, que más adelante se mencionan, existen ma­yores lineamientos jurídicos para el recurso.

5. La.autoridad ante la que se interpone. Será siempre de carácter adminis­trativo, pues ya quedó señalado que a los órganos del poder ejecutivo seles está brindando la oportunidad de corregir un posible e involuntarioerrOr de apreciación al emitir un acto administrativo.

6. Plazo para interponerlo. Ya que e! recurso nunca se tramita de oficio, laley señalará e! tiempo de que dispone e! particular para presentar su im­pugnación, e! cual suele ser variable en nuestra legislación: ocho, 15,30.días, conforme e! ordenamiento aplicable. En la actualidad el legisladortiende a unífícar el término a 15 días hábiles, suponemos que para ha­cerlo coincidir con la Ley de Amparo.

7. Requisitos de forma. La ley o los reglamentos correspondientes estable­cerán esta cuestión, forma que será, en todo caso, escrita. En algunasmaterias, como en normas de calidad y tratándose de comercio exterior,existen formatos ya impresos para presentar e! recurso que la ley prevé.

Justicia administrativa 407

8. Procedimiento adecuado. Las etapas de! procedimiento establecidas enotras ramas de! derecho no serán seguidas minuciosamente en materiade recursos administrativos; sin embargo, es necesario que se respeten de­terminadas etapas y garantías del procedimiento. Es de destacar que elCódigo Federal de Procedimientos Civiles es supletorio de la legislaciónadministrativa en estepunto, inclusive respecto a la Ley Federal de Pro­cedimiento Administrativo.

9. Obligación de la autoridad de dictar resolución. Puesto que toda la me­cánica del recurso administrativo parte de la garantía individual llamadaderecho de petición, es totalmente obligatorio el que recaiga una resolu­ción, la cual consistirá en anular, modificar o confirmar el acto que se im­pugnó. Tal resolución es un nuevo acto administrativo y debemos insistiren que no se trata, por ningún concepto, de una sentencia, ya que noha existido contienda procesal ante órgano investido con potestad parapronunciar verdad legal a favor de una parte en controversia con otra.

Ahora hemos de estudiar lo relacionado con la clasifícacíón o las clases de recur­sos existentes. En esto, la doctrina y la legislación no son uniformes y utilizanen forma indistinta denominaciones tales como inconjormidad, reconsidera­cián, oposición, revocación, reclamación, reposición, alzada, revisión, revisiónjerárquica, queja; en algunos casos no se le da nombre. Por ello, consideramosla clasificación (escuchada en alguna conferencia) fundada en atención a la au­toridad encargada de conocer y resolver el recurso, más adecuada que las nadaconstantes de nuestras leyes o de la doctrina. .

La clasificación mencionada en el párrafo anterior se refiere a tres clasesde recursos: circular, vertical y horizontal.

En el primero, será el mismo funcionario que emitió el acto impugnado quienconozca del recurso. En el vertical, corresponde al superior jerárquico de! au­tor de la resolución recurrida, conocer de su impugnación. El recurso horizontalimplica la existencia de un órgano especializado, una autoridad de la mismajerarquía de la emisora, al cual se le encarga e! procedimiento en materia de re­cursos administrativos.

La clasificación descrita tiene la ventaja de presentar una constante, inde­pendientemente de las diferencias o fallas terminológicas del legislador o delos autores.

El recurso administrativo debe ser agotado antes que la vía de amparo,conforme al criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, establecidodesde 1929. No será necesario e! recurso cuando corra inminente peligro e! go­bernado o sus bienes; si se trata de una ley que el particular estime violatoriade la constitución; o bien, se produzca daño irreparable, en e! supuesto de quese exijan en la ley de la materia mayores requisitos que los fijados para el am­paro o en el caso de que se violen directamente preceptos constitucionales.

408 Derecho administrativo. Segundo curso

Para ilustrar, 'de acuerdo con el derecho vigente, estas nociones acerca de los'recursos administrativos, anotamos las disposiciones que al respecto prevé laLey Federal de Competencia Económica:

Art, 39. Contra las resoluciones dictadas por la comisión con fundamento en esta ley,se podrá interponer, ante la propia comisión, recurso de reconslderacián, dentro delplazo de 3D, dias hábiles siguientes a la fecha de la notificación de tales resoluciones.

El recurso tiene por objeto revocar, modificar o confirmar la resolución reclama:da y los [allos que se dicten contendrán la fijación del acto impugnado, los fundamentoslegales en que se apoye y los puntos de resolución. El reglamento de la presente ley esta­blecerá los términos y demás requisitos para la tramitación y sustanciación del recurso.

La interposición del recurso se hará mediante escrito dirigido al presidente de lacomisión, en el que se deberá expresar el nombre y domicilio del recurrente y los agravios,acompañándose los elementos de prueba que se consideren necesarios, así cómo las

. constancias que acrediten la personalidad del promovente.La interposición del recurso suspenderá la ejecución de la resolución impugnada.

Cuando se trate de la suspensión de las sanciones a que se refieren las fracciones J yJI del artículo 35 y se pueda ocasionar daño o perjuicio a terceros, el recurso se conce­derá si el promovente otorga garantía bastante para reparar el daño e indemnizar los per­juicios si no obtiene resolución favorable.

La comisión dictará resolución y la notificará en un término que no excederá de60 días contados a partir de la fecha en que se haya interpuesto el recurso. El silenciode ia comisión significará que se ha confirmado el acto impugnado.

Por otra parte, acerca de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, esconveniente señalar los siguientes puntos:

1. Publicada el4 de agosto de 1994, inicia su vigencia ello, de junio de 1995.2. No es aplicable a:

a) Materias locales y municipales.b) 'Cuestiones fiscales y financieras.e) Competencia económica.d) Ministerio público.e) Responsabilidades de servidores públicos.f) Asuntos electorales.g) Justicias laboral y agraria.,h) Entidades paraestatales.

3. Establece un solo recurso administrativo: el de revisión, regulado en losarts. 83 a 96, de los cuales destacamos lo que en seguida se anota:

a) Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autori­'dades administrativas que pongan fin al procedimiento administra­tivo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponerrecurso de .revisión o intentar vías judiciales.

Jústlcla administrativa 409

b) La oposición a los actos de trámite en un procedimiento administra­tivo deberá alegarse por los interesados durante dicho procedimien­to, para su consideración en la resolución que ponga fin al mismo. Laoposición a tales actos de trámite se hará valer en todo caso al im­pugnar la resolución final.

e) El término para interponer el recurso será de 15 días contados a par­tir del día siguiente a aquel en que hubiere surtido efectos la notífí­cación del acto que se recurra.

d) El escrito en el que se interponga el recurso de revisión deberá presen­tarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuel­to por el superior jerárquico.

e) El escrito deberá expresar:

• El órgano administrativo a quien se dirige.• El nombre del recurrente y del tercero perjudicado, si lo hay, así

como lugar para efectos de notificaciones.• El acto que se recurre y la fecha en que se le notificó o tuvo cono­

cimiento de él.• Los agravios que se le ocasionen.• En su caso, copia de la resolución o acto que impugna y de la noti­

ficación. 'n-atándose de actos que por no haberse resuelto en tiempose entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciacióndel procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaídoresolución alguna.

• Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directacon la resolución o acto impugnado, debiendo acompañar las docu­mentales, incluidas las que acrediten su personalidad cuando ac­túen en nombre de otro o de personas morales.

f) El recurso se tendrá por no interpuesto y se desechará en estos casos:

• Se presente fuera de término;• No se haya acompañado de la documeritación que acredite la per­

sonalidad del recurrente, y• No aparezca suscrito por quien deba hacerlo, a menos que se fir­

me antes del vencimiento del plazo para interponerlo.

g) La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todosy cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente, teniendola autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero cuando uno delos agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impug­nado; bastará con el examen de ese punto.

410 Derecho odmlnlstrotivo-.Segundo curso

h} La autoridad, en beneficio del recurrente, podrá corregir los erroresen la cita de los preceptos que,se consideren violados y examinar ensu conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del re­currente, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, perosin cambiar los hechos expuestos en el recurso.

i) Igualmente, deberá dejar sin efectos legales los actos administrati­vos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean in­suficientes, pero deberá fundar los motivos por los que consideróilegal el acto y precisar el alcance.

j) Si la resolución ordena realizar un acto o la reposición del procedi­miento, deberá cumplirse en un término de cuatro meses. .

k) No se podrán revocar o modificar los actos administrativos en laparte no impugnada.

1) La resolución expresará los actos que se modifiquen y si la modifi­cación es parcial, ello se precisará.

m) El recurrente podrá esperar la resolución expresa o impugnar en cual­quier tiempo la presunta confirmación del acto recurrido.

n) Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentosque no obren en el expediente original derivado del acto impugna­do, se hará saber a los interesados para que, en un plazo no inferiora cinco días ni superior a 10, formulen sus alegatos y presenten losdocumentos que estimen procedentes.

ñ) No se tomarán en cuenta en la resolución del recurso, hechos, docu­mentos o alegatos del recurrente, cuando habiendo podido aportar­los durante el procedimiento no lo haya efectuado.

41.4. El contencioso odrnlnistrofivo

La bibliografía que se anota al final de este capítulo proporciona una idea de laamplitud con que ha sido estudiado este tema; sin la pretensión de ahondar enesta materia, tan minuciosamente analizada, resulta necesario hacer una bre­ve descripción de la misma.

El contencioso administrativo surge en virtud de considerar que la admi­nistración pública, por ser uno de los poderes de estado, no tiene por qué some­ter la solución de los conflictos derivados de su accionar al conocimiento de otropoder, el cual seria, para el caso, el judicial. Por esta razón, se crean órganos den­tro de la propia ad~inistraciónpública, investidos de mayor o menor autonomía,que habrán de resolver jurisdiccionalmente las controversias surgidas entre és­ta y el particular que se considere afectado por algún acto administrativo.

Justicia administrativa 411

Otro de los razonamientos centrales para justificar la existencia del con­tencioso administrativo es en el sentido de que la jurisdicción, en esta materia,implica valorar el interés público y algunas cuestiones metajurídicas que nopodría apreciar convenientemente el poder judicial.

En cuanto a los alcances de sus decisiones, se puede hablar de los tipos decontencioso administrativo siguientes:

a) Contencioso de plena jurisdicción O subjetivo.b) Contencioso de anulación, de ilegitimidad u objetivo.e) Contencioso de represión.d) Contencioso de interpretación.

En el primero, el tribunal administrativo al revisar el acto impugnado le indica­rá a la administración pública en qué sentido debe emitirse dicho acto.

En el segundo, el de nulidad, el órgano contencioso administrativo se limi­tará a declarar la nulidad o validez del acto que ha sido revisado.

En el contencioso de represión se llegan a aplicar sanciones. En algunospaíses se le destina a resolver cuestiones relacionadas con multas impuestas porinfracciones en materia de tránsito de vehículos automotores.

Por medio del contencioso de interpretación, la autoridad, antes de emitirun acto administrativo, solicitará al tribunal su opinión respecto al sentido enque debe expedirse dicho acto.

El contencioso administrativo se ha desarrollado principalmente en Fran­cia, y su expresión institucional es el Consejo de Estado, reestructurado en 1791

.Y1799 para imprimirle la otientaciór actual; aunque hay antecedentes más remo­tos y también reformas posteriores a tal fecha; para nuestros fines esquemáticoses suficiente con ese dato.

En la ahora disuelta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, el sistemamencionado consistía en que el particular presentaba una queja ante el procu­rador general de la URSS, quien proponía a la autoridad anular el acto reclamado,si aquélla procediera.

En nuestra constitución política federal, el contencioso administrativo es­tuvo contemplado en el arto 104, fracc. 1,párrs, 20. y 30., según reforma del 30de diciembre de 1946, reforma que permitió la existencia del sistema francés ydel anglosajón para controlar la legalidad de la acción administrativa, dándo­se así un mecanismo híbrido de control.

A partir de las reformas constitucionales de 1987, encontramos los siguien­tes fundamentos:

a) En el arto 73 se prevé que el congreso de la unión es competente paraexpedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrati­vo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su

412 Derecho administrativo. Segundo curso

cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administraciónpública federal y los particulares, estableciendo las reglas para su orga­nización, su operatividad, el procedimiento, y los recursos contra susresoluciones.

b) 'Conforme a la fracc. I-B del arto 104, corresponde a los tribunales de lafederación conocer de los recursos de revisión que se interpongan con­tra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso admi­nistrativo, sólo en los casos que señalen las leyes. Las revisiones, de lascuales conocerán los tribunales colegiados de circuito, se sujetarán alos trámites que la ley reglamentaria de los arts, 103 y 107 de la cons­titución fije para la revisión en amparo indirecto. y 'en contra de las re­soluciones que en ellas dicten los tribunales colegiados de circuito noprocederá recurso alguno.

e) En el arto 116, fracc. IV, se contempla la jurisdicción contencioso adrrii­nistrativa local en estos términos:

Las constituciones y leyes de los estados podrán instituir tribunales de lo contencio­so administrativo dotados de plena autonomia para dictar sus fallos, que tengan a sucargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública es­tatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcio­namiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.

El antecedente de las disposiciones constitucionales señaladas, es la ley Laresde 1853, la cual establecía un sistema de justicia administrativa retenida (el pre­sidente de la república o el consejo de ministros decidirían en.última instanciaen cuestiones contencioso administrativas). Esta ley fue declarada anticonsti­tucional al prevalecer las ideas de Ignacio L. Vallarta, en materia de separaciónde poderes y amparo.

Si bien el derecho vigente en México establece la coexistencia del sistemade amparo con el contencioso administrativo, la polémica sigue abierta entrelos partidarios de uno y otro sistema: los que estiman que no debe haber tribu­nales administrativos y quienes opinan que la actuación de éstos no debe serrevisada por ei poder judicial sino, en todo caso, por un tribunal superior ad­ministrativo al que competerá pronunciar la última palabra en materia de con­troversias entre particulares y la administración pública.

Por último, en este parágrafo, hagamos una observación: el nombre que seda a estos órganos de tribunales 'de lo contencioso administrativo es repetitivo.

41.5. Tribunal federal de justicia fiscal y administrativa

El tribunal fiscal de la federación empezó a funcionar ello. de enero de 1937,con cinco salas y un decimosexto magistrado que presidía el pleno y al propio

Justicia administrativa 413

tribunal. Desde esa fecha hasta la reforma constitucional de 1946, e! tribunal tu­vo vida al margen de la carta magna; sin embargo, actuó sin mayores proble­mas. En 1942 se le otorgó competencia acerca de depuración de créditos afavor del fisco; con la reforma de 1946 Se aumentaron dos salas.

A partir de 1978 e! tribunal es reestructurado radicalmente, por medio deuna nueva ley publicada el 2 de febrero de ese año, en la cual se adoptó una es­tructura basada en una sala superior y salas regionales. La ley vigente se publicóen e! Diario Oficial e! 15 de diciembre de 1995 y conserva e! sistema de salas.

Su nombre y competencia se cambia en el año 2001, la nueva denomina­ción es la que da el título a este prgf. 41.5; cabe añadir dos comentarios acercade ella: .

1. Todo tribunal es de justicia o busca la justicia, por lo que es innecesariousar ambos vocablos.

2. La materia administrativa es primero que la fiscal, cronológicamente co­mo rama del derecho, por secuencia alfabética y porque la segunda esuna rama del derecho administrativo, entre otros argumentos que seña­lan lo incongruente de la terminología usada.

La sala superior del tribunal que se comenta, está integrada por 11 magistra­dos, uno de los cuales es e! presidente de la sala y del tribunal. Las salas regio­nales se integran de tres magistrados cada una y uno de ellos es su presidente.Todos los magistrados son designados por el presidente de la república, conaprobación de! senado o de la comisión permanente de! Congreso de la Uniónen los recesos de aquél. Su designación es para un periodo de seis años. La ley'de 1978 eliminó, al menos formalmente, la proposición que de dichos nombra­mientos hacía el secretario de Hacienda y Crédito Público.

En materia de nombramientos rige el sistema de inamovilidad. Está en vigorlo siguiente: si concluido el segundo periodo para el cual fueron designados losmagistrados regionales se les confirma en el cargo, no podrán ser privados desus puestos, sino en los mismos casos previstos para los magistrados del po­der judicial federal; los integrantes de la sala superior están en posibilidad de sernombrados para un nuevo periodo de nueve años.'

Las salas regionales tendrán competencia en el territorio de las entidadesfederativas que les señale la sala superior según lo prevé la ley vigente, la que conanterioridad disponía el nombre de las regiones, así como el número, y circuns­cripción de las salas.

Será competente la sala regional ubicada en el territorio en el cual se encuen­tre domiciliada la persona demandante (excepto personas del sistema financiero,controladoras, controladas y sin domicilio fiscal en México). El desconges­tionamiento del centro de la república fue un fracaso, ya que la Secretaría de

414 Derecho odmlnlstrativo. Segundo curso

Hacienda y Crédito Público retiene competencia centralizadamente, sin dele­garla, además de que el grueso de la actividad socioeconómica del país sigueefectuándose y dirigiéndose desde la capital federal.

En cuanto a la competencia por materia, el tribunal federal de justicia fis­cal y administrativa conoce de:

a) Contencioso tributario o fiscal.b) Contencioso de seguridad social civil y militar.e) Contencioso del contrato de obra pública.d) Contencioso de responsabilidad de servidores públicosy de los particu­

lares involucrados en ello.e) Contencioso de comercio exterior, en los casos que fija el art. 94 de la

ley de esta materia.f) Impugnaciones a los actos que resuelvan el recurso de revisión que re­

gula la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.g) Casos previstos en otras leyes, tal sería el de los requerimientos de pago

a instituciones de fianzas.

Se trata de un tribunal contencioso administratfvo de anulación. Su competen­cia, según se aprecia, no llega a comprender todas las cuestiones administrativasfederales. Posee autonomía jerárquica; antes dictaba sus fallos en representa­ción del poder ejecutivo.

El proceso ante el tribunal podrá iniciarse contra actos administrativosque no pueden ser impugnados mediante recurso administrativo o cuando lainterposición de éste sea optativa para el particular afectado.

A la sala superior y a sus dos secciones les compete:

1. Fijar la jurisprudencia del tribunal.2. Resolver los juicios con características especiales, según prevea el Có­

digo Fiscal de la Federación, o estime el presidente del tribunal.3. Conocer de las excitativas de justicia que promuevan las partes, cuan­

do los magistrados no formulen el proyecto de resolución que corres­ponda o no emitan su voto, dentro de los plazos legales.

4. Calificar las recusaciones, excusas y los impedimentos de los magistra­dos y designar al magistrado sustituto, cuando sean procedentes.

5. Resolver los conflictos de competencia entre salas regionales.·6. Establecer las reglas para distribuir los asuntos entre las salas regiona­

les cuando haya más de una en la circunscripción territorial, así comoentre los magistrados instructores y ponentes.

7. Designar al presidente del tribunal y de la sala superior.8. Señalar la residencia y el número de las salas regionales.

Justicia administrativa 415

9. Dictar las medidas para investigar las responsabilidades de los servido­res públicos establecidas en la ley; aplicar a los servidores públicos deltribunal las sanciones administrativas correspondientes, y proponer ala autoridad su aplicación, si hubiera destitución de magistrado.

10. Dar y modificar la adscripción de los magistrados de las secciones y sa­las regionales, de los secretarios, de los actuarios y de los peritos.

11. Designar entre los secretarios a los que suplan ausencias temporales de.magistrados en las salas regionales.

12. Nombrar y remover al oficial mayor, contralor y secretario general deacuerdos.

13. Expedir el reglamento interior del tribunal y disposiciones para su ope­ratividad.

14. Designar entre sus miembros a los magistrados visitadores de las salasregionales.

De acuerdo eon la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Ad­ministrativa, compete a las salas regionales conocer de los juicios que se ini­cien contra las siguientes resoluciones definitivas:

a) Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscalesautónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal,se fije en cantidad líquida o se den bases para su liquidación.

b) Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el Có­digo Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el poder pú­blico.

e) Las que impongan multas por infracción a reglas administrativas fede­rales.

d} Las que causen un agravio en materia fiscal, distinto de aquel al que serefieren los tres párrafos anteriores.

e) Las que nieguen o reduzcan las prestaciones sociales que concedan lasleyes en favor de lcismiembros dc las fuerzas armadas o de sus derecho­habientes con cargo al ISFAM o al erario federal, así como las que esta­blezcan obligaciones a cargo de las mismas personas. ,

Cuando se aleguen 'cuestiones de jerarquía, antigüedad en el gradoo tiempo de servicios, las sentencias sólo tendrán efectos en cuanto a ladeterminación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los pro­pios militares corresponda, o a las bases para su depuración.

f) Las que se dicten a propósito de pensiones civiles, sea con cargo al erariofederal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja­dores del Estado.

g) Las que se dicten a propósito de interpretación o cumplimiento de contra­tos de obras públicas.

416 Derecho administrativo. Segundo curso

h) Las que constituyan créditos por responsabilidades contra servidorespúblicos de la federación, del Distrito Federal o de los organismos públi­cos descentralizados federales o del Distrito Federal, así como en con­tra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades.

i} Las que nieguen a los particulares indemnización por responsabilidadde servidores públicos. Se puede optar por esta vía o acudir a procedí­miento judicial.

j) Las derivadas de prácticas o medidas en comercio exterior; conforme alarto 94 de la ley de esa materia.

k) Las que requieran pago de garantías de obligaciones fiscales a cargo deterceros y a favor de cualquiera de los tres niveles de gobierno, o de susorganismos descentralizados.

1) Las dictadas por las autoridades que pongan fin a un procedimiento ad­ministrativa, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términosde la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. '

m) De los juicios que se promuevan contra una resolución negativa fieraconfigurada, en las materias señaladas.

n) Los juicios que se promuevan en contra de la negativa de la autoridad'a expedir la constancia de haberse configurado la resolución positivaficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley.

o) Las que terminen un recurso administrativo en contra de las resolucio­nes señaladas en los puntos anteriores.

p) Las indicadas en otras leyes como competencia del tribunal.

41.6. Tribunal federal de conciliación y arbitraje

Este tribunal. poco estudiado como contencioso administrativo, está previstoen la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del'Apartado B del Artículo 123 Constitucional, en sus arts. 118 a 151.

Se trata, realmente, de un tribunal administrativo puesto que dirime lascontroversias surgidas entre el estado y particulares, quienes en este caso, los tra­bajadores al servicio del propio estado, tienen ese carácter. Puesto 'que lostrabajadores están actuando ante el tribunal como particulares y no en calidadde agentes del poder público, es decir, no realizan función pública, las contro­versias por dirimirse son entre particulares y, casi siempre, la administraciónpública.

Este tribunal funcionó con .tres magistrados: un representante del gobier­no, otro de los trabajadores, designado por la Federación de Sindicatos deTra­bajadores al Servicio del Estado, y un tercero en la doble calidad de árbitro yde presidente del órgano.

Justicia administrativa 417

Según reforma de 1984 se adoptó una organización basada en tres salas,compuestas de tres magistrados cada una y de un pleno, al frente del cual se en­cuentra un décimo magistrado, quien es designado por el presidente de la repú­blica; este magistrado preside al pleno y también es titular del tribunal. Estáprevista la instalación de salas auxiliares en las capitales de las entidades fede­rativas.

La integración de cada sala se hace con un representante del gobierno y conun representante de los trabajadores, designado por la misma federación de sin­dicatos; el nombramiento y la remoción de ambos es libre. El presidente de cadasala es el magistrado árbitro, que es designado por los otros dos para un perio­do de seis años; en sus ausencias lo sustituye el secretario general de acuerdos.

Se contempla la existencia de funcionarios conciliadores, actuarios y unaprocuraduría de defensa de los trabajadores del estado.

Algunas notas adicionales en torno a 'este tribunal pueden verse en estamisma obra, a propósito de la función pública (supra tema 33.1).

41.7. Tribunal de lo contencioso administrativodel Distrito Federal

Se trata de un tribunal local contencioso administrativo de plena jurisdicción,creado porley publicada el 17 de marzo de 1971 para dirimirlas controversiasentre el Departamento del Distrito Federal y los particulares. Por reforma de1979 se amplió su competencia para conocer cuestiones de carácter fiscal, lascuales anteriormente le concernían altribunal fiscal de la federación. Fue untribunal de nulidad en el periodo 1974-1995.

Dicho tribunal funcionaba en salas y en pleno. Estaba integrado por tres sa­las de tres magistrados cada una; además, magistrados supernumerarios hastapara dos salas más, así como un décimo magistrado que presidía al pleno y altribunaL

El jefe de gobierno del Distrito Federal. con aprobación de la asamblea le­gislativa del Distrito Federal, designará a los magistrados para un periodo deseis años, al cabo del cual. si fueran ratificados, serán inamovibles.

Según reforma de 1986, el tribunal se organizó en sala superior y salas.La ley vigente, publicada el19 de diciembre de 1995, da al tribunal esta es­

tructura:

o Sala superior: compuesta de siete magistrados, uno de los cuales serápresidente de esta sala y del tribunaL

o Tres salas ordinarias: tres magistrados en cada una.o Salas auxiliares: en el número que decida la sala superior, integrada cada

una de ellas con tres magistrados.

418 Derecho administrativo. Segundo curso

Corresponden a la sala superior, los asuntos siguientes:

1. Fijar la jurisprudencia.2. Resolver los recursos en contra de resoluciones de las salas, así como

las contradicciones en las sentencias de éstas.3. Resolver el recurso de reclamación en contra de los acuerdos de trámi­

te de la sala superior.4. Las excitativas de justicia que promuevan las partes.5. Calificar las recusaciones, excusas e impedimentos de los magistrados

del tribunal y designar al magistrado sustituto.6. Establecer reglas para la distribución de asuntos entre las salas y los·

magistrados.7. Designar al presidente del tribunal, quien lo será también de esa sala.8. Fijar y modificar la adscripción de los magistrados de las salas ordina­

rias y auxiliares.9. Designar a los secretarios de acuerdos que suplan las ausencias de los

magistrados de las salas. .10. Nombrar a los secretarios y actuarios de las salas.11. Acordar la remoción de los empleados administrativos a ella adscritos.12. Conceder licencias a los magistrados, y a los secretarios y actuarios a

ella adscritos.13. Dictar medidas para el despacho expedito de los asuntos del tribunal.14. Formular el proyecto de presupuesto de egresos del tribunal y remitir­

lo al jefe de gobierno del Distrito Federal.15. Expedir el reglamento interior del tribunal y demás disposiciones para

su funcionamiento.16. Designar de entre sus miembros a los magistrados visitadores de las salas.

Las salas ordinarias y auxiliares del tribunal conocerán de:

a) Los juicios en contra de actos que las autoridades administrativas delDistrito Federal dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar en perjui­cio de particulares.

b) Los juicios en contra de resoluciones definitivas dictadas por autori­dades del Distrito Federal en las que se determine la existencia de unaobligación fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se den bases para suliquidación, nieguen la devolución de un ingreso o cualquier otra quecause agravio en materia tributaria.

e) Los juicios por falta de contestación de las mismas autoridades, dentrode un término de 30 días naturales, a las promociones presentadas an­te ellas por los gobernados, salvo que las leyes y los reglamentos fijenotros plazos o la naturaleza del asunto lo requiera.

Justicia administrativa 419

d) Quejas por incumplimiento de las sentencias que dicten.e) El recurso de reclamación en contra de' las resoluciones de trámite de

la propia sala.[) Juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas reso­

luciones favorables a un particular, y que causen una lesión al fisco delDistrito Federal.

g) Impugnaciones a la negativa de indemnización a particulares por res­ponsabilidad de servidores públicos; aquéllos pueden acudir al tribunal

. o a la vía judicial.

Básicamente, conforme al derogado arto 21 de la ley anterior, el cual sigue sir­viendo para efectos de esta exposición, la competencia del tribunal se puede re­sumir diciendo que lo es a propósito de:

a) Casos de ilegalidad,b) Incompetencia de la autoridad emísora del acto impugnado.e) Violaciones a las formalidades del procedimiento.d) Arbitrariedad en actos discrecionales.e) Falta de contestación a una petíción en un lapso de 30 días naturales.n Incumplimiento de sentencias del propío tribunal.g) Contra acuerdos de trámite, recurso de reclamación y contra el auto

que admita o niegue la suspensión del acto reclamado.

El particular puede optar entre el recurso ordinario o el juicio ante el tribunal.En materia fiscal son supletorios de la ley del tribunal, el Código Financiero delDistrito Federal y el Código Fiscal de la Federación; en otras cuestiones lo seráel Código de Procedimientos Civiles del Distrito Federal. .

El procedimiento será el siguiente:

1. Demanda. Presentarse 15 días hábiles a partir de la notificación de la re­solución impugnada o de que se haya realizado el acto cuya legalidad secombate; para este efecto existen formas impresas y deberá firmarlaquien la interponga, que habrá de tener interés legítimo en el asunto.

Se puede conceder la suspensión provisional del acto reclamado, de­biendo solicitarla el actor ante el presidetite de la sala. Éste la otorgará enel auto que admita la demanda, siempre que no se afecten disposicionesde orden público.

2. ·Conlestación. La autoridad dispondrá de 15 días para efectuarla; si nohay contestación se tendrán por confesados los hechos.

3. Audiencia. Ésta será para pruebas, alegatos y sentencia, en un términode 20 días. Las pruebas pueden ofrecerse en cualquier momento; la con-

420 Derecho administrativo, Segundo curso

fesional de la autoridad no está permitida. Excepcionalmente, el magis­trado ponente podrá solicitar 10 días más para dictar sentencia, si hubie­ra elementos cuya evaluación requiriera tiempo adícional.

Existe un cuerpo de defensores y asesores jurídicos gratuitos y estácontemplada la suplencia de la queja, incluso en materia fiscal.

41.8. El control judiciala) El control de la acción administrativa, por parte de órganos judiciales,

se da en derecho mexicano a través del juicio de 'amparo.

Se trata de un control jurisdiccional (existe controversia) por medio de órganojudicial (poder judicial), el cual mediante la tutela de los derechos humanos (ga­rantías individuales) obliga a la administración pública para que obre de con­forrnidad con la ley cuando ha afectado indebidamente los intereses particularesdel gobernado.

Este sistema de control tiene su equivalente en el habeas corpus del derechoanglosajón. No es lugar para describir las diferencias de origen y finalidad entreesta- figura y el amparo mexicano; nuestro único propósito aquí es señalar susemejanza en cuanto camino jurisdiccional judicial de control de legalidad,aunque cabe la observación de que el amparo tiene efectos para un caso particu­lar y el habeas corpus trasciende erga omnes.

El control ejercido por medio del amparo es indirecto, ya que no fue idea­do como controlador de la legalidad del actuar del poder ejecutivo, sino queexiste para garantizar el respeto a los derechos humanos. Puesto ,que en el ca­pítulo de garantías individuales la carta magna incluyó lo que se ha estudiadocomo requisitos constitucionales del acto y procedimiento administrativos (su­pra, primer volumen), cuando no son cumplidos por la administración públicael gobernado puede solicitar a la autoridad judicial el amparo y la protecciónde la justicia federal. De esta manera, la forma escrita, competencia,legalidad,fundamentación, motivación, previa audiencia, irretroactividad, seguridad jurí­dica y demás requisitos constitucionales de la acción administrativa han de seracatados; de lo contrario, existe la posibilidad de acudir aljuicio de amparo.

Para intentar la vía de amparo han de agotarse previamente los otros me­dios de defensa: recurso administrativo y contencioso administrativo, cuandoconforme a la ley ello sea necesario. -

Desde luego tenemos presente que los antecedentes, la naturaleza, los re­quisitos, los procedimientos y los efectos del amparo son de tal importancia ytecnicismo que su descripción es imposible en este breve parágrafo; para ello.existen uno o más cursos de esa materia. .

Justicia administrativa 421

b) Una vertiente del control judicial de la legalidad es el previsto en el arto133 de la carta magna al señalar que esa constitución, las leyes del con­greso de la unión que emanen de ella y los tratados que estén de acuerdocon la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la repú­blica, con ratificación del senado, serán la ley suprema de toda la unión.Los jueces de las entidades federativas se arreglarán a dicha constitu­ción, a las leyes y los tratados, a pesar de las disposiciones en contrarioque pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.

Una última observación acerca del sistema judicial de control de legalidad: suspartidarios aducen en favor de él la teoría de separación de poderes, argumen­to también esgrimido por los que están de acuerdo con los tribunales adminis­trativos.

41.9. las comisiones de derechos humanosEl art. 102, apartado B de la constitución federal estatuye, entre otros puntos:

El congreso de la unión y las legislaturas de los estados en el ámbito de sus respectivascompetencias, establecerán organismos- de protección de los derechos humanos, losque conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativaprovenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepcion de los del poderjudicial de la federación, que violen esos derechos. Formularán recomendaciones públi­cas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante lasautoridades respectivas.

Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales. labora­les y jurisdiccionales.

El organismo que establezca el Congreso de la Unión conocerá de las inconformi­dades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones delos organismos equivalentes de los estados.

El 6 de junio de 1990 fue creada, como órgano desconcentrado de la Secretariade Gobernación, la Comisión Nacion;U de Derechos Humanos. Éste es el pre­cedente más directo del organismo a que se refiere el apartado B del arto 102;en la actualidad los hay en todas las entidades federativas.

Aunque la citada comisión nacional ahora es un órgano dotado de autono­mía y se pretende establecer semejanza con el ombudsmdn nórdico, en cuantoa sistema de control de legalidad del poder ejecutivo, estimamos que se trata deuna oficina de quejas, más o menos eficaz, dedicada a asuntos penales o, si se pre­fiere, a cuestiones policiacas sobre todo.

En la adición constitucional se aprovechó para someter a los órganos loca­les a cierto control federal, centralizando así la protección de los derechos hu­manos.

422 Derecho administrativo. Segundo curso

Se ha criticado que, por razones políticas, a estas comisiones no se les ha­ya otorgado competencia en cuestiones electorales y laborales..

A la Comisión Nacional de Derechos Humanos, organismo federal descen­tralizado, le compete:

a) Recibir quejas de violaciones a derechos humanos.b) Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, violaciones de de­

rechos humanos en los siguientes supuestos:

• Por actos u omisiones de autoridades federales administrativas.• Cuando los particulares o algún otro agente cometan ilícitos con la

tolerancia o anuencia de algún servidor público, o bien, cuando estosúltimos se nieguen infundadamente a ejercer las facultades que les co­rrespondan en relación con dichos ilícítos. en especial tratándose deconductas que afecten la integridad física de los individuos;

e) Formular recomendaciones públicas (autónomas y no vinculatorias).denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

d) Conocer y decidir en última instancia las inconformidades que se pre­senten respecto de las recomendaciones y acuerdos de los organismosde derechos humanos de las entidades federativas.

e) Conocer y decidir en última instancia las inconformidades por omisio­nes en que incurran los órganos de derechos humanos a que se refiereel inciso anterior, y por insuficiencia en el cumplimiento de las reco­mendaciones de éstos porparte de las autoridades locales, en los térmi­nos de ley.

f) Procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades presuntamen­te responsables, así como la inmediata solución de un conflicto plantea­do, cuando el caso lo permita..

g) Impulsar el respeto a los derechos humanos.h) Proponer a las autoridades del país que promuevan los cambios y mo­

dificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como deprácticas administrativas, que ajuicio de la comisión redunden en unamejor protección de los derechos humanos.

i) Fomentar elestudio, la enseñanza y divulgación de los derechos huma­nos en el ámbito nacional e internacional.

i): Expedir su reglamento interior.k) Elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos hu­

manos.1) Supervisar el respeto a los derechos .humanos en los centros penitencia­

rios.

Justiclo administrativa 423

m) Formular programas y proponer acciones, en coordinación con las de­pendencias competentes, que impulsen el cumplimiento dentro del paísde los tratados internacionales ratificados por México en materia de de­rechos humanos.

n) Proponer al ejecutivo federal, en los términos de la ley, la suscripción deconvenios internacionales en materia de derechos humanos.

La ley de la comisión nacional (29 de junio de 1992) regula el procedimientoante ella, del cual se estima pertinente citar los párrafos que siguen:

Cualquier persona podrá denunciar violaciones a los derechos humanos y acudir an~te la comisión para presentar. ya sea directamente o por medio de representante, que­jas contra dichas violaciones.

Cuando los interesados estén privados de su libertad o se desconozca su parade­ro, los hechos podrán ser denunciados por los parientes o vecinos de los afectados, in­clusive por menores de edad.

Las organizaciones no gubernamentales legalmente constituidas podrán acudirante la comisión para denunciar las violaciones de derechos humanos respecto de per­sonas que por sus condiciones [Isicas, mentales, económicas o culturales, na tengan lacapacidad efectiva de presentar quejas de modo directo.

La queja sólo podrá presentarse dentro del plazo de un año, a partir de que se hu­biera iniciado la ejecución de los hechos violatorios, o de que el quejoso hubiese tenidoconocimiento de los mismos. En casos excepcionales, y tratándose de infracciones gra­ves a los derechos humanos, la comisión nacional podrá ampliar este término median­te una resolución debidamente motivada. No contará plazo alguno cuando se trate dehechos que por su gravedad puedan ser considerados violaciones de lesa humanidad.

41.10. Tribunales de la administraciónEn este caso, la administración pública realiza función jurisdiccional con ciertaslimitantes. al resolver controversias entre particulares; esto es, no dirime con­troversias entre ella y algún gobernado que impugne su actuación, sino que es­támos en presencia de una verdadera excepción al principio de la división depoderes.

Se ha discutido mucho la constitucionalidad y conveniencia de los tribuna­les de la administración; sin embargo, su existencia es palmaria en el derechoadministrativo. Se señalan los fueros como el antecedente de estos órganos.Son llamados, también, jurisdicciones administrativas especiales y órganos pa­rajurisdiccionales; estas denominaciones son más afortunadas que la usual utí­lizada en el rubro de este punto; no obstante, y a pesar de la confusión con elcontencioso administrativo. son generalmente conocidos como tribunales de laadministración.

424 Derecho administrativo. Segundo curso'

En España existen con la denominación de tribunales de la administración,el jurado de ética profesional periodística. el tribunal arbitral de seguros y el ju·rada central de publicidad. En cuanto a Francia. podemos señalar el tribunal de.disciplina presupuestaria.

Los casos detribunales de la administración que contempla nuestro dere­cho vigente son:

1. Tribunales laborales. Conocidos como juntas de conciliación y arbitraje..2. Tribunales agrarios. Regulados por su propia legislación. son materia de

estudio del derecho agrario. aquí sólo se les menciona, pues dirimen ver­daderas controversias entre particulares.

3. Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Ser­vicios Financieros. Sustancia: procedimientos conciliatorio y arbitral den­tro.del sistema de procuración administrativa a favor del débil (véase'prgf, 24.5).

4. Contratos administrativos. Se prevén en las leyes de Adquisiciones.Arrendamientos y Servicios del Sector Público.y en la de Obras Públi- .cas y Servicios Relacionados con las Mismas. procedimientos de conci­liación y arbitraje ante la Secretaría de la Función Pública.

5. 'Comisión nacional de seguros y fianzas. Las diferencias de los contra­tantes con aseguradoras deben ser sometidas a la conciliación de esteorganismo..previamente a la vía judicial.

6. Procuraduría Federal del Consumidor. Tanto en el procedimiento de con­. cíliación, que es obligatorío para el proveedor. como en el procedimiento

arbitral. que es optativo aceptarlo. estaremos en presencia de un tribu'nal de la administración. ,

7. Ciertos recursos administrativos. En materia de aguas y propiedad inte­lectual. debido a la intervención que se tiene que dar a terceros posible­mente afectados, el procedimiento administrativo llega a convertirse enuna contienda jurídica entre dos particulares y el acto que los resuelvecontiene una decisión a favor de alguno de ellos.

8. Arbitraje en materia de telecomunicaciones. Se efectúa con la interven­ción de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

9. Comisión nacional de arbitraje médico. Órgano desconcentrado de la Se­cretaría de Salud. creado el 3 de junio de 1996 para atender a usuariosde servicios médicos públicos o privados. en quejas por negligencia oimpericia médicas, mediante procedimientos conciliatorio y arbitral.

10. Comisión federal de competencia económica. Este órgano desconcentra­do de la Secretaría de Economia tiene competencia de naturaleza cuasi­jurisdiccional; lo describimos con anterioridad (prgf, 16.9). a propósitode la Ley Federal de Competencia Económica.

Justicia administrativa 425

. 11. Tribunales militares. Estimamos que los tribunales del ejército, fuerzaaérea y armada previstos en el arto 13 constitucional son tribunales dela administración. Puesto que estos órganos conocen de los delitos yfaltas contra la disciplina militar, realizan función jurisdiccional. sin lu­gar a dudas; el agraviado no es el Estado, sino la sociedad. Aquí, es clarala relación entre fueros y tribunales de la administración, en la cualaquéllos fungen como antecedentes.

El estudio particularizado de estos órganos y los procedimientos aquí esboza­dos son materia de otros temas o ramas del derecho y sólo se les ha menciona­do para encuadrarlos dentro de la cuestión que se na venido estudiando": lajusticia administrativa.

Deseamos concluir este trabajo con lo siguiente: en nuestra opinión, la exis­tencia de estos tribunales de la administración o tribunales parajurisdíccionalesno se justifica en un sistema que posea una adecuada asignación de competen­cias entre los distintos órganos gubernamentales; su proliferación es muy dañi­na para una deseable dilución del poder estatal entre los diversos entes públicos,ya que la concentración de funciones en ~I ámbito del poder ejecutivo conllevauna mayor ineficacia en los medios de control de legalidad del acto adminis­trativo, además de otros serios males políticos y sociales.

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Cuestionario

I. Conceptúe el procedimiento administrativo.2. Anote las características del procedimiento administrativo.3. Señale cuáles materias administrativas no están reguladas por la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo.4. Reseñe brevemente los sistemas de control de legalidad.5. Defina el recurso administrativo.6. Enumere los elementos del recurso administrativo.7.' Delinee los diversos tipos de contencioso administrativo.8. Dé la naturaleza jurídica del tribunal federal de justicia fiscal y admi­

nistrativa.9. Resuma la competencia por materia de ese tribunal.

la. Indique la razón para considerar tribunal administrativo al federal deconciliación y arbitraje:

1I. Exponga la organización del tribunal de lo contencioso administrativodel Distrito Federal.

12. Describa el procedimiento ante ese tribunal.13. Apunte por qué el amparo opera como medio de control del acto adrni-

nistrativo.14. ¿Cómo actúa el amparo controlando el acto administrativo?15. Sintetice el arto 133 constitucional.16. ¿Cuál es el fundamento constitucional de las comisiones de derechos

humanos?17. Señale cinco asuntos competencia de la Comisión Nacional de Dere­

chos Humanos.18. Especifique los órganos y organismos considerados como tribunales de

la administración.19. Diferencie entre tribunales administrativos y tribunales de la adminis­

tración.

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Artículo J23 Constitucional, texto vigente.Ley Federal de Protección al Consumidor; texto vigente.Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, texto vigente.Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, texto vigente.Ley Federal de Turismo, texto .vigente.Ley Federal del Derecho de Autor, texto vigente.Ley Federal del Trabajo. texto vigente.Ley General de Bienes Nacionales. texto vigente.Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, texto vigente.Ley General de Población, texto vigente. .Ley General de Salud, texto vigente.Ley General de Vida Silvestre, texto vigenteLey General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, texto vigente.Ley Minera, texto vigente.Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, texto vigente.Ley Orgánica de la Armada de México, texto vigente.Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, texto vigente.Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, texto vigente.Ley Reglamentaria de la Fracción XIJ/ Bis del Apartado B del Articulo 123 de la Constitu-

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Abreu Dallari, Adilson, 110Aguilar Altamira, Pedro, 159Álvarez Gendín, Sabino, 6, 27Aristóteles, 393

Betti, 168Bie!sa,Rafae!,23,77,124,133,165,315,317,

394Bjork, Gordon C., 164Blumenstein, Emest, 61Bodin. lean, 193Bonnin, C. J. B., 5Botero, Juan. 193Briceñ.o Ruiz, Alberto, 361Brocccli, 6

Caetano, Marceno, 132Canasi, José, 166Capitant, 166Cardini, Eugenio O., 168, 169Carreras M., Maria, 254Castex Lambfas, Aurax, 168Cathelineau, lean, 81Colbert. Juan, 193

David. Ricardo, 192Díaz, Porfirio, 176,343Diez, Manuel María, 111Dorrní, Roberto, 124Ducrocq,6Duguit, León, 167

Echevcrría Álvarcz, Luis, 5Engels, Federico, 193Escriche. Joaquín, 91Esquivel Obregón, Toribio, 311

Faya Viesen, Jacinto, 66Ferndndez, Tomás Ramón, 140Figueroa, Fernando, 168Fiorini, Bartolomé A., 165Fisher, Calen M., 215Fix-Zamudío. Héctor; 404

441

,Indice onomástico

Flores Nava, Américo, 234Flores Zavala, Ernesto, 68Fourier, Charles, 193Fraga, Gabino, 47Friedman, Milton, 193

Galindo Becerra, Eduardo, xxvGarcía de Enterria, Eduardo, 7,140,404García Oviedo. Carlos, 124, 166Carda Trevijano Fes, José Antonio, 5Garrido Falla, Fernando, 20Garza, Sergio Francisco de la, 58, 65Giuliani Fonrouge, Carlos M., 59, 63Gémez Flores, Héctor Miguel, xxiv, 111González Pérez, Jesús, 404Gordillo, Agustin, 128, 129, 1'64,400Goumay, Bcrnard de, 306Guerrero Orozco. Ornar, S

Hauriou, Maurice, 23Hayek, Frledrich von, 193Hegel, JorgeGuillermo Federico, 393"Hobbes, Thomas; 315

Ihering, 158

Jellinek, Georg, 24Juárez Garda, Benito, 4

Kant, Emanucl, 168Kelsen, Hans, 136, 166Keynes, John, 193

Lares, 'Ieodosio, 41Lassalle. Fernando, 193Laubadere, André de, 27Lomelí Cerezo, Margarita. 73López Gallo, Manuel, xxvLópez Ramírez, Rodrigo, xxvLozoya, Jorge Alberto, 176

Malthus, Roberto, 192Malthus, Thomas R, 216Maríenhoff Miguel S., 165

442 Derecho administrativo, Segundo curso

Martín Mateo, Ramón, 52, 165,265,400Martínez Useros. Enrique, 124, 166Marx. Carlos, 193Montiel Herrera, Rodolfo, xxvMoreau, Jean Louís, 387Mostafá, Hade!, 405

Nieto Garcíe, Alejandro, 306Nitti, Francisco, 63Noguerón Consuegra. Pedro, f35Novoa Monreal, Eduardo, 52

Obregón, Álvaro, 176Olivera Toro, Jorge, xxli, xxv, 20Owen, Roberto, 193

Pasquini, Gianfranco, 175Pound, Roscoe, 160Pratt Faírchild, Henry, 120Proudhon, Pedro, 193Pugliese, Mario, 69Pütter; Juan Esteban. 125

Quesnay, Francisco, 192Ouinn. James A., 2.34

Recaséns Siches. Luis, 159, 160, 166Reséndiz, Daniel. ~57

Risolía, 168Rivera. lean, 403Rodríguez Lobato, Raúl, 66Rodríguez, Abelardo L., 314Rojína Villegas, Rafael, 99

Sáenz Arrollo, José. 243Sarria, Eustorgio, 124Say, Juan Bautista, 192Serno, Enrique, 310Serra Rojas, Andrés, 130, 280, 405Silva Címma, Enrique, 164Smith, Adam, 63, 192, 301Smith, Peter H., 319Sosa Wagner, Francisco, 165Stuart Mili, John, 192

Tena, Felipe de J., 101Turgot, Roberto, 192

UIl.oa, Berta, 314

Vallarta, Ignacio L., 411vedel, Georges, 102, 104, 12t, 162, 166Victoria, Guadalupe, 379

Zanobini, Guido, 7

Acaparamiento, ocultación o negativa deventa, 294

Accidentes, 227Acción administrativa. control de la legalidad

de la, 411control de la, 421sistemas de control de la legalidad de la, 404

Actividad, contractual del estado, 97-118económica, categorías básicas de la, 94financiera estatal, campos de la, 59legislativa, mediante fe de erratas, 4turística. instituciones públicas de, 278

Actividades, censales, 325Activos y pasivos, de personas morales o

físicas, 93Acto, condición, .324

político, 120unilateral del estado, teoría del, 323unión, leona del, 324

Actos, de relación entre los poderes de launión, 122

del gobierno, de naturaleza mixta, 122obscenos o insultantes. 147

Adhesión, contrato de, 104, 109Administración, control de la, 131

patrimonial, actos de, 31pública federal, 374~376

control sobre la, 163, 399poder sancionador de la, 140-141principio de legalidad en la

normatívidad de la, 404tributaria, servicio de, 301

Adquisición, de bienes, diferencia demodalidades de propiedad y la, 53-54

por parte del estado, modos de, 38·55transmisión del dominio en la, 53

patrimonial, mecanismos estatales de, 50Aeróstatos, 149Aerotropas, cuerpo de, 179Agentes públicos, designación de, 325Agua(s), desperdiciar, desviar o impedir su

uso, 148

,Indice analítico

importancia vital del, 239pesada, 271marítimas, interiores, 29

Ahorro, registro de la distribución del, 94Alcoholismo, 231Alimentos, 228

y bebidas, establecimientos de, 281Almacenes e inventarios, '344Alta política, no admite control ni recursos, 121Funcionarios y empleados, conceptos y

diferencias entre, 316-318Ambiente, 236

preservación, restauración ymejoramiento del, 235

Amparo, 405vía de, 407, 4(9

Animales, medidas de higiene necesarias con,151

muertos, arrojar o abandonar en la víapública, 146

. peleas de, 153Antigüedad, prima por, 335Anualidad, de la ley dc ingresos, 74

del presupuesto, 81-82Aparato burocrático, conformación del, 393Apremio, vías de, 143Aprovechamientos, 72, 73, 236Arbitrariedades o abusos, de gobernantes, 121Área(s) económicaís), 'estratégica, 196

libre, 196prioritaria, 196naturales, protegidas, 236

Armada. de México, 183-184elementos materiales de la, 184grados y jerarquías del personal de la,

184,185situaciones del personal de la, 354

Armas, de fuego, disparos al aire con, 153Artículo 25 constitucional, 195~196

Artículos necesarios, abastecimiento de, 44Artistas y deportistas, 222

443

444 Derecho administrativo. segundo curso

Aseguramiento, 48Asilado político, 219Asistencia pública. 229-230Aspectos sanitarios. 229Atención médica, 359

preventiva. 225Atractivos turísticos, 283Auditarla, 344

superior, de la federación. 89, 90Autoeontrol, 404, 405Autonomía, de la voluntad, 99, 169

del derecho de infraccionesadministrativas, 144

Autor, derechos de, 257-261instituto nacional del derecho de, 261, 262Iímitantes de los, 259protección a los derechos de, 260registro público del derecho de, 261

Autoridad. abuso de poder de la, 163administrativa, 141

Autorregulación, 150Avances tecnológicos, con fines bélicos, 175Avisos comerciales, 254Ayuda comunitaria. 368

Bares, centros nocturnos, antros y cabarets. 281Basura. 272Bebidas, alcohólicas, 228

ingerir, en lugares públicos, 148no alcohólicas, 228y alimentos, control de, 228

Beneficencia pública, 229-230Bien común, 128Bienes, adquiridos en el extranjero, 35

con titularidad directa del estado, 22concesíonados, 31culturales, 27-28de dominio estatal, 22de dominio privado, 26

del estado, 22, 35-36inembargables, 36

de dominio público, 22, 26, 29características de los, 30criterios de clasificación de, 27destino de los, 34-35inalienabilidad de los, 33-34régimen de los, 30-33

de uso común, 26, 29, 32impedir el uso de los, 151

del estado, 323

administración y disposición de los,26-37

clasificación de los, 26-27inembargables, 323

diversos, adquiridos por la federación, 36dominicales, algunas veces

-concesíonables.G!protección de los, 31

ecológicos, 28económicos, 28·29estatales, régimen especial de infracciones

y sanciones para protegerlos, 32materiales, pertenecientes al estado, 20modos de adquirir, 38muebles e inmuebles, de la federación, 26nacionales, 32que forman parte del patrimonio estatal, 26pertenecientes a estados de la federación

y municipios, 25- que particulares arriendan al estado, 100

que pueden ser expropiados, 42titularidad soberana del estado sobre S1,1S, 24traspaso de, a gobiernos locales o

municipales, 100Y servicios ambientales, 240

Biodiversidad, 236, 240preservación y protección de la, 235

Blogas. 272Biotecnologfa, 236Bono de actuación, 335Bosques, derecho de los, 240-241Buceo, operadora turística de, 281Burocraciaís), 305

responsabilidades de la, 379

Calamidad pública, 44Calidades migratorias, 218-222Caminos y puentes, 43Capacitación, de servidores públicos, 336

técnica y profesional, como d~rechosocial, 336

y adiestramiento, en la función pública, 337y certificación de capacidades, 347

Carbón, 271Carga tributaria, 64, 69Cargas, fiscales; pago de, 93Cargos de elección popular, 325Carrera administrativa, 307Cartilla del servicio militar nacional, 333Catalogación, 74Catálogo de puestos del poder ejecutivo, 347

Causa, de los contratos administrativos, 108del contrato de obra de pública, 114

Censo(s), elementos del, 210de población y vivienda, 211

, económicos, 211Centros de población urbanos, planeación de,

215Citatorio para presentarse ante el juez, 155Civilizaciones, desarrollo de las, 175Claridad del presupuesto, 82Clasificación de normas, criterios para, 7·8Cláusulas exorbitantes, 104

criterio de, 104Codificación, 6

argumentos doctrinarios favorables a la, 5del derecho administrativo, 6general, imposibilidad real de, 5-6

Colaboración, 150Colegio Militar, 180Combustible nuclear, ciclo y reprocesamiento

de,270Combustibles, 149

nucleares, aprovechamiento de los, 266Comercio exterior, 196·198Comisión, federal, de competencia

económica, 424·de avalúos de bienes nacionales, 100de electricidad, 275

nacional, de arbitraje médico, 424de seguridad nuclear y salvaguardias,

276de seguros y fianzas, 424para protección y defensa de usuarios

de servicios financieros, 298·300, 424reguladora de energía, 275

Comodato y donación, contratos de, 100-101Competencia, del instituto nacional del

derecho de autor, 262económica, ley federal de, 199·200libre, 199nivel de, 320para contratar, 107

Compilación de normas jurídicoadministrativas, 6, 8~9

Componentes y características del producto, enenvases y etiquetas, 292

Comunidad, sentido de pertenencia a la, 150Comunismo, 193Concentración poblacional, 217Concentraciones prohibidas por la

legislación, 199Concertación e inducción, 209

índice anarrtlco 445

Concesión, contrato de, 112·113Conciliación y arbitraje, tribunal federal de,

348-349,416,417Concurrencia, de voluntades de autoridades, 327

impositiva, 68libre, 199

Concursoís). 108 .bienes objeto de, 108en la legislación, 331

Condicionamiento de la venta de unproducto, 292

Conducción económica total del estado, 193-194Conducta, individual y 'colectiva, adecuación de

1a,170legal del poder público, 170social, línea media de, 169

Confiscación, 51Conflictos, laborales entre el poder judicial

federal y sus servidores, 349procedimiento para resolver, 349

de intereses, normas para resolver; 160que afecten a dos o más entidades

federativas, 373Consejo, de recursos minerales, 275de salubridad general, 230-232Consejos de guerra, 181

extraordinarios, 182ordinarios, 182

Consentimiento, 107, 113Conservación de aguas, bosques y flora y fauna

silvestres, 242-243Constancia de no inhabilitación, 333Constitución, como única ley marco, 7

de 1824,311de 1857, 313de 1917, 313-314

Consumidor bancario, organismo de defensadel,298

protección al, 290-296Consumo, de estupefacientes, 148

de psicotrópicos, 148nacional, actos u omisiones que afectan

,1,294Contabilidad, financiera del estado, 94·95

fines principales asignados a la, 93formas de llevar la, 94nacional o social, 93nociones generales de, 92·93pública, 93

necesidad de una, 93sistema idóneo de, 94

446 Derecho administrativo. Segundo curso

Contaminación, 235, 236ambiental, combate de la, 231prevención Y control de la, 235problemas de, 265

Contencioso, administrativo, 405, 410-412, 420jurisdicción local de lo, 412tipos de, 411tribunales de lo, 412

burocrático, 348-351de anulación, ilegitimidad e

interpretación, 411de plena jurisdicción o subjetivo. 411de represión, 411

Contingencia ambiental, 236Contrabando, delito de, 139Contraprestación pagada al estado, 69Contrato, 307

administrativo, de suministro, 101tesis del, 323

colectivo de trabajo, 328cumplimiento forzoso e inmediato de un,

105Contratos, administrativos, 424

criterios para, 103-104diversos tipos de, 109-113elementos de los, 106-109especiales, 102forma de los, 107-108objeto de los, 107régimen de los, 103-104sujetos de los, 106·107

de arrendamiento, 100de consultoría, 102de derecho administrativo, 102de derecho civil, criterios parta distinguir

los contratos administrativos de los, 102de derecho mercantil, 101de derecho privado. 107de empréstito, 102de sociedad, 101-102locales o municipales, 107que celebra la administración pública, 98­

117Contribuciones, 63

especiales. 71-72Contribuyentes, comunicación masiva a los, 301

número de. 69Control, 236

administrativo y concepto de policía, 131, de la legalidad, 420-421

del presupuesto mediante el órganolegislativo, 89

estatal coactivo, 128externo, 89interno. órganos de, 384jerárquico, en la administración pública,

317judicial, 404, 405, 420legislativo. 404y evaluación, subsistema de, 347

Convenios, con organismos internacionales.115

de coordinación, lIS, 116entre diversos entes públicos, 115-116necesidad de que la administración pública

realice. 98-99Convocatoria y licitación pública. 107

.Cooperativas turísticas. 284Coordinación, fiscal, convenios de, 68Comentes liberales. clasificación de las, 192Crecimiento demográfico, 216

y económico probable, 85Crédito, fiscal, 66

depuración de, a favor del fisco, 413jnstituciones nacionales de, 377sociedades nacionales de, 377, 390

Cuadros técnicos y profesionales, 336Cuenta pública, 89.Cultura cívica e infracciones administrativas,

151-154Cuotas obrero patronales, 71Debilidad, concepto de. 287Decisiones, datos requeridos para la toma de, 93Declaración administrativa.. 255

procedimientos de, 255Decomiso, 48Defensa Nacional, Secretaria de la, 352·354Defensa naval, 183Defensas rurales. cuerpos de, 179Defraudación fiscal, delito de, 139.Delito, definición de, 137

decomiso y, 48génesis social del, 142teoría general del, 144

Delitos, administrativos, 138acción penal contra personas físicas por,

141contra el ambiente y la gestión ambiental,

238contra el deber y decoro militares, 181

Delitos, administrativos, (continuación)contra la administración de justicia, 382contra la jerarquía y la autoridad, 181de servidores públicos, 382en la administración de justicia, 182especiales, 138fiscales, regulación de los, 139graves, 380penas impuestas por comisión de, 141previstos en las leyes administrativas, 138-

139Demografía, 215Denominación, de origen, 253-254

declaración de protección de una, 253Derecho, administrativo, 308-309

normas del, 3-4, 6·7diversificación del, 1-18

ambiental, 234-244aujoral. 257burocrático, 304-397, 321colectivo y fiscalización, 338~342

del estado, sobre su patrimonio, 23económico, 191financiero', concepto de, 59hidrológico, 239-240laboral, principios rectores del, 343

Y agrario, consolidación constitucionaldel,288

penal administrativo, 137-138, 139privado, 23público, 170social, 287teoría del, 325

Derechos, 13humanos, comisiones de, 421

programas preventivos en materia de,422

violaciones a los, 422morales, 258naturales, revaloración de los, 130patrimoniales, 258

vigencia de los, 259pertenecientes al estado, 20reservados, 262 'sociales, consagrados en la Constitución, 288

Desafuero, 383Desarrollo, económico y social, 214

nacional, rectoría del, 191, 194plan de, naturaleza jurídica del, 202plan nacional de, 202profesional, subsistema de, 347social, 288

índice anafitlco 447

lineamientos de la política de, 289sustentable, 237

Desempeño, subsistema de evaluación del, 347Desigualdad jurídica, 106Despido sin causa justificada, 372Desregulación, 4

económica, 194Destino, decreto de, 34.

requisitos del, 34DesVÍO, 163Deuda pública, 109

títulos de la, 101Día de descanso, 370Diálogo y conciliación, 150Diario oficial de la federación, 4-5Difusión de una enfermedad en plantas o

animales, provocar la, 296Dignidad de las personas, infracciones contra

la, 151Diseño industrial, 249Disposiciones, fiscales y aduaneras, 301

jurídico administrativas, 8criterios de clasificación de, 7-8

Distinción, diversos criterios de, 105-106Dominicalidad, 31Dominio, directo, 40

sobre hidrocarburos, energía eléctrica,, energía nuclear; aguas, minerales, 40

público, 24concepto de, 27en el sistema patrimonial del estado, 23evolución del concepto jurídico de, 23-24fuera del comercio, 31

Donación modal del derecho administrativo, 111

Ecología, 234Economía: mexicana, 194-195

mixta, 193sistema de, 194

ncoliberal. 199planificada, 194

Ecosistema, 237Edad mínima de trabajadores, 333Educación, 167

ambiental, 236militar; plan general de, 180

Eficiencia, 401Egresos, del estado, 76·91

presupuesto de, 57, 76Ejecutivo, casos excepcionales en que legisla

el, 14control sobre todos los actos del, 122

448 Derecho administrativo. Segundo curso

Ejército, alto mando del, 178jerarquías del, 179-180mexicano, y administración pública, 176-179

Ejércitos, conformación de, en la historia, 176Elección, 326"Elemento, natural, 237Elementos naturales, explotables, conservación

de, 44aprovechamiento de los, 266

Elite política, 319Embarazo, protección durante el, 357Emergencia ecológica, 237Emergencias, política de, 265-277Emigración. de mexicanos, 222-223

de nacionales, 214Empleado del estado, 319Empleo, abandono de, 341

público, sistema concursal para aspirar aun, 327

Empresas, 373de participación estatal, 376públicas de la federación, 369turísticas, ejidales o comunales, 284

Empréstitoís), gasto público por medio del, 109público, 109política de, 85

Energéticos, desarrollo de, 265-267.legislación aplicable al uso de, 273-274y turismo, 264·285

Energía, eléctrica, 268-269nuclear; 269-271otras fuentes de, 271-273programa sectorial de, 265

Enfermedad incapacitante, licencia con gocede sueldo o de medio sueldo por, 359

Enfermedades, duración de, 227-228no transmisibles, 227

más frecuentes, 231prevención de, 226-227transmisibles, 227

prioritarias, 231y accidentes, prevención y control de, 227

Enfermos, rehabilitación de, 227-228Enriquecimiento, ilicito, 381Entorno urbano, infracciones contra el, 153Entradas o salidas de inmuebles, obstrucción

de. 151Equidad, 402Equilibrio ecológico, 235, 237, 241, 243Equipo o artículos, inmovilización de, 294Escuelas de administración pública, 336

Especialidad del presupuesto, 79-80Especies, en peligro de extinción, 243

endémicas, protección y desarrollo de las, 242tráfico ilegal de, 242

Esquema de trazado, 249Esquilmos, 49Estadística, y datos geográficos, 209-211Estado(s), actividad financiera del, 58

clasificación de servicios personalesprestados al. 315-321

como persona moral o colectiva, 20dueño inicial de tierras yaguas, 39empleados del, clasificaciones de los, 315en la civilización grecolatina, 191existencia y soberanía del, 170fines del. 120neoliberal, economía de mercado en el, 53participación del, en áreas de producción

y comercialización, 194policía, 191-192razón del, 122rectoría económica del, 194recursos materiales del. 20relaciones laborales entre funcionaríosy

el, 306situación financiera del, 93trabajadores al servicio del, 306Ysus servidores, relaciones entre, 307-308y municipios, limitaciones impositivas a,

67-68Estándar jurídico, 169Estatuto(s), 386

clases de, 386-387legal, dificultades del, 388

ventajas del, 387-388reglamentario, inconvenientes del, 387

Estudiante, 220Eventos o espectáculos públicos, alterar el

orden en, 149, 153faltas de respeto a los asistentes a, 146

Exactitud del presupuesto, 81Exclusividad del presupuesto, 82Exploración, concesiones de, 268Exportación, penniso de, 197

a nuevos mercados, 198sin permiso de autoridad, 295

Expropiación, 41como acto discrecional, IÍ1as no arbitrario, 41como acto unilateral del estado, 41como excepción necesaria al derecho de

propiedad, 41

Expropiación, (continuación)concepto de, 41derecho de revisión en la, 47diferencia entre decomiso y, 49elementos de la, 42en materia agraria, 47forzosa, 41por causa de utilidad pública, 41por decreto del presidente de la república, 46procedimiento para la, 46~47

Fachadas de inmuebles, maltrato o usoindebido de, 147

Falsas alarmas, 147de siniestros, 149. 152

Familia, derechos del menor y de la, 298abuso de la, 7

Federación, asuntos de competencia exclusivade la, 373

auditoría superior de la. 89bienesdel dominio privado de la, 101fuentes tributarias exclusivas de la, 67ley de ingresos de la, 74presupuesto de egresos de la, 86sistema fiscal de I~, 67

Federalismo, 300de colaboración, 208

Feudalismo, 193Fideicomiso, 101Finalidad, distintiva de la figura del patrimonio

estatal, 21Finanzas públicas, 56-96Fines públicos, 106Fiscal, coordinación en materia, 67Fisiócratas, 192, 305Flora y fauna silvestre, 241-242Fogatas, 149Fondo de garantía, 361Fondos o valores, manejo de. 344Forma, 113Formación profesional o técnica, 335-336Formatos establecidos (machotes), 108Fuentes, de trabajo, búsqueda de, 217

. impositivas nuevas, 69Fuero, de guerra, 180

militar, 350Fuerza aérea, comandancia de la, 179

estado mayor de la, 179mexicana, 179servicios de la, 179tropas terrestres de la, 179

índice anafillco 449

Fuerzas armadas, 174~188

administración de las, 177misiones generales de las. 177régimen aplicable a los miembros de las,

350relación jurídico laboral de los miembros

de,352Función pública, 305-310

capacitación y adiestramiento en elámbito de la, 337

efectos jurídicos de responsabilidades enla, 379

estudio de la, 390igualdad de oportunidades en el acceso a

la, 346legalidad y eficiencia de la, 383noción de, 306normas para regular la, 324régimen legal de la, 334

Funcionariofs), designación de, 317, 319clasificación de, según las leyes, 320conciliadores, 416corrupción de, medidas para combatir la,

379de carrera, 346de elección popular, 326público, 306requisitos especiales para diversos, 333y empleados, 317. 320

de confianza, 342-348

Garantía, 291Garantías individuales, 13Gasto público, concepto de, 59

importancia del, 58ingreso público y, 58presupuesto de egresos para el, 74

Gendarme, confusión entre los conceptos depolicía y de, 130

Gobernante. criterios subjetivos del, 123Gobierno federal, trabajadores de confianza

del, 344Gobiernos, aparato administrativo de los,

305-306Gratificación anual (aguinaldo), 335Gratuidad,401Grupos marginados, integración de, al desa­

rrollo nacional, 214Guardias presidenciales, cuerpo de, 179Guerra(s), de conquista, 217

exterior o interior, 43

450 Derecho administrativo. Segundo curso

Hábitat natural, preservación del. 242Hacienda pública, cuenta de la, 95

federnl, análisis de la cuenta de la. 90aprobación de la cuenta de la, 89cuenta de la, 89

Hídratnntes. públicos, 149Hidrocarburos. 267-268

uso indiscriminado de, 265Hijos, derecho a detcnninar el número de,

216-217Horas extra, 335. 371Hospedaje. establecimiento de, 281Huelga, 340

de servidores públicos, 340derecho de, 376legalidad de la, 340

Ideologías políticas, crisis de las. 130Igualdad, principio de, 104Impacto ambiental, 237manifestación del, 237Imperatividad. 170Imperios esclavistas de la antigüedad, 175Importación, permiso de, 197

y exportación, tarifas de, 198Impuesto, características del, 63~64

Impuesto, concepto de, 63cuota del, 66-67diferencias entre expropiación e, 47-48elementos del, 65fuente del, 66objeto del, 66sujetos del, 65·66totalmente obligatorio, 64

'Impuestos, clasificación de los, 65como prestación, 64directos e indirectos, 65en los tres niveles de gobierno, 64federales, participación a estados y

municipios en, 67legalidad de los, 64municipales, 68objetivos y subjetivos, 65personas físicas y rnorales sujetas a pagar; 64principios constitucionales de los, 64·65, 68proporcionales y equitativos, 64reales y personales, 65y derechos, 71

Incendios Forestales. 241Incremento, demográfico, 216

tributario, 85

Incumplimiento, 292Indemnización, 42, 44·46

globalr Séqimporte de la, 45

Industria petrolera, de utilidad pública, 268Industrias, 373Inflación, índices de, 85Infracción(es), 136

administrativa, 136·145, 140consecuencias jurídicas de, 140diferencia entre delitos e, 140responsabilidad de personas físicas o

morales por, 141sanciones que se aplican por, 143

cívicas, 145 -flagrantes, 155procesales, y su sanción, 143

Ingresos, de derecho público, concepto de, 61del estado, 60-76formas para el cálculo de, 85ley de, 57

anual de, 74~75

por vías del derecho público y privado;22-23, 58-59, 60-61

públicos ordinarios y extraordinarios, 61-63y egresos del estado, 57·60

Inhalación de sustancias tóxicas, 148Inmigración de extranjeros, 214, 217·218control y regulación de la, 217Inmigrado, 222Inmigrante, 220Inmuebles, destinados a un servidor público o

a sus actividades, 29federales, 32inalienables e imprescriptibles, 32nacionalizados, 32

Inspección, vigilancia y fiscalización, 344Instituto, de investigaciones eléctricas, 275

federal electoral, autonomía del, 390mexicano, del petróleo, 274nacional de investigacionesnucleares, 276

de las personas adultas mayores, 300-301Integralidad, 289Interacción, ecológica, 234Interés, 158

como concepto subjetivo, 159corporativo e individual, 159directo, 164ecológico, 34general, 158, 172iegítimo, 164

Interés, (continuación)múltiple, 159nacional, 158personal, 158, 164público, 158-165, 170

actividades de, 195ambigüedad del término. 323como limitantc de la libertad .

individual, 161como suma de intereses particulares,

162concepto de, 164orden público e interés general. 158­

173social. 158y orden públicos, 157-173

Intereses, conflictos entre distintos, 159individuales, 160límites para reconocer y proteger, 160moratorias, 293opuestos, 159públicos, 160que merecen protección, 159que no necesitan protección, 159sobre intereses, 293sobre saldos insolutos, 293sociales, 160

Intervencionismo, económico. 194estatal, 192-193

Invalidez, pensión de, 362-363anulada cuando el servidor sana, 363

Inventario general de los bienes inmuebles de lanación, 92

Inventarios, como expresión escrita ynumérica del patrimonio, 91

estatales, 92nociones generales sobre, 91-92

Inversión extranjera, 193Inversionista, 221Investigación científica, 344ISSSTE, prestaciones y servicios del. 358Itinerarios turísticos, 283

Jornadas máximas de trabajo, 370Jubilación, 362"Jueces, 182Juegots), permitidos. 112

pirotécnicos, 149Juicio, de amparo, 419

de residencia, 343, 379político, 320, 385

\

índice cnoütíco 451

Juicios con características especiales, 413Jurado de sentencia, cámara de senadores

como, 385Jurisdicciones administrativas especiales, 422Jurisprudencia, sobre trabajadores de

confianza al servicio del estado, 350Justicia, administrativa, 399-427

de barandilla, 145-155distributiva, 289excitativas de, 414fiscal y administrativa, 414

tribunal federal de, 412-416igualitaria, 144militar, 180-182naval, 186

Juzgados cívicos, 145

Legalidad,401Ley, burocrática, 328, 389

federal, 15general, 15Juárez, 180La Follete, 394reglamentaria, 14

Leyes, constitucionales de 1836, 312-313de indias, 343 .federales, 16-17generales, I.7marco, 7, 15orgánicas, 15-16reglamentarias, 16y reglamentos, publicación de, 260

Liberalismo, 191económico, 192

Libertad, 289contractual de las partes, limitación de la,

106de acción, de las personas, 147de cátedra e investigación, 377de examen y discusión de las ideas, 377económica, 200

Libertades, coexistencia de las, 168Libre concurrencia, 294

empresa, 194Licitación, 108-109, 114

pública, 108Lucro, finalidad de, 103

venta con inmoderado, 295Lugares, públicos, conservación de, 43

o zonas de acceso prohibido, 149Luz y fuerza del centro, 275

452 Derecho administrativo. Segundo curso

Magistrados, de secciones y salas regionales,adscripción de, 414

visitadores de las salas regionales, 414Mando, jerarquía de, en el ejército, 178

'. poder de decisión en el ejercicio del, 344supremo del ejército, 177

Mandos, de unidades del ejército, 178medios, 319superiores, 319

del ejército, 178Mar territorial yaguas marinas interiores, 29, 32Marca, vigencia del registro de una, 253Marcas. 250-253

colectivas, 253Marina, secretaría de, 354

y administración pública, 183-187Materia, administrativa, 412

fiscal, campañas de difusión en, 302orientación en, 301-302

local burocrática, 366Material, genético, 237

peligroso, 237Materiales y combustibles nucleares, 270Materias primas, destrucción indebida d~, 295

forestales, 241y aditivos, 228

Medicamentos, control de, 228magistrales, oficinales y especialidades

farmacéuticas, 228producción, comercialización y

publicidad de, 228. Medio ambiente. conservación del, 150

Mendicidad, 150Menores de 14 años, prohibida la utilización de

trabajos de, 370Menores de edad, lugares prohibidos a, 147Mercado interno, 198 'Mercantilismo, 191Meritorios, 326Meteoritos o aerolitos, 33Metodología del derecho, de infracciones

administrativas, 143-144penal, 143-144

Mexicanidad, sentimiento de, 224Migración de los nacionales, 217Milicia, auxiliar, 354

permanente, 354Militar, activo, 353

de reserva, 353Militares, situación jurídica de los, 353

Minerales, radiactivos, 266propiedad del estado, 269

utilizados en la industria, 266y sustancias, explotación de, 266

Ministerio público, agentes del, 345Ministro de culto o asociado religioso, 219Miscelánea fiscal, 69Modelo de utilidad, temporalidad del registro

de un, 249Modelos industriales, 249Monarquías, autocracia de las, 191Monopolio estatal, 110Monopolios, 200·201Monumentos, arqueológicos, históricos

o artísticos, 32, 33nacionales, catálogo de los, 92Moral, pública, 129

y buenas costumbres. ideas de, 169Muebles, de la federación, 33

sustituibles, 35valiosos e insustituibles, 29

Mujer, integración de la, al proceso económico,, educativo, educativo, social y cultural, 214Multas, 73Municipios, fuentes tributarias reservadas a, 67

pobres, 368ricos, 368

Mutualidad del contrato, 106

Nacionalización, 52·53como concepto no jurídico, 52en desuso, 53

Naciones, interrelación económica entre las, 192Natalidad, control de la, 216Necesidad, colectiva, 158

- pública, 158Neoliberales, 193Neoliberalismo. 288No inmigrante, 218-220No reconducción, de la ley de ingresos, 74Nombramiento, 321, 329

causas por las que dejará de surtir susefectos, 341

clases de, 329·330en concurso, 329en la ley mexicana, 330para empleados de base, 330por decisión de un cuerpo colegiado, 327,

329por decisión de un funcionario, 329suspensión temporal de los efectos del, 339

Nombres comerciales, 254Nomenclatura, arancelaria, de Bruselas, 198

general, 14·18Normas, de trabajo, violación de, 297

del orden público, sometimiento forzosoa, 170

jurídicas y administrativas, 7-8carácter represivo común a todas las, 138

laborales, aplicación de, 297sobre la relación del estado y sus

servidores. 309Noticias, falsas o tendenciosas, 295Notificación, 403

Objetos o sustancias pelígrosos.t laS, 152Obligación, incumplimiento de la, 112Obligatoriedad, 170Obra publica, 113

base constitucional del contrato de, 114concepto de, 113contrato de, 113·114elementos del contrato de, 113·114

Obras públicas y servicios, ley de, 114Obtentor, título de, 250Oficiales, escuelas de, formación de, 180Oficios, públicos, auxiliares, 395

principales, 395Ombusman, 420Oposición, 330Orden, establecido; defensa del, 129

jurídico, ámbito de aplicación o validezdel. 22

público, 165-171abarca al derecho público y al privado,

166como contenido del orden jurídico, '166como estándar jurídico, 169, 170como noción política, 171elementos del, 167finalidad del, 170implica un estado en paz y

tranquilidad, 171mantenimiento y progreso social por

el, 128no existen leyes de, 169no hay una definición clara del, 1.66noción de, 165rebasa las fronteras del derecho, 171restringe la libertad personal, 171violación al principio del, 169y concepto de policía, 128

índice cncnnco 453

Ordenamiento ecológico, 237Ordenamientos jurídicos, 386-392Organismos descentralizados, 88Organización, clasista en el imperio azteca, 342

colectiva, mediante los sindicatos, 339naval militar, 184·186

Órgano periodístico gubernamental, 4Órganos, centralizados y desconcentrados,

107parajurísdíccionales, 422

Orientación, tributaria, oficina de, 301Orinar o defecar en lugares no autorizados, 146

Paquetes, turísticos. 282, 283Paraestatales mercantiles, 102Parques, 43Participación social, 289Particular, capacidad del, 107Partidas, del presupuesto, SO

secretas, 88transferencia de, 88

Patente, derechos que confiere una, 248Patentes, 247-249

marcas y derechos de autor; sistema de,247-263

Patrimonio, de entidades que se extingan, 33de la familia, 373de entidades federativas y municipios, 25de organismos descentralizados federales, 32de particulares, merma del, 45del estado, 19-55

concepto de, 20inventarios del, 91·92

del poder público, 26elementos del, 21·22natural, 43público, del dominio público, 27-29

para fines y atribuciones estatales, 39titularidad del, 24

situación financiera de un, 93titular del. 21

Pemex, divisiones de, 274Pensamiento económico, historia del, 191Pensiones, de concubinato, 363

de orfandad o ascendencia, 363de viudez, 363

Periodicidad del presupuesto, 83Personal adscrito, 345Personalidad estatal, de derecho público, 98Personas discapacitadas, 287Petición, derecho de, 407

454 Derecho administrativo. Segundo curso

Petróleo. 266exploración y explotación del, 267importancia económica y social del, 267

Pidiregas, 110-111Plan 'nacional de desarrollo, características

del, 207y programas, 207-208objetivos y prioridades del, 209

Planeacíón, coordinación en materia de. 208-209del presupuesto. 81demográfica, 167. 216

del país, 215diferencia entre planificación y, 206en algunos renglones gubernativos, 203-205en México, antecedentes y evolución de la,

202familiar. derechos de, 214

programas de, 226fines de la, 202-203integral y sustentable, 206objeto de la ley de, 206sistema nacional de, 202-212

integración y funcionamiento del, 206Planes imperativos e indicativos, 206Plataformas insulares, 32Plusvalía, 71Población, auxilio de la, 21S

consejo nacional de, 215dinámica de la, 214movilización de la, 21 Snacional, establecimiento de núcleos de, 215salubridad, ambiente y, 213-245

Poblaciones, embellecimiento y saneamientode, 43

___ Poblados, creación de, 215Poder, jerárquico, .317

judicial,13-14legislativo, 13-14legislativo, independencia del, 90público, 279

Poderes, y facultades de policía, 120-136extracontractuales, 105

Policía, lo exclusivo del poder ejecutivo, 127administrativa, 133-134, 135, 166

como actividad estatal, 134en sentido jurídico, 134especial, 134manifestaciones de la, 134·135

agente de, 130alcance de las disposiciones de, 132clasificación constitucional de la, 135

como acción para lograr un orden odefenderlo, 124

como acto de administración pública, 125como conjunto de servicios, 124como previsión administrativa, 124como suma de actividades -del estado, 125concepto de, 124-133crisis del concepto, 128, 129·dentro del margen que establece el

derecho, 130distorsión del concepto, 126ejercicio de la, 132evolución de la noción de, 126, 130federal, investigadora, 133fines de la, 129judicial, 133, 135

Y administrativa, distinción entre, 133leyes de, 124, 127militar, 135, .179, 186ministerial, 133personal de, 133preventiva, 135sustento jurídico de la, 125valores que protege la, 126, 127Ybuen gobierno, faltas de, 145·150

Policías, agentes de las, 345Política, administrativa, 120

agropecuaria, 204ambiental, 235de administración de justicia, 205de asentamientos humanos, 204de comercio exterior; 204de estímulos, 205de gasto público, 204de procuración de justicia, 205de promoción y diversificación, 283de seguridad social, 204educativa, 204en materia de vida silvestre y su hábitat, 242estadual y admínístrativa, 120-124

complejidad de la, 121y política administrativa, 124o administrativa, concepto de, 123

general del estado, 121laboral, 204migratoria, 217monetaria y crediticia, 204poblacional del estado, aspectos de la,

214-214de policía e infracciones administrativas,

119-156

Política, administrativa, (continuación)social, 288

legislación de, 287-303tributaria, 204turística, 204y derecho de población, 214-224del estado, para beneficio> de la sociedad,

121Postergas, inconformidad por, 355

procedimiento de, ante la junta naval,355-356 .

Potencial turístico del país, 283Potestad sancionadora de la administración,

limitante a la, 141Práctica guerrera, 175Prácticas publicitarias prohibidas, 292Precisión en la ley de ingresos, 74Prerrogativas de carácter personal

y patrimonial, 257Prescripción, plazos de, 382Presentación inmediata ante el juez" 155Preservación, 238Prestación de servicios al estado" naturaleza

jurídica de la, 321Prestaciones económicas, 334-Préstamos, el corto plazo" 3'M.

hipotecarios, 361Presunto infractor, detención del, y presentación

ante el juez, 154Presupuesto, como acto administrativo, 78

como decreto legislativo, 78control del, 88de egresos, definición de, 77-78

iniciativa de, 84de las entidades federativas, 85de organismos paraestatales. aprobación

del, 88. déficit del, 82diferentes conceptos de, 77ejecución del, 88ejercido, contabilidad del, 89

revisión minuciosa del, 89elaboración y aprobación del, 81, 84-85federal, distribución y administración del,

85-87 .iniciativa del, corresponde al presidente de la

república, 85naturaleza jurídica del, 78-79orígenes del concepto, 76-77políticas en los anteproyectos de, 84por programas, 77,. 83

Índlce onoñrlco 455

principios que rigen el, 79programas para el siguiente, 84recursos monetarios previstos en el decretó

de, 85términos para la preparación

y elaboración del, 83"-84Prevención, 238Prevísibilidad.. 74Previsión del presupuesto, 82Prima vacacional, 335Primera reserva, 353Príncipe, hecho del, 105Prioridades, asignación unilateral de, 123Privilegios exclusivos, de carácter personal y

patrimonial, 257Problemas fronterizos, i23-224Procedencia,. declaración de, 381, 382Procedimientoís). 154-155

a petición de parte, 402administrativo, 400autorales..zéz

características y requisitos del, 401-402conciliatorio entre usuario e institución

financiera, 299de oficio, 402.diferencia entre proceso y,402diversidad de; 142'formalidades esenciales del, 403

infracciones, 141-142Inrennoryextemo, 401

lewfedcral de, 403·404, 408modernización de, 144

oposición a los actos de trámite en un,409

para averiguar y perseguir, delitos, 141-142previo y de ejecución, 401-402requisitos del, 402

Proceso administrativo, concepto de, 401Procesos evolutivos, protección de Jos, 242Procuraduria, de' la defensa del menor y de la

familia, 297-298de la defensa del trabajo, 296-297federal del consumidor, 424general de la república, 13

Producción, agrícola, descenso de la, 217distribución o venta, suspensión de la, 294forestal, 240limitación de la, 294

Productos, 73-74Profesional,221Profesionalidad, 307

456 Derecho administrativo. Segundo curso

Programación hidráulica, 243Programas, especiales, 20S

evaluación del cumplimiento de, 94institucionales, 208presupuesto para, 80regionales, 208sectoriales, 203. 108

Promoción, sistema de, 292Propiedad, federal, registro de la, 92

industrial,247intelectual, 24, 246·263literaria y artística, registro de la, 92originaria, 39-40privada, limitantes a la, 53

Propiedades de productos, alteración de las, 295Prostitución, ejercicio o invitación a la, 148, 151Protección, 238

al débil, 286-303como derecho social, 287-290y procuración administrativa, 287·303

Provecho común, 158Proveedores, del gobierno federal o local, 107Publicidad, 291-292,402

del presupuesto, 82-83Pueblo, alimentación integral del, 167Pueblos indígenas, libre determinación

y autonomía de los, 289

Radiactividad, uso energético y no energéticode la, 269

. Radioisótopos, producción y aplicaciones de,27!

Reactores nucleares y fuentes de radiación, 271Recargos, 72-73

diferencia entre intereses y, 72Recaudación, sistemas de, 69Reciclaje, 49Reclutamiento, 352Recomendaciones de las comisiones de derechos

humanos, 422Reconducción, 80Recopilación, 6Recreación y recuperación, centros para, 357Rectoría económica, 190-212

del estado, 191-201Recurso, administrativo, 419

autoridad ante la que se interpone el, 406como garantía del particular, 405elementos del. 406particular que interpone el, 406plazo para interponerlo, 406procedimiento adecuado del, 407requisitos de forma del. 406

circular, 407de revisión, 408horizontal. 407

. natural, 238resolución del, 409vertical, 407

Recursos, acuíferos. 239aprovechamiento racionalde los, 243biológicos. 238clases de, 407forestales, maderables y no maderables, 241

manejo integral sustentable de los, 240genéticos, 238hidrológicos y mineros, 40humanos, subsistema de planeación de, 347naturales, 29

inventario de, 92pecuniarios, captación, administración y

gasto de, 58 .productivos, protección de, 195

Reforma, fiscal, 69leyes de, 343

Refugiado, 219Régimen, fiscal privilegiado, 32

jurídico, 390en materia ambiental, 243-244

Regímenes, unificación de, 392Región ecológica, 238Regiones navales, 185Registro.ide personal civil, 333

público de la propiedad federal, 37Rehabilitación, servicios de, 225Reinos de Indias, Leyes de los, 310Reivindicaciones laborales, 321Relación, entre el estado y sus trabajadores. 330

administrativos de la, 309de servicio, suspensión de la, 339de trabajo, decisión libre del estado y del

individuo para. iniciar una, 324entre estado y servidores, antecedentes

nacionales de la, 310contenido de la, 334de base, 332-337efectos de la, 334en otros países, 328, 392·396fundamentación de las, ~88-389

sistema juridico que regula la, 386equitativa, entre instituciones financieras

y usuarios, 299laboral burocrática, aspectos

Relaciones, de servidores públicos con lospoderes legislativo, judicial y ejecutivo, 389­390

de trabajo, reguladas por el apartado A del.artículo 123 de la constitución, 369-378

entre el estado, y los particulares, 98y sus servidores, 305-310

internacionales, 122laborales, con servidores del sector'

paraestatal local y municipal, 368-369desigualdad de las, 322

Remoción de árboles, césped" flores' o tierra, sinpermiso de la autoridad, [49

Renta, ayuda para, 335Rentista, 221Renuncia, 341Repatriados, 223Representación sindical, libertad de

inscribirse en la, 376República, defensa exterior de la, 183Requisición, 42, 49

de trabajos personales, 49decretada por una autoridad militar, 49

Rescisión de un contrato, declaratoria de, 137Reservaciones, cancelación unilateral de, 292Reservas, nacionales, 266

territoriales, 32Residuos, 238

peligrosos, 238Resolución, administrativa, 405

obligación de la autoridad de dictar, 406Responsabilidad, 378

administrativa, 383-384civil,383penal, 380política, 384-385

Restaurantes y cafetcrias, 281Retiro, haberes de, 354Revalidación de tributos, 74Riesgo, contrato de, 110Riña, incitar o provocar a una o más

personas a la, 151con una o más personas, 152

Riqueza, distribución de la, 44forestal, explotación desmedida de la, 240

Ropa peligrosa, 150Ruidos, o desórdenes, que alteren la

tranquilidad o el orden público, 146producir o causar, 151

indlce anafitlco 457

Sala superior del tribunal de lo contenciosoadministrativo del Distrito Federal, 417-420

asuntos que corresponden a la, 418Salario(s), a trabajo igual corresponde igual, sin

importar sexo ni nacionalidad, 371medidas de protección al, 390mínimo(s), exceptuado de embargos y

descuentos, 370, 371falta o retención de pago de, 297

Salas regionales, competencia de las, 41~,

414,415Salubridad pública, 167Salud, acción estatal protectora de la, 2~5

áreas que abarca la, 225·226base constitucional de la protección a la, 225coordinación y evaluación de los servicios

de, 226derecho a la, 225-234ley general de, 232-233sistema nacional de, 231

Sanción, 136finalidad de la, 144naturaleza de la, 136procedimiento de la, 142

Sanciones, 73administrativas, 138

a servidores públicos, 141como consecuencias represivas de un

ilícito, 143crítica al sistema de, 144propuesta de reformas al, 144

civiles, penales, internacionales yprocesales, 137

de carácter patrimonial, 141pecuniarias, 73penales, 382

Secretaría, de Desarrollo Social, 11de Economía, 11de Educación Pública, 11-12de Energía, 11de Gobernación, 9de la Defensa Nacional, 9·10de la Función Pública, 10de la Reforma Agraria, 12de Marina, 10, 186-187de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 12de Relaciones Exteriores, 9de Salud, 12de Seguridad Pública, 10de Turismo, 12

Secretarias de estado y Procuraduría Generalde la República, leyes que aplican las, 9-13

458 Derecho admlnlstrativ<!>. Segundo curso

Secretarios particulares, 345Secreto industrial. 250Sector. paraestatal, 88

patrimonial, .34salud: 230

cuadroibésico del. 231social. de la economía, 288

fomento.del.d SfSectores, áreas económicas en que pueden

participar los, 1"95privado. social y público, 195productivos. 195

Segunda reserva, 353Segundo imperio mexicano, estatuto

provisional del, 343Seguridad, ciudadana, infracciones contra la,

152del ejército, delitos contra la existencia y, 181del estado. 121exterior de la nación, delitos contra la, 181interior, 183

del estado, delitos contra la, 181nuclear y física, 270públiOl, 167séciaI. 356-366

aportaciones de, 70-71beneficios de la, 390

derecho de la, 356organismos públicos locales de,367para los servidores públicos, 356

servicio estatal de, 357Seguro de enfermedad no profesional, 359-360Servicio, civil. de carrera, 346

necesidad de unificar la legislacióndel,391-392

de la administración pública en México,332-333

militar obligatorio, 179no solicitado, prestación-de un, 151personal, que se presta al estado, 328profesional de carrera, sistema del, 347social, 326

Servicios, del estado, conveniencias deestablecer un código de, 365

médicos curativos, 225múltiples, contratos de, 110necesarios para el estado, 328obligatorios y gratuitos, 325organización y vigilancia de la prestación

de,226prestación de, 292-293

profesionales, contrato .~e prestación de,110

públicos, 43industriales-y-comerciales, 103

.que se prestan, por contrato, 328'por-nombramiento, 328

terminación de Jos, 341turísticos, empresas de intercambio de, 282

prestadores de, .280-282y productos, que ofrecen las instituciones

financieras, 299Servidor público, concepto de, 307

cdesempeño del, 331oficinas dedicadas a avaluar el, 331

designado por decisión de un superiorjerárquico, 327

fallecimiento del, 341'Servidores, del .estado, autoridades o agentes,

31'5clases de, 3 '1.8..,320

'públicos, 113-conrrcl sobre Jos actos de; 131delbase.rderechopara asocíarse-de.Ios,

339de los estados, 'situación jurídico

laboral.Bé?delitos que pueden cometer los, 382derechos.indivíduales.dc los, 334, .335cstatutos-para.Sg?eventuales 'y'titulares,'346huelga de, 340incongruencias en el tratamiento a, 391ley de responsabilidades de11oS,_380prestaciones de seguridad soéiriljpara

los, 365registro patrimonial de los, 384responsabilidades de los, 378-386, 414seguridad social para los, 356sistemas de selección de los, 329

Silvicultura y aprovechamiento de lo forestal,240

Símbolo <1.', 262Sindicato, como persona moral, 339

obligaciones y prohibiciones del. 340constitución de un, 339

Sistema nacional para el desarrollo integralde la familia, 297

Sistema, esclavista, 191integral forestal, 241mexicano, 194nucleares, de suministro de vapor, 271

Sobresueldo, 335Socialismo, científico, 193

real, 194Socialistas, 193

utópicos, 193Sociología jurídica, 142Solicitante, antecedentes del, 332Solidaridad, 289Subdesarrollo económico, 216Subprogramas, 80Subsidio o subvención, contrato de, 111-112 .Suelos, conservación y restauración de, 241Sufragio, indirecto, 327

universal, 326Sujetos, 113

del plan de desarrollo, 206-207Suministro, contrato de, 114-115Supremo, poder conservador, 312

tribunal militar, 181, 182Suspensión no implica cese del trabajador,

339Sustancias, peligrosas o tóxicas, 149,231Sustentabilidad, 289

Tareas, electorales, 325derechos fiscales o, 69-70

Técnico, 221Tecnología, transferencia de, 257Telecomunicaciones, arbitraje en materia de,

424 ,Tendencias liberales del siglo XIX, 192Teoría contractualista, 109Teoría económica, 191Teorías civilistas, 322Tequio,368Tercera edad, 300Terrenos, baldíos, 29

ganados al mar; 29Territorio, como ámbito de actuación

jurídico política del estado, 39como uno de los elementos del estado, 21dominio eminente sobre el, 40nacional, 21no es del estado, 22, 39

Tierras yaguas, enajenables a particulares, 35Títulos de crédito, unitarios y en serie,

emisión de, 101Trabajador, accidentes y enfermedades

profesionales del, 357de confianza, definición de, 346familiares derechohabientes del, 359

índice onolltlco 459

incapacidad permanente del, 341normas protectoras del, 343

Trabajadores, al servicio de las entidadesfederativas, 366-373

al servicio de los municipios, 366-373al servicio del estado, ley federal de, 343

procuraduría de la defensa de, 349,417

contratados por lista de raya, 330de base, de nacionalidad mexicana,

332, 333de confianza, 318

definición de, 342familiares de los, asistencia médica y

medicamentos para, 357forzados, 310habitaciones para, 360-361indocumentados, 224municipales, 367organización colectiva de los, 339-340privilegiados, 374temporales, 330viviendas para los, 357

Trabajo, asalariado, 335capacitación o adiestramiento para el, 371carcelario, 326condiciones generales de, 338contrato colectivo de, términos del, 376contratos colectivos de, 374, 375

en el L\IISS, 376en Ferrocarriles Nacionales, 375en la Comisión Federal de

Electricidad, 376en Petróleos Mexicanos, 375entre empresas públicas y sus

empleados y trabajadores, 375derecho al, 70, 308

división técnica del, 316Tranquilidad pública, 167Transferencia de tecnología, 257Transmigrante. 218Transparencia, 144, 289Transvcrsalídad. en las políticas públicas, 300Tratados, internacionales, 200Tribunal, administrativo, 417

de lo contencioso administrativo, 414del Distrito Federal, 417, 418, 419

de cuentas, 90electoral, régimen de excepción para los

empleados del, 390reglamento interior del, 415

460 Derecho administrativo. Segundo curso

Tribunales, 424de la administración. 423-425laborales, 424militares, 425para controversias de contratos

administrativos, 103 .Tributación, doble o triple, 68Tributo, concepto de. 61

establecidos por la ley anual deingresos, 61

Turismo, "278-285externo, 283-284interno. 282·283política de, 278-280registro nacional de. 282regulación del, 280social, 282

instalaciones dirigidas al, 283intercambio internacional en materia

de,283precios y tarifas reducidos para el, 283programas de, 282

Turistas, 218, 278guía de, 281

Unidad del presupuesto, 8 ~

Universalidad del presupuesto, 79Universidades autónomas, 377Uranio, enriquecimiento del, 270Usuru, 299Utilidad. de un bien, 158

modelos de, 249nacional, 158pública, 42-44, 158

causas de, 42, 43, 44declaratoria' de, 46

social, 158

Utilidades de las empresas, participación enlas, 371

reparto de, 297

Vagancia 150Valor, 158Variedades vegetales, 250Ventas, a plazos, 293-294

domiciliarias, 293por teléfono, 293

Vía pública, actividades comerciales en la, 150arrojar desechos o sustancias tóxicas o

peligrosas en la, 149impedir o estorbar el uso de la, 147, i52competencias vehiculares de velocidad en,

153Viajes, agencia de, 28}Vías judiciales, 408Vigilancia epidemiológica, sistema de, 227Violaciones a la constitución y leyes

federales, 380 'Violencia contra niños, ancianos o personas

discapacitadas, 146Visitante, 218

distinguido, 220local, 220provisional, 220

Vivienda, fondo de la (FDVISSSTE), 361Vocación natural. 238Voluntades, acuerdo de, 324

como elemento fundamental para la funciónpública,324

Vuelo, unidades de, 179

Zonas, de desarrollo turístico prioritario, 284turísticas, desarrollo de, 284

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