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DERECHO COMPARADO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

Monográfico coordinado por: Jaime Pintos Santiago DOCTRINA

• EL SISTEMA DE COMPRAS Y CONTRATACIONES ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO ARGENTINO Y SUS PRINCIPIOS RECTORES

Miguel A. Lico

• LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN

Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez

• LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN PARAGUAY

Marco Aurelio González Maldonado

• SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

Yokasta Guzmán Santos

• CONTRATACIÓN PÚBLICA EN URUGUAY Ximena Pinto Nerón

• EL SISTEMA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ESPAÑOL José Antonio Moreno Molina y Jaime Pintos Santiago

ISSN

- E 1

887-

0929

ALetheia CUADERNOS CRÍTICOS DEL DERECHO

COMITÉ CIENTÍFICO

SOSA WAGNER, FRANCISCO GONZÁLEZ ALONSO, BENJAMÍN SANTA-BÁRBARA RUPÉREZ, JESÚS GUILLÉN LÓPEZ, ENRIQUE SAIZ DE MARCO, ISIDRO GALÁN JUÁREZ, MERCEDES RODRÍGUEZ SEGADO, LUIS MIGUEL ESPEJO GONZÁLEZ, MIGUEL ÁNGEL REQUENA LÓPEZ, TOMÁS CHECA GONZÁLEZ, CLEMENTE PALMA LÓPEZ, CRISTINA CAMY ESCOBAR, JESÚS MOREU SERRANO, GERARDO CAIADO AMARAL, RAFAEL MORENO MOLINA, JOSÉ ANTONIO BORBÓN Y CRUZ, MILAGROS MARTÍN MORENO JOSÉ LUIS BELADÍEZ ROJO, MARGARITA MARTÍN CRISTÓBAL, JOSÉ ALMANSA MORENO-BARREDA, JAVIER SECRETARIO: SECRETARIA ADJUNTA: RODRÍGUEZ SEGADO, LUIS MIGUEL PARERA CARRETERO, SOLEDAD

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MONOGRÁFICO

“DERECHO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA”

SUMARIO:

EDITORIAL (José Luis Martín Moreno)

Págs. 1-3

PRESENTACIÓN (Jaime Pintos Santiago) Págs. 4-6

DOCTRINA Págs. 7-56 El sistema de compras y contrataciones administrativo en el Derecho

Argentino y sus principios rectores Miguel A. Lico

57-98 La contratación pública en Costa Rica: planificación, selección e impugnación

Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez

99-126 La contratación pública en Paraguay Marco Aurelio González Maldonado

127-156 Sistema nacional de contratación pública en la República Dominicana Yokasta Guzmán Santos

157-180 Contratación pública en Uruguay Ximena Pinto Nerón

181-220 El sistema de contratación pública español

José Antonio Moreno Molina y Jaime Pintos Santiago Aletheia, Cuadernos Críticos del Derecho. 1-2015 ISSN: E 1887-0929 http://www.liberlex.com ¦ [email protected]

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Contratación pública en Uruguay

XIMENA PINTO NERÓN

RESUMEN: El presente estudio procura determinar el alcance de la regulación del sistema de contratación pública en el Estado uruguayo. Desde el 1° de junio de 2012 rige una nueva normativa de rango legal, sistematizada en el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (T.O.C.A.F.), el que fue aprobado mediante Decreto Nº 150/012. Se procurará ahondar en la recepción normativa de los principios imperantes en materia de contratación pública, analizando asimismo los procedimientos previstos para seleccionar al co‐contratante. El régimen instaurado en el año 2012 procura garantizar los principios de transparencia y publicidad, igualdad de los oferentes, y fundamentalmente, de concurrencia. De esta forma se abren nuevas oportunidades para proveedores (tanto nacionales como extranjeros), de competir en procedimientos de contratación del Estado, debiéndose destacar que en Uruguay el Estado tiene gran poder de compra, desempeñándose activamente en su rol de demandante de bienes y servicios. Consecuentemente, se abordarán los principales desafíos a los que se enfrenta el país, tomando en cuenta la normativa reciente y los retos que se plantean por la utilización de las nuevas tecnologías.

ABSTRACT: This study seeks to determine the scope of the regulation of public procurement system in the Uruguayan State. From 1 June 2012 new legislation governing legal, systematic rank in the Text of Accounting and Financial Management (TOCAF), which was approved by Decree No. 150/012. It will seek to deepen the reception of the prevailing law principles on public procurement, also discussing the procedures for selecting the co‐contractor. The system established in 2012 regime seeks to ensure the principles of transparency and publicity, equality of bidders, and basically concurrency. This will open new opportunities for suppliers (domestic and foreign), to compete in procurement procedures of the State, it being noted that in Uruguay the state has great purchasing power, actively performing in the role of plaintiff of property and services. Consequently, the main challenges facing the country, taking into account recent legislation and the challenges posed by the use of new technologies will be addressed.


Ximena Pinto Nerón

PALABRAS CLAVE: Contratación Pública; procedimiento de contratación; licitación Pública; principios; publicidad; transparencia; igualdad de los oferentes; competencia; concurrencia; pregón electrónico; convenios marco; apertura electrónica.

KEY WORDS: Public procurement; procurement procedures; public tender; principles; advertising; transparency; equal opportunities for bidders; competition; bidding ; electronic trading floor; Framework agreements; electronic opening to the public.

CDU: 34 Derecho en general. 342.9 Derecho Administrativo. 347.4 Contratos y obligaciones. 32 Política. 351. Funciones propias de la Administración. 338 Política económica. Organización, planificación y producción.

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CONTRATACIÓN PÚBLICA EN URUGUAY


Ximena Pinto Nerón1

Ruta uruguaya con dirección a Montevideo. Autora: Emilia Garassino

Fuente: https://www.flickr.com/photos/emiliagarassino/1923534755/

SUMARIO: I.‐ INTRODUCCIÓN. II.‐ MARCO NORMATIVO. 1.‐ Constitución de la República. 2.‐ Normas de rango legal. 3.‐ Normas reglamentarias. II.‐ ALCANCE DE LA REGULACIÓN DEL SISTEMA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA EN URUGUAY. IV.‐ PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA. IV.1) Igualdad de los oferentes. IV.2) Concurrencia. IV.3) Publicidad y transparencia. V.‐ PROCEDIMIENTOS EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA. A) Procedimientos admisibles en razón del monto de la contratación. B) Excepciones genéricas. C) Procedimientos especiales. D) Pregón o puja a la baja. E) Convenios Marco. VI.‐ DESAFÍOS ACTUALES DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN URUGUAY

1 Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, egresada de la Facultad de Derecho de la Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay (UDELAR). Magíster en Derecho Administrativo Económico (MDAE), por la Universidad de Montevideo. Máster en Derecho de la Contratación Pública, por la Universidad de Castilla – La Mancha (España). Profesor Ayudante (U.R.) en las materias Técnica Forense I, II y III de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República (UDELAR). Aspirante a Profesor Adscripto (U.R.) en las materias Derecho Público II y III (Administrativo I y II), de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Docente de las materias Entorno Legal y Principios Generales del Derecho de la Facultad de Ciencias Empresariales (UCU). Docente (Instructora) en la Escuela de Auditoría Gubernamental (EAG) y en la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP). Consultora y docente en la Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP). Especialista en materia de Libre Competencia en América Latina, egresada de la Universidad Pontificia Católica de Chile. Especialista en Capacitación de Adultos, certificada internacionalmente por INTOSAI – IDI. Funcionaria del Tribunal de Cuentas de la República desde mayo de 2005. Ha participado en Cursos y Seminarios de su especialidad. Es autora de varias obras de su especialidad. Ejercicio liberal de la profesión. Socia en Estudio Pinto & Zak Abogados.

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Ximena Pinto Nerón

I. INTRODUCCIÓN

El Estado actúa en el mercado como demandante de bienes, obras y servicios. En ese ámbito se

destaca la contratación pública, materia cuya regulación normativa ha merecido modificaciones

en los últimos tiempos, derivados de cambios de todo tipo ocurridos en el Mundo, debiéndose

destacar las variaciones introducidas por la utilización de las nuevas tecnologías.

Uruguay no ha sido ajeno a ello, siendo que desde el 1° de junio de 2012 rige una nueva

normativa de rango legal, sistematizada en el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración

Financiera (T.O.C.A.F.), el que fue aprobado mediante Decreto Nº 150/012.

El régimen instaurado en el año 2012 procura garantizar los principios de transparencia y

publicidad, igualdad de los oferentes, y fundamentalmente, de concurrencia. De esta forma se

abren nuevas oportunidades para proveedores (tanto nacionales como extranjeros), de competir

en procedimientos de contratación del Estado, debiéndose destacar que en Uruguay el Estado

tiene gran poder de compra, desempeñándose activamente en su rol de demandante de bienes y

servicios.

II. MARCO NORMATIVO

El marco normativo en materia de contratación pública en la República Oriental del Uruguay,

está constituido por normas donde se verifica el siguiente orden de prelación: 2

1. Constitución de la República. La Constitución vigente data del año 1967 (con

modificaciones plebiscitadas el 26/11/89, 26/11/94, 8/12/96 y 31/10/04), y cuenta con

disposiciones que resultan trascendentes en la materia que nos ocupa, destacándose, entre otras:

a) Previsiones en materia de competencia de los entes estatales y consagración del

principio de especialidad.

b) Preceptos relacionados con los principios generales del derecho.

c) Disposiciones que refieren a derechos, deberes y garantías de los particulares.

d) Normas referidas a peticiones y recursos administrativos.

e) Previsiones que regulan el régimen de control de la hacienda pública.

2. Normas de rango legal. Las disposiciones que resultan específicas en materia de 2 Las normas vigentes en el Uruguay, pueden ser consultadas en el sitio web de la Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales (IMPO): www.impo.com.uy

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http://www.impo.com.uy/


contratación pública en Uruguay se encuentran sistematizadas en el Texto Ordenado de

Contabilidad y Administración Financiera (T.O.C.A.F.), el que fue aprobado mediante Decreto

Nº 150/012 y se encuentra vigente desde el 1/6/12.3

En dicho Texto Ordenado se reúnen normas en su totalidad de rango legal, siendo dispuesta la

sistematización de las mismas mediante un Decreto, esto es una norma creada por acto

administrativo dictado por el Poder Ejecutivo, que únicamente aglutina las disposiciones

otorgándoles un alto grado de sistematización.

Por otra parte, existen normas de rango legal que contienen preceptos aplicables en materia de

contratación pública, las que se encuentran dispersas. Se destacan, entre otras, la Ley N° 17.555

que en sus Artículos 19 y 20 reguló el procedimiento especial de la iniciativa en materia de

concesiones de obras y servicios, así como la Ley N° 18.786 que en sus Artículos 34 a 38

confirió regulación al procedimiento especial de iniciativa privada en el ámbito de los contratos

de participación público privada.

3. Normas reglamentarias. En materia de contratación pública se destacan disposiciones de

fuente reglamentaria, esto es, normas generales y abstractas creadas por acto administrativo.

Dentro de ellas, encontramos:

− Decreto N° 155/013: Reglamenta el Registro Único de Proveedores del Estado

(RUPE).

− Decreto N° 275/013: Reglamenta la apertura electrónica de ofertas.

− Decreto N° 42/015: Reglamentario de Convenios Marco.

Es necesario tener presente que el Art. 47 del T.O.C.A.F.4 establece que el Poder Ejecutivo,

previo informe de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE) y con la

conformidad del Tribunal de Cuentas, podrá formular reglamentos o pliegos únicos de bases y

3 La Ley N° 18.834 (Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al Ejercicio 2012, publicada en el Diario Oficial con fecha 17/11/11), en su Sección III refiere al Ordenamiento Financiero, siendo el Capítulo I referido a “Compras Estatales” (Arts. 13 a 57). El Art. 57 de dicha Ley previó la vigencia de las normas referidas a la Contabilidad y Administración Financiera del Estado a partir del primer día del mes siguiente al de la publicación en el Diario Oficial del Texto Ordenado, excepto diversas disposiciones referidas al Registro Único de Proveedores del Estado, cuya entrada en vigencia se previó a partir de la puesta en marcha del mismo. El 17/5/12 se publicó el nuevo T.O.C.A.F. con las modificaciones introducidas por la Ley citada, por lo que, en cumplimiento de lo dispuesto por la norma citada precedentemente, la entrada en vigencia del Texto Ordenado se produjo a partir del 1/6/12. Es menester indicar que existieron Leyes dictadas posteriormente a la Ley N° 18.834, que introdujeron modificaciones, destacándose las Leyes Nos. 18.996 y 19.149, entre otras. 4 Fuente: Art. 488 de la Ley Nº 15.903, en redacción conferida por el Art. 28 de la Ley Nº 18.834.

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Ximena Pinto Nerón

condiciones generales para los contratos de: A) Suministros y servicios no personales, y, B)

Obras públicas. Por Decreto N° 131/014, el Poder Ejecutivo aprobó el Pliego Único de Bases y

Condiciones Generales para Contratos de Suministros y Servicios No Personales.5

Por otra parte, el Art. 211 Lit. F) de la Constitución de la República establece que será

cometido del Tribunal de Cuentas el de dictar las Ordenanzas de contabilidad, que tendrán fuerza

obligatoria para todos los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y

Servicios Descentralizados. Estos son Reglamentos autónomos, que obligan a la Administración

Pública Estatal, y constituyen una fuente importante en materia de contratación pública.

En el ámbito internacional, la República Oriental del Uruguay suscribió con fecha 22/1/09 un

acuerdo en materia de contratación pública con la República de Chile. El mismo fue ratificado

por Uruguay por Ley N° 18.909, por lo que forma parte del derecho vigente en el país.

Cabe destacar la existencia de otras normas, no sólo de derecho interno sino también de

derecho internacional, que rigen en Uruguay y resultan trascendentes en el ámbito de la

contratación pública. Así, por ejemplo, se destaca la vigencia de normas que regulan la ética en

la función pública, en tanto contienen preceptos específicos relativos a las contrataciones

públicas. Las mismas son:

4. Normas provenientes del ámbito internacional:

- Convención Interamericana contra la Corrupción suscrita en Caracas con fecha 29/3/1996

(conocida por su sigla C.I.C.C.), ratificada por Uruguay mediante Ley Nº 17.008.

- Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (conocida por su sigla C.N.U.C.C.

así como por su sigla en inglés U.N.C.A.C.), ratificada por Uruguay mediante Ley Nº 18.056.

5. Normas nacionales:

- Ley Nº 17.060 del 23/12/1998 (Ley de Uso indebido del Poder Público, conocida como “Ley

anticorrupción” o “Ley Cristal”).

- Decreto Nº 30/003 de enero de 2003.

- Otras normas legales y reglamentarias. 5 El Pliego Único de Bases y Condiciones Generales para Obras, ha sido propuesto por la ACCE, obteniendo la conformidad del Tribunal de Cuentas en Sesión de fecha 23/12/14, sujeto a la condición de la reformulación de cierta cláusula. Al 1/7/15, no había sido dictado el Decreto aprobando el Pliego Único referido.

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Además de todo lo expuesto, debe tenerse presente que rigen en cuanto sean aplicables, las

disposiciones de procedimiento administrativo común, destacándose que en Administración

Central (Poder Ejecutivo y sus dependencias), la normativa madre se encuentra recogida en el

Decreto N° 500/991.

III. ALCANCE DE LA REGULACIÓN DEL SISTEMA DE CONTRATACIÓN

PÚBLICA EN URUGUAY

El Art. 2 del T.O.C.A.F.6 establece el ámbito de aplicación de sus normas, en tanto preceptúa:

“Constituye materia de la presente ley de Contabilidad y Administración Financiera los hechos,

actos u operaciones de los que se deriven transformaciones o variaciones en la Hacienda

Pública. Quedan comprendidos en la misma, en carácter de Organismos de Administración-

Financiero Patrimonial, sin perjuicio de las atribuciones y facultades, derechos y obligaciones

que les asignen la Constitución de la República y las leyes:

− Los Poderes del Estado.

− El Tribunal de Cuentas.

− La Corte Electoral.

− El Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

− Los Gobiernos Departamentales.

− Los entes autónomos y los servicios descentralizados.

− En general todas las administraciones públicas estatales.

Para los entes industriales o comerciales del Estado, las disposiciones contenidas en este

Texto Ordenado serán de aplicación en tanto sus leyes orgánicas no prevean expresamente

regímenes especiales.”

Tal como surge de la disposición transcripta, las normas sobre contratación pública alcanzan

desde el punto de vista subjetivo, a todos los Organismos que integran el Estado en sentido

amplio, esto es, a los sistemas orgánicos pertenecientes al Estado en sentido estricto (Poder

Ejecutivo, Poder Judicial, Poder Legislativo y los tres órganos de control de creación 6 Fuente: Art. 451 de la Ley Nº 15.903, en redacción conferida por el Art. 15 de la Ley Nº 18.834.

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Ximena Pinto Nerón

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constitucional: Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Corte

Electoral), así como a las personas públicas menores, esto es, Entes Autónomos y Servicios

Descentralizados (descentralización por servicios), y Gobiernos Departamentales

(descentralización por territorio).

En Uruguay existe la figura de las personas públicas no estatales. Las mismas son personas

jurídicas creadas por ley que se rigen en cierta parte por el derecho público, contando con ciertas

prerrogativas y demás, persiguiendo fines de interés general, pero no pertenecen al Estado en

sentido amplio. Sus empleados no son funcionarios públicos sino que se rigen por el derecho

laboral común (sin perjuicio de que se reputan como tales a efectos de la aplicación de la

normativa penal y anticorrupción) y sus pronunciamientos no consisten en actos administrativos

por lo cual el régimen de impugnación de los mismos no es el propio de las entidades estatales

que se encuentra consagrado constitucionalmente, entre otros aspectos a destacar.

Estas personas públicas no estatales no se encuentran comprendidas en el ámbito subjetivo de

aplicación del Art. 2 del T.O.C.A.F. por lo cual, entre otras cuestiones, no les resultan aplicables

las disposiciones referidas a los procedimientos de contratación.

Por otra parte, debe señalarse la existencia de la categoría de las personas privadas estatales.

Las mismas son personas jurídicas creadas bajo el régimen de derecho privado, contando con

participación de una persona pública estatal. En varios casos, la sociedad privada creada tiene el

100 % de participación estatal, generalmente por ser titular del paquete accionario.

Estas sociedades se rigen íntegramente por el derecho privado, no encontrándose alcanzadas

por el sistema de contratación pública imperante en el Uruguay.

Sin perjuicio de lo expuesto en relación a las personas públicas no estatales y privadas

estatales, deben destacarse las siguientes disposiciones dentro del Texto Ordenado referido, que

las contemplan eventualmente:

- Art. 137 T.O.C.A.F.7: “La responsabilidad administrativa en materia financiero contable

alcanza a todos los funcionarios públicos con tareas o funciones vinculadas a la gestión del

patrimonio del Estado. Alcanza además a los jerarcas y empleados de las entidades o personas

públicas no estatales que utilicen indebidamente fondos públicos, o administren incorrectamente

bienes del Estado, en lo pertinente.

7 Fuente: Art. 572 de la Ley Nº 15.903, y Art. 53 de la Ley Nº 16.736.



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Alcanza además a los funcionarios de control que hubiesen intervenido el acto ilegal o

irregular, o no se hubieran opuesto al mismo, así como a las entidades o personas no estatales y

sus directores o empleados que utilicen indebidamente fondos públicos, o administren

incorrectamente bienes del Estado, en lo pertinente.”

- Art. 159 T.O.C.A.F.8: “Los Organismos, Servicios o Entidades no estatales que perciban

fondos públicos o administren bienes del Estado, llevarán su contabilidad aplicando las normas

de los artículos 94 y siguientes de este Texto Ordenado, discriminando claramente los fondos

públicos y los gastos atendidos con ellos. Dichas personas o entidades, sin perjuicio de lo

dispuesto por los artículos 132 y siguientes de este Texto Ordenado, deberán rendir cuenta ante

el Tribunal de Cuentas, en la forma siguiente:

a) Cuando los fondos públicos percibidos durante el ejercicio o los bienes del Estado que

administran, no excedan del monto máximo de la licitación abreviada deberán presentar

rendición de cuentas dentro de los sesenta días de vencido aquel.

b) Cuando excedan dicho monto, deberán presentar estado de situación, estado de resultados y

estado de origen y aplicación de fondos, dentro de los noventa días de finalizado el ejercicio, sin

perjuicio de lo que establece el literal siguiente.

c) Cuando el monto a percibir o administrar durante el ejercicio – o en caso de no conocerse

el mismo, el del ejercicio anterior - exceda a tres veces el límite máximo de la licitación

abreviada, se deberá formular un presupuesto, el que será remitido con fines informativos al

referido órgano de control, antes de iniciarse el ejercicio, y cuyo estado de ejecución se

presentará conjuntamente con los estados citados en el literal b).

d) Los distintos documentos y estados referidos en los literales b) y c) deberán formularse y

presentarse en la forma en que lo determine el Tribunal de Cuentas.

Si el Tribunal de Cuentas formulare observaciones, su resolución se comunicará al Poder

Ejecutivo, a los efectos establecidos por los artículos 138 y siguientes.”

- Art. 177 T.O.C.A.F.9: “Las personas públicas no estatales y los organismos privados que

manejan fondos públicos o administran bienes del Estado, presentarán sus estados contables,

con dictamen de auditoría externa, ante el Poder Ejecutivo y el Tribunal de Cuentas de acuerdo 8 Fuente: Art. 589 de la Ley Nº 15.903, en redacción conferida por el Art. 482 de la Ley Nº 17.296.

9 Fuente: Art. 199 de la Ley Nº 16.736, en redacción conferida por el Art. 146 de la Ley Nº 18.046.


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a lo dispuesto por el artículo 159 del presente Texto Ordenado y por el artículo 100 de la Ley N°

16.134, de 24 de setiembre de 1990, en la redacción dada por el artículo 720 de la Ley N°

16.170, de 28 de diciembre de 1990. Autorízase al Poder Ejecutivo a exonerar del dictamen de

auditoría externa citado precedentemente.

Presentarán una copia de dichos estados contables, dentro de los noventa días del cierre del

ejercicio, ante la Auditoría Interna de la Nación. Esta Auditoría efectuará los controles sobre

dichos estados en forma selectiva, de acuerdo a las conclusiones que se obtengan de la

información proporcionada.

Anualmente publicarán estados que reflejen su situación financiera, los cuales deberán estar

visados por el Tribunal de Cuentas.

Con respecto a las Cajas Paraestatales de Seguridad Social, se mantendrá exclusivamente el

régimen dispuesto por sus respectivas leyes orgánicas o, en su caso, por el artículo 100 de la

Ley N° 16.134, de 24 de setiembre de 1990, en la redacción dada por el artículo 720 de la Ley

N° 16.170, de 28 de diciembre de 1990, así como los regímenes de contralor vigentes a la fecha

de sanción de esta ley en lo que refiere a sus estados contables.”

En virtud de todo lo expuesto, cabe concluir que en Uruguay el régimen de contratación

pública abarca los acuerdos de voluntades en los que al menos uno de los sujetos intervinientes

es una Administración Pública Estatal. No comprende entonces, la participación de las personas

públicas no estatales ni las personas privadas de pertenencia de las personas jurídicas estatales o

no estatales, aun cuando las mismas hayan sido creadas para satisfacer el interés general, o

manejen fondos públicos, lo que es menester tener en cuenta.

En efecto, si bien se entiende que el ordenamiento normativo uruguayo que regula la

contratación pública comprende con carácter amplio los acuerdos de voluntad estatales, debe

tenerse presente que ciertas contrataciones efectuadas con fondos públicos (no estatales así como

aquellos destinados a personas privadas estatales), no resultan alcanzadas por las disposiciones

referidas, lo que resulta - al menos - preocupante.

Respecto del ámbito objetivo de aplicación, la normativa rige respecto de los hechos, actos u

operaciones de los que se deriven transformaciones o variaciones en la Hacienda Pública, tal

como lo preceptúa el Art. 2 del T.O.C.A.F. transcripto.

No obstante, el Art. 45 del T.O.C.A.F. establece que los contratos de obras, adquisiciones de

bienes o prestación de servicios que otorguen los órganos del Estado, Gobiernos



Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, en aplicación de contratos de

préstamos con organismos internacionales de crédito de los que la República forma parte, o de

donaciones modales, quedarán sujetos a las normas de contratación establecidas en cada

contrato10, sin perjuicio de que los procedimientos para la selección de ofertas en esos casos

deben respetar los principios generales de la contratación administrativa, en especial, los de

igualdad de los oferentes y concurrencia.

Dentro del ámbito objetivo de aplicación del T.O.C.A.F., quedan comprendidos, entre otros:

− Contratación de suministros y servicios no personales.

− Contratación de obra pública.

− Concesiones.

− Arrendamiento de obra.

− Arrendamiento de servicios.

− Adquisición, permuta y arrendamiento de inmuebles.

− Donaciones.

IV. PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

En todo ordenamiento jurídico, se destaca la existencia de principios generales de derecho, los

que, tal como señala el Dr. Carlos Delpiazzo, pueden definirse conforme a su designación, a

través de las tres palabras que componen su nombre. De esta forma, son principios, por cuanto

constituyen los cimientos o bases de todo ordenamiento; son generales en virtud de que

“trascienden un precepto concreto y no se confunden con apreciaciones singulares o

particulares”, y son reglas de derecho, dado que configuran disposiciones de corte jurídico, no

siendo “simples criterios morales, buenas intenciones o vagas directivas”. 11

En materia de contratación pública, existen principios específicos, los que constituyen los

cimientos sobre los que se erige la misma, esto es, los pilares donde se asientan los acuerdos de

voluntades en los que es parte una persona pública estatal.

10 A mero título enunciativo, la norma establece que serán de aplicación las previsiones de los contratos en cuanto a fijación de otros montos que los vigentes para los procedimientos de adquisiciones, la determinación de requisitos y condiciones generales para procedimientos de compras, así como la de montos y la forma de calcular los comparativos de adquisiciones de bienes o servicios nacionales con relación a sus similares extranjeros ofertados, de solución arbitral de las controversias contractuales, etc. 11 Delpiazzo, Carlos E. “Derecho Administrativo Uruguayo”, Ed. Porrúa, 1ª Edición, México, Año 2005, Pág.12.

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Ximena Pinto Nerón

Sin perjuicio de que rigen plenamente los principios generales en materia de obrar

administrativo12, existen principios específicos de la contratación que han sido reconocidos

como tales por el legislador uruguayo. En efecto, en los procedimientos de contratación pública,

rigen los principios del procedimiento administrativo común pues se trata de una modalidad

especial del actuar de las personas públicas estatales, sin perjuicio de lo cual se han consagrado a

texto expreso una serie de principios que les son propios pues refieren a las particularidades que

denota tal tipo de obrar.

Los principios de contratación administrativa reseñados, se encuentran recogidos en el Art. 149

del T.O.C.A.F. y son:

a) Flexibilidad.

b) Publicidad, igualdad de los oferentes y concurrencia en los procedimientos

competitivos para el llamado y la selección de las ofertas.

c) Razonabilidad.

d) Delegación.

e) Ausencia de ritualismo.

f) Materialidad frente al formalismo.

g) Veracidad salvo prueba en contrario.

h) Transparencia.

i) Buena fe.

A efectos del presente análisis, resulta de particular importancia examinar el alcance de

algunos de esos principios, a saber:

IV.1) Igualdad de los oferentes

Dicho principio implica que se confiera un trato igualitario a los oferentes, teniendo presente

las desigualdades antológicamente existentes. En efecto, el citado principio implica que deba 12 Cabe recordar que el Decreto N° 500/991 establece las normas de procedimiento administrativo, rigiendo, en principio, en la Administración Central. El mismo, en su Art. 2 indica un elenco de principios que rigen el obrar administrativo, refiriendo a los principios de imparcialidad, legalidad objetiva, impulsión de oficio, verdad material, economía, celeridad, eficacia, informalismo a favor del administrado, flexibilidad, material, ausencia de ritualismos, delegación material, debido procedimiento, contradicción, buena fe, lealtad, presunción de verdad salvo prueba en contrario, motivación de la decisión y gratuidad.

168



“tratarse igualmente a los iguales y desigualmente a los desiguales.”13 Prestigiosa doctrina

sustenta que tal principio rige tanto en la etapa preparatoria de los procedimientos, así como en la

esencial y aún en la integrativa, una vez que se formalice el contrato y durante la vigencia del

mismo.

Asimismo, se ha indicado que el principio de igualdad de los oferentes se relaciona con el de

imparcialidad, por cuanto no existe posibilidad de trato igualitario donde no se verifica la

neutralidad y objetividad necesaria. Es menester recordar que, otro de los principios generales en

materia de contratación administrativa es el principio de estricto cumplimiento del Pliego de

Condiciones o de las bases del llamado, lo que implica que las bases o normas del Pliego en su

caso, son de interés general, siendo que su cumplimiento interesa tanto al orden público como a

los licitantes. 14

Si bien este principio no se encuentra recogido expresamente en el Art. 149 del T.O.C.A.F.,

tanto la doctrina como la jurisprudencia constante del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

son contestes en afirmar que el mismo es un pilar en la materia, y se relaciona directamente con

el principio de igualdad de los oferentes, del que consideramos que constituye un corolario.

Tradicionalmente el Dr. Enrique Sayagués Laso ha afirmado su carácter fundamental, seguido

por distinguidos autores.

Dicho principio constituye un pilar en todo sistema de contratación dentro de un ordenamiento

jurídico por cuanto, tal como señala el Dr. Juan Pablo Cajarville, “deriva necesariamente de

otros dos que son la médula, no ya solamente de los procedimientos de selección del contratista,

sino del régimen administrativo todo: el principio de legalidad, que impone a la Administración

el respeto de todas las normas que rigen su organización y actividad, incluso las que ella misma

haya dictado; y el principio de igualdad, en el tema igualdad de todos los oferentes, verdadera

columna vertebral de la licitación pública y de los demás procedimientos de selección…”15

De esta forma, surge la obligatoriedad de observar las prescripciones de los bases creadas por

la Administración en igual apego como a la Ley misma. Si bien en general se sostiene este

postulado en referencia al oferente, el mismo en realidad se hace extensible a la persona pública

contratante, quien cuenta con la facultad en la etapa preparatoria de establecer las condiciones

13 Cajarville Peluffo, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 1ª Edición, Montevideo,

Mayo 2007, Pág. 303. 14 Sayagués Laso, Enrique. “La Licitación Pública”, Ed. BdeF, Montevideo, Año 2005, Págs. 41 – 42 y 74 y 94. 15 Cajarville Peluffo, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, Ob. Cit., Pág. 311.

169


Ximena Pinto Nerón

que regirán la contratación, pero luego de culminada dicha etapa, debe cumplir y someterse a las

disposiciones que unilateralmente creó.

En consecuencia, el cumplimiento de las bases, se encuentra vinculado con el tratamiento

igualitario de los oferentes, y con el apego de la Administración a la regla de derecho, postulado

inherente a todo Estado de Derecho.

IV.2) Concurrencia

El principio de concurrencia implica que participe en los procedimientos de contratación la

mayor cantidad de sujetos que se encuentren en condiciones de hacerlo, de manera que la

Administración actuante cuente con la mayor cantidad de propuestas, que le permita seleccionar

a quien resulte más idóneo para la prestación del objeto.

Tal como señala el Profesor argentino Dr. Agustín Gordillo, “se ha dicho en tal sentido que

“interesa lograr el mayor número posible de oferentes, para que las posibilidades de

comparación sean más amplias.” Ello, a fin de que la autoridad cuente con múltiples

alternativas para elegir la que proponga las mejores condiciones en el objeto contractual, en

vista al interés general al que debe subordinar la administración su comportamiento”. 16

Diversos autores refieren a este principio, utilizando indistintamente los términos concurrencia

o libre competencia, haciendo hincapié en la relación con el principio de igualdad de los

oferentes. En este sentido se ha indicado que “la participación en condiciones igualitarias de

todos los potenciales oferentes, garantiza la libre concurrencia o competencia de éstos con el

propósito de resultar adjudicatarios del respectivo contrato administrativo, de modo que se trata

de principios complementarios.” 17

Por otra parte, la jurisprudencia en regímenes de derecho comparado, se ha pronunciado

haciendo referencia a la trascendencia del cumplimiento de los postulados de la concurrencia y la

competencia para la satisfacción de la necesidad pública insatisfecha que motiva la realización

de un procedimiento para la selección del co-contratante. En este sentido, se ha indicado que

resulta imprescindible: “afianzar la posibilidad de oposición y competencia entre los oferentes

dentro de las prerrogativas de la libertad de empresa… destinado a promover y estimular el

mercado competitivo, con el fin de que participen el mayor número de oferentes, para que la 16 Gordillo, Agustín. “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo II, Cap. XII, Pág. XII.15 obtenido en www.gordillo.com el 15/5/15.

17 Jinesta Lobo, Ernesto. “Contratación administrativa”, Tomo IV del Tratado de Derecho Administrativo, 1ª Edición, Ed. Guayacán, Costa Rica, Págs. 217 y siguientes.

170


http://www.gordillo.com/


Administración pueda contar con una amplia y variada gama de ofertas, de modo que pueda

seleccionar la que mejores condiciones le ofrece” 18

IV.3) Publicidad y transparencia

El principio de publicidad, imperante en todo el obrar estatal, adquiere en materia de

contratación una relevancia singular. En efecto, dicho principio se vislumbra con claridad en la

contratación pública por cuanto, en primer lugar, implica que todas las personas puedan conocer

los procedimientos de contratación, a efectos de encontrarse en posibilidad de presentarse y

participar de los mismos.

Por otra parte, tanto doctrinaria como jurisprudencialmente, en el ordenamiento jurídico

uruguayo se ha sostenido la plena vigencia del principio de transparencia, siendo que cierto

sector de la doctrina ha considerado que el mismo tiene raíz Constitucional.19

Estos principios han cobrado una trascendencia significativa en los últimos tiempos. En

efecto: de la plena vigencia del principio de publicidad imperante, se ha avanzado hacia la

transparencia, como verdadero pilar en un Estado de Derecho, siendo que la misma implica que

el actuar de la Administración se deje ver como a través de un cristal.20

Así, constituye una extensión del principio de publicidad referido, el cual supone una posición

activa de la Administración, siendo que la transparencia se enfoca en permitir que el poder

público y su accionar se encuentren a la vista de todos, sin velos ni secretos, en una situación

tanto pasiva como activa: no sólo implica mostrar sino también dejar ver qué es lo que se está

haciendo y cómo se está realizando.

Los principios de publicidad y transparencia se relacionan en forma directa con los indicados

precedentemente, por cuanto sin su efectivo cumplimiento, en especial si no es conocida por los

particulares la voluntad de contratar de la Administración, no será posible el cumplimiento del

principio de concurrencia, mientras que si la información proporcionada a tales efectos es parcial

o fragmentario, es dable que se produzca una contravención al principio de igualdad de los

oferentes.

18 Costa Rica, Voto N° 998-98 de las 11:30 hs. Del 16/2/98, pronunciado por la Sala Constitucional. 19 Rocco, María Elena. “El principio de transparencia en la gestión administrativa”, Revista de Derecho Público,

Ed. FCU, Montevideo, N° 21-22. 20 Delpiazzo, Carlos E. “Transparencia en la contratación administrativa”, en “Liber Amicorum Discipulorumque

José Aníbal Cagnoni”, Montevideo, FCU, 1ª Ed., Abril 2005.

171


Ximena Pinto Nerón

Por ende, resulta necesario el cumplimiento de los principios de publicidad y transparencia,

para que se vislumbre efectivamente la concurrencia y la igualdad de los oferentes.

V. PROCEDIMIENTOS EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

En cuanto a los procedimientos aplicables, el Art. 33 del T.O.C.A.F. establece que las

contrataciones se realizarán como principio, mediante la realización de un procedimiento

competitivo, indicando que es posible realizar una licitación pública u otro procedimiento

expresamente previsto.

A efectos de determinar qué tipo de procedimiento se llevará a cabo, se deberá tener en cuenta

lo dispuesto por la normativa vigente en la materia, y considerar dos aspectos básicos:

1) Objeto de la contratación, procurando efectuar el procedimiento que mejor se adecue al

mismo.

2) Principios generales de la contratación pública (actualmente reconocidos en el Art. 149

T.O.C.A.F.)

172



Los procedimientos a tener en cuenta, de acuerdo a la configuración de ciertos extremos son,

entre otros:

CONSIDERANDO EL MONTO DE

LA CONTRATACIÓN

- Licitación Pública: Art. 33 Inciso 1°

T.O.C.A.F.

- Licitación Abreviada: Art. 33 Lit. A)

T.O.C.A.F.

- Contratación Directa: Art. 33 Lit. B)

T.O.C.A.F.

CAUSALES GENÉRICAS DE

EXCEPCIÓN

Permiten acudir a la Contratación Directa o a

otro procedimiento que el Ordenador determine

por razones de buena administración: Art. 33 Lit.

C) T.O.C.A.F.

OTROS PROCEDIMIENTOS - Procedimientos especiales: Art. 37

T.O.C.A.F.

- Pregón o puja a la baja: Art. 34 T.O.C.A.F.

- Subasta o Remate: Art. 35 T.O.C.A.F.

- Convenios Marco: Art. 36 T.O.C.A.F.

- Entre otros.

Tal como surge del cuadro que antecede, la normativa uruguaya prevé una serie de

procedimientos posibles, atendiendo a la configuración de ciertas circunstancias. Corresponde

así, ahondar en los principales caracteres de los procedimientos referidos, a saber:

A) Procedimientos admisibles en razón del monto de la contratación

En virtud de la cuantía del asunto, puede contratarse por licitación abreviada, o bien, por

contratación directa, siempre que el monto de la contratación no supere determinados topes

173


Ximena Pinto Nerón

cuantitativos, de conformidad con lo establecido por el Art. 33 Literales a) y b) del T.O.C.A.F.21

Mientras la licitación abreviada es un procedimiento competitivo en el que existe una

eventual puja entre oferentes, la contratación directa implica la selección del cocontratante sin

que exista dicha puja, y sin necesidad de concurrencia.

B) Excepciones genéricas

El Art. 33 del T.O.C.A.F. Literal C) del T.O.C.A.F. refiere a la posibilidad de contratar en

forma directa o por el procedimiento que el ordenador determine por razones de buena

administración, en ciertas hipótesis que contempla la norma en diversos numerales. En efecto,

ante la configuración de cualquiera de dichas hipótesis, la norma concede la facultad al

Ordenador de aplicar dos posibles procedimientos, a saber:

i) Contratación directa: Casos en los cuales se realiza la elección del contratista sin

concurrencia o puja entre oferentes.

ii) Otro procedimiento que el Ordenador determine por razones de buena administración: el

Ordenador puede entender que existe un procedimiento idóneo para lograr los fines que se

persiguen.

Cabe señalar que la tendencia legislativa ha sido la de aumentar este tipo de supuestos de

excepción.22

Algunas de estas situaciones que habilitan a proceder como causal de excepción genérica de

excepción, son:

- Contrataciones entre organismos o dependencias del Estado con personas públicas

no estatales o con personas jurídicas de derecho privado cuyo capital social esté

constituido en su totalidad por participaciones, cuotas sociales o acciones nominativas

propiedad del Estado o de personas públicas no estatales. Tratándose de personas

21 Conforme lo establecido por el Art. 156 del T.O.C.A.F., los montos establecidos en el Texto Ordenado serán actualizados anualmente, considerando la variación experimentada por el Índice de Precios al Consumo (IPC), de noviembre a noviembre de cada año. Los montos tope para el año 2015 son de hasta $ 346.000 para proceder por contratación directa, y de hasta $ 6.929.000 para proceder por licitación abreviada. Los montos se amplían en los casos previstos en el Art. 44 del T.O.C.A.F. para los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio comercial e industrial del Estado, siempre que se configuren las condiciones previstas en la norma. 22 Al 1/7/15, existen 33 situaciones previstas como causales de excepción genéricas.

174



jurídicas de derecho privado, la propiedad estatal deberá ser sobre el total del capital

social, al momento de la celebración del contrato.

- Adquisición de bienes o contratación de servicios cuya fabricación o suministro sea

exclusiva de quiénes tengan privilegio para ello, o que sólo sean poseídos por personas o

entidades que tengan exclusividad para su venta, siempre que no puedan ser sustituidos

por elementos similares.

- Adquisición, ejecución o restauración de obras de arte, científicas o históricas,

cuando no sea posible el concurso de méritos o antecedentes o deban confiarse a

empresas o personas especializadas o de probada competencia.

- Adquisiciones de bienes que no se produzcan o suministren en el país y que

convenga efectuar por intermedio de organismos internacionales a los que esté adherida

la Nación.

- Contratos que deban celebrarse necesariamente en países extranjeros.

- Cuando las circunstancias exijan que la operación deba mantenerse en secreto.

- Cuando medien probadas razones de urgencia no previsibles o no sea posible la

licitación o remate público o su realización resienta seriamente el servicio.

- Cuando exista notoria escasez de los bienes o servicios a contratar.

- Adquisición de material docente o bibliográfico del exterior, cuando el mismo se

efectúe a editoriales o empresas especializadas en la materia.

- Adquisición de víveres frescos existentes en mercados, ferias o directamente a los

productores.

- Adquisición en el exterior de petróleo crudo y sus derivados, aceites básicos,

aditivos para lubricantes y sus respectivos fletes.

- Contratación de bienes o servicios, cualquiera sea su modalidad, por parte de los

Entes Autónomos y Servicios Descentralizados integrantes del dominio industrial,

comercial y financiero del Estado, destinada a servicios que se encuentren de hecho o de

derecho en regímenes de libre competencia.

C) Procedimientos especiales

Existe la previsión normativa de contemplar ciertos procedimientos especiales. En la

175


Ximena Pinto Nerón

176

actualidad, el Art. 37 del T.O.C.A.F. 23 preceptúa: “El Poder Ejecutivo, los Órganos de los

artículos 220 y 221 de la Constitución de la República y los Gobiernos Departamentales, con el

asesoramiento de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado, podrán promover

regímenes y procedimientos de contratación especiales, basados en los principios generales de

contratación administrativa, cuando las características del mercado o de los bienes o servicios

lo hagan conveniente para la Administración. Las autorizaciones respectivas serán comunicadas

a la Asamblea General o a las Juntas Departamentales en su caso.

En todos los casos será necesario contar previamente con el dictamen favorable del Tribunal

de Cuentas.

Las restantes administraciones públicas estatales podrán aplicar los regímenes y

procedimientos autorizados precedentemente".

Al amparo de la disposición citada encontramos una gran variedad de procedimientos

especiales de contratación dictados, que pretenden contemplar las particularidades en la

adquisición de ciertos bienes, servicios y obras.

D) Pregón o puja a la baja

El art. 34 del T.O.C.A.F.24 preceptúa: “Se podrá aplicar el procedimiento de pregón o puja a

la baja cuando de la contratación a realizar se deriven gastos de funcionamiento o de inversión

para la Administración y la misma tenga un objeto preciso, concreto y fácilmente determinable

que permita establecer y uniformizar, en forma previa, sus requisitos básicos y esenciales así

como los extremos que deberán acreditar y cumplir los eventuales oferentes. La adjudicación se

realizará al postor que ofrezca un precio menor excepto que se haya previsto la adjudicación

parcial a dos o más oferentes.

El pregón o puja a la baja podrá realizarse en forma convencional o electrónica.

El Poder Ejecutivo, con el asesoramiento de la Agencia de Compras y Contrataciones del

Estado, reglamentará este procedimiento previo dictamen del Tribunal de Cuentas.”

A julio de 2015, si bien se ha proyectado y aprobado por el Tribunal de Cuentas la

reglamentación del Pregón en modalidad electrónica, aún no se encuentra el Decreto 23 Fuente: Art. 483 de la Ley Nº 15.903 de 10/11/87, en la redacción conferida por el Art. 332 de la Ley N° 18.996 de 7/11/12.

24 Fuente: Art. 19 de la Ley Nº 18.834.


http://www.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm

http://www.parlamento.gub.uy/leyes/ley15903.htm#art483


Reglamentario dictado, por lo cual este procedimiento implica un desafío pendiente de

instrumentación.

E) Convenios Marco

Especial atención merece la figura de los Convenios Marco, la que fuera introducida en la

normativa vigente desde el año 2012. El Art. 36 del T.O.C.A.F.25 dispone: “El Poder Ejecutivo

podrá crear con el asesoramiento de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado,

previo dictamen del Tribunal de Cuentas, un régimen de Convenios Marco, para bienes, obras y

servicios de uso común en las Administraciones Públicas Estatales, basado en que:

- El objeto del contrato sea uniforme y claramente definido. Se realice un llamado público a

proveedores.

- Haya acuerdo con un número mínimo, si es posible, de dos proveedores en precios,

condiciones de compra y especificaciones de cada objeto de compra por un período de tiempo

definido.

- Se publiquen los catálogos electrónicos de bienes y servicios comprendidos en los Convenios

Marco.

- Los Ordenadores competentes de los Organismos Públicos tengan la posibilidad de compra

directa por excepción, de los objetos y a las empresas comprendidas en el convenio, previa

intervención del gasto.

- De corresponder, los precios o costos estén escalonados según el volumen de compras que se

realicen en el período.

- Los bienes y servicios que se incluyan en este régimen deberán ser objeto de estudios de

mercado previos a su inclusión”

De esta forma, los Convenios Marco implican la realización de un procedimiento competitivo

de contratación para un objeto determinado, uniforme y claramente determinado. Dicho

procedimiento culmina con la adjudicación a uno o varios oferentes que resulten seleccionados

conforme las bases que rigen el llamado específico.

25 Fuente: Art. 22 de la Ley Nº 18.834.

177


Ximena Pinto Nerón

Posteriormente, se publica en el portal web de compras y contrataciones del Estado26 el

catálogo de productos, estableciéndose el listado de proveedores, precios y otras condiciones de

compra que se mantendrán durante un período de tiempo predefinido, siendo esas las

condiciones que resultaron del procedimiento competitivo efectuado.

El art. 151 del T.O.C.A.F. establece que será cometido de la ACCE (Agencia de Compras y

Contrataciones del Estado), entre otros, el de desarrollar y aplicar el catálogo común de bienes y

servicios adecuados para el intercambio de información entre los Organismos Públicos.

Cabe señalar que por Decreto N° 42/015 de 27/1/15, el Poder Ejecutivo reglamentó el

procedimiento de Convenios Marco. En el Considerando II) del mismo, se indica que “mediante

la contratación corporativa a nivel de Estado se pretende lograr economías de escala, así como

estimular la participación de un mayor número de oferentes, permitiendo una mayor

competencia y mayor equidad de oportunidades”

De esta forma, el régimen de Convenios Marco constituye una nueva modalidad de

contratación que es susceptible de captar el interés de proveedores nacionales y extranjeros por

las características del mismo. En la actualidad (julio de 2015), se encuentra tramitando el primer

llamado al amparo de la nueva normativa27.

VI. DESAFÍOS ACTUALES DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN URUGUAY

La normativa vigente desde el año 2012 en Uruguay, contiene una cantidad mayor de

disposiciones que refieren a la etapa preparatoria, y en especial, al contenido de los Pliegos de

Condiciones, procurando introducir elementos que aseguren la satisfacción de la necesidad

pública insatisfecha, a través de la elección de la oferta más conveniente para sus intereses,

mediante la aplicación de parámetros objetivos de selección.

La necesidad de previsión en la etapa preparatoria se encuentra plasmada en varias

disposiciones de la normativa vigente28, vislumbrándose la importancia de dicho aspecto en la

confección del Pliego de Condiciones Particulares, el que debe ser una especie de “traje a

medida” que cubrirá la necesidad pública a satisfacer, siendo que a través de dichas bases se 26 Link: www.comprasestatales.gub.uy 27 Las convocatorias a procedimientos de contratación del Estado en Uruguay, se pueden consultar en http://www.comprasestatales.gub.uy/inicio/compradores/compras-estatales/llamados 28 Entre otras se destaca el Art. 65 Inciso 12° del nuevo T.O.C.A.F., norma que dispone la necesidad de prever razonablemente una ejecución efectiva y eficiente del contrato.

178


http://www.comprasestatales.gub.uy/

http://www.comprasestatales.gub.uy/inicio/compradores/compras-estatales/llamados


establecen las reglas de juego, que luego constituirán las condiciones de contratación por lo que

la Administración debe ceñirse en forma cabal a las mismas, en tutela de la seguridad jurídica y

con apego a los postulados que el Estado de Derecho impone.

Uno de los principales desafíos en el sistema de contratación pública uruguaya lo constituye la

implementación de nuevas modalidades que implican la utilización de las nuevas tecnologías.

Así, es menester señalar que con carácter general, el T.O.C.A.F. en su Art. 65 Inciso 9 prevé la

apertura electrónica de ofertas, estableciendo que la misma “se efectuará en forma automática y

el acta se remitirá a la dirección electrónica de los oferentes, de acuerdo con lo establecido en

la reglamentación.”

Por Decreto Nº 275/013 de 3/9/13 se reglamentó la apertura electrónica, disponiendo en su Art.

1º que la misma consiste en una “modalidad de gestión de los procedimientos de compras y

contrataciones estatales que permite, a través de una plataforma electrónica, la presentación,

recepción, apertura y acceso a las ofertas”, siendo que todas las Administraciones Públicas

Estatales pueden utilizar la misma.

Cabe destacar que en la actualidad se está utilizando dicha modalidad en gran cantidad de

procedimientos realizados por las diversas Administraciones Públicas Estatales.

Por otra parte, el Uruguay afronta el desafío de implementar las nuevas modalidades y

procedimientos de contratación, como ocurre respecto de los Convenios Marco y el Pregón

Electrónico, con los que se procura promover la aplicación de medios electrónicos y telemáticos,

fomentando la concurrencia y competencia en el mercado. Si bien he indicado que el principio

en materia de procedimiento de contratación pública está dado por la competitividad, es

necesario vislumbrar que junto a los procedimientos donde existe puja entre proponentes, en el

Uruguay se establece una gran cantidad de excepciones, destacándose las llamadas excepciones

genéricas analizadas precedentemente, las que han sido frecuentemente utilizadas por los

diversos Organismos para contratar.

Al respecto, debemos recordar que la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia en

el Uruguay, por Resolución N° 21/015 del 13/3/15, dispuso “Emitir una recomendación no

vinculante (Art. 26 Literal F Ley 18.159), dirigida a las autoridades públicas que revisten el

carácter de ordenadores de gasto, exhortándoles a utilizar de manera residual el procedimiento

de contratación directa, sólo para casos excepcionales, recurriendo en general a procedimientos

competitivos que permitan obtener los beneficios de la multiplicidad de ofertas y la libre

179


Ximena Pinto Nerón

180

competencia.”29 La utilización de la contratación directa en los casos en que la misma no opera,

implica un obrar contrario a la legalidad, siendo vulneradas las normas de conducta en la función

pública por parte de aquellos que participen en la contratación de que se trate en un caso como el

citado. Ese proceder además contraviene otros postulados imperantes en materia de ética en la

contratación, tales como ser la buena administración financiera y la eficiencia en la contratación,

los que implican que los servidores públicos con tareas vinculadas a la gestión del patrimonio

relacionado con los fondos públicos, deben ajustar su actuación a las normas de administración

financiera aplicables, a los objetivos y metas previstos, al principio de buena administración, en

lo relativo al manejo de los dineros o valores públicos y a la custodia o administración de bienes

de organismos públicos.

En virtud de todo lo expuesto, es menester concluir que en la actualidad, Uruguay se encuentra

en una etapa en la evolución de su sistema de contratación pública donde se enfrenta a varios

retos, todos los cuales requieren para poder ser cumplidos, la capacitación de los funcionarios

públicos, así como del sector privado co-contratante, que permita una aplicación integral de las

disposiciones del ordenamiento jurídico nacional, y en particular, un cumplimiento efectivo de

los principios imperantes en la materia, donde se promueva con ahínco la competencia.

29Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia. Resolución N° 21/015 del 13/3/15, consultada el 12/6/15 en:

http://competencia.mef.gub.uy/innovaportal/file/15033/1/resolucion_21_15_estudio_sobre_normativa_compras_publicas.pdf Ello se dispuso luego de la confección del Informe N° 15/05 del 12/3/15 por parte de sus servicios técnicos, donde, analizada la normativa y los datos de los procedimientos llevados a cabo en el país, se concluyó que “Dadas sus características la contratación directa implica una restricción a la competencia, que dependiendo de cada caso podrá beneficiar o perjudicar a los consumidores y usuarios”, siendo que “Tanto en los hechos como a nivel normativo existe una clara tendencia hacia la contratación directa”


http://competencia.mef.gub.uy/innovaportal/file/15033/1/resolucion_21_15_estudio_sobre_normativa_compras_publicas.pdf

http://competencia.mef.gub.uy/innovaportal/file/15033/1/resolucion_21_15_estudio_sobre_normativa_compras_publicas.pdf

DERECHO COMPARADO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICAliberlex.com/archivos/SCP_UR.pdf · Uruguay no ha...

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