desarrollo de un modelo de calidad para programas sociales

8/9/2019 desarrollo de un modelo de calidad para programas sociales

1/373

Vol. 1:

TERESA MATUS EDITOR

DIRECTORA PROYECTO FONDEF


2/373


3/373


4/373

Serie Avanzar en Calidad FONDEF D07I1143ISBN 978-956-14-1238-5

Volumen 1: Desarrollo de un Modelo de Gestin de Calidad para

Programas Sociales

ISBN 978-956-14-1239-2

Editorial Librosdementira Ltda.

Santa Isabel 0151, Providencia, Santiago de [email protected]

Composicin y Diseo por Librosdementira

Primera edicin, Santiago de Chile, 2012.


5/373

Ser ie Avanzar en Cal i dad FONDEF D07I1143

Vol. 1:

DESARROLLO DE UN MODELO

DE GEST IN DE CALIDAD

PARA PROGRAMAS SOCIALES

Teresa Matus Editora

Directora Proyecto Fondef


6/373


7/373

ndice

Captulo I.La descripcin de la sociedad y sus consecuenciaspara las organizaciones de emprendimientos solidarios

Ren Ros 13

Captulo II.

Calidad para las Polticas Pblicas: retos parael Estado y el ercer Sector

Alicia Razeto 47

Captulo III.El contexto paradojal de las polticas pblicas paraun modelo de calidad de los programas sociales

eresa Matus 77

Captulo IV.Los modelos de gestin de calidad: Bases para unsistema de gestin de calidad para programas sociales

Karin Roa 97

Captulo V.

El modelo de certificacin de CalidadCEES - UC

eresa Matus - Karin Roa 137

Captulo VI.La Gestin de la Intervencin Social

eresa Matus 161


8/373

8

Captulo VII.

Gestin de los Equipos

Ana Mara Haz - Ma. ngeles Bilbao - Lilian Canales 209

Captulo VIII.Gestin de la capacidad organizacional

Ren Ros - Regina Funk - Karin Roa 249

Captulo IX.

Gestin de la Informacin y de Registros

Ren Ros 303

Captulo X.El modelo en Accin

Regina Funk 357

Sobre los Autores 369


9/373

9

Introduccin

Como resultado del proyecto Fondef, se presenta una serie deno-

minada: avanzar en calidad. Esta consta de cuatro libros.El primero de ellos, dedicado al desarrollo de los de los argumen-

tos conceptuales del Modelo de gestin de calidad, se puede dividiren tres partes. La primera, una descripcin del contexto tanto de lasociedad y sus consecuencias para las organizaciones de emprendi-mientos solidarios, la nocin de calidad en las polticas pblicas y el

contexto paradojal de las polticas pblicas para un modelo de cali-dad de los programas sociales. En la segunda parte hay dos anlisisacerca de los modelos de gestin de calidad que sirve de base compa-rada para describir el modelo de certificacin de calidad CEES-UC.En la tercera parte, se desarrollan los fundamentos de los cuatro com-ponentes del modelo de gestin: la concepcin de intervencin social,el cuidado y fortalecimiento de los equipos de trabajo, la capacidad

organizacional y la gestin de informacin. El libro termina con unanlisis del modelo en accin.

En el segundo libro se desarrollan los protocolos y guas metodo-lgicas para la auto observacin del modelo de gestin de calidad paraprogramas sociales.


10/373

10

D

En el tercer libro se encuentran los argumentos del Modelo deInversin Social Sostenible y Efectiva (MISSE), donde se despliegansus fundamentos conceptuales. Con l se abre una lnea de responsa-bilidad social empresarial: invertir en calidad. Destinada a reducir lasbrechas de informacin existente entre programas sociales y empresaso fundaciones al momento de hacer inversin social.

En el cuarto libro se efecta un anlisis de los principales hallaz-gos y resultados del modelo de gestin de calidad. Se abre con los

desafos de la innovacin social y el comentario del proyecto Fondefrealizado por el profesor Aldo Mascareo de la Escuela de Gobiernode la Universidad Adolfo Ibaez. Posteriormente se discuten los con-ceptos de eficacia y eficiencia en la evaluacin de proyectos socialesy se realiza un anlisis comparado de la lnea de base y los resulta-dos de los programas sociales asociados al Fondef para poder eva-luar los cambios generados en ellos. Posteriormente, se analiza la

relacin entre la capacidad organizacional y la calidad de los progra-mas. Luego, se describe la experiencia de consultora y las estrategiasrealizadas, incorporando tres reflexiones de auditores del modelo decertificacin de calidad para programas sociales. En esta misma lneade trabajo, el director de uno de los programas sociales socios analizalos fundamentos de la competitividad y su relacin con los procesos

que buscan impulsar calidad. En el captulo final se describe la puestaen marcha de la Agencia de Certificacin de Calidad de programassociales (Calidad Social UC).

Al finalizar este proyecto, el primero en Ciencias Sociales de unFondef en Chile, queremos agradecer a Conicyt y al programa Fondefpor creer en esta iniciativa. A la Universidad Catlica por su apoyoen la presentacin y el desarrollo del proyecto. A Banco Estado por

su auspicio. A las instituciones pblicas y privadas que nos respalda-ron y aportaron su experticia: Sename, Senama, Fosis, Chile Calidad,Unicef.


11/373

11

I

Un agradecimiento especial a los once programas socios quedesarrollaron en conjunto a nuestro equipo cada una de las etapasdel proyecto: Amrica Solidaria, Hogar de Cristo, Proyecto Propio,Crearte, Yo Voluntario, Hermanas del Buen Pastor, Fundacin chi-lena de la Adopcin, Mara Ayuda, El Encuentro, eletn, Protectorade la Infancia. A los consultores y auditores formados durante el pro-yecto. Al Consejo de la Agencia de Calidad Social UC as como a suComit tcnico. A nuestros consultores internacionales, el profesor

Guy Bajoit de la Universidad de Lovaina y al profesor Jorge Delvade la Universidad de Michigan; al profesor Aldo Mascareo por suscomentarios tanto al inicio como en la finalizacin del proceso.

Quisiramos dedicar, in memoriam, toda la serie de estos textosa nuestra compaera de trabajo y creadora del CEES profesora AnaMaria Haz de la Escuela de Psicologia, por su visin y su impulsogeneroso en la realizacin de esta tarea.

Esperamos que esta investigacin sea un aporte a la consolidacin dela calidad en los programas sociales en Chile, ya que ellos con su esfuerzocotidiano, contribuyen sustantivamente al desarrollo social del pas.

eresa MatusDirectora Proyecto Fondef


12/373


13/373


14/373


15/373

15

C I

En la evolucin social esas descripciones han cambiado profun-damente: en las sociedades segmentadas la semntica se mantiene enniveles simples y sin mayor complejidad y se basan en los ritualesque establecen la membresa en una lnea de descendencia y en lapertenencia a la localidad. Cuando la diferenciacin de la sociedadse comienza a establecer sobre las bases de la asimetra y desigualdad,la semntica autodescriptiva se torna ms compleja. Se trate de siste-mas diferenciados en centro-periferia, o en estratificacin jerrquica,

disponen de centros desde los cuales se enuncia la descripcin comola nica posible y, en consecuencia, vlida para el resto. En la socie-dad diferenciada funcionalmente, cada subsistema funcional ofrecedescripciones desde s mismo, que tienen validez slo para el propiosubsistema, pero no necesariamente para el resto. Como el resto esentorno para cada uno, la descripcin ms fcilmente se hace tautol-gica como, por ejemplo, la definicin de salud de la OMS, o parad-

jica como la de los desastres que anuncia cualquier movimiento eco-logista que, sin embargo, no puede ofrecer alternativas que no sean elestablecimiento de ms organizaciones en los subsistemas para lidiarcon las amenazas ambientales.

La sociedad moderna se caracteriza por una mayor contingenciay por caractersticas que hacen resaltar una gran variedad de fenme-

nos emergentes capaces de organizarse a s mismos

4

, sin intervencinconsciente de actores racionalmente enfocados hacia su dominio. Eldeseo, quizs la necesidad, de poder enfrentar con mayores certezas

4 Houston, Renee. 1999. Self-Organizing Systems Teory: HistoricalChallenges to New Sciences. Management Communication Quarterly 13 1:119-134.

Kauffman, Stuart. 1995. At Home in the Universe. Te Search for Laws of Self-Organization and Complexity. New York, NY: Oxford University Press.;

Kauffman, Stuart A. 1993. Te Origins of Order. Self-organization and Selectionin Evolution. New York, NY: Oxford University Press.:

Leydesdorff, Loet. 1993. Is Society a Self-Organizing System? Journal forSocial and Evolutionary Systems 16:331-349.


16/373

16

D

y seguridades esas dinmicas de la sociedad, que se presentan a losobservadores como ms impredecibles y contingentes, los lleva a for-mular descripciones y predicciones que fungen como reductores deincertidumbres. Cuanto ms dinmicos se aprecian los fenmenos ycuanto ms la sociedad aparece como una entidad auto organizada,sin que se vislumbre efectividad en la intervencin humana paradeterminar su estado, ms aparecen este tipo de descripciones quebuscan proporcionar certezas y seguridades, o al menos la sensacin

de ellas.Otra manera de abordar la descripcin de la sociedad, es aceptar

que no existen observadores privilegiados, que se puedan ubicar enuna atalaya que les permite dilucidar el futuro; que la realidad escontingente e incierta y que ninguna descripcin ni prediccin podrmoldear el futuro, ni abarcar la infinitud de aspectos que tiene; y,finalmente, que las descripciones, al menos aquellas ofrecidas por las

ciencias sociales, tienen distintas posibilidades de pasar pruebas devalidacin, o de falseamiento, que las hagan aceptables como descrip-cin cientfica, cumpliendo los cnones de la ciencia.

Las descripciones de la sociedad responden a necesidades de deter-minadas entidades, grupos o individuos, que las ofrecen como ade-cuadas. Se basan en destacar cierto rasgo predominante que caracte-

riza lo esencial de la identidad de la sociedad y que sirve para alertaral Estado o a diversos actores sociales, acerca de lo que se requierehacer para evitar males mayores o beneficiarse de las oportunidadesque ofrece (aunque esto tiende a ocurrir con menos frecuencia). Enconsecuencia, no hay descripciones ms correctas que otras, tampocolas hay ms verdaderas que otras. Por supuesto se puede pensar endescripciones falsas, pero tambin, de manera ms adecuada, en las

que son obsoletas o insuficientes para dar cuenta de aspectos que ellamisma excluye y que otros pueden considerar relevantes. ales des-cripciones se configuran en base a las semnticas que proveen signifi-caciones y que la propia sociedad y sus integrantes utilizan para crearsentido en las comunicaciones y hacerlas posible.


17/373

17

C I

Esta sociedad se ha descrito enfatizando distintos rasgos, en dis-tintos mbitos. En lo econmico, como capitalista, industrial, for-dista, de servicios, del conocimiento, atmica, de la informacin, delconocimiento. En lo poltico, como democrtica, liberal o conserva-dora. Poniendo nfasis en otras caractersticas se ha descrito comoprofesionalizada, urbanizada, sociedad libre y abierta, de consumo, yla lista podra seguir por una buena cantidad de pginas. A muchas delas opciones se les puede adjuntar un post y ofrecer otra descripcin.

El punto central es que existen muchas descripciones y opciones.

La sociedad diferenciada funcionalmente.

Desde la sociologa (como una sociologa de la sociologa) seobserva que esas descripciones proponen una semntica que permiteacentuar ciertas significaciones que simplifican realidades muy diver-sas y complejas. La descripcin de la sociedad es una seleccin con-tingente de entre muchas opciones posibles y que se hace para resaltarun rasgo o fundamentar un argumento. Aqu esta argumentacin sepresenta para evitar que alguna descripcin se tome como la nica,ms correcta o nica verdadera opcin. En esta presentacin hemosoptado por una descripcin, vlida como otras, que sirve mejor paraplantear las argumentaciones que sustentan un modelo de certifica-

cin de la calidad de las intervenciones que se realizan por medio deprogramas sociales desempeados por organizaciones de emprendi-mientos solidarios.

Esta descripcin toma diversos aportes de distintos autores en lasociologa, psicologa y otras ciencias sociales y se puede caracterizarpor dos principales componentes: es una perspectiva evolutiva, perono teleolgica, y tiende ms hacia un enfoque funcional que de otro

tipo. Esta seleccin se basa en que en nuestra apreciacin, esos com-ponentes ofrecen mejor capacidad explicativa que las alternativas.

La forma que asume la desigualdad social constituye el principiode diferenciacin de la sociedad. En las sociedades segmentadas la


18/373

18

D

diferenciacin es simple y refiere a los extraos (forasteros, potencia-les enemigos) que lo son por no ser parientes o vecinos en la locali-dad. Luego las sociedades se diferencian por tener un centro (la capi-tal de los grandes imperios) y una periferia en que est el resto delmundo. La evolucin tras la desaparicin de los imperios se basa enlas diferencias de estamento o clases sociales: la estratificacin entrenobleza y pueblo es lo que prevalece. Con la modernidad, la socie-dad comienza a diferenciarse en las funciones que sus distintos sub-

sistemas y organizaciones desempean para ella. La diferenciacinfuncional prevalece, aunque no hace desaparecer por completo lasformas anteriores. An en la actualidad hay sociedades tribales (seg-mentadas), en muchas la diferencia entre ciudad y campo es relevantey en la mayora la estratificacin social permite dar cuenta de muchasde sus dinmicas; pero predomina la tendencia hacia la funcional.Este trnsito ha sido destacado por los autores clsicos de la sociologa

desde Spencer hasta la actualidad, con N. Luhmann5.H. Spencer6planteaba que la sociedad en su evolucin, se comen-

zaba a diferenciar inicialmente entre una parte coordinadora y otracoordinada; luego ambas se diferencian internamente, de modo quevan adquiriendo mayores niveles de complejidad y, con ello, mayores

5 Luhmann, Niklas. 1977. Differentiation of Society. Canadian Journal

of Sociology / Cahiers canadiens de sociologie 2 1:29-53.;Luhmann, Niklas. 1997a. La modernidad de la sociedad moderna. pgs. cap.1: pp. 13-47 en Observaciones de la modernidad. Racionalidad y contingencia en lasociedad moderna. Barcelona: Paids.;

Luhmann, Niklas. 1998. Sistemas Sociales. Lineamientos para una teora gene-ral. raducido por S. Pappe, B. Erker y J. orres. Barcelona: Universidad Iberoame-ricana, Centro Editorial Javeriano, Anthropos.;

Luhmann, Niklas y Raffaele De Georgi. 1993. eora de la Sociedad raducidopor M. Romero Prez, C. Villalobos y J. . Nafarrate. Mxico: Universidad deGuadalajara, Universidad Iberoamericana e Instituto ecnolgico y de EstudiosSuperiores de Occidente.

6 Spencer, Herbert. 1873. Te Study of Sociology London: Henry S. King.Pgs: 24 y ss. A differentiation of the originally-homogeneous mass of units into aco-ordinating part and a co-ordinated part, is the indispensable initial step.


19/373

19

C I

capacidades para enfrentar y resolver una mayor diversidad de pro-blemas. La sociedad debe resolver tres tipos fundamentales de proble-mas: la produccin de los medios de vida para los seres humanos, ladistribucin de dichos medios y la regulacin de la produccin y dela distribucin. Spencer ofrece este modelo simple que establece esostres tipos de macro funciones en la sociedad. ambin plantea quesu evolucin se caracteriza por el pasaje entre formas de cooperacincoercitivas hacia formas voluntarias. La sociedad es un sistema de

cooperacin a la cual los individuos y grupos aportan ya sea porquealgn otro los obliga (coercin) o porque est en su inters hacerlo demanera voluntaria. La sociedad moderna (industrial en sus trminos),se caracteriza por la voluntariedad que se expresa en la adopcin decontratos que rigen los intercambios y su regulacin. En las socieda-des tradicionales (militantes, las denomina), la cooperacin se basaen la lealtad a vnculos de parentesco, amplificadas hasta reinos que

organizan a mltiples tribus, que fuerzan, an contra su voluntad, alos integrantes a cooperar.

La particularidad de los sistemas de trabajo y de la divisin deste, en las sociedades pre-modernas es que haba algn tipo de meca-nismo compulsivo para reclutar, retener y hacer trabajar a los pro-ductores directos: esclavitud, servidumbre y sus diversas variantes. La

sociedad moderna, en cambio, resuelve esto mediante el contrato detrabajo, que es libre y que no es vlido si ha sido compulsivamenteobtenido. anto Marx7como Weber8destacan la aparicin del tra-bajo libre como una precondicin que anuncia el establecimiento delcapitalismo. Antes, Rousseau, ya haba sealado como el ContratoSocial sustitua otras formas de vinculacin, menos o no voluntarias,por aquellas que suponen la libre concurrencia a establecerlas.

7 Marx, Karl. 1946. El capital : crtica de la economa poltica raducidopor W. Roces. Mjico: Fondo de Cultura Econmica.

8 Weber, Max. 1981 (1927). General Economic History raducido por F.Knight. New Brunswick NJ: ransaction.

Weber, Max. 1984. La tica protestante y el espritu del capitalismo raducidopor L. Legaz. Madrid: Pennsula.


20/373

20

D

Las relaciones sociales en el mbito de la produccin han evolu-cionado desde formas coercitivas hacia voluntarias y ms libres. Estaevolucin incluye procesos de individualizacin que liberan al indi-viduo de los vnculos familiares, de parentesco y de las localidades,que lo habilitan para entrar en vnculos ms opcionales. Es el trnsitoentre la Comunidad y la Sociedad que destac nnies9. Esta tran-sicin implic situaciones que se caracterizaron por dificultades parala integracin de los individuos a las nuevas estructuras sociales, y

la aparicin de diversas instancias integrativas, como los sindicatos,partidos polticos en el caso de los nuevos trabajadores fabriles. Estasorganizaciones iban acompaadas de iglesias o congregaciones reli-giosas, sociedades literarias, mutualidades y hasta universidades obre-ras, que provean oportunidades de cultivo y servan para resaltar elestatus y prestigio, o valoracin social, de la nueva clase obrera. Parala clase media los clubes de diverso tipo ejercan una funcin simi-

lar. Las distintas clases y estamentos presentaban diversas demandasy preferencias por la educacin10que les provea de modalidades deintegracin que consideraban apropiadas o deseables.

Esas dificultades de integracin se significaron en nuestra historiacomo vagancia, abandono, desposesin y marginalidad y dan origena las primeras polticas sociales del Estado y tambin a la beneficencia

o accin social de grupos de la clase alta que se abocaron a proveersoluciones o mitigaciones. Durante la Colonia e inicios de la Rep-blica, fue la Iglesia Catlica la que provey diversas formas de alivioy ayuda, como beneficencia, por medio de distintas congregaciones.En el ltimo tercio del siglo XIX a inicios del XX, se comienza aorganizar la caridad por medio de sociedades (habitualmente de seo-ras catlicas) orientadas por el propsito de aliviar la situacin de los

9 nnies, Ferdinand. 1927. Comunidad y Sociedad raducido por J. R.Armengol. Buenos Aires: Losada.

10 Collins, Randall. 1977. Some comparative principles of educationalstratification. Harvard Educational Review 47 1:1-27.


21/373

21

C I

menesterosos. Ya en la primera dcada del siglo XX, aparece la cues-tin social como un problema del cual se comienza a exigir al Estadoque se haga cargo.

Este tipo de descripcin revela los efectos del desarrollo del mer-cado, que se aprecian como devastadores para las comunidades, par-ticularmente de las rurales establecidas en torno a la hacienda11. Nose trata de que antes de este cambio la integracin social funcionaracabalmente: haba vagabundaje y bandidaje en los campos. ambin

una poblacin trashumante, que se denominaba afuerinos, los deafuera de la hacienda, sin vnculo permanente con un lugar. La formapredominante de integracin ocurra por la insercin en un espacio:ser lugareo implicaba ser de alguna parte. odava hoy preguntamosa quienes recin conocemos, de dnde proviene. Cuando haba menospoblacin esa informacin era ms til que en la actualidad, en quecualquier lugar tiene al menos varios miles de habitantes, por lo que

ya no sirve para identificar familias o parentelas con los cuales vin-cular al recin conocido. La evolucin de la sociedad hacia lo que seconoce como modernidad va separando la localizacin como fuentede identidad de las personas, que es sustituida por la ocupacin. Quhace, a qu se dedica?, provee hoy ms informacin que el lugar deorigen. Pero an as, esta informacin sirve para ubicar a las perso-

nas en la estratificacin social que cada vez ms tiende tambin a sermenos relevante.El proceso de individualizacin desvincula a las personas de las

estructuras de filiacin y las sustituye por las de afiliacin voluntaria12.Planteado de una manera simplificada, se puede describir el trnsitocomo desde una serie de crculos concntricos en que al ser hijo deuna familia, el resto de los crculos sociales quedan fijados inexora-

11 Medina Echavarra, Jos. 1963. Consideraciones sociolgicas sobre eldesarrollo de Amrica Latina. Mar del Plata Naciones Unidas.

12 Simmel, Georg 1950. Te Sociology of Georg Simmel. ranslated, edi-ted and with an introduction by Kurt H. Wolff. New York: Free Press.


22/373


23/373

23

C I

general tambin es la indiferencia la que hace posible la convivenciaurbana en metrpolis en las que todos sus habitantes son extraos,ajenos y desconocidos. La semntica moderna liga la indiferencia conuna confianza mnima (Adam Smith), necesaria para poder hacerintercambios y una actitud de benevolencia hacia el otro. Este rasgoes lo que caracteriza la confianza mnima necesaria, es decir, la creen-cia de que el extrao al que se enfrenta no le causar algn dao, parapoder interactuar y vincularse con otros en intercambios marcados

por la indiferencia. Lo opuesto a sta es el temor, que hace la dife-rencia.

Exclusin social: la funcionalidad y sus efectos.

En la actualidad, la semntica predominante no refiere a los pro-blemas de integracin, ya se trate de la integracin sistmica o deintegracin social, sino a los de exclusin16. Este cambio revela, a suvez, cambios significativos que han ocurrido en la propia sociedady que pueden ser captados de mejor manera mediante otro tipo dedistinciones conceptuales que las usadas anteriormente.

El principal cambio en este sentido es que la integracin se hace aalgo que no est diferenciado. El individuo se integra a la sociedad, oel migrante a la sociedad receptora o husped; as no queda al margen

de ella, es decir en la marginalidad. Lo que muchos observadoreshan destacado es que la sociedad est hoy diferenciada de manerasdistintas a otras etapas histricas y que al caracterizarse por una dife-renciacin en sistemas funcionales, la integracin no es al todo, sinoa alguna parte de la sociedad. Cuando el principio de diferenciacinque predomina es centro-periferia, quienes se encuentran en sta y

16 Schecter, Stephen y Bernard Paquet. 2000. Inclusion et exclusion laune de la sociologie luhmannienne. Sociologie et socits 32 2:212-233.;

Stheli, Urs y Rudolf Stichweh. 2002. Introduction: Inclusion/ exclusion - Sys-tems Teoretical and Poststructuralist Perspectives. Soziale Systeme. Zeitschriftfr Soziologische Teorie. 8 1.


24/373

24

D

pasan al centro, se incorporan a la localidad: un hispano llega a Romay pasa a ser parte de dicha sociedad. Cuando el principio es la estrati-ficacin, por la movilidad social un empresario (burgus en la semn-tica histrica) puede comprar un ttulo de nobleza e integrarse a lacorte del rey. En la sociedad actual, las personas se incluyen y exclu-yen simultneamente de distintos subsistemas funcionales. Cuandose enferma ingresa al de salud, y cuando sana egresa, pero no requiereestar siempre integrado a l, sobre todo si est sano. Algo similar ocu-

rre con los restantes: se ingresa al mercado laboral y se trabaja, pero aljubilar no se est excluido del sistema econmico como consumidor.Si alguien nunca tiene problemas con la ley, ni requiere algn tipode contrato, nunca incurre al sistema judicial (aunque al menos ennuestro pas, es poco probable que no tenga que ir a una notara devez en cuando). Lo mismo ocurre con el sistema educacional, del arte,de la ciencia. No se requiere estar integrado a todos los subsistemas

funcionales de la sociedad para ser parte de ella. Se incluye y excluyede muchos de ellos en el transcurso de lapsos breves. Los temas oproblemas de exclusin refieren a aquellas situaciones de exclusinpermanente o de dificultades para poder logra la inclusin en algunode ellos, como carencias en el acceso a la salud o a servicios legales.Estos cambios, que se expresan en semnticas como la de igualdad de

oportunidades, o de derechos ciudadanos y sociales, revelan que lapropia sociedad ha cambiado. Una consecuencia de esas mutacioneses que las categoras conceptuales que eran adecuadas para su descrip-cin, ya han dejado de serlo.

Los problemas de exclusin social son las que ocupan a las orga-nizaciones de emprendimientos solidarios o de accin caritativa17. Supropsito central es encontrar soluciones a situaciones de exclusin

que no son aceptables para la sociedad o para algn grupo significa-tivo en ella. Esta afirmacin, sin embargo, resalta que los problemas

17 Fantova, Fernando. 2001. La gestin de organizaciones no lucrativas.Madrid.: Editorial CCS.


25/373

25

C I

de exclusin social son tareas y propsitos de organizaciones18. Losindividuos o sus familias pueden an dar limosna, pero eso no seconsidera en la actualidad como una solucin, ya que el problema hasido definido como de exclusin, no de disponer de algunas mone-das para sustentarse mnimamente. Que los temas de exclusin seanabordados por organizaciones, a su vez, nos seala otro rasgo con elcual se puede describir a la sociedad contempornea: como la socie-dad organizacional19.

En efecto, desde las ms tempranas descripciones de la sociologa,que surge slo en la sociedad moderna de manera no casual, se hapuesto algn hincapi en el hecho de que la actividad es creciente-mente ms organizada. Se trate de la empresa o del estado-nacin enformacin durante el siglo XIX, se trate de los partidos polticos o delas iglesias, as como de la beneficencia pblica o privada, la tendenciaha sido que la cooperacin social se realiza por medio de organizacio-

nes. Ellas han permitido a la humanidad alcanzar niveles de capaci-dad de resolucin de problemas que tienen slo algunos destacadosparangones en su evolucin: la instauracin de grandes imperios enla antigedad an revelan a travs de sus vestigios la grandeza desus capacidades, que fueron alcanzadas mediantes formas de orga-nizacin (burocracias en el sentido sociolgico, aunque no con los

rasgos de las organizaciones modernas) que las hicieron posible. Sinesas capacidades, otras civilizaciones y sociedades ms simples, handesaparecido sin dejar rastros suficientes. Este hecho revela que lacapacidad de organizar la cooperacin, ya sea de manera compulsivao coercitiva, es un componente fundamental de las sociedades. Aque-llas ms simples, sin capacidad para alcanzar este rasgo, se coordina-

18 Rodrguez, Daro y Ren Ros. 2002. Las organizaciones en una socie-dad compleja. pgs. 133-152 en Gobernar los Cambios: Chile, ms all de la crisis.,editado por L. Moya. Santiago: Lom Ediciones.

19 Drucker, Peter. 1990a. Los nuevos pluralismos. Facetas 89 3:2-7.;Perrow, Charles. 1991. A Society of Organizations. Teory and Society 20

6:725-762.


26/373


27/373


28/373

28

D

dad que supera las capacidades de lograr acoplamientos estables entredecisiones tomadas en distintas instancias, debido a la mayor contin-gencia que existe. Esta dificultad resalta las consecuencias inesperadasde las decisiones que se tematizan como riesgos, dando origen a ladescripcin de la sociedad del riesgo. En segundo trmino, a que ladiferenciacin funcional de subsistemas y, dentro de ellos, organi-zaciones, depende de la mantencin de la autonoma para cada unode dichos componentes, de modo que cada uno pueda operar con

su propia lgica; pero simultneamente, cada vez dependen ms deotros para poder realizar sus funciones. A este fenmenos Messner lohan denominado la paradoja luhmanniana25. El socilogo alemnN. Luhmann propone que los sistemas sociales son autopoiticos, esdecir, producen en su propia operacin sus elementos (que son lascomunicaciones). Para lograr la autopoiesis requieren estar operacio-nalmente clausurados y constituidos en su operacin por su propia

lgica. La paradoja radica en que a medida que se vuelven ms aut-nomos y regidos por su lgica propia, tambin se vuelven ms depen-dientes de las prestaciones e intercambios con otros subsistemas parapoder llevarlas a cabo; de modo que se obtiene que a mayor autono-ma lograda se produzca ms interdependencia entre ellos.

La observacin primaria desde la cual surge esta descripcin es

la ausencia de un centro estratgico de la sociedad, es decir, que elEstado ha dejado de ser la instancia jerrquica que estableca las coor-dinaciones esenciales y con fuerza vinculante para todos los involu-crados. As, por ejemplo, en la actualidad los Estados no son directi-vos de las inversiones productivas, sino que operan mediante seales alos mercados (que pueden seguirlas o no). La ejecucin de las polticaspblicas ya no se lleva a cabo mediante operadores o agencias estata-

les, que estaban sometidos a la supervisin y control directo de ins-

25 Messner, Dirk. 1997. Te Network Society. Economic Development andInternational Competitiveness as Problems of Social Governance. London: FrankCass in association with the German Development Institute, Berlin.


29/373

29

C I

tancias estatales superiores; ahora se licitan a operadores privados quelas ejecutan y que rinden cuenta de los fondos, del desempeo y de loslogros, pero que no estn subordinados jerrquicamente a otras enti-dades jerrquicamente principales. Esta situacin se ha descrito comouna retraccin del Estado que ha dejado espacios para que privados(con o sin fines de lucro), los ocupen con sus actividades que requie-ren compatibilidades mnimas con los objetivos estatales, pero que nose constituyen como parte del aparato estatal. Las denominaciones

que se les aplica van desde las organizaciones no gubernamentaleshasta las QUANGO u organizaciones cuasi gubernamentales, indi-can estos cambios sustantivos en las maneras de operar del Estado,que sigue siendo jerrquico, pero que cada vez tiene menos entidadessobre las cuales ejercer efectivamente sus atribuciones de comando ycontrol. Es posible observar que muchos servicios que eran provistospor operadores estatales son ahora otorgados por entidades privadas

(no estatales, es necesario enfatizar), pero que an con dicho carcterpueden producir bienes pblicos. Esto da origen al enorme desarrolloque se aprecia en lo que se ha denominado el ercer Sector. El Primersector es el de la produccin de bienes pblicos por medio de orga-nizaciones pblicas (el Estado); el Segundo consiste en la produccinprivada de bienes privados (las empresas con fines de lucro orientadas

al consumidor); y el ercer Sector: la produccin privada de bienespblicos. Para dar cuenta de las relaciones entre ellos, as como de susposibilidades de lograr coordinaciones funcionales adecuadas, apare-cen en la actualidad, las redes como un dispositivo de coordinacinsocial.

El Estado funciona mediante el fat administrativo -la orden delsuperior- para lograr que las decisiones se conviertan en premisas para

decisiones sucesivas y supone o requiere el funcionamiento de la jerar-qua que permite ordenar mediante procedimientos regulados por laley o los reglamentos la conducta de los subalternos. Considerandola dimensin de la autoridad, el Estado es una jerarqua. El mercado


30/373

30

D

opera mediante los precios, que informan acerca de la escasez rela-tiva de los bienes o servicios y se basa en las relaciones entre ofertasy demandas para determinarlos. En el mercado no existe autoridad(aunque obviamente, si existe el poder), por lo que es una anarqua,no como desorden, sino como ausencia de autoridad. Por su parte, enel caso de las redes hay todava un debate no resuelto respecto a culsera el dispositivo equivalente al fat o al precio mediante cuyos fun-cionamientos se logra la coordinacin26. El principal candidato sera

la reciprocidad27

, esto es el reconocimiento de deudas (o acreencias)establecidas en intercambios anteriores caracterizados por asimetrasy ambigedades, que no permiten cerrarlos y darlos por terminado,sino que gatillan la necesidad de realizar intercambios sucesivos entrelas partes y que rara vez logran la simetra necesaria para cerrarlos. Laautoridad en las redes, especialmente la capacidad para tomar deci-siones est distribuida entre los integrantes, por lo que es una hete-

rarqua28.

Capital Social y su semntica.

La coordinacin alcanzada mediante la reciprocidad se establecebajo una lgica distinta a la del poder y a la del mercado. Ni es obli-gatoria, ni est basada slo o exclusivamente en el egosmo maxi-

mizador del homo oeconomicus. Los excedentes de contribucin noretribuida se han intentado caracterizar mediante el uso del concepto

26 Tompson, Grahame F. 2003. Between Hiearchies and Markets. TeLogic and Limits of Network Forms of Organization. New York NY: Oxford Uni-versity Press.

27 Becker, L. 1986. Reciprocity. Chicago: Te University of Chicago Press.;Gouldner, Alvin W. 1960. Te Norm of Reciprocity: A Preliminary Statement.

American Sociological Review 25 (April) 2:161-178.28 Stark, David. 1999. Heterarchy. Distributing Authority and Organi-

zing Diversity. pgs. Cap.7 en Te Biology of Business, editado por J. H. Clippin-ger. San Francisco: Josse Boss.


31/373


32/373

32

D

el Banco Mundial haya establecido33una iniciativa para desarrollarprogramas que incrementen el capital social de los individuos, fami-lias, comunidades y organizaciones para lograr un desarrollo econ-mico ms sustentable, con ms participacin e involucramiento de lascomunidades locales y ms posibilidades de rendicin de cuentas34.

Las dos principales crticas que se han formulado en la crecienteliteratura sobre capital social son su funcin de despolitizacin de lostemas del desarrollo econmico y social y su necesaria vinculacin,

a modo de complemento, con concepciones llamadas neo liberales,por nombrar dos de las ms fundamentales que se han formulado.De manera similar, se puede abrir muchos ngulos desde los cualesformular crticas a las descripciones de la sociedad y a los procesosque van ocurriendo en su evolucin. Esto es especialmente relevantecuando el tema es la certificacin de la calidad de las intervencionessociales. As como los estndares de ISO se basan en diversos supues-

tos acerca de las organizaciones y de las gerencias de stas35; tambinla observacin y apreciacin de las intervenciones sociales descansasobre determinado supuestos. El ejercicio no se trata de intentarsuprimirlos, sino de hacerlos lo ms explcitos posible.

33 La estableci formalmente en 1998 y en honor a la memoria del econo-mista Mancur Olson quien contribuy en 1996 a la constitucin de la iniciativa.World Bank. 1998. Social capital initiative Working paper No. 1: Te initiative ofdefining, monitoring and measuring social capital. Overview and program descrip-tion.

34 Bebbington et al ofrecen un anlisis pormenorizado del proceso deadopcin del concepto por parte del Banco Mundial y cmo ha sido empleado enla formulacin e implementacin de algunos proyectos y programas. Bebbington,

Anthony, Scott Guggenheim, Elizabeth Olson y Michael Woolcock. 2004. Explo-ring Social Capital Debates at the World Bank. Journal of Development Studies40 5:33 - 64.

35 Furusten, Staffan. 2000. Te knowledge base of standards. en A Worldof Standards, editado por N. Brunsson y B. J. a. Associates. Oxford: Oxford Uni-versity Press.


33/373

33

C I

Lmites de la racionalidad instrumental y sociedad delriesgo.

Dos rasgos de la sociedad contempornea aparecen sustentandolos esfuerzos de verificacin de la calidad en la ejecucin de la produc-cin de bienes y servicios. Una deriva de la descripcin que enfatizaque es una sociedad de riesgos36y que consiste en que las consecuen-cias de decisiones para terceros no involucrados pueden consistir enpeligros o daos. Por ello, se exige crecientemente que quienes toman

decisiones (habitualmente se trata de organizaciones por lo dems)se hagan cargo de las consecuencias e informen con la mayor trans-parencia acerca de los riesgos involucrados para potenciales vctimas.La otra deriva de la fuerte propensin a la racionalizacin que lleva ala demostracin de que los recursos se han usado de la manera mseficiente y ms eficaz para el logro de los objetivos planteados. La

lgica econmica tambin incluye algo similar al riesgo de propinarefectos no deseados, como costos, a no involucrados, que se denomi-nan externalidades negativas; cuya apreciacin supone la capacidadde medicin y cuantificacin en trminos de costos, o, por lo menos,de cuantificar en dinero el dao para fijar las indemnizaciones.

La lgica del riesgo impone a las organizaciones caritativas lanecesidad de una reflexin acerca de las consecuencias de su que-

hacer: que lo beneficioso que se intenta, en realidad puede resultaren daos a los beneficiarios. Esta paradoja: el beneficiario daado37,hace necesario que las propias organizaciones se auto observen, espe-cialmente en sus operaciones y procedimientos para lograr resultadosen que los potenciales daos se acerquen al mnimo posible. ambin

36 Clarke, Lee y James F. Short, Jr. 1993. Social Organization and Risk:Some Current Controversies. Annual Review of Sociology 19:375-399.;

Beck, Ulrich. 1998. La sociedad del riesgo. Barcelona: Paids ibrica.;Luhmann, Niklas. 1992. Sociologa del riesgo. Guadalajara, Mxico.: Universi-

dad Iberoamericana/Universidad de Guadalajara,.37 Esto similar a San Pablo cuando clama: Y as, no hago el bien que

quiero, sino el mal que no quiero (Romanos 7, 14-25).


34/373

34

D

seala que no basta con la mejor de las intenciones para justificar laexistencia de la organizacin: la sociedad demanda crecientementeresultados verificables.

La reflexin propia de las organizaciones no debera dejar de ladoconsideraciones como las anteriores y sustituirlas por discursos sobrela eficiencia econmica, o el buen uso de los recursos. La lgica geren-cial tiene limitadas capacidades para generar un discurso convincentesobre estos temas en este tipo de organizacin. Esto se debe funda-

mentalmente, como muy claramente lo seala Drucker, en que en elbalance final, las organizaciones solidarias tienen distintas audienciasy objetivos mltiples, que hacen posibles mltiples evaluaciones de sudesempeo y desde perspectivas incluso divergentes entre s38.

La descripcin en base a la racionalidad, esto es la bsqueda yactivacin del medio ms eficiente para lograr un fin, ha ido per-diendo paulatinamente su capacidad para validar la reflexin, debido

a las limitaciones que la racionalidad instrumental tiene como formade auto observacin de las organizaciones. Esas limitaciones fueronconceptualizadas por Simon y Marsch39como racionalidad limitada(bounded rationality), que no busca la mejor solucin o el ptimo,sino aquella situacin en que se hace posible tomar la decisin mssatisfactoria. En vez de explorar todas las opciones y alternativas, ana-

lizar toda la informacin disponible y tras fijar los criterios de valor uoptimizacin del logro de objetivos tomar la decisin ms adecuada;

38 Este tema se desarrolla en el captulo 8 sobre Gestin de la capacidadorganizacional.

Drucker, Peter. 1990b. Managing the Non Profit Organization. Principles andPractices. New York, NY: Harper Collins Publishers.;

Anheier, Helmut K. 2000. Managing non-profit organisations: owards a newapproach. ;

Rodrguez, Daro y Ren Ros. 2002. Las organizaciones en una sociedad com-pleja. pgs. 133-152 en Gobernar los Cambios: Chile, ms all de la crisis., editadopor L. Moya. Santiago: Lom Ediciones.

39 March, James y Herbert Simon. 1958. Organizations. New York.: JohnWiley and Sons,.


35/373

35

C I

a las organizaciones les basta tomar la decisin que satisface mejorun criterio mnimo de adecuacin. As las nuevas decisiones se pare-cen ms a las tomadas con anterioridad frente a eventos clasificadoscomo similares. Slo cuando la decisin no funciona para resolversatisfactoriamente la situacin, se realiza una (limitada) bsqueda dealternativas y se obtiene algo ms de informacin.

En estos cambios, la racionalidad comienza a consistir ms en laconsistencia de una decisin respecto a las decisiones anteriores40, que

a la bsqueda de algn ptimo de solucin. En otros trminos pasaa consistir en una racionalidad procedimental o de procedimientos.Esa forma de conexin, que va encadenando una decisin con otras seexpresa en las organizaciones en un entramado de decisiones progra-madas en que cada decisin ha de suponer que las dems tambin seproducen, de tal modo que cada decisin no slo cumple su fin espe-cfico (en cuanto medio para otros fines), sino que, al mismo tiempo,

se constituye en premisa para otras decisiones41 . De este modo, elejercicio de la autoridad en la organizacin, por ejemplo al definirmetas anuales, se constituye en las premisas para las decisiones quelos subalternos debern tomar, al asignar tareas a sus equipos. Loque se espera es que las decisiones sean consistentes unas con otras,que exhiban grados aceptables de coherencia y coordinacin, no que

sean, necesariamente, las mejores elecciones entre alternativas supues-tamente disponibles.

40 Luhmann, Niklas. 1997b. Organizacin y Decisin. Autopoiesis, Acciny Entendimiento Comunicativo. raducido por D. Rodrguez. Mxico, Santiago deChile, Barcelona: Universidad Iberoamericana e Instituto de Sociologa PontificiaUniversidad Catlica de Chile. Anthropos.

41 Rodriguez, Daro y Javier orres. 2006. Introduccin a la teora de lasociedad de Niklas Luhmann. Mjico: Fondo de Cultura Econmica.;

Corsi, Giancarlo, Elena Esposito y Claudio Baraldi. 1996. Glosario sobre la teo-ra social de Niklas Luhmann raducido por M. R. Prez, C. Villalobos y b. l. d. d.

J. orres. Mxico: Universidad Iberoamericana e Instituto ecnolgico y de Estu-dios Superiores de Occidente (IESO). Anthropos.


36/373


37/373

37

C I

lucro procuran preservan la fe (confianza) pblica en ellas, aunque enmuchos casos pueden llegar a representar importantes incrementos decostos para las organizaciones44.

Sociedad de oportunidades y de opciones y riesgo del deci-dir.

Uno de los rasgos relevantes de la sociedad moderna es represen-tado por la semntica de la oportunidad (fundamentalmente como

igualdad de oportunidades). Este rasgo implica que es una sociedaden la que existen variadas opciones, que van siendo crecientementeabarcativas y extendidas hacia diversos mbitos. Vimos anteriormenteque la aparicin del trabajo libre para contratarse es una condicinfundamental para el desarrollo del sistema econmico capitalista,sealado por los clsicos de la sociologa. Dentro de las limitacio-nes de la pobreza (y marginalidad, como se conceba entonces) lostrabajadores eran libres para escoger a su empleador. Aparece aqula opcionalidad como constitutiva de la nueva sociedad. Paulatina-mente otras esferas van siendo consideradas como decidibles por laspersonas: la religin, el estilo de vida, hasta llegar en la actualidad ala dieta alimenticia o a opciones sexuales. La sociedad aparece a losseres humanos como debiendo ofrecer opciones entre las cuales se

puede escoger. Esto implica una recarga cada vez mayor para ellos,puesto que se enfrentan a decisiones bastante cruciales desde edadestempranas. Ante la posibilidad de error, inevitablemente se propagauna mayor ansiedad e incertidumbres respecto al grado de controlque mediante dichas decisiones las personas pueden tener sobre susdestinos.

Este rasgo tambin se aprecia en las intervenciones sociales, que

en la poca contempornea, bajo una u otro modalidad se construyen

44 Irvin, Renee A. 2005. State Regulation of Nonprofit Organizations:Accountability Regardless of Outcome. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly34 2:161-178.


38/373


39/373

39

C I

como Nokia, se dedique a desarrollar tecnologas y que culmina ensu transformacin en fabricante de telfonos. Una empresa como 3M(Minnesota Mining and Manufacturing, o sea, Minera y Manufac-tura de Minesota) evolucion desde la fabricacin de lijas en base aminerales, a la produccin de ms de cincuenta mil productos de tec-nologa con fuertes bases en la ciencia. Estos ejemplos muestran quela evolucin de muchas firmas incluye la apertura hacia opciones queen un comienzo no estaban consideradas como existentes. Estas orga-

nizaciones se caracterizan por sus fuertes impulsos a la innovacin einvestigacin, que, en lo abstracto, le proveen de otras opciones.

La modernidad valora positivamente el cambio, como innovacin,no slo tecnolgica, sino tambin social. Desde la perspectiva de esteanlisis, consiste en abrir otras opciones y supone que las organiza-ciones adquieren o desarrollan las capacidades para percibirlas y paratomar decisiones que les permiten aprovecharlas, y entonces se conci-

ben las opciones como oportunidades.Como todo decidir involucra riesgos (de errar, de tener efectos

inesperados y contraproducentes), en la sociedad contempornea setiende a buscar modalidades que reduzcan la exposicin al riesgo y aque se establezcan programas para recuperarse cuando los daos hanocurrido. La gestin del riesgo aparece como un conjunto de cono-

cimientos expertos y de tcnicas que permite enfrentarlo de manerasadecuadas para las propias organizaciones.Las exigencias de inocuidad que otras organizaciones y los consu-

midores o familias plantean a las organizaciones, lleva a que certifi-quen sus procesos de modo de asegurar la calidad (que sera algo ascomo proteccin frente al riesgo de fallas de los productos o servicios),y que la organizacin tiene controlados los principales efectos de su

actividad, por ejemplo, los impactos en el medio ambiente. Para ellose establecen estndares que permiten la autorregulacin de las orga-nizaciones as como su regulacin por otro tipo de instancias, ya seanpblicas o estatales, como privadas y grupos de presin o inters. La


40/373

40

D

existencia y cumplimiento de los estndares descansan sobre deter-minados supuestos acerca de la organizacin, de su gerencia y delconocimiento, que no es necesario que se verifiquen como cumplidos,o incluso reales. La semntica de la certificacin, como preparacinante los riesgos, provee de sentido y significado al pblico, los consu-midores y a otras organizaciones.

En sntesis, la certificacin y acreditacin de los procedimientosen las organizaciones responden a necesidades de distintas audien-

cias que exigen la rendicin de responsabilidades y de cuentas, paraas tomar sus propias sucesivas decisiones acerca del apoyo, respaldoo contratacin que le brindan. Por otra parte, permiten abordar elrequerimiento ms amplio por la reduccin o contencin de riesgosque surge de la racionalidad limitada con que se puede operar en lasociedad moderna. ener en cuenta este horizonte ms amplio proveedistinciones que facilitan la adecuada comprensin de la necesidad

de rendir cuentas ya no slo como un dispositivo para asegurar lafe pblica, o la continuidad de captacin de recursos o simplementepara mejorar lo que las organizaciones hacen. Responden a necesida-des ms profundas que caracterizan a la sociedad contempornea, almenos bajo las formas con que son descritas en la actualidad.

Los cambios en las semnticas que proponen descripciones de

la identidad de la sociedad, no son arbitrarios y son indicativos demodificaciones de prcticas y expectativas ms amplias que van ocu-rriendo en ella. El asunto central es que desde las ciencias sociales sedebe distinguir en dichos cambios lo que son las observaciones deprimer orden de las de segundo orden; distincin que lleva a abrir laposibilidad de un anlisis crtico y esclarecedor respecto del cambiode significacin y de sentido que ayudan a una mejor comprensin

y explicacin de los cambios sociales. ambin permiten iluminarlos supuestos, a menudo no explicitados, sobre los que descansan laselaboraciones de nuevos conceptos. El examen crtico de los supues-tos permite esclarecer y descubrir las limitaciones que presentan, demanera inevitable, tambin los enfoques propios.


41/373

41

C I

Referencias bibliogrcas

Adkins, Lisa. Social Capital Put to the est. SociologyCompass 2 4:1209-1227.

Anheier, Helmut K. 2000. Managing non-profit organisa-tions: owards a new approach.

Ansell, Chris. 2000. Te Networked Polity: Regional Deve-

lopment in western Europe. Governance: An International Jour-nal of Policy and Administration 13 3:303-333.

Bebbington, Anthony, Scott Guggenheim, Elizabeth Olson yMichael Woolcock. 2004. Exploring Social Capital Debates atthe World Bank. Journal of Development Studies 40 5:33 - 64.

Beck, Ulrich. 1998. La sociedad del riesgo. Barcelona: Paids

ibrica. Becker, L. 1986. Reciprocity. Chicago: Te University of Chi-

cago Press.

Bekkers, Ren. 2003. rust, accreditation and Philanthropyin the Netherlands. Non profit and Voluntary Sector Quartely32 4:596-615.

Brzel, anja. 1997. Whats So special about Policy Net-works? An exploration of the Concept and its usefulness in stu-dying European governace. European Integration on-line papers1 16.

Burt, Ronald S. 2000. Te Network Structure of SocialCapital. en Research in Organizational Behavior. Vol 22, editado

por R. I. Sutton y B. M. Staw: Elsevier Science. Clarke, Lee y James F. Short, Jr. 1993. Social Organization

and Risk: Some Current Controversies. Annual Review of Socio-logy 19:375-399.


42/373


43/373

43

C I

Irvin, Renee A. 2005. State Regulation of Nonprofit Orga-nizations: Accountability Regardless of Outcome. Nonprofit andVoluntary Sector Quarterly 34 2:161-178.

Kauffman, Stuart. 1995. At Home in the Universe. Te Searchfor Laws of Self-Organization and Complexity. New York, NY:Oxford University Press.

Kauffman, Stuart A. 1993. Te Origins of Order. Self-orga-nization and Selection in Evolution. New York, NY: Oxford Uni-versity Press.

Kenis, Patrick y Volker Schneider. 1991. Policy Networksand Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical oolbox. enPolicy Networks. Empirical Evidence and Teoretical Considera-tions, editado por B. Marin y R. Mayntz: Campus Verlag West-view Press.

Klijn, Erik Hans. 1998. Policy Networks: An Overview. enManaging Complex Networks, editado por W. J. M. Kickert y J.F. Koppenjan. London: Sage.

Leydesdorff, Loet. 1993. Is Society a Self-Organizing Sys-tem? Journal for Social and Evolutionary Systems 16:331-349.

Lin, Nan. 2001. Social Capital: A Teory of Social Structureand Action. Cambridge: Cambridge University Press.

Lin, Nan, Karen Cook y Ronald S. Burt. 2001. Social Capital.Teory and Research. New York, NY: Aldine de Gruyter.

Luhmann, Niklas. 1977. Differentiation of Society. Cana-dian Journal of Sociology / Cahiers canadiens de sociologie 2

1:29-53.1988. autology and paradox in the self descriptions of

modern society. Sociological Teory 6:21-37 translated and withan introduction by Stephan Fuchs.


44/373


45/373

45

C I

Perrow, Charles. 1991. A Society of Organizations. Teoryand Society 20 6:725-762.

Pescosolido, Bernice A. y Beth A. Rubin. 2000. Te Webof Group Affiliations Revisited: Social Life, Postmodernism, andSociology. American Sociological Review 65 1:52-76.

Portes, Alejandro. 1998. Capital Social: sus orgenes y apli-caciones en la sociologa moderna. Portes, Alejandro y PatriciaLandolt. 1996. Te Downside of Social Capital. Te ProspectVol 7 Issue 16, May 1, 1996.

Putnam, Robert D. 1993. Making Democracy Work. Civicraditions in Modern Italy. Princeton, NJ: Princeton UniversityPress.

Rodrguez, Daro y Ren Ros. 2002. Las organizaciones en

una sociedad compleja. pgs. 133-152 en Gobernar los Cambios:Chile, ms all de la crisis., editado por L. Moya. Santiago: LomEdiciones.

Rodriguez, Daro y Javier orres. 2006. Introduccin a la teo-ra de la sociedad de Niklas Luhmann. Mjico: Fondo de CulturaEconmica.

Schecter, Stephen y Bernard Paquet. 2000. Inclusion etexclusion laune de la sociologie luhmannienne. Sociologie etsocits 32 2:212-233.

Simmel, Georg 1950. Te Sociology of Georg Simmel. rans-lated, edited and with an introduction by Kurt H. Wolff. NewYork: Free Press.

Spencer, Herbert. 1873. Te Study of Sociology London:Henry S. King.


46/373

46

D

Stheli, Urs y Rudolf Stichweh. 2002. Introduction: Inclu-sion/ exclusion - Systems Teoretical and Poststructuralist Pers-pectives. Soziale Systeme. Zeitschrift fr Soziologische Teorie.8 1.

Stark, David. 1999. Heterarchy. Distributing Authority andOrganizing Diversity. pgs. Cap.7 en Te Biology of Business,editado por J. H. Clippinger. San Francisco: Josse Boss.

Tompson, Grahame F. 2003. Between Hiearchies and Mar-kets. Te Logic and Limits of Network Forms of Organization.New York NY: Oxford University Press.

Tompson, Grahame, Jennifer Frances, Rosalind Levacic yJeremy Mitchell. 1991. Markets, Hierarchies and Networks. TeCoordination of Social Life. London: Sage Publications and TeOpen University.

nnies, Ferdinand. 1927. Comunidad y Sociedad raducidopor J. R. Armengol. Buenos Aires: Losada.

Weber, Max. 1981 (1927). General Economic History radu-cido por F. Knight. New Brunswick NJ: ransaction.

1984. La tica protestante y el espritu del capitalismo radu-

cido por L. Legaz. Madrid: Pennsula. White, Harrison. 1988. Varieties of markets. pgs. 226-260

en Social Structure. A Network Approach, vol. 15, ContemporaryStudies in Sociology., editado por B. Wellman y S. D. Berkowitz.Greenwich, CN: JAI Press.

White, Harrison C. 2002. Markets from Networks. Socioeco-

nomic Models of Production. Princeton, NJ: Princeton UniversityPress.


47/373

47

Captulo II.

Calidad para las Polticas Pblicas: retospara el Estado y el Tercer Sector

Alicia Razeto45

En este captulo analizaremos los desafos que puede asumir elEstado en la bsqueda de la calidad de sus instituciones y de las pol-ticas pblicas. En el terreno de las polticas sociales, visualizamos ala calidad de los programas que se ejecutan, como una exigencia no

slo tcnica sino que tambin tica, al ser sus destinatarios individuosque viven en situacin de desventaja social o vulnerabilidad y que sonportadores de derechos sociales que el Estado debe garantizar.

Partiremos de la premisa que, en la actualidad, las polticas socia-les son implementadas no slo por organizaciones del sector pblico,sino que tambin por organizaciones del tercer sector. En consecuen-cia, los desafos de la calidad tambin deben involucrar a aquellasorganizaciones. Distinguiremos especialmente los desafos de lacalidad para los programas sociales y visualizaremos los potencialesaportes que un sistema de certificacin de calidad de la gestin deprogramas46puede brindar en este camino.

Las preguntas que orientan la discusin de este captulo son:Cules son los desafos que el Estado y las organizaciones no guber-

45 Acadmica de la Escuela de rabajo Social, Facultad de Ciencias Socialesde la Pontificia Universidad Catlica de Chile.

46 El sistema es una de las propuestas centrales del Proyecto Fondef nD07I1143, 2009-2012


48/373

48

D

namentales (ONGs) pueden asumir en el camino de la bsqueda decalidad para las polticas pblicas y los programas que de ellas se deri-van? Cules son los aportes que un sistema de certificacin de cali-dad de programas puede brindar?

Comenzaremos situando la discusin en trminos de la moder-nizacin del Estado y las consecuencias que tiene para las polticaspblicas. Luego, analizaremos la relacin que se produce entre Estadoy ONGs en la implementacin de las polticas pblicas, y la necesidad

de hacer llegar las exigencias de calidad a este tipo de organizaciones.Posteriormente, pasaremos a describir cules son las caractersticasdeseables que tienen que poseer las polticas pblicas y cmo es queun sistema de certificacin anclado en las organizaciones puede con-tribuir a cumplirlas. Finalmente, revisaremos por qu es importanteque los programas sociales asuman el reto de integrar la calidad ensu gestin.

1. La modernizacin del Estado y la bsqueda de calidadpara las polticas pblicas

La integracin de Chile a la Organizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmico (OCDE) representa una importante sealpara el pas en trminos del reconocimiento a los logros econmicos

y sociales alcanzados47. Al mismo tiempo, simboliza la entrada a unescenario de altas exigencias en la lucha contra la pobreza, la equidadsocial y la bsqueda de un Estado ms transparente48.

En este contexto, el gobierno y sus polticas pblicas asumen rolesprotagnicos en la conduccin de la sociedad hacia el progreso econ-mico y desarrollo social. Para esto, se requiere de gobiernos eficaces,

47 Chile es el miembro nmero 31 de la Organizacin y el primer pas deSudamrica en formar parte de este grupo.

48 Andrs Velasco, Club de pases desarrollados confirma ingreso deChile como miembro permanente La ercera: en http://latercera.com/conte-nido/655_209381_9.shtml. Visitado el 28 de diciembre de 2009.


49/373

49

C II

por lo que la modernizacin del Estado se vuelve una tarea prioritaria,adquiriendo como principal desafo alcanzar la calidad institucionaldel promedio de los pases de la OCDE. Las tareas asociadas se pre-sentan como la mejora de la gestin de las polticas pblicas y en laagilizacin de los avances en la calidad de los servicios pblicos quereciben los usuarios49.

Este exigente escenario debe convocar a los gobiernos de turno aun proceso de autobservacin y ajuste o correccin sistemtico de su

gestin. Recordemos que ya en la dcada de los noventa, Osborne yGaebler50anunciaban la necesidad que los gobiernos se reinventaran,asumiendo las dificultades en las que se encontraban y aceptandolos cambios necesarios. Proponan, antes que todo, la necesidad decontar con un gobierno eficaz para que la sociedad funcione eficaz-mente. Los caminos posibles de la reinvencin, contemplan a ungobierno como catalizador de los procesos sociales y econmicos, a

un gobierno inspirado en objetivos ms que en reglas, a un gobiernodirigido al logro de resultados, al rendimiento y la medicin de lo quese hace, o a un gobierno que se inspira en sus clientes, preocupndosede mejorar la calidad de los servicios a los ciudadanos.

Desde esta perspectiva, pareciera producir consenso el hecho quela modernizacin del Estado sea un pilar para la construccin de la

sociedad moderna. Ella favorece el logro de objetivos deseables parael desarrollo de los pases 51. Un Estado con un buen desempeoacerca a los pases al desarrollo y al mismo tiempo los aleja de otrasproblemticas. Para tener un Estado moderno y con buen desem-

49 Jorge Marshall. La reforma del Estado: Visin y Proceso En Foco,Expansiva, Instituto de Polticas Pblicas UDP, 2009, http://www.expansivaudp.cl/media/en_foco/documentos/24112009160741.pdf (acceso enero 4, 2010)

50 David Osborne y ed Gaebler. La reinvencin del gobierno. La influen-cia del espritu empresarial en el sector pblico (Espaa: Paids, 1994)

51 Allen Schick, La modernizacin del Estado. Reflexiones sobre las refor-mas de la prxima generacin para fortalecer la capacidad de gobernar. Diciembre2003, http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=623672


50/373


51/373

51

C II

Estado. El primero es la eficiencia (relacionado a los outputs), queincluye el volumen y costo de los servicios, los tiempos de respuestay nmero de errores, la accesibilidad a los servicios y la cortesa conla que se proveen y la satisfaccin de los usuarios con los servicios.El segundo es la eficacia (vinculado a los outcomes), que tiene quever con el grado de acuerdo de los programas con las prioridades yobjetivos gubernamentales y la produccin de los impactos esperados.Estos dos primeros elementos son los componentes ineludibles del

rendimiento del Estado, pero tambin existe un tercer elemento. Esteabarca a todos los factores que han contribuido o perjudicado el logrode los resultados, y a aquellos que indican la capacidad que tiene elgobierno de producir los resultados en un futuro (sostenibilidad delos resultados).

El concepto de rendimiento no es fcilmente aplicable para losEstados, menos es pases con bajos niveles de desarrollo que no tie-

nen sistemas de responsabilizacin. Segn Schick, la orientacin alrendimiento en economas emergentes s tiene ms cabida, ya quelos ciudadanos elevan sus expectativas respecto al desempeo delos gobiernos, demandando mejores servicios pblicos e instando lamejora de la calidad de stos. De esta forma, la aplicacin de la ideadel rendimiento exige voluntad poltica y capacidades gerenciales que

permitan instaurar los caminos para lograr el rendimiento del Estado.La idea del rendimiento del Estado tiene importantes consecuen-cias para las polticas pblicas. En la medida que stas se forman comoresultados de las decisiones que toman los gobiernos para cumplir susfunciones pblicas y dirigir a la sociedad, la formulacin de polticaspblicas y la investigacin sobre ellas, asumen como preocupacincentral la eficacia directiva de los gobiernos con el objetivo de mejorar

la calidad de las decisiones pblicas en una dimensin institucional,referida al respeto de los valores pblicos, y en una dimensin tcnica,referida a la seleccin de acciones eficaces y eficientes para produ-


52/373

52

D

cir los resultados buscados55. Desde esta perspectiva, son las polticaspblicas las que se ocupan de materializar las exigencias de la idea delrendimiento, orientndose en funcin de la bsqueda de eficacia yeficiencia en la provisin de los servicios a los ciudadanos.

La realidad de Chile en el contexto latinoamericano es aventajadaen materia de eficiencia del Estado y calidad de las polticas pbli-cas, pero con respecto a pases con mejores niveles de desarrollo, anenfrentamos desventajas que hay que mejorar. Un estudio56que com-

para la calidad y eficiencia del Estado chileno con los pases de laOCDE, usando la metodologa del European Central Bank, arrojaque a partir de datos del ao 2000, la calidad del sector pblico enChile se ubica en el ltimo lugar del ranking, pero en un nivel simi-lar al de Grecia, Portugal e Italia. En cuanto a la eficiencia del sectorpblico, se ubica en el sexto lugar, lo que se explica por el bajo nivelde gasto pblico en comparacin con el promedio de los pases de la

OCDE y el logro de similares resultados. Estos indicadores muestranlogros y al mismo tiempo desafos, como la distribucin del ingreso,que contina siendo la principal tarea del Estado en materia de efi-ciencia. De igual forma, el estudio sugiere mejorar la calidad delEstado utilizando herramientas de gestin pblica y de evaluacin depolticas y resultados.

Un estudio del BID

57

clasifica a Chile con un ndice de Calidad dePolticas muy alto, siendo el nico pas ubicado en aquella categoray que tiene una calificacin alta en todas las caractersticas deseables

55 Luis Aguilar, 2009, Marco para el anlisis de las polticas pblicas enPoltica Pblica y Democracia en Amrica Latina del Anlisis a la Implementacin,coord. Freddy Mariez y Vidal Garza (Mxico. Miguel ngel Porra, 2009).

56 Riquelme Luis, 2006, Indicadores de calidad y eficiencia del Estado.Estudio de Caso n 92. Departamento de Ingeniera Industrial, Facultad de Cien-cias Fsicas y Matemticas, U de Chile.

57 Banco Interamericano de Desarrollo, La poltica de las polticas pblicas.Progreso Econmico y Social en Amrica Latina. Informe 2006 (Washington DC:Banco Interamericano de Desarrollo, 2006).


53/373

53

C II

de las polticas pblicas. No obstante, es importante precisar que estendice incluye a las polticas pblicas en los ltimos veinte aos y noreflejan necesariamente las caractersticas de las polticas del gobiernoactual. A pesar de ello, el estudio del BID muestra a nuestro pasmuy bien posicionado en Amrica Latina, refirindose a l como unode los pases que ms xito han tenido en la regin, junto a Brasil yMxico.

El estudio del BID destaca la importancia que tienen las institu-

ciones y los procesos polticos en la implementacin de las polticaspblicas. Concluye que tal es su relevancia, que pensar primero enlas polticas y en las instituciones despus puede acarrear varios pro-blemas y errores. Es necesario considerarlas de manera conjunta enel anlisis, diseo e implementacin de las polticas, comprendiendoque hay una estrecha relacin entre la calidad de las polticas pblicas,las instituciones y los procesos polticos.

En esta lnea, es preciso reconocer que las polticas pblicas sonimplementadas por distintos tipos de instituciones, organizacionespblicas y privadas, que de no sintonizar con la idea del rendimientoy el deseo de mejorar la calidad de las polticas, pueden hacer delos programas pblicos que implementan, la mera cristalizacin deamables voluntades y buenos deseos, sin ningn impacto en las situa-

ciones que pretendan resolver. Es justo entonces relevar el papel quelas organizaciones tienen, ya que son las agentes del rendimiento. Laeficacia y eficiencia de los gobiernos y sus polticas pblicas dependende las organizaciones que asumen las tareas en el proceso58. Por estarazn, la gestin eficiente y eficaz de las organizaciones que imple-mentan las polticas pblicas, es especialmente importante paralograr la calidad de los resultados que se persiguen.

58 Allen Schick, El Estado que rinde: reflexiones sobre una idea a la quele ha llegado la hora, pero cuya implantacin an est pendiente Revista delClad. Reforma y Democracia. N 30 (2004), Caracas, http://www.clad.org/por-tal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/art iculos/030-octu-bre-2004/0050801


54/373


55/373

55

C II

mas. Una vez que son aprobadas por los rganos correspondientes, pue-den ser ejecutadas por el Estado a travs de sus organizaciones o pueden

ser delegadas en las ONGs61. ambin lo dice Lahera62, quien planteaque polticas pblicas pueden ser desarrolladas no slo por el sectorpblico, sino que tambin por el sector privado y la participacin de lacomunidad.

La relacin entre el Estado y las ONG se puede apreciar desde elpunto de vista de cmo las ONG participan del desarrollo de las pol-ticas pblicas. A pesar de ser la ejecucin de polticas la forma ms

visible de la relacin entre Estado y ONG, stas pueden abarcar unaparticipacin ms amplia. Si fijamos la atencin en las etapas habitua-les del proceso de formulacin de las polticas, tenemos que las ONGpueden participar en el diagnstico, programacin, implementacin yevaluacin (Cuadro 1).

61 Ibid.62 Eugenio Lahera, Introduccin a las polticas pblicas (Mxico: Fondo

Cultura Econmica, 2002)

Cuadro N 1: Formas de participacin de las ONGs en el desarrollode las polticas pblicas

Fases

Diagnstico

Programacin

Implementacin yejecucin

Evaluacin

Formas de participacin de las ONGs

Identificacin de las necesidades bsicas en mbito dela poltica Generacin de las posibles soluciones a las demandasde la sociedad

Priorizacin de las necesidades y los dficit en el mbitode la poltica

Aporte de servicios, actividades y recursos para la ges-tin de la poltica Ejecucin de la poltica

Control de la eficiencia, eficacia y transparencia en eluso de los recursos

Opinin crtica de los resultadosFuente: Ferrer, Monje y Urza (2005)


56/373

56

D

En la fase de diagnstico, las ONG pueden aportar con la iden-tificacin de las necesidades que tienen los individuos a los que serdirigida la poltica, as como tambin, proponer alternativas de solu-cin a las problemticas detectadas en la poblacin afectada. En elmomento de la programacin, pueden ayudar a priorizar cules sonlas necesidades que la poltica debe atender, as como tambin, pro-poner estrategias de enfrentamiento de las problemticas. En la fasede la implementacin y ejecucin, puede aportar servicios y participar

en actividades para llevar a cabo la poltica pblica, o directamente,hacerse cargo de la ejecucin de los programas asociados a la poltica.En la etapa de evaluacin, puede participar colaborando con el con-trol de la eficiencia, eficacia y transparencia en el uso de los recursos.Del mismo modo, puede analizar y opinar crticamente los proce-sos y resultados de las polticas, proponiendo formas de enmendarlos errores o ajustar los programas para que produzcan los resultados

deseados.Uno de los hechos que refuerzan la relacin entre el Estado y las

ONGs en nuestro pas es que la principal fuente de ingresos paralas organizaciones de la sociedad civil proviene del Estado63 (46%de los ingresos del sector). Esta situacin provoca que algunas ONGdependan del Estado para poder sobrevivir, ya que es su principal

financista.A pesar de la estrecha relacin entre Estado y ONG y del espe-cial papel que stas tienen en la ejecucin de programas pbli-cos, es usual encontrarse con el hecho que las ONG no reali-cen evaluaciones sistemticas de los impactos de sus acciones64

63 oms Duval, Las ONG en Chile. Informe Especial. Instituto Liber-tad VOL. XVIII N 167, marzo de 2007. http://www.institutolibertad.cl/ie_167_ONG.pdf

64 Marcela Ferrer; Pablo Monje y Ral Urza, El rol de las ONGs en lareduccin de la pobreza en Amrica Latina. Visiones sobre sus modalidades de tra-bajo e influencia en la formulacin de poltica pblicas Documento de Polticas16, Unesco (2005), http://portal.unesco.org/shs/en/files/8415/11762986561most_


57/373

57

C II

En este sentido, los procesos de transparencia y rendiciones de cuen-tas de las acciones de las ONGs son relevantes, pero an insuficientes.En un contexto en el que el sector privado y el no gubernamental sehan estado expandiendo, es necesario justificar que las intervencionesfinanciadas por el Estado estn logrando los objetivos presupuesta-dos65

De esta forma, ante la creciente participacin de las ONG en laimplementacin de polticas pblicas y la escasez de evaluaciones

sobre los impactos y la calidad de los trabajos, se presenta como unreto de la mayor importancia que este sector tambin se incorpore alos desafos de la calidad y del rendimiento en la generacin de losresultados de las polticas. Entre las razones para la incorporacin dela gestin de la calidad por parte de las ONG estn las que tienen quever con el desarrollo de la capacidad para responder ante los cambiosdel entorno y reubicarse en l, con la posibilidad de competir con la

gestin de otras organizaciones, para asegurar y acreditar estndaresque inspiren confianza en la sociedad, para reorientarse a los desti-natarios, aprendiendo y gestionando los programas en base a ellos66. En consecuencia, instaurar un sistema de certificacin de la calidadde los programas que llevan a cabo las organizaciones de la sociedadcivil puede brindar una gran contribucin en trminos de promover

una cultura de la medicin y de la instalacin de la eficacia y eficienciaen la gestin de polticas sociales que hace este sector de la sociedad.De esta forma, los impactos de la poltica social ameritan trans-

formarse en un foco de preocupacin no slo para los diseadores y

policy_paper_16_es.pdf/most_policy_paper_16_es.pdf65 John Blomquist, Impact Evaluation of Social Programs: A Policy Pers-

pective, 2003, Draft, http://siteresources.worldbank.org/SAFEYNESAND-RANSFERS/Resources/Evaluation_Blomquist.pdf

66 Fantova, Fernando. La gestin de calidad y el papel del ercer Sector enla poltica social Ponencia Inaugural, Congreso Calidad, ercer Sector y PolticaSocial (2006) http://www.plataformaongs.org/Documental/VisorDocumentos.asp?id=365


58/373


59/373

59

C II

Estabilidad de las polticas pblicas, en el sentido que losgobiernos sean capaces de sustentarlas en el tiempo, y que suscambios sean producto de fracasos y no de los vaivenes polticos.

Adaptabilidad de las polticas, en funcin de los cambios enlas condiciones del contexto y de los resultados que ellas tienen,evitando que queden sujetas a una muy alta volatilidad productode las transformaciones polticas.

Coordinacin y coherencia que tienen las polticas pblicas,reconociendo que al intervenir diversos actores en el proceso deelaboracin de polticas, se hace necesario contar con polticascongruentes y coordinadas en los distintos niveles y entidades degobierno.

Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin delas polticas pblicas, asentada en las capacidades del Estado y de

quienes formulan e implementan las polticas. eniendo recursose incentivos para invertir en aquellas capacidades.

Orientacin al inters pblico que tienen las polticas pblicas,enfocadas a la bsqueda del bienestar general y a la satisfaccin delos intereses sociales y no de algunos grupos privilegiados o elites.

Eficiencia de las polticas pblicas, orientada a la capacidadque tiene el Estado para asignar sus recursos escasos a aquellasreas o actividades que ms rendimiento generan.

Estas cualidades de las polticas pblicas involucran la responsa-bilidad no slo de quienes estn encargados de disearlas o formular-las, sino que tambin de quienes asumen la labor de implementarlasy aplicarlas. Las agencias implementadoras y ejecutantes tienen un

lugar privilegiado, ya que llevan a cabo los programas y conocen losaciertos y desaciertos que en el proceso se producen. De este modo,

Progreso Econmico y Social en Amrica Latina. Informe 2006 (Washington DC:Banco Interamericano de Desarrollo, 2006).


60/373

60

D

la adaptabilidad de las polticas depende, en parte, de la capacidadque tienen las organizaciones implementadoras de advertir los cam-bios del entorno y asimilar la necesidad de cambios en las polticas,comunicndolo a quienes correspondan. Por su parte, la coordi-nacin y coherencia de las polticas requiere de organizaciones queestn dispuestas y tengan capacidades para cooperar, complementare integrar las acciones contempladas por las polticas. La calidad dela implementacin atae directamente a los actores responsables de la

ejecucin de las polticas, a sus capacidades y a sus disposiciones deaprender y a mejorar las debilidades. La orientacin al inters pblicoes una cualidad que exige organizaciones implementadoras conscien-tes de los riesgos de ser capturadas por grupos de inters o de presin,y firmes en la creencia de su misin orientada a promover el bienestarsocial. Y finalmente, la eficiencia reclama organizaciones enfocadasen el mejor uso posible de los recursos y en el rendimiento de sus

acciones.Por todas estas razones, es posible plantear que estas deseables

cualidades de las polticas pblicas, se juegan en todo el proceso deformulacin y especialmente, en el de la implementacin, asumiendolas agencias ejecutoras un rol central.

Curtain se refiere a los criterios de un buen proceso de formula-

cin de polticas

70

(good public policymaking), partiendo de la pre-misa que las polticas pblicas deben ser eficientes (logra los mayo-res beneficios al mnimo costo) y eficaces (cumplir las metas). Elloimplica desplegar una perspectiva de largo plazo, comprendiendo elcontexto actual y definiendo las necesidades sociales en un caminoque pueda ser correspondido por la poltica pblica. Ponerle aten-cin al proceso de formulacin de las polticas es tambin impor-

tante, incluyendo la posibilidad que los usuarios participen de l endiversas formas y con distintos mecanismos. La atencin al proceso

70 Richard Curtain, Good Public Policy Making: How Australia Fares,Agenda: a Journal of Policy Analysis and Reform, Volume 8, Number 1 (2000):33


61/373

61

C II

no implica dejar de lado los resultados de las polticas, todo lo contra-rio. Ella tiene que estar enfocada a los resultados que desea producir,aclarando cuidadosamente cmo producir los cambios que se buscanrealizar e incluyendo a todos los afectados, que pueden ser individuos,grupos, familias, empresas o comunidades. ambin estn los que seencuentran fuera del gobierno en el proceso de formulacin de laspolticas: los destinatarios, expertos y los mismos implementadoresde las polticas, que son actores claves para conseguir la efectividad.

Finalmente, para Curtain, otro de los criterios de una buena polticapblica es que est basada en el aprendizaje desde la experiencia, con-cibiendo el proceso como un continuo y no como iniciativas aisladas.Uno de los elementos claves es generar evidencia de los impactos, paralo cual la evaluacin es indispensable, debiendo estar alimentada porla opinin de quienes implementan las polticas y entregan los servi-cios que ellas producen.

En todos estos criterios, las organizaciones que implementan laspolticas pblicas tienen mucho que aportar. No obstante, para quelos criterios funcionen se requiere de una coordinacin y comunica-cin activa por parte de todos los actores involucrados en el procesode formulacin de polticas. Pero en primer lugar, el llamado es a queaquellas organizaciones del tercer sector que implementan las pol-

ticas hagan suyos los criterios recin escritos, puesto que compartenla responsabilidad con el Estado en la efectividad y eficiencia de losprogramas pblicos que implementan.

Bullock, Mountford y Stanley consideran que hay nueve elemen-tos que caracterizan un proceso de formulacin de polticas moderno(modern policymaking71:

Mirada puesta en el futuro, en los resultados que quiere gene-

rar y en los escenarios que la poltica puede enfrentar.

71 Hellen Bullock; Juliet Mountford y Rebecca Stanley. Better Policy-Making (London: Centre for Management and Policy Studies, 2001)


62/373

62

D

Mirada orientada hacia el exterior, que considera lo que sucedeen el contexto nacional e internacional, que conoce lo que ha suce-dido en otros pases, y que se comunica con el pblico.

Innovacin, creatividad y flexibilidad, cuestionando las for-mas tradicionales de enfrentar los problemas, propone nuevasideas y establece mecanismos para trabajar mejor. Est abierta alos comentarios y sugerencia de otros.

Basada en la evidencia, los elaboradores de polticas toman susdecisiones basadas en la ms amplia fuente de evidencias, en laque participan todos los afectados o involucrados por las polticasdurante todo el proceso.

Es inclusiva, en la medida en que toma en cuenta las necesi-dades de los afectados directa o indirectamente por la poltica,integrando a los responsables de la implementacin, y realizando

evaluaciones de impacto donde se tomen en cuenta la visin delos destinatarios y de aquellos que prestan los servicios asociadosa las polticas.

Es global u holstica, ya que involucra a todas aquellas ins-tituciones relacionadas a la materia de la poltica, considerandoa la implementacin como una etapa relevante del proceso de la

poltica.

Es analizada y estudiada, para asegurar que est atendiendolos problemas para los que fue diseada, creando mecanismospara que los que entregan los servicios puedan retroalimentar a losdiseadores de las polticas.

Es evaluada sistemticamente en relacin a su efectividad, con

propsitos claros, criterios de xito y medios para hacerlo.

Basada en el aprendizaje de las lecciones de qu es lo que fun-ciona y qu no funciona.


63/373

63

C II

En definitiva, un proceso de formulacin de polticas moderno,implica poner la atencin en la calidad de las polticas que se pro-ducen, en su efectividad, en su capacidad de incluir a todos los inte-resados en ella y en su capacidad para aprender de las experiencias.odas las caractersticas de un proceso de formulacin de polticasmoderno, encontraran sintona con la instauracin de un sistema decertificacin de la calidad de la gestin de las organizaciones imple-mentadoras. Principalmente, porque contribuye a poner el foco en los

resultados de los programas implementados, a otorgar flexibilidad y apromover la innovacin en la forma de hacer las cosas, genera eviden-cia de la implementacin de las polticas, toma en cuenta a los imple-mentadores pero tambin a los destinatarios de las polticas, y contri-buye al autoanlisis, evaluacin y aprendizaje respecto a las estrategiasde las organizaciones que implementan las polticas pblicas.

4. Promoviendo la calidad de la gestin de los programassociales: un camino de tensiones y posibilidades

Como hemos visto, las polticas sociales se cristalizan en un con-junto de programas sociales que pueden ser ejecutados por organiza-ciones pblicas u organizaciones no gubernamentales. La polticasocial consta de diversos elementos que ponen en relacin las direc-

trices generales emanadas de los organismos polticos responsablescon las actividades directas ante el usuario de los servicios sociales72.Entre estos elementos estn los programas, que operacionalizan yespecifican las metas de las polticas pblicas elaboradas desde elgobierno. De esta forma, los programas sociales a los que nos refe-rimos son aquellos que han sido diseados por los niveles medios de

la administracin pblica, pero implementados por organizacioneslocales, pblicas o privadas.

72 Enrique Rebolloso, Baltasar Fernndez-Ramrez y Pilar Cantn, Evalua-cin de Programas de intervencin social (Madrid: Editorial Sntesis, 2008), 77


64/373

64

D

Los programas sociales son un conjunto especificado de accioneshumanas y recursos materiales diseados e implantados organizada-mente en una determinada realidad social, con el propsito de resol-ver algn problema que atae a un conjunto de personas73. anto eldiseo como la implementacin de un programa social suponen unapreocupacin seria y constante del equipo de trabajo por alcanzar lasmetas, fundada y cuidadosamente fijadas durante el proceso, lo querefleja que los programas no son intervenciones espontneas, sino

que responden a una cuidadosa preparacin. Constituyen una pro-puesta de solucin a determinado orden de cosas que se desea modifi-car, de forma tal que el diseo de las intervenciones expresa una con-cepcin y una teora determinada sobre la pobreza y el desarrollo74.

Los programas sociales tambin pueden ser entendidos comoconjuntos estructurados de actividades mediante las cuales las orga-nizaciones pblicas disean y generan bienes y servicios, como medio

para satisfacer necesidades bsicas, construir capacidades, modificarcondiciones de vida o introducir cambios en los compor

desarrollo de un modelo de calidad para programas sociales

Documents

Transcript of desarrollo de un modelo de calidad para programas sociales