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Mara del Carmen Pardo En el DIA de LA ADMINISTRACIN PBLICA les comparto una reflexin que

escrib hace tiempo a propsito de la importancia de nuestra disciplina y de su evolucin. Hay tres grandes momentos de transformacin de la disciplina y prctica de la

administracin pblica que han repercutido en la manera de hacer anlisis acadmicos, pero

tambin en la prctica profesional. En el primer momento, hubo un claro el auge de la

influencia del derecho pblico, en particular del derecho administrativo, que tanto en la

concepcin, como en la investigacin y prctica de la administracin pblica, redund en

una idea y comportamiento jerrquico e instrumental de los aparatos de gobierno. En el

segundo aparece de la teora organizacional y los nuevos enfoques funcionalistas de la

sociologa, que permitieron tener una visin significativamente ms compleja del papel de

la administracin en la sociedad, no tan slo como un instrumento del poder poltico sino

como un espacio privilegiado de intermediacin con la sociedad. Finalmente, en el tercero,

surgen los nuevos enfoques como el de polticas pblicas, el de la Nueva Gestin o

Gerencia Pblica (NGP) y, el de gobernanza, que han modificado radicalmente la

concepcin de la relacin entre gobierno y sociedad, pero de manera tan profunda que el

primero ya no se concibe como nico y exclusivo responsable de la rectora nacional, sino

como uno entre otros muchos actores, aunque reconocindole su papel de articulador de

decisiones para lograr polticas pblicas inciden en el mantenimiento y desarrollo del orden

pblico y en el bienestar de los ciudadanos.

Aunque las intensas y constantes transformaciones de la disciplina se han interpretado,

a veces, como una especie de crisis, lo que tenemos ante nosotros es una rica historia de un

campo de estudio que ha crecido vertiginosamente. Su objeto de estudio, empez

restringindose a las organizaciones pblicas y su gestin, abarcando actualmente tambin

los bienes pblicos en general y el proceso de elaboracin de las polticas, adems de la

necesaria coordinacin para obtener resultados satisfactorios en un esquema mucho ms

horizontal de gobierno, en el que participa un nmero mayor de actores, los que incluso

pueden llegar a integrarse en redes de polticas.

Primer momento

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La disciplina administrativa tradicional presentaba las caractersticas referidas como

otorgarle un papel predominante al derecho, lo que daba como resultado un desarrollo

intelectual generalmente deductivo, con un marcada a debilidad de la observacin emprica,

a menudo reemplazada por comentarios a textos oficiales, produciendo trabajos de orden

normativo, en su gran mayora descriptivos y con explicaciones causales poco o nada

elaboradas. Bajo esta perspectiva, identificada como institucional, el estudio de la

administracin pblica se haba centrado en su naturaleza especial en relacin con otras

instituciones de la sociedad, que se fundamentaba, segn Jean Pierre Nioche, en la teora

liberal clsica del Estado, y de alguna manera en la marxista, que comparta ciertos

postulados centrales en trminos de carcter instrumental de la administracin pblica, que

representaba el inters general, cuyos recursos materiales y humanos (la administracin)

deberan ser diferentes en su funcionamiento a los del resto del cuerpo social, y que se

caracterizaba por la oposicin de los intereses generales de los particulares.

Entender y analizar el papel de la administracin pblica apareca, entonces, ligada al

anlisis del derecho administrativo, tanto en la definicin del objeto de estudio como en lo

que toca a los elementos tericos del concepto de Estado. Segn esta perspectiva, la

administracin pblica cumpla sus funciones de acuerdo con los fines del Estado, actuando

como su instrumento. As, se destacaba la comprensin de la accin del Estado como la

actividad que se realizaba bajo un orden jurdico y consista en ejecutar actos materiales o

jurdicos.

Esta imagen de la disciplina administrativa se nutri con la idea de separar lo poltico y

lo administrativo. Esto necesariamente obligaba a entender la administracin pblica como

distinta del poder poltico pero subordinada a ste. El aparato administrativo, segn este

paradigma, no contaba con objetivos propios y sus funciones eran subordinadas y hasta

secundarias, ya que slo materializaba las tareas que los rganos polticos le confiaban. Los

anlisis administrativos tuvieron entonces como eje central la actividad jurisdiccional de los

rganos administrativos; adems, de que lo contencioso-administrativo fue parte

fundamental de las preocupaciones de la disciplina. En sntesis, este punto de vista

tradicional de la administracin pblica se concentr en dos propuestas: la dicotoma

poltica-administracin, vinculada a la ciencia poltica que estableci el locus de la

disciplina, es decir, la identificacin de las organizaciones gubernamentales, y los

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principios de administracin, que establecieron el focus de la disciplina, esto es, la gestin

de las organizaciones gubernamentales.

En estas condiciones, la administracin pblica no poda incluir los aspectos polticos

de la actividad estatal ni los fenmenos y las relaciones de poder que se desarrollaban en la

sociedad dentro de su campo de anlisis e investigacin, reas de estudio que luego s

fueron consideradas en las formulaciones posteriores de la licenciatura en atencin al

desarrollo intelectual de la disciplina.

Segundo momento

El avance intelectual y prctico de la disciplina abon en el presupuesto de que la

administracin pblica deba ser fiel a sus componentes de legalidad, eficiencia y carcter

poltico. Su evolucin haca sentido slo en la medida en la que estuviera respondiendo a

un conjunto de problemas pblicos ms complejos y de gran escala, con creciente

competencia poltica interna y progresiva dependencia internacional. Esta transformacin

tuvo como efecto una nueva elaboracin de la relacin entre el Estado y los ciudadanos; en

particular, la administracin pblica comenz a entenderse no como un instrumento del

poder poltico, sino como un autntico recurso de intermediacin entre el Estado y la

sociedad civil.

En la nueva concepcin de la administracin destac el estudio de las relaciones entre

polticos y funcionarios, recuperndose las propuestas Weberianas, los principios que

deban regir a las organizaciones burocrticas, los procesos de racionalizacin de estas

organizaciones y el fenmeno general de la burocratizacin. En este sentido, fueron

tambin relevantes los trabajos e investigaciones desarrollados por Michel Crozier, en

Francia, y Herbert Simon, en Estados Unidos. Aunque las corrientes sociolgicas ligadas a

estas dos figuras son decididamente distintas, ambas ayudaron a la consolidacin del

enfoque organizativo en la disciplina.

Una consecuencia de lo anterior fue la creciente atencin a las caractersticas comunes

de la administracin en las organizaciones pblicas y privadas; en particular, se insisti en

que las tcnicas propias del management privado que para poder ser puestas en prctica en

el gobierno, tendran que ser necesariamente sometidas a una reflexin y ajuste crticos.

Aparecieron entonces trabajos en los que se incluyeron anlisis sobre la burocracia y su

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insercin en la organizacin pblica. La corriente funcionalista permiti entender a la

sociedad como un organismo que crece, se vuelve complejo y diverso, en la que sus partes

cumplen funciones, lo que plantea problemas tanto de definicin como de complementar

las propuestas echando manos de otros campos disciplinarios.

Bajo la influencia de la escuela funcionalista de sociologa (Talcott Parsons, Robert

Merton, entre otros) se constat que la administracin pblica era una estructura que

constitua un sistema y cumpla funciones. Los anlisis se desarrollaron bajo dos lneas

principales: la relacin de la administracin pblica y el desarrollo econmico; y la

necesidad de modernizar los aparatos administrativos para que fueran capaces de responder

a los imperativos de ese desarrollo.

Tercer momento

Como resultado de una renovada concepcin del objetivo de la disciplina, principalmente

como efecto de la aparicin de los nuevos enfoques como el de polticas pblicas, la NGP y

el de la gobernanza se desarroll tambin una nueva concepcin de la relacin del Estado

moderno y su sociedad, que no quedaba cabalmente explicada mediante la idea clsica que

diferenciaba las esferas poltica y administrativa. Adems, quedaba establecido que

cualquier accin eficaz por parte del gobierno no poda ser ajena a su medio social y a la

participacin ciudadana, por su inherente valor democrtico y por sus claros beneficios en

la identificacin de los problemas y soluciones especficos de los distintos actores y grupos

de atencin.

Los cambios internacionales resultaron tambin de mayor envergadura; se ingres a una

nueva fase de intercambios entre pases en los que la interaccin ocurra en todas las reas y

niveles de las sociedades, no slo en el mbito comercial y financiero, sino en el cambio

vertiginoso en la comunicacin e intercambio de informacin. El fenmeno se identific de

muchas maneras, entre otras, como globalizacin. Este fenmeno tuvo consecuencias

fundamentales otra vez para la idea y prctica de la administracin pblica, apareciendo

nuevas exigencias como la transparencia y la rendicin de cuentas.

En particular, el enfoque de las polticas pblicas fue responsable de aportar un nuevo

focus, el estudio del proceso de las polticas. El cambio paradigmtico de este enfoque fue

centrar la atencin menos en la gestin interna de la administracin pblica y destacar el

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estudio de las polticas, sus efectos y resultados sobre el medio en el que se ponan en

prctica, pasando por el acopio de datos que permitieran contar con diversas

interpretaciones para enfrentar los problemas de una sociedad mucho ms compleja y

urbana, con ayuda de mtodos variados, provenientes de disciplinas como la economa, la

ciencia poltica o la psicologa social, entre otros. Otro aspecto esencial de este enfoque es

que sus supuestos se sustentaron en la idea de un corte transversal de los tres componentes

poltico, administrativo, y social. Estos enfoques tendieron a explicar, no slo a describir,

conceptualizando y proponiendo metodologas para establecer y probar hiptesis causales.

Por lo dems, particularmente el enfoque de polticas pblicas cre una serie de mtodos

propios, tanto en los planes de investigacin como en las tcnicas para recopilar y analizar

datos. Se advirti entonces que la premisa fundamental era restablecer la racionalidad y el

carcter pblico de las acciones gubernamentales, restituyendo el carcter pblico a lo

social y liberando a lo gubernamental de los compromisos que le acarreaba la exclusividad

que se le haba tradicionalmente atribuido sobre el espacio pblico. Bajo esta influencia, la

disciplina de la administracin pblica apareci como un conjunto de conocimientos

orientados hacia fines prcticos que constituyeron una especie de ciencia del estudio e

instrumentacin de polticas concretas. Estas propuestas tuvieron cabida dentro de la fuerte

crtica que se hizo al modelo de los Estados Benefactores o Sociales.

La nueva administracin pblica apreci en el mbito internacional cuando surgieron

dos fenmenos sociales de gran importancia: la creciente interdependencia de la economa

mundial y la reactivacin de expectativas cada vez mayores de los ciudadanos. Aunque este

movimiento de la disciplina administrativa no es un corpus terico sistemtico y definitivo,

s es posible distinguir algunas de sus caractersticas. En particular, el denominador comn

fue una crtica de la cultura jerrquica y centralizada, adems de la desmesurada expansin

del llamado Estado del bienestar, que haba tenido vigencia durante las dcadas anteriores.

Se pugn por la autonoma y autosuficiencia de las organizaciones pblicas; stas ya no

seran las responsables de la provisin de los servicios pblicos; su participacin resultara

indirecta. Se enfatiz la idea de un gobierno catalizador, contratante y patrocinador, ms

que proveedor directo de bienes y servicios. Se subray la necesidad de contar con procesos

distributivos, de integracin, de intercambio con el entorno, ms que en aquellos de carcter

interno, desplazando la idea de administraciones autocontenidas y autoreferenciadas.

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Por otro lado, el enfoque de la gobernanza tambin tuvo consecuencias que vale la pena

mencionar. Principalmente, se transform la idea de un gobierno que excluye de sus tareas

al resto de los actores de la sociedad civil, para proponer una idea de gobiernos actuando

por conducto de socios o mediante redes, esto es, articulando las diversas capacidades e

intereses de distintos actores pblicos o privados. Esto no significa, como se mencion, que

los gobiernos no sigan ocupando un lugar clave, pero s han dejado de ser actores centrales

en Estados jerrquicos y ordenadores, para intentar convertirse en parte de Estados

facilitadores.

El enfoque de la gobernanza, entonces, impone una nueva formulacin de la

administracin no como un instrumento autnomo, sino como la mediacin del Estado con

organizaciones del sector privado en la provisin de servicios pblicos, as como con redes

de otros actores no gubernamentales.