DESCENTRALITZACIÓ I MUNIPALITZACIÓ DE

L’EDUCACIÓ ALS PAÏSOS DE L’OCDE

TIPOLOGIA DE MODELS I AVALUACIÓ EMPÍRICA

Francesc Pedró

CERI-OCDE

Marzo 2008

1

TABLE OF CONTENTS

RESUM EXECUTIU .................................................................................................................... 5 

INTRODUCCIÓ ........................................................................................................................... 9 

UNA TIPOLOGIA DELS MODELS DE GOVERN EN EDUCACIÓ ..................................... 11 

Competències en matèria educativa ......................................................................................... 11 Participació en la despesa pública en educació ....................................................................... 14 Proposta de tipologia ............................................................................................................... 17 

El model centralitzat ............................................................................................................ 18 El model autònom ................................................................................................................ 19 El model federal ................................................................................................................... 19 El model municipal .............................................................................................................. 20 

Determinants dels models ........................................................................................................ 20 El determinant poblacional .................................................................................................. 20 El determinant econòmic ..................................................................................................... 22 El determinant de l’equitat ................................................................................................... 23 El determinant sòcio-econòmic ............................................................................................ 25 El determinant educacional .................................................................................................. 27 

Consideracions finals ............................................................................................................... 29 

CARACTERÍSTIQUES BÀSIQUES DELS MODELS ............................................................. 30 

Sistemes centralitzats ............................................................................................................... 31 Tendències de reforma ......................................................................................................... 31 El cas francès ....................................................................................................................... 33 

Sistemes federals i regionalitzats ............................................................................................. 36 Tendències de reforma ......................................................................................................... 36 El cas alemany ..................................................................................................................... 37 

Sistemes municipalitzats .......................................................................................................... 39 Tendències de reforma ......................................................................................................... 40 El cas suec ............................................................................................................................ 41 

Més enllà de l’autonomia: els quasi-mercats ........................................................................... 43 El cas holandès ..................................................................................................................... 45 El cas anglès ......................................................................................................................... 46 

EL REPARTIMENT DE COMPETÈNCIES ENTRE NIVELLS DE GOVERN ...................... 50 

La programació ........................................................................................................................ 55 L’administració i la gestió ....................................................................................................... 55 El finançament ......................................................................................................................... 56 La contractació docent ............................................................................................................. 57 Les condicions laborals dels docents ....................................................................................... 57 El desenvolupament curricular ................................................................................................ 58 L’avaluació dels alumnes ........................................................................................................ 59 

2

L’avaluació dels centres .......................................................................................................... 59 L'emergència del model de govern multinivell........................................................................ 61 

REVISIÓ DE LA RECERCA EMPÍRICA SOBRE LA DESCENTRALITZACIÓ .................. 63 

Els efectes sobre la qualitat i els resultats ................................................................................ 63 Els efectes sobre l’equitat ........................................................................................................ 67 

AVALUACIÓ EMPÍRICA DELS MODELS DE GOVERN ..................................................... 70 

La inversió educativa ............................................................................................................... 70 Els resultats acadèmics ............................................................................................................ 72 

Resultats acadèmics bruts .................................................................................................... 72 Resultats acadèmics ajustats a la despesa per alumne .......................................................... 76 

L’equitat ................................................................................................................................... 80 Conclusions ............................................................................................................................. 83 

BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 85 

ANNEX 1. NOTA TÈCNICA SOBRE EL QÜESTIONARI SOBRE MODELS DE GOVERN87 

Definicions ............................................................................................................................... 87 Dominis ................................................................................................................................... 88 Modes de decisió ..................................................................................................................... 88 Procediment de recolecció de les dades ................................................................................... 89 Càlcul dels indicadors .............................................................................................................. 89 

Tables

Table 1.  Competències educatives i nivells de govern ...................................................... 12 Table 2.  Models de govern segons competències .............................................................. 13 Table 3.  Nivells de govern i despesa educativa ................................................................. 15 Table 4.  Models de govern segons el finançament ............................................................ 16 Table 5.  Tipologia de models de govern ........................................................................... 18 Table 6.  Repartiment de competències en àrees fonamentals ........................................... 53 Table 7.  Quantificació del repartiment de competències .................................................. 54 

Figures

Figure 1.  Densitat mitjana de població en els diferents models ......................................... 21 Figure 2.  Densitat mitjana de població en les diferents modalitats .................................... 21 Figure 3.  PIB per habitant en els diferents models ............................................................. 22 Figure 4.  PIB per habitant en les diferents modalitats ........................................................ 23 Figure 5.  Equitat en els diferents models ............................................................................ 24 Figure 6.  Equitat en les diferents modalitats ....................................................................... 25 Figure 7.  Nivell socio-econòmic en els diferents models ................................................... 26 Figure 8.  Nivell socio-econòmic en les diferents modalitats .............................................. 27 Figure 9.  Nivell educatiu mitjà de la població en els diferents models .............................. 28 Figure 10.  Nivell educatiu mitjà de la població en les diferents modalitats ..................... 29 Figure 11.  Repartiment de competències a l’ensenyament primari .................................. 51 Figure 12.  Repartiment de competències a l’ensenyament secundari obligatori .............. 52 

3

Figure 13.  Inversió educativa en els diferents models ...................................................... 71 Figure 14.  Inversió educativa en les diferents modalitats ................................................. 71 Figure 15.  Resultats escolars i financament local de l’ensenyament ................................ 73 Figure 16.  Resultats escolars i decisions a escala local o de centre .................................. 73 Figure 17.  Resultats escolars i decisions a escala central ................................................. 74 Figure 18.  Resultats mitjans en ciències dels diferents models ........................................ 75 Figure 19.  Resultats mitjans en ciències de les diferents modalitats ................................ 75 Figure 20.  Despesa educativa i resultats en ciències ........................................................ 77 Figure 21.  PNB per capita i resultats en ciències .............................................................. 78 Figure 22.  Resultats per models controlant la despesa acumulada per alumne ................ 79 Figure 23.  Resultats per modalitats controlant la despesa acumulada per alumne ........... 79 Figure 24.  Variància dels resultats dels diferents models ................................................. 81 Figure 25.  Variància dels resultats de les diferents modalitats ......................................... 82 

4

RESUM EXECUTIU

L'objectiu d'aquest segon informe consisteix a discutir els diferents models de govern en matèria d'educació als països de l'OCDE i, alhora, avaluar la seva eficiència. En aquest sentit, l'informe se centra, en primer lloc, en l'establiment d'una tipologia dels models existents, construïda sobre una base empírica, i, en segon lloc, en la seva avaluació a partir de tres criteris fonamentals: els seus costos, la seva relació amb els resultats educatius i, finalment, el seu impacte sobre l'equitat. Pocs han estat els intents fins al moment de definir una tipologia dels sistemes educatius prenent com a base una aproximació empírica, en lloc d'arquetips preestablerts. La majoria dels analistes ha preferit o bé una aproximació fonamentalment qualitativa o bé, senzillament, una modelització basada en el percentatge de despesa pública de cadascun dels nivells de govern. Encara que l'estudi en detall dels arquetips pot ser extremadament aclaridor per analitzar les interaccions entre diferents nivells de govern i les seves implicacions pràctiques, el cert és que el recurs als arquetips és insuficient quan s'aspira a una avaluació empírica dels diferents models de govern en educació, com la que aquí es pretén. Per aquesta raó, s'ha preferit optar per una aproximació de tipus empíric, que consideri com a punt de partida el percentatge de decisions preses en cadascun dels nivells de govern i, alhora, el percentatge de participació en la despesa pública en educació de cadascun d'ells. En aquesta classificació apareixen amb tota claredat quatre models diferents, tres dels quals presenten dues modalitats alternatives.

En primer lloc, cal citar per raons històriques el model centralitzat, representat per aquells països on la major part de les competències són a les mans del govern central o, de no ser així, almenys la majoria de la despesa pública en educació és pressupostada i executada pel govern central. Sota aquest model és possible distingir dues modalitats diferents: per una part, la representada per Grècia, Portugal, Turquia i Luxemburg, on es compleixen ambdós requisits i, per tant, el govern central disposa de la majoria de les competències i també de més responsabilitat i autonomia en matèria de despesa pública educativa. En certa forma, Luxemburg és un cas singular tenint en compte la seva mida, que difícilment permetria cap tipus de descentralització, però dels casos de Grècia, Portugal i Turquia sí que es pot predicar que simbolitzen les essències de la centralització educativa en el conjunt dels països de l'OCDE

Una segona modalitat de centralització agrupa aquells països on, generalment, la major part de la despesa educativa es pressuposta i executa per part del govern central però on, a més, altres nivells de govern tenen una intervenció significativa en els processos de presa de decisions. En aquest context, Espanya, França i el Japó representen, cadascun d'ells, tres aproximacions diferents a noves fórmules d'equilibri de poders malgrat que en totes elles els governs centrals continuen sent els rectors fonamentals. Espanya simbolitza una aposta per una regionalització, al concedir a les comunitats autònomes un paper important en el finançament i administració de l'educació, encara que no així en l'àmbit de les polítiques educatives. França, per la seva part, confia en unitats de tipus provincial o superprovincial, els departaments i les acadèmies, per jugar un paper equivalent encara que en un context d'una forta centralització tant de la despesa com del currículum. Finalment, el Japó per la seva part delega en unitats equivalents a districtes escolars rols equivalents. En suma, el Japó disposa d'unitats que gestionen única i exclusivament qüestions educatives a escala provincial, mentre que

5

França combina unitats dedicades amb nivells de govern relativament autònoms i, finalment, Espanya compta tan sols amb els nivells de govern i en cap cas amb unitats administratives dedicades exclusivament a la gestió educativa. En aquest últim grup es pot considerar igualment a Itàlia, embarcada en un difícil procés de devolució de responsabilitats cap als centres escolars i, per tant, a mig camí entre la seva proverbial centralització amb intervenció significativa de les regions i els municipis, i el desenvolupament de reformes que apunten a la consolidació de l'autonomia escolar.

S’acostuma a dir que els extrems es toquen i el cert és que aquest sembla el cas quan s'observa l'aparent distància existent entre el model estrictament centralitzat i el model autònom basat en el principi de l'autonomia escolar. Aparentment, res no podria semblar més distant i, tanmateix, una observació detallada a la situació existent als països que apareixen com a referents en el cas de l'autonomia escolar suggereix que, en realitat, el govern central continua comptant amb un paper predominant i gens menyspreable ja que no solament pressuposta i executa bona part de la despesa pública en educació sinó que es reserva unes determinades competències que, a la pràctica, li confereixen el paper rector fonamental en matèria educativa: el govern central dicta els objectius i posa dempeus els mecanismes d'avaluació per mesurar el seu assoliment, conferint la màxima autonomia als centres escolars quant a la manera i forma de dur a terme els seus objectius. Així succeeix en els Països Baixos, Nova Zelanda i, molt particularment, a la República Txeca i Eslovàquia on es podria parlar d'una opció recent pels quasi mercats educatius com a reacció al centralisme representat pel règim comunista, una cosa que històricament també s'ha anat produïnt als Països Baixos, gràcies al procés de pilarizació, i per raons polítiques més recentment a Nova Zelanda.

Un model certament híbrid és el federal o regionalitzat, caracteritzat pel protagonisme dels estats, regions o províncies en els quals es divideix el país, i que acostumen a ser sobirans en aquesta matèria, deixant a les mans del govern federal unes possibilitats d'intervenció política o financera molt reduïdes. Aquest model pot donar lloc a dues modalitats diferents.

La primera modalitat, observable tant a Austràlia com a Mèxic, configura cada estat com una administració educativa fortament centralitzada on els restants nivells de govern tenen una rellevància mínima. Presos un per un aquests estats haurien de ser descrits en realitat com a prototips de models centralitzats.

La segona modalitat, representada per països com Alemanya, el Canadà, els Estats Units, Bèlgica i Àustria, es caracteritza per una aproximació molt més variada, doncs cadascun dels estats pot decidir dotar-se d'una estructura interna de govern o de finançament més o menys centralitzada, tal com resulta, per exemple, de la comparació entre la Bèlgica flamenca i la valona, o entre diferents províncies al Canadà o estats als Estats Units. A més, en alguns casos, com singularment en els Estats Units, es dóna un ingent procés de municipalització, encara que referida exclusivament a l'administració i a la gestió de la provisió escolar. Per tant, aquest model en el seu conjunt admet una variabilitat extrema.

Finalment, està el model municipal, de nou amb dues modalitats, segons es concedeixi o no un paper rellevant als centres escolars. Així, en els casos genuïns de Finlàndia i d'Islàndia, són els municipis els qui d'una forma absolutament predominant s'ocupen de proveir, organitzar i gestionar l'ensenyament per complir amb els objectius marcats pel govern nacional. En ambdós països, la quota d'autonomia dels centres escolars, malgrat existir, és comparativament baixa.

La modalitat majoritària del model municipal, però, és aquella en la qual existeix una participació molt significativa dels propis centres escolars, sense negar la premissa major que les competències i les responsabilitats fonamentals són sempre a les mans dels governs municipals. És important constatar que aquesta és una de les modalitats amb un nombre més gran de països de l'OCDE, incloent

6

als restants països nòrdics (Dinamarca, Noruega i Suècia), a Corea, Polònia, Hongria i, sens dubte, a Anglaterra.

L'anàlisi dels determinants dels diferents models i modalitats condueix a algunes conclusions clares. La primera és que els determinants fonamentals d'ambdós són, fonamentalment, el nivell socio-econòmic de la població i el nivell educatiu mitjà. De fet, no s'ha pogut trobar cap relació estable ni entre la densitat de població ni el nivell de riquesa dels països i els models. Al contrari, aquest sí és el cas pel que fa amb els determinants relatius a l'equitat, el nivell socio-econòmic i, finalment, el nivell educatiu de la població.

Els resultats corroboren, al sector educatiu, el que la literatura empírica ja ha consolidat en el cas dels nivells de descentralització genèrics: quant més alt és el nivell educatiu i socio-econòmic de la població, i com menors són les desigualtats entre la població més elevat és el grau de descentralització. L'explicació més plausible rau en què una població més educada i amb un nivell socio-econòmic més alt i amb menors desigualtats de renda tendirà amb més facilitat, per una part, a afavorir el govern descentralitzat i local per tal com aquests nivells permeten entreveure amb major claredat la relació que s’estableix entre fiscalitat i qualitat dels serveis rebuts i, per tant, afavoreix la participació i la responsabilitat a escala local. I, en segon lloc, perquè en el cas concret del servei públic de l'educació la consciència de la rellevància de les decisions que afecten a l'extensió i qualitat del servei proveït pot ser encara més gran. Una organització municipalizada o autònoma pot donar millor sortida a les preferències, diverses per naturalesa, de poblacions amb nivells socio-econòmics i educatius prou alts per poder expressar-les de manera oberta en un context democràtic i, igualment, de desitjar posar-les en pràctica sota una supervisió i un control com més propers millor, precisament per garantir l'adequació entre fiscalitat, nivell d'extensió i qualitat dels serveis públics i preferències locals.

Malgrat que pot afirmar-se amb rotunditat que les polítiques en favor de la descentralització porten propagant-se ja més de vint anys, el cert és que les evidències empíriques sobre els seus resultats escassegen. I el que encara és pitjor, les disponibles no acaben d'aportar evidències concloents. Recentment alguns autors han insistit que no existeixen teories consistents que expliquin de forma concloent per què i com la descentralització i la municipalització de la gestió de l'ensenyament han de tenir necessàriament efectes positius sobre la qualitat de l'ensenyament. Tanmateix, sobre la base dels resultats de PISA (2006) és possible concloure que:

a) Els models que resulten en una inversió més elevada per alumne són el federal i el municipal; en canvi, els models centralitzat i autònom tendeixen a invertir per alumne per sota de la mitjana dels països de l'OCDE.

b) Tanmateix, la relació entre despesa acumulada per alumne i resultats escolars és molt tènue i, en qualsevol cas, molt més feble que la que es pot establir respecte d’altres variables en principi molt més allunyades dels resultats escolars.

c) El model que aconsegueix millors resultats acadèmics és, de forma estadísticament significativa, l'autònom, tal i com suggereix la literatura existent. El model centralitzat és l'únic que presenta resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE, mentre que tant el municipal com el federal són superiors o equivalents, respectivament, a aquesta mitjana.

d) Si s'ajusten els resultats a la inversió acumulada per alumne, es pot concloure que la relació entre descentralització i resultats escolars és, en realitat, dicotòmica: tant els models centralitzat com federal, en els quals el govern central o el dels respectius estats són els que compten amb més competències sobre l'educació i un control més gran sobre el finançament,

7

s'associen en totes les seves modalitats amb resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE; en canvi, els models autònom i municipal s'associen, també en totes les seves modalitats, amb resultats significativament superiors a la mitjana de l'OCDE, però la supremacia rau en el model autònom.

e) Finalment, en matèria d'equitat emergeix una clara bipolaritat entre el model autònom, per una part, i el municipal, per una altra, en ser els dos models que presenten valors extrems en matèria d'equitat, tot i sent el municipal el que aconsegueix una equitat més gran. En aquest sentit, els models centralitzat i federal es mantenen en una zona ambigua, tot i aconseguint resultats en matèria d'equitat que són millors que els del model autònom, tal com es podria anticipar, però no tant com els que acredita el model municipal. Una possible clau que permet interpretar aquests resultats és que les autoritats locals exerceixen, fonamentalment, un paper crucial en matèria d'equitat, probablement per l’avantatge comparatiu que prové de la seva proximitat.

8

INTRODUCCIÓ

L'objectiu d'aquest segon informe consisteix a discutir els diferents models de govern en matèria d'educació als països de l'OCDE i, alhora, avaluar la seva eficiència. En aquest sentit, l'informe se centra, en primer lloc, en l'establiment d'una tipologia dels models existents, construïda sobre una base empírica, i, en segon lloc, en la seva avaluació a partir de tres criteris fonamentals: els seus costos, la seva relació amb els resultats educatius i, finalment, el seu impacte sobre l'equitat. Amb aquesta finalitat, l'informe s'estructura a cinc seccions.

La primera d'elles presenta una tipologia construïda sobre la base de dos criteris empírics combinats: el percentatge de decisions que en matèria educativa correspon a cada nivell de govern, des del govern central fins als propis centres escolars, i, en segon lloc, el percentatge de la despesa pública total que es pressuposta i s'executa en cadascun d'aquests nivells de govern. La combinació dels dos criteris permet suggerir una tipologia que gira al voltant de quatre models, alguns d'ells amb modalitats i intensitats diferents. Aquests models són: centralitzat, autònom, federal i municipal.

La segona i la tercera seccions ofereixen una visió més detallada de cadascuns d'aquests models i del seu comportament recent. Així, la segona secció ofereix una visió detallada de cadascun d'aquests models, molt més centrada en els detalls, tant des del punt de vista de les seves característiques bàsiques com en termes de reformes i evolució recent. Per a això es pren per a cadascun d'ells almenys un cas nacional, que s'explora en profunditat. Complementàriament, la tercera secció presenta una anàlisi transversal dels models prenent com a eixos de comparació les operacions més fonamentals dels sistemes educatius, en concret:

• La programació

• L'administració i la gestió

• El finançament

• La contractació docent

• Les condicions laborals dels docents

• El desenvolupament curricular

• L'avaluació dels alumnes

• L'avaluació del sistema educatiu

Finalment, les seccions quarta i cinquena es dediquen completament a l'avaluació dels models. La quarta secció presenta, per començar, una revisió de la literatura empírica sobre l'eficiència dels sistemes descentralitzats, prenent essencialment com a referència el seu impacte sobre els resultats i els seus efectes sobre l'equitat. La cinquena secció completa aquesta perspectiva amb una avaluació empírica inèdita que s'aproxima d'una manera original a aquesta avaluació a partir, fonamentalment,

9

dels resultats obtinguts en l'última onada de PISA (2006). Aquesta avaluació es realitza sobre la base de les hipòtesis que es desprenen de la literatura empírica sobre la qüestió, reflectida en termes generals al primer informe i, de manera molt més específica per al sector educatiu, en la tipologia introduïda a la primera secció d’aquest segon informe.

10

UNA TIPOLOGIA DELS MODELS DE GOVERN EN EDUCACIÓ

Pocs han estat els intents fins al moment de definir una tipologia dels sistemes educatius prenent com a base una aproximació empírica, en lloc d'arquetips preestablerts. La majoria dels analistes ha preferit o bé una aproximació fonamentalment qualitativa o bé, senzillament, una modelització basada en el percentatge de despesa pública de cadascun dels nivells de govern.

Encara que l'estudi en detall dels arquetips pot ser extremadament aclaridor per analitzar les interaccions entre diferents nivells de govern i les seves implicacions pràctiques, el cert és que el recurs als arquetips és insuficient quan s'aspira a una avaluació empírica dels diferents models de govern en educació, com la que aquí es pretén. Per aquesta raó, s'ha preferit optar per una aproximació de tipus empíric, que consideri com a punt de partida el percentatge de decisions preses en cadascun dels nivells de govern i, alhora, el percentatge de participació en la despesa pública en educació de cadascun d'ells.

Les dues seccions següents presenten la sèrie de les últimes dades disponibles per al conjunt dels països de l'OCDE, així com els valors mitjos en cada domini, amb dades molt més prolixes en el cas de les competències que en el del percentatge de participació en la despesa pública educativa1.

Competències en matèria educativa

Si es fa atenció a la mitjana, el resultat és especialment indicatiu. En efecte, quant a les competències a les mans de cada nivell de govern sembla clar que el marge d'autonomia dels propis centres escolars és, de mitjana, elevat (42%) i que aquests tenen, segons els diferents models, interlocutors molt diferents i variats. En general, tanmateix, amb l'excepció dels estats en els sistemes federals (44%), no hi ha cap altre nivell de govern que, de mitjana, acumuli un nivell equivalent de competències. Ans al contrari, sembla clar que tant els governs centrals com les autoritats locals representen punts de referència importants en matèria de competències.

D'altra banda, respecte al finançament, és important de fer atenció al fet que l'execució de la despesa es reparteix en terços pràcticament equivalents entre els tres possibles nivells de govern2, central, regional i local. Tanmateix, la situació de partida, abans que es produeixin transferències entre nivells de govern és una mica diferent, amb una clara preponderància del govern central que, en ser la principal font de recaptació impositiva en la majoria dels països de l'OCDE, és també la principal font inicial de finançament (55%).

1 . Les dades provenen d'un qüestionari internacional subministrat als governs dels països membres de

l'OCDE i els detalls tècnics del qual, definicions conceptuals i procés de recollida de dades apareixen ressenyats a l'annex 1.

2 . Els centres escolars no apareixen en aquesta altra taula per tal com a cap país de l'OCDE els centres públics es financen amb taxes, sinó precisament a partir de les transferències dels diferents nivells d'administració, segons sigui d'aplicació en cada model.

11

Table 1. Competències educatives i nivells de govern

Percentatge de decisions preses a cadascun dels diferents nivells de govern a l’ensenyament secundari obligatori, sector públic.

Central Estatal Provincial/ regional

Local Escola Total

Austràlia 76 24 100 Àustria 27 22 23 29 100 Bèlgica (Fr.) 32 25 43 100 República txeca 7 1 32 60 100 Dinamarca 19 38 44 100 Anglaterra 11 4 85 100 Finlàndia 2 71 27 100 França 24 45 31 100 Alemanya 4 30 17 17 32 100 Grècia 80 4 3 13 100 Hongria 4 29 68 100 Islàndia 25 50 25 100 Itàlia 23 16 15 46 100 Japó 13 21 44 23 100 Corea 9 34 8 48 100 Luxemburg 66 34 100 Mèxic 30 45 2 22 100 Països Baixos 100 100 Nova Zelanda 25 75 100 Noruega 32 32 37 100 Portugal 50 8 41 100 República Eslovàquia

33 2 15 50 100

Espanya 57 15 28 100 Suècia 18 36 47 100 Turquia 49 27 24 100 Valor mitjà 28 44 17 28 42 100

Font : OCDE, 2007. En negreta apareix el percentatge corresponent al nivell predominant. Quan la corresponent cel.la apareix ombrejada indica també que el percentatge de decisions és igual o superior al 50% del total. Falten dades de cinc països de l’OCDE.

La simple observació de les dades remarcades a la taula anterior permet arribar a una primera classificació dels països en funció, en primer lloc, de si cap dels nivells té l'equivalent a una posició de majoria absoluta respecte dels altres, és a dir, si aconsegueix concentrar a les seves mans almenys la meitat de les competències. Aquesta aproximació simple permet arribar a una classificació relativament nítida, segons la qual existeixen quatre grups de països, en alguns casos amb dues possibles modalitats (intensa o quasi pura, o bé amb intervenció d'altres nivells de govern):

a) Països amb centralització, on el govern central ostenta la majoria de les competències, encara que en aquest model s'inclouen també països on la intervenció d'altres nivells és significativa.

b) Països amb federalització, on són els corresponents estats els qui compten amb la responsabilitat més gran, sigui o no amb la intervenció dels restants governs.

12

c) Països amb municipalització, on són les autoritats locals les que compten amb el nombre més gran de competències.

d) Països amb autonomia escolar, on la major part de les decisions queden a les mans dels propis centres escolars.

La taula següent presenta quins són els països que hom podria assignar cadascun dels grups.

Table 2. Models de govern segons competències

Agrupació de països d’acord amb el nivell de govern dominant a l’ensenyament secundari obligatori, sector públic.

Grup Modalitat Països Autonomia escolar

Intensa

República Txeca Anglaterra

Hongria Països Baixos Nova Zelanda

Eslovàquia

Amb municipalització Dinamarca Noruega Suècia Itàlia

Corea Municipalització Finlàndia

Islàndia Federalització

Intensa Austràlia Mèxic

Amb intervenció significativa d’altres nivells

Àustria Bèlgica fr. Alemanya

Centralització

Intensa

Grècia Luxemburg

Portugal Espanya Turquia

Amb intervenció significativa d’altres nivells

França Japó

Font : OCDE, 2007

L'agrupació presentada en aquesta taula permet tractar quinze dels vint-i-cinc països considerats com a pertanyents a una categoria intensa o pura, ja es tracti de països fonamentalment centralitzats, federals o amb dominància de l'autonomia escolar. D'entre tots ells es pot destacar tres casos que, a simple vista, poden sorprendre. Per una part, cal justificar la inclusió de França i el Japó en la categoria de sistemes centralitzats, cosa que es fa exclusivament per raons històriques ja que un examen estricte de la situació en aquests dos països potser no permetria sense més ni més la seva inclusió en aquesta categoria. Es tracta, en ambdós casos, de sistemes d'origen i arrel fortament centralitzada que, en el cas específic de l'ensenyament secundari obligatori, han evolucionat cap a models de govern amb intervencions i participació significativa de nivells diferents al central. D'altra banda, potser sorprengui igualment la inclusió del cas espanyol dins de la categoria de països amb centralització intensa. Sens dubte, la imatge de l'Estat de les Autonomies pot semblar poc agraïda en aquesta distribució, però en respectar el criteri empíric del percentatge real de competències que queden a les mans de cada nivell de govern, el resultat és que existeix una clara dominància del govern central. Examinat històricament, tanmateix, la transformació recent de l'Estat espanyol com a resultat

13

del traspàs de competències a les comunitats autònomes queda degudament reflectida a la taula, malgrat que la quantificació real pugui sorprendre a simple vista. Tanmateix, convé tenir present que aquesta és una primera aproximació, estrictament instrumental.

Participació en la despesa pública en educació

Alternativament al repartiment nominal de competències, és possible examinar la responsabilitat directa de cadascun dels nivells de govern atenent exclusivament a la participació en la despesa pública en educació. En fer-ho cal considerar dues aproximacions complementàries. D'una banda, és possible fer atenció exclusivament a la distribució inicial del finançament públic, però, per un altre, cal emfasitzar igualment el repartiment de responsabilitats resultant després de les eventuals transferències financeres entre diferents nivells de govern, de manera que s'emfasitzi no tant l'origen fiscal dels recursos (central, regional o local) com el locus on s'executa efectivament la despesa.

Això és el que es mostra a la taula següent, a partir de l'última sèrie disponible per a tots els països de l'OCDE.

14

Table 3. Nivells de govern i despesa educativa

Fonts inicials de financiació pública de l’educació i executors de la despesa per nivells de govern, a l’ensenyament primari, secundari i postsecundari.

Fons inicials (abans de transferències entre nivells de govern)

Fons finals (després de transferències entre nivells de govern)

Central Regional Local Total Central Regional Local Total

Austràlia 26 74 n 100 18 82 n 100

Àustria 69 10 21 100 35 43 22 100

Bèlgica (Fl.) a 95 5 100 a 95 5 100

Bèlgica a 95 5 100 a 95 5 100

Canadá 4 68 28 100 3 9 88 100

República Txeca 83 a 17 100 83 a 17 100

Dinamarca 31 12 58 100 35 12 53 100 Finlàndia 42 a 58 100 9 a 91 100

França 74 11 14 100 73 13 14 100

Alemanya 8 75 17 100 7 72 21 100

Grècia 94 6 a 100 89 11 a 100

Hongria 64 x 36 100 10 x 90 100 Islàndia m m m m m m m m

Irlanda 100 a n 100 82 a 18 100

Itàlia 74 9 17 100 74 9 17 100

Japó 24 57 18 100 1 81 18 100

Corea 87 13 n 100 1 99 n 100

Luxemburg m m m m m m m m

Mèxic 88 11 n 100 22 77 n 100

Països Baixos 92 n 8 100 74 n 26 100

Nova Zelanda 100 a a 100 100 a a 100

Noruega -34 a 66 100 11 a 89 100

Polonia 82 1 17 100 1 1 97 100

Portugal 94 6 m 100 94 6 m 100

República Eslovàquia

100 a m 100 100 a m 100

Espanya 34 61 5 100 34 61 5 100

Suècia m m m m m m m m

Suïssa 3 52 45 100 n 58 42 100 Turquia 97 3 m 100 95 5 a 100

Regne Unit 26 a 74 100 22 a 78 100

Estats Units 8 51 41 100 1 1 99 100

Mitjana 55 26 22 100 38 31 34 100

Font : OCDE, 2007.

El resultat permet establir les següents agrupacions de països:

• Països amb despesa predominantment centralitzada.

• Països amb despesa predominantment regionalitzada (o estatalitzada en models federals).

15

• Països amb despesa predominantment municipalitzada.

La taula següent presenta quins són els països que es podrien assignar cada grup, considerant dues possibles situacions:

• ex ante, abans de les eventuals transferències entre nivells de govern; i

• ex post, després de les transferències.

Table 4. Models de govern segons el finançament

Agrupació de països d’acord amb la participació dels nivells de govern en el finançament de l’ensenyament públic obligatori.

Grup Ex ante Ex post Centralitzat

Àustria Rep. Txeca

França Grècia

Hongria Irlanda Itàlia

Corea Mèxic

Països Baixos Nova Zelanda

Polonia, Portugal

Eslovàquia Turquia

- Rep. Txeca

França Grècia

- Irlanda

Itàlia - -

Països Baixos Nova Zelanda

- Portugal

Eslovàquia Turquia

Regionalitzat o Federal

Austràlia Bèlgica Canadá

Alemanya Japó

Espanya Suïssa

Estats Units - -

Austràlia Bèlgica

- Alemanya

Japó Espanya Suïssa

- Corea

Àustria Mèxic

Municipalitzat

Dinamarca Finlàndia Noruega

Regne Unit

Dinamarca Finlàndia Noruega

Regne Unit Canadá Hongria Polonia

Estats Units Font : OCDE, 2007. En negreta els països on després de les transferèncias, el percentatge de participació del nivell dominant canvia; si apareix en cursiva, el percentatge disminueix, altrament augmenta.

De la taula anterior es desprèn amb claredat que el nombre de països que, després de les transferències, té una despesa executada fonamentalment per les autoritats locals es dobla. Una mica semblant, encara que amb menor intensitat, succeeix amb els països amb despesa regionalitzat. I, és clar, ambdós moviments es fan en detriment del nombre de països amb despesa predominantment executada pel govern central. D'aquesta manera, la imatge resultant ex post és molt més complexa i

16

més ben repartida que la inicial, on el predomini quedava en mans exclusivament del nivell central del govern.

Com era esperable, en la major part dels casos la situació ex ante i ex post és una mica diferent. En alguns països, es canvia la categoria de pertinença i, en la majoria d'ells, la intensitat de la font primordial de despesa: els que més, perquè augmenta, els que menys perquè el repartiment ex post redueix la quota de participació de la font inicial en el procés d'execució de la despesa (com s’esdevé a Alemanya, Dinamarca o França).

Com en la secció anterior, convé destacar la situació d'alguns països per la novetat que comporten. Per una part, es pot remarcar la inclusió del Canadà i dels Estats Units, que no apareixien anteriorment. De la complexitat d'ambdós sistemes, típicament federals, en dóna idea el fet de què malgrat que ex ante es tracta de països que compten amb un finançament regionalitzat, ja que les províncies i els estats recapten els seus propis impostos amb aquesta finalitat, el cert és que ex post acaben sent països on la despesa s'executa a escala municipal. En segon lloc, apareix de nou el cas de l'Estat espanyol que, ara sí, es presenta com un país amb una despesa pressupostada i executada fonamentalment a escala regional. Finalment, convé destacar l'absència notable d'informació sobre Suècia, país al qual se li podria assignar probablement la categoria de despesa fonamentalment municipalitzat.

Proposta de tipologia

Les dades presentades a les dues seccions anteriors tenen, per començar, limitacions òbvies. En primer lloc, les dues taules es refereixen a nivells educatius diferents. La taula sobre percentatge de decisions es refereix exclusivament a un únic nivell, l'ensenyament secundari obligatori. Malgrat que seria fàcil presentar gràfics equivalents per als restants nivells, s'observa que aquest és el nivell on, per raons polítiques, més interaccions es poden produir entre els diferents nivells de govern i, és per tant, el més complex. La imatge seria totalment diferent si s'hagués optat per l'ensenyament primari, amb predomini de les autoritats locals, i també diferent d'haver escollit l'ensenyament secundari postobligatori. Una raó addicional per centrar l'èmfasi en aquest nivell és que és el més directament vinculat a les dades de PISA3. En segon lloc, mentre que la taula relativa al percentatge de decisions contempla exclusivament el cas de l'ensenyament secundari, la relativa a la despesa presenta una panoràmica que cobreix pràcticament tota l'escolaritat i no és, per desgràcia, desagregable. Per tant, la combinació de les dues tauless es fa sobre la base d'aquesta imatge distorsionada, a falta d'una altra de més precisa.

Encara així, seria possible establir una tipologia a partir de l'encreuament entre les dades corresponents a les competències, per una part, i a la despesa executada, per una altra? Per començar, està clar que existeix certa correspondència entre ambdues sèries de dades, encara que no necessàriament una concordança lineal. De fet, la combinació permet matisar les agrupacions inicials, afegir els països sobre els quals mancava informació i suggerir, sobre una base més sòlida, una tipologia de models de govern i finançament de l'ensenyament.

Així, prenent com a punt de partida l'agrupació inicial és possible arribar a la classificació presentada a la següent taula.

3. Cal recordar que es refereixen als alumnes de 15 anys d'edat i, per tant, pràcticament en l'últim o

penúltim curs, segons el país que es tracti, de l'ensenyament secundari obligatori.

17

Table 5. Tipologia de models de govern

Model Modalitat Països Autònom

Dualitat govern central vs.

centres escolars

República Txeca Països Baixos Nova Zelanda

Eslovàquia Municipal

Paper predominant dels municipis

Finlàndia Islàndia

Amb elevada autonomia dels centres

Hongria Polonia

Anglaterra Dinamarca Noruega Suècia Corea

Federal

Paper predominant dels estats Austràlia Mèxic

Amb intervenció significativa

d’altres nivells

Àustria Bèlgica Suïssa

Alemanya Estats Units

Canadá Centralitzat

Paper predominant del govern

central

Grècia Luxemburg

Portugal Turquia

Amb intervenció significativa

d’altres nivells

Espanya Irlanda Itàlia

França Japó

Font : OCDE, 2007

En aquesta classificació apareixen ben clarament quatre models diferents, tres dels quals presenten dues modalitats alternatives.

El model centralitzat

En primer lloc, cal citar per raons històriques el model centralitzat, representat a la taula per aquells països on la majoria de les competències són en mans del govern central o, de no ser així, almenys la majoria de la despesa pública en educació és pressupostada i executada pel govern central. Sota aquest model és possible distingir dues modalitats diferents: per una part, la representada per Grècia, Portugal, Turquia i Luxemburg, on es compleixen ambdós requisits i, per tant, el govern central disposa de la majoria de les competències i també de més responsabilitat i autonomia en matèria de despesa pública educativa. En certa forma, Luxemburg és un cas singular tenint en compte la seva mida, que difícilment permetria cap tipus de descentralització, però dels casos de Grècia, Portugal i Turquia sí que es pot predicar que simbolitzen les essències de la centralització educativa en el conjunt dels països de l'OCDE.

Una segona modalitat de centralització agrupa aquells països on, generalment, la major part de la despesa educativa es pressuposta i s’executa per part del govern central però on, a més, d’altres nivells de govern tenen una intervenció significativa en els processos de presa de decisions. En aquest context, Espanya, França i el Japó representen, cadascun d'ells, tres aproximacions diferents a noves fórmules d'equilibri de poders malgrat que en totes elles els governs centrals continuen sent els rectors

18

fonamentals. Espanya simbolitza una aposta per una regionalització, en concedir a les comunitats autònomes un paper important en el finançament i administració de l'educació, encara que no així en l'àmbit de les polítiques educatives. França, per la seva part, confia en unitats de tipus provincial o superprovincial, els departaments i les acadèmies, per jugar un paper equivalent encara que en un context d'una forta centralització tant de la despesa com del currículum. Finalment, el Japó per la seva part delega en unitats equivalents a districtes escolars rols semblants. En suma, el Japó disposa d'unitats que gestionen única i exclusivament qüestions educatives a escala provincial, mentre que França combina unitats dedicades amb nivells de govern relativament autònoms i, finalment, Espanya compta tan sols amb els nivells de govern i en cap cas amb unitats administratives dedicades exclusivament a la gestió educativa. En aquest últim grup es pot considerar igualment a Itàlia, embarcada en un difícil procés de devolució de responsabilitats cap als centres escolars i, per tant, a mig camí entre la seva proverbial centralització amb intervenció significativa de les regions i els municipis, i el desenvolupament de reformes que apunten a la consolidació de l'autonomia escolar.

El model autònom

Sol dir-se que els extrems es toquen i el cert és que aquest sembla el cas quan s'observa l'aparent distància existent entre el model estrictament centralitzat i el model autònom basat en el principi de l'autonomia escolar. Aparentment, res no podria semblar més distant i, tanmateix, una observació detallada a la situació existent als països que apareixen com a referents en el cas de l'autonomia escolar suggereix que, en realitat, el govern central continua comptant amb un paper predominant i gens menyspreable ja que no solament pressuposta i executa bona part de la despesa pública en educació sinó que es reserva unes determinades competències que, a la pràctica, li confereixen el paper rector fonamental en matèria educativa: el govern central dicta els objectius i posa dempeus els mecanismes d'avaluació per mesurar el seu assoliment, tot conferint la màxima autonomia als centres escolars quant a la manera i forma de dur a terme els seus objectius. Així succeeix en els Països Baixos, Nova Zelanda i, molt particularment, a la República Txeca i Eslovàquia on es podria parlar d'una opció recent pels quasi mercats educatius com a reacció al centralisme representat pel règim comunista, quelcom que històricament també s'ha anat generant als Països Baixos, gràcies al procés de pilarització, i per raons polítiques més recentment a Nova Zelanda.

El model federal

Un model certament híbrid és el federal o regionalitzat, caracteritzat pel protagonisme dels estats, regions o províncies en els quals es divideix el país, i que acostumen a ser sobiranes en aquesta matèria, deixant en mans del govern federal unes possibilitats d'intervenció política o financera molt reduïdes. Aquest model pot donar lloc a dues modalitats diferents.

La primera modalitat, observable a Austràlia i a Mèxic, configura cada estat com una administració educativa fortament centralitzada on els altres nivells de govern tenen una rellevància mínima. Presos un o un, aquests estats haurien de ser descrits en realitat com a prototips de models centralitzats.

La segona modalitat, representada per països com Alemanya, el Canadà, els Estats Units, Bèlgica i Àustria, es caracteritza per una aproximació molt més variada, atès que cadascun dels estats pot decidir de dotar-se d'una estructura interna de govern o de finançament més o menys centralitzada, tal com resulta, per exemple, de la comparació entre la Bèlgica flamenca i la valona, o entre diferents províncies al Canadà o entre estats diferents als Estats Units. A més, en alguns casos, com singularment als Estats Units, es dóna un ingent procés de municipalització, encara que referit exclusivament a l'administració i a la gestió de la provisió escolar. Per tant, aquest model en el seu conjunt admet una variabilitat extrema.

19

El model municipal

Finalment, està el model municipal, de nou amb dues modalitats, segons es concedeixi o no un paper rellevant als centres escolars. Així, en els casos genuïns de Finlàndia i d'Islàndia, són els municipis els qui d'una forma absolutament predominant s'ocupen de proveir, organitzar i gestionar l'ensenyament per complir amb els objectius marcats pel govern nacional. En ambdós països, la quota d'autonomia dels centres escolars, malgrat existir, és comparativament baixa.

La modalitat majoritària del model municipal és aquella en la qual existeix una participació molt significativa dels propis centres escolars, sense negar la premissa major que les competències i les responsabilitats fonamentals són sempre a les mans dels governs municipals. És important constatar que aquesta és una de les modalitats amb un nombre més gran de països de l'OCDE, incloent als altres països nòrdics (Dinamarca, Noruega i Suècia), a Corea, Polònia, Hongria i, sens dubte, a Anglaterra.

Determinants dels models

Al marge de les característiques compartides pels països agrupats sota cada model en matèria de competències i finançament de l'educació, hom pot preguntar-se quins són els determinants que marquen i defineixen l'adscripció dels països a cada model. Encara que el nombre de variables que es podria considerar és potencialment il·limitat, aquí s'ha preferit optar per aquelles que, hipotèticament, més influència poden arribar a tenir sobre el desenvolupament de models en relació amb el grau de descentralització en matèria educativa, prenent com a punt de partida aspectes poblacionals, econòmics, d'equitat, socio-econòmics i, finalment, estrictament educatius.

Des d'un punt de vista metodològic s'ha optat per una metodologia simple que permet una anàlisi que se segueix d'una inspecció visual. Ja que les categories a considerar són moltes (models i modalitats) davant d’una única variable independent (cadascuna de les considerades com a determinants) aquesta aproximació apareix com a més apropiada encara que no sigui necessàriament robusta des d'un punt de vista estadístic.

El determinant poblacional

El primer determinant per a l'emergència de models descentralitzats és, sense cap dubte, l'element poblacional. D'acord amb la literatura, l'existència de grans territoris amb poca població, és a dir, amb una baixa densitat de població serien més proclius al desenvolupament d'estructures de govern descentralitzades. Amb això s'aconseguiria no només una major facilitat d'adaptació a territoris que poden ser, en el cas de països extensos, extremadament diversos, sinó que es podria facilitar una presa de decisions molt més ràpida, adaptada i eficaç.

Així, doncs, la primera pregunta que es pot fer és si existeix una correspondència entre la densitat poblacional, mesurada amb el nombre d'habitants per quilòmetre quadrat, i el grau de descentralització. Això és el que es mostra als dos gràfics següents, el primer prenent com a referència els quatre models i el segon les diferents modalitats.

20

Figure 1. Densitat mitjana de població en els diferents models

Habitants por kilòmetre quadrat, 2007

Font : OCDE, 2008

Figure 2. Densitat mitjana de població en les diferents modalitats

Habitants por kilòmetre quadrat, 2007

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

21

Font : OCDE, 2008

La imatge resultant és certament poc clara. En conjunt, en termes de models sembla clar que una elevada densitat de població és més característica del model autònom i del centralitzat que de qualsevol dels altres. I no és fàcil extreure cap conclusió d'aquesta imatge. La situació encara és menys clara, aparentment, quan l'examen comparatiu s'amplia al conjunt de modalitats. Ara el que sembla més evident és que tant el model municipal predominant com el federal predominant són típics de països amb baixa densitat de població: Finlàndia i Islàndia, en el primer cas, i Austràlia i Mèxic, en el segon. Però és possible trobar modalitats dels quatre models que compten amb densitats mitjanes de població superiors a la mitjana de l'OCDE. Per tant, resulta inviable concloure que la densitat de població sigui una variable determinant en l'adopció d'estratègies de descentralització.

El determinant econòmic

Un segon determinant està relacionat amb el nivell de riquesa del país. Per raons històriques i polítiques es podria postular que els països amb rendes més elevades serien molt més proclius a comptar amb sistemes descentralitzats. Una de les raons fonamentals rauria en el fet que la centralització pot ser considerada una estratègia apropiada quan la prioritat se situa entorn de polítiques redistributives, més difícils de posar en pràctica en contextos descentralitzats. Sens dubte, el punt de partida és la consideració que una major riquesa seria molt més favorable a polítiques i models descentralitadors, cosa que països amb rendes mitjanes baixes difícilment podrien assumir.

De nou, les dues gràfiques següents dibuixen la situació resultant per models i, en segon lloc, per modalitats. La riquesa mitjana del país és mesurada aquí considerant el PIB per habitant, sempre expressat en dòlars US considerant la paritat del poder adquisitiu a cada país.

Figure 3. PIB per habitant en els diferents models

Expressat en USD considerant la paritat del poder adquisitiu, 2007

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

Media autónomo

Media centralizado

Media federal Media municipal

Media OCDE

Font : OCDE, 2008

22

Figure 4. PIB per habitant en les diferents modalitats

Expressat en USD considerant la paritat del poder adquisitiu, 2007

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

Font : OCDE, 2008

No sembla que sigui possible concloure tampoc des d'aquest punt de vista que existeixi una notable associació entre la riquesa del país i el tipus de model o modalitat adoptada. Més aviat, existeix una certa indefinició com es demostra en comprovar, per exemple, que en el cas de les modalitats municipals (autònoma o predominant), es dóna el cas de comptar amb rendes tant inferiors com superiors a la mitjana de l'OCDE. Això succeeix igualment en el cas de les modalitats federal i centralitzat. Finalment, el fet que la renda mitjana del grup de països amb un model autònom sigui inferior a la mitjana de l'OCDE es deu a la inclusió en aquest grup dels països de l'Est europeu, les rendes dels quals són ostensiblement baixes en el context de l'OCDE. De fet, el que succeeix és que s'inclouen en cada modalitat països que compten amb rendes molt dispars, d'on és difícil concloure que la renda per capita sigui un determinant en els processos de descentralització. Potser l'únic aspecte destacable és que el grup de països amb una modalitat centralitzada predominant (que inclouen Grècia, Portugal i Espanya, entre d'altres) sí que sembla caracteritzat de forma homogènia per una renda mitja d'inferior a l'OCDE.

El determinant de l’equitat

La literatura empírica associa clarament la presència d'inequitats a escala territorial, ja sigui regional o local, amb l'existència de models de govern i finançament descentralitzats, per raons òbvies: quant més descentralitzat estigui el govern, més diverses seran les opcions emergents i, per tant, eventualment també els resultats tant en extensió com en qualitat dels serveis. Tanmateix, el fet de comptar amb una població amb un elevat nivell d'inequitat, expressada per exemple en l'existència d'alts diferencials d'ingressos entre la població, semblaria suggerir la necessitat de polítiques redistributives que, per definició, haurien de ser més fàcilment posades en pràctica en contexts de

23

centralització pura o de models de govern federals on el poder estigués concentrat a les mans dels diferents estats. L'educació, amb més raó potser que altres sectors públics, no escaparia a aquesta hipòtesi. En aquest context, es pot considerar l'inequitat com un determinant de models de govern centralitzats?

Les gràfiques següents expressen la relació trobada entre els diferents models i modalitats de govern en educació i l'índex de Gini4 medi dels corresponents països.

Figure 5. Equitat en els diferents models

Índex de Gini, 2000

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

Media autónomo Media centralizado

Media federal Media municipal Media OCDE

Font : OCDE, 2008

4. El coeficient de Gini és una mesura relativa que normalment s'utilitza per mesurar la desigualtat en els

ingressos, però es pot utilitzar per mesurar qualsevol forma de distribució desigual. És un número entre 0 i 1, on 0 es correspon amb la perfecta igualtat (tots tenen els mateixos ingressos) i 1 es correspon amb la perfecta desigualtat (una persona té tots els ingressos i els altres cap). L'índex de Gini, que és la mesura utilitzada en aquestes dues gràfiques és el coeficient de Gini expressat en percentatge, i és igual al coeficient de Gini multiplicat per 100.

24

Figure 6. Equitat en les diferents modalitats

Índex de Gini, 2000

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Font : OECD, 2008.

Es pot recordar, una vegada més, que les inequitates a les quals es refereixen aquests dos gràfics no són de caire territorial sinó que apunten a les desigualtats entre els habitants d'un mateix país. Dit això, sembla clar que és possible concloure que hi ha un únic model que, qualsevol que sigui la modalitat, apareix sempre vinculat a un índex de Gini més elevat -i, per tant, a una major desigualtat- i aquest model és, precisament, el centralitzat. Això succeeix només en part amb el model federal, on la modalitat que presenta el major grau de concentració de poder a les mans dels estats (denominada aquí predominant) i, per tant, de major centralització és l'única que apareix amb un índex de Gini superior a la mitjana de l'OCDE; en canvi, la modalitat federal que presenta una concurrència de nivells de govern es caracteritza per tenir un índex de desigualtat inferior a la mitjana. Inversament, i de manera complementària, es pot afegir que els models més descentralitzats, tant l'autònom com el municipal en les seves dues modalitats, apareixen sempre vinculats a índexs de desigualtat més baixos. Per tant, pot concloure's que, tal com s'avançava inicialment, existeix una relació clara i sostinguda entre desigualtat i centralització, de manera que una major equitat apareix associada amb un major grau de descentralització. Això és una cosa que, d'altra banda, la literatura empírica sobre descentralització en general ja ve suggerint i, per tant, el cas de l'educació ve a afegir-se a la llei general.

El determinant sòcio-econòmic

El fet de comptar amb una població amb un elevat nivell socio-econòmic mitjà, pot ser considerat un determinant de la descentralització? La literatura empírica suggereix que és així, ja que una població amb un nivell socio-econòmic elevat tendiria a mostrar un major interès, precisament, per les polítiques de desenvolupament socio-econòmic i seria més procliu a participar en el seu disseny i, sens dubte, en el seu finançament. Per tant, podria afirmar-se que com més alt sigui el nivell socio-

25

econòmic d'un país, des d'una perspectiva comparativa internacional, més elevades serien les possibilitats de comptar amb un model o unes modalitats que afavoririen la participació a escala local.

Validar aquesta hipòtesi no és gens fàcil perquè no existeix una mesura clara que permeti comparar internacionalment el nivell socio-econòmic de la població. Aquí es pren exclusivament l'índex PISA de nivell socio-econòmic5 (SES). Els resultats de la relació existent entre cada model i modalitat i el nivell socio-econòmic mitjà dels corresponents països es representen en les dues gràfiques següents. El valor 0 representa la mitjana del conjunt de l'OCDE, valors negatius simbolitzen un nivell socio-econòmic per sota de la mitjana i valors positius, el contrari.

Figure 7. Nivell socio-econòmic en els diferents models

Índex SES PISA, 2006

Font : OCDE, 2008

5. Per raons òbvies, l'índex mesura el nivell socio-econòmic de les famílies dels alumnes que formen part de la

mostra nacional, estadísticament representativa, del país en l'estudi PISA. Es considera aquí una mesura proxy del nivell socio-econòmic del conjunt del país, però és important que no es confonguin.

26

Figure 8. Nivell socio-econòmic en les diferents modalitats

Índex SES PISA, 2006

‐0.60

‐0.40

‐0.20

0.00

0.20

0.40

0.60

Font : OCDE, 2008.

En conjunt, és possible arribar a conclusions molt precises. En primer lloc, l'únic model associat a un índex socio-econòmic baix és el centralitzat, en qualsevol de les seves modalitats. En segon lloc, una anàlisi més detallada mostra que tant el model autònom com el model municipal (en ambdues modalitats) estan associats a nivells socio-econòmics elevats. En canvi, en el cas federal, la situació és ambigua ja que la modalitat en la qual es dóna, de fet, una major centralització en cada estat (modalitat predominant) s'associa a un nivell socio-econòmic baix, quan és ben bé el contrari en el cas de la modalitat en què participen diferents nivells de govern a més de l'estatal. Finalment, es pot destacar que l'índex socio-econòmic més elevat correspon als models municipals (singularment a la modalitat predominant que agrupa a Finlàndia i a Islàndia).

El determinant educacional

Finalment, es pot preguntar si el nivell educatiu mitjà de la població pot considerar-se un determinant. Dit d'una altra forma, si es podria postular que un nivell educatiu alt comporta un major grau de descentralització, sota el supòsit que nivells educatius elevats portarien a cotes més elevades de responsabilització local al sector educatiu. En poques paraules, un nivell educatiu elevat de la població determinaria, en certa manera, que la població augmentés el seu desig de participar en els processos de presa de decisió en matèria educativa, en ser més conscient de la seva rellevància. Per tant, nivells educatius més alts afavoririen models més proclius a la municipalització i, potser encara més, a l'autonomia escolar.

Les dues gràfiques següents presenten la relació entre models, per una part, i modalitats, per una altra, i el nivell educatiu mitjà de la població. El nivell educatiu mitjà de la població es mesura en les gràfiques considerant el percentatge de la població entre 35 i 44 anys d'edat que van completar com a mínim els seus estudis secundaris.

27

Figure 9. Nivell educatiu mitjà de la població en els diferents models

Percentatge de la població entre 35 i 44 anys d’edat que van completar com a mínim els estudis secundaris, 2007.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Media autónomo

Media centralizado

Media federal Media municipal

Media OCDE

Font : OCDE, 2008

28

Figure 10. Nivell educatiu mitjà de la població en les diferents modalitats

Percentatge de la població entre 35 i 44 anys d’edat que van completar com a mínim els estudis secundaris, 2007.

30

40

50

60

70

80

90

100

20

10

0

Font : OCDE, 2007.

Aquí sí que emergeix amb certa claredat una relació estable entre nivell educatiu i models i modalitats. En primer lloc, sembla clar que l'únic model (i les dues modalitats associades amb ell) que es relaciona amb un nivell educatiu mitjà per sota de la mitjana de l'OCDE és el centralitzat, la qual cosa

alt és el nivell educatiu, major és el grau de descentralització i, singularment, d'autonomia escolar.

enni s'avança i es

dóna suport en certa manera a la hipòtesi inicial. En segon lloc, totes les modalitats que confereixen un paper rellevant a nivells intermedis de govern (ambdues modalitats en el cas municipal i la federal no predominant) s'associen a nivells educatius elevats, la qual cosa és especialment clara en el cas del model municipal. El mateix s’esdevé, encara més, amb el model autònom. En resum, es pot concloure que existeix una relació estable entre nivell educatiu mitjà de la població i models i modalitats de govern: quant més

Consideracions finals

En primer lloc, convé recordar que mai no és fàcil arribar a tipologies nítides i incontestables quan es tracta d'incloure un nombre tan ampli de situacions intermèdies. La que s'ha presentat aquí, basada en el doble criteri del repartiment de les competències i del finançament públic de l'educació, no és cap excepció. De fet, és important fer ressaltar la dificultat que emergeix en intentar separar algunes categories o models que semblen guardar certes similituds. Així, per exemple, la distància entre un sistema federal que concedeix importants competències i responsabilitats als municipis, d'una banda, i un sistema municipalitzat pot no ser molt clara. El mateix passa, fora d'això, en el cas de països que es troben embarcats des de fa anys en reformes destinades a variar l'equilibri entre els diferents nivells de govern. Així succeeix des de fa decennis a França, on el paper de les administracions provincials i municipals creix a poc a poc en el que al país es concep com un veritable procés de descentralització o a Itàlia, on des de fa alguna cosa més d'un dec

29

retro

és el grau de descentralització. L'explicació més plausible rau en què una població més educada i amb un nivell socio-econòmic més alt i amb menors desigualtats de renda tendirà amb més facilitat, per una part, a afavorir el govern descentralitzat i local per tal com aquests nivells permeten entreveure amb major claredat la relació que s’estableix entre fiscalitat i qualitat dels serveis rebuts i, per tant, afavoreix la participació i la responsabilitat a escala local. I, en segon lloc, perquè en el cas concret del servei públic de l'educació la a l'extensió i qualitat del servei proveït pot ser encara major. Una organització municipalizada o autònoma pot donar millor sortida a les preferències, diverses per naturalesa, de poblacions amb nivells socio-econòmics i educatius prou alts per poder-les

models descentralitzats, ja sigui municipals o autòn

bretot en un context de desigualtats de renda, lt més polítiques redistributives que, per definició, han de ser dissenyades i formes de govern centralitzat, ja sigui en estats unitaris o en el context d'estats

fede

l'educació en la majoria dels països europeus, allunyant-lo del centre i redirigint-lo cap a diversos

cedeix en matèria d'autonomia escolar. Malgrat aquestes insuficiències, la present tipologia ha de ser considerada com un punt de partida prou sòlid per avaluar els resultats obtinguts per models diferents de govern i finançament de l'educació.

L'anàlisi dels determinants dels diferents models i modalitats condueix a algunes conclusions clares. La primera és que els determinants fonamentals d'ambdós són, fonamentalment, el nivell socio-econòmic de la població i el nivell educatiu mitjà. De fet, no s'ha pogut trobar cap relació estable ni amb la densitat de població ni amb el nivell de riquesa dels països i els models. Al contrari, aquest sí que és el cas pel que fa amb els determinants relatius a l'equitat, el nivell socio-econòmic i, finalment, el nivell educatiu de la població.

Aquests resultats corroboren, al sector educatiu, el que la literatura empírica ja ha consolidat en el cas dels nivells de descentralització genèrics: quant més elevat és el nivell educatiu i socio-econòmic de la població, i com menors són les desigualtats entre la població més gran

consciència de la rellevància de les decisions que afecten

expressar de manera oberta en un context democràtic i, igualment, de desitjar posar-les en pràctica sota una supervisió i un control com més propers millor, precisament per garantir l'adequació entre fiscalitat, nivell d'extensió i qualitat i preferències locals.

Significa això que només països que comptin amb nivells socio-econòmics elevats o amb un nivell mig d'educació elevat poden aspirar a comptar amb

oms? Ni de bon tros. El que aquí s'ha demostrat empíricament és que aquests nivells, que mantenen una relació directa amb la pròpia prestació del servei públic de l'educació, poden ser considerats determinants de la descentralització en el sentit que l'afavoreixen perquè pot donar millor sortida a la diversitat de preferències que eventualment emergeixen. Ho fan molt més, almenys, que d’altres variables que la literatura clàssica sobre descentralització ha considerat com tals, com són la densitat de població o el nivell de riquesa. Per tant, uns nivells educatius o socio-econòmics baixos, o una situació de major inequitat, no fan impossible la descentralització, però sí disminueixen del cert la possibilitat que emergeixi com una estratègia obertament desitjada per la població. Al contrari, uns nivells socio-econòmics i educatius més baixos, sosemblarien afavorir moposades en pràctica sota

rals. Aquest, i no un altre, és el sentit en què cal interpretar els resultats trobats.

CARACTERÍSTIQUES BÀSIQUES DELS MODELS

És un fet que en els últims anys s'ha anat desplaçant l'eix del poder, així com el control sobre

30

nivells típicament denominats inferiors. Això no significa necessàriament que tots aquests països s'agrupin ara en un sol model, o que s'assemblin més uns a d'altres. No obstant això, sí que significa que, en efecte, s'han estat movent en una direcció similar.

D’acord amb la validació empírica realitzada en el capítol anterior, és possible identificar quatre models principals en matèria de regulació i govern en educació i assignar cadascun dels sistemes nacionals d'educació a un d'aquests cinc tipus. A les pàgines que segueixen es descriuen, en primer lloc, les característiques generals de cada model. En segon lloc, es presenten les línies generals de l'evolució del model en termes d'autonomia escolar. I, finalment, en cadascun d'ells es privilegia un estudi de cas: és a dir, tan sols es pren un país, el que es considera que representa millor els altres països del seu mateix grup. En la mesura possible s'inclou l'anàlisi dels efectes de les reformes en aquest país concret.

Sistemes centralitzats

El model clàssic de sistema educatiu fortament centralitzat s’ha vist transformat en els últims anys de manera, si no radical, sí almenys molt significativa. Actualment els sistemes educatius europeus més centralitzats semblen ser els de Grècia, Luxemburg i Portugal, d’una banda, al costat dels d’Itàlia i Espanya, ja més regionalitzats, i, finalment i proverbialment, França.

Dominant al llarg de més de dos segles, el sistema centralitzat només està present avui en una quarta part dels països de l’OCDE. Una generació endarrere la majoria dels països europeus tenien sistemes educatius que es podrien haver classificat com a centralitzats. Si es pren la Unió Europea dels quinze com a referència, mentre que el 1975 hi havia deu Estats fortament centralitzats, ara només en queden sis que encaixin en aquesta descripció, la majoria d’ells en el sud d’Europa. És important destacar que els països nòrdics van abandonar aquest model centralitzat una generació endarrere i, per aquesta raó, se’ls considera actualment països amb un elevat nivell de municipalització de l’educació.

Típicament, sota el model centralitzat l’Estat central, generalment a través del ministeri d’educació i d’una administració desconcentrada més o menys autònoma, defineix les regles de funcionament en tots els dominis rellevants del govern del sistema educatiu: la pedagogia (currículum centralitzat, exàmens externs nacionals, de vegades participació en la selecció dels manuals, etc.), la gestió dels recursos humans (certificació nacional o concurs oposició per al reclutament dels docents, escales salarials centralitzades, condicions de servei negociades a escala nacional...) i el finançament (finançament del sistema educatiu, afectació del pressupost i gestió dels centres escolars per part del propi Estat central o d’administracions desconcentrades que són objecte d’una forta tutela). L’Estat central és, sota aquest model, regulador, operador, proveïdor i supervisor del sistema educatiu.

cies de competències realment limitades, que operen principalment sobre el domini de la gestió dels equipaments i, com a màxi

poden ser, molt modestament, responsables exclusivament de tot allò que s’ha relacionat amb el

molt més fins i tot, arribar a gestionar el conjunt

Tendències de reforma

Sota l’empenta de les reformes tendents a la descentralització iniciades sistemàticament a tots els Estats centralitzats en l’OCDE, l’esquema monolític típic del model centralitzat s’ha anat erosionant, de manera que els països de cultura centralitzadora han començat a delegar parcialment certes funcions a actors perifèrics com les col·lectivitats territorials, ja siguin municipis, cantons o fins i tot regions. Però per a aquesta família de països es tracta, de moment, de transferèn

m, amb un àmbit d’actuació restringit a l’ensenyament primari. En el mapa resultant, les administracions locals intervenen en graus molt diversos en els diferents països. D’aquesta manera,

manteniment dels edificis escolars com a Grècia o a Espanya, o bé poden arribar a tenir la càrrega, pesada, de les inversions escolars com a França o,

31

d’un nivell escolar com a Luxemburg o al Japó. Però aquestes tímides transferències es fan intentant no disminuir el poder de decisió de l’Estat central ja que les autoritats locals reben més aviat poques competències en els dominis considerats estratègics de la pedagogia o, el que és el mateix, del contingut del servei públic de l’educació i, tant o més encara, de la gestió del personal docent –encara que no necessàriament del no docent. Sota aquest model, es podria dir de forma esquemàtica que les administracions locals col·laboren de forma marginal en el finançament o en el manteniment dels edificis escolars, però no s’immisceixen ni en l’organització de l’ensenyament, ni en els seus continguts, ni, en general, en cap qüestió de tipus pedagògic. Pel cap alt pot dir-se que, per consegüent i com a conseqüència de l’entrada en joc d’aquests nous actors locals, el finançament del sistema educatiu fins llavors extremadament centralitzat esdevé mixt.

Al mateix temps que les administracions locals veuen reconegudes una sèrie de responsabilitats en dominis més aviat perifèrics, als països més grans dins aquest grup, és a dir, països amb una població superior als 10 milions d’habitants, la descentralització s’acompanya igualment de mesures de desconcentració administrativa. Semblaria com si, en el context del procés de transferència de competències des del centre cap a les autoritats regionals o locals, les pròpies administracions centrals facin tot el que poden per a desconcentrar-se de manera que perdin el mínim poder possible, això és, transferint responsabilitats a entitats governades pel propi ministeri però a escala regional, com ha succeït a França, al Japó, a Portugal o a Grècia, amb l’excepció de Luxemburg.

En efecte, Luxemburg6 és un país petit, sense autoritats educatives intermèdies entre les comunes i el ministeri central, de manera que les comunes només juguen un paper predominant en l’educació preescolar i primària. El Ministère de I’Education Nationale determina l’organització del sistema educatiu, de les escoles i del calendari escolar, emet regulacions detallades sobre els continguts dels cursos i els exàmens, autoritza els llibres de text, desplega i assigna als professors i manté, inspecciona i finança directament a les escoles. Aquestes tenen, per consegüent, una autonomia molt limitada, encara que en la formació professional s’ha introduït una certa discrecionalitat, relativa a la innovació.

A Portugal, i malgrat recents pressions favorables a la descentralització, l’educació continua estant en gran manera sota control central. Els serveis regionals d’educació i els centres de suport local tenen poc poder i els claustres docents elegeixen els seus directors, però, a banda d’això, compten amb molt pocs àmbits d’autonomia. El ministeri i les seves oficines regionals continuen controlant amb fermesa tant els currícula com la dotació de personal a les escoles. Grècia, en canvi, ha pres des del 1985 algunes mesures descentralitzadores amb vistes a les quals es van crear nous organismes assessors com l’Institut Pedagògic i el Consell d’Educació Nacional; d’altra banda, als consells escolars se’ls ha cedit una certa responsabilitat sobre els pressupostos i, des de 1996, s’han introduït reformes que han permès modestos ajustaments locals del currículum, que es continua determinant a nivell central. També s’han plantejat propostes per acabar amb la política de llibre de text únic. No obstant això, els efectes han estat més aviat febles fins avui. La Constitució continua impedint la creació d’universitats privades i el govern continua imposant els llibres de text a les escoles, la qual cosa constitueixen clars senyals del manteniment del control centralitzat de l’educació.

Allí on es dóna aquest doble procés, de descentralització cap a les autoritats locals i de desc

oncentració interna de l’administració central, s’aconsegueix augmentar les cotes de participació de les primeres, a costa que assumeixin part del finançament, i al mateix temps es millora la capacitat de control de l’administració central respecte dels seus moviments. En conjunt, el panorama resultant és el d’una redefinició del model centralitzat que, per consegüent i malgrat les reformes, se segueix comportant com a tal.

6 Evidentment, és lícit preguntar-se si, atesa la grandària d’aquest país, es pot pensar en cap altra fórmula de

govern del sistema educatiu que no sigui la centralitzada.

32

Finalment, una altra característica d’aquest grup de països és l’existència d’un abisme important entre el que està previst per l’ordenament normatiu resultant de les reformes legislatives introduïdes, ben

, que acaben donant lloc a la paradoxa que la descentralització o, molt més sovint l’autonomia escolar, en com

sovint extremadament favorable a la descentralització en els seus pronunciaments, i la realitat de la seva pràctica quotidiana. Als països on predomina una cultura política del consens, les propostes de l’administració central, presentades com a facultatives, són aplicades de fet al peu de la lletra pels actors locals, tal i com succeeix, per exemple, en el cas de les recomanacions extremadament detallades en matèria de programes escolars que existeixen al Japó. Als països de menor cultura del consens, com Portugal, Grècia o França, les reformes tenen problemes per transformar-se en realitat. És llavors quan emergeixen les polítiques denominades de stop and go, és a dir, de fre i marxa

ptes de ser consensuades acaben per ser imposades als corresponents actors, ja siguin les administracions locals o els propis establiments escolars. En termes generals, en tots aquests països, mancats com estan d’una cultura regionalista, comunitària o local forta, les temptatives de descentralització dels sistemes educatius continuen sent extremadament tímides, tant jurídicament com sobretot de fet.

Cal mencionar, a banda, els casos de França, Itàlia i l’Estat espanyol perquè tots ells han cedit poders substancials als nivells regionals. A França i l’Estat espanyol s’han produït canvis significatius en els últims anys. L’Estat espanyol ha arribat ara al punt en què, probablement, el seu sistema es podria qualificar apropiadament com regionalitzat. Per aquesta raó potser serà França la que ofereixi el millor exemple de cap a on es dirigiran els sistemes centralitzats en el futur.

El cas francès

L’educació a França compta amb una prolongada tradició de centralització (Greeen, 1990; Greeen & Steedman, 1993). Segons l’ideal republicà, és deure de l’Estat assegurar que l’educació sigui universal, ofereixi igualtat d’oportunitats per a tots i serveixi a l’interès nacional, la qual cosa s’aconsegueix en gran manera promovent els valors nacionals i la solidaritat social. Així, l’educació nacional s’ha organitzat d’una forma estandarditzada, basant-se en principis definits per al conjunt de la nació (Dérouet, 1991). Aquesta tradició, defensada des de fa temps per opcions polítiques ben diferents, s’ha vist recentment sotmesa, no obstant això, a creixents pressions per diverses raons.

La confiança en els ideals igualitaris del sistema comprensiu d’ensenyament secundari introduït el 1963 es va veure sotmesa a prova, fins i tot abans que el sistema hagués madurat plenament. A partir de la dècada de 1960 i al principi de la dècada de 1970, successives investigacions, començant per la de Bourdieu i Passeron (1979), van assenyalar la persistència de desigualtats socials en els resultats educatius i des de llavors hi ha hagut un debat continuat sobre els estàndards en els collèges. L’estandardització en l’educació també s’ha vist sotmesa a un escrutini continu. Un llegat de les sacsejades de 1968 va ser un creixent escepticisme, sobretot entre els joves, respecte de la burocràcia i la uniformitat institucional. Durant les dues últimes dècades, i molt especialment en els últims anys, s’ha despertat en la societat francesa una creixent consciència de la importància del pluralisme i de les diferències socials. Les controvèrsies nacionals sobre l’educació privada, la lliure elecció de centre i el fet de portar turbants islàmics a les escoles, no han Estat més que poderoses manifestacions de les tensions que giren al voltant del principi de l’estandardització educativa, i el desig d’alguns pares d’una major llibertat com a consumidors d’educació (Berris, 2006). Al mateix temps, han sorgit noves prioritats i principis educatius. Les necessitats nacionals de fomentar les competències de la força laboral, i les pressions exercides per les restriccions financeres en la despesa educativa, han contribuït igualment a impulsar un procés de revaloració de les prioritats. Aquestes tensions i contradiccions han donat ales a la idea que l’educació nacional no pot aconseguir-ho tot.

33

Una resposta a aquesta situació ha consistit a reduir tant els costos centrals com els conflictes nacionals en l’educació, per mitjà de la “descentralització”, i des de principis de la dècada de 1980 s’han produït moviments complementaris que segueixen aquesta direcció. Les grans reformes de 1983 van tractar de cedir alguns poders als nivells regional i municipal. No obstant això, la legislació aprovada va ser un compromís entre la cessió i la desconcentració, ja que mentre molts afavorien que se cedissin més poders a les oficines locals del ministeri, també va haver-hi una preocupació ben estesa, fins i tot dins el propi ministeri d’Educació i entre els professors, sobre les conseqüències de cedir un més gran control als polítics locals. La solució trobada va consistir a considerar que les escoles havien de ser definides com a establiments educatius públics que havien de ser supervisats conjuntament pel ministeri i les seves oficines regionals, d’una banda, i per la corresponent assemblea local democràticament elegida, per una altra. Els consells municipals ja comptaven amb algunes responsabilitats sobre les escoles primàries. Ara, els Conseils Généraux dels 96 Departements, van adquirir responsabilitats sobre els collèges, mentre que les 22 regions adquirien responsabilitats sobre els lycées. Els edificis escolars són ara propietat legal de les autoritats locals, que també tenen capacitat per modificar la despesa pública en educació. Al mateix temps, es va concedir a les escoles una certa i limitada autonomia addicional en relació amb el currículum (a través dels projets d’établissement), la pedagogia i la responsabilitat sobre les finances.

També s’han introduït diverses mesures per augmentar l’elecció de centre per part de les famílies, després de la forta oposició expressada davant dels intents de principis de la dècada de 1990 de situar les escoles privades dins la carte scolaire i de les zonificacions aplicades a les escoles públiques. La política s’ha anat aplicant progressivament a zones geogràfiques seleccionades per als collèges des de 1984 i per als lycées des de 1988. Mentre que, fins aleshores, les places escolars s’assignaven estrictament segons la residència, almenys oficialment, la desectorialització ha permès ara que les famílies sol·licitin places en escoles situades fora de la zona on viuen. Les sol·licituds són examinades per un comitè, el qual també limita les matriculacions dels centres escolars i que, per tant, pot rebutjar-les un vegada que s’hagi superat el límit superior per al centre elegit, o en el cas que no s’aconsegueixen els limitis mínims de l’escola. Les sol·licituds també s’avaluen segons les raons donades per elegir un centre escolar fora de la zona. Mentre que es considera acceptable una raó com ara voler estudiar un idioma poc comú, o beneficiar-se d’un determinat programa aplicat en aquest centre concret, no s’accepta el desitjar una determinada escola per la seva bona fama o prestigi.

L’experiment de França en matèria d’elecció de centre escolar ha estat atentament analitzat i avaluat. Les escoles que reben alumnes addicionals no obtenen automàticament fons extra, de manera que no competeixen entre elles per augmentar els recursos totals. És possible que no hagi augmentat gaire el nombre de famílies que han elegit escoles que no siguin locals, encara que les proves de les quals es disposa sobre el particular són ambigües. En un primer estudi es va descobrir que només aproximadament el 11% de les famílies elegien un collège que no fos local, i que aquesta xifra no va augmentar de forma significativa des que es va engegar el pla. La recent xifra oficial del DEP per als lycées és similar, amb un 10%. No obstant això, una revisió més recent (Heran, 2004) suggereix que fins a una quarta part de les famílies adopta algun tipus d’estratègia oficial o no oficial per elegir el lycée per als seus fills. Al marge de quina sigui la xifra correcta, pot no representar necessàriament un canvi gaire dràstic en la practica tradicional, ja que les famílies sempre han trobat formes d’esquivar les restriccions imposades per la carte scolaire, sobretot mitjançant el subterfugi conegut col·loquialment com Système D, és a dir, donar una direcció falsa. Algunes tendències recents han dificultat l’exercici de la lliure elecció de centre a través dels canals oficials. Amb la introducció de la sixième i seconde indifferenciée i amb la major amplitud d’opcions que tendeixen a oferir les escoles, a les famílies els resulta cada vegada més difícil elegir centre en termes de preferències per un programa concret, que només s’ofereix actualment en unes poques escoles.

34

No obstant això, i encara que els efectes de les reformes potser no siguin tan espectaculars com alguns esperaven, no deixen pas de ser significatius. Hirsch, en el seu estudi de la lliure elecció de centre suggereix que el cas francès il·lustra com l’elecció de centre, fins i tot limitada, pot soscavar els objectius oficials d’un sistema educatiu, malgrat ser el resultat de pressions ineludibles (OECD, 1994). El govern francès es va sentir obligat a incrementar les possibilitats d’elecció de centre a causa de la creixent pressió de les famílies, sobretot de la nova classe mitjana, que exigien més gran llibertat en aquest sentit. Aquesta pressió s’ha intensificat a mesura que la política d’intentar aconseguir que el 80% dels joves adquireixi la titulació del batxillerat ha reforçat la competència per obtenir plaça en el lycée general, la qual cosa ha pressionat a les famílies per trobar un bon collège per als seus fills.

No obstant això, amb l’aplicació d’aquesta política el govern mai no va tenir la intenció de soscavar la coherència dels estàndards i oportunitats que l’educació nacional s’esforçava per oferir. Les proves de les quals es disposa avui dia suggereixen, no obstant això, que aquest ha estat precisament l’efecte. Una enquesta realitzada pel Ministeri d’Educació Nacional el 1993, va demostrar que les famílies amb pares que eren professors, empleats administratius, directors i professionals tenien moltes més probabilitats d’elegir centre que les famílies que exercien treballs de caràcter manual. El resultat general, doncs, ha estat el d’accentuar les diferències entre collèges que atenen diferents poblacions (OECD, 1994). Això ben pot representar la tornada a una situació que ja existia abans de la creació de la forma única i comprensiva d’escola secundària inferior.

Tal i com s’han dut a terme, la regionalització i la retrocessió escolar també han tingut alguns efectes significatius sobre el sistema, encara que aquests han estat, fins al moment, desiguals. La investigació comparativa d’Hatzfeld (2006) entre una sèrie de regions franceses va descobrir notables diferències en els efectes de la cessió de poders. A la regió de Languedoc-Roussillon, l’oficina d’educació nacional va continuar jugant un paper central, degut en part a la inèrcia de l’autoritat regional democràticament elegida, però es va produir una sèrie de conflictes entre els consells regional, departamental i municipal. A Bretanya, l’oficina d’educació també va mantenir la seva situació de predomini, però va haver-hi un grau més elevat de consens entre les diferents autoritats i es van detectar algunes proves que l’escolarització canviava per reflectir les prioritats locals. Île-de-France comptava amb un fort lideratge en el seu consell regional, que va intentar esquivar al ministeri, creant la seva pròpia oficina d’educació i desenvolupant la seva pròpia visió característica d’aquesta. A la planificació educativa li faltava obertura i allí es va desenvolupar un cert grau de clientelisme que la prefectura regional va tractar de frenar. Nord Pas-de-Calais, d’altra banda, va establir una associació efectiva entre les diferents autoritats. La conclusió general va ser que encara era massa aviat per saber amb exactitud quins efectes tindria la reforma, però es va suggerir que probablement es produirien creixents disparitats regionals i conflictes polítics substancials sobre l’educació, en els nivells tant regional com local. De fet, es qüestionava la coherència del ministeri i de l’educació nacional en tot aquest procés.

Una altra lectura, això no obstant, és que la cessió de poders educatius a França no ha tingut i probablement no tindrà mai uns efectes espectaculars. És cert que, ara, els consells regional i local tenen més poder i que això permet la possibilitat d’introduir algunes adaptacions a les condicions locals i també que es produeixin algunes disparitats quant a recursos i polítiques. No obstant això, a França continuen existint forces poderoses que afavoreixen el manteniment de la integritat i la unitat de l’educació nacional. La regionalització ha suposat tant una cessió de poder com una desconcentració i, mentre que la primera té un efecte descentralitzador, és possible que la segona només serveixi per contrarestar l’anterior, en estendre l’abast efectiu dels poders del ministeri nacional i limitar així el grau amb què els poders polítics locals puguin soscavar la coherència del sistema nacional.

35

El govern central continua controlant el nomenament, remuneració i promoció dels professors, a través de les seves oficines regionals i dels seus serveis d’inspecció. Aquest cos centralitzat d’ensenyament, hereu de la universitat napoleònica, representa el nucli ideològic i financer del sistema. Els professors i administradors continuen recolzant fortament la idea d’una educació nacional i es mostren poc inclinats a permetre que els polítics locals converteixin la política educativa en una arena política local. Igualment important és el fet que els seus salaris constitueixen la major part de la despesa en educació. Mentre els enormes recursos que això suposa continuïn sota el control central, continuarà sent limitat el poder de les escoles i de les autoritats locals elegides per variar el finançament de l’educació. Aquesta pot ser la raó per la qual el públic en general no sembla pas haver notat realment cap canvi com a resultat de la regionalització.

En un altre sentit, sembla clar que la majoria de professors francesos s’aferra obertament a una visió de l’escola que la concep com una institució nacional, no local (Corbett & Moon, 2006). La seva missió consisteix a mantenir un sistema que és nacional i secular. Aquesta visió encara es troba molt difosa entre les diferents opcions polítiques, degut en gran manera a la permanent preocupació francesa per la solidaritat i la coherència socials, dificultada per les pressions centrífugues de la societat moderna, però que no per això deixa de ser menys important, tal i com mostren els recents esdeveniments als suburbis de les grans ciutats i, singularment, de Paris.

Sistemes federals i regionalitzats

Per la seva banda, els Estats federals han estat, per regla general, molt més estables i continuen representant encara una quarta part dels països de l’OCDE. A Canadà, als Estats Units, a Suïssa o a Alemanya, els Estats, les comunitats, els cantons o les províncies continuen sent l’epicentre dels sistemes educatius i a ells els correspon la definició del sistema al seu territori (programació, certificació, contractació, finançament), la seva gestió, ben sovint per la intermediació de les autoritats locals com els districtes nord-americans o les juntes escolars canadenques, i el seu corresponent control i avaluació. En els casos típics d’Alemanya o de Suïssa es pressuposa un control autònom per part de cadascun dels estats, cantons o Länder, únicament sotmès a ben poques restriccions federals. En el cas de Bèlgica, que ara es pot assimilar a aquesta categoria, el control és compartit entre les autoritats regionals democràticament elegides i els consells autònoms de les comunitats lingüístiques.

Tendències de reforma

ixa manera que tampoc cap país ha establert un sistema federal ex novo, amb l’excepció de l’Estat espanyol encara que, en

Aquest tipus de sistema regionalitzat, que compta amb antecedents històrics ben profunds en diversos països, ha estat, en realitat, el més estable de tots els models que aquí es consideren. Cap país ha optat per abandonar aquest tipus de sistema en favor d’un altre, de la mate

aquest cas, s’hagi de parlar més en propietat d’un sistema regionalitzat i no pas estrictament federal tenint en compte el paper que té el govern central en matèria de decisió política.

El model regional també ha estat estable en un altre sentit. Cap dels dos exemples europeus més destacats de regionalisme o federalisme educatiu, Alemanya i Suïssa, ha canviat radicalment el seu sistema de govern i regulació educativa en el període recent, encara que Alemanya sembli inclinada a fer-ho per reduir encara més el paper del govern federal i, per consegüent, federalitzar-se encara més en matèria educativa. De fet, els seus sistemes es compten entre els més estàtics de tots els països en termes de reformes, en general, a excepció de les imposades per la unificació a Alemanya. S’ha suggerit que això forma part de la mateixa naturalesa dels sistemes federals (CERI-OECD, 1995). Allí on una sèrie d’estats federats compten amb autonomia en matèria educativa, però on, malgrat tot, hi ha un fort desig de mantenir la coherència nacional, com succeeix tant a Alemanya com a Àustria, es topa amb una excessiva dificultat quan es tracta d’efectuar grans reformes a nivell nacional, amb les que

36

cada Estat ha d’estar prèviament d’acord. Tant a Alemanya com a Àustria, les propostes de grans reformes s’han hagut d’arxivar després que els estats es neguessin a donar el seu consentiment unànime. De fet, Alemanya s’ha passat anys discutint el seu sistema diversificat d’ensenyament secundari –discussió que s’ha activat encara més amb la publicació de les successives onades de l’estudi PISA de l’OCDE-, però mai no ha arribat encara a aconseguir l’aprovació dels estats per abolir-lo.

Durant la dècada dels anys 90 els sistemes educatius tradicionalment federals han evolucionat en dues

En l’altre extrem, les nombroses experiències d’intensificació de l’autonomia dels centres esco

direccions en principi oposades: d’una banda, s’ha donat un moviment de recentralització i, d’una altra, la transferència de competències als centres escolars, en una clara aposta per l’autonomia. La recentralització d’aquests sistemes s’ha realitzat per mitjà de dos mecanismes:

a) L’establiment d’estàndards nacionals, inicialment facultatius però, de forma creixent, extremadament limitadors, cosa que ha succeït en països dominats per un Estat federal fort com els Estats Units o Austràlia.

b) L’aparició d’iniciatives de cooperació interprovincial per a la creació de programes escolars, el reconeixement de diplomes i títols, etc. com ha succeït a Canadà, a Suïssa o a Alemanya.

lars com les desenvolupades, per exemple, als Estats Units o a Austràlia han transferit molt més poder de maniobra als actors locals professionals de l’educació, és a dir, els establiments escolars, en comptes de conferir-lo als actors locals estrictament polítics o administratius, això és, les autoritats locals. Però cal recordar que es tracta sempre d’iniciatives dels diferents estats que en res modifiquen la configuració federal.

El cas alemany

L’administració educativa alemanya sempre ha representat una paradoxa. Històricament, les escoles alemanyes sempre s’han comptat entre les més estrictament regulades d’Europa. No obstant això, el govern federal té relativament molt pocs poders en matèria educativa. Alemanya disposa d’un sistema federal d’educació, però resulta que va ser concebut de bon principi com un sistema centralitzat a nivell regional (Glowka, 1989).

Segons la Llei Bàsica (Grundgesetz), la responsabilitat sobre l’educació i els temes culturals recau principalment sobre els estats (Länder). El govern federal conserva la competència de les subvencions educatives, la promoció de la investigació científica i acadèmica, la regulació de la formació professional a les empreses i els salaris, beneficis i pensions del professorat. Segons la Llei Bàsica, el govern federal pot participar en el compliment dels deures assumits pels Länder, quan aquests siguin importants per al conjunt del país i quan sigui necessària la seva ajuda. En el passat7, això ha inclòs la planificació educativa, el finançament de la investigació acadèmica, el facilitar l’expansió de l’educació superior i la intervenció en altres projectes d’importància supra-regional. No obstant això, la major part de la legislació i la regulació efectiva del sistema escolar es du a terme en els corresponents Länder. El govern federal només juga un paper destacat en la regulació de la formació professional a les empreses.

Dins cada Land hi ha tres nivells d’autoritat per a l’educació pública: el ministeri d’Educació i Afers Culturals, el departament escolar regional i les oficines escolars de les autoritats locals 7 Però convé insistir que hi ha en estudi actualment un projecte de reforma constitucional que està destinat a augmentar les

competències polítiques dels Estats.

37

(Schulamter). Els diversos ministeris aproven regulacions sobre el contingut dels cursos i els procediments de valoració per a les escoles, així com llistes de llibres de text autoritzats. També són els responsables de determinar i administrar el salari dels professors, els seus beneficis i pensions i d’assignar-los a les escoles, encara que estiguin classificats com a funcionaris de l’Estat federal. Els ministeris dels Länder també tenen la responsabilitat exclusiva sobre les escoles professionals (Berufschulen). Les autoritats locals són les responsables d’establir, organitzar, administrar i finançar les escoles. Tradicionalment, gaudeixen de poca autonomia, ja sigui en termes pressupostaris o en relació amb els currícula i les exigències de valoració establertes a les guies dels Länder, que els professors estan obligats contractualment a seguir. Donat aquest nivell d’autonomia regional, potser sembli sorprenent que els sistemes educatius dels diferents Länder no difereixin entre si tant com potser hom podria esperar. Això es deu en gran mesura a què els Länder cooperen entre si, a través de la Conferència Permanent de Ministres d’Educació i Afers Culturals.

L’estricta regulació de les escoles en els Länder alemanys no ha deixat de trobar oposició. Ja el 1973, la Comissió d’Educació del Consell Alemany d’Educació va recomanar que es donés una més gran autonomia a les escoles i, durant l’última dècada, ha augmentat la pressió favorable a la descentralització (Weiss, 2003). L’augment del pluralisme cultural i de valors a Alemanya, així com els creixents dubtes sobre la viabilitat fiscal de l’ampli sistema de benestar del país, no han fet sinó aguditzar les crítiques a l’estatisme tradicional. La unificació i la preparació per complir les condicions de la unió monetària van augmentar al seu dia la sensació de crisi fiscal i van donar ales als arguments favorables a la descentralització.

Al principi de la dècada de 1990, el Land de Hessen va aprovar una legislació per la qual s’augmentava l’autonomia escolar i la lliure elecció de centre. Es van introduir les conferències o consells escolars amb representació del professorat, els alumnes i els pares, als quals es van donar alguns poders sobre l’organització escolar, relacionats principalment amb qüestions com ara les qualificacions o la integració del currículum. Aquesta mateixa legislació també obligava a les ciutats i districtes a disposar d’una varietat d’escoles i a respectar l’elecció del tipus d’escola secundària on les famílies desitjaven que assistissin els seus fills. Hamburg i Nordrhein-Westfalen, a través de l’Institut fiir Schulentwicklungsforschung, a Dortmund, també van prendre mesures destinades a augmentar l’autogovern a les escoles.

No hi ha cap dubte que el desplaçament cap a les opcions acadèmiques i la inflació de titulacions han augmentat a Alemanya la pressió per obtenir una major llibertat d’elecció de centre per part de les famílies. Tot i així, la majoria de Länder continua desenvolupant actualment una política segons la qual l’ingrés al Gymnasium o batxillerat exigeix la recomanació dels professors de l’escola primària o, si no es dóna, l’aprovació d’exàmens després d’un cicle d’orientació a l’escola elegida. Als alumnes que no aproven aquests exàmens se’ls pot transferir a un altre tipus d’escola. Les zones continuen funcionant i en el cas que les famílies decideixin no enviar als seus fills a les escoles locals, han de pagar els costos del transport. L’elecció efectiva de centre depèn molt de la zona on es visqui. Les ciutats que compten amb Gesamtschulen (escoles integrades de tipus comprensiu) i una certa densitat d’escoles selectives, ofereixen sens dubte més opcions que les zones rurals, on les escoles òbviament escassegen.

Glowka va escriure el 1989: “Per als observadors alemanys, el fenomen de la política educativa thatcherista sembla molt estrany. Les tendències cap a la privatització i la comercialització trobarien una resistència massiva en la República Federal i no serien recolzades per una majoria política” (Glowka, 1989, p. 330). També va recordar que la majoria d’alemanys “accepten que el sistema escolar ha d’estar regulat per l’Estat per assegurar l’efectivitat i l’equilibri social” i per a això existeix en alemany una paraula especial, Ordnungspolitik. No obstant això, ha de destacar-se que el sistema de govern de l’educació alemanya es troba actualment en un profund estat de revisió.

38

La reforma actual, que és una reforma que contempla una revisió global del repartiment de competències entre els Länder i el govern federal, proposa que, en el futur, només al voltant d’un 30% de les lleis hagi de ser aprovat per les dues cambres, és a dir que hi hagi un bon percentatge de lleis que puguin ser aprovades pel Bundestag només, sense haver de sotmetre-les al vist i plau del Bundesrat, la cambra alta amb representació territorial. A canvi del major camp d’acció per al Bundestag, s’atorga als Länder la competència total quant a sistema educatiu, medi ambient i sistema penal. Per descomptat, és aviat per dir quins seran els resultats d’aquesta reforma, que sembla que serà aprovada sense gaire problemes el pròxim estiu, però també és igualment clar que la diversitat interna, en termes de qualitat educativa en els distints Länder, s’intensificarà.

Sistemes municipalitzats

Aquest model es caracteritza per deixar a mans de les autoritats locals el control sobre l’educació, en el marc d’una regulació central ferma però que permet un ampli marge de maniobra, junt amb una àmplia autonomia escolar. Històricament, aquest model s’ha vist confinat a certs Estats del nord d’Europa, en els límits de l’Europa continental, i hi ha hagut al seu si dues tradicions principals.

El model britànic de control per part de l’autoritat local va sorgir a Escòcia, a partir de la tradició democràtica vuitcentista d’una educació comunitària, centrada en l’Església, mentre que a Anglaterra i Gal·les va néixer a partir d’una tradició diferent d’iniciativa municipal i voluntària (Archer, 1979; Greeen, 1990). Va ser la Llei Balfour de 1904 la que va consolidar el sistema nacional d’educació a Anglaterra i Gal·les, creant les autoritats educatives locals (LEAs), que es van convertir en el seu centre administratiu durant els anys següents. La Llei Butler de 1944 va donar més poders al ministeri d’educació, però, fins a la dècada de 1980, els controls centrals van continuar sent relativament febles en comparació amb els nivells existents al continent europeu. L’educació estava essencialment regulada mitjançant una associació entre el govern central, les autoritats locals i les escoles. Les autoritats locals jugaven el principal paper organitzatiu, les escoles tenien una considerable independència i el personal docent gaudia d’alts nivells d’autonomia professional, sobretot en relació amb el currículum i l’avaluació.

En contrast amb això, el model escandinau de municipalisme educatiu va posar menys èmfasi en l’autonomia professional (Lauglo, 1990) i va dependre més d’una poderosa tradició popular de democràcia local i de solidaritat comunitària que va arribar a florir en comunitats rurals disperses a causa de la baixa densitat de població d’aquests països. El mateix que Anglaterra, Dinamarca, Suècia i Noruega comptaven amb moltes escoles voluntàries o “lliures” seguint el dictat de Grundvitg, Steiner, o Waldorf, entre d’altres, que valoraven la seva independència i les seves característiques singulars, però que funcionaven dins de l’estructura democràtica de les polítiques local i comunitària.

D’aquesta manera, tant els poders locals com els propis centres escolars veuen reconegudes competències de decisió en tots i cadascun dels dominis del govern de l’educació. Per començar, participen en la definició dels processos, els continguts i les activitats pedagògiques per mitjà de mecanismes molt variats: quotes d’hores escolars que queden a la seva completa discreció, organització dels horaris en què poden intervenir lliurement, selecció d’opcions curriculars alternatives, possibilitat d’augmentar els horaris de les disciplines obligatòries respectant un marc nacional de màxims i mínims, etc. D’aquesta manera, l’Estat central continua emmarcant rigorosament les activitats pedagògiques, definint les assignatures o matèries obligatòries amb horaris mínims i màxims fixos, de manera que els nous actors cridats a participar, ja siguin els municipis o els propis centres escolars, no es beneficien més que d’un règim de llibertat vigilada en el domini pedagògic, però molt més gran que en la situació inicial de partida.

39

El seu marge de maniobra és, en general, igualment limitat en matèria de gestió dels recursos humans, fins i tot malgrat que en alguns casos les administracions locals –encara que no els establiments escolars– poden veure reconegut el seu dret a reclutar el personal docent. En tot cas, no obstant això, la determinació de les condicions de servei i dels salaris docents continua sent ben sovint fruit de negociacions a escala nacional que, en molts casos, acostumen a ser tripartites: l’Estat central, els sindicats docents i els sindicats o organitzacions que representen les autoritats locals.

En canvi, el seu poder és molt més gran en el domini del finançament i de l’administració dels centres escolars. En certa forma, la transferència de la responsabilitat de la gestió de les escoles s’acompanya, indefectiblement, d’una co–responsabilització en matèria del seu finançament, de manera que el preu que es paga per la descentralització és financerament elevat –i, com s’ha repetit ben sovint, no necessàriament rendible des d’un punt de vista polític. Els municipis, províncies o regions, és a dir, els poders polítics perifèrics cap als quals es dirigeix el procés de descentralització, es troben així al capdavant de l’administració de nivells escolars complets –generalment, l’ensenyament primari i la secundària obligatòria, de manera que la formació professional continua sent ben sovint encara responsabilitat de l’Estat central. Aquesta família de països queda representada per tots els nòrdics però també per certs Estats europeus que es troben immersos en un procés de transició en el model d’administració, com ocorre amb Polònia o la República Txeca.

Tendències de reforma

Aquestes dues tradicions històriques han estat modificades substancialment en el passat mig segle. A Gran Bretanya, el municipalisme educatiu va sobreviure a Escòcia, almenys en part, però a Anglaterra i Gal·les va quedar eclipsat amb les grans reformes de finals de la dècada de 1980 i principis de la dècada de 1990. Les autoritats locals van perdre progressivament poder i influència, d’una banda a les mans del govern central i, per l’altra, a les mans de les pròpies escoles. Els Estats escandinaus, per la seva banda, han passat per dues altres fases. Mentre que a Dinamarca es va mantenir el control local fins a un cert punt, a Finlàndia, Noruega i Suècia va haver-hi una forta fase centralitzadora a partir de 1930, legitimada majoritàriament pels ideals socialdemòcrates d’igualtat d’oportunitats, ciutadania responsable i cohesió social. No obstant això, aquesta tendència s’ha invertit significativament a partir de la dècada dels anys noranta.

Ambdues trajectòries evolutives s’han vist prefigurades per les condicions polítiques i socials prevalents, però també suggereixen un cert grau de circularitat històrica. En un sentit, cal considerar que els sistemes escandinaus han redescobert les seves arrels en el control per part de la comunitat local. Gran Bretanya, en reinventar l’autonomia escolar, també ha tornat d’alguna manera al punt de partida històric, encara que en aquest cas es tracta de la més vella tradició vuitcentista del voluntarisme educatiu. Ja no es pot dir que Escòcia, Anglaterra i Gal·les tinguin sistemes educatius municipalitzats sense més. Finlàndia i Suècia, d’altra banda, han abandonat la centralització i avancen amb decisió cap aquesta categoria; junt amb Dinamarca que, segons es podria argumentar, mai l’ha abandonat, aquests dos països representen els principals exemples d’aquesta classe de sistema a Europa.

El model nòrdic de control educatiu municipal es caracteritza actualment per l’existència d’una regulació central precisa quant als objectius a aconseguir, però que deixa un ampli marge de maniobra pel que fa a les estratègies per aconseguir-los, combinada amb un paper fort en termes d’administració i gestió per part de les autoritats locals i un cert grau d’autonomia escolar i d’elecció de centre. Allí on els ministeris centrals solien planificar i administrar els sistemes educatius, ara consideren que el seu principal paper consisteix a oferir objectius, guies i orientacions.

A partir de 1985, Finlàndia va anar transferint progressivament més competències des del ministeri central i els seus dotze organismes provincials a les autoritats municipals, que són les que

40

nomenen els consells escolars responsables de les dotacions educatives i de l’administració a nivell local. Aquest mateix procés es va donar igualment a Dinamarca, on els organismes municipals assumeixen ara la responsabilitat general d’administrar totes les escoles, inclosos els poders per obrir-les i tancar-les, nomenar el personal docent i dissenyar els currículums (per a la folkeskola), que han de ser aprovats a nivell ministerial. A Dinamarca, les autoritats locals sempre han mantingut un alt nivell de control sobre l’educació, incloses les competències d’obrir i tancar escoles i contractar i acomiadar professors. Des de 1991 s’ha desenvolupat un model d’autonomia escolar que es tradueix en escoles finançades ara sobre la base de les matriculacions, amb capacitat per determinar els currícula, sotmesos al consell municipal per a la seva aprovació.

Tant Finlàndia com Suècia han creat noves agències nacionals per a l’educació, els nous títols de les quals suposen un canvi en el paper dels poders centrals que passen de prescriure a propugnar, i d’administrar a gestionar per objectius. La direcció per objectius és ara la filosofia oficial d’ambdós sistemes. Les autoritats centrals de cada país conserven poders essencials per dirigir la política i regular les estructures generals, entre els quals s’inclouen la determinació del marc general del currículum escolar i les exigències per als exàmens d’avaluació i revàlida. No obstant això, moltes de les tasques administratives s’han cedit a les autoritats locals i a les escoles. Finlàndia va cedir el 1985 moltes de les responsabilitats administratives als nivells locals, reduint els poders de les seves dotze autoritats provincials.

Suècia és probablement el país que més lluny ha arribat en els últims anys quant a la municipalització del control de l’ensenyament i igualment en matèria d’autonomia escolar. El 1989, 8

el Riksdag va fer responsables als ajuntaments de nomenar i pagar a tot el personal en el sector escolar, així com d’assignar fons a les escoles, incloses, des de 1992, també les escoles privades. Els ajuntaments també determinen les polítiques d’admissió a les escoles existents dins les seves zones i tenen considerables poders discrecionals sobre la innovació curricular.

El cas suec

A Suècia se la considerava com la societat occidental més igualitària. El seu sistema semblava capaç de combinar l’eficiència econòmica, la democràcia i la justícia social. De fet, es creia que la prosperitat econòmica es basava en el desenvolupament de la igualtat d’oportunitats i de la ciutadania política (Ball & Larsson, 1989). En conseqüència, la política educativa sueca de la postguerra es va assentar sobre la premissa de la voluntat de crear igualtat d’oportunitats, independentment de la classe social, l’edat, el gènere, el fet de patir discapacitats físiques o de pertànyer a alguna minoria ètnica. La geografia del país també es va considerar com un aspecte important per a la igualtat d’oportunitats i es van prendre mesures perquè els qui visquessin en comunitats rurals no es veiessin afectats per deficiències en la participació educativa, cultural o política. D’aquí que el principi fonamental del sistema educatiu suec sigui encara avui que tots els alumnes han de tenir el mateix accés a l’escolarització del sector públic, al marge de la seva localitat de residència i de les seves circumstàncies socials i econòmiques. A mitjan la dècada de 1980, Suècia comptava amb un sistema de nou anys obligatoris en escoles comprensives, en règim de coeducació. Basant-se en el principi d’educació equivalent arreu del país, els alumnes assistien a l’escola local més pròxima. Encara que, teòricament, les famílies podien enviar als seus fills a altres escoles, era molt estrany que ho fessin.

Aquests principis fonamentals continuen apuntalant oficialment l’educació a Suècia, però, a partir de 1989, es va produir un canvi característic en les prioritats educatives. L’economia, l’eficiència i la competència van passar a ocupar aleshores un lloc més elevat a l’agenda i s’ha vingut donant una

8 Les autoritats locals només estan representades en els consells escolars municipals.

41

tendència clara cap a la descentralització administrativa, la diversificació escolar i la lliure elecció de centre. El 1989, el Riksdag va cedir als ajuntaments la responsabilitat de nomenar i pagar als professors, i una nova legislació aprovada el 1991 va traspassar el finançament i la gestió de l’escola des del nivell nacional al municipal. Es va eliminar el Consell Nacional d’Educació, que va ser substituït per l’Agència Nacional per a l’Educació (Skolverket) i a altres organismes i escoles se’ls va concedir també una més gran discrecionalitat en el desenvolupament i posada en pràctica dels currícula.

Amb l’arribada del govern conservador, el 1991, van seguir altres canvis. Es va adoptar una política de diversificació de l’oferta escolar i es va aprovar una legislació per la qual s’exigia als ajuntaments que subvencionessin totes les escoles privades autoritzades fins a un màxim del 85% del cost d’educar als alumnes en el sistema públic (percentatge que els socialdemòcrates reduirien més tard al 75%). Es va animar les escoles del sector públic a desenvolupar especialitzacions i es van relaxar les normes d’admissió, amb el finançament escolar determinat en bona part pel nombre de matriculacions. Els ajuntaments es van veure obligats a finançar els alumnes a les escoles públiques que les famílies escollissin, ja fossin a la seva localitat de residència o no. Les polítiques aplicades van tractar d’introduir un element de competència entre les escoles, tant per diversificar l’oferta com per augmentar les possibilitats d’elecció de centre.

El resultat és que s’ha produït una certa diversificació escolar, encara que les xifres aconseguides no siguin espectaculars, tant pel que fa a la proliferació d’escoles privades com dins la provisió pública. En resposta als estímuls governamentals, una sèrie d’escoles comprensives públiques han tractat d’especialitzar-se en diferents àmbits, com ara idiomes, música o esports9. Aquesta diversificació de l’oferta escolar, no obstant això, s’ha donat principalment a les ciutats. La distribució de les escoles independents és geogràficament molt desigual, fins al punt que la majoria de les localitats no compten amb cap escola independent.

La lliure elecció de centre també s’ha vist forçada per les regles que governen les matriculacions i admissions escolars. Encara que Suècia ha adoptat una política de matriculació oberta, mitjançant la qual es tracta d’animar les famílies a elegir escoles diferents de les del seu propi veïnat, això no s’ha fet de manera que intensifiqui de forma destacada la llibertat d’elecció de centre. Els ajuntaments continuen assignant una escola de proximitat i les famílies han de prendre una decisió activa si volen que els seus fills vagin a algun altre centre. En aquells casos en què les escoles reben un excés de sol·licituds d’ingrés, sempre es dóna prioritat als nens residents a la zona local. Els ajuntaments mantenen una actitud variable sobre el grau en què les matriculacions determinen el finançament escolar, la qual cosa limita els incentius amb què es tracta d’afavorir la competència entre les escoles en algunes zones.

Donades aquestes limitacions i la forta tradició de l’escolarització municipal a Suècia, no és per tant gens sorprenent que l’elecció de centre no s’hagi aprofitat gaire. Les dades de l’Agència Nacional per a l’Educació revelen que només un 7% de les famílies elegeixen una escola diferent de la pública que se’ls assigna, i que només les tres quartes parts d’ells aconsegueixen el seu propòsit. Cal suposar que la ma

joria d’aquests casos es donen en zones urbanes.

xemple d'això és la Wieselgrensskolan, una escola integrada d'Helsingborg, que va aprofitar les polítiques de liberalització de 1992 per desenvolupar un perfil especialitzat en música i futbol, per tal d'atreure alumnes que visquessin més enllà de la seva zona típica de captació. Un examen de les sol·licituds d'ingrés rebudes a l'any següent va revelar que 50 alumnes havien sol·licitat l'ingrés per les classes de música i a 30 d'ells se'ls va acceptar per la seva habilitat musical, encara que amb prou feines una mica menys del 2% no procedien de més enllà de la zona de captació.

9 Un bon e

42

Per molt febles que puguin semblar aquests canvis, el cert és que han tingut alguns efectes significatius sobre el comportament de l’escola. En la banda positiva cal indicar que les institucions han començat a presentar-se més efectivament davant les famílies i que moltes d’elles desenvolupen perfils particulars, encara que cal posar en dubte fins a quin punt això reflecteix una creixent diversitat del currículum. Les famílies també semblen creure que la competència entre les escoles anima els professors a un millor rendiment. En general, Suècia se les ha arreglat en el passat per mantenir una coherència raonable d’estàndards entre les escoles i, si això contínua així, les polítiques de diversificació i de reforç de la direcció del centre hauran aconseguit un enriquiment positiu de la dotació escolar, sense accentuar per això, de forma indesitjada, l’estatus diferencial entre les escoles. No obstant això, és possible que a la llarga s’acabi per crear una major segregació social i racial entre les escoles en algunes de les ciutats més grans de Suècia10.

En tot cas, el flirteig de Suècia amb els mecanismes de mercat en l’educació ha tingut una curta durada. La baixa densitat de les escoles privades, més el baix nivell d’elecció de centre escolar en el sector públic, anul·laria en gran mesura la política de competència entre escoles. No obstant això, el que probablement quedarà d’aquest període de reforma és l’important canvi que ha portat cap al control municipal i l’autonomia de l’escola. Això és absolutament coherent amb les condicions històriques de Suècia i tot fa pensar que es mantindrà així en el futur.

Més enllà de l’autonomia: els quasi-mercats

Garantir que les escoles gaudeixen d’una més gran autonomia de gestió, dins d’una estructura de servei públic, no suposa necessàriament introduir relacions competitives entre elles o una millor capacitat de decisió per als consumidors. No obstant això, alguns defensors de l’autonomia escolar a ultrança argumenten que només es pot aconseguir una millora significativa de l’escola ampliant l’autonomia escolar real, mitjançant la introducció de relacions de mercat en el propi sistema escolar. Per a alguns d’ells (Chubb & Moe, 1990; Sexton, 1987), com ja s’ha vist, els principals obstacles per a la millora de l’escola estan en els efectes estranguladors del control burocràtic i en el fet de privilegiar el propi interès professional en l’educació, que denominen “captura del productor”. Per trencar la influència de la burocràcia i del propi interès dels professionals de l’educació i per assegurar-se que els serveis satisfan les demandes dels principals consumidors, és a dir, de les famílies, s’argumenta que les escoles han de veure’s obligades a competir en un mercat de l’educació. Crear un quasi-mercat en educació exigeix disposar d’una diversitat de proveïdors, d’una banda, i de consumidors, d’una altra, que tinguin llibertat per elegir entre els uns i els altres, i que disposin de la suficient informació per fer-ho apropiadament, a més d’un sistema de finançament que recompensi a les escoles de major èxit, i que penalitzi a aquelles altres que no el tinguin. Els qui advoquen pels quasi-mercats en l’educació han proposat una sèrie de mesures per aconseguir-ho.

El model mínim de quasi-mercat és aquell en el qual les escoles continuen sent de titularitat pública, però es veuen obligades a respondre a les pressions del mercat. En teoria, les polítiques de lliure elecció de centre escolar donen a les famílies la llibertat per elegir entre una varietat de centres escolars, mentre que la publicació dels resultats de les avaluacions de les escoles dóna a les famílies la informació que necessiten per prendre les seves decisions. El finançament de l’escola es pot 10 El districte escolar de Jarva, a Estocolm, ha seguit una política de matriculació oberta des de 1991. Encara que només un

10% dels alumnes van aprofitar aquest canvi de política el primer any de la seva aplicació, s'ha comprovat que ha tingut un impacte significatcentre escolar situat a la zon

iu a les tres escoles del districte de Jarva. La conseqüència principal va ser que el a més pobra, en el qual dues terceres parts dels alumnes eren immigrants, va perdre

aproximadament una quarta part de les seves matriculacions normals. També hi ha proves de segregació racial, amb immigrants que s'instal·len al districte escolar més pobre, mentre que les famílies d'origen suec marxen. En conseqüència, les escoles de les zones pobres han perdut professorat, mentre que les més populars s'han pogut expandir sense necessitat d'introduir una política selectiva d'admissions.

43

determinar per matriculacions, sospesant-les de diversos modes que reflecteixin els costos reals, de manera que les més efectives i les que reclutin a un gran nombre d’alumnes, puguin expandir-se i augmentar els seus recursos, mentre que a les ineficaces se les penalitza amb un baix nivell de reclutament i una disminució dels recursos posats a la seva disposició. En teoria, aquestes últimes haurien d’acabar per tancar o se’ls exigiria que ho fessin, alhora que se n’obririen d’altres de més efectives que passarien a ocupar el seu lloc.

Una altra elaboració d’aquest model sosté que el finançament de l’escola no ha de venir determinada únicament per les matriculacions, sinó també pels resultats del rendiment, expressats com a èxits aconseguits pels alumnes. Aquests resultats es poden mesurar en termes absoluts, i en aquest cas reflectiran parcialment els continguts i les habilitats apreses per l’alumne, o bé en termes de “valor afegit”, la qual cosa exigiria algun mode de mesurar fins a quin punt ha contribuït el centre escolar als èxits de l’alumne, per sobre del que ell mateix va poder aportar. En teoria, s’aconsegueix una major diversitat de les escoles, considerades com a proveïdores, permetent que gaudeixin de més llibertat i finançant-les de manera que s’estimuli la seva receptivitat davant la demanda dels consumidors. No obstant això, i a causa de diverses raons materials, la disponibilitat d’escoles pot ser relativament poc elàstica. Les escoles, que tenen grans costos fixos en termes de personal i recursos materials, no poden expandir-se amb facilitat sense afectar la qualitat dels seus serveis, i no es poden crear nous centres escolars tan fàcilment ni ràpidament com això per satisfer les demandes del mercat. Les famílies, per la seva banda, es mostren inclinades generalment a elegir el centre escolar deixant-se guiar per principis similars, la qual cosa no estimula la creació d’una gran diversitat de tipus d’escoles. Per superar tots aquests problemes, alguns analistes han propugnat la intervenció governamental directa per diversificar l’oferta pública.

Un altre model més radical de mercat educatiu suposa la creació de més escoles privades i la “privatització” de les que són formalment públiques. En aquest cas, les escoles són totalment autònomes, excepte en el seu deure de satisfer uns determinats estàndards nacionals mínims i prescrits en termes de qualitat, seguretat, probitat, etc. Com a institucions privades, tenen dret a cobrar emoluments als alumnes, la qual cosa significa que no sols competeixen en termes de nombre de consumidors, sinó també en termes de preus. Ja que l’escolarització és obligatòria i no totes les famílies es poden permetre pagar un preu “de mercat” pels serveis educatius, els seus defensors argumenten que els governs haurien d’entregar a les famílies vals o xecs que representessin un cost mínim o el cost mitjà d’una escolarització adequada, que es podrien intercanviar per serveis escolars als centres privats, la qual cosa garantiria que ningú es quedés sense educació. Sent sincers, fins avui cap país ha adoptat la versió màxima dels mercats educatius i només dos, el Regne Unit i els Països Baixos, han avançat significativament cap al model més mínim i limitat. No obstant això, en una àmplia sèrie de països s’han introduït selectivament diversos aspectes de l’agenda de la reforma neoliberal.

Malgrat les prediccions fetes en contra, plantejades pels que propugnen els mercats educatius (Coleman, 1992; Coons & Sugarman, 1978) la majoria d’estudis han posat de manifest que la introducció de la lliure elecció de centre tendirà sempre a crear matriculacions polaritzades quan no es trobi mediatitzada per l’Estat (Ambler, 1994; Hughes, Lauder, Watson, Hamlin, & Simiyu, 1996). No obstant això, cal considerar igualment que el grau de polarització de les matriculacions dependrà també de la naturalesa dels recursos de què disposin les escoles. Si compten amb una autonomia gairebé plena en l’utilització dels fons, tindran moltes més oportunitats per ser gestionades com si fossin empreses privades, generant amb això una major polarització. Sota aquest supòsit, sí que es trobarien fortament afectades per les polítiques d’admissió.

Fins al moment, tal i com s’ha avançat, només dos països de la Unió Europea han desenvolupat el que podr cació. Es tracta d’Holanda i del Regne ien denominar-se sistemes de quasi-mercat en l’edu

44

Unit11 (i, dins del Regne Unit, Anglaterra i Gal·les en particular). Per a Holanda, això representa un empelt de relacions de mercat en el que sempre ha estat un sistema altament diversificat. Per al Regne Unit suposa un allunyament radical de la situació de postguerra en l’educació i una represa parcial de les tradicions voluntaristes de mitjan del segle XIX. En altres països europeus només s’han pres mesures d’aquest tipus amb caràcter limitat. Uns pocs, com Dinamarca i Suècia, tal i com ja s’ha vist, van estimular l’obertura d’escoles privades mitjançant programes de subsidis governamentals més generosos i, en el cas de Dinamarca, la proporció de “escoles lliures” va augmentar ostensiblement gràcies a aquestes mesures fins arribar a representar un 11% del total. No obstant això, la proporció d’alumnes que van a escoles privades a Europa s’ha mantingut relativament constant en la majoria de països. Pocs són els que han introduït en els seus sistemes un finançament relacionat directament amb el rendiment, encara que la majoria d’ells fan dependre, en alguna mesura, el finançament de l’escola del nombre d’alumnes que s’hi matriculen. No obstant això, hi ha hagut més activitat reformadora en l’àmbit de la lliure elecció de centre i les polítiques d’admissió d’alumnes.

El cas holandès

Holanda ha practicat una política de llibertat educativa des que aquesta va ser inclosa per primera vegada en la Constitució de 1848. La diversificació escolar va sorgir a partir dels intents històrics de reduir les tensions entre l’Església Holandesa Reformada i els catòlics, que constitueixen aproximadament el 30 % de la població, a través d’un procés conegut com a “compartimentació” o “pilarització” (verzuilmg), segons el qual cada grup religiós o quasi religiós va crear el seu propi món social, que comprenia tota la vida d’un individu, des del jardí d’infància fins als clubs esportius, els sindicats, la universitat, els hospitals i les emissores de ràdio.

Des del 1920 ha existit una política de llibertat escolar que permet que un nombre relativament petit de famílies (de 50 a 150, depenent de la grandària de l’ajuntament) pugui crear una escola primària d’acord amb una determinada pedagogia religiosa o filosòfica com, per exemple, les que es derivarien del pensament de Montessori, Dalton o Steiner. A aquestes escoles se les anomena “escoles lliures12”, són extremadament autònomes encara que han de satisfer unes mínimes exigències estatals per rebre una subvenció pública i no se’ls permet, sota cap concepte, cobrar honoraris. Si la creació de l’escola és aprovada per l’ajuntament, aquest ha de proveir els edificis i el govern central ha de pagar els salaris del professorat i els costos operatius, que es mantenen estrictament comparables amb la mitjana equivalent per a l’educació estatal. En l’actualitat, el 80% de totes les escoles són lliures i el 90 % d’elles van ser creades per grups religiosos. No obstant això, a més de comptar amb una important i creixent autonomia de gestió en les qüestions financeres i de personal, també poden elegir els seus propis alumnes13. El seu finançament depèn de les matriculacions, la qual cosa significa que se les recompensa per atreure a més alumnes i en l’actualitat s’estan prenent noves mesures per relacionar el finançament amb el rendiment escolar. Habitualment, les escoles s’expandeixen i es contreuen amb força rapidesa en resposta a la demanda de places. Ja que hi ha una indubtable diversitat quant a l’oferta de centres escolars i com que les famílies tenen llibertat per sol·licitar l’ingrés dels seus fills en qualsevol d’ells, se satisfan una sèrie de condicions del model competitiu de quasi-mercat en educació.

11 . L’evolució recent del model angles envers els quasi-mercats fa difícil presentar-lo únicament com un

exemple del model municipalitzat. Per això apareix aquí.

12 . Anomenar-les privades seria inapropiat per tal com no perceben cap tipus de pagament per part de les famílies.

13 . Dins de certs límits en el cas de les escoles religioses.

45

Aquesta diversificació s’ha combinat històricament amb el que es pot considerar un sistema relativament centralitzat de govern de l’educació, encara que les escoles sempre han tingut un cert grau d’autonomia pel que fa als currícula i al personal. No obstant això, a partir de 1989, els governs holandesos han realitzat més grans esforços a fi d’assolir la descentralització de determinats aspectes de l’administració, alhora que endurien la regulació central dels currícula i els exàmens. A les escoles se’ls ha donat més autonomia, amb cicles de planificació més llargs i més delegació sobre qüestions pressupostàries i de personal. El govern també s’ha preocupat d’afavorir l’augment de l’eficiència, animant a una major competència entre les escoles. El finançament per mitjà d’un sistema de mòduls es basa ara en les xifres de matriculació i ja fa anys que es discuteix sobre la conveniència d’afegir-hi elements relacionats amb el rendiment. Els resultats d’aquesta política encara estan avui per veure, però ja hi ha preocupació davant la falta de professionalisme de gestió entre alguns directors d’escola i per la tendència d’alguns centres escolars a endeutar-se, degut en gran manera als alts costos que suposa pagar els professors més antics.

El cas anglès

El Regne Unit, per la seva banda, no ha tingut pas una història semblant a la d’Holanda en aquesta matèria, però en les dues últimes dècades s’han vingut adoptant mesures radicals per introduir les forces del mercat en el sector escolar públic, així com per estimular la creació d’un nombre més gran de centres escolars de titularitat privada, tot i mantenint el caràcter globalment municipal del model. Això ha suposat diversificar l’oferta d’escoles, augmentar la capacitat per elegir centre, oferir més informació sobre el rendiment de cadascun d’ells i fer que el finançament depengui més de la matriculació i dels resultats.

Les recents reformes introduïdes al Regne Unit també inclouen una creixent regulació central sobre els currícula i l’avaluació dels resultats, combinada amb més autonomia per part de les escoles. No obstant això, en el cas del Regne Unit, l’augment del control central no compta amb precedents històrics i és, per tant, molt més espectacular quan s’han portat més lluny els esforços per crear un quasi-mercat competitiu en educació, particularment a Anglaterra i Gal·les.

Durant els últims trenta anys, amb governs primer conservadors i últimament laboristes, el sistema escolar a Anglaterra i Gal·les s’ha reformat fonamentalment amb l’objectiu de crear un mercat competitiu en l’educació per tal que les famílies disposin de més llibertat d’elecció de centre i les escoles funcionin de forma més eficient. Això ha suposat no sols una diversificació radical quant a l’oferta d’escoles, i una major llibertat per a les famílies, sinó també canvis importants en la distribució de poders entre el govern central, les autoritats educatives locals i les pròpies escoles.

La diversificació escolar s’ha aconseguit a través d’una sèrie de mesures que han animat a crear nous tipus d’escola i nous mitjans d’accés a les ja existents. La Llei d’Educació de 1980 va crear el “Pla de places assistides”, que proporcionava suport financer governamental per a l’assistència a escoles privades d’alumnes pertanyents a famílies amb ingressos situats per sota d’un cert nivell, encara que el govern laborista elegit al maig de 1997 va abandonar aquest pla. La legislació de 1986 va promoure l’establiment de nous instituts tecnològics urbans, que ofereixen una forma característica d’escolarització secundària d’orientació tecnològica, finançada conjuntament amb recursos empresarials i públics.

La nova legislació del 1988 va permetre que les escoles secundàries optessin per allunyar-se del control de les autoritats locals, mitjançant votació, després d’haver obtingut el suport majoritari de les famílies (opting out). Aquestes escoles, si ho fan, esdevenen llavors escoles subvencionades, finançades directament pel govern central. Amb l’aprovació del secretari d’Estat, a aquestes escoles se’ls va permetre canviar el seu caràcter, convertint-se, per exemple, en selectives encara que sempre

46

haguessin estat comprensives. Finalment, la Llei d’Educació de 1993 va estendre la gestió local i el dret a l’opting out a pràcticament totes les escoles i va permetre que poguessin canviar el seu caràcter mitjançant la variació dels seus plans de matriculació. A les escoles comprensives se les ha animat a adoptar perfils especialitzats per mitjà dels quals puguin crear-se una reputació per la seva excel·lència en algun àmbit concret, com ara en les arts, la música o els esports. Se les coneix com colleges especialitzats. Els governs laboristes han ampliat aquest principi, en un gran esforç per diversificar les escoles, permetent als nous centres escolars especialitzats que una proporció substancial d’admissions depengui de l’aptitud i el nivell dels alumnes en els àmbits directament relacionats amb l’especialitat del centre.

A mesura que l’oferta escolar s’ha anat diversificant, a les famílies se’ls han garantit progressivament més drets quant a la llibertat d’elecció de centre i a la participació en la presa de decisions sobre la gestió de l’escola. La Llei d’Educació de 1986 va donar a les famílies i als interessos empresarials una representació més gran en els organismes de govern de l’escola, sobre els quals les autoritats locals havien perdut la seva proverbial majoria. Sota la Llei de Reforma Educativa de 1988 es van augmentar substancialment els poders d’aquests organismes de govern. Finalment, amb la legislació sobre la matriculació oberta implantada per la Llei d’Educació de 1988, les famílies van obtenir el dret a sol·licitar que el seu fill fos enviat a qualsevol centre escolar, independentment de la zona de captació o autoritat local de què depenguessin. Les escoles van ser obligades a matricular alumnes fins arribar a completar la seva capacitat física14, allí on hi havia demanda suficient, i es va exigir a les autoritats locals que paguessin l’educació dels alumnes que acudissin a escoles situades fora de les seves zones. En aquells casos en què rebien un nombre excessiu de sol·licituds de matriculació, es duia a terme un procés de selecció, però a les famílies se’ls concedien creixents oportunitats per apel·lar les decisions. Inicialment es van mantenir les normes d’admissió existents, basades en el criteri de proximitat de residència i de matriculació de germans. No obstant això, aquestes normes s’han anat relaxant gradualment en moltes zones i una nova legislació ha cedit a les escoles el poder per seleccionar fins a un 15 % de les seves matriculacions, sobre la base de l’habilitat dels alumnes. Fins al moment, només una proporció relativament petita d’escoles finançades per l’Estat ha optat per sortir-se del control de la seva respectiva autoritat local, malgrat els esforços dels anteriors governs conservadors per augmentar aquest nombre. L’actual govern laborista ha donat a aquestes escoles el nou nom d’escoles fundacionals, que conserven certa autonomia especial, però que han tornat a situar-se sota el control de la respectiva autoritat local.

L’autonomia institucional s’ha incrementat per mitjà d’una sèrie de successives mesures. La Llei d’Educació de 1988 va introduir la gestió local d’escoles i colleges i va cedir als seus organismes de govern responsabilitats per controlar els seus propis pressupostos, així com poders de facto per contractar i acomiadar personal. Les autoritats locals es van veure obligades a delegar almenys el 75% dels pressupostos totals destinats a educació a les escoles i colleges, els quals podien gastar-los amb relativa llibertat en les diferents categories pressupostàries15. El finançament de les institucions va venir determinat per les matriculacions, ponderades segons les edats dels alumnes en el cas de les escoles i per les àrees de programes en el cas dels colleges. A més a més, la legislació de 1992 va establir els colleges com a societats anònimes, propietàries de les seves instal·lacions i amb estatus legal independent. Les responsabilitats de finançament dels colleges es van transferir des de les autoritats locals al govern central, per mitjà dels nous consells de finançament de l’educació, que van desenvolupar una nova fórmula de finançament basat, d’una banda, en les matriculacions ponderades 14 L’anomenat “número estandard”. 15 Les propostes consultives més recents recomanen que les autoritats locals només conservin el finançament nuclear per a la

gestió estratègica, l'assignació de places i el transport, la millora de l'escola i la dotació per a necessitats especials, i que la totalitat del pressupost de l'escola es delegui en les institucions perquè puguin adquirir serveis facilitats per les seves respectives autoritats locals.

47

i, d’una altra, en els resultats. En conjunt, totes aquestes mesures no sols han augmentat substancialment l’autonomia de les escoles i dels colleges, sinó que també han incrementat espectacularment les seves responsabilitats de tal manera que fossin viables financerament.

Alhora que se cedien més poders a les institucions, el govern central ha augmentat substancialment el seu control sobre certs àmbits. La Llei d’Educació de 1988 ja va introduir, per primera vegada, un currículum nacional i exàmens nacionals associats a aquest curriculum per als alumnes als set, onze, catorze i setze anys. Un organisme nomenat pel govern, l’Autoritat per al Currículum i l’Avaluació Escolar (SCAA), va quedar encarregat de supervisar els currícula i l’avaluació escolar. El govern també creà un nou organisme, el Consell Nacional per a les Qualificacions Professionals (NCVQ), responsable de crear una nova estructura nacional per a les qualificacions professionals. Però el govern laborista va fusionar auqests dos organismes en un de sol.

A més d’aquest ajustat control central sobre el currículum, l’avaluació i la certificació, s’ha produït un massiu increment del control governamental sobre els resultats, en termes de rendiment del professorat, de l’escola i del sistema en el seu conjunt. Ara es disposa de molta més informació pública sobre els resultats de cada escola, i també a nivell nacional, i ha sorgit una creixent tendència a utilitzar aquesta informació com a base per al finançament institucional i per a la presa de decisions sobre el tancament d’escoles. A mesura que les escoles i el govern central han adquirit més poders, les autoritats educatives locals han anat perdent la seva tradicional importància.

En conjunt, totes aquestes reformes a Anglaterra i Gal·les, i les reformes associades realitzades a Escòcia, representen la ruptura més espectacular practicada en una política educativa que es va engegar ja en el segle XX. La introducció del primer currículum nacional i els exàmens d’abast nacional desbaraten una tradició de segles d’autonomia professional en matèria de continguts i tècniques educatives, la qual cosa permet que, en aquest sentit, el Regne Unit s’acosti més a les pràctiques tradicionals a l’Europa continental i a Escandinàvia. La disminució del rol de les autoritats educatives locals, l’increment associat de l’autonomia de gestió per part de les pròpies institucions i el desenvolupament de mecanismes competitius de mercat han esbombat, d’una forma fonamental, l’ampli bipartidisme i consens socialdemòcrata de la postguerra, que va considerar l’educació com un bé públic col·lectiu i com un servei públic gestionat a través d’una associació entre el govern central, les autoritats locals, els directors d’escola i el professorat. Ara s’ha convertit en un servei al consumidor, més individualitzat i diversificat, regulat segons principis de quasi-mercat, amb institucions gestionades localment, que competeixen entre si –encara que els governs laboristes hagin fet tot el que han pogut per introduir la retòrica de la cooperació- i que, malgrat tot, funcionen seguint estrictes regulacions governamentals sobre currícula i avaluacions.

Els efectes d’aquestes reformes han estat intensament estudiats, la qual cosa ha precipitat un gran canvi en la investigació de l’educació, que s’ha allunyat de la tradicional anàlisi estructural per adreçar-se cap a l’anàlisi de les polítiques públiques i l’avaluació dels efectes de la seva posada en pràctica (Boyer, Green, & Leney, 1997). Com succeeix en altres països, encara és d’hora per valorar plenament l’impacte d’aquestes reformes. L’anàlisi es veu complicada per la seva trajectòria dualista i fins a cert punt contradictòria. És evident que no resulta gens fàcil, per exemple, desentranyar els efectes del règim de currícula i exàmens nacionals separant-los dels efectes de l’autonomia i de la gestió local de l’escola i de la competència entre els centres escolars.

Els indicadors generals de rendiment del sistema, com els índexs de participació en l’ensenyament secundari superior i les qualificacions generals, han millorat clarament durant els últims anys. Ha augmentat la matriculació a temps complet en l’educació post-obligatoria, així com la proporció d’alumnes que acaben els seus estudis amb qualificacions reconegudes. Existeix, no obstant això, un cert escepticisme sobre si han disminuït els estàndards per aprovar aquests exàmens, però fins

48

i tot assumint que no ho hagin fet significativament i que el rendiment hagi millorat, com sembla probable, resulta difícil saber si això s’ha produït a causa de la introducció del currículum i dels exàmens nacionals, així com per raó d’una major competència i efectivitat de les escoles, o bé a causes externes, com l’augment de les aspiracions i expectatives d’empresaris, famílies i alumnes.

Els investigadors han acabat per acceptar, en general, els beneficis d’un currículum nacional que imposa estàndards normatius més elevats, encara que s’ha debatut molt sobre els continguts específics del currículum i sobre les formes concretes d’avaluació a nivell nacional. Les ansietats despertades per la sobrecàrrega del currículum i el desig de concentrar-se en els estàndards de les àrees nuclears han portat a una reducció substancial del currículum nacional durant els últims anys, particularment en els dos últims cursos de l’educació secundària inferior. Les dinàmiques de mercat, d’altra banda, han demostrat ser més controvertides a llarg termini, i la investigació informa que aquestes mesures han obtingut resultats molt ambigus, no sols en termes dels seus efectes sobre la igualtat i l’equitat, sinó també en termes d’efectivitat general de l’escola.

Tots els partits polítics al Regne Units són partidaris decidits de l’autonomia i de la gestió local de les escoles i, en principi, ambdues han estat ben rebudes per moltes associacions professionals que representen els directors i el professorat, encara que hi ha desacord sobre determinats aspectes de les polítiques de finançament i de contractació de professors. No obstant això, l’opinió dels investigadors ha estat més dividida. Les investigacions tendeixen, en general, a mostrar alguns resultats negatius en termes de condicions laborals i moral del personal docent, i no són concloents quant als efectes sobre els resultats de l’aprenentatge, però sí que tendeixen a donar resultats positius en termes d’eficiència de l’escola. En conjunt. semblen acumular-se les proves que l’autonomia escolar, sobretot quan es combina amb la lliure elecció de centre, compta amb tantes probabilitats d’exacerbar les diferències entre escoles, com de conduir a la millora de l’escola en el conjunt del sistema (Whitty, 1996).

49

EL REPARTIMENT DE COMPETÈNCIES ENTRE NIVELLS DE GOVERN

Si es fa una anàlisi que prengui en consideració cadascuna de les competències relacionades amb el govern els sistemes educatius (concepció dels programes escolars, contractació dels docents, administració del sistema...) és possible establir de forma més precisa quin és l’estat actual del repartiment de poder en matèria educativa a cada país i comprovar com, en els diferents models, l’autonomia escolar es reflecteix en la pràctica.

Aquesta aproximació comparativa permet de superar l’oposició maniquea entre la família dels estats centralitzats, en el si de la qual es trobarien França o Portugal, i la dels estats federals. En efecte, no existint cap reforma que hagi estat completament global, avui no pot parlar-se que existeixi ni un sol Estat completament descentralitzat en matèria d’educació perquè les administracions nacionals es caracteritzen, per sobre de tot, per haver trobat un nou equilibri entre funcions sustentades pel poder central i competències delegades a unitats locals, ja siguin les administracions o els propis centres escolars. A títol il·lustratiu, les taules següents demostren per a l’ensenyament primari i per a l’educació secundària obligatòria, respectivament, que el repartiment de competències en matèria educativa varia molt entre els països europeus, però que, tot i així, hi ha alguns trets comuns que es comenten seguidament.

50

Figu 11. Repartiment de competències a l’ensenyament primari re

Països europeus

Font : Eurydice, 2004.

51

Figure 12. Repartiment de competències a l’ensenyament secundari obligatori

Països europeus

Font :

ests elements.

Eurydice, 2004.

Com es pot observar, no hi ha cap país on les autoritats els locals o les pròpies escoles exerceixin, amb una total autonomia, el conjunt de poders o competències en matèria educativa. Fins i tot en l’àmbit dels països de l’OCDE, els estats federals tenen avui dia regulacions d’àmbit nacional, ja sigui sota la forma d’estàndards educatius (Estats Units, Austràlia...), escales salarials nacionals (Alemanya), o reconeixements mutus de diplomes (Suïssa, Canadà...). Els països que han desenvolupat polítiques favorables a l’autonomia escolar més voluntaristes (Nova Zelanda, Regne Unit, Hongria...) de fet regulen estretament el funcionament dels seus centres escolars, ja sigui per mitjà també de l’establiment d’objectius educatius nacionals, per mitjà de nombroses inspeccions, per l’existència d’exàmens de caràcter nacional, o per una combinació de tots aqu

52

En essència, hi h o tonomia dels centres escolars: per la via de la delimitació de les àrees on es prenen decisions que afecten directament el

són les decisions a prendre i quantificant quantes d’ell ent de l’àrea de què es tracti, són preses autònomament pels propis centres escolars. La primera via és la que mostra la taula segúent, on es presenta pe selecció de e l’OCDE l’ ue ostenta el grau d’autonomia en cinc àrees fonamentals de la provisió del servei públic de l’educació i de les que s’exclou, obe ment, l’organització de les activitats d’ensenyament i aprenentatge que, en tots ells, corresponen als respectius centres escolars.

Table 6. epartiment de com tències en àrees fo tals

Actor que té el grau més alt de responsabilitat en cinc àrees fonamentals en una mostra de països de l’OCDE.

França Japó Lux. Noruega Espanya Mèxic USA Suècia UK Nova Zelanda

a dues f rmes de definir en la pràctica el nivell d’au

funcionament quotidià dels centres –veient, llavors, qui les pren- o, alternativament, definint quines es, independentm

r a una països d actor q màxim

rta

R pe namen

Concepció curricular

E E E E E E AI C C C

Certificació E E E E AI AI AI E E E

Contractació d

E AI E AI AI AI AI C C C ocents

Definició con serv ts

dicions deei docen

E E E AI E E AI AI E E

Definició pressupostària

E E AI AI AI AI AI C C AI

Predomini E E E AI AI AI AI AI/C C C

Font : Clave: S’indiq n color fosc aquelles es on l’actor corresponent exerceix amb autono total. E: Estat. tracions intermèdi unicipis). C tres escolars.

ostra, en primer lloc, que l’únic actor que en algunes àrees funciona de manera absolutament autònoma és l’Estat; ni les administracions intermèdies ni, per descomptat, els centres esco

e funcionament del propi centre. Dit d’una altra manera, l’autonomia escolar és autonomia, primer que res, curricular, de plantilles docents i de definició i execució pressupostària.

OCDE, 2004. AI: adminis

uen ees (regions o m

àre: cen

mia

La taula m

lars disposen d’una autonomia absoluta en cap de les cinc àrees. Sens dubte, en cap d’aquests països, ni tan sols en aquells on el centre escolar és, en exercici de la seva autonomia, el que controla un nombre més gran d’àrees –cosa que només succeeix al Regne Unit, a Nova Zelanda i, en menor mesura, a Suècia-, ni la definició de les condicions de servei dels professors ni tampoc la certificació dels aprenentatges són responsabilitats seves. En canvi, l’autonomia sembla identificar-se a països com Nova Zelanda, el Regne Unit i Suècia amb tres aspectes fonamentals exclusivament: la definició curricular, la contractació dels docents i, finalment, les decisions respecte al pressupost d

53

Table 7. Quantificació del repartiment de competències

Percentatge respecte del total de competències per a determinades funcions educatives a l’ensenyament primari en una selecció de països europeus

Centre Municipi Regió Estat

Alemanya 33 42 18 7

Àustria 28 8 26 28

Bèlgica 25 50 25

Dinamarca 41 44 15

Espanya 28 13 26 33

Finlàndia 40 47 13

França 31 36 33

Irlanda 73 8 19

Noruega 32 45 23

Portugal 40 3 57

Suècia 48 48 4

Font : OCDE, 2004.

elevades cotes d’autonomia.

En aquest mateix sentit, i tornant altre cop als països europeus, la taula mostra el resultat d’intentar quantificar el percentatge de decisions que són responsabilitat dels diferents actors polítics, incloent els centres escolars16. És fàcil observar que, en primer lloc, són majoria entre els països de la mostra (10 sobre els 15 que configuraven fins a l’any passat la Unió Europea, a més de Noruega) aquells on predominen les responsabilitats a les mans de les autoritats locals o regionals i que, en segon lloc, només dels països nòrdics es pot afirmar que es tracta de models de govern fortament descentralitzats i, al mateix temps, on els centres escolars compten amb

16 Aquesta quantificació és el resultat de sol·licitar a un grup d’experts de cadascun dels països seleccionats la seva proposta

de quantificació i té, per tant, un valor merament indicatiu. Cfr. Annex 1.

54

En resum, durant les dècades dels anys 80 i 90 es pot afirmar que les competències educatives han canviat, en més o menys mesura, de mà, però que aquests moviments han estat molt diferents segons els països. Per facilitar la comprensió de l’Estat la qüestió, les pàgines següents analitzen amb més detall alguns aspectes crucials en el funcionament dels sistemes educatius com són la seva programació, la seva gestió i el seu finançament, el desenvolupament curricular, l’avaluació dels alumnes, així com també el control dels resultats del conjunt del sistema.

La p

dels països de l’OCDE aquestes competències són compartides entre l’Estat central i les administracions locals. I, finalment, aproximadament un 20% dels països, entre els

ent els estats federals, compten amb una definició del servei públic de l’educació que és responsabilitat exclusiva de les autoritats intermèdies corresponents.

entral, aquest

rogramació

Si per programació s’entén la capacitat de definir les regles de joc del sistema educatiu, singularment pel que fa al funcionament dels centres escolars, es pot afirmar rotundament que, malgrat la creixent tendència cap a la descentralització, gairebé la meitat dels països de l’OCDE continuen tenint l’Estat com a principal regulador de les condicions de prestació del servei públic de l’educació.

Quan aquestes competències són compartides, generalment ho són fonamentalment amb els propis professionals de l’ensenyament o, el que és el mateix, sota la fórmula de l’autonomia dels centres escolars -cosa que succeeix aproximadament en el 30% dels països de l’OCDE. Sota aquest supòsit, s’associen els centres escolars a la definició dels programes escolars i dels continguts curriculars. Tan sols en el 14%

quals hi ha òbviam

Per consegüent, i d’acord amb la lògica de la definició original del servei públic de l’educació, sembla clar que aquestes competències tendeixen a ser irrenunciables per part de l’Estat o, almenys, que així succeeix en la majoria dels països de l’OCDE, encara que en un 30% dels casos pugui parlar-se d’una intervenció decisiva dels docents gràcies a una situació d’autonomia escolar.

L’administració i la gestió

En canvi, quan es tracta de les competències relacionades amb l’administració i la gestió del servei públic de l’educació, l’Estat central tendeix a retirar-se d’aquestes responsabilitats i cedir-les a les autoritats locals, en un clar procés de descentralització administrativa o, si es prefereix, de municipalització de l’ensenyament. Malgrat que els països centralitzats on aquesta situació no es dóna segueixen representant una quarta part del territori de l’OCDE, en un terç el sistema educatiu sí que està gestionat per les autoritats locals, ja sigui perquè es tracta de sistemes federals o bé perquè l’Estat central ha transferit la gestió dels centres escolars a les autoritats locals. Aquesta és la regla, per exemple, a la major part dels països nòrdics com Finlàndia, Noruega o Suècia.

Però també es dóna el cas que l’Estat central delegui en els propis centres escolars el conjunt de la seva pròpia gestió. Llavors, el paper de l’Estat es limita a l’establiment d’un marc administratiu i al control de les activitats exercides en aquest àmbit pels centres. Per revolucionari que pogués semblar en la dècada dels anys 80, aquest és el model que s’ha acabant imposant en una quarta part dels països de l’OCDE. Ja sigui a Hongria, a Nova Zelanda, al Regne Unit o a la Bèlgica flamenca, són els centres escolars els propis responsables de la gestió i de l’administració quotidiana de les seves activitats: no sols l’organització de l’ensenyament, sinó també el reclutament dels docents, la definició del seu pressupost, la possibilitat d’obtenir fons addicionals a escala local, etc.

És interessant creuar les informacions relatives als nivells que són responsables, d’una banda, de la programació i, d’una altra, els que ho són de la gestió i de l’administració del servei públic de l’educació. Quan la definició del sistema educatiu queda encara a les mans de l’Estat c

55

tan sols delega parcialment la gestió. Així, els casos en què s’han produït delegacions directament cap als centres escolars concedint-los cotes més altes d’autonomia en matèria d’administració i gestió són més

stor.

t les competències en matèria d’administració i gestió. Dit d’una altra manera, és lògic pensar que quan es concedeix més autonomia tant

cativa.

CDE preveuen algun tipus de col·laboració financera entre el pressupost nacional i el de les administracions locals. El marge de maniobra de les autoritats locals pot reve

a intervenir cada vegada més en el finançament. En casos com a Alemanya, les intervencions de l’Est

amb la legislació nord-americana aprovada l’any 2002, que permet incidir directament sobre el finançament dels centres escolars per part del govern federal. En suma, s’està assistint, ja sigui per la cr

aviat rars i representen només entorn del 6% dels països de l’OCDE, mentre que aquells altres on les transferències han anat a parar a les administracions locals són una mica més freqüents i sumen el 20%. Això significa que la majoria dels països de l’OCDE on l’Estat és el conceptor i programador principal del servei públic de l’ensenyament, continua sent el seu principal ge

De la mateixa manera, també pot afirmar-se que l’Estat federal en tant que definidor del servei públic de l’ensenyament continua sent, a la seva manera, extremadament centralitzat, doncs malgrat que la tendència sigui irrefrenable, tan sols el 6% dels estats federals al si de l’OCDE han adoptat una política nacional que afavoreixi autonomia dels centres escolars. A partir de la dècada dels anys 90, les administracions locals, ja es tracti dels districtes americans o de les juntes escolars canadenques han vist, al contrari, limitades les seves prerrogatives. El que sembla que succeeix, doncs, és que als llocs on s’ha optat per augmentar les quotes de participació dels centres escolars en la definició de les condicions de servei públic, els han estat delegades igualmen

curricular com de gestió de les plantilles docents als propis centres escolars se’ls transfereix igualment tot el que té a veure amb la seva pròpia administració i gestió, incloent el conjunt dels aspectes de caràcter financer.

El finançament

La participació de les administracions locals en el finançament global del servei públic de l’educació no ha parat de créixer, fins al punt que pot afirmar-se amb rotunditat que el model tradicional d’Estat central que finança el conjunt de la prestació del servei públic de l’educació amb caràcter exclusiu ja no existeix a l’OCDE. Arreu, encara que sigui de forma moderada, les autoritats regionals o les autoritats locals han acabat per contribuir al finançament escolar. Tan sols en el 40% dels països de l’OCDE l’Estat central continua sent el principal finançador del servei públic d’educació, és a dir, que contribueix amb més d’un 70% del total de la despesa edu

Més d’un terç dels països de l’O

stir moltes formes alternatives. Pot gestionar, per començar, subvencions de l’Estat central, l’ús de les quals està cada vegada menys regulat. Així, els municipis suecs reben una subvenció global que cobreix el conjunt dels serveis públics i decideixen com afectar els recursos a les seves diferents necessitats, és a dir, quina part d’ells anirà, per exemple, al sistema educatiu. Però també es dóna el cas que les autoritats locals siguin les úniques que garanteixin el finançament del sistema, quelcom que succeeix en un terç dels països de l’OCDE, fonamentalment en els estats federals. En aquest cas la situació ha evolucionat molt al llarg de la dècada dels anys 90. Al costat de les autoritats regionals, que continuen sent les grans proveïdores dels sistemes educatius als països federals, l’Estat central tendeix

at federal es canalitzen a través de la creació de programes especials destinats a millorar la qualitat de l’ensenyament obligatori. Això, que ha estat des de sempre l’arquetip nord-americà, és també el que succeeix des de 1997 amb l’Estat federal australià, el qual per mitjà d’un pla nacional en favor de l’alfabetització preveu, entre d’altres coses, una avaluació dels alumnes per part dels seus docents des del primer curs i intervencions ràpides per a aquells alumnes que es trobin en dificultats gràcies a programes federals específics de suport a la millora de la capacitat lectora. El mateix succeeix

eació de programes especials o d’accions de redefinició dels recursos, a un augment de la responsabilitat dels estats federals en el finançament dels seus propis sistemes nacionals.

56

La contractació docent

Pel que fa a la gestió dels recursos humans, la situació és molt més variable. Les grans reformes que van introduir la descentralització en els anys 80 i 90 han conduït a una gestió local de la contractació dels docents en nombrosos països. No obstant això, l’Estat central continua sent l’empresari dels docents almenys en una quarta part dels estats de l’OCDE.

Avui en dia, la decisió respecte a la contractació dels docents és, per sobre de tot, una lítiques locals, cosa que succeeix en un 43% dels països, tant entre

els de caràcter federal com en els de tradició centralitzada, com Dinamarca, Japó o Finlàndia. Amb tot, conv

ents. Així succeeix a Hongria, a Suècia, a la República Txeca o a Nova Zelanda. El marge de maniobra dels centres escolars pot, amb tot, quedar estretament limitat, com succeeix a Irlanda. Sens

e llocs docents disponibles per a cada escola i autoritza el procés de titularització (habilitació) dels docents de primària després de la

üístiques belgues on l’herència històrica i la preponderància del sector privat expliquen aquesta situació. No obstant això, la important vaga de

d’àmbit nacional, de manera que ja no queden exclusivament sotmesos a les decisions de les diferents xarxes de centres docents.

alguns casos, als centres escolars, no pot dir-se el mateix en relació amb el procés de transferència de les responsabilitats quant a les condicions de servei d’aquests

nció pública, com succeeix a França, o bé a partir de negociacions que tenen lloc a escala nacional. Així, a Dinamarca, cada dos anys s’estableixen nego

centres docents, com per exemple Nova Zelanda, aquestes reformes generalment no han sobreviscut als canvis de esco

responsabilitat de les autoritats po

é recordar que aquesta contractació només es pot dur a terme en el marc d’unes regulacions imposades per l’Estat central. Així, per exemple, a Àustria les províncies continuen seleccionant els docents, però aquests processos poden ser supervisats per l’administració central. En la majoria dels països, la funció docent està, de totes maneres, supeditada a la condició prèvia d’obtenció d’un diploma, el nivell i contingut del qual es decideix a escala nacional.

Per ordre, els segons en importància en els processos de contractació dels docents són els propis centres escolars. A més d’un terç dels països de l’OCDE són ells mateixos els qui seleccionen els seus propis doc

e cap mena de dubte, el centre escolar és qui selecciona i col·loca els docents però és el ministeri d’educació, a partir del finançament, qui determina el nombre d

corresponent inspecció. En l’altre extrem, les escoles poden arribar a ser relativament lliures en les seves eleccions, com succeeix en les dues comunitats ling

1991 a la comunitat francòfona va permetre que els docents poguessin gaudir d’unes condicions de servei fixades per un conveni col·lectiu sectorial

Les condicions laborals dels docents

Malgrat que es podria dir que la contractació dels docents ha estat, en certa manera, transferida a les autoritats locals i fins i tot, en

mateixos docents. En el 60% dels països de l’OCDE els salaris es decideixen a escala nacional, ja sigui a través dels convenis unificats en el marc de la fu

ciacions entre el sindicat de les administracions locals, que ve a ser l’empresari dels docents, i el sindicat docent per definir les regles que emmarquen a escala nacional les seves condicions de treball.

En els casos rars on les condicions de servei havien estat transferides a les administracions locals o als propis

govern. A Nova Zelanda, mentre que al principi dels anys 90 els centres lars comptaven amb una subvenció global que els permetia, entre d’altres coses, de remunerar els

docents segons el seu propi bon criteri, aquest sistema de finançament global ha estat reconsiderat en els últims temps i, avui dia, la determinació de la càrrega salarial incumbeix novament a l’Estat central.

En síntesi, deixant de banda els estats federals, les administracions locals, a excepció de Finlàndia, Noruega o Suècia (on existeix, no obstant això, un mínim salarial a escala nacional)

57

difícilment tenen responsabilitats en tot allò que té a veure amb els salaris docents. D’altra banda, no hi ha ni un sol país a l’OCDE on siguin les pròpies escoles les que prenen les decisions respecte a les remuneracions dels seus docents, la qual cosa no significa que no participin en elles. En un 40% dels països de l’OCDE els centres docents intervenen d’una forma o una altra en l’establiment del nivell salarial de cada docent. Ateses les resistències dels cossos docents -una constant a tots els països on

zació o de l’autonomia dels centres docents-, les definicions de les condicions de servei han continuat sent responsabilitat dels estats centrals.

la regulació curricular funciona per mitjà de la definició dels objectius a aconseguir, cosa que succeeix a prop del 30% dels països

a) l’elecció i el desenvolupament dels continguts considerats locals o localització del

ueden a discreció de les pròpies escoles, com succeeix a Suècia o la República Txeca,

ar el seu propi programa d’estudis respectant els objectius nacionals, tal i com succeeix a Nova Zelanda o el Regne Unit.

lums continua quedant a les mans del govern central, això cada vegada és més criticat, com succeeix a França. Al contrari, els estats federals, gene

s’han operat reformes en favor de la descentralit

El desenvolupament curricular

En matèria de desenvolupament curricular, la repartició de poders va evolucionar fortament durant la dècada dels anys 90. Malgrat que un terç dels països de l’OCDE encara mantenen, com França, un programa curricular nacional obligatori, prop de la meitat d’entre ells (42%) han delegat en els propis centres escolars o en les autoritats locals les responsabilitats corresponents al desenvolupament curricular. Aquestes transferències de competències poden ser molt limitades, quedant restringides a un cert nombre d’hores lliures o bé d’opcions, com succeeix en el 12% dels casos, o molt més importants, com succeeix en aquells sistemes on

estudiats.

Els estats centralitzats han delegat als centres escolars la responsabilitat de la creació d’una part dels programes curriculars per mitjà de diferents mecanismes:

currículum, com ha succeït a l’Estat espanyol,

b) quotes d’horaris que q

c) la possibilitat de combinar els horaris d’una matèria o d’un grup de matèries al llarg de diferents cursos escolars, com succeeix a Suècia,

d) la facilitat per augmentar les hores d’algunes disciplines obligatòries, com succeeix a l’Estat espanyol i, finalment,

e) la llibertat de cre

Malgrat que existeixen, les delegacions de poder envers les autoritats locals en el domini estrictament pedagògic són molt més rares, i només es donen en aquells països on, en realitat, les autoritats administratives intermèdies tenen una raó de ser històrica vinculada a un patrimoni cultural i lingüístic específic, tal i com s’esdevé amb les comunitats belgues o algunes comunitats autònomes espanyoles.

Antigament concebuts exclusivament per part d’estats centrals omnipotents en matèria educació, avui dia els desenvolupaments curriculars són, per sobre de tot, el fruit de mecanismes de co-decisió. A aquells estats on el procés d’elaboració dels currícu

ralment constrets pels mediocres resultats dels seus alumnes a les proves d’avaluació comparativa internacional, estan convergint cap a un model molt més centralitzat adoptant estàndards educatius amb caràcter nacional, per mitjà de la definició dels objectius de coneixements i de competències que

58

tot alumne ha d’haver assolit a la fi de la primària o d’un cicle educatiu concret. Habitualment aquests estàndards acostumaven a ser facultatius o merament orientatius, com ha succeït a la major part dels països que els van adoptar en la dècada dels anys 90, però en els últims temps s’estan convertint en molt més determinants, tal com està succeint a Austràlia o els Estats Units

L’avaluació dels alumnes

Els mètodes d’avaluació dels alumnes també han evolucionat molt durant la passada dècada, a la qual se l’ha denominat la dècada del control de la qualitat de l’ensenyament, precisament. Com a conseqüència de les noves exigències imposades a les organitzacions educatives i dels recents estatuts d’autonomia dels quals es beneficien els centres escolars a nombrosos països, les fórmules d’avaluació dels

a) per mitjà de la renovació dels exàmens nacionals, com ha succeït a Itàlia,

propis ensenyaments en un 30% dels països.

L’av

l servei de la inspecció escolar (com succeeix a cació nacional que ben

sovin

de l’autonomia. La primera es basa en la inspecció i l’autoavaluació dels centres escolars, mentre que la segona es fonamenta en la necessitat de retre comptes a instàncies dels responsables polítics. No

sistemes educatius es multipliquen. Els països que ja comptaven amb un sistema de certificació nacional fort tenen avaluacions de caràcter marginal, tal i com ha succeït a França, Luxemburg, Dinamarca o Finlàndia, mentre que els sistemes que havien deixat a les mans dels propis centres escolars la responsabilitat d’acreditar els coneixements dels alumnes i de certificar-los per mitjà de l’expedició de diplomes escolars, o que presentaven un sistema de certificació nacional fortament contestat, han evolucionat tot seguint tres direccions alternatives:

b) a través de la imposició de proves de competències estandarditzades nacionals o a les províncies, comunitats o estats com succeeix als països anglosaxons de caràcter federal com els Estats Units, Canadà o Austràlia,

c) i als països més refractaris a l’homogeneïtzació dels controls escolars s’han acabat per imposar sistemes d’harmonització i d’equivalència dels diplomes, com ha succeït a Alemanya o a Suïssa.

El resultat és que als països on la concepció i l’administració del sistema educatiu continuen estant controlades pel govern central, l’avaluació de les competències tendeix a estar majoritàriament a les mans de les autoritats centrals, ja que així succeeix al 60% dels països. Les autoritats locals, principalment als països federals que no han adoptat aquestes proves de competències nacionals, es fan càrrec de la certificació tan sols en un 15% dels casos, mentre que els centres escolars continuen avaluant la qualitat dels seus

aluació dels centres

Evidentment, en un context de clara tendència tant cap a la descentralització territorial com cap a l’augment de l’autonomia dels centres escolars, és lògic que una funció de control i regulació tan important com és l’avaluació de la qualitat de la prestació del servei públic de l’educació difícilment sigui transferida. En efecte, a la meitat dels països de l’OCDE és el propi Estat central el que garanteix directament el control i la regulació del sistema a través de múltiples mecanismes, ja sigui fonamentalment a través de l’existència o del reforç deFrança, Nova Zelanda o Regne Unit), com a través d’un sistema de certifi

t pren la forma d’exàmens externs en diferents moments de l’ensenyament obligatori, o a la fi de l’ensenyament secundari preparatori per a l’accés a universitat (com s’esdevé a Finlàndia, Suècia, Dinamarca, França, Holanda, Luxemburg o Noruega).

Des d’aquest punt de vista es pot distingir clarament entre dos grans formes de tutela o supervisió

59

obstant això, la pràctica en molts països europeus demostra que aquestes dues estratègies no són necessàriament excloents: començant pel Regne Unit, però també a Alemanya, els Països Baixos i Noru

dels resultats i, eventualment, associar conseqüències a aquests resultats per mitjà de la creació de mecanismes d’incentius. A cap altre lloc com

transferència de poder quant a la definició i a la gestió del contingut del servei públic de l’educació

ega, la inspecció i l’autoavaluació es combinen en la mesura que els inspectors han de prendre en consideració en el seu treball el resultat dels processos d’autoavaluació dels propis centres. De la mateixa manera, es pot afirmar que la qualitat dels procediments d’autoavaluació és una característica dels centres a la qual han de parar particular esment. En realitat, es tracta de redefinir els vells mecanismes d’inspecció escolar a la llum d’una situació en què prima l’autonomia i en la que s’ha de concedir més importància a la capacitat dels professionals, i més en general de la pròpia comunitat educativa, d’analitzar els punts forts i febles de la seva actuació i de proposar mesures per tal de millorar.

La segona estratègia es basa en la rendició de comptes. Segons Herrington i Kasten (2001), un sistema complet de rendició de comptes comprèn quatre elements: l’establiment previ dels objectius o dels estàndards, l’avaluació de l’èxit, la publicació

a Anglaterra i als Estats Units aquestes polítiques han arribat tan lluny, fins al punt que l’única barrera que encara sembla insalvable, encara que hagi estat franquejada en més d’una ocasió, és la de vincular els salaris docents als resultats escolars que cada professional obté.

Quan, en un país concret, històricament el sistema educatiu mai havia comptat amb mecanismes de certificació externa de caràcter nacional, les polítiques recents favorables a l’avaluació externa de la qualitat han acabat per imposar l’organització de proves de competències nacionals estandarditzades. De la mateixa manera, el control del sistema és, algunes vegades, exercit per les autoritats locals, encara que únicament en una quarta part dels països de l’OCDE i principalment en els estats federals. Entre els estats de caràcter centralitzat això ha estat molt menys freqüent, però és important destacar que així ha succeït en el cas de Corea, on s’ha delegat en les inspeccions locals el conjunt de les tasques d’organització dels exàmens de certificació de les corresponents proves de competències bàsiques. Finalment, en un 20% dels països de l’OCDE és freqüent la delegació de l’avaluació de la qualitat de l’ensenyament als propis centres escolars. Aquest és el cas de la República Txeca, on a la fi de l’ensenyament secundari obligatori són els directors dels centres els que defineixen el conjunt de matèries que seran examinades en els seus propis centres escolars així com els corresponents continguts. En altres països, com Polònia o Bulgària, el mateix que a l’Estat espanyol, les feines de certificació de la qualitat dels assoliments per part dels alumnes depenen únicament i exclusivament dels propis centres escolars.

És important destacar que les possibilitats de certificació i d’expedició de títols a escala local tendeixen a desaparèixer. Així, per exemple, la Bèlgica flamenca que havia deixat a mans dels seus centres escolars la certificació de la qualitat, ha acabat per imposar des de l’any 2002 proves de competències a una mostra representativa dels alumnes de l’ensenyament primari. De forma semblant, Polònia organitza a escala nacional des de l’any 2004 avaluacions de competències en acabar l’ensenyament primari i la secundària obligatòria, i ha optat per introduir en aquest mateix any un examen nacional a la fi del batxillerat, denominat Matura. Això és exactament el mateix que ha succeït a Itàlia amb l’examen equivalent, la Maturità.

Així, doncs, es pot concloure que, en termes generals, en aquells països on la tasca de certificació de la qualitat estaven tradicionalment a les mans de les administracions locals han estat progressivament transferides a les autoritats centrals, compensant així, d’alguna manera, la

amb un control més estricte dels resultats obtinguts.

60

L'emergència del model de govern multinivell

Es pot parlar de l'emergència d'un nou model? Deixant de costat subtils diferències, sembla clar que predomina la convicció comuna que la descentralització i l'autonomia escolar poden conduir, per de sobte, a una major eficiència en la provisió dels serveis educatius. Té sentit privar el govern central de la responsabilitat sobre algunes de les esferes de decisió educativa en sistemes grans i complexos, ja que es provoca així una reducció de la burocràcia i perquè algunes decisions es podran prendre millor en els nivells inferiors, on preval una experiència més directa de les problemàtiques i una proximitat major a l'usuari. La retrocessió del poder cap a baix també pot contribuir a intensificar el compromís i la productivitat de persones que treballen en els nivells més baixos de la jerarquia. També té sentit dispersar el poder horitzontalment, per implicar un nombre més gran d'agents socials i actors clavi en el procés de presa de decisions, ja que així s'eleven al màxim les possibilitats que els sistemes educatius responguin a les diverses exigències socials que plantegen les societats modernes i complexes i, molt singularment, als reptes de les ciutats.

Entre els extrems de l'hipercentralització educativa de tall jacobí, per una part, i la fe cega en el mercat, per una altra, molts països han intentat trobar un camí intermedi viable que elevi al màxim els guanys i redueixi al mínim els costos. Una solució sovint posada en pràctica ha consistit en descentralitzar l'administració i la presa de decisions tant com sigui possible, conservant alhora una estricta regulació central sobre els àmbits clau, com els objectius educatius, els estàndards de les titulacions, els recursos i l'avaluació de la qualitat dels processos i dels resultats. És el que s'ha donat en cridar el govern multinivell en educació, perquè tots els nivells del govern (central, regional, local i escolar) comparteixen la responsabilitat i compten, alhora, amb esferes de decisió que els són pròpies. En l'expressió més nítida d'aquest model tant els poders locals com els propis establiments escolars veuen reconegudes competències de decisió en tots i cadascun dels dominis del govern de l'educació. Per començar, participen en la definició dels processos, els continguts i les activitats pedagògiques per mitjà de mecanismes molt variats: unes quotes d'hores escolars que queden a la seva completa discrecionalitat, una organització dels horaris en què poden intervenir lliurement, la selecció d'opcions curriculars alternatives, la possibilitat d'augmentar els horaris de les disciplines obligatòries respectant un marc nacional de màxims i mínims, etc. D'aquesta manera, el govern central continua emmarcant rigorosament les activitats pedagògiques, definint les assignatures o matèries obligatòries amb horaris mínims i màxims fixos, de manera que els restants actors, ja siguin els municipis o els propis centres escolars es beneficien d'un règim de total llibertat en tots els dominis, però viuen en un entorn de llibertat vigilada en el domini dels resultats escolars esperats.

El seu marge de maniobra és, en general, igualment limitat en matèria de gestió dels recursos humans, fins i tot malgrat que en alguns casos les administracions locals -encara que no els establiments escolars- poden veure reconegut el seu dret a reclutar i remunerar a la seva manera el personal docent17. En canvi, el seu poder és molt més gran en el domini del finançament i de l'administració dels centres escolars. En certa forma, la responsabilitat del govern de l'ensenyament s'acompanya, indefectiblement, d'una coresponsabilització en matèria del seu finançament, de manera que el preu que es paga per la municipalització és fiscalment elevat -i, com s'ha repetit bé sovint, no sempre rendible des d'un punt de vista polític. Les autoritats locals es troben així al capdavant de l'administració de nivells escolars complets -generalment, l'ensenyament primari i la secundària obligatòria- de manera que la formació professional continua sent bé sovint encara responsabilitat de l'Estat central. En definitiva, el model de govern multinivell és una versió complexa del model municipalista, ja que es caracteritza per deixar a les mans de les autoritats locals el control sobre 17 En tot cas, no obstant això, la determinació de les condicions de servei i dels salaris docents continua sent bé

sovint fruit de negociacions a escala nacional que, en molts casos, acostumen a ser tripartites: l'Estat central, els sindicats docents i les organitzacions que representen les autoritats locals.

61

l'educació, en el marc d'una regulació central ferma però que permet un ampli marge de maniobra, al costat d'una considerable autonomia dels establiments escolars.

62

REVISIÓ DE LA RECERCA EMPÍRICA SOBRE LA DESCENTRALITZACIÓ

Malgrat que es pot afirmar amb rotunditat que les polítiques a favor de l’autonomia dels centres escolars porten propagant-se ja més de vint anys, el cert és que les evidències empíriques sobre els seus resultats escassegen. I, la qual cosa encara és pitjor, les disponibles no acaben d’aportar resultats concloents. Recentment alguns autors (Duru-Bellat & Meuret, 2001; Mons, 2004) han insistit en el fet que no hi ha teories consistents que expliquin per què i com l’autonomia escolar o, més en general, la descentralització i la municipalització de la gestió de l’ensenyament, han de tenir necessàriament efect

git per la Universitat de C

nes proc

es positius sobre la qualitat de l’ensenyament.

En efecte, la major part dels estudis realitzats sobre l’autonomia escolar des d’una perspectiva comparativa tendeixen a ser fonamentalment descriptius, de manera que les anàlisis empíriques de l’impacte pedagògic de les reformes en matèria d’autonomia escolar són no només escassos sinó més aviat rars. Poques polítiques en favor de l’autonomia escolar, o fins i tot de la descentralització, s’han vist acompanyades de programes d’avaluació rigorosa, fins i tot en casos on les reformes han estat molt contestades com el Regne Unit o Nova Zelanda.

Els efectes sobre la qualitat i els resultats

Algunes de les avaluacions més rigoroses han estat dutes a terme en dos grans ciutats nord-americanes on s’han desenvolupat polítiques ambicioses a favor de l’autonomia escolar. Es tracta de Chicago i de Memfis. Chicago va adoptar, a la fi de la dècada dels anys 80, dues reformes successivament que van pretendre augmentar l’autonomia dels centres escolars. La primera d’elles es va centrar en una evolució de les estructures escolars que no va aconseguir cap tipus de resultat palpable. En canvi, la reforma de 1995, avaluada per un consorci universitari diri

hicago (Bryk, Sebring, Kerbow, Rollow, & Easton, 1998), va poder constatar que els resultats dels alumnes havien evolucionat significativament.

Amb més de 600 escoles i aproximadament 450.000 alumnes escolaritzats en elles, la ciutat de Chicago va engegar, a finals de la dècada dels anys 80, un procés destinat a augmentar l’autonomia escolar amb l’objectiu de millorar els resultats de la ciutat que, comptant amb un 83% dels alum

edents de famílies desfavorides, no aconseguia que més d’un 30% d’ells arribessin a obtenir una puntuació igual o superior a la mitjana nacional nord-americana. La primera reforma, duta a terme a partir de 1988, va posar l’èmfasi en una transformació important de les estructures del sistema. Es van crear consells escolars en els quals les famílies i els representants de la comunitat compten encara avui amb un important poder de decisió al costat dels docents i el director del centre. En conjunt, els consells escolars tenen nombroses competències: contractació, avaluació i renovació dels docents, participació decisiva en la creació del projecte educatiu del centre,... L’estatut tradicionalment funcionarial dels directors de centres ha estat reemplaçat per un contracte de quatre anys de durada que ha de ser renovat a partir de la corresponent avaluació. Els docents són contractats pel director, el qual té a càrrec seu igualment la gestió de la seva avaluació i de la seva consegüent promoció. Finalment, l’autonomia financera dels centres s’ha vist des de llavors igualment reforçada.

Però set anys després de la introducció d’aquesta reforma els resultats no van ser més que discrets. L’autonomia escolar, tal com havia estat definida el 1988, no semblava facilitar la millora

63

significativa dels resultats dels alumnes, que continuaven sent mediocres. D’aquesta manera, el 1995 es va engegar una segona política destinada a augmentar l’autonomia financera alhora que es reforçaven els controls administratius sobre els resultats escolars. Així, es col·locava més atenció sobre les activitats, els processos pedagògics i els seus corresponents resultats que en la mera evolució de les estru

r més en la transformació de les activitats i dels processos pedagògics que no pas en els canvis estructurals. Les escoles de Memfis es troben molt

progressió dels alumnes anglesos d’ensenyament primari ha estat impressionant. Així, al llarg de

als 11 an fins a 72% en matemàtiques i, en lectura, des del 57% fins al

ctures i de l’organització del sistema. Es tractava, per tant, d’aconseguir que les escoles poguessin expressar la seva autonomia dins d’un marc molt més normalitzat en el qual havien de tenir cabuda estàndards pedagògics, procediments d’avaluació dels resultats dels alumnes, estàndards mínims per a la contractació dels docents, etc. Els resultats d’aquesta segona reforma van posar de manifest una millora significativa (Bryk, Thum, Easton, & Luppescu, 1998): si el 1995 tan sols el 26% dels alumnes aconseguia acreditar les competències bàsiques en matèria de lectura en l’ensenyament primari, el 1999 el percentatge ja era del 36%. De forma semblant, la taxa de graduació a la fi de l’ensenyament secundari obligatori havia passat del 42% fins al 65% el 1999, un dada que malgrat ser molt millor continuava sent inferior a la mitjana de l’Estat d’Illinois -que va ser aquest mateix any del 82%.

La reforma desenvolupada al districte de Memfis ha conduït igualment a resultats positius. Iniciada el 1995, des del principi la nova política es va centra

marcades pel predomini d’una població escolar desfavorida que típicament presenta resultats acadèmics mediocres. En aquest context, es va optar per conferir als centres escolars una més gran autonomia. D’aquesta manera, se’ls va permetre escollir entre vuit possibles models de desenvolupament que diferien en les seves grans orientacions pedagògiques, però que presentaven moltes semblances des del punt de vista organitzatiu com, per exemple, l’afirmació de l’autonomia de gestió en un context en què els objectius pedagògics finals són idèntics per a tots els centres, on hi ha un control similar del progrés dels alumnes i, per als docents, un major èmfasi en la formació contínua i en la creació d’incentius importants per al treball cooperatiu. La junta central d’educació de la ciutat continua desenvolupant un paper predominant, ja que se li atribueix la definició dels objectius pedagògics comuns a tota la ciutat, l’organització de proves d’avaluació dels alumnes, centrades fonamentalment en les competències bàsiques, una forta inversió en la formació contínua dels docents i uns mecanismes de comparació entre les escoles que, fins i tot sent confidencials, permeten situar el resultat del treball educatiu de cada institució en el context dels èxits dels altres.

A mitjà termini els resultats han resultat ser positius. En efecte, un vegada transcorreguts els dos primers anys d’experimentació, els resultats dels alumnes dels centres experimentals autònoms han arribat a ser superiors als de la resta de les escoles (Ross, Sanders, Wright, & Stringfield, 1998). L’avaluació consegüent ha demostrat igualment el paper capital del director del centre i la necessitat de la implicació dels docents en tot procés de reforma conduent a una més gran autonomia escolar.

Al Regne Unit, la reforma radical de l’any 1988, caracteritzada per l’augment de l’autonomia escolar i el reforç de la possibilitat de lliure elecció de centre per part de les famílies, segons sembla s’ha traduït igualment en resultats a l’alça en la revàlida a la fi de l’ensenyament secundari obligatori (Gorard & Taylor, 2002). Però, tal i com ja s’ha vist, cal prendre aquestes conclusions amb precaució perquè l’evolució positiva dels resultats escolars pot haver estat afectada per factors addicionals a la política d’augment de l’autonomia. És més, alguns autors posen en dubte la conveniència de comparar els resultats dels exàmens de revàlida entre dues dates diferents atès que les pràctiques i els criteris de qualificació de la revàlida van variar entre l’inici de la reforma i el moment en què es van prendre les dades finals. No obstant això, al Regne Unit s’apliquen igualment proves per avaluar el grau d’èxit de les competències bàsiques en determinades edats considerades clau per mitjà de proves que són considerades molt més estables. Prenent aquestes altres proves com a referència, el cert és que la

quatre anys, des de 1996 fins a l’any 2000, el percentatge d’alumnes que van superar el nivell requerit ys ha passat de ser des del 54%

64

75%. Per consegüent, encara malgrat l’absència d’un procediment d’avaluació rigorós, sembla raonable concloure que la reforma anglesa ha tingut un efecte positiu sobre els resultats dels alumnes, fonamentalment a l’ensenyament primari.

Totes aquestes dades, d’altra banda, contrasten amb els existents respecte a les reformes relacionades amb la descentralització cap a les administracions locals o, dit d’una altra manera, tendents a la municipalització de l’ensenyament. Les dades disponibles són més aviat escadusseres i no n’hi ha de cap país de l’OCDE. Els casos millor documentats són els d’Argentina i de Xile i a ambdós sembla fora de tot dubte que el veritablement significatiu per a la millora dels resultats escolars dels alumnes no ha estat tant el primer moviment reformista a fi d’assolir una desc

Stocker, 1995). De forma més global, tampoc s’ha pogut trobar cap vincle entre els resultats mitjans dels alum

e tot, fruit d’organitzacions institucionals molt complexes que articulen la intervenció, per a cadascuna de les distintes competències, dels diferents poders, és a dir, l’Estat central, les adm

als resultats més elevats. Aquest és el cas de Finlàndia, Nova Zelanda o el Regne Unit. Precisament el cas oposat, de resul

entralització o una municipalització de l’ensenyament, sinó més aviat la segona onada de reformes, directament relacionada amb l’augment de l’autonomia dels centres (Cox & Lemaitre, 1999; Eskeland & Filmus, 2002; McEwan & Carnoy, 1998). El mateix es podria dir del cas de Brasil, on la reforma introduïda a la fi dels anys 80 en matèria de transferència de la gestió de l’ensenyament primari als municipis no sembla haver donat com a resultat una millora dels resultats acadèmics dels alumnes (Paes de Fangs & Silva Pinto de Mendonça, 1998).

No obstant això, una altra cosa ben diferent seria intentar provar no sols que els resultats milloren quan es produeix un procés d’increment de l’autonomia escolar en un mateix país, sinó que el grau d’autonomia d’un país té molt a veure amb els seus resultats, examinats comparativament a escala internacional. És a dir, que com més elevada sigui l’autonomia de què gaudeixen els centres escolars d’un país, millors seran els resultats del conjunt del sistema educatiu en un context de comparació internacional. No obstant això, les evidències empíriques existents no són concloents en aquest sentit. Així, no s’ha trobat cap vincle entre el grau d’autonomia dels centres d’ensenyament secundari obligatori i el nivell dels alumnes en lectura als 14 anys d’edat18 (Meuret, Prod’hom, &

nes de trenta-nou països participants en el programa PISA i el model d’organització dels seus respectius sistemes educatius (Estat centralitzat, federal, moderadament descentralitzat i fortament descentralitzat) (Duru-Bellat, Mons, & Suchaut, 2004). De la mateixa manera, el grau d’autonomia escolar no sembla mantenir cap tipus de correlació amb els resultats mitjans d’aquests països. Però, tot i així, és important destacar que els models generats mostren, per començar, que el repartiment de competències entre els diferents nivells de les administracions, incloent els propis centres escolars, expliquen un terç de la variança dels resultats obtinguts pels alumnes en el projecte PISA no induïda per les disparitats en matèria de nivells de renda nacional. En segon lloc, més enllà de l’oposició tradicional entre els Estats centralitzats, amb resultats mediocres, i els sistemes descentralitzats o fortament autònoms, i molt més eficaços, aquesta investigació sembla demostrar que l’eficàcia pot ser, per sobre d

inistracions intermèdies i els propis establiments escolars. Així, pel que fa al disseny dels programes educatius, aquells sistemes en què col·laboren, d’una banda, l’Estat regulador, que estableix els objectius pedagògics i, de l’altra, els establiments que tenen a càrrec seu la responsabilitat de la definició detallada dels curricula, semblen quedar sempre i sense excepció associats

tats acadèmics mediocres, s’associa a una concepció centralitzada dels programes i els currículums escolars, tal com succeeix a França o a Portugal. Aquest estudi demostra igualment que si la contractació del personal docent per part de cadascun dels establiments escolars sembla un element extremadament positiu, la determinació centralitzada de les condicions de servei d’aquests docents (els seus salaris, el seu estatut, les condicions laborals, etc.) s’associa igualment a uns millors resultats. La 18 Prenent com a referència les dades de l'enquesta internacional Reading Literacy de l'any 1990, només disponibles per a un

conjunt de dotze països de l'OCDE.

65

gestió centralitzada del personal docent s’associa sempre a puntuacions mitjanes mentre que els resultats més fluixos es troben principalment en aquells estats que han delegat a les administracions locals la gestió del personal docent. Finalment, el fet que el sistema educatiu sigui finançat de forma mixta per l’Estat central i per les administracions municipals, cosa que succeeix a França, Finlàndia i Nova Zelanda, per exemple, sembla igualment positiu en termes de resultats, mentre que un finançament assumit exclusivament per les administracions locals o, tot al contrari, pels governs centrals, apareix sempre associada a resultats pitjors. En suma, aquesta investigació sembla demostrar que tots i cadascun dels actors han d’exercir un determinat paper per aconseguir una articulació quedi com a resultat una millora de la qualitat del sistema en termes comparatius.

Els resultats d’aquest estudi coincideixen, almenys parcialment, amb els resultats de Wahlberg (Walberg, Paik, Komukai, & Freeman, 2000). Aquest investigador americà havia posat en relació, d’una banda, els resultats de 14 països mesurats a través del projecte d’avaluació en ciències i en matemàtiques en acabar l’ensenyament secundari obligatori (TIMSS) i, d’una altra, els graus d’autonomia dels centres escolars d’aquests mateixos països sobre diferents àmbits competencials (programes escolars, gestió del personal docent, gestió financera, etc.). El seu treball és concloent pel que fa a l’existència d’una relació positiva entre els nivells acadèmics dels alumnes en ciències i el fet que les decisions relatives al personal docent siguin preses al mateix centre escolar. De manera semblant, també existiria un vincle positiu entre la concepció centralitzada dels exàmens nacionals, és a dir

anització de l’ensenyament i contractació i incentius salarials als docents s’associa sempre a resultats acadèmics elevats. No obstant

sabilitats són absolutes i el grau d’autonomia és total en totes aquestes matèries, els resultats acadèmics sempre són molt més baixos. Convé recordar, de totes maneres, que totes

propòsit d’aquest tema (Duru-Bellat & Meuret, 2001; Leithwood & Menzies, 1998) conclouen totes de la mateixa manera que les refor

, l’existència de revàlides estatals, i els resultats escolars. I, al contrari, es donarien correlacions negatives entre els resultats escolars i la transferència de responsabilitats a poders intermedis com els municipis. La intervenció dels poders locals en les activitats pedagògiques (programes escolars, durada de l’ensenyament, determinació dels manuals escolars, establiment dels exàmens i processos la certificació), en la gestió del personal docent i no docent o en l’atribució i la utilització dels recursos financers queda associada sempre a resultats més baixos, almenys en l’àmbit de les ciències.

De forma semblant, Wössmann (2000) recolzant-se igualment sobre l’estudi internacional TIMSS demostrà que l’autonomia dels centres escolars no condueix necessàriament sempre a una millora dels resultats dels alumnes. Segons aquesta altra investigació, el fet d’atorgar àmplies responsabilitats als centres escolars en matèria d’atribució de recursos financers, org

això, quan aquestes respon

aquestes investigacions estableixen l’existència de vincles significatius i d’associacions, en definitiva, però mai necessàriament relacions de causalitat, ja que poden existir altres factors que romanen no tan visibles i que podrien arribar a explicar una part important de la variació en els resultats.

Finalment, cal dir que les revisions de la literatura realitzades a

mes que es dirigeixen a reforçar l’autonomia escolar no es tradueixen necessària ni automàticament en una millora de la qualitat dels resultats acadèmics dels alumnes.

Així les coses, doncs, sembla absolutament pertinent intentar trobar explicacions a aquesta aparent falta de vincles lineals a les comparacions internacionals. La primera raó que es pot adduir és que aquest tipus de reformes no poden tenir mai efectes immediats sobre l’evolució escolar dels alumnes. Almenys faria falta un espai de temps d’entre 5 i 10 anys perquè reformes de tipus estructural com les que afavoreixen l’autonomia escolar arribessin a afectar directament els nivells d’aprenentatge dels alumnes. És en aquest context que cobrarien sentit les experiències abans esmentades dels districtes de Chicago i de Memfis. En segon lloc, cal no oblidar que tot procés de reforma queda mediatitzat per instruments legals i normatius i que, en última instància, els actors del

66

sistema poden resistir-se a posar en pràctica fins a les seves últimes conseqüències les iniciatives polítiques de què són objecte. Com s’ha afirmat, en matèria d’autonomia escolar pot parlar-se generalment de l’existència d’una “oportunitat buida” que es tradueix en què una reforma no té perquè conduir directament a un augment de l’autonomia escolar, si els seus actors principals s’hi resisteixen (Lockeed & Zhao, 1992). Una tercera raó seria que els efectes pedagògics de les reformes que afav

s en teoria, justifiquen inicialment la seva posada en pràctica. D’aquesta manera, es pot concloure que “només es pode

ficaços s’ha d’evitar que siguin totalment descentralitzats o que els centres escolars es moguin en un entorn d’autonomia total

èdies, es tendeix a saldar per regla general amb un balanç que es tradueix en el creixement de les disparitats. Això és el que van dem

disparitat territorial en termes de qualitat del servei, mesurada a través d’indicadors intermedis com els ació inicial dels docents, ha augmentat després i com a conseqüència de les

r alitzadores (Di Gropello, 1999). En definitiva, el model d’Estat centralitzat tampoc més a l’existència de poblacions escolars homogènies pel que fa als resultats, tal

oreixen l’autonomia incideixen directament només sobre variables que tenen a veure amb l’organització i l’estructura de l’ensenyament, però no necessàriament sobre els mètodes pedagògics (Leithwood & Menzies, 1998). Fer possible que els docents intervinguin molt més en la vida del centre escolar no condueix necessàriament a un canvi en els seus mètodes d’ensenyament. És més, els consells escolars que generalment mai estan constituïts exclusivament per professionals de l’ensenyament rarament es preocupen de les qüestions vinculades als continguts escolars o als mètodes d’ensenyament i, en la mesura del possible, fins i tot ho eviten per no provocar enfrontaments entre els professionals i la resta de membres del consell (Thrupp, Harold, Mansell, & Hawksworth, 2000). Globalment, totes les investigacions semblen demostrar que les reformes favorables a l’autonomia escolar no condueixen necessàriament a les innovacions pedagògiques que, almeny

n aconseguir millores significatives dels aprenentatges escolars per mitjà de l’adopció generalitzada de mètodes d’aprenentatge molt més eficaços” (Leithwood & Menzies, 1998).

Finalment, altres investigacions recents encara suggereixen una explicació alternativa (Duru-Bellat, Mons, & Suchaut, 2004; Walberg, Paik, Komukai & Freeman, 2000; Wössmann, 2000). D’acord amb aquesta altra explicació, per tal que els sistemes educatius siguin e

. Per consegüent, cal trobar un cert equilibri entre les competències que han de quedar a mans del govern central (la programació escolar, la qualitat de l’ensenyament i la seva avaluació,...), mentre que altres funcions, com la gestió dels recursos materials o humans, o els mètodes pedagògics, han de ser transferides en la mesura que sigui possible als propis centres escolars. En definitiva, és el mateix que dir que ja que les reformes que advoquen per l’autonomia són, en realitat, multiformes, només aquelles que compleixen la condició de trobar un nou equilibri en la participació dels diferents actors, des del govern central fins als centres escolars, arriben a ser realment eficaces.

Els efectes sobre l’equitat

Bo i que sembla clar que només sota determinades condicions l’augment de l’autonomia dels centres escolars es pot traduir en una millora significativa dels resultats dels alumnes, també queda completament fora de tot dubte que el risc més important que tenen les reformes que aspiren a augmentar aquesta autonomia és el creixement de les desigualtats territorials. Tal i com passa en relació amb els efectes sobre els resultats escolars, el cert és que hi ha un ventall limitat d’investigacions que provin de vincular l’autonomia escolar i l’equitat.

En general, la majoria d’investigacions posen de manifest que la descentralització, entesa com el traspàs de funcions des del govern central fins a administracions interm

ostrar Cox i Lemaitre (1999) respecte a la política xilena de municipalització. De forma semblant, la transferència als ajuntaments de la gestió d’una part del finançament de les escoles secundàries hongareses ha conduït igualment a l’aparició de diferències en els rendiments escolars entre municipis de grandària diferent (Lockeed & Zhao, 1992). A l’Argentina i a Brasil sembla demostrat que la

salaris o el nivell de formeformes descentr

pot associar-se sense

67

i com han demostrat Duru-Bellat i Meuret (2004) respecte als 39 països participants el projecte PISA. Ben al contrari, els sistemes que més s’associen a l’existència de febles desigualtats escolars són aquells on tots els diferents actors participen, cadascú en el seu nivell, en el procés de presa de decisions.

Així, en el model associat a poblacions escolars més homogènies l’Estat central garanteix la uniformitat de la qualitat de l’ensenyament sobre el conjunt del seu territori, fent-se responsable de la definició global de les finalitats i dels objectius del sistema educatiu i dels seus diversos nivells i participant en el finançament del sistema, és a dir, tot emmarcant les condicions de prestació del servei públic de l’educació en una base nacional sòlida i comú. En aquest model també els actors locals tenen la seva quota de participació ja que aporten una contribució financera al sistema, participen en la definició dels continguts per tal d’adaptar l’ensenyament a les particularitats locals i intervenen, d’una manera o d’una altra, en els processos més íntimament relacionats amb la gestió financera i de personal. En darrera instància és el centre escolar el qual, en un marc d’autonomia, té un rol determinant en la definició dels programes escolars i el desenvolupament curricular.

Per consegüent, i segurament contra tot pronòstic, l’autonomia dels centres escolars, sota el supòsit que quedi clarament emmarcada en un programa d’objectius mínims nacionals, i amb una gestió local per part de les administracions municipals, també suposant que l’Estat es preocupi de garantir una base comuna en matèria de recursos, poden associar-se perfectament a poblacions amb uns

gegar un programa de compensació financera destinat a les escoles que acollien una proporció elevada d’alumnes procedents de mitjans desfavorits. I ja l’any 1998 aquest programa19 representava el 7% dels fons destinats a les escoles. De forma semblant, per lluitar contra les desigualtats existents entre els seus diferents estats, Brasil va posar en funcionament simultàniament dos mètodes. La constitució brasilera exigeix, per començar, que els estats hagin de comprometre’s en unes despeses mínimes en favor de l’educació pública. D’aquesta manera, per exemple, els estats han de consagrar a l’educació el 25% dels impostos que obtenen i, d’aquest percentatge, com a mínim el 60% ha de dedicar-se a l’educació primària. En segon lloc, com a mètode alternatiu, els fons compensatoris20 permeten, des de l’any 1996, que tots els estats puguin aconseguir un nivell mínim de despesa pública per alumne escolaritzat.

Així, doncs, quin seria el model de govern del sistema educatiu que més redueix les desigualtats socials entre els alumnes? De forma clara, l’únic estudi experimental existent fins ara sobre aquesta qüestió (Duru-Bellat, Mons, & Suchaut, 2004) sembla acreditar que la lluita contra les desigualtats socials només pot tenir èxit per mitjà de l’esquema simple d’un Estat unitari centralitzat. Per

resultats escolars homogenis i, per tant, més equitatius. En canvi, el model més oposat a aquesta situació i, per consegüent, el que pitjors resultats genera, continua sent el federal.

En conjunt, malgrat les idees preconcebudes, de la mateixa manera que l’autonomia absoluta no comporta necessàriament un augment del rendiment escolar, tampoc pot ser sempre considerada un sinònim de desigualtats escolars, a condició que es garanteixi una base comuna mínima i compensatòria de les desigualtats de partida. Per tant, no és estrany que la majoria dels països que s’han embarcat en reformes ambicioses conduents a processos de descentralització o d’augment de l’autonomia dels centres escolars, hagin acabat per posar en pràctica mesures de tipus compensatori. Això és el que ha succeït en alguns països com Nova Zelanda o Brasil, per exemple. Després de la reforma que va promoure l’autonomia escolar i la lliure elecció de centre a Nova Zelanda es va poder constatar un augment de la segregació de base social i econòmica als centres escolars (Fiske & Ladd, 2000). Com a conseqüència d’això es va optar per en

19 Denominat TEFA. 20 Denominats FUNDEF.

68

començar, només aquells països on els governs centrals són preponderants quant al percentatge de decisions que poden prendre en matèria del conjunt del govern del sistema educatiu semblen estar associats al nivell més baix de desigualtats socials. La creació centralitzada dels currícula i del contingut de l’enseny a nacional o que la selecció dels m ells de disparitats socials molt menors. En el marc de l’OCDE, Japó i Corea encarnarien els arquetips d’aquest model. Però, en segon lloc, fins i tot amb una correlació menys forta, també aquells països que compten amb mecanismes

s’ha dit, són escasses i, en més d’una clusions divergents. No és estrany que així sigui atès que el que s’amaga

nomia escolar en realitat és un concepte multiforme. D’altra banda, les anàlisis més fàcil

ament, de la mateixa manera que l’existència d’exàmens a escalanuals escolars, semblen correlacionar positivament amb niv

molt severs d’avaluació dels progressos dels alumnes, ja sigui per mitjà de revàlides i exàmens externs o de proves estandarditzades amb caràcter nacional, com succeeix a Suècia, Finlàndia i Noruega, o per mitjà d’una poderosa inspecció, com en el cas de Nova Zelanda i del Regne Unit, aconsegueixen reduir igualment les disparitats d’origen social. El mateix succeeix en el domini de la gestió del personal docent. Els millors resultats en termes de reducció de les disparitats es donen quan aquesta gestió està centralitzada com succeeix, novament, en el cas de Japó i de Corea. Òbviament, per consegüent, quant més gran és l’autonomia dels centres escolars en matèria de finançament, més grans són també les disparitats en termes de desigualtats socials. Un finançament mixt, com es dóna a Finlàndia, al Japó o a Nova Zelanda, i una gestió financera centralitzada, com a Corea o al Japó, es revelen fórmules igualment positives. En resum, els països asiàtics que es caracteritzen, alhora, per una reduïda disparitat dels resultats en termes de rendiment i un ventall també reduït de desigualtats socials semblen ser l’arquetip d’aquest sistema.

Per consegüent, es pot concloure que, almenys al territori de l’OCDE, és possible trobar sistemes que mostren alhora resultats alts en termes de rendiment i desigualtats d’origen social més reduïdes. Però és difícil que es pugui concloure que hi ha vincles de causa i efecte, positius o negatius, entre les polítiques seguides en matèria d’autonomia escolar i l’eficàcia o l’equitat dels sistemes educatius. Les investigacions empíriques sobre aquesta matèria, com ja oportunitat, aboquen a condarrere del terme d’auto

s de realitzar se centren en les implicacions estructurals de les reformes que promouen l’autonomia escolar, però són precisament aquestes reformes les que donen lloc a un ventall més ampli de pràctiques pedagògiques i de desenvolupaments curriculars totalment divergents. Per consegüent, cal esperar a què la investigació encara es desenvolupi més sobre aquesta matèria per tal de poder obtenir una explicació molt més detallada dels múltiples mecanismes que entren en joc quan es tracta de relacionar l’autonomia escolar amb els seus efectes.

69

AVALUACIÓ EMPÍRICA DELS MODELS DE GOVERN

En analitzar la tipologia de models de govern i finançament de l'educació i les seves corresponents modalitats es van destacar alguns determinants que podien, suposadament, explicar l'emergència de processos de descentralització. Algunes de les qüestions que van ser examinades llavors seran revisitades ara, encara que des d'una perspectiva diferent: la dels resultats obtinguts. En fer-ho es passarà revista, en primer lloc, a una de les variables més importants en matèria de provisió d'educació, això és, la despesa per alumne, per considerar que aquesta variable pot explicar, en bona mesura si els models descentralitzats inverteixen més o menys en educació que els centralitzats. En segon lloc, s’examinaran els resultats obtinguts per cadascun dels models en l'estudi PISA més recent, corresponent a 2006 i referit a l'aprenentatge científic. Aquesta és la mesura més aproximada de la qualitat de la provisió educativa durant l'escola obligatòria, per ser el resultat d'un efecte acumulatiu que s'inicia, probablement, en els primers cursos de l'educació primària i culmina, precisament, al terme de l'educació secundària. Com que es pot anticipar que el nivell de despesa per alumne pot ser diferent en cadascun dels models i modalitats examinades, fet això es tornarà de nou a reexaminar els

ics simulant que el nivell d'inversió per alumne fos exactament el mateix per comprovar, d'aquesta manera, l'eficiència dels diferents models. Finalment, s'abordaran els efectes de cadascun d'ells en di su tament a partir dels diferencials de resultats entre centres i intra centres escolars.

La inversió educativ

La primera pregunta que hom pot fer-se és si el nivell de despesa educativa és diferent en els diferents models de govern. D'acord amb la literatura empírica, seria esperable en principi que els sistemes amb major grau de descentralització invertissin més en educació. I això per dues raons fonamentals. La primera és que la despesa ha de ser forçosament major a causa de la pèrdua d'economies d'escala que estan associades als processos centralitzats. D'acord amb aquesta aproximació, qualsevol procés de descentralització comportaria una pèrdua d'economies d'escala provocada per la necessària repetició de processos. La segona raó que pot justificar un nivell de despesa major és que en els sistemes descentralitzats les preferències dels usuaris s'expressen millor i les seves exigències i expectatives en matèria educativa creixen amb major facilitat. Així com la primera raó és una expressió d'una presumpta major ineficiència dels models descentralitzats, la segona, al contrari, suggereix una major implicació dels usuaris i, per tant, una major capacitat de resposta a exigències creixents que comporten, inevitablement, un nivell de despesa major.

Les dues gràfiques següents presenten, per a cada model i modalitat analitzada, una mesura ajustada del nivell de despesa educativa de cada país a partir de la despesa mitjana acumulada per alumne al llarg de l'educació primària i secundària, expressada en dòlars US (convertits utilitzant la paritat del poder adquisitiu per garantir la comparabilitat tenint en compte el diferent nivell del cost de la vida). D'aquesta manera, la mesura presentada ofereix una perspectiva longitudinal que és indicativa de l'esforç inversor al llarg de l'escolaritat obligatòria.

resultats acadèm

ferents me res de l'equitat en matèria educativa, concre

a

70

Figure 13. Inversió educativa en els diferents models

Despesa acumulada per alumne durant el seu ensenayment primari i secundari en els diferents models expressad en dòlars US considerant la paritat del poder adquisitiu.

0

10000

60000

70000

80000

20000

30000

40000

50000

autónomo centralizado federal municipal OCDE

Font : OCDE, 2008

Figure 14. Inversió educativa en les diferents modalitats

Despesa acumulada per alumne durant el seu ensenayment primari i secundari en els diferents models expressad en dòlars US considerant la paritat del poder adquisitiu.

80000

90000

50000

70000

60000

0

10000

20000

30000

40000

Font : OCDE, 2008

Els resultats presentats en les dues gràfiques no ofereixen cap tipus de dubte: els models que resulten en una major inversió per alumne són el federal i el municipal; en canvi, els models

71

centralitzat i aut de l'OCDE. Un examen més detallat permet concloure que, en realitat, aquelles modalitats que impliquen la c esforç inversor impliquen al costat de la m inant. Vist per modalitats no és possible concloure amb nitidesa que hi hagi models que, sota tots els supòsits de modalitat, resultin en una inversió major o menor, excepció feta del cas del mode ja s'ha dit, presenta un nivell de despesa inferior a la mitjana. L'única excepc a són les modalitats municipals, que són en qualsevol cas equivalents o superiors a la l'OCDE.

En general, és possible concloure que, a més del model municipal, les modalitats dels restants models que impliquen un major grau de descentralització expressat per la implicació de múltiples nivells de govern són, precisament, els que més gasten. Fins aquí els resultats serien consistents amb la literatura empírica existent sobre descentralització. Tanmateix, el que sorprèn és trobar que la forma de major descentralització i, per tant, de major diversificació, la del model autònom, és comparativament la que presenta un nivell de despesa més baix en relació amb la mitjana de l'OCDE.

Els resultats acadèmics

Tal com s'ha mostrat en revisar la literatura empírica, sembla lògic esperar trobar dos fenòmens diferents: per una part, no hi hauria resultats necessàriament millors per part dels models descentralitzats, ans al contrari, a causa de l'absència de polítiques centralitzades que imprimissin un caràcter unívoc al desenvolupament educatiu; però, d'altra banda, sí hauria de quedar àm t demostrada la superioritat del model autònom, el qual d'acord amb tots els indicis empírics existents

ria el més clarament vinculat amb els millors resultats acadèmics.

Per enfocar e lementàries. En primer lloc, la de la relació entre d obligatori, per considerar qu rtant que el propi model de govern.

Resultats acadèmics bruts

Per començar, és possible intentar establir algunes correlacions entre diferents formes de mesurar el grau de descentralització i els resultats escolars. Per a aquests darrers es prenen els resultats mitjos de cada país a PISA i la mitjana dels quals, arbitràriament, sempre se situa en 500 punts. S'ha de recordar que PISA 2006 es refereix a l'aprenentatge científic. El problema rau en com mesurar el grau de descentralització Les dues figures següents ho fan respecte de dos aspectes: el percentatge de finançament local de l'ensenyament i, en segon lloc, el percentatge de decisions preses per les autoritats locals o per les pròpies escoles per contraposició a les preses pels governs centrals, ja siguin nacionals o estatals.

ònom resulten invertir per alumne per sota de la mitjana dels països

onfluència de diversos nivells de govern (federal d'altres o centralitzat d'altres) són les que majorodalitat municipal predom

l autònom que, comió a aquesta norm

mitjana de

pliamen

fins al moment se

adequadam nt aquesta relació s'ofereixen dues perspectives compmodels i resultats bruts i, en segon lloc, amb els resultats ajustats

esprés de neutralitzar la variable de la despesa acumulada per alumne al llarg de l'ensenyamente aquesta pot ser una variable tant o més impo

72

Figure 15. Resultats escolars i financament local de l’ensenyament

Correlació entre la mitjana nacional a PISA (2006) i el percentatge de despesa pública en educació financat per les autoritats locals

y = 0.2959x + 486.8R² = 0.0921560

580

600

400

420

440

460

480

520

540

0 20 40 60 80 100

PIS

2006

Local funding

500A 

Font : OCDE, 2008.

Figure 16. Resultats escolars i decisions a escala local o de centre

Correlació entre la mitjana nacional a PISA (2006) i el percentatge de les decisions sobre ensenyament preses per autoritats locals o pels propis centres escolars

y = 0.7119x + 456.23R² = 0.3271

400

420

440

460

540

60

580

600

20 40 60 80 100

Percentage of  local or school  level decisions

5

480

500

520

PISA

 200

6

Font : OCDE, 2008

73

Tal com es po nts de correlació, amb prou feines existeix relació entre els resultats escolars i el finançament local de l'ensenyament, cosa que sí que es dóna, tanmateix, i amb u considerable, en el cas del percentatge de decisions preses ja sigui per les autoritats locals o pels propis centres escolars. Això vindria a confirmar que els models descentralitzat o autònom estarien positivament relacionats amb millors resultats escolars. És més, el que indica realment la correlació és que com més gran sigui el percentatge de decisions preses a escala local o de centre, millors seran els resultats. I això és el que també demostra la figura següent, encara que d'una forma diferent.

Figure 17. Resultats escolars i decisions a escala central

Correlació entre la mitjana nacional a PISA (2006) i el percentatge de les decisions sobre ensenyament preses per governs centrals o estatals.

t observar visualment i com confirmen els valors dels coeficie

na intensitat

y = ‐0.6593x + 524.24R² = 0.2953

400

420

440

460

480

520

540

560

580

600

20 40 60 80 100

PIS

06

Percentage of decisions  taken centrally

500A 20

Font : OCDE, 2008.

Precisament, aquesta altra figura ve a acreditar, pràcticament amb la mateixa intensitat, que com més gran és el percentatge de decisions sobre l'ensenyament preses pels governs centrals pitjors són els resultats obtinguts. És a dir, justament el mateix que acreditava la figura anterior encara que examinat aquesta vegada des d’una perspectiva alternativa.

Tanmateix, és possible anar molt més allà en aquesta anàlisi si els països s'agrupen d'acord amb la tipologia proposada de models i modalitats i la relació que llavors es pot establir amb els resultats escolars. Les figures següents presenten, en aquest sentit, el diferencial de resultats a PISA 2006 de cadascun dels models i modalitats respecte a la mitjana de l'OCDE.

74

Figure 18. Resultats mitjans en ciències dels diferents models

PISA (2006)

480

485

490

495

500

505

510

515

520

autónomo centralizado federal municipal

Font : OCDE, 2008. La mitjana de l’OCDE s’estableix en 500 punts.

Figure 19. Resultats mitjans en ciències de les diferents modalitats

PISA (2006)

510

520

530

490

500

470

480

460

Font : OCDE, 2008. La mitjana de l’OCDE s’estableix en 500 punts.

Examinant els models, resulta extremadament clar que aquell que aconsegueix millors resultats acadèmics és, de forma estadísticament significativa, l'autònom, tal com la literatura existent suggereix. En segon lloc, bo i així, resulta contradictòria la troballa que el model centralitzat sigui

75

l'únic que presenta resu icamunicipal com el federal són superiors o equivalents, respectivament, a aquesta mitjana.

Tanmateix, l'examen de la relació ent modalitats matisa extremadament aquests resultats. Per una part, resulta ser que les modalitats més centralitzades, tant en el model centralitzat com federal, obtenen ambdues els resultats més baixos, la qual cosa és una clara indicació que la centralització en estats unitaris o en estats federals està sempre associada a baixos resultats. En canvi, els resultats milloren en les modalitats d'aquests mateixos models (centralitzat i federal) en les quals hi tenen una participació significativa altres nivells de govern; en concret, en el cas federal els resultats són significativament superiors a la mitjana de l'OCDE, cosa que no succeeix en el cas centralitzat, perquè són equivalents a la mitjana però, en qualsevol cas, millors que la modalitat predominant centralitzada. L'examen dels resultats de les modalitats municipals també indueix a reflexió ja que només la modalitat que confia predominantment en els governs locals aconsegueix resultats significativament superiors a la mitjana de l'OCDE, cosa que no succeeix en la modalitat que combina el protagonisme de les autoritats locals amb una elevada dosi d'autonomia dels centres, els resultats dels quals són equivalents a la mitjana de l'OCDE. Per què els resultats són pitjors sota aquesta modalitat que sota la modalitat que confereix major responsabilitat als governs locals i també pitjors que el model autònom, del qual aparentment no hauria de ser tan distant, és una cosa que només ulteriors investigacions poden arribar a aclarir.

Resultats acadèmics ajustats a la despesa per alumne

Tanmateix, cal tenir en compte que les comparacions entre models ho són, en realitat, entre diferents agrupacions de països que, com ja s’ha vist, representen també aproximacions diverses a ladespesa educativa. Dit d'una altra forma, els diferents models i modalitats de govern es caracteritzen

vell diferent de despesa acumulada per alumne. Si, amb l'excepció feta del model autònom, sembla clara l'associació entre major nivell de despesa per alumne i major descentralització, per u

uesta relació, caldria concloure que atès que els països que més gasten, i millors resultats obtenen, són també els que major descentralització presenten, la variable descentralització ha de quedar neutralitzada. Si aquesta relació no es pot acreditar, llavors caldria procedir amb la segona pregunta.

• si es controla el nivell de despesa acumulada per alumne i, per tant, es neutralitza la seva influència, continuen sent els models i modalitats amb major grau de descentralització els que millors resultats obtenen?

La resposta a la primera pregunta apareix amb tota claredat a la figura següent que resumeix la relació entre despesa acumulada per alumne en ensenyament primari i secundari obligatori amb resultats escolars.

ltats signif tivament inferiors a la mitjana de l'OCDE, mentre que tant el

re resultats i

també per un ni

na part, i entre millors resultats i descentralització, per altra, hom pot damanar-se llavors si no serà que l'associació a establir no té per què contenir a la descentralització sinó que ha de considerar exclusivament la despesa per alumne, per una part, i els resultats acadèmics, per altra. Com sigui que, en tots els casos, no es tracta més que de correlacions que no permeten establir relacions de causalitat, cal preguntar-se dues coses diferents:

• existeix cap relació clara entre despesa acumulada per alumne i resultats escolars? Si així fos, i es demostrés aq

76

F D

Cor s a PISA (2006)

igure 20. espesa educativa i resultats en ciències

relació entre la espesa acumulada per alumne expressada en dòlars US (PPA) i les puntuacions mitjane

Font : OCDE, 2008

Pot apreciar-se a simple vista que existeix una feble relació entre ambdues variables, cosa que es dedueix de l'escassa pendent que mostra la recta. En realitat, el coeficient de correlació és molt baix (R2 de 0.2). Aquesta dèbil correlació és, en certa manera, sorprenent perquè se'n pot inferir que una major despesa acumulada per alumne gairebé no té relació amb els resultats escolars. És més, és possible trobar altres variables que, almenys en teoria, estan més allunyades dels resultats dels alumnes i, tanmateix, es demostra empíricament que a la pràctica la seva associació amb els resultats és molt més gran. Vegi’s, per exemple, la següent gràfica on s'estableix la relació existent entre PNB per capita i resultats escolars.

77

Figure 21. PNB per capita i resultats en ciències

Correlació entre el PNB per capita expressat en dòlars US (PPA) i puntuacions mitjanes a PISA (2006)

Fo

La comparació visual entre les dues gràfiques porta a la conclusió que la relació existent entre despesa acumulada per alumne i resultats és molt més feble que la que existeix entre aquests mateixos resultats i el PNB per capita. Es pot observar que la pendent de la recta de correlació és, en aquest segon cas, molt més pronunciada. D'altra banda, és això el que es demostra estadísticament atès que el coeficient de correlació suggereix una intensitat un 50% més elevada (0.3 contra 0.2).

En definitiva, la resposta a la primera pregunta plantejada és que la relació entre despesa acumulada per alumne i resultats escolars és molt tènue i, en qualsevol cas, molt més feble que la que es pot establir respecte d’altres variables en principi molt més allunyades dels resultats escolars. Per tant, és raonable procedir amb la segona pregunta formulada, és a dir, si es controla el nivell de despesa acumulada per alumne i, per tant, es neutralitza la seva influència, continuen sent els models i modalitats amb major grau de descentralització els que millors resultats obtenen?

Les dues figures següents presenten, en aquest sentit, el diferencial de resultats a PISA 2006 de cadascun dels models i modalitats respecte de la mitjana de l'OCDE neutralitzant la influència de la variable de la despesa acumulada per alumne al llarg de l'escolaritat obligatòria.

nt : OCDE, 2008

78

Figure 22. Resultats per models controlant la despesa acumulada per alumne

Resultats mitjans a PISA (2006), controlant la despesa acumulada per alumne durant l’ensenyament primari i secundari.

520

525

495

500

505

510

515

autónomo centralizado federal municipal

485

490

Font : OCDE, 2008

Figure 23. Resultats per modalitats controlant la despesa acumulada per alumne

mitjans a PISA (2006), controlant la despesa acumulada per alumne durant l’ensenyament primari i secundari.

Resultats

47

500

510

520

autónomo centralizado  centralizado  federal otros federal  municipal  municipal 

480

490

otros predominante predominante autónomo predominante

0

Font : OCDE, 2008

79

La comparació amb les figures equivalents relatives als resultats bruts mostra que, després de l'ajustament, amb prou feines si hi ha diferències perceptibles excepte en el cas dels models federals. En aquest cas l'ajustament condueix a la conclusió que els models federals produeixen resultats per sota de la mitjana de l'OCDE i, no com suggeria la comparació amb els resultats bruts, estrictament mitjos. D'altra banda, encara que això ja sigui molt menys significatiu, també és clar que les diferències de resultats es matisen: els del model autònom augmenten, els del model centralitzat empitjoren i, finalment, els del model municipal s'atenuen.

alts és l'autònom, per sobre del municipal -cosa que no succeïa en considerar exclusivament els resultats bruts. En segon lloc, encara que això sigui probablement menys rellevant, ara t

En definitiva, es u ltats escolars és, en realitat, dicotòmica: tant els el dels respectius estats s un major control sobre el finançament, s'associen en totes les seves modalitats amb resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE; en canvi, els models autònom i municipal s'associen, també en totes les seves modalitats, amb resultats significativament superiors a la mitjana de l'OCDE, però la supremacia rau en el model autònom.

L’equitat

Fins a quin punt aquesta supremacia es paga amb el preu d'una inequitat més gran? Efectivament, la literatura empírica suggereix que l'emergència de greus desigualtats, expressades de formes molt diferents, és característica de qualsevol procés de descentralització. La lògica subjacent és que tant la municipalització com l'autonomia dels centres poden produir millors resultats gràcies a la seva capacitat d'ajustar-se millor als requeriments locals i dels alumnes, la qual cosa s'aconsegueix i es tradueix, alhora, en una diversificació més gran. I és aquesta diversificació la que implica, per la seva pròpia naturalesa, l'emergència de solucions diferents que poden donar lloc a resultats dispars. En altres mots, la diversificació és una porta oberta a la disparitat i a la desigualtat, per molt que es tradueixi en un nivell mig superior al d'altres models de govern on no hi apareix aquesta disparitat, precisament per causa de la centralització.

Per comprovar la validesa d'aquestes construccions teòriques cal examinar els efectes sobre l'equitat dels diferents models i modalitats de govern. Hi ha, com a mínim, dues formes substancials de fer-ho a la llum dels resultats de PISA. Una primera té a veure amb la diversitat d'al nat en un mateix centre escolar. En principi, com més gran sigui l'homogeneïtat de resultats dins d'un mateix

és elevada serà la possibilitat que hi hagi homogeneïtat també en l'extracció socio-econòmica dels alumnes i, per tant, probabilitats més altes que centres diferents acullin poblacions diferents, amb el consegüent daltabaix en termes d'equitat.

Això és precisament el que es mesura amb la variància intra centres, és a dir, la variabilitat entre les puntuacions PISA que es pot obtenir, de mitjana, en un mateix centre educatiu a cada país. Com més gran sigui aquesta variabilitat més heterogeni serà l'alumnat i, per tant, menor serà la probabilitat que els centres escolars contribueixin a la reproducció de diferències socials de partida.

Una observació en detall del que succeeix amb les diferents modalitats porta a la conclusió que ara són només el model autònom i el model municipal, en les seves dues modalitats, els que aconsegueixen resultats superiors a la mitjana de l'OCDE. Però ara l'ordre s'ha invertit i, després d'ajustar la influència de la inversió acumulada per alumne, resulta ser que el model que obté els resultats més

otes les modalitats restants i, per tant, tant el model centralitzat com el federal es revelen com a originadors de resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE.

pot conclo re que la relació entre descentralització i resumodels centralitzat com el federal, en els quals el govern central o

ón els que compten amb majors competències sobre l'educació i

um

centre escolar m

80

Complementà sta altra variància es refereix no a l'homogeneïtat de l'alumnat dins d'un mateix centre escolar sinó a la variabilitat mitjana de resulta abans, com més gran sigui la variabilitat entre centres més dispars seran les oportunitats segons el centre al qual s'assisteixi. Mentre que, al contrari, quant menor sigui aquesta variabilitat, més grans seran les oportunitats d'equitat, ja que el pes del centre en l'obtenció de resultats dispars serà menor.

En principi, segons tot l'anterior, es podria esperar que els models i modalitats que són expressió d'una major descentralització presentessin, per una part, menor variància intra centres i una variància entre centres més elevada. Per dir-ho d'una altra forma, donarien lloc a centres més dispars entre si pel fet de comptar cadascun d'ells amb un alumnat més homogeni, sense detriment que els resultats mitjos del conjunt del país puguin ser més alts que els de models i modalitats amb major grau de centralització.

Això és el que s'intenten mostrar amb les dues figures següents que expressen, per a cadascun dels models i modalitats la variància intra i entre centres en les puntuacions PISA 2006.

Figure 24. Variància dels resultats dels diferents models

Variància mitjana de resultats intra centres i entre centres a PISA (2006).

riament, cal referir-se igualment a la variància entre centres. Aque

ts entre tots els centres d'un mateix país. Així, ben al contrari que

10

0

30

40

50

60

70

80

90

2

0

autónomo centralizado federal municipal OCDE

Variación entre centros en los resultados de cultura científica (2006)

Variación intra centros en los resultados de cultura científica (2006)

Font : OCDE, 2008

81

Figure 25. Variància dels resultats de les diferents modalitats

Variància mitjana de resultats intra centres i entre centres a PISA (2006).

Font : OCDE, 2008

Els resultats no són totalment coincidents amb els pressuposts de partida. Per començar, prenent com

tre els centres d'un mateix país i, alhora, genera

t de perfils d'alumnes dins dels centres, tanmateix,

teix país: els resultats són, en conjunt,

a referència la mitjana de l'OCDE en ambdues variables, el model autònom mostra una variació entre centres superior i una variació intra centres inferior. Això sí que suporta la hipòtesi que el model autònom genera disparitats més grans de resultats enuna homogeneïtat d'alumnes superior dins de cada centre. Això és consistent amb la investigació empírica sobre autonomia escolar singularment en el cas d'aquells països on l'autonomia s’aparella amb la lliure opció de centre. En suma, és el model que menys equitat pot generar, malgrat ser el que millors resultats mitjans obté. En termes de disparitael model autònom no és diferent de forma estadísticament significativa del model centralitzat o del model federal, que tampoc no aconsegueixen un alumnat ni més ni menys heterogeni que la mitjana dels països de l'OCDE. On aquests dos models sí que aconsegueixen millors resultats en termes d'equitat és en la disparitat de resultats de centres en un mainferiors als del model autònom però estan més compactats i són més homogenis en el conjunt dels centres. Per tant, la centralització -i la federalització- comporten millors oportunitats d'equitat. Però on els resultats realment contradiuen les expectatives inicials és en el model municipal on, contràriament al que es podria esperar, la variància entre centres és la menor en el conjunt de l'OCDE i, malgrat tot,

82

la variància dins de cada centre és també la més gran de l'OCDE. En definitiva, el model municipal és el que ofereix millors oportunitats per a l'equitat encara tot i prenent adequadament en consideració l'heterogeneïtat dels alumnes.

millors que els del model exclusivament autònom. Per tant, la intervenció municipal permet elevar les cotes de d'equitat fins i tot en un context d'autonomia

a zona ambigua, tot aconseguint resultats en matèria d'equitat que són millors que els del model autònom, tal com es podria anticipar, però no tant com els que aconsegueix el m el municipal. Una possible clau que permetria interpretar aquests resultats és que les autoritats locals exerceixen, fonamentalment, un paper crucial en matèria d'equitat, ni que sigui tan sols per l’avantatge comparatiu que prové de la proximitat.

D'acord amb aquesta hipòtesi, les autoritats locals podrien utilitzar eficientment la informació local amb què compten per modelar un comportament dels centres escolars que atorgui més atenció al principi d'equitat. Fins i tot en el supòsit que aquest principi no fos prioritari políticament per a algunes autoritats locals, el comportament global del sistema en el seu conjunt tendiria a fer atenció a les qüestions relatives a l'equitat, amb molta més facilitat que sota el model estrictament autònom sense cap intervenció de les autoritats locals. En suma, el model municipal seria més procliu, per la seva pròpia configuració, a privilegiar l'equitat.

Conclusions

En resum, què demostren aquestes dades? Les conclusions que s'obtenen de les correlacions anteriors permeten afermar el següent:

e) Els models que resulten en una inversió més elevada per alumne són el federal i el municipal; en canvi, els models centralitzat i autònom tendeixen a invertir per alumne per sota de la mitjana dels països de l'OCDE.

f) Tanmateix, la relació entre despesa acumulada per alumne i resultats escolars és molt tènue i, en qualsevol cas, molt més feble que la que es pot establir respecte d’altres variables en principi molt més allunyades dels resultats escolars.

g) El model que aconsegueix millors resultats acadèmics és, de forma estadísticament significativa, l'autònom, tal i com suggereix la literatura existent. El model centralitzat és l'únic que presenta resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE, mentre que

L'anàlisi per modalitats no deixa tampoc cap espai per a dubtes, però matisa en certa manera aquesta aproximació general. En examinar aquesta anàlisi en detall emergeixen algunes idees extremadament rellevants. La primera d'elles és que el comportament de les dues modalitats del model municipalitzat permet arribar a la conclusió que una intervenció determinant de les autoritats locals aconsegueix una equitat més gran que la modalitat municipal que confia essencialment en l'autonomia de centres. Però val a dir que, fins i tot en aquesta última modalitat, i això és igualment important, els resultats obtinguts en termes d'equitat són molt

que, per si sola, genera de fet les majors disparitats entre centres. En segon lloc, el comportament de les modalitats federal i centralitzada és lleugerament diferent segons si predominen al seu si els corresponents nivells de govern superiors (central o estatal, segons correspongui) o si intervenen d’altres nivells de govern. Però, per desgràcia, no sembla que se segueixi cap pauta consistent d'això.

En resum, en matèria d'equitat hi ha una clara bipolaritat no tant entre el model centralitzat i federal, d'una banda, i el model autònom i municipal, per una altra, sinó que la bipolaritat s'estableix entre el model autònom, d’una banda, i el municipal, de l’altra. En aquest sentit, els models centralitzat i federal es mantenen en un

od

83

tant el municipal com el federal són superiors o equivalents, respectivament, a aquesta mitjana.

h) Si s'ajusten els resultats a la inversió acumulada per alumne, es pot concloure que la relació entre descentralització i resul realitat, dicotòmica: tant els models centralitzat com federal, en els quals el govern central o el dels respectius estats són els que compten amb més competències sobre l'educació i un control més gran sobre el finançament,

'OCDE, però la

tats escolars és, en

s'associen en totes les seves modalitats amb resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE; en canvi, els models autònom i municipal s'associen, també en totes les seves modalitats, amb resultats significativament superiors a la mitjana de lsupremacia rau en el model autònom.

i) clara bipolaritat entre el model autònom, per una part, i el municipal, per una altra, en ser els dos models que presenten valors extrems en matèria d'equitat, tot i sent el municipal el que aconsegueix una equitat més gran. En aquest sentit, els models c

Finalment, en matèria d'equitat emergeix una

entralitzat i federal es mantenen en una zona ambigua, tot i aconseguint resultats en matèria d'equitat que són millors que els del model autònom, tal com es podria anticipar, però no tant com els que acredita el model municipal. Una possible clau que permet interpretar aquests resultats és que les autoritats locals exerceixen, fonamentalment, un paper crucial en matèria d'equitat, probablement per l’avantatge comparatiu que prové de la seva proximitat.

84

BIBLIOGRAFIA

Ambler, J. (1994). Who benefits from educational choice? Some evidence from Europe. Journal of Policy Analysis and Management, 13(3), 454-476.

Archer, M. S. (1979). The social origins of education systems. London: Sage. Ball, S., & Larsson, M. (Eds.). (1989). The struggle for democratic education, equality and

participation in Sweden. London: Falmer Press. Berris, D. (2006). Scarves, schools and segregation, the Foulard affair. In A. Corbett & B. Moon

(Eds.), Education in France, continuity and change in the Mitterrand years, 1982-1995. London: Routiedge.

Bourdieu, P., & Passeron, J.-P. (1979). The inheritors. Chicago: University of Chicago Press. Boyer, R., Green, A., & Leney, T. (1997). La jeunesse scolarisée en Europe. Paris: Institut National de

Recherche Pedagogique. Bryk, A. S., Sebring, B. P., Kerbow, D., Rollow, S., & Easton, J. (1998). Charting Chicago School

reform. Democratic Localism as a Lever for Change. Chicago: Westview Press. Bryk, A. S., Thum, Y. M., Easton, J. Q., & Luppescu, S. (1998). Examining Productivity: Ten-Year

Trends in the Chicago Public Schools. Chicago: Consortium on Chicago School Research. CERI-OECD. (1995). Decision-making in 14 OECD education systems. Paris: OECD. Coleman, J. (1992). Some points on choice in education. Sociology of Education, 65(3), 260-262.

ce, the case for family control. BCoons, J., & Sugarman, S. (1978). Education by choi erkeley:

okings

skeland, G. S., & Filmus, D. (2002). Autonomy, Participation, and Learning in Argentine Schools. Findings and Their Implications for Decentralization. Washington, DC: World Bank.

Fiske, E. B., & Ladd, H. F. (2000). A distant laboratory. Education Week(May 17), 2. Glowka, D. (1989). Anglo-German perception of education. Comparative Education, 25(3), 319-332. Gorard, S., & Taylor, C. (2002). Market Forces and Standards in Education: a Preliminary

Consideration. British Journal of Sociology of Education, 23(1), 5-18.

University of California Press. Corbett, A., & Moon, B. (Eds.). (2006). Education in France, continuity and change in the Mitterrand

years, 1982-1995. London: Routiedge. Cox, C., & Lemaitre, M. J. (1999). Market and State Principles of Reform in Chilean Education:

Policies and Results. In D. Leiptziger & G. Perry (Eds.), Chile: Recent Policy Lessons and Emerging Challenges. Washington, DC: World Bank.

C: BroChubb, J., & Moe, T. (1990). Politics, markets and America's schools. Washington DInstitution.

Dérouet, J. L. (1991). Lower secondary education in France, from uniformity to institutional autonomy. European Journal of Education, 26(2), 119-132.

Di Gropello, E. (1999). Educational Decentralization Models in Latin America. CEPAL Review(68), 155-173.

Duru-Bellat, M., & Meuret, D. (2001). Nouvelles formes de régulation dans les systèmes éducatifs étrangers: autonomie et choix des établissements scolaires. Revue Française de Pédagogie(135), 173-221.

Duru-Bellat, M., Mons, N., & Suchaut, B. (2004). Caractéristiques des systèmes éducatifs et compétences des jeunes de 15 ans: l'éclairage des comparaisons entre pays. Rapport pour le Ministère de l'Éducation. Dijon: IREDU.

E

85

G and the USA. London: Macmillan.

Greeen, A., & Steedman, H. (1993). Educational provision, educational attainment and the needs of industry, a review of the research for Germany, Trance, Japan, the USA and Britain. London:

nal Institute of Economic and Social Research. Hatzfeld, H. (2006). Decentralising the education system. In A. Corbett & B. Moon (Eds.), Education

dge. Heran, F. (2004, 31 de mars). Le choix d'un lycee doit encore beaucoup a la rumeur. Le Monde, p. 15,

Hughes, D., Lauder, H., Watson, S., Hamlin, J., & Simiyu, I. (1996). Markets in education, testing the

on Systems, a comparative perspective with special reference to Norway. Compare, 20(1), 21-39.

M. (1998). Public Investments or Private Schools? A Reconstruction of Educational Improvements in Chile. Washington, DC: World Bank.

ducation: diversité internationale, légitimations théoriques et justifications empiriques. Revue Française de Pédagogie(146), 41-52.

ngton, DC: Inter-American Development Bank. Ross, S., Sanders, W., Wright, P., & Stringfield, S. (1998). The Memphis Restructuring Initiative:

tonomy in three countries. Review of Research in Education, 22(1), 13-22. Wössmann, L. (2000). Schooling ReFonts, Educational Institutions, and Student Performance: The

reeen, A. (1990). Education and state formation: the rise of education systems in England, Trance

Natio

in France, continuity and change in the Mitterrand years, 1982-1995. London: Routie

Herrington, C. D., & Kasten, K. (2001). Florida 2001: Educational Policy Alternatives. Miami: University of North Florida.

polarisation thesis. Wellington: Ministry of Education New Zealand. Lauglo, J. (1990). Factors behind decentralization in Educati

Leithwood, K., & Menzies, T. (1998). Forms and Effects of School-based Management: A Review. Educational Policy, 12(3), 325-346.

Lockeed, M., & Zhao, Q. (1992). The Empty Opportunity: Local Control of Secondary Schools and Student Achievement. Washington, DC: World Bank.

McEwan, P., & Carnoy,

Meuret, D., Prod'hom, J., & Stocker, E. (1995). Comparer les structures de décision des systèmes éducatifs: un bilan de l'approche quantitative. In OCDE-CERI (Ed.), Mesurer la qualité des établissements scolaires. Paris: OCDE.

Mons, N. (2004). Politiques de décentralisation en é

OECD. (1994). School: a matter of choice. Paris: OECD. Paes de Barros, R., & Silva Pinto de Mendonça, S. (1998). The Impact of Three Institutional

Innovations in Brazilian Education. In W. D. Savedoff (Ed.), Organisation Matters: Agency Problems in Health and Education. Washi

Achievement Results for Years 1 and 2 on the Tennessee Value-Added Assessment System. Memphis: Center for Research in Education Policy, The University of Memphis Press.

Sexton, S. (1987). Our schools: a radical policy. London Institute of Economic Affairs. Thrupp, M., Harold, B., Mansell, H., & Hawksworth, L. (2000). Mapping the Cumulative Impact of

Education Reform: Final Report. New Zealand: University of Waikato. Walberg, H., Paik, S., Komukai, A., & Freeman, K. (2000). Decentralization: an International

Perspective. Educational Horizons, 78(3), 155-165. Weiss, M. (2003). New guiding principles in educational policy: the case of Germany. Journal of

Educational Policy, 18(4), 307-320. Whitty, G. (1996). Creating quasi-markets in education: a review of recent research on parental choice

and school au

International Evidence (No. 983). Kiel: KIWE.

86

ANNEX 1. NOTA TÈCNICA SOBRE EL QÜESTIONARI SOBRE MODELS DE GOVERN

Definicions

Nivells de govern: El qüestionari utilitzat distingeix entre sis nivells diferents de govern:

ue participen en diferents aspectes dels processos de decisió.

autoritats regionals/provincials: la província o la regió és la primera unitat territorial per sota del nivell nacional en països que no compten amb un model federal o

són els organismes que prenen decisions a aquest nivell.

als són els organismes que prenen decisions a aquest nivell.

• Governs o autoritats locals: la comunitat local o el municipi és la unitat territorial més petita e compta amb una autoritat governamental. L'autoritat local pot ser el departament

d'educació dins d'un govern local genèric o pot ser un tipus específic de govern dedicat

ertura escolar és la unitat territorial assignada a un centre escolar. Aquest nivell s'aplica únicament a cada centre escolar i inclou els

poden ser: (1) una junta escolar externa, que inclou a residents en l'àrea; (2) una junta escolar interna, que pot incloure

altra d’interna. Les "xarxes escolars", "xarxes de centres", "cercles didàctics" o "agrupacions escolars" són considerades aquí com a escoles. Les famílies i els docents són

e pot prendre decisions.

a. En alguns casos, un determinat nivell del govern pot tenir la responsabilitat formal de les decisions, però delegar-les a la pràc

s). També en aquest cas, l'últim nivell de govern implicat serà sempre identificat com el decisor en la pràctica. També en aquest cas, el nivell més baix de govern és el que pren realment la decisió, però en un marc prèviament establert per un nivell superior del govern. En última instància, sempre hi ha un nivell que pren la decisió final, ja sigui després de fer

• Govern central, consistent en tots els organismes a escala nacional que prenen decisions o q

• Govern estatal: l'estat és la primera unitat territorial per sota del país en els models federals o en models amb estructures governamentals similars.

• Governs o

equivalent, o la segona unitat territorial per sota del país en models federals o similars. Els governs o autoritats regionals/provincials

• Governs o autoritats subregionals o intermunicipals: es tracta de la segona unitat territorial per sota del país en països que no compten amb un model federal de govern o similar. Els governs o autoritats subregionals o intermunicip

al país qu

únicament i exclusivament a l'educació.

• Escola, junta o consell escolar: l'àrea de cob

administradors escolars i els docents o la junta o consell escolar pertanyent a cada escola en concret. Els organismes decisors en una escola determinada

directors, docents, d’altre personal escolar, famílies i alumnes; i (3) tant a una junta externa com a una

considerats elements pertanyents al nivell escolar, i no a un nivell diferent. Aquest nivell inclou també qualsevol empleat (per exemple, un docent) de l'escola qu

L'objectiu consisteix a reflectir qui pren les decisions en la pràctic

tica a un nivell inferior. En descriure els processos reals de presa de decisions sempre s'identifica el nivell més baix implicat amb la responsabilitat final. De forma similar, un nivell concret del govern pot oferir opcions de decisió a un nivell inferior en una àrea determinda (per exemple, en la selecció de textos escolars per a determinades matèrie

87

consultes o dins d'un marc d'opcions limitades i preestablertes. Finalment, poden existir casos en els quals un nivell de govern tingui la responsabilitat d'una determinada decisió, però la seva inhibició doni

a decisió.

Dom

nyats per tal d’obtenir informació sobre els quatre dominis següents:

qual s'assisteix, els itineraris escolars, el temps d'ensenyament, la selecció dels texts, els agrupaments d'alumnes,

des d'ensenyament i l'avaluació dels treballs realitzats pels alumnes.

structures: creació o clausura d'un centre escolar, creació o abolició d'un curs escolar, disseny dels plans d'estudi, selecció de les matèries clau en una determinada escola,

Modes de decisió

resposta a la pregunta de qui decideix. El qüestionari buscava informació sobre fins a quin punt es prenen decisions de forma autònoma. Es van considerar les següents categories:

• Total autonomia: limitacions imposades només per la corresponent carta de naturalesa o legislació general, no específicament dedicada a l'educació.

• Després de consultar amb organismes ubicats en un nivell diferent del govern del sistema educatiu.

• Independentment, però dins d'un marc establert per una autoritat superior (per exemple, una llei marc, una llista preestablerta de possibilitats, un límit pressupostari, etc.).

• Altres possibilitats, a especificar en cada cas. Les consultes amb altres organismes que pertanyen al mateix nivell de govern s'inclouen sota aquesta opció.

Les consultes amb organismes ubicats fora del sistema administratiu (per exemple, els sindicats) no es prenen en consideració perquè es troben fora dels nivells administratius formals i, generalment, representen organitzacions corporatives. El ministeri d'educació pot consultar-los, però serà ell, en última instància, qui prengui les decisions.

lloc a què la decisió sigui finalment presa per un nivell inferior. Si la decisió queda a discreció d'un nivell inferior a causa de la indeterminació dels nivells superiors, llavors el nivell reflectit a la taula serà el que realment pren l

inis

El qüestionari contenia 38 ítems disse

• Organització de l'ensenyament: nivell que determina l'escola a la

el suport als alumnes, els mèto

• Gestió del personal: contractació i acomiadament del personal, deures i condicions de servei del personal, nivell salarial del personal.

• Planificació i e

selecció del pla d'estudis a oferir a l'escola, establiment dels exàmens que qualifiquen per a l'obtenció d'un certificat o diploma, acreditació.

• Atribució i ús de recursos: atribució de recursos i el seu ús.

El factor més important en la determinació del mode de decisió és la

88

89

36BProcediment de recolecció de les dades

El qüestionari va ser completat per un panel d'experts nacionals sobre l'ensenyament secundari obligatori per tal d’evitar, d'aquesta manera, problemes relacionats amb ambigüitats i diferències d'opinió tant com fos possible.

Aquest panel va estar compost per un membre de cadascun dels tres nivells de govern següents:

• nivell superior (govern central);

• nivell intermedi (governs estatals, autoritats o governs provincials o regionals, autoritats o governs subregionals o intermunicipals, autoritats o governs locals); i

• nivell inferior (centre escolar).

Cada panel nacional va completar el qüestionari després d'arribar a un consens sobre totes i cadascuna de les qüestions. Posteriorment, el representant nacional de la Xarxa C d'INES-OCDE va revisar els resultats al costat del coordinador del projecte.

37BCàlcul dels indicadors

Els indicadors es van calcular de manera que es va concedir exactament la mateixa importància als quatre dominis. Cadascun d'ells contribueix en un 25% al resultat dels indicadors. Com que hi ha un diferent nombre d'ítems en cada domini, cada ítem és ponderat per l'invers del nombre d'ítems del corresponent domini. Alguns dels ítems estan dividits en subítems. La suma dels pesos ponderats és sempre, en aquest cas, igual al pes d'un ítem (en el mateix domini) que no tingués subítems.

Els ítems sense resposta o, en el seu cas, no aplicables reben una ponderació de zero, amb la qual cosa el pes dels restants dins del mateix domini canvia conseqüentment.