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DESARROLLO URBANO UNIDAD Nº I

Introducción al desarrollo urbano

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Introducción

El campo del administrador público incluye una gama muy amplia dentro de la gestión, pues básicamente, el Estado se debe encargar de muchas temáticas. Y sin dudar, pareciera ser que el concepto de desarrollo tienen relación directa con el estudio de nuestra disciplina, mas, pues que lo “urbano” se aleje un poco de lo que podemos considerar nuestra zona de confort.

El desarrollo urbano es un concepto complejo que puede variar de acuerdo a las subjetividades de cada lector, por eso, es importante entablar criterios por un lado, de qué se entiende por desarrollo, y por otro, que se entiende por urbano, todo esto mientras se considera el contexto y la mirada sistémica de este fenómeno, que así como puede ser analizado, puede además ser gestionado, siendo el objetivo principal del curso a realizar. Por ende, si bien lo urbano es tecnicismo del área de la arquitectura, al igual que otros temas como la energía, el transporte, la agronomía, entre otros que corresponden a especificidades dentro de la gestión, tienen herramientas propiamente de administrador público, los cuales trabajan de la mano con os expertos de cada cartera. Un médico puede saber mucho sobre salud, pero al momento de gestionar un hospital, es necesario entender sobre gestión pública.

SEMANA 1

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Ideas Fuerza ¿Ha pensado usted de dónde surge la preocupación por el desarrollo urbano y porque es área de interés de un gestor público? El primer tema a definir, es entender los conceptos de lo público y lo privado, para contextualizar el porqué de este curso.

Una vez entendidos los primeros conceptos, se estudia en sì la idea de “Problema Público”, y porque los problemas públicos se tratan desde el estado, por profesionales que estudien su forma de trabajo.

Finalmente, para adentrarnos en el curso, se darán a conocer las ideas de planificación y de desarrollo urbano, las cuales se trabajaran durante las sesiones siguientes de acuerdo a lo ahora definido.

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1. Definición de lo Público y lo Privado

Para poder entender la pregunta antes planteada, primero es necesario repensar el concepto de lo público. Los dilemas para entender lo público y lo privado han ido modificándose a lo largo de la historia, sin embargo, la diferencia nunca se ha dejado de lado pues las concepciones y paradigmas de cómo mirar un fenómeno desde ambas perspectivas modifica la ejecución y los resultados, sobre todo, cuando se aplica a la gestión del Estado, y en el caso que nos ocupa, no puede estar desapegada del concepto de desarrollo. Desde el punto de vista de las ciencias políticas, se entienden estos dilemas como las dicotomías público privado. Norberto Bobbio nos señala que estamos frente a una dicotomía “cuando nos encontramos frente a una distinción de la que es posible demostrar la idoneidad para: a ) dividir un universo en dos esferas, conjuntamente exhaustivas, en el sentido de que todos los componentes de ese universo quedan incluidos en ellas sin excluir a ninguno, y recíprocamente exclusivas, en el sentido de que un ente comprendido en la primera, no puede ser al mismo tiempo comprendido en la segunda; b) establecer una división que al mismo tiempo es total, en cuanto todos los entes a los que actual o potencialmente se refiere la disciplina debe entrar en ella, y principalmente en cuanto tiende a hacer coincidir en ella otras dicotomías que se vuelven secundarias con respecto a ella” ( Bobbio, pp12) La autora Nora Rabotnikof en su texto "Lo Público hoy: Lugares, lógicas y expectativas", logra resumir de forma exitosa tres criterios para entender lo público desde la dicotomía de lo público - privado. De manera sucinta, se diferencian en las imágenes del siguiente diagrama n.1

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Una de las dicotomías más importantes de Bobbio, logra coincidir con el primer criterio de Rabotnikof relacionado a la cantidad de personas a las que se refiere cada concepto, por lo que el primer autor contrapone lo público con la noción general de utilidad, al lado de lo privado como la utilidad de los individuos. Pero, ¿En qué momento aparece el Estado? En todas estas concepciones de lo público, aún no se menciona la figura de un Estado pues a menos que se ponga como instrumento de lo común a todos, lo visible o lo accesible, sólo tenemos dos elementos contrapuestos entre sí. Cuando la imagen estatal aparece en la historia, aparecen también sus defensores y adversarios, siendo así como tenemos antecedentes que datan de las diversas concepciones de este instrumento. Lo que interesa en esta parte de curso es entender que han existido crisis en la concepción del Estado como garante de derechos individuales y privados, ya que volviendo a Rabotnikof, había ineficiencia que terminó confundiendo la reducción con debilidad, y racionalización con privatización. Se produjo el debate político y académico de un desplazamiento de lo público hacia la sociedad civil. Lo común, lo general, se transformó en un problema a solucionar desde el pluralismo y la diferencia; el Estado era visto como el expropiador y concentrador del poder social producido, teniendo así,

Dic

oto

mia

s P

úb

lico

/Pri

vad

o

a) lo Público, como lo que es de interés o utilidad común a todos, y lo privado como lo que es singular y personal

b) Por otro lado, lo público como lo que es y se desarrolla a la luz del día, lo manifiesto, en contraposición a lo privado que es secreto,

oculto

c) Y finalmente, lo Público, como lo que es de uso o accesible para todos, abierto que no puede ser de apropiación particular por lo

que se haya distribuido. Este criterio es el que más se relaciona con la dimensión inclusión- exclusión.

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que lo común aparece como algo a construir, no como algo ya dado. La reivindicación de la privacidad, la pluralidad y es un rasgo común a las teorías de la sociedad civil. EL problema que presenta tiene relación con la mediación con el Estado y el Mercado y la publicidad en cuanto a la visibilidad del ejercicio del poder. Luego de un análisis de lo público no exclusivamente estatal, y lo público social, a un análisis de lo público no estatal a una respuesta al estado social burocrático, la autora concluye que El Estado debe volver a pensarse como instrumento por excelencia de la acción colectiva, y que por ello debe ser fuerte, sólido y con capacidad de acción. La búsqueda del lugar común se desplaza entonces hacia nuevas formas de comunidad, a repensar conceptos de bien común o interés general. De los desafíos que supone repensar lo público es entender que en ese espacio se deben reconocer espacios de formas de organización, comunicación, construcción. Entendiendo así entonces el espacio público, y el rol del estado es que se inserta el concepto de desarrollo urbano. La incorporación del espacio corresponde a lo urbano, y las relaciones, comunicación y organización, se ve como el desarrollo o no desarrollo entre Estado y sociedad civil, entre lo público y lo privado, o entre los diversos sistemas que interactúan en una comunidad y espacio.

La dimensión pública ya no sólo es garante de la dimensión

privada, sino que también es un foco de identidad colectiva para los

habitantes de su territorio. El Estado también debe ser visto como un

filtro que regule que tan abiertos o cerrados están los sistemas que

delimitan la población y territorio.

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Si se considera entonces que el desarrollo tiene un tiempo y un espacio, se debe incorporar la mirada sistémica para la comprensión del fenómeno. Desde la teoría general de sistemas la mirada es holística e integradora, siendo lo más importante las relaciones y productos que aparecen del sistema mismo. Las características de sistemas complejos es que entran en interacción un gran número de agentes o actores, que existen múltiples interacciones de diversos tipos y los sistemas son abiertos, es decir, hay elementos externos que entran y salen.

Tal como lo muestra e diagrama que hace referencia a la teoría de sistemas, el espacio público y el espacio privado son sistemas en sí que se relacionan constantemente, pues no están aislados el uno del otro, sino más bien, tienen interacciones continuas de múltiples actores tanto nacionales, regionales, locales o incluso, privados. Estas diversas visiones y relaciones entre entes sistémicos, da paso al siguiente punto dentro del espacio público: Los problemas públicos.

2. Los Problemas Públicos

La idea de la existencia de los problemas públicos surge del hecho de que vivimos en comunidad (Sistemas). En dicho escenario, los actos que cada uno realiza o no, afectan, positiva o negativamente, en el bienestar de otros sujetos. Cabe decir que dentro de esta categoría se encuentran los problemas relacionados a las características naturales de un entorno determinado.

•Demandas

•Resultados electorales

•Presiones de grupos organizados

•Actores diverso tipo

Inputs

•Procesos, relaciones, negociaciones

Caja Negra

•Leyes

•Decretos, resoluciones

•Proyectos

•etc.

outputs

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Veamos entonces, dos puntos planos relacionados, el económico y el político, que nos ayudarán a comprender de mejor manera la forma en que los problemas públicos se definen, surgen y se intervienen en búsqueda de una solución.

Se define problema como la situación de inconveniencia, estado negativo o insatisfacción, que no puede ser resuelto, en forma autónoma por los propios afectados. Ello se puede manifestar como una carencia de algo bueno, o por la existencia de algo malo.

Plano Económico

El fin último de la economía es el bienestar. Si partimos de la premisa de que un problema público afecta el bienestar, tanto individual como social, veremos que existen dos puntos de vista contrapuestos (enfoque de preferencias independientes y agregables, y el enfoque de preferencias dependientes y no agregables) que intentan explicar y resolver dicho problema.

Enfoque de preferencias independientes y agregables:

El enfoque de libre mercado, o utilitarista, asume que las preferencias de los individuos son independientes las unas de las de otras. Es decir, lo que yo haga o deje de hacer no afectará a otra persona. Así mismo presume de que cada uno es el mejor tomador de decisiones sobre el propio bienestar personal. Desde el punto de vista social, asume que las preferencias de los individuos, se pueden agregar de modo de construir la función de preferencias de la sociedad.

Si llevamos esta reflexión más allá llegaremos al punto de que, como cada uno maximiza su propio beneficio, siendo uno el mejor tomador de decisiones, se hace innecesaria la intervención regulatoria y existencia del Estado, corriendo el riesgo de caer en fallas de mercado que se traducirán en problemas y desastres medioambientales, carencias en salud e incremento de desigualdades sociales.

Utsocial = UtA(XA, YA) + UtB(XB, YB)

En donde el bienestar social "Utsocial" es el resultado de la suma del

bienestar individual de la persona A más el bienestar individual de la

persona B

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Enfoque de preferencias dependientes no agregables:

Por otro lado, el enfoque de preferencias dependientes no agregables, asume que las acciones que cada uno haga en búsqueda del bienestar personal, afectan y se ven afectadas por las acciones que otra persona haga. Por ende el bienestar social no es la simple suma del bienestar individual de cada uno, sino que es el resultado de las interacciones de cada miembro de la sociedad.

Plano de lo Político

Dicho punto de vista justifica la acción del Estado en la regulación e intervención de los problemas. El problema ya no es un problema que afecte a cada individuo en particular, sino que se asume como público. Por ende el Estado actúa en pro bien común y mejorando la calidad de vida de los miembros de la comunidad.

Plano de lo Político

Un problema solo aparece cuando puede ser verbalizado, es decir cuando es definido e identificado como tal. Desde el punto de vista de lo político, sucede lo mismo, es decir, cuando un problema es identificado por la autoridad, ya sea esta vecinal, comunal, provincial o nacional. Debemos entender sin embargo que dicho proceso no es un proceso neutral, sino que suele ser una instancia continua de tira y afloja entre diferentes sectores, independiente del nivel socio-político, en donde diferentes variables (por ejemplo recursos financieros, tecnológicos , de tiempo, etc) van afectando tanto la definición propia del problema como sus posibles soluciones.

Por ejemplo, si en una comunidad existe una cancha multiuso que cuenta con su pavimento dañado, esto será un problema grave para el club de futbol de la comunidad, pero no lo será tanto para el club de adultos mayores de aquel lugar que pueda usar solo ocasionalmente dicha instalación, y que prefiere contar con mayor iluminación en las calles del sector. La problemática se generará cuando, eventualmente, ambas organizaciones se encuentren en la instancia de disputar recursos limitados (un fondo concursable por ej).

Max Utsocial ≠ Max UtA(XA, YA, UtB(XB, YB)) + Max UtB(XB, YB, UtB(XA,

YA))

En donde el bienestar total de la sociedad se ve traducido en las interacciones entre

los bienestares individuales de cada persona, que a su vez se ven afectados por los

bienestares de otros.

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A un nivel más macro, podemos encontrar una carencia de un buen sistema de transporte público entre una ciudad mediana y la capital de la región. Para los habitantes de la ciudad mediana, que suelen tener sus puestos de trabajo en la capital de la región, en donde los únicos medios de transporte son un número reducido de microbuses y los automóviles particulares, dicha situación constituirá un problema grave, no obstante para los dueños de microbuses esto no lo será tanto. La pugna se generará al momento de demandar a la autoridad la implementación de un mejor sistema de transportes que responda a las demandas de la comunidad, o bien, destinar aquellos recursos a otro problema público. Un caso real del ejemplo dado anteriormente es la extensión del Biotren desde Concepción hasta Coronel, después de una larga espera de los habitantes de esta última ciudad.

En lo teórico, existen tres formas en las cuales puede aparecer un problema público:

Como ya se dijo, un problema público aparece cuando la autoridad lo ha identificado. Esto se hace a través del proceso de Fijación de Agenda. Este es el paso previo a que un problema sea identificado. En él, distintos grupos de poder (ya sean partidos políticos, grupos empresariales, municipios, juntas de vecinos, ONG's, etc) compiten y

Asenso democrático Representativo

Visión en donde las necesidades emergen y la autoridad escucha, Hay apoyo de partidos políticos, grupos de representación y metodologías de recolección de opinión ciudadana.

La tiranía de la Oferta

•Las autoridades moldean las necesidades. Buscan reforzar lo que legitime su poder pero evitar lo que lo haga perderlo. Coincide con los anális de Bardach.

•Se puede ver de forma suave( Normalidad, deber y eficacia) y dura ( Manipulación)

•La oferta y la demanda se determinan desde el nivel político

La ilusión natalista

•Las políticas públicas se retroaliemntan en buna parte de sí mismas, no surgen de forma espontánea.

•Existe la fae "monte" en donde la escena política es lugar de enfrentamientos y negociacios

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forman alianzas entre sí para poder posicionar un problema en la agenda pública (por ejemplo la caza de ballenas en la Antártica). Así como también las alternativas de solución de aquellos problemas (alternativas para subsanar una crisis educacional en un país). Debemos tener en cuenta que este proceso es dinámico, siempre está en movimiento, mientras unos problemas logran escalar en la agenda y posicionarse, otros descienden y pueden permanecer ocultos hasta una nueva oportunidad.

Es importante destacar el rol de los medios de comunicación en la fijación de la agenda y el surgimiento de los problemas públicos. Ya que estos pueden influenciar de grandemente la opinión de la ciudadanía y la autoridad. Del mismo modo, un problema puede permanecer latente un tiempo determinado hasta que se generen las condiciones para salir a flote y capturar la atención de las autoridades, fenómeno conocido como ventana de oportunidad:

Es importante destacar que no necesariamente el surgimiento de un problema viene seguido del surgimiento de alternativas, ello puede ser a la inversa, o más aún, las soluciones pueden estar esperando el momento en el que se suscite un problema.

Lo anterior, es parte del ciclo de las Políticas Públicas, que se explica en la siguiente gráfica:

Reconoci-miento del problema

Selección de

Alternativas

Proceso Político

Ventana de Oportunidad

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Finalmente, si nos enfocamos a nivel de gobierno, ante la identificación de un problema público, la autoridad cuenta con los siguientes instrumentos de intervención:

Gestión del Gobierno: Provisión directa a través de agencias públicas, por ejemplo un servicio público, o una empresa pública.

Privatización: la autoridad deja el problema público en manos del mercado.

Regulaciones: a través de leyes y actos de gobierno. Ejercida a través de organismos públicos.

Mecanismos de Mercado: Bonos o vouchers.

Impuestos: los cuales pueden coexistir con los mecanismos de mercado.

Subsidios: focalizan la actividad del Estado a favor de ciertos grupos o la estimulación del desarrollo. Ello a través de ciudadanos y/u organizaciones.

Campañas de educación: buscan cambiar hábitos en la población en pos del bien común.

No hacer nada: esperar a que el problema y la atención pública decante o sea reemplazado por otro.

Surgimiento de

un problema

Inclusión en la agenda

gubernamental

Formulación de alternativas

Decisión y adopción de alternativas

Implementación

Evaluación

Percepción de

problemas privados y

públicos

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3. Planificación Urbana y Desarrollo Urbano

Si bien los conceptos de “Planificación Urbana” y “Desarrollo Urbano” parecieran acudir a una misma enunciación, en la teoría y la práctica responden a situaciones diferentes, aunque no por ello aisladas entre sí. Reconociendo el urbanismo cómo la ciencia encargada del planeamiento, estudio y desarrollo de las ciudades, el hábitat urbano y el territorio, es de alta necesidad revisar estos conceptos mencionados con rigurosidad y amplitud de mira, lo que nos ayudará en un futuro a utilizar con propiedad tales conceptos de forma correcta, y a su vez, a comprender las dinámicas de la ciudad desde una perspectiva basada en los instrumentos con los cuales se planifica. A lo largo de este texto revisaremos dichos conceptos y otros asociados a ellos, los cuales servirán de guías a seguir de acuerdo a las variables más generales que aparecen con el inicio del estudio urbano para el actor público, y a su vez estos serán detonadores de otros conceptos que nos abrirán la perspectiva para futuros desafíos que podamos enfrentar en nuestra vida personal y profesional. Para entender la planificación urbana desde un primer acercamiento nos evocaremos a las definiciones conceptuales por separado de cada una de sus palabras. La RAE define “planificación” cómo 2. f. Plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado, tal como el desarrollo armónico de una ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de una industria, etc.; mientras que la definición de “urbano/na” nos arroja 1. adj. Perteneciente o relativo a la ciudad. De esta forma podemos reconocer que en su escala más básica, la planificación urbana hace referencia a la generación de un proyecto de gran amplitud capaz de organizar metódicamente las ciudades. Más adelante revisaremos el concepto desarrollado desde el punto de visto del Urbanismo en conjunto a otros conceptos asociados a ello. Realizando el mismo ejercicio con el concepto de desarrollo urbano encontramos que la definición de “desarrollo” según la RAE nos arroja 3. m. evolución progresiva de una economía hacia mejores niveles de vida lo que en primeras instancias pueda parecernos alejado del concepto en estudio, pero que a través del desarrollo de este texto y del curso en estudio irá haciendo sentido al comprender que parte importante de las variables que condicionan los objetos de la planificación están asociados a los modos de producción de los países, ciudades o comunas. 3.1 La Planificación Urbana Planificación urbana es un concepto complejo asociado a aquellos mecanismos de organización y ordenamiento del espacio urbano y el territorio, y puede ser abordada desde diversas perspectivas y áreas del conocimiento. Todos estos puntos de vista

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confluyen en un área de interés común: el espacio público. Por este motivo la planificación urbana es de especial interés para aquellos actores del estado preocupados por el hábitat humano. Si consideramos que la planificación urbana se hace cargo del hábitat humano urbano y hacemos el símil con una obra teatral, podríamos considerar que la ciudad es nuestro teatro; el espacio público las tablas; y el estado, la ciudadanía y el sector privado nuestro actores, por lo que retomamos la relación desde el punto de vista de un sistema. Por este motivo, la planificación urbana es una actividad de alta complejidad que requiere de coordinaciones en diversas escalas y con la intervención de diversos actores. Si bien el actor público toma una posición regulatoria y proyectiva, para aquella planificación urbana efectiva deben considerarse con igual jerarquía a la ciudadanía y el sector privado, conservando a su vez, las competencias de cada uno de ellos. El principal papel del actor público en este sentido es poder asegurar la integración, interacción y participación coherente de todos los actores, centrándose sobre todo en las directrices que tomarán los espacios públicos de nuestro hábitat urbano. Al fin y al cabo, se puede reconocer que la planificación urbana al encargarse del espacio público tiene incidencia en todas las dinámicas de interacción de la sociedad, por ello requiere de diversos actores en diversas escalas, cómo podemos reconocer a escala país políticas nacionales de desarrollo, a escala territorial políticas regionales o inter-urbanas, a escala municipal planes reguladores comunales, e inclusiva a la escala de barrio la existencia de planes seccionales. Debido a esto tenemos que asumir responsablemente que la planificación urbana es un proceso sobre todo político que requiere de una amplia gama de decisiones y de acciones concertadas.

Retomando el ejemplo de la obra teatral, los actores mencionados llevan a cabalidad su papel durante los procesos de planificación urbana: la ciudadanía, cómo habitantes y usuarios cotidianos de la ciudad; el sector privado cómo inversor, acelerador de mercado y modos de producción; y el sector público, protagonista en todas sus escalas, asegurando los derechos de la ciudadanía, regulando

Políticas de Desarrollo

Actores Privados

Actores Estatales

Participación

Ciudadana

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la participación del sector privado y direccionando el crecimiento de los asentamientos según los objetivos particulares que se tengan. Desde el actor público, se debe asegurar intervención desde la escala nacional, pasando por la regional, provincial y comunal hasta rematar inclusive con intervención para la planificación urbana en la escala barrial. Ciudad, Espacio Público y Planificación Urbana Aunque parezca obvio mencionarlo, la planificación urbana toma a la ciudad cómo el principal escenario dónde se desenvuelve utilizando el espacio público cómo eje fundamental para ello. El espacio público a lo largo de la historia ha estado relacionado intrínsecamente con el desarrollo de las ciudades, asociado en los principios de las antiguas civilizaciones a la religión y a la toma de decisiones políticas, luego también sumado al intercambio de productos y el desarrollo de la economía, y hoy en día visto desde una perspectiva multidimensional cómo un espacio libre y de interacción socio-cultural entre los ciudadanos. Desde la perspectiva urbana el espacio público de la ciudad puede definirse de acuerdo a variados autores y/o movimientos desde diversas perspectivas sociales, económicas y políticas, aceptando a la vez la complejidad que ello significa, pero si tomamos como referencia la ciudad moderna y una definición jurídica de su espacio público podemos entenderlo como aquel espacio sometido a una regulación específica por parte de la administración pública. Entonces, en cuanto a la perspectiva política del espacio público y de acuerdo a esta definición moderna podríamos entender el espacio público como un espacio regulado verticalmente, dónde la autoridad política es quien interviene y posee las facultades para el dominio, y que además condiciona sus usos e instalación de actividades, situación que ha generado múltiples problemáticas en torno a la construcción y aplicación de soluciones en torno a la problemáticas urbanas, por lo tanto necesitamos ampliar la definición del concepto e incluir además de nuestros actores políticos, a nuestros actores sociales y económicos, tal como revisamos anteriormente: la ciudadanía y el sector privado. De acuerdo a la perspectiva social de la ciudad moderna el espacio público podemos entenderlo cómo un lugar de relación y de identificación, de contacto entre las gentes, de animación urbana y a veces de expresión comunitaria, pero entonces y de acuerdo a la definición político-jurídica antes vista, cómo ciudadanos y pobladores tendríamos la capacidad de crear espacios públicos que jurídicamente no lo son, o que no estaban previstos como tales. He aquí de alguna forma el primer vislumbramiento que nos compromete cómo ciudadanos a la co-construcción de espacio público, tomando nuestros derechos, pero también haciéndonos cargo de nuestros deberes, al notar que somos capaces de transformar un lugar y resignificarlo cómo espacio público.

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También la economía y los cambios sociales son capaces de transformar la ciudad y el espacio público, reconceptualizando muchas veces lo que las sociedades pasadas pudieron haber construido y dando la oportunidad de que la ciudadanía contemporánea entregue un nuevo concepto impreso en él. Muchos autores y analíticos del urbanismo han coincidido en hablar del espacio pseudo-público, el que podemos reconocer en los centros comerciales y los aeropuertos por mencionar algunos ejemplos, y que cuya base invoca a los modos de producción, la economía, que en este caso funciona apelando a la distinción y creación de identidad a través del consumo, generando otras problemáticas y/o oportunidades de relacionar el espacio público con el espacio pseudo-público. En este aspecto, entonces, aparece el concepto del “derecho a la ciudad” cómo la construcción colectiva del espacio urbano que habitamos, y dónde todos los que vivimos en ella, y los que vivieron y vivirán, deben contribuir con ese patrimonio. Por ello todos los organismos gubernamentales que estén a cargo de la planificación urbana deben asegurar ciertos principios que estén enfocados principalmente en el ejercicio pleno de la ciudadanía y gestión democrática de la ciudad, la participación en la elaboración de presupuestos hasta consultas o audiencias públicas para proyectos urbanísticos o turísticos, la función social y ambiental de la ciudad, y regular para el sector privado los derechos de propiedad y sus obligaciones y deberes, la destinación de un uso productivo del espacio y la indagación de las razones de peso para perder el derecho a la propiedad y regular los deberes del propietario para combatir la especulación inmobiliaria, la producción social del hábitat y por sobre todo, el principio de igualdad y no-discriminación, que promueve la protección social especial de grupos y personas en situación de vulnerabilidad. De esta forma, la construcción de espacio público a nivel nacional debe estar acorde con un objetivo país que vele plenamente por el derecho a la ciudad que le pertenece a sus habitantes, asegurando que la transformación del espacio público no esté solo condicionada al sistema de producción, sino que entregue la oportunidad de convivir en sociedad con acciones constructivas y propositivas que construyan y retransformen los espacios públicos de nuestros barrios y ciudades, fijando un camino responsable en que los hacemos, los habitamos y los deconstruimos, pero siempre teniendo en cuenta que el motor de estas acciones debe nacer desde nuestro derecho y deber a la ciudad cómo escenario de interacción de la sociedad.

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El Hábitat Humano, El Territorio y Planificación Urbana Podemos reconocer a la ciudad y el espacio público cómo partes fundamentales del espacio urbano, pero ellos sin tener un soporte y un sentido no tendrían la misma relevancia que hemos comentado. El territorio podemos entenderlo cómo aquel soporte físico-geográfico que sostiene a la ciudad, tiene la capacidad de condicionar el espacio y transformarlo según los comportamientos particulares del ambiente. El hábitat podemos entenderlo cómo aquel sentido que le otorgamos a la ciudad para hacerla propia, cuando le generamos un valor por debido a toda la escala de intercambios que en ella realizamos, a nivel personal, familiar, comunitario, o social, político y económico, entre muchos otros. El territorio responde a una escala distinta, de mayor envergadura, dónde es capaz de contener diversos procesos de interrelaciones permanentes entre las dinámicas del ser humano y el medio natural. Todo este espacio configurado artificialmente por las ciudades podemos llamarlo paisaje urbano, el cual es construido, transformado y resignificado a través del tiempo, siendo la demostración visual y sensorial de lo que la planificación urbana puede ejercer sobre nuestro hábitat. Cuando el territorio tiene la capacidad de además poder ser considerado cómo hábitat humano adquiere la calidad de lugar, generando identidad a través de todas las actividades que se desarrollan en su lugar cómo manifestaciones propias de los modo de vida de las comunidades y sociedades. El hábitat puede ser comprendido básicamente cómo aquel espacio que habita un ser vivo, en este caso, cómo seres humanos, el hábitat humano podemos entenderlo cómo aquel espacio que habita una persona o grupos de personas. Cómo todos sabemos, durante muchos años los seres humanos fuimos una sociedad nómada, lo que significa que nuestra capacidad de desarrollar hábitat era sólo temporal e intermitente. En el momento en que comienzan a aparecer los asentamientos, es cuando el hábitat adquiere un significado distinto y de mayor complejidad, siendo capaz de absorber y ser modificado de acuerdo a los cambios sociales y territoriales. En este sentido, la planificación urbana debe ser responsable y sensible a la hora de reconocer su influencia sobre el hábitat y el territorio, reconociendo que la ciudad es el punto de confluencia entre lo natural y lo artificial. Instrumentos para la Planificación La planificación urbana requiere de métodos y herramientas para poner en práctica las directrices con que se quiere dirigir el desarrollo de las ciudades, el hábitat y el territorio. Para esto existen los Instrumentos de Plantificación Urbana y Territorial, los cuales tienen bases en leyes y decretos para su correcta aplicación y cumplimiento. En el caso nacional la Ley General de Urbanismo y Construcciones (L.G.U. y C.) y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (O.G.U. y C.) son quienes contienen el derecho urbano y de construcciones, generando instrumentos a nivel regional, metropolitano, intercomunal, comunal y barrial.

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El papel de estos instrumentos es poder direccionar el crecimiento de los asentamientos urbanos con el objeto de que sean capaces de responder a las necesidades de nuestra sociedad. Es por ello que no deben ser reactivos, sino que prever los cambios futuros de las ciudades y proyectar a través de decisiones espaciales los cambios culturales, económicos, políticos, sociales, entre otros. 3.2 El Desarrollo Urbano Las ciudades no aparecieron de un acontecimiento espontáneo. Son resultado de un amplio sistema de fenómenos sociales, políticos y económicos, en los cuales el ser humando con rigurosa o a veces irresponsable planificación, ha decidido la forma en la que crecen nuestros asentamientos urbanos. Es por esto que el desarrollo urbano es un concepto que agrupa todos estos cambios que absorben y por el cual transitan las ciudades. El crecimiento y expansión horizontal de las ciudades es uno de los fenómenos de desarrollo urbano más evidente, el cual muchas veces es resultado de la errónea búsqueda de mayor suelo urbano para ampliar áreas industriales y/o residenciales. Esta decisión requiere la ocupación de áreas de suelo natural, lo que significa el uso de un recurso escaso y de alta necesidad para la producción agrícola, por ejemplo. Otra forma de expansión es el crecimiento vertical de las ciudades, el cual libera la decisión de utilizar nuevos suelos, pero puede traer consigo problemáticas de hacinamiento, disponibilidad de infraestructura sanitaria, vialidad y transporte, etc. Así cómo los procesos de expansión urbana históricos y la aparición de otros nuevos fenómenos de la ciudad demandan mayor atención, es por ello que la planificación urbana debe ser capaz de direccionar el desarrollo urbano hacia los objetivos y deberes que tienen los asentamientos humanos. Deben procurar utilizar soluciones vanguardistas que favorezcan la integración social y la movilidad de sus habitantes, que regulen las actividades económicas e inmobiliarias y a la vez promuevan su crecimiento armónico, procurando por sobre todo el cuidado del medio ambiente y el uso del suelo. El desarrollo urbano es un proceso de transformación de la ciudad que involucra por necesidad la evolución física de la ciudad, lo que puede estar asociado a una expansión demográfica, aumento de trabajo y variación en los modos de producción, cambios socioeconómicos y en la calidad de la vida de los habitantes, el cuidado y la conservación del medio ambiente, entre otros. Ya conociendo que la realidad por la cual son modificadas nuestras ciudades es través del desarrollo urbano el cual agrupa complejas variables, es de urgente necesidad hacer sostenibles estos procesos de transformación, promoviendo un crecimiento económico y social equitativo, es por ello que dicha problemática puede ser considerada un problema público y debe ser abordada desde variadas disciplinas. Lo importante es poseer un objetivo claro con el cual direccionar el crecimiento de las ciudades, y con ello ser rigurosos en la planificación para el desarrollo.

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Conclusiones El crecimiento de las ciudades no es algo desconocido. A nivel mundial el número habitantes en zonas urbanas ya sobrepasa al que habita en zonas rurales. Las ciudades se han transformado en el acceso a la oportunidad de cambios, siendo atractivo para una gran diversidad de hombres y mujeres en búsqueda de mejor calidad de vida. Esto implica que muchas veces no exista el suficiente espacio para albergar a toda la población, marginándolos a hacer uso de un territorio que no está planificado para ello. Para quienes corren mejor suerte, de todas formas deberán verse en la necesidad de recurrir al transporte público para recorrer largas distancias hasta sus lugares de trabajo y/o estudio. Y aquellos que puedan costear la compra de una vivienda, deberán asumir la carencia de espacio para el desarrollo de un hábitat familiar sano. Muchas ciudades crecen de manera descontrolada. Sin ir más lejos, a nivel latinoamericano y nivel país es una problemática fácil de reconocer. Es un fenómeno urbano que por el momento se ha escapado del alcance de la planificación, debido en una de sus causas, al desequilibrio entre el desarrollo económico y social. Las herramientas e instrumentos no han sido suficientes para controlar y direccionar el desarrollo urbano de nuestras ciudades, demostrando la necesidad de crear estrategias que tengan un alcance real y efectivo sobre el territorio y el hábitat humano. El estado y los gobiernos de diversas escalas deben generar medidas de corto, mediano y largo plazo que puedan asegurar el anhelado desarrollo sostenible de nuestros asentamientos urbanos. El mayor desafío que posee la planificación urbana responsable es poder generar un desarrollo urbano democrático.

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Bibliografía

1) Birkland, Thomas A. (2005): An Introduction to the Policy Process - Theories,

Concepts, and Models of Public Policy Making, M.E. Sharpe, Second Edition

2) Meny, Ives – Thoenig, Jean-Claude (1992): Las políticas Públicas, traducción de Francisco Morata, Editora Ariel Ciencia Política, Barcelona, España

3) Robotnikof, Nora (2008): ‘Lo público hoy: lugares, lógicas y expectativas’, en Iconos, Revista de Ciencias Sociales Nº 32, FLACSO, Ecuador.

4) Stiglitz, E Joseph (2000): Economía del Sector Público, Anthony Bosch, editor. 3er ed

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DESARROLLO URBANO Unidad nº I

Introducción al desarrollo urbano

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Introducción

Cuando se habla de desarrollo urbano, existe un único escenario para el desarrollo de este concepto: La ciudad. Existen diversos tipos de ciudades, lo que puede hacer que las nociones que cada uno tiene de su concepto sean variables, sin embargo ¿Existen distintos

¿Las personas del sector rural no son ciudadanos, por ende, tienen otros derechos y garantías? La importancia de estas preguntas buscan reflexionar sobre entender la ciudad como algo más allá de lo físico, sino que observarla como un espacio donde hay desarrollo de todo tipo de relaciones, y mirarla desde lo sociopolítico, respetando las relaciones culturales, sociales, ambientales, políticas y económicas.

Cuando se logra ver la ciudad más allá de sus fronteras físicas, es cuando podemos empezar a abstraer el concepto de desarrollo, y desde allí trabajar las herramientas de gestión.

SEMANA 2

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Ideas Fuerza

En esta sesión se introducen el concepto de ciudadanía con el fin de vincular el espacio público como escenario de la interacción ciudadana, entendiendo también que es y que no es un espacio público propiamente tal.

Otro tema a revisar, serán los actores que pueden interactuar en el espacio público, pues son los que determinan la complejidad del sistema, y el cómo estos actores generan la vinculación con el desarrollo urbano.

Con los conceptos de ciudadanía e intervención del estado, se pretende cerrar el círculo explicativo, entendiendo así el fin último de la ciudad, como soporte para la planificación, y cómo esta intención se materializa a través de la política nacional de desarrollo urbano, herramienta con la que se da cierre a esta sesión.

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I. Espacio Público como escenario de la interacción Ciudadana

En adelante se revisarán os fenómenos que pasan en el espacio público, es decir, dentro de

la ciudad.

Se entenderá la ciudadanía según el concepto de Marshall como el conjunto de derechos

civiles, políticos y sociales, los primeros relacionados a la libertad, los segundos a la potestad

de votar y poder ser electos, y los terceros a los derechos desde seguridad, salud, y

bienestar en general.

Para poder crear cualquier tipo de interacción se necesita de organización y asociatividad

acudiendo o haciendo uso de espacios comunes para su desarrollo: Desde las Juntas de

Vecino y ONGs, hasta las manifestaciones y marchas forman parte del tejido social que se

organiza, interactúa y acude al espacio público como lo común y lo visible, pues es donde

sus derechos como ciudadanos pueden ser demandados, ya sea desde lo formal a través de

solicitudes, participación en gobiernos locales, en fondos concursables o mesas barriales, o

desde lo espontaneo como las manifestaciones ciudadanas a través de marchas o

congregaciones.

Ejemplos de esto existen a lo largo de la historia, pero por mencionar algunos recientes es

posible nombrar como ejemplos de

interacción ciudadana:

- Marchas Estudiantiles del año 2011 a

lo largo de todo el país

- Manifestaciones Ambientales de

carácter regional centradas en Aysen,

Ventanas, Freirina

- Programas de Recuperación de

Espacios Públicos de Municipios como

Peñalolén y Quillota, en donde de la

mano de programas de reforestación y

hermoseamiento, las JJVV han

movilizado a sus vecinos para

construir parques o juegos infantiles,

donde antes habían vertederos o sitios

Fuente: Informe de Desarrollo Humano (2015) PNUD

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eriazos.

- Participación ciudadana en proyectos de parques públicos del Ministerio de Vivienda y

Urbanismo en las diferentes regiones del país.

- Huertos Urbanos en comunas como Ovalle(IV) , La Pintana (RM)

- Movimiento Ciclistas Furiosos, y otras actividades deportivas como cerrar calles los fines de

semana.

A estos breves pero notorios ejemplos, se pueden sumar fenómenos como el aumento de

organizaciones ya sean territoriales (Juntas de Vecinos) o Funcionales (Clubes deportivos,

centros de madres, grupos de ancianos, etc., que se han creado y han participado en

concursos públicos y en instancias de trabajo municipal. Estos fenómenos en el espacio

público han hecho que el concepto tenga mutaciones a lo largo de la historia pues hace 30

años atrás el contexto sociopolítico de Chile era diferente, sobre todo considerando la

prohibición de agrupaciones en espacios públicos lo cual conlleva generaciones sin

articulación social. El retorno a la democracia genera un cambio en la concepción de lo

público desde las leyes, a pesar de mantener una misma constitución y de aún prohibir libre

circulación en algunas calles en días de manifestación, es indiscutible que la normativa ha

intentado incluir las garantías constitucionales del artículo 19 de alguna manera. Sin

embargo, también ha influido el sistema económico en la utilización de lo público, pues

actores desde lo privado o más bien, desde el mundo empresarial han empezado a apropiar

el concepto de lo público en espacios comerciales. Un claro ejemplo son los Malls o centros

comerciales, que si bien son espacios abiertos, no cumplen la función de articular redes, de

incluir asociatividad, o bien, de generar valor público orientado con una perspectiva de largo

plazo. Estos espacios tienen la categoría de espacios pseudo públicos, y en ellos es posible

encontrar además puntos como aeropuertos o estaciones de metro.

Otro fenómeno que podemos incorporar para la modificación del espacio público, es la

aparición de los MasMedia, o medios de comunicación de masas. “En la actualidad el

concepto de espacio no sólo refiere al lugar (físico) sino que adquiere una nueva dimensión

ligada a la des-territorialización como parte de los procesos que producen las mediaciones

tecnológicas, sólo entendible en la era de las comunicaciones globales. Sobre esta lógica de

razonamiento podemos decir que avanzamos cada vez más sobre una relación entre lo

público y lo comunicable en tanto se observa la centralidad que hoy adquiere el discurso de

las imágenes.” (nn; sf; pp9).

Si bien existe el debate entre si rompen o no las reales relaciones humanas, es indiscutible

que apoyan a la organización de un gran número de movilizaciones ciudadanas, o bien

movimientos sociales, que no de forma aleatoria, PNUD los identifica como “un grupo

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organizado en torno a una meta compartida, que se constituye en oposición a un antagonista

y que desarrolla acciones no convencionales y variables en el tiempo.”(PNUD,2015; 168).

Estos movimientos sociales derivan a la vez del fenómeno de despolitización vivida en Chile

y en América Latina los últimos años, donde las adhesiones a los partidos políticos, así como

la confianza en la clase política ha ido disminuyendo, siendo reemplazado el interés en

ciertos partidos por la apatía, el rechazo o bien la organización a nivel ciudadano.

Sin embargo, esta despolitización del espacio público también es una modificación. En la

antigua Grecia el espacio de lo público era precisamente el lugar político donde el hombre

alcanzaba su libertad y expresión plena, Hanna Arendt entendería esto como el lugar donde

nace la política cooperativa basada en la pluralidad misma de los hombres y su capacidad de

estar juntos. En el Ágora se da el espacio de encuentro, de intercambio de ideas y la toma de

decisiones de interés colectivo.; sin embargo el mismo espacio se modifica históricamente,

llegando luego a la edad media donde las murallas son la manifestación de la separación

entre lo común y lo particular; se pasa a lo particular siguiendo la misma separación y

dejando lo económico y religioso dentro de lo privado y lo público como lo colectivo. Así

pasando de manera muy sucinta por estas ideas sólo para invitar al lector a pensar los

distintos momentos históricos del espacio público, se retoma como nuestro objeto de estudio

el Chile actual para definir los actores que en él intervienen.

Actores Ciudadanos

Dentro del espacio público interactúan actores de diverso tipo, ya sean públicos como

aparatos gubernamentales o municipales, privados como empresas, corporaciones,

asociaciones, y un tercer tipo denominado según autores como el Italiano Donati, el sector

privado social.

Actores Públicos: Se entienden

como actores públicos

tradicionales a los aparatos

gubernamentales ya sea nacional,

regional o local, o bien,

centralizados o descentralizados,

que representan organismos de

generación de política pública. En

esta categoría es posible encontrar

Ministerios, servicios públicos,

intendencias, gobernaciones,

Actores Públicos

Privado Sociales

Actores Privados

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municipalidades.

Además, existen instituciones públicas como empresas estatales y universidades.

Actores Privados: En esta categoría no se encuentran sólo empresas y microempresas de

diversas categorías, sino que además corporaciones y fundaciones reguladas por el

derecho privado pero que tienen enfoque público.

A raíz de este nuevo enfoque de privados preocupados de problemas públicos, es que se

hace necesario entender este privado social definido como tercer sector.

Tercer Sector: La lógica relacional o asociativa entra en el escenario y se configura como

una alternativa plausible tras la crisis del modelo, es aquí donde se hace un énfasis en la

existencia de individuos conscientes, empoderados y que se organizan entre sí para

satisfacer necesidades comunes asociadas previamente al Estado. El «Tercer Sector» o

privado social será el ejemplo de esta nueva lógica de acción colectiva. Organismos sin

utilidad, esto es, sin fines de lucro y con objetivos solidarios y de ayuda social. Bajo este

prisma, la lógica relacional se funda bajo la idea de asociatividad de los individuos, una

ciudadanía societaria que construye relaciones asociativas entre los distintos núcleos

formados, elaborando una nueva y rica complejidad que cumple el rol que muchas veces se

le atribuyó al Estado. Es así una ciudadanía gestora de su propio bienestar, que se aleja del

clásico paradigma Estado-Mercado-Sociedad Civil, y que pone énfasis en la

corresponsabilización de los individuos ante la incapacidad estatal de satisfacer todos los

ámbitos que se le demandan. El Estado en este sentido no pierde protagonismo al verse

reducido, sino que su rol paternal se ve tornado en uno más regulador de las relaciones que

generan estas organizaciones del Tercer Sector o privado social. Así, pierde su capacidad

del monopolio de las demandas sociales y son estas organizaciones privadas sociales las

que colaboran en la gestión del bienestar, abandonando su característica

desresponsabilizada y tomando consciencia de su acción en el sistema.

En este contexto, es importante definir las organizaciones de interés público, las cuales

según la biblioteca del congreso nacional, “Son las personas jurídicas sin fines de lucro cuya

finalidad es la promoción del interés general, en materia de derechos ciudadanos, asistencia

social, educación, salud, medio ambiente, o cualquiera otra de bien común, en especial las

que funcionen mediante voluntariado. Ejemplo de estas organizaciones son las uniones

comunales, juntas de vecinos y asociaciones indígenas.”

Tanto las organizaciones de interés público, como los privados enfocados en intereses

públicos buscan mejorar la calidad de vida de los ciudadanos dentro de sus espacios

compartidos comunes, es decir, públicos. Por lo que se está frente a un proceso en donde

los ciudadanos aportan a la búsqueda del desarrollo urbano desde la micro política local.

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“Los movimientos sociales que han emergido recientemente en Chile han buscado

representar las aspiraciones y demandas de la ciudadanía, muchas de las cuales no habían

sido hasta entonces articuladas por los actores políticos tradicionales. Estas aspiraciones,se

manifiestan hoy en el espacio público con renovada profundidad y sentido de urgencia, en un

contexto de amplio descontento con las instituciones y con los actores políticos en general.

Por ello gran parte de la legitimidad de los movimientos sociales se juega hoy en su

capacidad de representar y viabilizar las demandas de cambio que la ciudadanía quiere para

el país y para sus propias vidas.” (PNUD, 2015;168) Es entonces ante este contexto, que se

hace necesario sin embargo, retomar el rol del estado como instrumento mediador.

II. Intervención del Estado en Problemas Públicos

Las siguientes son las formas de intervención del Estado:

Aquí se revisará la forma en la que interviene el Estado, ello nos llevará al importante tópico de las políticas públicas, en dicho sentido revisaremos algunos autores que definen lo que es política pública desde diferentes perspectivas. Luego abordaremos dos de los diferentes tipos de racionalidad, en los que se sustentan grosso modo la mayor parte de las políticas

Gestión del Gobierno

Privatización

Regulaciones

Mecanismos de Mercado

Impuestos

Subsidios

Campañas de educación

No hacer nada

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públicas en nuestro país, de la mano de Bardach y Lindblom. Más adelante, abordaremos sucintamente la tipología de las políticas públicas con Lowi, y la implementación a través de las visiones de Lindblom y Meny et Thoening. Finalmente diremos algunas palabras sobre la evaluación. Políticas Públicas Cualquiera de las formas anteriores que tome el Estado para intervenir un problema público nos lleva a adentrarnos en el plano de las políticas públicas. No obstante para comprender en qué consiste una política pública es prudente revisar autores que definan lo que es y así tener una aproximación al tópico que nos atañe:

Lahera: Cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática, desarrollados por el sector público, y frecuentemente con la participación de la comunidad y el sector privado, contiene además orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos , definiciones o modificaciones institucionales y la previsión de sus resultados.

Lindblom: Procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes racionalidades distintas y de acción, y entre diferentes perspectivas. Panorama con poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones específicas

Meny et Thoening: Acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad y que se transforma en un programa de acción de una autoridad pública

Banco Interamericano de Desarrollo: Intercambios complejos entre actores

Una vez ya revisada algunas miradas de autores, será útil visualizar el ciclo de las políticas públicas, utilizando para ello un esquema simplificado de lo que utilizamos la sesión anterior. Como se puede observar, no hemos incluido en la ilustración, el punto de aparición de los problemas públicos. Por otro lado el punto relativo a la fijación de la agenda, tampoco lo

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tocaremos ya que lo hemos revisado anteriormente, lo mismo que sucede con respecto al punto referente a decisión, no obstante lo vincularemos eventualmente. Nos enfocaremos por ende en los cuadros de "Diseño y Selección de Instrumentos", "Implementación" y "Evaluación y Aprendizaje"

Desde el punto de vista del diseño y selección de instrumentos, y en general el análisis de políticas públicas, cuatro modelos de racionalidad. Si bien, será prudente visualizarlos todos, nos enfocaremos en el de racionalidad limitada y en el modelo incremental. Por motivos prácticos y con miras al objetivo de este curso.

Fijación de Agenda

Diseño y selección de

instrumentos

Decisión Implementación

Evaluación y Aprendizaje

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Modelo Autor Característica

Racional Allison Los actores se comportarán de una manera que el

resultado de la acción les permita maximizar su utilidad

Racional Limitado

Simon

Los actores tomarán una decisión que gestiona un compromiso entre un problema y los apremios de la situación, de modo que la decisión aunque racional

(conducta maximizadora), está limitada por las circunstancias (conducta satisfactoria)

Incremental, comparaciones

limitadas sucesivas

Lindblom Las decisiones que se adoptan generan situaciones solo marginalmente distintas de la ya existente, por lo que los

cambios son solo incrementales

Tarro de Basura

(Irracionalidad)

Cohen, March y Olsen

Ocurre en las "anarquías organizadas", la decisión tomada es la convergencia entre los problemas y

soluciones vertidas por los participantes del proceso y por la coincidencia de éstos con las posibilidades

políticas de tomar una determinada decisión

Siguiendo lo anterior, será útil manejar la analogía que utiliza Lindblom, respecto a los enfoques de diseño y decisión de una política pública, "las ramas y las raíces". Con ello queremos comparar el enfoque racional limitado con el incremental El enfoque de las raíces es posible de enmarcar en el modelo de racionalidad limitada en el que se pueden reconocer los 8 pasos de Eugine Bardach:

1) Definir el problema

2) Generar evidencia o información

3) Construcción de alternativas

4) Selección de criterios

5) Proyección de resultados

6) Confrontar ganancias y pérdidas

7) Tomar la decisión

8) Contar la historia

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Este enfoque requiere en la práctica de profesionales altamente capacitados, con un excelente manejo de la información disponible, y grandes recursos de dinero y tiempo. Al mismo tiempo, requiere que los problemas y las condiciones contextuales se mantengan lo más estable posibles en el tiempo, ya que las medidas de contingencia no tienen cabida en dicho enfoque. Lindblom, crítica el "enfoque de las raíces" por las misma características que se han señalado anteriormente. Además señala que la Administración Pública tiene, política y legalmente, funciones y limitaciones circunscritas, razón por lo cual concentra su atención en relativamente pocos valores y pocas políticas alternativas entre las innumerables opciones de acción que se podrían imagina. Debido a ello propone el "enfoque de las ramas", en donde comenta que en última instancia la toma de decisiones dentro de una organización, que contiene una cultura organizacional, con parámetros, etc. La toma de decisiones dentro de ellas debe hacerse paso a paso y a largo plazo. Ello conlleva a bajas expectativas, pero por otro lado permite enfrentarse ante eventuales contingencias y crisis, tanto dentro como fuera de la organización o política pública. Del mismo modo en que existen cuatro modelos de racionalidad para configurar una política pública, Theodore Lowi identifica 3 tipos de categorías fundamentales de políticas públicas:

a) Distributivas: políticas que operan a corto plazo, en las cuales no se considera la

limitación de recursos. Son políticas en las que el favorecido y el desfavorecido no

necesitan enfrentarse directamente.

b) Regulatorias: no pueden desagregarse. Su impacto se refleja en la elevación de los

costos y/o en la reducción o aumento de las opciones individuales. Se distinguen de

las distributivas porque la decisión regulatoria involucra una elección directa sobre

quién se verá afectado y quien beneficiado en el corto plazo.

c) Redistributivas: El objetivo que persigue la política redistributiva no es el uso de la

propiedad sino la propiedad misma, no un trato igual sino igual propiedad, no el

comportamiento sino la existencia misma.

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Implementación

Toda política al momento de ser implementada sufre ciertos cambios o ajustes ya sea por el

hecho de que existe una especificación incompleta de la política, directrices conflictivas,

fracaso de incentivos u otros imposibles de prever en la formulación de la política pública.

Tanto Lindblom, como Meny et Thoening, nos hablan sobre los problemas de los enfoques

de Top-Down, caracterizado por ser piramidal y jerárquico, donde existe poco poder

discrecional y que termina produciendo una baja capacidad de respuesta ante

eventualidades, ya que siempre lo que sucede en las bases suele ser más complejo que lo

que sucede en la cumbre. En dicho sentido, mientras más generales sean los temas que

traten las políticas, mayor será la dificultad de los Servicios Públicos para su ejecución.

Por otro lado, los autores comentan que el enfoque Bottom-Up, en donde se le da a los

implementadores las capacidades y atribuciones necesarias para gestionar eventualidades,

detectar posibles fallas o fisuras en la Política Pública, en pos de solucionarlas o mejor dicho,

salir del paso airosos. Ello, sin embargo implica, que aquellos funcionaros y gestores

públicos tengas altas capacidades de conocimiento y de reacción, así como también

confianza tanto entre ellos como con las autoridades ya que se depositan en ellos altas

cuotas de recursos públicos.

Evaluación

No nos adentraremos mucho, en la temática de la evaluación, ya que no corresponde al

núcleo de esta subunidad, sin embargo, dejaremos en claro, que evaluar en sí es tomar una

posición. El proceso de evaluación, en sí, es uno de los procesos por los cuales más se

puede aprender sobre el el proceso de diseño, desición, e implementación de una política

pública.

Existen tres tipos de evaluación:

Ex-ante: es decir es el proceso evaluativo que se hace antes de aprobar un proyecto

de política pública, tiene como misión discernir sobre la viabilidad de ésta.

Ex-dure: corresponde a las evaluaciones que se hacen mientras la política pública se

está ejecutando, tiene como misión identificar, fallas y desviaciones con el objetivo de

redirigirlas y adaptarlas a los contextos cambiantes.

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Ex-post: Se realiza al final de la política pública, o de un proyecto de ésta. Su objetivo

es visualizar si se cumplieron las proyecciones esperadas, y el por qué de su éxito o

fracaso.

III. La ciudad como soporte para la planificación

La ciudad puede ser abordada desde diversas perspectivas y desde diversas disciplinas, lo que puede ayudar a dirigir la búsqueda de un concepto que nos asista en comprender el complejo sistema que representa. A la hora de preguntarnos por el concepto de ciudad, encontraremos que existen un sin número de definiciones, inclusive desde el urbanismo o la administración del estado. Es habitual que se enfoque este concepto desde el punto que se desea abordar, ya sea la ciudad cómo sistema político, económico, social, o de acuerdo a sus modos de producción (ciudad industrial, ciudad portuaria, ciudad turística) o su objetivo de hábitat (ciudad jardín, ciudad caminable, ciudad vertical, etc.). Desde esta arista sería más fácil entender el concepto de ciudad centrándose en el objetivo lineal y especifico al que se orientan, pero aun así, se debe asumir que forma parte de un sistema artificial complejo en el que opera el territorio cómo hábitat humano. El urbanismo se ha encargado de estudiar y comprender estos sistemas a lo largo de la historia de las ciudades, pero no es sólo parte de sus competencias hacerlo. Desde la administración pública es imprescindible comprender que la ciudad es fundamental para la sociedad y la política. El concepto de “ciudadano” no es gratuito que responda a ciudad, y la ciudad a la cívica. En este aspecto, debemos entender que la ciudad aparece cómo el soporte por excelencia en el cual podemos plasmar lo que cómo sociedad somos y lo que queremos llegar a ser. En la historia, podemos reconocer cómo las ciudades han entregado los espacios necesarios para variados tipos de intercambios, generando mixturas entre religión, política, economía, etc. Al pensar la ciudad cómo un soporte para la planificación, nos enfrentaremos a ella en primer lugar cómo una estructura física conectada al territorio y su geografía física, pero cómo hemos revisado, y al asentarse perpetuamente los seres humanos, apareciendo el concepto de hábitat es cuando este soporte cobra sentido. Los primeros indicios de ciudad en forma de asentamientos humanos sedentarios comienzan con el desarrollo de la agricultura. Un gran ejemplo de esto es la cultura Egipcia que logró ejecutar grandes proyectos en los bordes del Río Nilo. Así mismo, Grecia y Roma nos entregan grandes ejemplos de una red urbana compleja que logró consolidarse bajo un sistema socio-político que aún persiste en nuestra sociedad. A lo largo de la historia encontraremos un gran número de referentes para el urbanismo que lograran demostrarnos sobre todo cómo las ciudades han sido siempre capaces de agrupar a un gran número de habitantes coordinados para su proyección en el futuro.

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Pero es la revolución industrial la que viene a generar cambios explosivos en las ciudades. La migración campo-ciudad es el proceso más evidente de ello, y está asociado no solo a un cambio en la estructura física de las ciudades, sino que es provocado por los cambios económicos y sociales de las sociedades del siglo XIX.

Ilustración 1. Crecimiento Histórico de Nueva York / http://doyoucity.com/proyectos/entrada/2243

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Ilustración 2. Crecimiento Histórico de Santiago / http://www.asemafor.cl/Esp/informe/disponibilidad-de-reas-verdes-en-chile.html

El éxodo rural no estaba solo motivado por las mejoras en el ámbito laboral. Las ciudades ofrecían una mejor calidad de vida y la posibilidad de un salto social de acuerdo a las estructuras existentes en ese entonces. Estos procesos fueron iniciados dos siglos atrás en Europa y Norteamérica, posteriormente en América Latina y Asia, y dónde hoy en día, junto a algunos países de África, todavía es posible encontrar países que están inmersos en esta transformación de la ciudad.

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Ilustración 3. Conventillo en Santiago, Siglo XIX / http://www.panoramio.com/photo/2607787

La conformación de hábitat urbano por sociedades que atraviesan diversos procesos socio-culturales y económicos que los conectan entre sí tiene la capacidad de construir comunidades con características y particularidades especiales. Esta co-construcción de la cultura urbana es parte de la importancia que tiene la planificación para la ciudad, ya que debe ser capaz de direccionar el crecimiento y el desarrollo cómo un potenciador de los ideales sociales. Al comprender que los ciudadanos forman parte de una comunidad urbana con labores específicas y a la vez transversales y trascendentales, es cuando la planificación toma su real peso para con los cambios de la ciudad. La ciudad conforma el escenario propicio para la planificación de sociedad y comunidad, por lo que debe hacer confluir y dar la posibilidad de integrar a toda la población que desee o requiera de sus beneficios. La proyección de la ciudad será sostenible si entrega la posibilidad de ser co-construida, olvidando la segregación que selecciona y clasifica diversos tipos de ciudadanos, y encasillándolos en ciertos tipos de hábitats urbanos. La planificación de la ciudad debe orientar apropiadamente su crecimiento para que pueda beneficiarnos directamente a todos cómo ciudadanos y habitantes del territorio.

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IV. Política Nacional de Desarrollo Urbano

La Política Nacional de Desarrollo Urbano de Chile nace debido a la necesidad de contar una

política de carácter urbano capaz de dirigir el crecimiento y transformación de las ciudades y

asentamientos urbanos chilenos. De acuerdo sus objetivos, el foco debe centrarse en las

personas y su calidad de vida, integrando las grandes áreas urbanas con sus asentamientos

cercanos respectivos, pensándolos a través de un crecimiento sostenible. Su ideal es

generar reformas profundas en la legislación e institucionalidad que rige a las ciudades, y por

tanto su calidad de Política de Estado debe trascender a los gobiernos futuros. La Política

Nacional de Desarrollo Urbano busca generar un cambio cultural en la ciudadanía, valorando

el espacio público y la construcción colectiva. Con la ejecución y puesta en práctica de una

política de tal envergadura la ciudad es puesta en valor, tomando el carácter de escenario

primordial para la planificación de nuestras sociedades.

El día 04 de Marzo de 2014 fue publicada en el Diario Oficial la nueva Política Nacional de

Desarrollo Urbano, clave para asegurar el avance en el sentido de la construcción de

ciudades más equitativas y justas, más integradas socialmente, más democráticas y

participativas. Para velar por la implementación de la Política Urbana, en el mismo Decreto

que la aprueba, se instruye la creación de un Consejo Asesor de la Presidenta de la

República, denominado Consejo Nacional de Desarrollo Urbano. Se trata de un órgano

consultivo y asesor que de forma permanente hará propuestas de reformas y verificará el

avance en la implementación y el cumplimiento de dicha política. Las tareas de El Consejo

Nacional de Desarrollo Urbano son proponer reformas concretas en el marco de la Política

Nacional de Desarrollo Urbano, reconociendo la necesidad de ajustes institucionales y

nuevos énfasis y enfoques de la acción del Estado en materias de Vivienda, Desarrollo

Urbano, Transporte y Obras Públicas, entre otras. Sus principales tareas son estudiar las

políticas sectoriales en aquellas materias que tengan incidencia en el desarrollo de las

ciudades y el territorio, haciendo las proposiciones pertinentes; estudiar la legislación

nacional vigente aplicable al desarrollo urbano y territorial y proponer las reformas y

perfeccionamientos que sea pertinente, tanto en el ámbito institucional como legal y

funcional; y convocar a mesas de trabajo regionales para asegurar que las realidades locales

son debidamente tomadas en cuenta en las proposiciones que haga el Consejo Nacional de

Desarrollo Urbano.

Dentro de sus primeras labores el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano diagnostica lo siguiente sobre las ciudades chilenas:

La segregación social urbana es el mayor problema de las ciudades de Chile. La

política constata problemas importantes: en cuanto a la movilidad, la falta de

conectividad y la congestión; en cuanto a la cultura, la deficiente conservación del

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patrimonio y la falta de valoración de la identidad cultural; en cuanto a la calidad

ambiental y urbana, la agresión a los sistemas naturales y la falta de espacios

públicos de calidad; y en lo institucional, la ineficacia institucional en la

administración de las ciudades. En las últimas décadas, las políticas para disminuir

el déficit habitacional descuidaron la localización, generaron concentración de

pobreza, inseguridad, hacinamiento, mala conectividad y falta de acceso a bienes

públicos urbanos. Hay insuficiencia de herramientas para asegurar un desarrollo

urbano sustentable, que considere los efectos en las personas y el territorio. En

cuanto a la planificación urbana, se advierte su desconexión con objetivos de

integración social, la incorporación de ecosistemas, el desarrollo de servicios

sanitarios y la defensa frente a riesgos naturales. 2 En cuanto al patrimonio

protegido, su resguardo legal no involucra posibilidades de gestión y financiamiento

para la protección efectiva de los inmuebles. Además, la institucionalidad y

normativa patrimonial no recoge aspectos asociados al patrimonio natural, la

identidad, la diversidad geográfica y la riqueza cultural. En cuanto a la

institucionalidad, el sistema público en materia de desarrollo urbano se caracteriza

por una toma de decisiones fragmentada, reactiva, centralizada y poco

participativa. Las facultades relacionadas con lo urbano están dispersas en

numerosas reparticiones públicas y la información disponible para tomar decisiones

es escasa. En lo que se refiere a los instrumentos de planificación territorial, éstos

tienen cobertura sólo del 68% de las comunas, tardan seis años en tramitarse y

tienen pocas facultades para conducir el desarrollo urbano. Muchas decisiones de

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inversión en vivienda e infraestructura se llevan a cabo al margen de la

planificación.

En esta línea el mismo Consejo Nacional de Desarrollo Urbano propone trabajar la Política bajo el concepto de integración social urbana. Para ello evidencia la necesidad latente de generar una nueva Política Habitacional y de Suelo que garanticen el acceso equitativo a los bienes públicos urbanos, que revierta las actuales situaciones de segregación social urbana, que evite el desarrollo de nuevas situaciones de segregación social urbana, que reduzca el déficit habitacional, que establezca una política de suelo para promover la integración social, que fomente el desarrollo y fortalecimiento de comunidades, que Incrementen la conectividad, la seguridad y la accesibilidad universal y que propicien la integración social en y con las localidades apartadas. A su vez, en el aspecto del desarrollo económico urbano se propone un crecimiento equitativo y sustentable que refuerce las herramientas del estado para captar los aumentos de valor del suelo a través de la generación de condiciones urbanas que fomenten el desarrollo económico, la innovación y la creación de empleo, de integrar la planificación urbana con los programas de inversión, de considerar los efectos sociales de los proyectos públicos y privados y corregir imperfecciones del mercado de suelo, de fortalecer la competitividad de las ciudades y su conexión al mundo, de establecer reglas que otorguen certeza al desarrollo de proyectos, de incrementar la calidad de los Instrumentos de Planificación Territorial, de velar por la eficiencia de las inversiones en infraestructura pública en la ciudad y el territorio, de racionalizar los costos de transporte de personas y bienes y de facilitar los ajustes de la planificación a nuevos escenarios.

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Ilustración 4. Ejes de Acción de la Política Nacional de Desarrollo Urbano / "Hacia Una Nueva Política de Desarrollo Urbano para Chile" - Minvu, 2014

En el ámbito ambiental la política propone considerar los sistemas naturales como soporte fundamental en la planificación y diseño de las intervenciones en el territorio, identificar y considerar los riesgos naturales y antrópicos del territorio, gestionar eficientemente recursos naturales, energía y residuos, medir y monitorear variables ambientales urbanas, fomentar el uso sustentable del suelo en ciudades y áreas de expansión y de fomentar la movilidad urbana a través del uso compartido del espacio público. Para el resguardo de la identidad cultural y el patrimonio urbano la política propone valorar el entorno físico, construido o natural, formador de la identidad de las comunidades, valorar la identidad de cada cultura y zona geográfica y conocer, valorar, proteger y gestionar el patrimonio cultural. Sobre institucionalidad y gobernanza urbana se propone crear un sistema descentralizado de decisiones urbanas y territoriales, la reorganización de potestades públicas en diversas escalas territoriales, la creación de un sistema de planificación integrado, medidas para una

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participación ciudadana efectiva, la creación de un sistema de información territorial único y completo, la creación de un sistema de medición de la calidad del desarrollo urbano, el uso de sistemas expeditos de aprobación de iniciativas públicas y privadas y asegurar la continuidad, permanencia e implementación de dicha política.

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Conclusión

Si bien es de alto valor la existencia de una política que direccione el crecimiento de los asentamientos urbanos bajo los lineamientos de un objetivo-país, también vale la pena preguntarse cómo dicha política puede ir mejorando su alcance y su metodología de trabajo. En este aspecto resulta primordial fortalecer los mecanismos de participación ciudadana, tanto para con los actores ciudadanos cómo para los actores privados, y a su vez, ampliar el alcance multisectorial de sus focos de trabajo. Es decir, incorporar mayor presencia de consultas ciudadanas o plebiscitos, u otros mecanismos propuestos por la autoridad o la ciudadanía, y la vez, implementar más y mejores canales de comunicación y coordinación entre los distintos ministerios. El desarrollo urbano como se observó en un principio, no depende sólo de una única mirada, pues las relaciones que se dan en una ciudad son múltiples. Los ejes con los cuales se plantea trabajar parecieran entender la multidimensionalidad del hábitat urbano, pero para que esto sea realmente efectivo, dentro del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano resulta de alta importancia incorporar a los actores ciudadanos y a la totalidad de Ministerios del Estado, ya que si bien las áreas de competencia rigurosamente pertenecen al Ministerio de Vivienda y Urbanismo y al Ministerio de Obras Públicas, la ciudad requiere de una mirada integral para su planificación sostenible.

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DESARROLLO URBANO UNIDAD Nº II

Planificación urbana y polìticas públicas

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Introducción

Las teorías del estado plantean diversos argumentos del porqué las personas obedecen y

entregan el poder a un órgano mayor denominado Estado. Los contractualistas nos hablarían

del contrato social, de miedo a morir en manos de otro hombre, o del miedo a no poseer

bienes, algo muy distinto a lo que presentarían autores postmodernos. Sin embargo, lo cierto

es que el estado existe y tiene la capacidad legítima y soberana para gobernar, lo que Weber

denominaría autoridad. Bajo estas ideas, entonces existe la capacidad de gobierno, pero que

un Estado pueda o no gobernar, no implica necesariamente la obediencia absoluta o

credibilidad por parte de las ciudadanías: No es lo mismo gobernar que poder generar

gobernabilidad.

Esta idea del gobierno, lleva a pensar además, en la participación. ¿Se cree en algo en lo

que se participa, se involucra o se ignora? No se puede dudar que la participación va de la

mano con el sentido de pertenencia a un lugar que tenga quien deseo vincularse a un

proceso.

El proceso de la planificación urbana requiere de ambas ideas. Por un lado necesita

participación, y por otra, capacidad de gobierno, pues de otra manera, el gobierno no es

creíble, y la política pública se torna ineficaz.

SEMANA 3

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Ideas fuerza

Para poder entender los instrumentos a modo de teoría se presenta el concepto de

gobernanza y se describe el contexto social, político y económico que hace surgir este

concepto en relación o diferenciación de la idea de gobernabilidad.

Una vez estudiada la primera idea, y entendida la importancia de la gobernanza en la

planificación urbana, se hace relevante el recupero de las ideas sobre descentralización, por

lo que se hace un marco teórico general sobre la importancia, beneficios y obstáculos de

este proceso en Chile. Junto con esto, se hará un repaso sobre los actores territoriales

involucrados en la toma de decisión al momento de realizar planificación territorial, para así,

finalmente, conocer cuáles son los instrumentos formales existentes desde la administración

pública, para poder concretar las ideas de desarrollo urbano.

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1. Gobernanza y planificación urbana

En este punto se abordará la temática de la gobernanza, para ello se usarán las principales

ideas y conclusiones a las que Luis Aguilar Villanueva llega en el primer capítulo

“Gobernanza” de su libro, “Gobernanza y Gestión Pública” (Aguilar Villanueva 2006). El autor

aborda la temática de la gobernanza desde diferentes puntos de vista y utiliza distintas

definiciones de autores sobre esta. Es destacable así mismo la recapitulación que hace

Aguilar sobre los inicios del uso de la palabra y el concepto de gobernanza a finales del siglo

XX y como esta ha ido ganando terreno en lo académico, y poco a poco también en lo

práctico. Así mismo se utilizarán, a manera de contexto los textos, “Gobernar en

Gobernanza” de Jan Kooiman y “Gobernabilidad y Gobernanza en América Latina” de

Fernando Mayorga y Eduardo Córdova. Finalmente se expondrán casos de gobernanza en

Chile y como este tema ha sido abordado en nuestro país durante los últimos años.

Síntesis Villanueva centra su análisis en la diferenciación que existe entre los conceptos de

gobernabilidad y gobernanza, principalmente en América Latina, desde sus origines hasta

la concepción que actualmente tenemos de ella. Aguilar Villanueva nos comenta en grandes

rasgos el cómo la atención pasó desde la gobernabilidad en los años cincuenta y sesenta, a

la gobernanza desde los noventa en adelante. Establece que en general desde el fin de la

segunda guerra mundial hasta las crisis económicas y sociales de fines de los años sesenta

y setenta, el motor de crecimiento fue precisamente el Gobierno, y principalmente en

América Latina esto se tradujo entre otras cosas a través del modelo de industrialización por

sustitución de importaciones (ISI). Podría decirse que aquel Estado, a través del gobierno,

ejercía un rol paternal tanto desde lo económico, como en lo social, en la seguridad,

internacional, etc. Ello empezó a resquebrajarse a causa de las crisis económicas que dichos

estados de bienestar empezaron a sufrir a fines de los sesenta y setentas. Aquello se

combinó con el aumento de las demandas sociales lo que finalmente devino en un Estado

menos eficiente y eficaz. En cuanto a América Latina se debe destacar que durante la época

descrita por el autor nuestra región además vivió bajo regímenes autoritarios.

Agrega por otro lado que dicha crisis económica y social empezó a generar episodios de

ingobernabilidad entendido como lo que se produce “no por exceso sino por defecto de la

capacidad de la democracia para resolver los problemas de la sociedad” (Aguilar Villanueva

2006).

El autor describe luego la irrupción de la nueva gestión pública en la administración del

Estado, que hasta el día de hoy son, según Aguilar, i)reivindicar, recuperar y reconstruir la

naturaleza pública de la Administración Pública y por otra ii) recuperar, reactivar y reconstruir

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la capacidad administrativa de la AP. El académico describe un nuevo cambio de foco desde

el Consenso de Washington al nuevo Consenso de la OCDE con miras a la creación y

fortalecimiento del valor público y de recuperar la naturaleza de lo público en las políticas

públicas, este sería uno de los factores que abrirían paso a la gobernanza dentro del mundo

académico, intelectual y ciudadano. A partir de aquel momento el Estado deja de ser

visualizado como el único agente activo dentro de lo público y pasa a ser un actor más, en

esta línea van surgiendo también actores sociales, organizaciones no gubernamentales,

empresarios, etc. Esto genera un panorama más representativo de la sociedad, así como

también se van multiplicando los intereses y las dificultades en la coordinación de políticas

públicas, rol que irá asumiendo el gobierno dentro del escenario descrito. Con ello se genera

una interdependendencia entre la acción y la dirección que un gobierno pueda poseer.

Para el autor, en vista del escenario descrito, la gobernanza es “el proceso mediante el

cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia fundamentales

y coyunturales y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y

su capacidad de dirección.” De aquella definición podemos extraer dos elementos

importantes para que ello funcione, en primer lugar que exista una intencionalidad social, por

ende que las acciones a realizarse sigan cierta intencionalidad y no resulte de

configuraciones al azar, así como, en segundo lugar, debe contar con capacidad social de

transformar los propósitos en realidades, es decir contar con los suficientes recursos,

habilidades, capacidades, coordinación con el fin de “bajar” aquello que la sociedad

considera necesario en algo realizable.

Como dice Aguilar gobernar por ende ya no sería una tarea solo del gobierno de turno sino

que serían procesos de interacción entre distintos actores sociales, públicos y privados,

como más arriba dijimos.

Al finalizar el capítulo, el autor realiza una breve revisión de los autores más destacados que

hablan sobre gobernanza, entre ellos podemos recalcar a Kooiman, a quien veremos luego.

Hirst por su parte postula la idea de que la única gobernanza posible y efectiva es una que

cuente con asociaciones y organizaciones definidas y funcionales, ya que esto haría posible

una mejor comunicación y por ende facilitaría una mejor coordinación entre ellas y el

gobierno. Por otro lado, desde un aporte hispanoamericano, Aguilar, nombra a Joan Prats,

quien, desde su postura visualiza un cambio que ha ido desde la burocracia hasta la gerencia

y desde ésta a la gobernanza. Del mismo modo sugiere puntos para la existencia de una

buena gobernanza, éstas son que exista i) apertura, ii) participación, iii) responsabilidad, iv)

eficacia y v) coherencia.

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Contextualización De entre la revisión realizada para este informe se pueden denotar dos trabajos que resultan

de interés, “Gobernar en Gobernanza” de Jan Kooiman y “Gobernabilidad y Gobernanza en

América Latina” de Fernando Mayorga y Eduardo Córdova, entre otros.

En “Gobernar en Gobernanza”, Kooiman, describe que a “la gobernanza como una propuesta

en expansión debe tener su base en el desarrollo social y es particularmente atribuible a las

crecientes o cambiantes interdependencias sociales. La mayoría de los conceptos de

gobernanza utilizados destacan este aspecto. Se podría decir que este elemento común se

expresa (por sí mismo) bastante bien en la noción de tendencias sociales de largo alcance

tales como la diferenciación y la integración.” (Kooiman 2003). Esta es una de las fuentes

que utiliza Aguilar para la confección de dicho artículo, y una de las relaciones que guardan

con el texto de Kooiman es la importancia que se le da a las redes y a la multiplicidad de

actores lo que abarca entre otras cosas que existen diferencias entre ellos y que se necesita

de una gran capacidad de coordinación por parte de del gobierno para lograr la integración y

cooperación para la realización de distintos objetivos sociales.

Ello es ahondado por Kooiman al identificar un posible “cambio de los modelos más

tradicionales en los que gobernar se consideraba como algo básicamente ‘unidireccional’, de

los gobernantes hacia los gobernados, hacia un modelo bidireccional en el que se tienen en

consideración tanto aspectos, problemas y oportunidades del sistema de gobierno como del

sistema a gobernar. Esto es lo que llamamos gobernanza sociopolítica o gobernanza

interactiva, fundada sobre interacciones amplias y sistémicas entre aquellas que gobiernan y

los que son gobernados y esto se aplica tanto a las interacciones público-público como a las

interacciones público-privado.” (Kooiman 2003), ello no obstante para Aguilar no es

excluyente, y que quizás más allá de ser un modelo bidireccional de interacciones entre

gobernantes y gobernados, podría ir más allá y llegar a ser quizás multidireccional debido a

la multiplicidad de actores, que ya se ha descrito con anterioridad. Esto va de acorde, y pone

mayor énfasis aún con el concepto de “ciudadanía societaría” de Pierpaolo Donati, que

puede ser entendida grosso modo como un complejo de relaciones que conecta el sistema

político-administrativo con la sociedad civil y en donde esta cumple un rol fundamental como

actor a través del llamado tercer sector en la teoría relacional de aquél autor (Donati 1999).

Finalmente, a través del texto de Mayorga y Córdova, Gobernabilidad y Gobernanza en

América Latina, es que nos es posible vislumbrar el poco estudio que ha tenido la temática

de la Gobernanza en nuestra región, en contraste con lo que sucede principalmente en

Europa y en América del Norte. Para los autores existe una dispersión con respecto a su

significado, y que ella variaría en función de los estudios de caso sobre el tema y que incluso

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los conceptos de gobernabilidad y gobernanza son usados indistintamente. No obstante

sugieren que sería más apropiado utilizar la palabra gobernanza para caracterizar y explicar

las relaciones entre Estado y sociedad especialmente en cuanto a lo que políticas públicas

se trata. Mientras que sería más apropiado usar la palabra gobernabilidad para referirse a las

relaciones de Estado, sociedad y sistema político en su conjunto (Mayorga y Córdova 2007).

Análisis realidad política chilena

El surgimiento de actores sociales, pero principalmente empresariales ha cambiado la

configuración y las relaciones entre estos y el Estado de Chile a medida que los gobiernos se

han sucedido. Es remarcable que en el caso de Chile los actores empresariales tengan un rol

tan preponderante a medida que los años avanzan, sin embargo se debe recalcar que

durante los últimos años han surgido una gran cantidad de actores sociales que poco a poco

han comenzado a plantear sus inquietudes en la agenda pública.

Del mismo modo es posible identificar a pequeña escala la aparición de pequeños actos de

gobernanza que se pueden remarcar, un ejemplo de ello es el caso del programa Chile

Barrio (Ministerio de Vivienda y Urbanismo 2012), elaborado por el Ministerio de Vivienda y

Urbanismo y que en su implementación, evaluación y continuo seguimiento participaron

entidades tales como juntas de vecinos, organizaciones no gubernamentales, municipios,

etc. No obstante, más allá de esto, Chile aún debe seguir dando pasos hacia una mayor

inclusión de actores sociales y que estos tengan una real injerencia en la elaboración de

políticas pública y cumplan, justamente, un rol social y relacional en nuestra sociedad. He

aquí la importancia de la gobernanza en el momento de la planificación urbana, a modo de

asegurar le legitimidad de las decisiones locales.

2. Participación local y descentralización

Este punto tratará sobre los tópicos de Descentralización y participación local. Con tal motivo, realizaremos una revisión de conceptos en torno a la Descentralización, los diferentes tipos de formas que ésta abarca, para acabar con el proceso de descentralización que se ha llevado en Chile, en los últimos años. En segundo término, abarcaremos la temática del Desarrollo Local, visualizando algunas definiciones, conceptos y ejemplos de la forma en la que la dinámica de desarrollo local actúa en nuestro país.

2.1 Un acercamiento al concepto de Descentralización: Una primera aproximación al concepto de descentralización, es que se trata de un proceso por el cual se realiza un traspaso de competencias desde el nivel central a los

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niveles subnacionales dotados (o dotándolos) de autonomía. El proceso de Descentralización en un país resulta crucial para definir el rol del Estado, las políticas públicas y la participación ciudadana en el desarrollo del país, teniendo relación con acercar la toma de decisiones a las personas. Para Carlos Mattos, la descentralización implica una reforma de carácter político-administrativo, por la que se pretende lograr una redistribución territorial del poder, que permita poner fin al centralismo decisorio, al que se lo responsabiliza por un conjunto de males que aquejan a las comunidades locales (Mattos, 1990). En otras palabras, estamos hablando de una dinámica en la cual se entregan atribuciones de decisión desde un nivel macro (gobierno central) a otro micro (gobierno local). Así mismo debemos destacar que existen al menos tres tipos de descentralización:

Descentralización Fiscal (DF)

Descentralización Política (DP)

Descentralización Administrativa (DA)

Beneficios y Costos de la Descentralización:

No obstante, antes de ahondar en lo anterior, es necesario saber el por qué de la

descentralización. Mattos, postula que aquel proceso es coherente con la democracia, ya

que genera una ampliación de derechos y libertades, por parte de los ciudadanos y los

gobiernos locales. Así mismo, se produce una incorporación de los sectores excluidos y

marginados de la sociedad. Finalmente facilita una mayor rendición de cuentas entre las

autoridades locales, los ciudadanos y el gobierno central.

Respecto a los beneficios de la Descentralización, podemos describir los siguientes:

1. El problema de la Información:

Permite recoger la información disponible a nivel local a fines de mejorar la eficiencia

en la provisión de bienes y servicios públicos locales.

2. Eficiencia política y de recursos

Semejanza entre la descentralización fiscal y el funcionamiento de un mercado

competitivo. Es decir contribuiría a la competencia política, y a la eficiencia en la

utilización de los recursos públicos.

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3. Control ciudadano

Permite un mayor control ciudadano, toda vez que el Estado se empequeñece

mientras el poder de los contribuyentes aumenta, disminuyendo posibles abusos

estatales relativos a corrupción y malversación de fondos.

4. Participación ciudadana.

En base al punto anterior, ya que el aparataje del Estado se encuentra más cercano a

la ciudadanía, ésta aumentaría la participación ciudadana en materia de toma de

decisiones, control, generación de iniciativas locales, etc.

5. Descentralización y Rendición de Cuentas:

Dado que existe un grado de correspondencia entre las acciones de la burocracia

local y la responsabilidad política que estas implican. Por ende mientras más

descentralizada la responsabilidad (por ejemplo en educación), más claridad habrá

respecto a las responsabilidades de las autoridades. Así mismo, serán atendidas más

opiniones de gestión a nivel local

6. Innovación

Debido a una mayor distribución de recursos y de toma de decisiones, la

descentralización potenciaría la búsqueda de la innovación en los gobiernos locales,

tanto en temas de seguridad ciudadana como en participación ciudadana, cultura,

investigación, etc.

Desde el punto de vista económico, de las tres funciones que el Estado tiene en esta materia

(estabilidad macroeconómica, distribución del ingreso y asignación de recursos), la

descentralización solo tendría efectos positivos en la asignación de recursos. Ya que para

mantener el equilibrio macroeconómico, este debe estar solo en manos del Gobierno Central.

Por otro lado en cuanto a la equidad, si los municipios se encargasen de ello se produciría un

efecto perverso, toda vez que si una municipalidad se encargase de ello, ésta tendría una

sobre demanda de personas con escasos recursos que no necesariamente viven en la

comuna, por lo que aquella entidad se vería obligada a gastar más recursos en ello.

Otro efecto peligroso de la descentralización es que en sociedades que se encuentren en

vías de desarrollo, la DF podría resultar en:

1. Corrupción:

Ya que existiría demasiada cercanía entre intereses privados y locales.

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2. Incapacidad técnica:

La burocracia local carecería de capacidad técnica para procesar demandas de

información, toma de decisiones, distribución de recursos, acción y planificación.

3. Problema de la democracia:

En naciones pobres, resulta difícil capturar las preferencias locales a través de

elecciones democráticas, debido a las condiciones de contexto en las que se

encuentran (baja estabilidad social, política y económica).

4. Riesgo Moral:

Existiría un riesgo moral respecto al endeudamiento local, dado que estos gobiernos

locales podrían pensar en ser rescatados (financieramente hablando) por el gobierno

nacional a manera de respaldo. Ello, de hacerse podría generar en desequilibrios

fiscales a nivel agregado.

Tipos de Descentralización y secuencias.

Como se dijo anteriormente existen tres tipos de descentralización:

Descentralización Fiscal (DF): La descentralización fiscal, hace referencia justamente a lo relativo a los recursos

públicos. Es decir la responsabilidad y el rango de acción que tengan los gobiernos

locales descentralizados para tomar decisiones de iniciativas de inversión, y

distribución de recursos.

Descentralización Política (DP)

La descentralización política refiere a la elección popular de las autoridades locales, y al rango de posibilidades de decisiones que estas puedan tomar. En nuestro país, esto equivaldría no solo a elegir a alcaldes, concejeros municipales, y concejeros regionales, sino que también a los intendentes y/o gobernadores. Por otro lado, se incluyen en esto, mayor participación ciudadana en la toma de decisiones a través de plebiscitos locales, o iniciativas comunitarias.

Descentralización Administrativa (DA):

La descentralización administrativa se enfoca en las tareas de los aparatos del gobierno central. En dicho caso, un ejemplo de descentralización administrativa es la posibilidad que tenga un gobierno local de recaudar impuestos, o de controlar y supervisar iniciativas locales, la emisión de documentos, etc.

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Desde el punto de vista de los gobiernos locales, la secuencia óptima de descentralización sería la siguiente:

Ya que aumentaría rápidamente los rangos de toma de decisiones desde el punto de vista de

político. Luego debido a una mayor disposición de recursos, en base a la descentralización

fiscal, las decisiones de las autoridades podrían ejecutar sus propias iniciativas de inversión

pública y distribución de recursos. Finalmente la descentralización administrativa vendría a

cimentar de forma sólida el proceso anterior.

Por otro lado, la secuencia descentralizadora preferida por el gobierno central sería:

Lo anterior, ya que la generación del proceso de descentralización administrativo, permite al

gobierno central delegar responsabilidades y tareas relativas a lo administrativo. Por ende el

gobierno central puede avocarse a otras temáticas de su interés. Por otro lado, la

descentralización política permitirá a las autoridades locales hacerse cargo de las decisiones

que tomen. Finalmente la descentralización fiscal es dejado al último, ya que el gobierno

central esperará que sus contrapartes locales hayan adquirido las capacidades y

responsabilidades necesarias para manejar e invertir recursos fiscales.

Es necesario recalcar que para que un proceso de descentralización sea exitoso, deben

haber las confianzas instaladas entre las autoridades centrales, locales y la ciudadanía.

Objetivos de la descentralización en Chile, y su proceso descentralizador:

Buen Gobierno

Eficiencia

Finanzas públicas disciplinadas

DP DF DA

DA DP DF

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En Chile, las demandas territoriales siempre se mantuvieron presentes. Se instalan como debate público a partir de 1860, cuyo resultado es la Ley de comuna autónoma (1891) que aunque apunta más bien a reforzar el control central sobre lo local abre un espacio de demandas democratizadoras.

Luego, en la Constitución de 1925 se incorpora el nivel provincial distinguiendo entre “gobierno interior del Estado” y ·"régimen administrativo interior”. Nace la descentralización funcional o por servicios.

La dictadura, plantea el desafío de la descentralización con un carácter eminentemente geopolítico; donde junto al nuevo mapa DPA, se crean un conjunto de nuevas organizaciones intermedias entre el estado y las personas (COREDE, CODECO), resalta durante este período el gran impulso al nivel local con el traspaso de salud primaria y educación básica.

Los avances de los primeros gobiernos de la Concertación fueron condicionados por el planteamiento del estado unitario como un marco inamovible, el carácter presidencialista del régimen político que delimita la dispersión del poder, estructura centralizada de partidos políticos y el sistema binominal de las elecciones. La facultad de gobernar sólo puede desconcentrarse y es la administración del estado la que se descentraliza.

Hechos claves de la descentralización:

Plano local: Elección democrática de alcaldes, modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, aumentando asociatividad entre municipios. Mejora el rol fiscalizador del Congreso, aumenta mecanismos de participación y establece mecanismos de planificación.

Plano Regional: Creación de Gobiernos Regionales descentralizados en 1992

En tanto, las últimas discusiones referentes a la reforma regional de los gobiernos de la Concertación, contenían la opción entre dos modelos; uno donde la institucionalidad descentralizada planifica y la desconcentrada implementa y otro donde la institucionalidad descentralizada asume ambos roles, finalmente se asume el primer modelo como el más idóneo. Se avanzó en el traspaso de funciones en materia de planificación del territorio en el PROT (Plan regional de ordenamiento territorial) y formulación de políticas regionales de fomento. 2.2 Participación Local

Antes de hablar de participación, será importante hacer una diferencia significativa, para lo cual se cita a Nicod:

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La participación social es la participación de los ciudadanos a través de sus organizaciones sociales, sean funcionales o territoriales. • Articulación es el conjunto de las relaciones entre diferentes niveles o instancias de organizaciones civiles o del Estado, pero dentro del mismo ámbito. • Participación ciudadana es el conjunto de las relaciones o vinculación entre sociedad civil (organizada), y el Estado. Una vez hecha esta diferenciación, se puede dar paso a entender la participación local ya sea desde lo social o desde lo ciudadano, entendiendo que ambas vías tienen regulaciones estatales.

La participación ciudadana es un tema controversial. Por un lado se puede argumentar que no existe interés ciudadano en participar del proceso de toma de decisiones, y por el otro, se puede decir que si bien existe el interés, éste convive con la desilusión y la carencia de un sentido de pertenencia al proceso participativo. La comunidad si bien se siente parte de su comunidad, no se siente parte del órgano decidor, por lo que la participación se torna una pérdida de tiempo. Este último argumento es validado con las prácticas de realizar consultas ciudadanas, por sobre plebiscitos, es decir, pedir opinión no vinculante. Según Gonzalo de la Masa, las formas de participación utilizadas no tienen un carácter institucionalizado y se ejercen más bien en las etapas de implementación que en la definición de las agendas. Su énfasis está en el espacio micro local –el barrio, la comunidad rural- y se refiere a modalidades de cofinanciamiento, de favorecer pequeñas iniciativas de desarrollo local o adecuar parcialmente los instrumentos de inversión pública en pequeña escala. Estas modalidades han dado origen a un importante número de innovaciones locales donde convergen los actores de lo público, generalmente autoridades locales u operadores de los servicios sectoriales con dirigentes sociales. Muchas de las iniciativas innovadoras existentes muestran un cierto potencial de fortalecimiento ciudadano –más que capacidad de modificación institucional del Estado- pero lo hacen a través de unidades específicas y aisladas entre sí. Se multiplican allí donde existen contrapartes sociales organizadas previamente y agentes públicos con voluntad política de apertura, pero sin responder a lineamientos comunes desde el Estado central. (De la Maza, 2011) Es en este contexto en donde la participación local toma mayor importancia, pues al parecer es la que mayormente se puede apreciar en hechos concretos, pues a nivel estructural aún no existen mecanismos alineados o coherentes con las políticas públicas a nivel nacional a pesar de los intentos constantes de aumentar la democratización bajo los paradigmas de la modernización del estado. Para poder trabajar los temas de participación local es necesario no sólo extender mecanismos vinculantes, sino que realizar programas en el área de la educación cívica, pues es el capital social el que permitirá la participación real de la población. Un caso práctico de esto puede ejemplificarse con la Mesa de Desarrollo Rural y Campesino de Coquimbo. En palabras de Sergio Ríos, expone

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Como parte de las políticas de integración, de descentralización y de fomento de la

producción campesina mediante la empresarización de las economías domésticas

fueron creados los Consejos de Desarrollo Local (CDL), organismos que operaban en

las comunas y desde los municipios, que tenían la atribución de decidir sobre el

destino de un volumen de recursos destinados al financiamiento de proyectos de

inversión en aumento de producción agropecuaria. Con el tiempo, los CDL

trascendieron las funciones que se les había estipulado en los estatutos para ellos

diseñados por PRODECOP y comenzaron a ser un referente de articulación para

todas las organizaciones de base y, posteriormente, para las organizaciones

supralocales provinciales y regionales.

En el transcurso de su accionar, las organizaciones campesinas fueron trazando

alianzas con otros organismos e instituciones, fueron ampliando su espectro de acción

dentro del ámbito rural, y presentaron al Estado demandas y propuestas propias. El

proceso se desarrolla hasta la constitución de una Mesa Regional de Desarrollo Rural,

donde el Gobierno Regional, los municipios y los campesinos, discuten sobre políticas

de desarrollo rural y agropecuario. Cabe destacar que si bien la conformación de la

Mesa y la discusión en torno a ella marca el estado actual de la situación, aquel no es

el fin ni el punto culminante del proceso impulsado por las organizaciones

campesinas, sino que es otro hito dentro de los logros conseguidos por un movimiento

que comenzó desde la participación de las organizaciones de base en los CDL y que

decantó en la formación de una entidad de representación regional: el Consejo

Regional Campesino.

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El ejemplo citado nace como una iniciativa de fomento económico desde el INDAP, sin embargo, gracias al capital social local es posible que se vea reflejado como un organismo articulador y representativo, que a diferencia de otras expresiones más bien de “articulación social” como movimientos estudiantiles o ambientalistas, logró la incorporación en el proceso resolutivo local. 3. Actores territoriales A continuación, para comprender los procesos de toma de decisiones, se analizan los actores gubernamentales a nivel regional y local.

1. Gobierno Regional (GORE)

La figura legal de los gobiernos regionales data del año 1993 y se plasma en la Ley Orgánica Constitucional 19.175 sobre gobierno y Administración Regional. Se encarga de la administración superior de la región, su objetivo es el desarrollo económico, social y cultural de la región. Tiene personalidad jurídica y patrimonio propio. Debe velar por el desarrollo económico y equitativo de sus territorios.

Funciones generales del GORE: • Elaborar y aprobar políticas y planes de desarrollo de la región

• Resolver la asignación de recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)

• Dictar normas generales para regular materias de su competencia, sujetas al trámite de toma de razón de la CGR

• Participar en acciones de cooperación internacional en su región

• También tienen funciones en materia de ordenamiento territorial, en materia de Fomento productivo en Desarrollo Social y cultural.

Tiene muchas competencias pero pocas funciones y atribuciones, y además cuenta con más funciones compartidas que privativas ya que debe coordinarse con gobierno nacional y municipios. En la ley aparece como un órgano de gobierno, cuando en realidad es de administración. El gobierno regional cuenta con dos actores importantes los cuales corresponden a:

Intendente, el cargo desconcentrado del Presidente de la República, tiene a su cargo las funciones de gobierno interior, entre las que están (art 1º Ley 19.175) Dirigir tareas de gobierno interior, velar por el orden público y coordinar y supervisar los SSPP que operen en la región. A su vez, tiene una doble función pues es el rol ejecutivo en el GORE, y además, es quien preside el CORE. En este rol algunas de sus funciones dicen relación con:

• Formular políticas de desarrollo de la región

• Someter al CORE proyectos y estrategias de desarrollo

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• Presidir el CORE con derecho a voz. En caso de empate, voto dirigente, en temas de fiscalización, sólo derecho a voz

Consejo Regional, Su finalidad es hacer efectiva la participación de la comunidad regional, tiene facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. Los consejeros eran elegidos por los concejales de la región hasta la ley 20.687 que establece la elección directa de estos cargos que pueden variar entre 14 y 34 de acuerdo a la población regional. Entre las facultades con las que cuentan, se pueden mencionar:

a. Facultades normativas:

1. Aprobar reglamento de su funcionamiento

2. Aprobar reglamentos regionales

3. Aprobar planes de desarrollo urbano y reguladores metropolitanos, intercomunales, comunales y seccionales

b. Facultades resolutivas

1. Aprobar, modificar o sustituir el plan de desarrollo de la región y el presupuesto regional

2. Resolver el FNDR, ISARes, convenios programación

c. Facultades fiscalizadoras

1. Fiscalizar el desempeño del intendente como presidente y ejecutivo del core. Para esto cuenta solo con apoyo técni de un secretario ejecutivo.

2. Opina respecto a modificaciones de la DPA.

Requisitos para ser electo consejero regional: 1. Ser ciudadano con derecho a sufragio

2. Tener mayoría de edad

3. Haber completado enseñanza media o su equivalente

4. Residencia en la región durante un plazo no menor a 2 años

Dentro de las inhabilidades, se encuentran:

1. Personas que tengan vigentes o suscriban por sí o por terceros contratos con el Gore o tengan litigios pendientes con el gobierno regional.

2. Personas condenadas por crimen o simple delito

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2. Gobierno Provincial

La figura que lidera esta unidad es el /la Gobernador/a, a quien le corresponde la administración superior de la provincia, aparte de recibir atribuciones delegadas por el Intendente, tiene funciones tales como:

1. supervisar programas y proyectos de desarrollo de los servicios públicos creados por ley para operar en la provincia

2. proponer al intendente proyectos específicos de desarrollo de la provincia al intendente

3. asesorar a los municipios, cuando estos lo soliciten

4. promover la participación del sector privado en actividades de desarrollo de la provincia

Además del gobernador, se encuentra el “Consejo Económico y Social Provincial”, órgano consultivo y de participación de la comunidad provincial socialmente organizada, se integra además del gobernador por miembros elegidos en representación de las organizaciones sociales de la provincia, además por derecho propio: un miembro de cada una de las FFAA y carabineros con asiento en la provincia. Rectores o vicerrectores de universidades, sino centros de formación técnica. Duran 4 años en sus cargos y pueden ser reelectos. Otro órgano del gobierno provincial es el SAGORE, dependiente directamente del Intendente regional, la ley limitó su creación con dos divisiones: una de administración y finanzas y otra de análisis y control de gestión

Respecto de las competencias de los diferentes organismo del estado, el estudio de niveles competenciales (encargado por SUBDERE a Consistorial) distingue 4 niveles, desde el la distribución de competencias del nivel central.

1. Competencias privativas: aquellas que por razones constitucionales o estratégicas corresponden ser ejercidas por el gobierno nacional y por tanto indelegables hacia otros niveles.

Ejemplos: Relaciones internacionales, planificación nacional, seguridad interior, justicia, hacienda, defensa nacional

1. Delegables o transferibles: es aquella que estando radicada en el nivel nacional es susceptible de ser transferida a otros niveles del estado, sujetas al marco de las políticas nacionales y bajo su supervisión.

Ejemplos: Salud, educación, vivienda, trabajo y previsión social, fomento productivo, minería, agricultura, ordenamiento territorial, transporte, tránsito. bienes nacionales, superación de la pobreza, infraestructura

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1. Compartidas: su ejercicio debe enmarcarse en las políticas nacionales e idealmente incorporadas a planes regionales y locales de desarrollo que permite alcanzar objetivos estratégicos y no una suma de acciones inconexas.

Ejemplos: Todas las áreas compartidas a nivel regional

1. Convenidas: aquella que siendo delegable se encuentra radicada en un órgano del estado y es pretendida por otro que la reclama para sí en beneficio del ciudadano.

3. Nivel Municipal

Por definición legal los Municipios se definen como corporaciones constitucionalmente autónomas con personalidad y patrimonio propio cuyo objetivo es alcanzar el desarrollo social, económico y cultural de su comuna.

Entre los órganos del municipio se encuentran el Alcalde, el consejo y el CESCO como órgano consultivo (consejo económico social comunal).

a) Alcalde: Sus funciones radican en :

- Representante judicial y extrajudicial de la municipalidad

- Pdte del consejo comunal y Cesco

- Jefe superior de la municipalidad, siendo también funcionario público.

b) Concejales: No son autoridades, reciben información y un pago mensual, y deben representar los interes de su comuna.

c) CESCO: Representantes de la comunidad local organizada conformado por un 40% de juntas de vecinos, 30% de organizaciones comunitarias funcionales y 30% de organizaciones representativas de las actividades productivas de bienes y servicios de la comuna.

Como definición, es un órgano consultivo que asegura la participación de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, económico y social.

Otra figura importante que nace dentro de la innovación de la gestión regional y la modernización de estado en el ámbito de alianzas público- privadas, son las Agencias regionales de desarrollo productivo (ARDP). Nacen en el 2006 en respuesta a brechas en términos de equidad y oportunidad, brechas en competitiva y productividad de las PYMES y las grandes empresas nacionales, desigualdad en el crecimiento de las regiones, fragmentación, baja flexibilidad y desajustes del sistema del fomento productivo además de su difícil accesibilidad; y además por la debilidad operativa de organismos de representación empresarial. Sin embargo, su figura aún no se ha puesto en la palestra pública como un organismo eficaz, pues más allá de su desarrollo, el tema de descentralización sigue sopesando a pesar de las políticas que intentan desconcentrar la toma de decisiones.

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Como se aprecia en la imagen, en los actores locales hay algunos que corresponden a autoridades políticas, y otros que son representantes de las organizaciones sociales o entidades importantes dentro del ámbito local. Sin embargo, considerando el modelo económico Chileno, es importante al momento de centrarnos en actores relacionados con el desarrollo urbano, a las empresas constructoras, inmobiliarias, ambientales e industriales, pues estas de alguna u otra manera generan impacto en las comunidades, o bien, están relacionadas a los procesos de desarrollo a través de licitaciones en el apartado más operativo de las políticas de desarrollo. 4. Instrumentos de planificación urbano / territorial

El hábitat urbano y el territorio cuentan con diversas dimensiones que son capaces de transformar la ciudad y su desarrollo. Todas estas dimensiones son abordadas desde diversas perspectivas, disciplinas y actores. El Estado posee herramientas técnico-legales dirigidas hacia esta tarea, estos son, los instrumentos de planificación Urbana y Territorial.

El estado posee la potestad para crear, utilizar y fiscalizar estos instrumentos de planificación y direccionamiento del crecimiento de las ciudades y del territorio, el cual debe ser capaz de equilibrar tanto la rentabilidad social de las propuestas, cómo también las económicas, ecológicas, etc. Es por esto que la planificación urbana y territorial debe ser capaz de prever las transformaciones del hábitat urbano.

En Chile existen la “Ley General de Urbanismo y Construcciones” y la “Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones”, en ellas se establecen diversos instrumentos de planificación urbana y territorial los cuales serán creados, utilizados y fiscalizados por diversos actores. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo es quien está encargado de estas herramientas técnico-legales dirigidas a la planificación del hábitat urbano, y a su vez, serán

Nivel Regional

INTENDENTE

CONSEJO REGIONAL

NIVEL PROVINCIAL

GOBERNADOR

CONSEJO ECONÒMICO SOCIAL

provincial

NIVEL MUNICIPAL

ALCALDE Concejo Municipal Consejo Econòmico

Social Comunal

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sus Secretarías Regionales Ministeriales quien se hará cargo a la escala regional y local, en conjunto a los Gobiernos Regionales y los Municipios.

Si bien debe asegurarse la existencia de dichos instrumentos de planificación, no siempre son eficaces a la hora de potenciar el crecimiento de las ciudades. Es por esto que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo desde el año 2002 se encuentra en un proceso de actualización para todos estos instrumentos, con el objetivo de modernizarlos y dirigir su aplicación según avanzan los objetivos-país. Esta modernización incluye actualizar los contenidos de los Instrumentos de Planificación Territorial y los procedimientos para su elaboración y aprobación, incorporando la variable ambiental y los procesos de participación y coordinación multisectorial y además busca orientar, fomentar y fortalecer descentralizadamente el desarrollo urbano de los centros poblados, estableciendo la relación entre Planificación Urbana, Estrategias de Desarrollo y Sustentabilidad Ambiental.

La “Ley General de Urbanismo y Construcciones” establece cuatro instrumentos de planificación urbana y territorial, dirigidos a atender diversas escalas del territorio de la planificación, estos son el “Plan Regional de Desarrollo Urbano”, “Plan Regulador Intercomunal”, “Plan Regulador Comunal” y “Plan Seccional”, los cuales serán descritos a continuación según lo indica dicha Ley.

Plan Regional Desarrollo Urbano

Artículo30º.- Se entenderá por Planificación Urbana Regional aquella que orienta el desarrollo de los centros urbanos de las regiones. Artículo 31º.- La Planificación Urbana Regional se realizará por medio de un Plan Regional de Desarrollo Urbano, que fijará los roles de los centros urbanos, sus áreas de influencia recíproca, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc.. Artículo 32º.- El Plan Regional de Desarrollo Urbano será confeccionado por las Secretarías Regionales del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, de acuerdo con las políticas regionales de desarrollo socio-económico. Artículo 33º.- Los planes regionales de desarrollo urbano serán aprobados por el consejo regional y promulgados por el intendente respectivo, debiendo sus disposiciones incorporarse en los planes reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales.

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Ilustración 1. Plan de Desarrollo Urbano Regional de la Región de O´Higgins - Minvu

Plan Regulador Intercomunal

Artículo34º.- Se entenderá por Planificación Urbana Intercomunal aquella que regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana. Cuando esta unidad sobrepase los 500.000 habitantes, le corresponderá la categoría de área metropolitana para los efectos de su planificación. La Planificación Urbana Intercomunal se realizará por medio del Plan Regulador Intercomunal o del Plan Regulador Metropolitano, en su caso, instrumentos constituidos por un conjunto de normas y acciones para orientar y regular el desarrollo físico del área correspondiente. Las disposiciones de los artículos siguientes, referentes al Plan Regulador Intercomunal, regirán igualmente para los Planes Reguladores Metropolitanos. Artículo 35º.- El Plan Regulador Intercomunal estará compuesto de: a) Una memoria explicativa, que contendrá los objetivos, metas y programas de acción; b) Una Ordenanza, que contendrá las disposiciones reglamentarias pertinentes, y c) Los planos, que expresen gráficamente las disposiciones sobre zonificación general, equipamiento, relaciones viales, áreas de desarrollo prioritario, límites de extensión urbana, densidades, etc. Para los efectos

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de su aprobación, modificación y aplicación, estos documentos constituyen un solo cuerpo legal. Artículo 38º.- Las disposiciones de los Planes Reguladores Intercomunales, que constituyan alteraciones a las disposiciones de los Planes Reguladores Comunales existentes, se entenderán automáticamente incorporadas a éstos como modificaciones. En las comunas que carezcan de Plan Regulador Comunal harán los efectos de tal las disposiciones del Plan Regulador Intercomunal, sin perjuicio de la exigencia establecida en la letra a) del artículo 47º.

Ilustración 2. Plan Regulador Intercomunal "Litoral de Los Poetas", Región de Valparaíso – Minvu

Plan Regulador Comunal

Artículo 41º.- Se entenderá por Planificación Urbana Comunal aquella que promueve el desarrollo armónico del territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metas regionales de desarrollo económico-social. La planificación urbana comunal se realizará por medio del Plan Regulador Comunal. El Plan Regulador es un instrumento constituido por un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento. Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o zonificación, localización del equipamiento comunitario, estacionamiento, jerarquización de la estructura vial, fijación de límites urbanos, densidades y determinación de prioridades en la urbanización de terrenos para la expansión de la ciudad, en función de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y energéticas, y demás aspectos urbanísticos. Artículo 42º.- El Plan Regulador Comunal estará compuesto de: a) Una Memoria explicativa, que contendrá los antecedentes socio-económicos; los relativos a crecimiento demográfico,

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desarrollo industrial y demás antecedentes técnicos que sirvieron de base a las proposiciones, y los objetivos, metas y prioridades de las obras básicas proyectadas; b) Un estudio de factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y alcantarillado, en relación con el crecimiento urbano proyectado, estudio que requerirá consulta previa al Servicio Sanitario correspondiente de la Región; c) Una Ordenanza Local que contendrá las disposiciones reglamentarias pertinentes, y d) Los planos, que expresan gráficamente las disposiciones sobre uso de suelo, zonificación, equipamiento, relaciones viales, límite urbano, áreas prioritarias de desarrollo urbano, etc.. Para los efectos de su aprobación, modificación y aplicación, estos documentos constituyen un solo cuerpo legal.

Ilustración 3. Plan Regulador Comunal de Huechuraba - Minvu

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Plan Seccional

Artículo 46º.- En los casos en que, para la aplicación del Plan Regulador Comunal, se requiera de estudios más detallados, ellos se harán mediante Planos Seccionales, en que se fijarán con exactitud los trazados y anchos de calles, zonificación detallada, las áreas de construcción obligatoria, de remodelación, conjuntos armónicos, terrenos afectados por expropiaciones, etc.. En las comunas en que no exista Plan Regulador podrán estudiarse Planes Seccionales, los que se aprobarán conforme a lo prescrito en el inciso primero del artículo 43. La confección de Planos Seccionales tendrá carácter obligatorio en las comunas de más de 50.000 habitantes que cuenten con Asesor Urbanista, para los efectos de fijar las líneas oficiales de edificación, y lo será también en aquellas que califique especialmente la Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, por sus condiciones topográficas, o por urgencia en materializar determinadas obras públicas o expropiaciones

Ilustración 4. Plan Seccional Sector Puerto de la Comuna de Valparaíso - Minvu

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Conclusiones

Los instrumentos existentes en Chile si bien son efectivos desde el punto de vista de agrupar

características, aún están en camino para su desarrollo efectivo, lo cual se explica además

en la búsqueda institucional por incorporar nuevos elementos que harían la política más

integral.

Entre los planes reguladores de diversa escala es posible apreciar características muy

diversas entre algunas regiones, y el factor de mayor diferenciación corresponde a la

participación ciudadana involucrada en cada uno de ellos. Una buena gobernanza incluye

los conceptos de participación, abarcando así un mayor número de actores, por lo que el

aumento de la legitimidad en actores locales genera una optimización del proceso

planificador, lo cual va a su vez de la mano con el avance de la descentralización tanto

política, como económica y administrativa.

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DESARROLLO URBANO UNIDAD Nº II

Planificación urbana y políticas públicas

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Introducción Los asentamientos humanos que forman las primeras ciudades están determinados por factores ambientales que permiten a estas primeras comunidades cierta calidad de vida, por esta razón, todas las grandes civilizaciones crecen junto a importantes ríos. ¿Habrán considerado nuestros antepasados la posibilidad de pensar el cómo y hacía donde querían crecer? De haberlo hecho, y claro que muchos lo hicieron pues tenían afanes expansionistas, las variables a pensar hacía donde crecer eran más de una, pues sabiamente consideraban los factores físicos del tierra en la medida que los conocieran. Existía, y debe existir aún un pensamiento planificador. Un gran pensador de cómo deseamos las ciudades a largo plazo sin afectar el futuro pero respondiendo a las necesidades presentes. He ahí la importancia de planificar, y de además, considerar los efectos adversos de no hacerlo. Las ciudades que crecen sin ser pensadas, o pensadas por sectores no interconectados entre sí, resultan como máquinas mal articuladas. Cada una de las partes puede funcionar, pero de forma conjunta no generan un sistema que aporte entre los diversos actores. Los problemas vienen cuando esa máquina comienza a afectar a personas, y en la mayoría de las sociedades latinoamericanas, afecta mucho más a ciertos sectores, generando lo que hoy se conoce como exclusión social.

SEMANA 4

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Ideas fuerza

El contenido de este documento se desarrolla en base a la creación de fenómenos que interfieren o impactan de diversa manera en el desarrollo urbano.

Cabe mencionar que mencionar el crecimiento y la transformación del hábitat humano es un primer factor que se sitúa como uno de los primeros en la historia si se observa desde la antropología. Sin embargo, más antiguo que la intervención humana, son los desastres naturales y los riesgos físicos del territorio, los cuales condicionan el movimiento y los asentamientos urbanos.

Con la complejización de la sociedad y los sistemas económicos, aparecen otros factores como el mercado del suelo y el desarrollo inmobiliario, los cuales indiscutiblemente deberán ser incorporados al momento de repensar la política de desarrollo urbano.

Estos factores además son variantes de acuerdo al contexto utilizado, por ende, se analizará las diferentes escalas de planificación en Chile. Ya se ha visto a modo general la escala nacional, sin embargo, también es necesario hacer alusión a las escalas regionales y locales.

Finalmente, el último tema a tratar corresponde al efecto de no considerar los elementos antes visto, es decir, la no planificación, fenómeno asociado a asentamientos urbanos informales, también conocidos como tomas de terreno o campamentos para el caso de nuestro país.

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1. Crecimiento y transformaciones del hábitat urbano El desarrollo urbano de la ciudad debe sus cambios sociales y morfológicos a diversos factores que influyen sobre la ciudad. Una de las situaciones socio-económicas que mayor influencia tiene sobre el crecimiento y transformación del hábitat urbano son las migraciones. El proceso de transformación históricamente reconocido que pudo generar grandes cambios en la configuración de ciudades ha sido la migración campo-ciudad. La industrialización de la ciudad trajo un aumento en la necesidad de mano de obra, por lo tanto, el éxodo rural se produjo de forma brusca y acelerada. Como consecuencia de estos, las ciudades sufrieron un crecimiento descontrolado junto a otras grandes transformaciones. Una de ellas, es la instalación de los pobres de la ciudad en asentamientos informales, y también la aparición de estructuras habitacionales culturalmente reconocidas, como los cites o los conventillos. Hacia el otro lado, las clases altas se alejan de los centros urbanos, buscando exclusividad en sus sectores residenciales, intentando emular modelos de ciudad cómo la lineal o la jardín. Con los procesos de globalización, actualmente también nos encontramos frente a procesos migratorios latentes, pero con otras características socio-economicas a las que están vinculadas. La aparición de la metrópolis y la tecnología implica mayor especialización y calificación de la mano de obra, lo que exige un proceso de intercambio de ciudadanos con nuevas perspectivas y requerimientos. A su vez, y debido a la gran extensión territorial horizontal de las grandes ciudades, aparecen nuevas situaciones de hábitat urbano en las periferias, llegando incluso a aparecer el concepto de ciudades satélites. Esto trae consigo la necesidad de generar redes de transporte público eficaces y también de mantener interconectados todos los núcleos urbanos. La ciudad funciona como una esponja frente a estos procesos de cambio, absorbiendo todas las transformaciones sociales y entregando una respuesta física a ello. Es así como por ejemplo la migración es capaz de construir nuevos espacios simbólicos dentro la ciudad, como nuevos barrios o nuevas formas de vivienda. Para esto, es de alta importancia que se instalen como espacios integrales capaces de soportar redes de apoyo e intercambio entre sus ciudadanos, dónde el espacio público esté al servicio de la ciudad.

2. Desastres naturales y riesgos físicos del territorio Al momento de planificar se deben unificar diversos sistemas para ver sus interrelaciones, uno de estos es precisamente el ecosistema, definido según la RAE como “Comunidad de los seres vivos cuyos procesos vitales se relacionan entre sí y se desarrollan en función de los factores físicos de un mismo ambiente.” El concepto relevante vuelve a ser la relación lo que implica impactos mutuos.

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Es por esta razón que el factor ambiental ha sido incorporado en la planificación. Pero no sólo el ambiente, sino que específicamente se deben considerar aquellos factores que son incontrolables o más bien, impredecibles como los desastres naturales y los riesgos físicos del territorio. Arenas et al (2010) mencionan que

Desde el punto de vista del tipo de peligro natural, en Chile podemos encontrar

amenazas geológicas, hidrometeorológicas y biológicas. Los peligros geológicos

involucran procesos naturales terrestres, tales como terremotos, tsunamis, erupciones

volcánicas, movimientos en masa, deslizamientos, entre otros. Los peligros

hidrometeorológicos comprenden inundaciones, aluviones, marejadas, vientos, lluvias,

tormentas, heladas, avalanchas de nieve, sequías y sus derivados. Por último, los

peligros biológicos de mayor impacto en nuestro territorio, son principalmente el

hantavirus y las conocidas mareas rojas. Todos los eventos mencionados, cuando

interactúan con asentamientos humanos vulnerables, pueden desencadenar un

desastre. (Arenas, et al, 2010.pp2)

Chile es un país de catástrofe y desastres naturales, vulnerable en la gran mayoría de su extensión física. Sólo en la última década se puede mencionar el terremoto de Iquique del 2014, el Tsunami del 27 de Febrero que afectó a gran parte del sur de Chile el 2010, los aluviones

en Copiapó, el incendio de Valparaíso el Terremoto del 17 de Septiembre del 2015: Todos con presencia de daño total o parcial ya sea en perdida de vivienda o negocios, los cuales precisamente estaban ubicados en sectores peligrosos al momento de planificar extensión urbana, o en varios casos, no planificar. En este caso, los costos de ceder a la presión inmobiliaria o la incapacidad de ofertar soluciones habitacionales que respondan a las necesidades reales han sido altos. Imágenes: Copiapo 2015, Valparaiso 2015.

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Tal como Lindblon plantearía el modelo de implementación por las ramas, es decir, aprender a implementar la política en base a una experiencia y sobre otra normativa ya hecha, es que la planificación territorial ha ido sumando elementos con el paso de los años. Un hito relevante en este aspecto fue la necesidad de estar prevenidos luego del terremoto de 1960. Así es como nace la Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI) y la Ley Nº 4.563 sobre Construcciones Asísmicas, antecedente jurídico de la Ley y Ordenanza General de Construcciones y Urbanización. A pesar de los intentos de responder a la realidad Chilena, los intentos siguen estando desarticulados, incluso no existe un fondo único de emergencias, sino más bien un porcentaje para excepciones, o presupuestos a nivel sectorial por cada ministerio. “…la inclusión de estas y otras variables en los instrumentos de planificación territorial se ve complicada por la baja articulación entre los distintos sectores que interactúan y la poca claridad en cuanto a las responsabilidades institucionales por niveles de intervención” (Arenas, 2010, pp9). La incorporación de los desastres naturales como posibilidad tiene relación al concepto de planificación física, o acondicionamiento territorial, definida por García (2011) como:

…proceso por el cual se transforma y adecúa el espacio geográfico con la finalidad

de:

- Articular el espacio ocupado con diferentes fines.

- Facilitar el aprovechamiento racional de los recursos naturales.

- Garantizar la integridad física de los Asentamientos Humanos, contra los desastres

naturales y el acceso de la población a los bienes y servicios, respetando el equilibrio

del medio natural.

- Crear las condiciones y garantizar la integridad territorial y la soberanía nacional

Es decir, integra dimensiones no sólo físicas en cuanto a los efectos, pues si bien se trabajo en lo físico, se deben considerar las modificaciones futuras en materias de desarrollo integral.

Ilustración 1 "Terremoto Valdivia, año 1960"

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Continuando con Garcia, define medidas importantes al momento de planificar. Una de ellas es determinar el alcance de la planificación, es decir, mantener la interdependencia con el desarrollo socioeconómico y ambiental, impedir que éste se haga al azar y determinar el terreno en donde se realizará, pues es el terreno el asegurador de la distribución de las actividades de la población, pudiendo hacer un buen plano funcional y diseño de infraestructura.

3. Mercado del suelo y Desarrollo Inmobiliario Aquí se hará una revisión sobre la temática del mercado de suelo y el desarrollo

inmobiliario, centrando la óptica de estos tópicos en el caso chileno. Con el objetivo de

tener un mejor entendimiento del tema que nos reúne, utilizaremos conceptos e ideas que

hemos abordado anteriormente en otras revisiones, vale decir, conceptos de economía,

libre mercado, regulaciones estatales, intervenciones estatales y políticas públicas, sumado

a conceptos de desarrollo local y bienestar.

El mercado del suelo y el desarrollo inmobiliario son dos temáticas que están íntimamente

relacionadas, es más, podemos decir que existe una suerte de concatenación que hace que

un proceso se superponga al otro y se genere una suerte de ciclo, que varíe y se

reproduzca continuamente entre ambos.

Expondremos en primer lugar sobre ideas entorno al mercado de suelo. En una segunda

parte, nos remitiremos a la relación existente entre aquel punto y el desarrollo inmobiliario

en nuestro país.

Ideas entorno al Mercado del Suelo

El tópico del suelo, los inmuebles y su valor, tienen al menos dos grandes puntos de vista

que condicionan su precio y su posterior utilización. Desde el punto de vista liberal, el suelo

es visto como un bien que no es escaso y que por ende no necesita regulación, es, por

ende equiparable al aire. Por otro lado, desde el punto de vista progresista, propone que el

suelo es en sí un bien escaso, y por ende ocurren fallas de mercado que hacen necesario la

existencia de un sistema regulatorio por parte del Estado a través de los organismos

públicos encargados de la materia.

Existen diversas variables que hacen que el valor del suelo fluctúe. Entre ellas podemos

encontrar la distancia respecto del centro, el tamaño de los lotes de un barrio y la relación

de este respecto a una zona industrial, comercial, residencial, etc. Así mismo, influyen en la

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valuación factores de tipo técnico, tales como el acceso y disponibilidad de servicios

básicos (entiéndase luz, agua, electricidad), factores ambientales. Ello, tanto a escala de

barrio, como de escala de suelos.

El factor suelo, es solo uno de los tres factores que intervienen en el precio total de un

inmueble, además entran dentro de la ecuación, la materialidad y la función de este. Puntos

que no será necesario ver en esta entrega.

Desarrollo Inmobiliario y Mercado de Suelo en Chile

El desarrollo inmobiliario en Chile en las últimas décadas ha sido producto de las políticas

desregularizadoras de suelo en nuestro país, a partir de fines de los años 70's. Ello ha

generado tanto efectos positivos como negativos. Por un lado, se percibe que el déficit de

vivienda en nuestro país es uno de los más bajos de la región, no obstante por el otro, ha

generado un crecimiento acelerado del tamaño de la ciudad, ocupando terrenos que

anteriormente eran agrícolas. Del mismo modo, muchas autoridades municipales, ante la

laxa regulación legal en torno al uso del suelo, han permitido el desarrollo de complejos

inmobiliarios dentro de sus marcos comunales sin mayor planificación previa, ni menos aún

con una idea de construcción de ciudad.

La desregulación del mercado de suelo ha generado un desplazamiento y estancamiento

de la población con menos recursos en la periferia urbana. Esto es posible de ver en las

grandes ciudades de nuestro país y más aún en Santiago. Ello se ha producido sobre la

base de que los precios de los suelos en los centros de las ciudades son

Valuación de un

Inmueble

Suelo

Materialidad

Función

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considerablemente más altos que los precios existentes en las zonas periféricas, de este

modo, los habitantes de dichas zonas se ven en la necesidad de gastar un tiempo para

llegar a sus lugares de trabajo, y otros sitios de interés, que supera ampliamente el tiempo

que deben gastar quienes viven en los sectores céntricos de la ciudad.

Otro efecto negativo de la desregulación de los precios de suelo es la pérdida de patrimonio

urbano al interior de las ciudades, ya que los suelos que poseen inmuebles antiguos son

susceptibles de ser comprados por las empresas inmobiliarias con el fin de construir en

ellos grandes condominios de altura. Similar situación acaece con respecto al medio

ambiente, ya que predios que poseen características que resaltan como lugares de

importancia para la flora y fauna de un sector, y que no han sido declarados como tales,

pueden ser comprados para instalar en ellos condominios habitacionales.

Resulta interesante, sin embargo que el debate en torno a estas temáticas se está

instalando de apoco en Chile, siguiendo los pasos de otros país que por lo general poseen

normas que regulan la finalidad de los suelos y sus valores respectivos. Ello se visualiza en

la propuesta de creación de un autoridad metropolitana en el gran Santiago, gran

Concepción y gran Valparaíso, con el objetivo de regular los problemas relativos al

transporte. Sería por ende, interesante vincular a esta posible autoridad, la necesidad de

ocuparse de temas relativos al suelo y al urbanismo en general, y que posea mayor rango

de decisión y actuación que las instituciones que actualmente velan por ello.

4. Planificación de Escala Regional y Escala Local

La naturaleza de la Planificación

En la sesión anterior se mencionaron los instrumentos de planificación, sin embargo, para

determinar la importancia de ésta se hará un repaso teórico de los diversos paradigmas en

torno al concepto.

La planificación es una herramienta de gestión que implica un proceso permanente de toma

de decisiones con conciencia del futuro. Tiene como características el sentido de un

proceso, vinculo con el medio, el ser una actividad preparatoria, ser parte de un conjunto de

decisiones, tender a la eficiencia, implicar acción, alcanzar objetivos y enmarcarse en la

teoría de causa y efecto. Los momentos de la planificación se pueden entender de la

siguiente manera:

Análisis y Diagnostico de la Realidad: Momento del

Conocimiento e información

Toma de Decisiones y Selección de Alternativas

Definición de la situación y del objetivo

Acción

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La planificación se entiende como “el conjunto de procedimientos para relacionar lo que se

quiere lograr (objetivos), con la forma de lograrlo (estrategia) y los instrumentos de que se

dispone para tales propósitos (políticas, programas, presupuestos). Por ende, tiene implícito

un factor político al momento de generar directrices u orientaciones sobre un territorio,

pasando a justificar que se le vea como una herramienta de gestión política.

La planificación es una actividad y un proceso cuyas herramientas actúan por lo

general de manera indirecta sobre el objetivo de intervención, lo que genera un

conjunto de condiciones:

• Los efectos solo pueden ser observados en un tiempo posterior a las intervenciones.

• Existen influencias externas y fuera de la capacidad directa de control, que pueden

afectar a las estrategias explícitas, para impulsar o limitar el cumplimiento de los

objetivos definidos.

• Se generan externalidades en las estrategias planificadas capaces de afectar otros

objetivos, pudiendo ser complementarias e incluso contradictorias.

• En economías mixtas, las estrategias tienden a ser generalmente instrumentos de

intervención indirecta, en los que la relación de causa y efecto está mediada por

factores y condicionantes que no son de competencia de la autoridad, y en

consecuencia se actúa sobre intereses y demandas de un conjunto de actores

(públicos y privados) mediante la generación de incentivos o desincentivos. Las

metodologías de planificación usadas deben considerar estas condiciones y adoptar

medidas para minimizar estos factores restrictivos de la eficacia del proceso de

planificación (Sandoval, 2014; pp13)

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Por esta razón, es que la planificación tradicional de las primeras escuelas normativas

como la de Taylor o Fayol, se contraponen en la actualidad con el enfoque de la

planificación estratégica la cual incluye el factor sistémico.

Las diferencias importantes en el cambio paradigmático de ambas formas se resumen a

continuación:

NORMATIVA ESTRATÉGICA

Problema técnico

Centrado en la “lógica de la formulación”

Planes / programas / proyectos expresan “lo

deseable”

Énfasis en lo tecnocrático: la planificación es una

tecnología que orienta formas de intervención

social.

Importancia al papel de los expertos.

Centrada en el “diseño” y “plan-libro”.

Problema entre personas

Centrado en la “lógica de la realización”

Planes / programas / proyectos expresan “lo posible”

Destaca lo político y la intervención de diferentes

actores sociales.

Integra el aporte metodológico de expertos con

expectativas, intereses, necesidades y problemas de

involucrados.

Centrada en la “dinámica de conducción”.

A nivel de políticas públicas este cambio paradigmático se refleja en la incorporación

paulatina de nuevos criterios al momento de orientar la planificación territorial. Así se van

sumando al antes utilizado criterio de uso de suelo y desarrollo económico, otros factores

como las necesidades socioeconómicas, las demandas de actores locales y los factores

ambientales. Incluso en la ley 19.300 sobre bases generales del medio ambiente, se alude

a la necesidad de planificación territorial al momento de insertar las herramientas de

evaluación ambiental.

“Artículo 7° bis.- Se someterán a evaluación ambiental estratégica las políticas y planes de

carácter normativo general, así como sus modificaciones sustanciales, que tengan impacto

sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, que el Presidente de la República, a

proposición del Consejo de Ministros, señalado en el artículo 71, decida.

En todo caso, siempre deberán someterse a evaluación ambiental estratégica los planes

regionales de ordenamiento territorial, planes reguladores intercomunales, planes

reguladores comunales y planes seccionales, planes regionales de desarrollo urbano y

zonificaciones del borde costero, del territorio marítimo y el manejo integrado de cuencas o

los instrumentos de ordenamiento territorial que los reemplacen o sistematicen.” (Art7,

Inciso 1, Ley 19.300)

La planificación es mucho más que un proceso de racionalidad en la toma de decisiones, es

la instrumentalización de un proyecto político y a nivel de gestión el orden es realizar

planes, programas y luego proyectos los cuales están insertos en una política nacional. El

plan puede realizarse a nivel regional, y a nivel provincial o local en programas y proyectos.

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El problema con este esquema, es que las políticas pueden modificarse de acuerdo al ciclo

político dependiente de las elecciones periódicas, lo que hace que la planificación territorial

a largo plazo sea dificultosa. Para contrarrestar este hecho es que se debe acudir al poder

legislativo como actor en cuanto a política nacional que aprueba o no leyes que

permanecerán de forma más estable en un país.

Así, si se continúa bajando en la escala de administración ejecutiva hasta el nivel de

regiones, se puede observar como la complejidad de la planificación aumenta a nivel de

escala. No es lo mismo planificar lo nacional, de lo regional y de lo local. Muchos son los

factores que interfieren en las diversas escalas. La globalización, los procesos de

descentralización fallidos, los fenómenos socioeconómicos y el corto plazo de la

planificación sumada a la especificación con la cual trabaja cada ministerio, ha hecho un

mal proceso de planificación a lo largo del territorio nacional, sin embargo, existen casos o

caminos que se pueden adoptar para llegar a modelos exitosos en la medida que se tenga

una mirada estratégica y con visión de largo plazo.

Planificación Regional

La RAE define como región “Cada una de las grandes divisiones territoriales de una nación,

definida por características geográficas e histórico-sociales, y que puede dividirse a su vez

en provincias, departamentos, etc.” (Real Academia Española, 2011).

Para ver como se genera la planificación regional, hay dos enfoques posibles si se

consideran los enfoques de descentralización:

Imagen: Elaboración Propio en base a Sandoval, 2014.

Se entiende generalmente como una secuencia desde arriba hacia abajo. Esta

condición puede o no crear una institucionalidad a nivel regional que planifique, aunque la motivación y la

iniciativa del proceso se mantienen en el nivel central, buscando principalmente solucionar problemas del país como un

todo, cuya base es regional

Un segundo enfoque se funda en el proceso mediante el que una región

busca definir su propio plan de acción futuro, sobre la base de la definición de sus objetivos de desarrollo para resolver

problemas complejos que afectan el logro de sus fines, o el aprovechamiento

de las ventajas que posee.

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A nivel regional aún existe una presencia del poder ejecutivo, pues a nivel administrativo es la organización regional la que busca generar vinculación del ejecutivo con lo local. Las funciones se amparan además de forma jurídica en la ley general de Construcciones y Urbanismos, en su artículo 39, revisados la sesión anterior, pero a modo de repasar menciona: Artículo30º.- Se entenderá por Planificación Urbana Regional aquella que orienta el desarrollo de los centros urbanos de las regiones. Artículo 31º.- La Planificación Urbana Regional se realizará por medio de un Plan Regional de Desarrollo Urbano, que fijará los roles de los centros urbanos, sus áreas de influencia recíproca, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc.. Artículo 32º.- El Plan Regional de Desarrollo Urbano será confeccionado por las Secretarías Regionales del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, de acuerdo con las políticas regionales de desarrollo socio-económico.

Importante dentro de la planificación territorial regional es la incorporación de la aprobación del consejo regional para definir los planes reguladores, los cuales están relacionados a regular aspecto macros de la región. Sandoval resume las funciones de la planificación regional de la siguiente forma:

La planificación regional tiene generalmente una competencia más directa en temas

como: (i) la definición de sistemas de asentamientos humanos, que considera roles

y jerarquías de acuerdo a objetivos regionales; (ii) los procesos de metropolización y

expansión urbana, asociados a la conurbación o desarrollo de áreas metropolitanas

y sus respectivas articulaciones de objetivos de manera horizontal; (iii) planificación

de cuencas y valles hidrográficos; (iv) los procesos de reequilibrio territorial, como

reacción a la concentración o diversificación de la población y la actividad; (v) zonas

de transición y depresión; y (vi) articulación de programas y políticas del nivel

nacional y el nivel local.” (PP18)

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Estos aspectos macros incorporan áreas geográficos y demográficas, por lo que se vinculan con el crecimiento de las ciudades. Así entonces se puede ver que es un crecimiento mucho más político desde lo vertical. Si se revisa en el observatorio del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se podrá observar que a nivel regional sólo 3 regiones cuentan con planes reguladores, y a pesar de que la mayoría se encuentra en planes de formulación siguen existiendo dos regiones que no presentan grados de avance: Región de los Ríos y Región Metropolitana, sin embargo, los Ríos presenta en formulación un plan regulador intercomunal, Y RM presenta planes reguladores intercomunales vigentes.

Imagen: Observatorios MINVU 2015

A nivel regional los temas a regular son lejanos a la ciudadanía. Si bien como todo les genera impacto, la especificidad técnica de lo tratado requiere además de voluntad, una investigación o tiempo aparte para profundizar en contenidos. No basta con la ley de transparencia cuando las materias se desvinculan del conocimiento o incluso el lenguaje habitual de los ciudadanos. He aquí donde se hace necesaria la difusión de información pues la planificación a nivel regional resuelve temas que no suelen ser cotidianos a la ciudadanía en cuanto a discusión.

Planificación Local

Al igual que en lo regional, si se retoma el elemento jurídico de la sesión anterior, se define:

Artículo 41º.- Se entenderá por Planificación Urbana Comunal aquella que promueve

el desarrollo armónico del territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en

concordancia con las metas regionales de desarrollo económico-social. La

planificación urbana comunal se realizará por medio del Plan Regulador Comunal. El

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Plan Regulador es un instrumento constituido por un conjunto de normas sobre

adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, y

de comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo,

equipamiento y esparcimiento. Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o

zonificación, localización del equipamiento comunitario, estacionamiento,

jerarquización de la estructura vial, fijación de límites urbanos, densidades y

determinación de prioridades en la urbanización de terrenos para la expansión de la

ciudad, en función de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y

energéticas, y demás aspectos urbanísticos.

Los temas a nivel comunal son más cotidianos, sin embargo la planificación local termina centrándose en una preocupación en las relaciones entre individuos y cómo los diversos fenómenos urbanos modificaran sus relaciones comunitarias. Teóricamente, debería ser la capacidad de entablar objetivos y llevarlos a cabo, pero a nivel tan micro, esto se puede apreciar incluso a nivel relacional. Por esta razón que incluso los instrumentos de participación son más factibles.

Del 2006 al 2012 se registran en el observatorio del ministerio de vivienda y urbanismo 54 casos en donde existió difusión o alguna consulta pública a nivel de planificación local, destacando regiones como Magallanes. Sin embargo, en materia de participación ciudadana, es decir, desde un enfoque más bottom up, en donde son los ciudadanos quienes hacen llegar las observaciones, sólo se observan 18 casos, siendo Peñalolén, la comuna con mayor desarrollo de estas iniciativas. Incluso de esta comuna son las noticias sobre manifestaciones en cuanto a oposición de planes reguladores, por lo que el 2011 incluso se realiza un plebiscito, es decir, una actividad vinculante ante el no acuerdo con tres puntos del plan que el municipio planteaba, siendo finalmente rechazado y ganando la visión de los habitantes de la comuna. Si bien los casos no son muchos, se ven de forma más concreta en lo local. En el caso de la planificación regional, no fue posible encontrar información más que una exposición pública en la región de Arica. Este fenómeno permite exponer cómo a nivel local es mucho más fácil realizar exposiciones de interés local pues las articulaciones sociales son más factibles y las temáticas mas puntuales y conocidas por todos. No es lo mismo poner a participar a distintos agentes que no conozcan la realidad de su comuna vecina, que opinar sobre su realidad cotidiana la cual es constantemente modificable.

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La planificación modifica al objeto que intenta planificar no sólo antes de, sino que durante y posteriormente, por eso se enmarca dentro de la visión holística y sistema, considerando los diversos actores sociales. Dado que el proceso de planificación nunca se puede controlar en un cien por ciento, es que se hace necesario fomentar las participaciones, pues así si bien no se asegura la perfecta alienación del resultado con el programa inicial, se garantiza la democratización de la toma de decisiones, que es a su vez, escuchar las demandas ciudadanas reales, objetivo último de la instrumentalización de la gestión pública.

5. La no planificación: asentamientos urbanos informales Como ya se ha revisado, existen diversos factores que influyen sobre el desarrollo de

la ciudad, en el caso latinoamericano existen factores no controlados que también son capaces de generar cambios, como por ejemplo, el concepto de “pobreza” y su manifestación en el hábitat urbano. Las ansias puestas por todos los países de la región en la lucha contra ella se ven reflejadas por la acción de variados agentes. De entre ellos, la CEPAL es una de las organizaciones que mayores estudios ejecutan sobre el tema. En su informe “Panorama social de América Latina 2012”, presentado en la sede de la CEPAL en Santiago el mismo año, deja claro cómo poco a poco se va superando la pobreza en la región, pero aun así el rango en que disminuye sigue siendo una cifra baja, por lo que continúa existiendo una tarea prioritaria para los países de América Latina y el Caribe.

Pero la situación de pobreza de los países de Latino América, no representa únicamente una problemática social. Las consecuencias de aquello las podemos distinguir en variados aspectos, siendo uno fundamental para la superación de la pobreza, ya que es la base en donde la sociedad se desenvuelve: la ciudad. Las ciudades latinoamericanas son parte de un contexto en el que es usual observar la existencia de áreas excluidas social y espacialmente, las cuales exhiben crudamente la realidad de su pobreza. Cada una diversa en sus particularidades, pero también genérica si coincidimos en que es la forma en cómo los más necesitados han tratado de sobrevivir. De esta forma observamos que entonces las ciudades latinoamericanas son un escenario dónde el paisaje urbano está evidentemente cargado por imágenes de pobreza. Pero al realizar esta afirmación estamos no solo aceptando las consecuencias del desarrollo y la desigualdad sobre nuestras ciudades, sino que también asumiendo el papel de la pobreza sobre la transformación del paisaje urbano. Este papel transformador, transgresor o justiciero que adquiere la pobreza sobre la ciudad se expresa en una reacción física sobre el territorio, esto quiere decir, que la pobreza al manifestarse debe sentar bases en un espacio concreto. Y es más, la colonización de este espacio no se termina con el emplazamiento territorial, si no que pasa a ser parte de una manera de desarrollo (informal) para la ciudad.

Las características de esta informalidad pueden dividirse en cuatro ámbitos:

Físico, vinculado a la diversidad de los accidentes geográficos donde se emplazan los asentamientos.

Urbano, asociado a los escasos grados de servicio, equipamiento, accesibilidad y vinculación con su contexto.

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Legal, vinculado a las restricciones del uso del suelo y la tenencia del suelo ocupado.

Social, manifestado en el conjunto de dinámicas que practican los residentes para solventar sus deficiencias y estilo de vida.

Pero aun cuando los asentamientos informales presenten todas estas características engorrosas, han sido reconocidos por algunos cómo formas de desarrollo urbano y de esta forma la existencia de los asentamientos informales en nuestras ciudades podría ser vista cómo motores de cambio, por lo que deberían ser uno de los focos vitales a atender por la planificación urbana y territorial.

Revisando más atrás, en la historia de las ciudades latinoamericanas, observamos

además, que la presencia de los asentamientos informales ha existido a la par de la consolidación misma de la ciudad. Ciudades representativas latinoamericanas, cómo Rio de Janeiro, Lima, Ciudad de México, Caracas, Bogotá y Buenos Aires, en parte, deben su descontrolada expansión territorial en los años 40 y 50 a la presencia de los asentamientos informales. Justamente este periodo se vincula a uno de los procesos migratorios más importantes de la región, dónde las fronteras del campo y ciudad comienzan a diluirse generando grandes cambios en diversos aspectos, entre ellos, la morfología de las ciudades. Estos cambios resultan del crecimiento económico, de la industrialización y de la diversificación en las exportaciones. Pero a pesar de este auge, es justamente entre las décadas de 1950 y 1970 dónde ocurre la marginalización de las ciudades latinoamericanas y la consolidación de los asentamientos informales.

En un salto cronológico, para el año 2003 la ONU HABITAT señala que un tercio de

la población urbana mundial habita en asentamientos informales, y Latino América dentro de esta proporción, aportaba con 128 millones de habitantes. De esta forma observamos cómo los asentamientos informales son parte importante de nuestra historia urbana. Estando presente tímidamente desde los inicios de nuestras ciudades, hasta su dura aparición a mitades del siglo XX, para continuar con su manifestación hoy en día. Esto podría indicarnos que más allá de representar una problemática a resolver, dado los niveles de peligro en diversos aspectos en que habitan sus residentes, han sido y deben ser un foco de desarrollo urbano. El amplio periodo de tiempo desde sus inicios y crecimiento dentro del desarrollo de la ciudad latinoamericana, indica además, la oportunidad que han tenido los asentamientos informales en la generación de barrio e identidad. Su carácter de informal puede darse en variados aspectos físicos, urbanos, legales y sociales, pero también por su indiferencia al planeamiento urbano. Esto podemos evidenciarlo en la expansión territorial que debieron sufrir las ciudades para incorporar estos espacios a su área urbana o viceversa, y también la capacidad de adaptación que tuvieron y tendrán los asentamientos informales a la hora de utilizar retazos prediales de las ciudades que a toda vista, parecen ser inhabitables. Con esto, los asentamientos informales podrían estar demostrándonos la necesidad de insertar ejes de crecimiento orgánico para la ciudad aceptando dentro de la planificación espacios para la informalidad, pero también asegurando los niveles de habitabilidad necesarios para los residentes.

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El surgimiento de asentamientos urbanos vegetativos es un fenómeno común en Latinoamérica que cuenta con un origen multifactorial. Típico es el caso de las favelas en Brasil, las cuales surgen en el año 1987 cuando soldados de la guerra de canudos (1893 -1897) se instalan con previa autorización en los cerros de San Antonio y de la Providencia, ubicados en el centro de Rio de Janeiro. Ya en 1933 las favelas ascendían a 1500, y en los años veinte se expandieron por los cerros de la ciudad llegando a áreas suburbanas. Esta expansión fue propiciada por las migraciones rurales en busca de trabajo y, además, por la eliminación de los conventillos en 1890, donde vivían cerca de 100.000 habitantes. Así se observa una multicausalidad de este fenómeno, pues por un lado, era el gobierno quien buscaba eliminar un tipo de vivienda precaria, pero sin responder con alguna otra solución habitacional que respondiera a las necesidades imperantes que eran vivir cerca de las fuentes de trabajo, siendo esta, otra causa de la formación de favelas en la zona urbana. Bajo el gobierno de Castello Branco se intentaron eliminar o reducir este tipo de asentamientos, sin embargo, no existían los recursos económicos para trasladar a cerca de 500.000 habitantes, y las casas ubicadas en las periferias no podían ser pagadas por los habitantes de los asentamientos en ese entonces. En el 2007 bajo el gobierno de Lula Da Silva se presentó un plan de inversión de cuatro años que incluía la promoción del desarrollo urbano en las favelas y el fomento de políticas públicas para ellas, apoyándose bajo el alero el programa favela Barrio, que buscaba transformar estos asentamientos informales de origen, en un barrio formal para que demás, se fortaleciera la integración social.

En el caso de Argentina, es posible encontrar las Villas de Emergencia, que

posteriormente fueron conocidas como las Villa Miseria, nombre otorgado por el periodista Bernardo Verbitsky en 1957. Sin embargo, estos asentamientos surgen en el año 1930 cuando olas de migración interna del país se trasladan a los centros urbanos para quedar situados cerca de lugares de trabajo, que en ese tiempo, eran industrias producto del modelo de sustitución de importaciones que se tuvo que adoptar en todo América del sur a causa de la crisis del 29. Pero las villas de emergencia también nacieron como una medida gubernamental para albergar a inmigrantes, mayoritariamente italianos quienes trabajaban en ferrocarriles. Así, lamentablemente, el proceso no fue de la mano con el desarrollo habitacional generando un déficit y obligando la creación de estos asentamientos, que para finales de los setenta había crecido en un 15%. La definición que se enfatiza de las villas miseria corresponde a ocupaciones irregulares de tierra urbana vacante y tiene relación con las ideas de tramas urbanas irregulares, alta densidad poblacional, que suelen estar bien ubicadas y en donde los grados de precariedad son diversos. Al igual que en Brasil con las favelas, las villa miseria también intentaron ser erradicadas en 1976, afectando a 208.783 personas a través del corte de servicios de suministro básico, la intimidación constante, y la prohibición comercial entre otros. Este fenómeno hizo que la población en villas miseria se viera reducida hasta los años noventa con los retornos democráticos, pero que a pesar de eso, no se logra superar la cantidad previa al setenta y seis. Actualmente estos asentamientos no están constituidos por inmigrantes externos, sino más bien, por migrantes internos provenientes incluso desde zonas de urbanización legal, en donde no es posible adquirir una vivienda porque el mercado no se adapta a las necesidades de vivienda del estrato de población urbano más bajo. Los habitantes de las villas muestran la

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heterogeneidad de la pobreza, albergando a antiguos villeros, nuevos migrantes (del interior y de países limítrofes) y sectores pauperizados. Un elemento importante de este tipo de asentamientos, es el tejido social encontrado ya que históricamente las villas y sus habitantes se han considerado marginales, a pesar de que esta población se articula claramente con otros actores sociales y no desemboca en modo alguno en una vida segregada y aislada. De este fenómeno, es importante destacar que no hay procesos forzados, sino que la misma naturalidad del acto, permitió la identificación de un problema común, generando así lazos de identificación y redes propias de la asociatividad. La represión hacia estos asentamientos informales, influyó en que la resistencia contra las erradicaciones terminó fomentando un polo de resistencia popular. Así en 1969 se realizó un primer encuentro de dirigentes villeros, sentando las bases para identificar redes y asociatividad en este tipo de asentamientos, determinando la importancia de las redes sociales para los inmigrantes, pues gracias a ellas logran encontrar alojamiento más rápido y a más bajo precio, pero aún más importante, es que tienen una red de personas que proporciona apoyo, ayuda y familiaridad, sobre todo cuando son migrantes que van en busca de nuevas oportunidades y suelen asustarse al ver tal nivel de pobreza en ciudades que para ellos son prosperas.

Como se puede apreciar en los dos casos latinoamericanos, los asentamientos

informales no han disminuido como se debería esperar, pues los elementos sociales que en ellos se encuentran tienen mayor valor para sus habitantes que el traslado a un nuevo lugar en donde no saben cómo desenvolverse. He aquí una falencia de la política pública, en donde se concuerda al identificar que debido a una serie de elementos que no han sido contemplados en el diseño e implantación de esta política, las viviendas ofrecidas tanto por el sector publico cómo por el mercado se han convertido en un hábitat insatisfactorio para sus residentes y alejado de las necesidades de sus habitantes repercutiendo en entregar soluciones públicas a problemas mal identificados. Por esta situación es posible identificar medidas tanto en los caso de las favelas en Brasil y de las villas en Argentina dónde el tratamiento a estos asentamientos ha pasado a través de un reconocimiento cómo generadores de identidad, dejando atrás el concepto de la “informalidad” privilegiando la rehabilitación de los habitantes en los mismos lugares en que habitan, apoyándolos en la autoconstrucción y definición de las herramientas para su sostenibilidad físico-territorial y desarrollo social.

La historia de los asentamientos informales en Chile, tal como en los otros casos de

Latinoamérica ya vistos, se remonta a principios del siglo XX con la búsqueda de mejor calidad de vida asociada a acceso al trabajo generando procesos migratorios que cambian considerablemente la morfología de las ciudades. En el caso chileno hay dos periodos claramente reconocidos asociados al aumento de población y la situación de hábitats irregulares. El primero lo reconocemos cercano a los años 20´ vinculado a la aparición de los conventillos y el segundo entre las décadas del 50´ y el 60´ vinculado a las poblaciones callampas. Pese a que la situación de los conventillos no responde exactamente el concepto de asentamiento informal revisado, da muestra de la cuestión de la vivienda en el país previo a la aparición de las poblaciones callampas. Siendo la oferta de viviendas adecuada a la demanda de la población la problemática de los conventillos se focaliza

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mayoritariamente en la salubridad y economía. Dado este contexto la población comienza a proponer diversas herramientas para disputar la batalla del acceso a la vivienda y la calidad de vida. Las familias comienzan a organizarse y ya en el año 1914 se forma la Liga de arrendatarios. Posteriormente en 1919, se crea la Asamblea Obrera de la Alimentación nacional que se consolida en el año 1922, a raíz de la lucha contra las alzas de los arriendos.

Pero esta batalla por mejorar las condiciones de la vivienda no son aisladas, sino parte de la consolidación de un cambio social que sufría la sociedad chilena en ese entonces, y que se venía gestando de finales del siglo XIX. Se extendía y articulaba una nueva clase obrera, minera, industrial y vinculada a los servicios como el transporte ferroviario y los puertos, que operaban como centro neurálgico de exportación e importación. Pese a las elaboradas medidas en torno a la temática de la vivienda y otras cuestiones sociales relevantes de la época, dos golpes de estado en septiembre de 1924 y enero de 1925 dificultan el posicionamiento concreto de estas demandas sociales.

Los procesos de migración continúan, siendo representativo el caso de Santiago,

cuando en la década de los 40 alcanza casi el millón de habitantes y la oferta habitacional de las ciudades no es capaz de responder a la demanda, haciendo que las familias comiencen un proceso de acomodación orgánica en los conventillos, situación que se hace insostenible por el hacinamiento y la falta de higiene, empujando a los habitantes desesperados a hacer abandono de sus hogares en búsqueda de otro tipo de solución habitacional. Los partidos políticos populares comienzan a promover ya por el año 1946 la invasión de terrenos con colectivos de familias organizadas, quienes al ser desplazadas de los conventillos y al no contar con un salario que les permitiera arrendar un lugar más digno donde vivir, comienzan a ocupar estos terrenos. La fuerte presencia de los partidos políticos populares se debe a las elecciones presidenciales de 1938 que ponen como ganador al Frente Popular, el cual no pudo responder a todas las demandas de la población, provocando un quiebre entre lo político y lo social, ya que la izquierda vivió la tensión de ser parte del frente popular y del gobierno. Por lo que esta falencia de parte del estado, en no otorgar una respuesta efectiva al déficit de viviendas hace que la “toma de terrenos” se instaure progresivamente cómo la solución más expedita para tener un espacio para habitar.

Para entonces la población de Santiago estaba por alcanzar en 1960 los 2 millones

de habitantes y existía un déficit nacional de 406.000 viviendas. En este contexto aparece el PAP (Plan de Ahorro Popular) para apoyar a las familias a organizar los ahorros para acceder a una de las tres opciones disponibles: un sitio semi urbanizado, una vivienda en extensión o una vivienda en altura. La vivienda en extensión y la vivienda en altura están al alcance sólo de los sectores medios, por lo que la opción de los sitios semi urbanizados se transforma en la columna vertebral de los sectores populares. Esta medida consistía en entregar el terreno para construir una vivienda de 36 m2 con piezas prefabricadas y generar los servicios de urbanización e infraestructura social mínimos, aunque en la práctica lo que realmente sucedía es que a los pobladores se les entregaba sólo un sitio con el dibujo “tizado” donde tienen que construir su casa. La labor del estado se realiza a través de la CORVI (Corporación de la Vivienda) coordinando a los empresarios con los sectores

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populares. Pero al generar esta alianza con el sector privado no se cumplen los objetivos deseados ya que la leyes del mercado se sobreponen por las necesidades sociales, ya que los empresarios dan prioridad a las viviendas más caras que les reportan mayores ganancias.

Esta propuesta de Frei Montalva a la necesidad popular del acceso a la vivienda es

más conocida como la “Operación Sitio”. De ella se desprenden variadas “poblaciones” emblemáticas del sur-poniente de Santiago y otras a nivel país, conglomerando a miles de familias con sus necesidades aún sin solución. Pero para el gobierno la densificación poblacional de estos puntos estaba contemplada dentro de su programa de “Promoción Popular”, apareciendo por primera vez una organización que será fundamental para los procesos de acceso a la vivienda desde las bases. Mediante la Ley N° 16.880, aprobada por la totalidad del parlamento (1968), durante el gobierno de Frei se crean 3.487 Juntas de Vecinos. Estos organismos de base territorial agrupaban a los habitantes de un barrio, población o aldea rural o urbana, con la finalidad de promover el mejoramiento urbanístico y el equipamiento comunitario de la localidad.

La conducción entregada a los pobladores apunta a que estas organizaciones sean

instancias que tienen incidencia sólo dentro del perímetro en que están ubicadas, sin tener ningún vínculo con las organizaciones obreras. A pesar de la inserción de este nuevo organismo, en aquel entonces ya se vislumbraban ciertas falencias en su aplicación y funcionamiento, y cuyo debate llevó a que se instaurara sin alcanzar las satisfacción completa de las partes políticas implicadas. Este periodo en la historia del movimiento de pobladores marca una etapa en la construcción de grandes conglomerados de habitantes, y aunque se da paso y se formaliza la participación de los pobladores en las dinámicas del acceso a la vivienda a través de la creación de las Juntas de Vecinos no se logra satisfacer las necesidades básicas de “dignidad” que se exigían para sus viviendas. Así los pobladores al haber adquirido un sitio propio y tener una “casa” gracias a la “operación sitio” adquieren un esbozo de dignidad que detonaría otro proceso a nivel país, sumado además a las relaciones de los vecinos intensificadas por los nuevos organismos creados.

La oportunidad que tenían los pobladores de autoconstruir su propia alternativa de

vivienda gracias a las herramientas estatales disponibles y el apoyo de y el contexto político previo a las elecciones de 1970, además del empoderamiento popular hacen un quiebre simbólico en el aumento del número de tomas de terrenos. En el transcurso de un año, entre 1969 y 1970 Santiago aumentó sus tomas de terreno de 35 a 103, acrecentando ese número a 175 tomas a nivel nacional para el año 1971. Esta nueva posibilidad para los pobladores ve también su factibilidad y resultados en casos que habían sucedido años antes. Un ejemplo prematuro y representativo es el caso de la “callampa” del Zanjón de la Aguada, que da origen a la famosa población “La Victoria”, cuando los gobiernos de la época no contaban con los recursos ni las herramientas suficientes para dar solución inmediata a las necesidades mínimas de urbanización requeridas por los pobladores. Por lo tanto, podemos observar que a principios de los años 70 se consolida el movimiento de pobladores, marcado por las herramientas entregadas por las juntas de vecinos, los nuevos instrumentos del estado para el acceso a la vivienda, la aparición de un gobierno popular y

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el demás contexto político que obliga a los otros partidos a optar por una posición frente al apoyo hacia los pobladores. Así podemos dilucidar que la transformación de la “callampa” al “campamento” no representa mayoritariamente un cambio físico, sino más bien una transformación político-social desde la perspectiva de los dos actores más representativos de la problemática de la vivienda: los pobladores que habían optado por armarse de sus propias herramientas y decisiones en la búsqueda de la inclusión a la ciudad; y el estado, quien otorgó el reconocimiento al movimiento de pobladores a través de mecanismos gubernamentales que los consideraban y apoyaban el desarrollo de las familias en los mismos “campamentos”. Si bien los pobladores migraban en búsqueda de un suelo con mejores cualidades, que los integraban en variados aspectos a la sociedad, en algunos casos se sigue reconociendo que los emplazamientos de los “campamentos” siguen representando un peligro para sus habitantes, apoyando aún más el concepto que válida la transformación de las “callampas” a “campamentos” cómo un proceso político-social y en menor medida físico-territorial. Además se observa que la “toma” de terrenos no es precisamente una forma de hábitat informal, sino más bien el proceso intermediario desde la “callampa” al “campamento” por el cual los pobladores hacen uso de un terreno, de propiedad pública o privada, para emplazar allí sus nuevas “viviendas”. Además se observa que el proceso de transformación no considera hitos representativos que marquen inicios o finales en la presencia de los asentamientos informales en Chile, por lo que podemos hablar de una superposición y transformación de los conceptos de “conventillo”, “callampa” y “campamento” a lo largo de la historia, un proceso progresivo que va haciendo más representativo uno de los conceptos por sobre los otros de acuerdo al contexto político-social en que se desarrolla.

Con la llegada de la dictadura y el gobierno militar, se ve claramente amenazado el

papel de los pobladores por la represión, sobre la toma de decisiones y el modo de habitar de sus “campamentos” y por lo tanto también se ve amenazado el concepto conciliador de este nuevo asentamiento informal. Pero aun así, desde la clandestinidad y la meticulosidad por la seguridad, los pobladores van creando nuevas redes, desde la espontaneidad y experiencia, que confrontarán la crisis país que se vivía en aquel entonces. De esta forma, sucede la situación inversa a la que perseguía el gobierno, y estas organizaciones surgidas de una necesidad urgente se consolidan como verdaderos espacios de interrelaciones entre los pobladores. La rearticulación surgida desde la ciudadanía tardó varios años en tener una consolidación de peso que llegara a demostrar a nivel nacional la molestia del país frente a la crisis socioeconómica que se vivía. Es recién entre 1983 y 1986 cuando el malestar social logra expresarse en el espacio público a través de un ciclo de “protestas nacionales” que de a poco van haciendo un camino para el restablecimiento de la democracia. Sumado esto a los carentes o inexistentes espacios de diálogo del Gobierno Militar hacia la ciudadanía, las manifestaciones fueron adquiriendo cada vez un carácter más catastrófico y es dentro de este contexto de “protestas nacionales” cuando sucede lo que es recordado cómo la toma de terrenos más grande de nuestra historia. Un número estimado de cerca de 10.000 familias organizadas en base a los “Comité sin casa” de toda la Región Metropolitana planifican autónomamente esta acción para hacerse de terrenos para sus “viviendas”, y sólo luego de haber ejecutado esto, acceden a continuar con el

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movimiento junto a los partidos populares que los apoyaban, lo que manifiesta la capacidad de organización y acción que el movimiento de pobladores seguía teniendo.

Con el fin de la dictadura y con todas las promesas realizadas por la llegada de la

democracia las expectativas que el pueblo chileno y el movimiento de pobladores tenían eran altísimas. Pero los pobladores, al igual que una gran parte del país, vio truncada la alegría que venía con la repartición de cargos que realizan los partidos pasando por encima de las organizaciones que hicieron posible la manifestación del malestar años atrás, y estructurando además esta transición sobre una reforma parcial a la Constitución elaborada por los militares y aprobada por acciones antidemocráticas en 1980. Asimismo el modelo neoliberal tomaba cada vez más fuerza haciendo a un lado todo rastro del empuje que algún día pudo tener un movimiento social basado en los pobladores y su capacidad de organización, lo que radica en la proclamación de un Estado Chileno basado en la debilidad de la sociedad civil y la centralidad del Estado. Esta democracia opera cómo un sistema político elitista y mediático mientras la sociedad vive los efectos de la dualización social provocada por el neoliberalismo, con débiles movimientos sociales capaces de emprender “tareas democratizadoras”, que es un fiel reflejo del abandono que evidenciamos hoy en día de parte de la ciudadanía chilena con respecto a las instancias de participación cívicas y sociales.

A lo largo del desarrollo de los asentamientos informales en la historia Chilena de

este y el pasado siglo se observa que en primer lugar la problemática que sostiene a los movimientos ha sido el acceso a la vivienda, evidenciando además que las diferencias sociales de clase no son una dificultad reciente. Esto se ve acompañado de la aparición de diversas formas de hábitat informal, con mayor representación la situación que recoge a las “callampas” y su insostenible situación de insalubridad y hacinamiento en que vivían sus pobladores, y el escenario que aglutina a los “campamentos” y su lucha por el acceso a la vivienda digna gracias a la conformación de las juntas de vecinos. Aun así, estos dos conceptos unidos por la herramienta que simboliza la “toma de terrenos” no representa un episodio lineal, si no que más bien una aglutinación de acontecimientos relacionados en mayor o menor envergadura a ellos, ya que finalmente cada “callampa” y cada “campamento” tiene un historia particular que contar de su origen a fin si lo tuviese. Además podemos vislumbrar que la tarea de igualar las condiciones de hábitat resultan más hacederas cuando existe una relación directa desde el Estado hacia las organizaciones de las bases, y estas a su vez, se comprometen en sostener y renovar estos espacios de acción y comunicación de acuerdo a las necesidades que tengan o les surjan, y que a pesar de que en dictadura se observó uno de los periodos de mayor represión del país, la fuerza sostenida por el movimiento de pobladores y otras organizaciones se ve absurdamente coartada con la llegada de la democracia y el fortalecimiento del sistema neoliberal.

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Conclusión La historia de Chile y de Latinoamérica ha estado marcada por la aparición de

fenómenos que no han podido ser controlados por el ser humano ni por los gobiernos. Por un lado, la alta existencia de riesgos naturales sobre todo en nuestro país ha denotado un lento desarrollo en cuanto a prevención, el cual si bien ha avanzado, aún no ha podido responder la necesidad por sobre los posibles peligros.

Sobre todo en el caso de Chile, es más difícil aún controlar cuando las decisiones

sobre uso de suelo o mercado inmobiliario dejan bastante espacio a los empresarios privados, quienes muchas veces licitan muy lejos de la calidad esperada.

La misma necesidad de personas migrantes o locatarios por acceder a mejores

condiciones de vida, ha repercutido en problemas de desigualdad y falta de oportunidades, la pobreza expresada en conventillos y poblaciones callampas las cuales ha costado bastante ir erradicando sin dañar los lazos comunitarios de los grupos.

Esto hace pensar en una planificación urbana cohecha desde las bases, en conjunto

a variados actores públicos y privados que hoy en día componen el mundo de la construcción y el acceso a la vivienda, tomando en consideración que esta se supone sólo cómo una herramienta de resguardo, que sin la generación de comunicación y acción entre las familias que las habiten, se vuelve casi más infructífera que su ausencia.

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Bibliografía.

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Ley 19.300 “Ley sobre bases generales del medio ambiente”. Ministerio de Medio Ambiente, Chile.

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DESARROLLO URBANO UNIDAD Nº III

FENOMNENOS URBANOS Y GESTIÓN PÚBLICA

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Introducción

Todo lo que el Estado hace es planificado o es producto de la ausencia de la planificación, pero sin embargo, hay fenómenos que pueden condicionarse más que otros, dando importancia a la necesidad de pensar la ciudad que se desea con base en la opinión de los actores locales. El entregar la toma de decisiones a modelos como el Mercado, ha generado situaciones a nivel urbano que repercuten en ciudadanas o ciudadanos que se ven afectados, marginando derechos y accesos, sin embargo, todos los fenómenos en asentamientos urbanos e interurbanos generan modificaciones complejas al escenario, las cuales deben ser comprendidas desde la autoridad del sector público para generar influencia positiva en la planificación urbana. El concepto de la pobreza en una visión compartida por diversas instituciones como la Fundación para la Superación de la Pobreza, es ver la pobreza no de forma cuantitativa, sino más bien en lo cualitativo, es decir, ya no se es pobre por no tener, sino que más bien por no acceder. Chile es una sociedad donde la pobreza cuya no se pide solo por la canasta familiar, pues se puede tener bienes materiales, y sin embargo no tener acceso a la educación o salud de calidad: En esto se expresa la pobreza. La pobreza a la cual se hace referencia tiene relación con la planificación, pues en la medida que se piensa una ciudad, y se conocen todos los factores que pueden alterarla, se evita generar las marginalidades en derechos.

SEMANA 4

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Ideas fuerza El contenido de este documento tiene como objetivo conocer las variables generales y situaciones socios territoriales que condicionan el espacio urbano. Al hacer uso del concepto sistemático y mirada holística para incorporar la mayor cantidad de factores posibles, se hace alusión a fenómenos que se detallaran a continuación. Las dinámicas de movilidad socio urbana junto con la demografía y en ella, fenómenos como las migraciones, son un primer factor a revisar en relación a la actividad humana. A las transformaciones del hábitat urbano, se incorporar nuevos elementos teóricos en cuanto al medio natural y su relación con el territorio y el suelo urbano. La conectividad y la viabilidad de transporte que corre con dimensiones propias dentro de la gestión pública, es también un elemento vinculado al desarrollo urbano pues su misión va más allá de transportar, sino que más bien intenta acercar oportunidades, o disminuir brechas. Además, se incluirán conceptos desde el mundo de la arquitectura aplicados a la gestión pública, como la zonificación, la mono funcionalidad de las ciudades, las áreas verdes, infraestructura y los fenómenos de “Zooning”, “Housing” y “Gentrification” con el objetivo de analizar casos concretos de desarrollo urbano.

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1. Dinámicas de movilidad socio-urbanas

La movilidad urbana corresponde a la necesidad de moverse, y en este sentido Carmen Mataix la entiendo como un derecho social que se debe preservar y garantizar de manera igualitaria. Una idea importante que se rescata de la autora, es entender la movilidad como algo diferente al transporte, pues las personas nos movemos independiente que estemos o no en un vehículo motorizado, la movilidad está asociada a una actividad, y no a un instrumento, por lo que tratarlos como sinónimo, es dejar fuera de las políticas de movilidad casos tan cotidianos como el traslado de peatones. Otro concepto importante que va de la mano de la movilidad, es la accesibilidad. Cuando se es más accesible, ¿Cuándo algo está más cerca o cuando existen más posibilidades de llegar? Para la autora es más importante crear cercanía, que producir transporte, y se está de acuerdo en la medida que es la accesibilidad periferia la generadora de grandes problemas sociales productos de los conflictos de movilidad. Las políticas de movilidad generan un alto impacto: Determinan si una sociedad tiene cohesión, o si está generando exclusión. La Constitución Política de Chile otorga en su artículo 19 sobre garantías constitucionales la posibilidad de un o una ciudadana de poder trasladarse a donde desee dentro del territorio nacional, sin embargo, es labor de la gestión pública asegurar los medios para que este derecho sea ejercible, sobre todo en escalas locales a nivel de ciudad. Es importante considerar que un 87% de la población chilena se encuentra ubicada en zonas urbanas, pero que la implementación de servicios para responder a este fenómeno no ha sido correlativa generando problemas de segregación territorial. Las externalidades negativas de la movilidad urbana se traducen en carencia de oportunidades, en ausencia de accesos, por lo tanto, un fenómeno que podría pensarse como urbano se transforma en social. Cuando existe segregación territorial se da el fenómeno de vivir en la periferia con todo lo que aquello implica. Una gran cantidad de tiempo de desplazamiento que resulta bastante estresante para los habitantes pues el trayecto va acompañado de cansancio, congestión, contaminación acústica y atmosférica, el aumento de las posibilidades de sufrir algún tipo de accidente A nivel de política, la periferia hace aumentar los costos del transporte y el consumo de energía, lo que repercute nuevamente en problemas de contaminación y descontento social. El proceso se hace aún más complejo cuando la cantidad de autos particulares es mucho mayor a la oferta de transporte público de calidad, pues la disminución en la calidad de vida se hace evidenciable, por lo que la opinión pública no está conforme. El descontento sumado a la alta densidad población generará estancamientos para la gobernabilidad.

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¿Qué se está haciendo en Chile para responder a este problema público?

En el caso de nuestro País se creó la Comisión Nacional PRO Movilidad urbana por Decreto

Supremo N174 en Junio del 2014. El objetivo es disminuir la congestión en las ciudades y

mejorar los sistemas de transporte, de hecho, el Decreto fue suscrito por la Presidenta de la

República, y el encargo de la cartera de Transporte y Telecomunicaciones.

Ciudades SobrePobladas e Inequidad Distributiva

Búsqueda

Mejores Servicio

s

Búsqueda

Laboral

Aumento

Poblacional

Fenómeno de Periferia

Crecimiento no controlado e

infraestructura no

condicionada

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La propuesta incorpora la mirada sistémica

y participativa dentro de su elaboración, y

promueve acciones dentro de los siguientes

objetivos:

Planificación integrada del uso de

suelo y de la movilidad urbana.

Privilegiar y mejorar el transporte

público masivo

Desincentivo y/o racionalización de

modos privados individuales de transporte

(uso del automóvil)

Promoción del uso de modos no

motorizados de transporte

Una “nueva cultura de la movilidad

urbana”

Marco de Política Pública y Marco

Normativo Marco institucional de la

gobernanza urbana.

Tal como lo plantea la misma comisión,

“Los problemas de la movilidad urbana son

de carácter multifacético y complejo y para

mitigarlos requieren ser abordados

sistémicamente, de una manera integral e

integrada, exigiendo al Estado un magno

esfuerzo de coordinación y de adecuación

de su institucionalidad y forma de trabajo y

de gestión para poder acometerlos con

cierta eficacia” (2014;pp15). Para esto si se

hace necesario implementar la visión pero

de manera práctica, verlo como un sistema

para lo cual se debe trabajar no sólo el

ámbito del transporte.

En el documento se propone asimismo

una institucionalidad básica para

gestionar todo esto: creación de un

Programa Nacional de Movilidad Urbana

de carácter interministerial y encabezado

por el Ministerio de Transportes y

Telecomunicaciones, anidado en el

Comité Interministerial Vivienda, Ciudad y

Territorio, que tendría un correlato a nivel

de cada una de las Regiones del país;

formación de Comités Pro Movilidad

Urbana en cada una de las ciudades del

país, de conformación Tripartita –

autoridades regionales y locales,

representantes de la sociedad civil,

representantes de los gremios del

transporte– que elaborarían el Plan

Director Estratégico y el Plan de Acción

Inmediata, seleccionando las medidas

que podrían funcionar en el contexto de

cada ciudad y solicitando a las

autoridades nacionales las autorizaciones

y los recursos necesarios –que junto con

otros recursos irían a un Fondo de

Desarrollo de la Movilidad Urbana–y la

dictación de los actos administrativos y

otras medidas que permitan la

implementación de las intervenciones

propuestas por cada comunidad urbana.

Ambas instancias funcionarían con

Comités Consultivos de amplia

representación. Se propone que el

Ministerio de Transportes y

Telecomunicaciones sea efectivamente

fortalecido en equipos técnicos y recursos

para poder cumplir con su papel decisivo

de apoyo técnico a todo este esfuerzo en

torno a la movilidad urbana, que se

constituirá en el elemento ordenador y

conductor esencial de todo su quehacer

en las ciudades del país. (Comisión

Nacional PRO Movilidad urbana, 2014;

PP17)

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2. Demografía urbana

En este breve documento, se pretende hacer una pincelada sobre el concepto de demografía urbana, un tema que es de gran importancia en Latinoamérica por las características históricas, económicas, geográficas y sociales con que cuenta la región. El concepto de demografía urbana se ocupa básicamente en el análisis de la población que habita una ciudad y su contorno. Dicho análisis considera diferentes análisis tales como el ingreso, densidad, ubicación de la población, etcétera. Este texto se enfoca dentro de la perspectiva de la situación latinoamericana, dejando de lado las características de demografía urbana de Europa y América del Norte. En los últimos cincuenta años, de la segunda mitad del siglo XX, las grandes ciudades de América Latina sufrieron cambios que hasta el día de hoy se intenta mitigar. En aquel lapso de tiempo, las capitales de la mayoría de los Estados de la región duplicaron aproximadamente la cantidad de habitantes de éstas. Fue así como empezaron a ocurrir diferentes fenómenos, que si bien con anterioridad habían presentado ciertas señales de aparición, empezaron a marcar patrones al interior de las ciudades (CEPAL, 2012): • Aumento del precio de los suelos (Sepúlveda Swatson, 2004): Se puede apreciar que en la mayoría de las ciudades latinoamericanas los precios de los suelos en el centro de las ciudades -que suele coincidir con el centro histórico- aumentaron considerablemente su valor, ello generó el efecto colateral de un despoblamiento relativo de aquel sector (usualmente de la población de bajos recursos que solía vivir en el centro de la ciudad), en beneficio de espacios pericéntricos y periféricos, que a veces poseen peores condiciones de habitabilidad por encontrarse en pendientes de cerros, sectores inundables, o cercanos a barrios industriales, entre otros. El centro de las metrópolis se convierte entonces en la sede de la mayoría de los trabajos formales y en un lugar de servicios, aumentando los flujos de transporte hacia este. • Segregación demográfica: Las ciudades capitales latinoamericanas se caracterizan por ser altamente segregadas, es así como ciertos barrios de Santiago de Chile, Buenos Aires o Lima, concentran en un pequeño porcentaje de tu territorio, un pequeño porcentaje de la población que vive con altos estándares de vida, y que coincidentemente cuentan con los medios viales y de transporte necesarios para acudir con facilidad al sector céntrico de la ciudad. Del mismo modo poseen altos niveles de vivienda y trabajo formales. Por otro lado, un alto porcentaje de la población que presenta bajos ingresos, vive en los sectores periféricos de la ciudad. En un medio que presenta altos niveles de trabajo y vivienda informal, y que por otro lado carecen de la cantidad y oportunidad adecuada de servicios básicos, así como de facilidades para dirigirse al centro de la ciudad. En parte, esto ha sido causado por el alto costo de los precios de suelo que se presentan en los centros de

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las ciudades, en comparación con el bajo costo de suelo y de vivienda que puede existir en las zonas periféricas. Finalmente, respecto a este punto, se constata una marcada diferencia en cuanto a los niveles de estudio de la población, siendo el porcentaje más alto de personas con años de estudio quienes viven en los sectores más acomodados y mejores equipados, mientras que los sectores periféricos presentan menores niveles de población con años de estudio a su haber.

Aumento de flujo de viajes entre la periferia y el centro urbano (Banco Mundial, 2002): Los puntos anteriores dan la base para la comprensión del porqué del aumento de los flujos de viajes entre la periferia y los centros urbanos en las ciudades latinoamericanas, en donde la mayoría de los sitios de trabajo se concentran en el centro. Ello genera que los desplazamientos hacia el lugar de trabajo y estudio sean un punto central en la vida de los habitantes de la periferia, que suelen gastar varias horas semanales en la ida y vuelta a sus hogares, reduciendo con ello la calidad de vida de estos. Dicha situación ha obligado a la mayoría de las autoridades de las metrópolis a generar sistemas de transporte urbano que puedan responder aquel problema. Un efecto colateral del aumento de flujos de viajes desde y hacia la periferia (los que suelen ser lentos y tortuosos) y de la carencia de oportunidades laborales, ha sido el surgimiento de empleos informales, que suelen tener un efecto importante en la economía local. Afortunadamente, en los últimos años, la agenda de políticas públicas que tienen relación con el aumento de la calidad de vida de los habitantes de los sectores periféricos de la ciudad ha crecido. Ciertamente una gran tarea de los gobiernos latinoamericanos es reducir la desigualdad existente en sus ciudades, y con ello aumentar el bienestar total de la sociedad, es así como iniciativas de mejora de transportes urbanos, aumento de servicios en los sectores periféricos o reducción de la violencia suelen estar en la palestra. Sin embargo los esfuerzos necesarios requerirán un aumento fuerte de inversión pública y privada, así como también una acuciosa planificación e inclusión comunitaria 3. Medio natural: territorio y suelo urbano

El suelo urbano, como tal es el espacio en donde se asienta la ciudad dentro de un territorio determinado. Es cierto que también, dentro de una misma ciudad existan distintos tipos de territorios.

En efecto, las ciudades en Latinoamérica tienen como factor determinante el medio natural en el que se encuentren. En este breve documento se revisará la forma en que la ciudad en nuestra región se ha ido adaptando al medio natural en la que se asienta.

Tradicionalmente los centros fundacionales de las ciudades en esta región se asentaron en lugares mayoritariamente planos en los valles o en sectores costeros. Dichos asentamientos se mantuvieron mayoritariamente inalterados hasta principios de siglo XX, momento histórico en que las ciudades comenzaron a recibir ingentes cantidades de migrantes tanto internos

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como externos que forzaron el crecimiento de la ciudad hacia territorios que anteriormente solo formaban parte del paisaje circundante. La vivienda informal se combinó con terrenos no adaptados para la construcción formal. De este hecho existen varios ejemplos en la región, como es el caso de Valparaíso y los cerros sobre poblados, los sectores dentro de Santiago proclives a la inundación o aluviones. Incluso, dentro de la misma La Paz, en Bolivia, el plano de damero histórico rebasó los límites circunscritos existentes hacia los empinados valles que cercan La Paz, en incluso más allá, hacia las planicies a la intemperie que se encuentran en la zona de El Alto. Otro claro ejemplo son las favelas en las grandes ciudades brasileñas de San Pablo, Rio de Janeiro y Salvador, las que concentran más del 40% de la población periférica.

Queda claro el hecho de que los mejores lugares dentro de la ciudad, es decir los más planos y cercanos al centro urbano, cuentan con un precio de suelo elevado a los sectores periféricos que se ubican en lugares más inapropiados tales como montes, quebradas o zonas inundables, ello se conjuga con viviendas precarias lo que aumenta los niveles de exposición a enfermedades contagiosas dado que la mayoría de estos asentamientos no cuentan con cañerías de agua potable, aislación, gas o luz eléctrica.

Las políticas públicas de los gobiernos han implementado políticas paliativas para contener la situación con diferentes resultados a lo largo del transcurso de los años, como el hecho de incrementar la cantidad de escuelas por sector, centros de salud o instalación de luz eléctrica y agua potable.

Por otro lado las ciudades costeras en nuestro país han tenido que adaptarse a los riesgos provocados por eventuales tsunamis, ello ha tenido diferentes consecuencias. Es posible destacar la baja de precio de suelo en los sectores planos del borde costero, mientras se observa un aumento de los precios en zonas elevadas; la implementación de planes y equipamiento para evacuación y el traslado de ciertos servicios a sectores altos dentro de dichas ciudades. Similar situación se vive en la ciudades que presentan riesgos de inundación, de aluviones o incendios, teniendo el Estado, que invertir en la ejecución de obras civiles que disminuyan los estragos causados por aquellos fenómenos naturales, al tiempo que se intenta impedir el asentamiento humano en los sectores de riesgo. Entre ellos es posible contabilizar la construcción de grandes colectores de aguas lluvias, piscinas de contención de aluviones o estanques de agua con el objetivo de sofocar incendios con mayor diligencia.

Se observa que las políticas han sido mayormente reactivas en lugar de propositivas, ello requeriría mayor planificación, inversión en estudios y una institucionalidad con más atribuciones para la implementación de medidas y detección de eventuales riesgos, en conjunto con una adecuada política habitacional adaptada a ello.

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4. Fenómenos migratorios

Las migraciones se entienden como desplazamientos geográficos de grupos o individuos.

Las causas pueden ser variadas pero en el caso de las migraciones entre países, por lo

general son por búsqueda de oportunidades laborales y un cambio socioeconómico.

Si se llama migrante a quien se desplaza se hace una diferenciación entre “Inmigrante” que

es quien llega, y “Emigrante”, concepto que corresponde a quienes salen de un territorio

determinado.

Migraciones Internas

Cuando el desplazamiento se realiza dentro de un mismo territorio, entonces es interno. En

Chile a lo largo de la historia las personas han migrado principalmente por temas laborales, y

es así como el norte grande se convirtió en un lugar que recibía a grandes cantidades de

población Chilena primero en busca del Salitre, luego por el cobre. Pero si se trata el tema

desde lo laboral, es la migración campo ciudad la que ha generado mayores movimientos

poblaciones, generando incluso el cambio del uso de suelo.

Fuente: Minvu (SF) “Chile. Un siglo de Políticas de Vivienda y Barrio”

Se puede observar que el cambio se comienza a dar desde 1930, y así serían las migraciones un efecto de búsqueda de oportunidades. La tendencia es que las personas

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suelen trasladarse a los puntos donde hay mejores condiciones de vida, en vez de extender la cobertura de servicios hacía todas las comunas; sin embargo, es un fenómeno válido pues es más rápido que se movilicen masas de personas a que se implemente infraestructura social en varios puntos del país de manera simultánea. De esta manera es como las migraciones generan concentración en las grandes ciudades como lo son Santiago, Valparaíso y Concepción.

La movilidad interna entre diversas ciudades de Chile se seguirá dando en la medida que no todos los centros urbanos cuentan con el mismo acceso a educación o salud. Aún es necesario asistir a ciertas ciudades para estudiar con calidad, o aún es necesario moverse para recibir atención médica acorde. Independiente de los cambios paradigmáticos en donde hay un volcamiento a localidades más pequeñas, estás también deben estar preparadas para responden a necesidades poblacionales.

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Migraciones Externas

A diferencia de las migraciones internas, las migraciones externas son mucho más notorias por efectos culturales., lo que hace que la percepción ciudadana es cree que Chile está lleno de extranjeros. Si bien es cierto que Chile pasò a ser un país donde existía una alta población que emigraba a otros lugares, a un país que recibe a muchas personas, el porcentaje de inmigración alto es mas bien una percepción.

Tal como se aprecia en la Tabla, al 2009 la población migrante alcanzaba un total de 352.344 personas, lo cual no corresponde ni a un 10% del total nacional. Al 2015 los porcentajes han aumentado, pero la población Chilena también, por lo que hablar de altos porcentajes de inmigrantes es relativo. Lo que si se puede determinar es que la mayor cantidad de inmigraciones son provenientes de Perú y Argentina por cercanía física, y últimamente ha incrementado la cantidad de Españoles por temas económicos. De esta manera también se explica la tabla n.2, en donde la mayor concentración de inmigrantes se observa en las regiones metropolitanas, Valparaíso, Tarapacá y Antofagasta. Desde el retorno a la democracia se han realizado varias políticas enfocadas a la inmigración. Desde Aylwin se ven los primeros acuerdos para recibir refugiados, con Frei es posible apreciar procesos de regulación migratoria a través de otorgamiento de permisos provisorios y otros temporales. Desde entonces se han podido observar políticas como la incorporación a sistemas de salud, regulación de la residencia y educación de los menores de edad y también regulación en temas laborales. Se puede concluir que si Chile es un

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país receptor de inmigrantes es porque ante la opinión internacional es un buen referente en condiciones de vida, sin embargo, sigue siendo necesario que esta visión no sea sólo en las grandes metrópolis, sino que se desconcentre a todas las regiones de manera igualitaria. 5. Conectividad regional e interurbana

La longitud de los países latinoamericanos, y aún más el caso de Chile, hace que las temáticas de conectividad regional e interurbana sea una de las principales preocupaciones de los gobiernos de la región. Tanto por un esfuerzo de mantener la idea de Estado dentro de los territorios, como por motivos de producción económica, demografía, e igualdad de oportunidades para sus ciudadanos. A continuación, se presentan algunas ideas sobre la conectividad regional e interurbana para los países de América Latina, poniendo foco especial en el caso de Chile, respecto a su evolución en el tiempo de manera sucinta. La conectividad del territorio nacional de un país, en nuestro caso latinoamericano, responde, al menos en un primer momento, en la necesidad de mantener la idea de Estado, que esencialmente desde los albores republicanos responde al imperativo de ejercer fuerza y mantener la presencia de la capital respecto al resto de las ciudades de la nación. Incluso, avanzado el siglo XIX, se puede comprobar que las obras civiles respecto a caminos, vías férreas y puertos tenían un fuerte contenido militar y estratégico, así como también económico. Coinciden con ello la construcción de ferrocarriles que en su mayoría partieron teniendo como objetivo primordial el transporte de materiales desde los centros de producción hasta los puertos o las grandes ciudades de la región, sumado al transporte de pasajeros entre una ciudad y otra. A la par de ello (literalmente pues iban al lado de las líneas férreas) se construyeron en un primer momento las líneas telegráficas, para ser sustituidas luego por líneas telefónicas. En el caso de Chile, uno de los gobiernos que más se interesó en la conectividad física del territorio nacional fue el del Presidente José Manuel Balmaceda, impulsor de un ambicioso plan de inversión en obras públicas tanto de caminos y puentes como de ferrocarriles. Obra que se concluiría con la celebración del centenario, y la unión del país desde Iquique hasta Puerto Montt, más una conexión a las ciudad trasandina de Mendoza. En conjunto con ello, las carreteras se empezaron a planificar para que trabajasen a la par con el sistema de ferrovías, situación que empezó a cambiar de forma radical en los últimos años del siglo XX. En efecto, la conectividad en nuestro país se sustenta actualmente, de manera importante a través de carreteras, siendo las principales, de un alto estándar de calidad. Resulta importante que la conexión entre ciudades beneficia en gran manera las economías locales ya que permiten y facilitan el intercambio de personas, bienes y servicios. Un ejemplo claro que se da es el caso de las ciudades dormitorio, en donde la gran parte de la población realiza viajes diarios entre una ciudad pequeña, y otra que posee lugares de trabajo y estudio. En nuestro país, fuera del caso de Santiago y las localidades circundantes a esta, se pueden contar los casos de Limache y Villa Alemana, respecto de Valparaíso o Coronel y Lota respecto al gran Concepción.

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Es necesario mencionar, que de por sí, muchos sistemas de transporte de interconectividad regional y urbana suelen poseer cuotas de subsidios estatales o regionales. Si dicho subsidio no se realizase, se encarecerían los valores de los pasajes, lo que los transformarían en precios privativos para un porcentaje importante de la población, y por ende se reduciría la interconectividad perjudicando, entre otras cosas, las economías locales. El argumento a favor del subsidio (sumado al descrito anteriormente), se centra en que el transporte es un derecho, y como tal debe ser apoyado por las entidades públicas del ramo, hecho que naturalmente en nuestro país actualmente, sigue siendo débil, a pesar de los nuevos anuncios presidenciales. Es interesante destacar que los subsidios al transporte público en nuestro país se dan en mayoría en el sur del territorio nacional, abaratando los costos para los transportes en barcazas, transbordadores y en algunos casos avionetas. Es claro que ello responde a las ingentes necesidades de conectividad que poseen las regiones australes de Chile. En esa misma línea la construcción de aeropuertos en las principales ciudades regionales del norte y sur del país han contribuido a mejorar la interconectividad nacional, no obstante sigue siendo reducido el número de personas que puede acceder a dicho medio de transporte. Tema aparte son los efectos que trae consigo los efectos que produce el tipo de transporte en el medio ambiente. Siendo en esta línea, el avión el más contaminante, seguido por el automóvil, el bus y el ferrocarril. Respecto a la propiedad de los medios de transporte, es decir, si estos deben ser públicos o privados, los estudios no han llegado a resultados claros. Usualmente las aerolíneas siguen teniendo un componente estatal como lo es en Bolivia, lo mismo con el ferrocarril en Argentina, mientras que los sistemas de buses interurbanos y regionales suelen ser de propiedad privada (casos de Chile y Perú). En Europa, la propiedad de los ferrocarriles es estatal en Francia, Alemania y España, mientras que en Inglaterra es privado, por otro lado las aerolíneas poseen un componente público privado. Estas últimas características tienen más relación con los tipos de Estados que se han conformado en Europa por tradición, más que por otros motivos. Establecida la conectividad entre ciudades y regiones, quedan los tópicos pendientes relativos a la calidad. Para darnos una idea respecto del deber ser de ello, podemos utilizar como referencia, la norma europea respecto a transporte público urbano (EN13816 (Gutierrez R, 2013)):

• Disponibilidad: cobertura del servicio ofrecido en términos de geografía, tiempo, frecuencia y modo de transporte. • Accesibilidad: acceso al sistema de transporte público incluyendo interfaz con otros modos de transporte. • Información: suministro sistemático de conocimiento sobre el sistema de transporte público para facilitar la planificación y ejecución de los viajes. • Tiempo: aspectos del tiempo relevantes a la planificación y ejecución de los viajes.

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• Atención al cliente: elementos del servicio introducidos para permitir la mejor practicable combinación entre el servicio estándar y los requerimientos de cada cliente. • Confort: elementos del servicio introducidos con el propósito de hacer que los viajes en transporte público sean relajantes y placenteros. • Seguridad: sensación de protección personal experimentada por los clientes, derivada de la aplicación de medidas concretas y de la actividad diseñada para asegurar que los clientes sean conscientes de estas medidas. • Impacto ambiental: efecto sobre el medio ambiente derivado de la prestación de un servicio de transporte público.

6. Vialidad y transporte en asentamientos urbanos

La vialidad corresponde al concepto de lo vial, es decir, caminos. Los primeros conceptos de vialidad en este País datan del camino del inca como primer conector social. Con el paso de tiempo se fue dando mayor realce a la importancia del concepto. La vialidad está gestionada desde el Ministerio de Transporte, contando específicamente con una dirección de vialidad desde al año 1953, cuya misión es “Mejorar la conectividad interna del territorio chileno y con los países de la región, mediante la provisión de servicios de infraestructura vial, potenciando el desarrollo del país y su gente, resguardando su calidad de vida, promoviendo la equidad social, étnica, de género, resguardando la seguridad vial, dando sustentabilidad medioambiental e incorporando sistemáticamente tecnologías innovadoras en el ámbito vial y de transporte.” La misión de la institución ha tenido que lidiar con una alta cantidad de variables en cuanto a la operatividad de su gestión. En América Latina los procesos de extensión urbana no han tenido la misma magnitud que en otras regiones, sin embargo, como producto del proceso económico, si ha habido un aumento en el proceso de motorización lo que ha puesto en la balanza el priorizar entre el transporte público o el privado. Así se ha estado sobre soluciones transitorias que responden a ampliar la infraestructura vial; una medida que ha acarreado contaminación, movilidad restringida para sectores más vulnerables y además, mayores costos logísticos que afectan incluso el crecimiento económico. (Cepal 2014) Sin embargo CEPAL plantea también que para responder al problema se necesita de mucha incorporación tecnología, por lo que acudir al sector privado es innegable. Ante esto, la estrategia es fortalecer las alianzas público- privadas, mientras a su vez, se aprovecha el recurso académico como medios de discusión y de difusión. Sin embargo, en Chile existe un modelo ejemplificador de intentar abordar un problema desde lo sistémico con apoyo de privados, pero que aùn así no tuvo éxito: El TranSantiago.

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El transantiago se pensó incorporando una mirada en teoría holística de cada sector, y los interconectó entre sí. Una innovación para cualquiera, pero no cuando la difusión de la información de uso es vaga al punto en que ni siquiera sus operarios manejaban la totalidad , por tanto, las variables a incorporar al momento de planificar son más complejas. El Banco Mundial concluye que en las medidas de gestión se deben incluir:

“Todo movimiento de vehículos debería pagar un cobro apropiado, tanto para asegurar el uso efectivo de la infraestructura como para generar una base financiera segura para la provisión de transporte urbano.

La importancia de caminar, y de otros medios de TNM(Transporte no motorizado), y las necesidades especiales de quienes tienen dificultades de movilidad deberían ser reconocidas tanto en el diseño de la infraestructura como en la gestión del tránsito.

Políticas mal evaluadas sobre los controles de tarifas del transporte público en general en ausencia de mecanismos seguros de subsidios pueden perjudicar a la gente pobre.

Las restricciones sobre el sector del transporte informal a menudo perjudican a la gente pobre. La moraleja es que las políticas para el sector transporte informal deben ser evaluadas con sus impactos sobre la gente pobre cuidadosamente tenidos en cuenta.

Si no hay competencia en el transporte público es probable que aumenten los costos y se reduzca la oferta a la gente pobre. Una preferencia por una oferta estable y disciplinada no debería ser malinterpretada como un caso de monopolio sin competencia.

Los esfuerzos para asegurar la integración modal necesitan ser cuidadosamente gestionados para asegurar que no se incremente el número de veces que la gente pobre tiene que pagar por viaje y que las tarifas de los servicios de los cuales son particularmente dependientes no aumenten.

Es necesario prestar atención al financiamiento de los mecanismos de apoyo, y evitar la financiación deficitaria de la oferta monopólica, y, cuando sea posible, apuntar a grupos muy específicos.

Debido al efecto de la inversión en infraestructura de transporte y políticas de fijación de tarifas del transporte sobre los valores de la tierra es importante que las aparentes intervenciones en transporte urbano orientadas hacia la pobreza sean integradas en una estrategia más amplia que incorpore vivienda, salud, educación y otras políticas de servicios sociales.” (Banco Mundial, 2002)

El rol de las Instituciones

Según las propuestas del Banco Mundial las estrategias de transporte urbano deben diferenciarse en tres categorías: 1. Estrategias para la ciudad: En esta categoría se incluye a los gobiernos nacionales y regionales como responsables de la formulación de políticas para el desarrollo regional y su marco legal, de la transferencia de recursos económicos y de la formalización de la relación con agencias privadas.

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2. Estrategias de la ciudad: Este rol es tomado por los gobiernos locales quienes son responsables de identificar las necesidades y demandas internas de su comunidad a través de procesos de participación y escucha activa. Además, asignan recursos de acuerdo a prioridades, apoyan en el complemento de los mismos. 3. Estrategia en la ciudad: Acá el rol fundamental corresponde a las agencias, entendidas como entes públicos o privados que tienen a cargo la entrega de servicios requeridos, pero con cierto grado de autonomía técnica.

Como se puede apreciar, existe una instalación de niveles frente a la toma de decisiones, lo cual se puede contraponer a la propuesta de Cepal de desconcentrar la toma de decisiones, o bien, se puede complementar en la medida que la representación de la estrategia “de” la ciudad sea vinculante. En la figura 11.2 del Banco Mundial, se presenta una propuesta de planificación metropolitana, en donde es posible observar visiones de largo plazo para generar estructuras, y planes y programas de menor alcance en tiempo para los ámbitos más operativos. La propuesta surge precisamente por un diagnostico que expone carencia de coordinación jurisdiccional, funcional, operacional. La primera de hechas está enfocada en las autoridades a distinto nivel de gobierno, la segunda a coordinar el uso del suelo, los distintos tipos de transporte, y finalmente lo operacional alude a coordinación el trabajo público privado entre quien decide y quien ejecuta.

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Fuente: Elaboración propia en base a propuestas del Banco Mundial.

Claro que estas medidas corresponden a propuestas, pero lo importante es rescatar la idea

de una visión estructural a largo plazo, siempre con un enfoque descentralizador.

Para el desarrollo de capacidad funcional y recursos humanos

• Las agencias de transporte municipal deben establecer una estructura administrativa en la cual la responsabilidad por todas las funciones técnicas necesarias en transporte urbano sean

claramente identificadas y asignadas. • Los gobiernos centrales deben desarrollar una

estrategia de entrenamiento para el desarrollo de habilidades profesionales y técnicas en transporte

urbano.

• La escasa capacidad profesional debe inicialmente concentrarse, y ser retenida con

remuneración adecuada.

• Debe alentarse la colaboración entre autoridades, tanto nacionalmente como

internacionalmente

Para la coordinación jurisdiccional

• La asignación de responsabilidades entre los niveles de gobierno debe estar establecida por

ley.

• Cuando haya múltiples municipios dentro de una conurbación continua, deben realizarse

convenios institucionales formales para lograr colaboración.

• El gobierno central debe utilizar las estructuras de las transferencias intergubernamentales para

alentar la coordinación a nivel metropolitano.

• Las obligaciones impuestas estatutariamente a las autoridades locales deben estar ligadas a fuentes específicas de financiación (como la financiación directa de tarifas reducidas o

gratuitas de transporte público por las agencias gubernamentales).

Para la coordinación funcional

• Debe existir un plan estratégico de uso del suelo y transporte a nivel municipal o metropolitano

con el cual debe alinearse la planificación detallada

• Deben asignarse claramente funciones entre agencias.

• La policía de tránsito debe ser entrenada en la gestión del tránsito y en la administración de la

seguridad y debe participar de manera colaborativa en la planificación del transporte y

de la política de seguridad.

• La responsabilidad por la seguridad del tránsito debe ser asignada explícitamente con una

responsabilidad institucional al nivel más alto de la administración local

Para la participación efectiva del sector privado

• La responsabilidad por la planificación y por la operación del transporte público deben estar

institucionalmente separadas.

• La regulación técnica debe estar separada de las adquisiciones y de la regulación económica.

• Las agencias de operación deben ser completamente comercializadas o privatizadas.

• El desarrollo de nuevos y competitivos proveedores privados de servicios debe ser

fomentado a través del reconocimiento legal de asociaciones, etc.

• Debe establecerse un claro marco legal para la competencia en la oferta de transporte público-

• El sector público debe desarrollar habilidades para la adquisición de servicios profesionales y

para hacer cumplir los términos de los contratos.

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7. Zonificación y monofuncionalidad de las ciudades El desarrollo urbano es condicionado por variadas situaciones socio-territoriales que configuran el espacio de la ciudad. Estas condiciones también pueden ser programadas, lo que conocimos cómo la planificación urbana. Una de las estrategias más utilizadas por la planificación urbano-territorial es la zonificación, generalmente parte de los Planes Reguladores Comunales por ejemplo. Con el paso del tiempo, esta acción ha conllevado a que las ciudades no puedan ser espacios integradores ni transversales, ya que son grandes promotores de zonas monofuncionales, lo que provoca segregación y grandes tiempos de traslado para los ciudadanos, por nombrar algunas de sus productos. El concepto de zonificación se refiere a la segregación y división del territorio respecto de su contexto, reconociendo particularidades y funciones en él, para intentar aislarlos y a la vez articularlos según la actividad que se desea. Revisando la historio, podemos observar cómo las primeras comunidades agrícolas sedentarias necesitaban encontrar terrenos específicos para desarrollar sus cultivos, y a su vez aledaño a esto, viviendas y otro tipo de producción de materiales o alimentos. Con el desarrollo de las sociedades esta labor se fue complejizando y encontrando maneras formales de instalarse para apoyar el desarrollo de las ciudades. Actualmente, las condiciones de la sociedad requieren de una integración de todos los sistemas, promoviendo la mixtura de usos compatibles llevado a gran escala. La separación tajante que incluso puede llegar a existir entre lo urbano y lo rural podría ir desapareciendo, para crear espacios intermedios que recrean zonas de transición. En vez de como ocurre con zonas ambientales protegidas o barrios altamente densificados por torres de edificios, las cuales llevan al extremo la problemática de la zonificación y la monofuncionalidad. En la realidad, se puede ver que las ciudades operan de cierta forma con esta lógica integradora. Al fin y al cabo no existen sola áreas totalmente colmadas por edificaciones, ya que normalmente se van combinando con áreas verdes artificiales o naturales, otros actores geográficos cómo ríos, cerros o bosques, con los cuales se busca interactuar y crear distintas instancias para las experiencias del ciudadano. Incluso, se ha visto cómo el último tiempo las prácticas de vida del hábitat rural se han insertado en la ciudad, a través de los conocidos huertos urbanos, que son un ejemplo de cómo los mismos ciudadanos son capaces de apropiarse de su propio espacios, generando acciones colectivas que han podido revitalizar espacios públicos abandonados en la ciudad. En este aspecto la ciudad aparece cómo un sistema artificial capaz de adherirse al territorio cómo soporte y crear articulaciones de variadas situaciones, las cuales se van reproduciendo intermitentemente para crear la totalidad del hábitat urbano. A estos sistemas de articulación se adhieren también una parte importante del uso del suelo urbano: el espacio para la vivienda. La regulación y planificación del hábitat residencial está fuertemente configurada por el instrumento que la zonificación significa, sobre todo llevado al caso extremo de zonas monofuncionales. Es de alta frecuencia la existencia de proyectos habitacionales que no

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consideren otro tipo de usos en su propuesta de hábitat, generando que las familias que habitan allí deban trasladarse grandes distancias para acceder a trabajo, educación, salud y otros tipos de servicios de diversa índole. Parte importante de la responsabilidad que genera la problemática de la zonificación y la monofuncionalidad de las ciudades recae sobre los actores políticos y los alcances de la gobernabilidad sobre el mercado del suelo. En primer lugar, podríamos indicar que esto sucede porque no se le ha dado el valor que debiese tener el hábitat y el territorio. Debido a la complejidad que existe para calcular su valor económico, las prioridades de los gobiernos en distintas escalas se alzan sobre otras líneas de inversión y cuidado. Esto sucede por la incapacidad de entender a la ciudad cómo el soporte principal para nuestra sociedad urbana, la cual se ve afectada o beneficiada por el rendimiento que esta entregue a sus ciudadanos. Este descuido no afecta solamente a los seres humanos, sino que también al recurso territorial, debido a que es promovida su utilización indiscriminada, ampliando cada vez más los suelos urbanos en los planos reguladores.

Ilustración 1. Zonificación de Plano Regulador de Buin / Estado de la planificación urbana en Chile -

Ministerio de Vivienda y Urbanismo

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8.Áreas verdes, espacio público e infraestructura urbana

La planificación de las ciudades y el desarrollo urbano requiere de instancias que otorguen al ciudadano de un soporte para las distintas dinámicas de interacción social que se dan al habitar cómo comunidad. En la ciudad, estos espacios de soporte para estas dinámicas se alzan muchas veces pasando desapercibidos por nosotros cómo habitantes, lo que no significa que no sean piezas fundamentales para la sostenibilidad del hábitat urbano y nuestra vida. Algunos de estos espacios más relevantes son las áreas verdes, los espacios públicos y la infraestructura urbana, las cuales a pesar de tener distintos objetivos, deben ser capaces de funcionar cómo un sistema a la hora de hacer ciudad. Las áreas verdes son regularmente espacios donde predomina la naturaleza y elementos geográficos en su estado natural, pero debemos recordar que este concepto debe adaptarse al contexto en que se aplica. Es por eso que la definición de un área verde en el norte de Chile en comparación a un área verde costera, o del sur austral, responderán a distintas necesidades por su contexto climático, geográfico, social, etc. Las áreas verdes son reconocidos espacios que propician actividades de interés deportivo, integración de comunidades, control del medio natural cómo protección de la biodiversidad, prevención de derrumbes y aluviones, ruido y soleamiento, entre otras cosas. Por estos motivos que resultan ser un aporte a nuestro hábitat las áreas verdes son de alta importancia para las ciudades, labor que es apoyada por diversas instituciones a nivel mundial, las cuales han procurado la creación y aplicación de diversos instrumentos que sean capaces de medir y direccionar los aportes de las áreas verdes. Un famoso indicador de este tipo de instrumento es la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes por habitante, a la cual deberíamos sumar otro tipo de variables cómo la cercanía y el acceso para los ciudadanos, por nombrar algunos. De acuerdo a información entregada por el Observatorio Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se pude concluir que ninguna región del país alcanza el estándar de la OMS de 9 m2 /hab y además se evidencia una amplia disparidad entre ellas. La Región de Arica y Parinacota es la que registra el valor más bajo (0,7 m2 /hab) y la del Maule el más alto (7,2 m2 /hab). La Región Metropolitana de Santiago alcanza sólo 3,4 m2 /hab. Las áreas verdes por si solas no sólo tienen el carácter de ser espacios con factores naturales para el esparcimiento, también tienen el carácter de espacios públicos. Como revisamos a principios del curso, el espacio público ha sido concebido cómo el espacio de apropiación ciudadano por excelencia en las ciudades, capaz de soportar las dinámicas del hábitat social de una comunidad urbana colectiva. Si nos enfocamos en el espacio público desde la ciudad, este será aquel capaz de generar y a la vez absorber la identidad de sus usuarios, en dónde la memoria del hábitat y de sus habitantes toma una forma concreta y a la vez crear lugar.

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Los espacios públicos existen en una incontable cantidad de tipologías, tamaños, objetivos y particularidades, pasando por plazas, paseos peatonales, áreas deportivas, centros cívicos, etc., los cuales son además parte del total del sistema conformado por edificaciones, validad vehicular y peatonal, áreas verdes y otros tipos de infraestructura urbana. Estos muchas veces son desarrollados desde la planificación urbana, pero también en muchas otras ocasiones son los mismos ciudadanos quienes son capaces de configurar sus propios espacios públicos desde la apropiación y dinámicos colectivas de las comunidades. En el caso de Santiago, el espacio público no ha estado fuera de conflictos, debido a la transformación que ha generado al sistema neoliberal en la ciudad, creando espacios conocidos como pseudo-públicos, aquellos que a pesar de ser directamente de propiedad legal privada se alzan cómo nuevos núcleos de encuentros para la comunidad urbana, cómo los mall, por ejemplo. Si bien es compleja de aceptar esta transformación del espacio público, es también bueno recalcar que una de sus principales funciones es ser el eje estructural de las demás partes del sistema urbano. El espacio público debe configurar la ciudad en función de las necesidades del ciudadano y brindar soporte a sus dinámicas sociales, cómo también a su vez, condicionar ciertos intercambios. Una ciudad que no posea espacios públicos no será capaz de sostenerse, ni tan solo funcional y ambientalmente, sino que tampoco lo sería psico-socialmente. El tradicional concepto de espacio público de la ciudad ha ido transformándose con el tiempo, acompañando el desarrollo de la ciudad y el crecimiento de sus ciudadanos. Parte importante de ello, es la capacidad que tendrá de configurar e interrelacionar toda la infraestructura urbana que albergue la ciudad. Por infraestructura urbana entenderemos a todas aquellas obras y edificaciones que otorguen el soporte a actividades funcionales que requieran los habitantes de una ciudad. Sus servicios están dirigidos tanto a necesidades primarias, secundarias y terciarias, cómo las redes sanitarias, servicios eléctricos o autopistas, y hospitales, escuelas, etc. Debido a esta alta importancia por sus variados objetivos, la configuración de la infraestructura urbana debe ser siempre estratégica y efectiva. El desarrollo urbano debe ser apoyado por su ordenamiento y potenciarse en coherencia con las necesidades de las comunidades, facilitando su integración y movilidad. La infraestructura urbana también responde a las diversas escalas de la ciudad. Es así como por ejemplo dentro de los barrios podremos encontrar los equipamientos urbanos, los cuales responden a las necesidades de las dinámicas que se dan en este sector socio-comunitarios. Las sedes sociales, multicanchas, postas o ferias podrían responder a este tipo de equipamiento. Las áreas verdes, la infraestructura urbana y el espacio público son partes fundamentales del sistema que conforma la totalidad de la ciudad, por lo que la responsabilidad de la planificación sobre el desarrollo urbano debe ser eficaz y sostenible para su correcta aplicación sobre el territorio.

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9. “Zoning”, “Housing” Y “Gentrification” El zoning, el housing y la gentrificación, si bien son conceptos aparecidos en otros países con diferentes culturas y situación, también han tenido sus símiles a escala chilena. Todos ellos corresponden a fenómenos urbanos que responden en su mayoría al poder que tiene el mercado y el capitalismo sobre las ciudades. El “zoning” o la zonificación es utilizada como una herramienta para la planificación y los instrumentos de planificación territorial, cómo los planes reguladores. Pero también puede ser entendida como un fenómeno urbano que es parte del constante desarrollo de las ciudades, intentando regular el crecimiento a través de la creación de zonas con funciones y morfologías determinadas. Básicamente el zoning regula el uso del suelo y el tamaño de las edificaciones que podrían llegar a construirse en ciertas áreas, pero también es capaz de definir a través de los instrumentos de planificación territorial cuales suelos son urbanos o no, y por lo tanto, cuales están disponibles para ejecutar grandes proyectos de interés económico. Es por esto que el fenómeno del zoning se ha transformado en un peligroso agente de especulación del valor del suelo rural. De acuerdo al artículo “Los Orígenes del Zoning” realizado por Plataforma Urbana los principios sostenidos para los objetivos del zoning son:

- Respetar la propiedad privada, debiendo articular los derechos garantizados por el texto constitucional con la aplicación de las regulaciones.

- Fomentar el bienestar general, impulsado por el propio gobierno central. Fue otro de los aspectos claves en la aceptación del american welfare.

- Plantear un marco jurídico constituyó otro de los pilares principales para la fundamentación del nuevo escenario normativo que proponía el zoning.

- Garantizar la razonabilidad en la toma de decisiones -para generar de modo coherente cada mejora- y la igualdad en los derechos individuales.

- Propiciar la cuestión estética y la uniformidad. Las regulaciones debían ser uniformes para cada tipo de edificios en cada distrito.

- La idea de dumping, mediante el empleo de una normativa para excluir de un lugar un uso que no era deseable para algunos sectores en particular pero que, en rigor, se hallaba permitido por la legislación vigente.

Junto al zoning, el fenómeno del housing también ha tenido su aparición en las dinámicas urbanas chilenas. Este concepto hace referencia al desarrollo inmobiliario de mega proyectos habitacionales de carácter privado en zonas monofuncionales. Generalmente responden a la modalidad de condominios o barrios privados, los cuales adaptan un sistema feudal de ensimismamiento con los fundamentoa del resguardo y la tranquilidad, los cuales a su vez, funcionan cómo agentes de aislación del resto de la ciudad, creando grandes áreas segregadas en el hábitat urbano. Este tipo de conjunto habitacional urbano surge en distintas escalas por toda Latinoamérica, siendo Chile uno de los más representativos de ello,

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reflejando las dinámicas socio-económicas que priman en la comunidad, a través del individualismo y la capacidad de adquisición económica. Regularmente son las clases medias y medias altas quienes acceden a este tipo de solución, alejándose del espacio público y privatizándolo, lo que recae en un complejo proceso de segregación urbana y social.

Pero no es solo a través de del fenómeno del housing dónde las desigualdades y segregaciones de la ciudad aparecen. Otro fenómeno urbano reconocido es la gentrificación, la cual también ha tenido su aparición en las dinámicas de los barrios de las ciudades chilenas. Este concepto se refiere a aquel proceso de transformación de un barrio regularmente céntrico y con reconocido identidad popular y/o artística, por el cual sus pobladores son reemplazados por habitantes de mayor poder adquisitivo, quienes tienen la capacidad de reconocer el alto valor cultural que dicho espacio de la ciudad posee, lo que trae consigo el aumento del valor de las propiedades y la calidad de vida en ese sector, ya que además esta transformación está acompañada por la instalación de nuevo comercio de mayor estándar, cómo también nueva oferte artistica y cultural, por mencionar algunas.

En el caso de Santiago son reconocidos los casos de Barrio Italia, Barrio Brasil y Barrio Yungay, los cuales fueron atractivos para artistas y jóvenes profesionales que buscaban lugares cercanos al centro de la ciudad, pero que aún conservaran identidad y vida de barrio, trayendo consigo un aumento en el valor de las propiedades, nueva oferta comercial y recambio de población. Este proceso se encuentra aún en desarrollo, por lo que todavía es posible observar en estos lugares cómo al lado de departamentos de alto estándar se encuentran viejos edificios habitacionales con inmigrantes hacinados en precarias condiciones.

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Conclusiones

Los fenómenos urbanos son parte del desarrollo de las ciudades y deben ser integrados en la planificación urbana si realmente si quiere dar solución real a problemas atingentes que seguirán ocurriendo de forma estructural.

Las voluntades para la generación de un mejor desarrollo urbano si bien pueden existir, deben lidiar con realidades muy diversas en cuanto a zonas, conceptos y preferencias de vida. Sin embargo, se está dando el espacio para que sea el mercado quien haga las ofertas de valor, y no el sector público, por ende, el desafío radica en trabajar más las áreas de diagnóstico de problemas.

Ya con voluntad instalada, los instrumentos de planificación territorial deben ser capaces de adaptarse para absorber estas dinámicas y direccionar el crecimiento hacia un hábitat democrático e integrador que sea capaz de responder a las necesidades de todos sus habitantes y no sólo de un grupo de ellos, pues el espacio público hace referencia al espacio de todos, sobre todo de aquellos que no tienen la posibilidad de escoger dentro de lo privado.

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Bibliografía

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Comisión Asesora Presidencial Pro Movilidad Urbana (2014)”Problemas de la Movilidad Urbana. Estrategias y Medidas para su mitigación”

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Ministerio del interior (2010) INFORME ANUAL DEPARTAMENTO DE EXTRANJERIA Y MIGRACIÓN MINISTERIO DEL INTERIOR. Santiago, Chile

Sepúlveda Swatson, D. (2004). Momentos Urbanos y Demográficos del Siglo XX. En M. d. Urbanismo, Chile, Un Siglo de Políticas de Vivienda y Barrio. Santiago: Pehuén.

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Desarrollo Urbano UNIDAD Nº III

Fenómenos Urbanos Y Gestión Pública

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Introducción

Cuando se contextualiza toda la realización de un proceso de planificación territorial en un

contexto complejo y de múltiples variables, se piensa además en la historia particular de

cada lugar. No todos los contextos son los mismos, por ende, los elementos a considerar

al momento de la planificación son diversos ya sea por las características geográficas, por

el momento en el que se planifica, o bien, por el tipo de pensamiento o escala de

prioridades valóricas de cada una de las sociedades en donde se realiza.

El análisis de estas situaciones sin casos concretos hace alejar la teoría de la realidad.

Sin embargo, los casos de planificación territorial han sido diversos a lo largo de la historia

y según el sector geográfico. Desde Roma hasta el siglo XXI, las pensamientos del

hombre han sido diversos, sin embargo, los criterios de planificación siempre han estado

enmarcados en paradigmas que incluyen criterios similares, así, la construcción de

ciudades eficientes en la asignación de sus recursos y en la utilización del espacio es

posible en la medida que se logra alinear el pensamiento de lo ideal o necesario, con lo

real y concreto.

SEMANA 6

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Ideas Fuerza - Exponer casos de planificación territorial exitosa a lo largo de la historia: Roma, Nueva York y

Medellin y curitiba, cada uno relacionado al rescate patrimonial, la gobernanza, la importancia del barrio y la sustentabilidad respectivamente.

- Presentar situaciones nacionales para el caso de Santiago y Valparaíso. La primera con el fin de evidencia un caso de planificación a escala metropolitana, y el segundo con el objetivo de presentar un caso de economía de producción urbano/territorial.

- Con la presentación de ambos casos, poder comparar y concluir cuales son los criterios más importantes al momento de realizar planificación territorial.

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Desarrollo 1. ROMA: HISTORIA Y PATRIMONIO

A continuación se describe la actual situación urbana de la ciudad de Roma, con

énfasis en temas de transporte y urbanismo, y la forma en que aquello convive con la

sempiterna presencia del nutrido legado cultural que tiene la ciudad desde los albores

del Imperio Romano, medieval, Renacentista y Barroco.

Una de las principales problemáticas que han tenido las autoridades del transporte

público de Roma ha sido la imposibilidad de generar una gran red de metro

subterráneo. Ello se ha debido principalmente a que en las capas subterráneas de la

ciudad se halla una densa concentración de objetos y construcciones con un alto valor

arqueológico y patrimonial, lo que obliga la paralización de los trabajo de construcción

durante largos periodos. Aquella es la razón por la que esta ciudad capital solo cuenta

con dos líneas de metro subterráneo.

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Como se observa en la imagen, solo las líneas de color naranjo y azul corresponden a

líneas de metro propiamente tales. Aquella situación, ha impulsado a las autoridades

italianas a planificar un sistema integrado de transporte público, en el cual se combinan

con relativa eficiencia autobuses, metro, tranvías y buses eléctricos, además de un

sistema de ferrocarril suburbano que conecta la capital con las ciudades aledañas.

Ciertamente, la riqueza del patrimonio histórico y cultural ha generado efectos

favorables en el turismo, lo que a su vez a multiplicado la tasa de visitantes de esta

ciudad, poniendo en aprietos la infraestructura de transporte público. De aquella forma,

la población romana residente ha optado en muchos casos por la utilización de

motocicletas estilo vespa, para su transporte al interior de la urbe (Vergara Petrescu,

2006).

En la capital italiana, los monumentos arquitectónicos tienen una preponderancia

dentro del escenario urbano. La arqueología urbana que se desarrolla en la ciudad

tiene una importancia trascendental en la decisión de paralización de obras viarias o

inmobiliarias, ya que ella depende directamente del Estado italiano. Dicha fórmula ha

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permitido el rescate de numerosas piezas de arte, y el descubrimiento continuo de

sitios arqueológicos de destacada relevancia (Quirós Castillo, 2005).

En la imagen precedente, se observa solo la parte céntrica de Roma, en color café

oscuro aparecen los monumentos históricos y sitios de interés de la capital. La

densidad de su concentración comprueba la riqueza histórica de dicha urbe, siendo

catalogada por algunos, como el museo a cielo abierto más grande del mundo (Vergara

Petrescu, 2006). Ciertamente, ello se ha logrado por un decidido esfuerzo de

preservación y puesta en valor del patrimonio de la ciudad, liderada fuertemente desde

el Estado, y con la colaboración de entes privados en la tarea.

Otro punto destacable, es el cuidado que los ciudadanos de Roma, tienen para con su

ciudad y su historia. Ello, equilibra la balanza con los grandes niveles de basura y

desechos que deja el turismo en las calles, lo que a su vez a obligado a las autoridades

a invertir altas sumas de dinero en la generación de un eficiente sistema de gestión de

desperdicios, con el fin de mantener en buen estado a la "Ciudad Eterna".

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2. NUEVA YORK: GOBERNANZA Y GESTIÓN PÚBLICA

Nueva York se encuentra en la costa este de EEUU, en la desembocadura de ríos navegables, lo que le valió una posición estratégica como entrada de mercancías desde Europa hacia el interior del continente, lo que explica su temprano desarrollo y la cantidad de inmigrantes que en todas las épocas han desembarco en la ciudad. Consta de cinco distritos, Bronx, Brooklyn, Queens, Staten Island y Manhattan. Sin embargo, es este último el de mayor relevancia, ya que es el que concentra tanto la actividad económica, comercial e histórica de la ciudad, como los cimientos de los principios fundacionales de ésta.

Frente a una ciudad pujante, y la necesidad de un orden de crecimiento que fuera consecuente con los preceptos e ideales por los que se había luchado, se crea el “Comissioners Plan”, el cual estipuló la característica grilla de Manhattan, una grilla sin centro, sin límites reales, en donde incluso los puertos son entendidos como una continuación de la grilla por sobre el mar. Un modelo abstracto, que en su homogeneidad y repetición busca la generación de una ciudad democrática e igualitaria, en donde no hubiera jerarquías de algunos por sobre los otros.

Ilustración 1. Plano de Planificación Urbana de la Ciudad de Nueva York del año 1807

Desde sus inicios la ciudad es planificada bajo una gobernanza responsable del crecimiento y desarrollo urbanos a su cargo. En términos generales podemos concebir a la gobernanza como el proceso en el cual se toman decisiones y se define si éstas son implementadas o no, así el concepto de gobernanza se puede aplicar prácticamente a cualquier sector (público, privado o social. En este sentido el concepto de gobernanza no sólo trasciende la visión tradicional del ejercicio del proceso de gobierno como monopolio del poder ejecutivo sino que lo abre para incluir todos los procesos participativos de la planificación, tal como lo ha ido haciendo el Municipio de Nueva York en sus últimas intervenciones de transformación urbana. Así, el concepto de gobernanza deja de concebir al gobierno como el actor central del proceso de

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gobierno, para convertirlo en un actor más. Por esto, en una situación ideal de gobernanza hablamos de que ésta debe estar orientada al consenso, ser participativa, equitativa e inclusiva, asegurar el estado de derecho, responsable, abierta a la rendición de cuentas, transparente, efectiva y eficiente.

Ilustración 2. Esquema Planimétrico de Central Park en la Ciudad de Nueva York

La importancia del plan que sienta las bases para la fundación de la ciudad de Nueva York, no es sólo la definición formal de la ciudad, sino que en él quedan en manifiesto ciertos preceptos que hacen de la ciudad un emblema mundial. Formalmente, el plan consiste en una cuadricula homogénea de 200 por 60 metros (aprox), compuesta por calles en sentido oriente poniente, y avenidas en sentido norte sur. Esto, busca generar una fluida actividad comercial, debido a que las estrechas 155 calles oriente poniente comunican y conectan los muelles, generando un tránsito expedito de las mercancías, mientras que las 12 Avenidas, más anchas buscan generar un ambiente público, donde se localicen los lugares de intercambio.

Así, en esta homogeneidad quedan en manifiesto los principios de democracia, igualdad y libertad, mediante una trama homogénea que permite una repetición invariante, que en este caso arrasa incluso con la geografía de la antigua Isla de las Colinas (Manhattan), construyendo una ciudad igualitaria, sin un centro definido y sin límites duros que la contengan. El desarrollo económico que experimenta NYC, la apertura de la bolsa de comercio en 1792, y posterior Wall Street, es ajena a gran parte de la población. Millones de Europeos que huyen de la hambruna del viejo continente, llegan a NYC, a una tierra desconocida, sin lazos ni contactos, a empezar de cero. Dentro del espíritu de NYC está ser una ciudad de inmigrantes. El hecho de su localización geográfica así lo determinó aún en manos Holandesas. Sin embargo, son los irlandeses la primera gran colonia segregada, victimas del ostracismo, por ser católicos, iletrados y pobres, quienes representaban 1/3 de la población. Cabe destacar, como este plan igualitario, homogéneo y democrático, a pasar de su rigurosidad, haya dado paso a escenario de ciudades tan distintas, siempre en expansión y permanente cambio.

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Ilustración 3. Hignline Park en la Ciudad de Nueva York

En la actualidad, la ciudad de Nueva York, a través de sus iniciativas impulsadas gracias a una gobernanza urbanamente responsable ha sido capaz de generar nuevos proyectos de renovación urbana asociado al rescate de los espacios púbicos, todo esto acompañado además de la presencia de poder ciudadano. Es posible observar este tipo de proyectos en planes como el New York 2030, el Highline NY, o las peatonalizaciones de Broadway y Times Square, los cuales han volcado nuevamente la ciudad hacia el habitante, tratando de mantener y hacer sostenible la vida urbana.

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3. MEDELLÍN: EL BARRIO Y EL ESPACIO PÚBLICO

En los años 90, Medellín era conocida como una de las ciudades más peligrosas del mundo por estar involucrada en una serie de cuestiones económicas, sociales y de violencia provocadas mayormente por el narcotráfico, y conflictos entre guerrillas comunistas y paramilitares. Para dar solución a esta problemática fue necesario generar un trabajo integral entre planificadores, diseñadores urbanos y políticos, debido al cual Medellín ha dado un gran paso adelante para rescatar áreas de la ciudad que previamente habían sido ignoradas. La ciudad se ha convertido en un auténtico laboratorio de innovación y transformación urbana gracias a procesos sostenidos de planeación, de políticas inclusivas abiertas a la participación, y de esquemas exitosos de innovación institucional, lo que ha servido para la planificación de otras ciudades con problemáticas similares. Tradicionalmente, los proyectos de desarrollo urbanos se centraban en la búsqueda de soluciones concretas a problemas físicos. En el caso de Medellín se optó por una nueva estrategia en dónde la arquitectura y el urbanismo son

vistos como una herramienta para el desarrollo social.

Ilustración 4. Metrocable de la Ciudad de Medellín

El desarrollo urbano de Medellín fue diseñado como una estrategia integral buscando soluciones a la movilidad, la gobernanza y la educación junto con la recuperación del espacio público y zonas verdes. El objetivo de esta estrategia era recuperar los sectores más pobres de la ciudad que tenían altos índices de violencia. Estos planes específicos se ejecutan a través del Proyecto Urbano Integral (PUI), el Plan de

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Ordenamiento Territorial (POT) y el Plan Director de zonas verdes. Por lo general, todos ellos forman parte de uno o dos proyectos estructurantes que se convierten en catalizadores de pequeños proyectos de espacio público e intervenciones de infraestructura en torno a un área específica

Ilustración 5. Escaleras Mecánicas Públicas de la Ciudad de Medellín

El primer PUI se llevó a cabo en el noreste de la ciudad, con el objetivo de mejorar la movilidad de los habitantes de toda la zona. Consistió en la ejecución de un "Metro Cable" y el desarrollo urbano alrededor de las estaciones de metro, como el Parque Biblioteca España. El "Metro Cable" surgió como un elemento clave y necesario para conectar los asentamientos populares localizados en las laderas de la ciudad con la red de metro en el valle inferior, cerca del río. Esto redujo el tiempo de viaje de más de una hora a tan sólo diez minutos, beneficiando a más de 134 mil habitantes. Al tratarse de proyectos en terrenos de grandes desniveles, la topografía de Medellín tiene que ser comprendida para aportar soluciones urbanas, ya que requiere alternativas extremas para resolver problemas de espacio y movilidad. Otro proyecto de movilidad y espacio público a destacar es la red de escaleras mecánicas públicas y gratuitas colocadas en las partes más inclinadas de la Comuna 13. La escalera, de 384 metros de longitud, está dividida en seis trayectos conectando la comuna con una de las estaciones de metro de Medellín. El proceso de desarrollo del área metropolitana de Medellín continúa avanzando, proponiendo intervenciones de recuperación urbanas de vanguardia mundial, y democratizando a su vez el espacio urbano. Es así, que la ciudad de Medellín sea un referente para la planificación y el desarrollo urbano de grandes ciudades de todo el mundo, en dónde la arquitectura y el urbanismo no sólo han transformado Medellín sino que también se ha hecho cargo de las comunidades y sus necesidades.

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4. CURITIBA: TRANSPORTE Y SUSTENTABILIDAD

Curitiba es una ciudad brasileña, capital del Estado de Paraná que abarca una

superficie de 432 km2 en la zona metropolitana. Es uno de los ejemplos más citados en

cuanto a planificación urbana por la efectividad de sus políticas.

Ya en 1940 comienza la preocupación por la planificación de la ciudad, sin embargo no

es hasta la década de los 60 donde se concede la idea que sustenta su modelo:

Zonificación, sistema vial y transporte público., tal como se presenta en la imagen 1.

Sin embargo, este proceso es

producto de un arduo debate

político y una historia de diversos

alcaldes con un régimen militar

incluido. El éxito del proyecto se

otorga principalmente al hecho de

haber realizado una licitación

pública ante distintas consultoras

para que presentaran proyectos de

planificación urbana, pero no sólo

eso. Estas licitaciones tuvieron

participación de la comunidad, por

lo que el determinar los tres ejes de

la planificación integral acudieron a

escuchar a los ciudadanos y

ciudadanos locales, quienes

presentan como mayores

inquietudes las temáticas de

vialidad, transporte público y uso del

suelo o zonificación.

Otra clave importante en el éxito del modelo tiene directa relación con que existe un

fuerte apoyo institucional que respalda la política. Al generarse las ideas de una nueva

planificación, también se genera la institucionalidad necesaria para poder ejecutarla de

manera óptima, contando así en la actualidad con el Instituto de pesquisa y

Planeamiento Urbano de Curitiba, una de las instituciones más relevantes de la ciudad.

Entre sus funciones es posible encontrar el regular la inversión privada siempre de

acuerdo al plan maestro, es decir, no hay nada que pueda hacerse fuera de lo

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previamente establecido. La planificación conlleva además un marco jurídico que la

ampara y logra su eficacia tan destacable a nivel mundial.

El modelo se define como “sustentable” pues intenta respetar tres tipos de desarrollo:

Económico, social y ambiental, conjugándolos de tal manera de beneficiar cada uno de

ellos sin ir en desmedro del otro.

En cuanto a sustentabilidad Curitiba es una ciudad que tiene un gran respeto por el

medio ambiente. Entre sus buenas prácticas es posible mencionar:

Existencia del Anillo de Conservación

Sanitario Ambiental, correspondiente a

la organización física de la ciudad para

respetar los entornos naturales.

Depósitos de Contención: Los

supermercados y similares están

obligados a tener sus propios depósitos

de agua lluvia para evitar posibles

inundaciones.

Desde los 70 hacen parques con una doble finalidad, por un lado mantienen

áreas verdes que mejoran la calidad de vida de los habitantes, y por otra, evitan

posibles inundaciones pues los sitúan cerca de cuencas de ríos para que éstas

alimenten de manera natural a los árboles, siendo además la forma menos

costosa de evitar desastres naturales.

Programas de reciclaje desde 1989, extendiendo la responsabilidad del

tratamiento de residuos a ciudadanos y ciudadanas a través de campañas de

educación ambiental. Es posible ver programas de educación ambiental en

todos los colegios municipales, y buenas prácticas como el intercambio de

residuos reciclables ( en aquellas calles donde el camión recolector no puede

pasar) por alimentos frescos.

Por su parte, otro eje destacable de Curitiba es el transporte. La ciudad se adecuó al

trazado de la línea de buses y no en viceversa, además de existir un fuerte fomento al

transporte público.

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En 1955 había descontento por la frecuencia y horarios del transporte público. Ante

este escenario, el municipio toma la administración de los transporte designando rutas

rentables y otras no rentables a las empresas, las agrupa por sectores y determina

recorridos y horarios , además de prohibir vehículos de transporte de baja cantidad de

pasajeros, junto con esto ofrecía incentivos y en un proceso de negociación las

propuestas fueran aceptadas, ganando además las empresas que ahora eran menos,

pero de un tamaño mayor. Esto no quiere decir que políticamente no haya habido

complicaciones en los diversos periodos alcaldicios, pero la línea del fomento público

se respetó, incluso hoy en día es posible mencionar:

Los domingos el transporte público es 40% más barato para no fomentar el

utilizar autos particulares

Existe un alto desarrollo de cultura ciclista que busca incorporar

estacionamientos de bicicletas, incluso destinando 5% de suelo residencial, y

además crear las rutas y pistas adecuadas

45% de las personas utilizan

transporte público, el cual tiene una

estética agradable. Se plantea además,

que las personas al usar estos medios se

sienten mas parte de la ciudad pues la

ciudad es su escenario, generando

sentidos de pertenencias que impactan en

la participación local y en la calidad de

vida.

El transporte y la descentralización y empoderamiento de los gobiernos locales, se

perfilan como los componentes que han permitido a Curitiba ser lo que es hoy en día

luego de arduos procesos políticos y planificadores.

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5. SANTIAGO: PLANIFICACIÓN DE ESCALA METROPOLITANA

La región metropolitana, cuya capital corresponde a Santiago de Chile, está constituida

de seis provincias y cincuenta y dos comunas que abarcan en totalidad 15.403 km2 y

alberga a cerca de 6mil habitantes, cerca del 40% de la población nacional, por lo que

se explica su alta densidad de casi 400hab/km2.

En 1952 la Dirección de Planeamiento había definido la región IV como metropolitana

sin embargo, en ese entonces abarcaba Aconcagua, Valparaíso y Santiago,

contemplando en conjunto un 30% de la población de Chile. Cuatro años más tarde,

en el 56 se crea un plan regulador intercomunal para Santiago con proyección al año

2000, el cual se respeta por 15 años y tiene un enfoque de sustentabilidad.

Incorporaba entre sus directrices la protección de recursos, procesos de reforestación,

fomento del turismo, la recuperación de suelos, la visión de parques como conectores

ecológicos, y veía a la ciudad como una “Ciudad Constelación”, es decir, distribuía a

cada localidad de acuerdo a su ubicación en el corredor de transporte y a los recursos

naturales que generaba, pero bajo una modalidad de desconcentración concentrada,

es decir, distribuir los espacios pero que cada uno tuviera la totalidad de servicios.

(Pavez, 2009)

Este plan fue modificado por políticas de Frei Montalva, y luego por la Política Nacional

de Desarrollo Urbano del 74, la cual tiene la última versión en el 2014, en la cual se

rescatan principios de sustentabilidad. Sin embargo, en Santiago ya han pasado varios

años de modificaciones en donde la búsqueda de dar características de metrópolis, la

insuficiencia de políticas de inundaciones y el descontrol de las tasas de movilidad han

alejado el Santiago actual del ideal de los años 60.

Actualmente, posterior a las planificaciones a nivel metropolitano y de nivel

intercomunal existen los planes de desarrollo urbano, los cuales tienen una proyección

al año 2030 y tiene entre sus objetivos el mejoramiento de la red vial básica y el

desarrollo de los anillos radiales.

Desde 1994 se cuenta con el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), y su

última modificación es la número 100, que sigue a las modificaciones de 1997 y 2003.

Busca aumentar el área urbanizable respetando criterios de medioambiente,

integración social y movilidad urbana

Entre sus medidas “Se plantea reservar más del 20% del nuevo suelo para áreas

verdes, así como la reconversión de áreas industriales en habitacionales mixtas; en

el caso del segundo se buscará generar integración a nivel de proyectos, con una

adecuada provisión de equipamientos y servicios y por último en el caso de la

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movilidad, el instrumento busca mejorar la conectividad, distribuyendo la demanda

de viajes generados y garantizando la provisión de servicios locales, de forma de

evitar largos desplazamientos . Todos estos objetivos fueron posteriormente

recogidos en la propuesta definitiva del PRMS-100, la que considera la

incorporación de nuevo suelo urbano en las comunas de Quilicura, Renca,

Pudahuel, Cerro Navia, Maipú, San Bernardo, La Pintana y Puente Alto, las que de

acuerdo al diagnóstico realizado son las que presentaban una mayor escasez

relativa según la demanda esperada en las próximas décadas” (ASATCH A.G,

2015)

Imagen: Aumento de sector urbanizable. Fuente: Asociación Chilena de Arquitectos Tasadores

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Dentro de este instrumento es importante hacer alusión a dos conceptos:

Zonas Urbanizables Condicionadas (ZUC), las cuales hacen alusión a suelos de

origen rural que fueron incorporados; y las Zonas de Reconversión Urbana

Condicionada (ZURC), correspondiente a los suelos que eran industriales según el

plan regulador del año 1994, pero que aún no se pueden consolidar como tales.

En cuanto a las áreas verdes y la vialidad, deberán ser proporcionales a la

ocupación de terreno de las localidades, y esto dependerá en gran parte de los

privados que deseen crear proyectos inmobiliarios en ese sector. En este aspecto,

la normativa ha avanzado en cuanto a legislación y regulación, pero la cosmovisión

de implementación sigue estando en las manos de los sectores empresariales.

6. VALPARAÍSO: ECONOMÍA DE PRODUCCIÓN URBANO/TERRITORIAL

Al hablar de Valparaíso es hablar de una ciudad que se ha constituido a la forma de un

antiguo anfiteatro romano. En efecto la geografía y morfologías a las que la ciudad se

ha adaptado desde el sector de Playa Ancha, hasta Cerro Barón, y su extensión más

allá hasta Viña del Mar, dan la impresión de que todo ello tuviese la forma de una

herradura que mira hacia el Pacífico.

Una característica particular de las ciudades puerto, y en específico de la ciudad de

Valparaíso ha sido la capacidad que ha tenido dicha urbe para ganar terreno, tanto en

dirección hacia la costa, como en dirección hacia la Cordillera de la Costa, que en

última instancia son el escenario principal de la capital de la quinta región.

Los albores de la ciudad

La ciudad de Valparaíso, fue

declarada puerto de la ciudad

de Santiago a mediados de

siglo XVI. La realidad es que

aquel asentamiento estaba

constituido por algunas

chozas con techos de paja,

una parroquia y una que otra

bodega de almacenamiento.

Aquellas características se

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mantuvieron sin grandes cambios hasta finales del siglo XVIII, momento en el cual la

corono decidió invertir en la urbanización del puerto, dotándolo de un sistema de

fortificaciones, instituciones públicas, instalaciones portuarias básicas, sumado al orden

y seguridad de sus incipientes calles. (Kapstein, 2009) Así mismo, durante los primeros

años de vida republicana, el puerto aún conservaba sus aires pueblerinos, como se

muestra en este mapa de 1826:

El proceso de producción de suelos urbanos

El panorama empezó a cambiar radicalmente durante el fin de la primera mitad del

siglo XIX, cuando el puerto comenzó a recibir cada vez mayores volúmenes de

mercancías, lo que obligó a aumentar el terreno plano para la construcción de mayores

instalaciones portuarias. Aquel proceso fue el génesis de la expansión hacia la costa,

con instalaciones y suelo ganado que hasta el día de hoy siguen siendo utilizadas.

El mismo fenómeno comenzó a producirse respecto a la ocupación del talud

montañoso de la cordillera de la costa. Si en un primer momento se intentaron ocupar

con máximo frenesí los terrenos planos entre los cerros y la costa, a partir de mediados

de siglo XIX comenzó, en tierra derecha la edificación en los cerros costeros del puerto.

Ello se vio impulsado así mismo por el aumento de población que sufrió la ciudad, entre

otras cosas por los inmigrantes, muchos de ellos ligados al comercio y en su mayoría

europeos, que hicieron de aquel lugar, su residencia.

Otro factor clave en aumento de tierras ganadas al mar, fue la instalación del ferrocarril

desde Valparaíso a Santiago, que en un primer momento llegó hasta Cerro Barón, y

más tarde hasta el centro mismo del puerto a la altura de la plaza Sotomayor. Dicho

medio de transporte generó infraestructura que permitió un segundo acceso a la ciudad

a través de un camino costero, lo que generó con el paso del tiempo la ocupación del

valle entorno al estero Marga-Marga, donde posteriormente surgiría la ciudad de Viña

del Mar. (Kapstein, 2009)

El efecto de aquella dinámicas cambió el paisaje urbano en un plazo de 100 años. Ello

es posible de evidenciar en el plano de 1930 que se muestra a continuación. Se

observan en él los intentos de cuadratura de manzanas que se realizaron en los

sectores de Playa Ancha, el Barrio el Almendral, y sectores de cerro Barón y Recreo.

Mientras que por otro lado, la gran mayoría de los cerros, aledaños al sector

fundacional de la ciudad, condicionó el emplazamiento de calles, y la construcción de

sus edificaciones a la morfología propia del sector. Para aquella época, gran parte del

terreno ganado que había sido utilizado anteriormente para la edificación de bodegas y

otras instalaciones portuarias, había empezado a urbanizarse, emplazándose en

aquellos lugares residencias, servicios públicos, universidades, casas matrices

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comerciales, etc. Pavimentándose aquellos lugares y dotándose de alcantarillado y

modernos sistemas de iluminación.

En otras palabras, estamos hablando de que dicha ciudad vivió un proceso de

producción de suelo urbano a través de la adaptación de la geografía y morfología

natural que rodeaba aquel asentamiento.

Otro factor que condicionó el desplazamiento de población hacia el sector de Marga-

Marga (actual Viña del Mar), fue la búsqueda de emplazamientos que pudiesen ser

ocupados con motivo de actividades de esparcimiento. En otras palabras, la utilización

de las playas circundantes con motivos recreativos. Fue así que como resultado de la

pugna entre actividades industriales y actividades recreativas, de fines de siglo XIX,

estas últimas se instalasen en las áreas circundantes a la vía férrea en el área de Viña

del Mar. (Cáceres & Francisco, 2003).

En la actualidad la ciudad de Valparaíso ha cambiado su matriz económica, pasando

de ser un enclave netamente comercial e industrial, a uno turístico-cultural. Ello ha

impactado fuertemente en el aumento de la precariedad económica de los barrios más

desfavorecidos. Esto se suma a la falta de un camino claro hacia el cual deba dirigirse

el futuro de la ciudad-puerto por parte de las autoridades, un ejemplo de ello es que a

la zona declarada por UNESCO como patrimonio de la humanidad no se le ha sabido

sacar el provecho necesario. Esto mismo se pone en peligro con la generación de

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proyectos portuarios cercanos al barrio El Almendral, los cuales tienen un alto potencial

de disminuir la calidad de vida de sus residentes, sin que con ello se mejoren

sustancialmente las condiciones económicas de esto. (Ilabaca Astorga, 2015).

Otro punto importante a tomar en cuenta son las condiciones de vida de los habitantes

de los cerros más alejados del centro de Valparaíso. En dichos sectores se puede

apreciar la convivencia de inmuebles formales e informales, en terrenos en donde el

abastecimiento de agua potable no está asegurado, y en donde el riesgo de incendios

a gran escala se ve potenciado por el acumulamiento y la generación de basurales

clandestinos en los sectores de las quebradas adyacentes a estos sitios, como sucedió

en el incendio de 2014.

(Pino Vásquez & Lautaro, 2013)

En dicho mapa es posible visualizar la situación descrita anteriormente. Las áreas

coloreadas de verde corresponden a quebradas no consolidadas en torno a Valparaíso,

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y que en su mayoría presentan un alto nivel de concentración de basurales

clandestinos, mientras que en sus cercanías se ubican los sectores habitacionales

antes descritos.

Un último tema es el transporte en la ciudad-puerto y la necesidad de un medio de

transporte cómo, eficiente y de calidad que pueda suplir las necesidades de los

habitantes del gran Valparaíso. Aquella necesidad es suplida solo en parte por el

sistema ferroviario actual que conecta el centro de Valparaíso con la ciudad de

Limache, no obstante se hace necesario la extensión de aquella vía hacia el interior del

valle, y hacia el sector de Con-Con. Lo mismo respecto a la movilidad al interior del eje

Viña del Mar-Valparaíso, ya que los atochamientos vehiculares suelen ser comunes en

las horas puntas del día.

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Conclusión Los ejemplos de planificación urbana en el mundo suelen tener sus propias características pues todas las ciudades son distintas, modificando en sus prioridades y formas de hacer las cosas. Sin embargo, es indiscutible que el éxito de muchas de ellas ha ido de la mano con procesos participativos como New York o Medellín, o que han respetado sus propias características físicas, naturales y patrimoniales, como el caso de Roma o Curitiba. Al momento de planificar habrán muchos factores con los que se podría creer que se va a chocar: Rescate Patrimonial, Entorno Natural, incluso grupos sociales. Sin embargo, el éxito no está en saber hacer políticas que los enfrenten, sino que de innovar y crear valor público al realizar políticas que los incluyan. El respeto a aceptar las características propias de un lugar, ya sea en demografía, entorno físico, social, económico y cultural es la llave para planificar de manera eficaz en contextos reales. No se debe olvidar nunca, que la Arquitectura y el Urbanismo son ciencias que deben estar al servicio público, pues básicamente estudian los espacios comunes donde es posible construir de manera conjunta, eficiente y eficaz.

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Bibliografía

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