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Elecciones y sistemas electorales

Dieter Nohlen

U N I V E R S I D A D A L B E R T O ' J J r t a f>¡">

B I B U O l E C A

0 / í > / . o fcfte+l Fundación Friedrich Ebert

Editorial Nueva Sociedad

Tercera edición 1995

La primera y la segunda edición de esta obra han sido publicadas por la Friedrich Ebert Stiftung, Bonn, República Federal de Alemania

© Fundación Friedrich Ebert © Editorial NUEVA SOCIEDAD Apartado 61.712 Caracas, 1060-A, Venezuela Telfs.: (058-2) 2659975, 2650593,2655321, 263189 Fax: (058-2) 2673397, Telex: 25163 ildis-vc.

Edición al cuidado de Helena González Diseño de portada: Javier Fcrrini

Fotocomposición: CíR AI K'OR I m p r e s o r a Venezuela ISHN <>X0 * 17 OKI X

Indice

Introducción 7

Importancia y función de las elecciones 11 El concepto de elección Importancia de las elecciones Formas de participación política en la democracia pluralista Funciones de las elecciones Democracia defensiva y elecciones de apertura

El derecho de sufragio y el proceso de democratización política 21 « j» El derecho de sufragio El proceso de extensión del sufragio democrático Causas y consecuencias de la extensión del sufragio

Sistemas electorales: cuestiones claves 31 ¿Qué concepto de sistema electoral? ¿Qué importancia tienen los sistemas electorales? ¿Qué efectos tienen los distintos sistemas electorales? ¿Qué interpretación se hace de los efectos de los sistemas electorales? ¿Qué enfoques se emplean para estudiar los sistemas electorales? ¿Qué terminología existe para comparar los sistemas electorales?

Principios de representación y fórmulas de decisión 39 Principios de decisión: mayoría y proporcionalidad Efectos políticos de la fórmula mayoritaria Efectos políticos de la fórmula proporcional Comparación de los efectos políticos de las fórmulas mayoritaria y proporcional Principios de representación ¿Cuáles son los elementos básicos del sistema electoral mayoritario y del sistema proporcional? Los efectos políticos de los dos principios de representación Criterios para la evaluación de los dos principios de representación

Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos 59 Distribución de las circ unscripciones electorales Candidatura, lumias do votación y de boletas electorales Realas paia ivali/ai la conversión do votos en escaños

i aMftm ii

Tipos de sistemas electorales 93 Una tipología de sistemas electorales Tipos de sistemas electorales y efectos políticos Representación proporcional personalizada: el sistema alemán Tipos de sistemas personalizados

Evaluación de los sistemas electorales 113 Reflexiones preliminares Criterios de evaluación Una comparación de los seis tipos de sistemas electorales Una comparación binaria referida a un país concreto

Sociedad y sistemas electorales 123 La sociedad como una variable de importancia Derechos políticos y representación colectiva Democracia, etnicidad y sistemas electorales Líneas de conflicto sociopolítico y sistemas electorales Sistemas electorales y representación de mujeres

Política y sistemas electorales 135 La reforma electoral: requisitos estratégicos para el debate Límites de la ingeniería política

Los sistemas electorales presidenciales 143 Sistemas electorales presidenciales: un campo descuidado Los tipos de sistemas electorales presidenciales Evaluación de los sistemas electorales presidenciales: criterios y resultados Elecciones presidenciales y parlamentarias: su interrelación El factor presidencialismo Sistema electoral presidencial y etnicidad

Los sistemas electorales municipales 151 Niveles del sistema político y sistema electoral Sistemas electorales para alcaldes Sistemas electorales para concejos municipales

El debate sobre la reforma electoral: diez recomendaciones 159

Bibliografía 163

Introducción

Este libro, que es una versión actualizada de la primera edición, publicada en 1984, intenta brindar al lector la información básica y los elementos de análisis y evaluación imprescindibles para poder opinar y discernir de manera informada en una materia tan controvertida como es la de los sistemas electorales.

Cuando el libro fue publicado por primera vez, hice hincapié en la parte técnica de los sistemas electorales, dando a entender que todos los aspectos particulares, tan poco accesibles al ciudadano no especializado en la materia debido a su naturaleza terminológica, técnica y a veces matemática, tienen una gran importancia debido a su función política frecuentemente oculta. En aquella oportunidad sostuve que los sistemas electorales son tan importantes para la obtención del poder como los votos del electorado. Los aspectos relativos al sufragio y al sistema electoral son cuestiones de poder. En este sentido, basta recordar la lucha por el sufragio igual y universal que, desde la perspectiva de los países europeos de larga tradición democrática, comenzó con la revolución francesa y concluyó en nuestro siglo, cuando las mujeres y los hombres mayores de edad obtuvieron plenos derechos ciudadanos y se sanearon las prácticas electorales con el fin de garantizar la celebración de elecciones verdaderamente libres y competitivas. Recordemos también la lucha de sectores sociales y partidos políticos por un sistema electoral justo que asegurara una representación adecuada de los diversos intereses y opiniones del electorado en el parlamento. En todos los países hubo que luchar con igual persistencia por el reconocimiento de los principios de representación demo-crática, y en el caso de algunos países del tercer mundo, la lucha se une al anhelo de democracia o al de su consolidación.

En esta nueva edición, mantengo la intención original de que, por un lado, el lector tome conciencia de la estrecha relación existente entre los procedimientos técnicos y las cuestiones de poder y, por otro, no se abstenga de estudiar una materia tan fundamental de la ciencia política aun cuando sea escaso su atractivo dada su naturaleza terminológica, técnica y matemática. Sin embargo, en los últimos diez años, el desarrollo de los sistemas electorales en el ámbito mundial, la creciente necesidad de actualizar las informaciones y adaptar las sistematizaciones y, finalmente, la mayor demanda de conocimientos de tipo social-tecnológico origi-nada en la nueva ola de democratización de los sistemas políticos, me han impulsado a ampliar y reestructurar el libro.

Por una parte, se ha expandido el marco de las materias particulares, por ejemplo, al tratar también los sistemas electorales presidenciales, puesto que un buen número de las nuevas democracias en vías de consolidación consta de sistemas presidenciales y no de sistemas parlamentarios. Por otra parte, se ha profundizado el estudio, al integrar en la sistemática electoral los sistemas electorales de reciente formación, lo quo llevó a mayores diferenciaciones de corte tipológico y a nuevos

8 • Introducción

alcances teóricos. Por último —y conforme con el renovado interés que han despertado, tanto en la política como en la ciencia política, las recetas en el campo de los sistemas electorales— se ha hecho más énfasis en la evaluación de los sistemas electorales, pero no tanto en el nivel de sistemas electorales individuales sino en el de tipos de sistemas electorales y sus variantes. De este modo, las reflexiones teóricas se acercan más al tipo de teorías operativas, de mayor utilidad en el debate sobre reforma electoral, tema al cual se le dedica un análisis especial y se llega a la formulación de diez recomendaciones a tener en cuenta en la discusión sobre la reforma electoral.

Es obvio que los sistemas electorales, por su influencia en los sistemas representativos y en la selección de aquellos que toman las decisiones políticas, tienen cierta incidencia en la viabilidad de la democracia, su gobernabilidad y su consolidación. Así, en esta nueva edición, he querido complementar el enfoque del poder con el enfoque del orden político, opción que, tomada según tiempo y lugar, es capaz de asegurar libertad y justicia.

A lo largo de los diez capítulos que componen este libro, se recorre el camino desde las informaciones básicas hasta las cuestiones más complejas de la metodología y los problemas evaluativos, pasando así revista a las materias claves en el estudio de los sistemas electorales. Al suministrar esta base de conocimientos, el libro procura colocar al lector en posición de comprender por sí mismo esto complicada materia.

El primer capítulo se dedica a estudiar la importancia y las funciones de las elecciones, fenómeno institucional de la política tan frecuente en los Estados modernos como variable de acuerdo a las circunstancias políticas concretas. Esto torna imprescindible formular una definición del concepto de elección, que permita > estudiar su importancia y sus funciones en distintos sistemas políticos. Se concluye ] con una discusión sobre la relación entre elecciones y democracia, considerando situaciones donde las elecciones representan una amenaza para la democracia y situaciones donde las elecciones pueden servir para quebrar la estructura autoritaria de sistemas políticos no democráticos.

En el segundo capítulo, se presenta una comparación de la evolución del sufragio y del proceso de democratización política en los países industrializados y en los países en vías de desarrollo. Tras exponer los principios del sufragio, se procede a analizar el proceso de extensión del sufragio democrático en los países industrializados y en los países del tercer mundo, diferenciándose entre democra-tización del sufragio y democratización del sistema político; finalmente, nos interesamos por las causas y consecuencias de la extensión del sufragio.

El tercer capítulo se propone facilitar la comprensión de los sistemas electora-les y transmitir, así mismo, las posiciones conceptuales y evaluativas que subyacen este estudio y que sirven de orientación al lector. A estos fines, y recurriendo a algunas precisiones terminológicas, reflexiones conceptuales y consideraciones evaluativas, se provee una introducción al lema de los sistemas electorales. Así, preguntemos acerca del concepto sistema electoral; la importancia y los electos de los sistemas electorales; la interpretación que se hace de dichos electos, y los enfoques existentes en la materia. También decidimos incluir aquí una breve alusión al problema de la icrminolorja empleada en distintos idiomas

El cuarto capítulo es fundamental para la compicnsion de la estructura

Introducción D 9

conceptual del estudio de los sistemas electorales y para la confrontación de los principios de representación en términos evaluativos, dado que esto retoma el debate clásico sobre sistemas electorales y pone un énfasis especial en distinguir entre sistemas electorales, principios de representación y reglas o fórmulas de decisión, así como en determinar los efectos políticos de ambos principios de representación y los criterios que sirven para evaluarlos.

En el capítulo quinto, abandonamos el mundo de los principios abstractos para ingresar en el campo verdaderamente técnico de los sistemas electorales, materia no menos indispensable para la comprensión de su estructura y funcionamiento, sobre todo si se considera que cada uno de los distintos elementos particulares ejerce efectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una elección.

En el capítulo sexto, presentamos una tipología de los sistemas electorales que se encuentran ubicados en un nivel inferior a la dicotomía basada en los principios de representación. Esta tipología nos permite acercarnos más al mundo de los sistemas electorales concretos sin perder, no obstante, la capacidad de reducir de forma útil la enorme variedad existente que siempre se le exige a una tipología. A continuación, pasamos a describir el sistema electoral alemán de representación proporcional p e r s o n a l i z a d , el cual resulta particularmente interesante por la forma en que combina la proporcionalidad con una relación más personal entre votante y elegido y por el hecho de constituir un sistema modelo en los debates sobre reforma electoral. A partir de este sistema electoral, distinguimos tres tipos de sistemas personalizados que constituyen, de manera creciente, opciones a considerar en los procesos de reforma.

En el capítulo séptimo, tras unas breves reflexiones preliminares sobre la evaluación de los sistemas electorales, exponemos cinco exigencias de funciona-miento que se le suelen plantear en la práctica a un sistema electoral. Con base en estas cinco exigencias, efectuamos una comparación sistemática de los seis tipos básicos de sistemas electorales presentados en el capítulo anterior. Con el doble propósito de introducir el factor contingente y de mostrar la importancia de las exigencias funcionales señaladas en función de un caso concreto, integramos, a continuación, un ejemplo de comparación entre dos sistemas electorales referida a un país en particular.

En el capítulo octavo, invirtiendo el enfoque clásico, subrayamos la importan-cia de ciertas variables societales para el estudio de los sistemas electorales. En este sentido, distinguimos tres clases de fenómenos y los discutimos en relación con los sistemas electorales: etnicidad, líneas de conflicto sociopolíticas y género, es decir, representación de mujeres.

En el capítulo noveno, introducimos el factor político como instancia funda-mental en relación con los sistemas electorales, el cual desempeña un papel crucial en el proceso de reforma electoral. Luego, señalamos los límites que este factor le impone a la ingeniería política, los cuales pueden resultar relevantes para la evaluación de opciones concretas.

Los capítulos décimo y undécimo se dedican respectivamente a los sistemas electorales presidenciales y municipales, un tema que ha adquirido creciente importancia ante la (re (democratización de varios países del tercer mundo, donde e s t a s cuestiones institucionales suelen relacionarse con los problemas de

1 0 • Introducción

profundización y consolidación de la democracia. Pese a su importancia, los sistemas electorales presidenciales son una materia muy poco estudiada. Aquí presentamos los tipos de sistemas electorales presidenciales y hacemos una evalua-ción de cada uno de ellos. Luego, pasamos a analizar la interrelación entre elecciones parlamentarias y presidenciales y destacamos, finalmente, la importan-cia del factor presidencialismo, como también del problema de la etnicidad. En cuanto a los sistemas electorales municipales, hacemos algunas observaciones sobre los niveles del sistema político y el sistema electoral, para presentar después los sistemas electorales para alcaldes y para concejos municipales, respectivamen-te.

Dado el grado de complejidad de la materia y su carácter altamente político, el capítulo duodécimo culmina con diez recomendaciones orientadoras para la discu-sión sobre la reforma electoral.

Una década después de la primera edición, se me presenta la oportunidad de revisar, actualizary ampliar el libro original. En esta labor han sidode muchaayuda Martín Lauga y Cindy Skach, a quienes expreso un especial reconocimiento. A Martín Lauga, además, por su asistencia en la elaboración de la versión castellana. Por otra parte, mi agradecimiento se dirige a varias instituciones que con sus recursos me apoyaron en el estudio de la materia. En este sentido, quisiera mencionar a la Fundación Alexander von Humboldt, al Electoral Assistance Unit de las Naciones Unidas y, de manera muy especial, a la Fundación Friedrich Ebert, cuyo aporte facilitó la realización de este libro.

Dieter Nohlen Heidelberg, julio de 1995.

Importancia y función de las elecciones

Difícilmente pueda hallarse en los Estados modernos otro fenómeno tan común como la celebración de elecciones. Una elección es un procedimiento por el cual los miembros de organizaciones y/o de la comunidad eligen representantes para ocupar cargos políticos. Al mismo tiempo, no hay fenómeno institucional en la política cuya importancia real varíe tanto como el de las elecciones. La idea general acerca del significado de las elecciones se refleja en la siguiente definición: las elecciones constituyen el método democrático para designar a los representantes del pueblo. Pero, ¿cómo se explica entonces que se celebren elecciones en todo tipo de países, incluso en aquellos que no son democráticos? He aquí la respuesta: las elecciones son una técnica para constituir cuerpos representativos y/o para delegar autoridad.

Según esta de f in i c iones elecciones pueden ser empleadas en lugar de otras técnicas (designación de representantes por sucesión, por oficio o por nombramien-to) sin tener en sí mismas contenido democrático alguno. En otras palabras, las elecciones no son exclusivas de las democracias.

En todas las democracias occidentales se celebraron elecciones mucho antes de que se hubiera impuesto el sufragio universal. Es decir, la utilización de elecciones como una técnica precedió el surgimiento de las democracias modernas. Incluso se celebran elecciones en sistemas políticos que no tienen una estructura democrática: un ejemplo clásico es el de los países que formaban el ex bloque soviético, donde la dominación de un partido (el Partido Comunista) estaba contemplada en sus respectivas Constituciones. Los órganos representativos en la Unión Soviética, la Hungría socialista y Rumania, por ejemplo, se constituían en intervalos regulares a través de elecciones; de igual manera ha ocurrido en el caso de regímenes autoritarios, donde el ejercicio del poder por el grupo dominante no se cuestiona; así en Portugal bajo Salazar, en Filipinas bajo Marcos, en Brasil bajo el régimen militar, e incluso el sistema autoritario en México, pueden servir para ilustrar esta situación.

El hecho de que se celebren elecciones en sistemas políticos democráticos, autoritarios y totalitarios nos ljeva a concluir que:

- el concepto de elecciones varía de acuerdo al tipo de sistema político; - la importancia de las elecciones no es la misma en los distintos sistemas

políticos; - la función de las elecciones difiere de sistema en sistema.

Concepto de elección

lis neeesatio distinguir ennceptuulmcnk* entre las elecciones celebradas en diferentes sistemas |x>lilu os, teniendo en cuenta el hecho de que en determinados

13 • Elecciones y sistemas electorales

países el electorado puede elegir entre varios partidos y tomar su decisión libre-mente, mientras que en otros sólo puede otorgar su voto a un partido único, ya que queda excluida la participación de otros. , Por lo tanto, la noción de elección implica necesariamente competencia y

libertad de escoger entre distintas opciones: así, para poder ejercer realmente el sufragio, el votante tiene que poder elegir entre distintos candidatos o partidos políticos, entre distintas ideologías y programas.!

Sólo cuando el votante tiene la posibilidad de elegir, como mínimo, entre dos alternativas, puede ejercer verdaderamente el sufragio. Además, tiene que tener la libertad para decidirse por cualquiera de ellas, de lo contrario estaríamos frente a elecciones sin opción (elections without choicc). La posibilidad y la libertad de elegir tienen que estar amparadas por la ley. Cuando se dan las condiciones mencionadas, se habla de elecciones competitivas. Cuando se le niega al votante la posibilidad y la libertad de elección, hablamos, en cambio, de elecciones no competitivas. Cuando existen restricciones de distinto tipo que limitan la posibi-lidad y la libertad de elección, hablamos de elecciones semicompctitivas.

Al distinguir entre distintos tipos de elecciones de acuerdo con el grado de competitividad que permiten, aumenta la posibilidad de —a partir de las eleccio-nes— sacar conclusiones acerca de la estructura de un sistema político. Sobre esta base, es posible establecer, a grandes rasgos, la siguiente clasificación:

Elecciones competitivas Sistemas democráticos Elecciones semicompctitivas Sistemas autoritarios. Elecciones no competitivas Sistemas totalitarios ,

En el fondo, esto distinción sólo refleja en forma sistemática lo que han llegado a comprender quienes han sido objeto de la dominación autoritaria o totalitaria en los distintos contextos históricos: el cambio fundamental en las condiciones que rigen un sistema político comienza por la celebración de elecciones competitivas. La ciudadanía no exige entonces únicamente elecciones, sino elecciones libres, que garanticen la libertad de elegir por parte de los ciudadanos entre las alternativas políticas que, también libremente, se presentan.

Importancia de las elecciones

Comencemos por la pregunta acerca de la importancia de las elecciones en distintos sistemas políticos.

Las elecciones en las democracias liberales

Las elecciones constituyen la base del concepto de democracia liberal. Según la teoría democrática liberal, la clite política gobernante tiene que ser designada a través de elecciones. Esta concepciórt se basa en la estrecha relación entre eleccio-nes y democracia: sin elcccioncs, sin competencia abierta por el poder político entre fuerzas sociales y agrupaciones políticas, 110 hay dcnux-racia pues las elecciones son la fuente de legitimación del sistema político.

Importancia y función de las elecciones • 19

Cuando un gobierno es fruto del sufragio universal y de elecciones libres, es reconocido como legítimo y democrático. Las elecciones son la fuente de legitimación del liderazgo político. Por lo tanto, las elecciones tienen una importancia crucial en las democracias occidentales.

Como ya hemos señalado, la importancia de las elecciones desde el punto de vista teórico se basa en el concepto liberal de democracia. De acuerdo con este concepto, la democracia no acaba con la dominación política, pero intenta contro-larlá mediante la división de poderes, la vigencia de los derechos humanos, el derecho de oposición y la oportunidad para la oposición de alcanzar el gobierno.

En claro contraste con la idea liberal de democracia, el enfoque más radical de Rousseau asume que la dominación del hombre por el hombre puede y, por lo tanto, debe ser abolida completamente. Puesto que las elecciones no pueden cumplir con esta tarea, la teoría radical le atribuye a las elecciones mucha menor importancia que la concepción liberal de la democracia.

Ahora bien, mientras que aún no se ha probado la viabilidad de la democracia radical, el concepto liberal se ha realizado plenamente en la práctica de las naciones occidentales industrializadas.

Las elecciones son elemento fundamental de participación democrática en tas democracias occidentales.. No cabe duda de que las elecciones sólo representan una forma de participación política.

Si dist inguimos entre formas de participación const i tucionalmente institucionalizadas, tenemos que referirnos, además, a distintas formas de consulta popular, como el plebiscito y el referendum. A través de estas instituciones, el votante decide entre un sí o un no, ya sea sobre unacuestión de materia política (p.ej., una ley para el aborto), o sobre una cuestión política personal, por lo general, sobre la permanencia en el cargo de un político determinado (p.ej., en Chile, cuando en 1988 se celebró un plebiscito para decidir sobre la permanencia del general Pinochet en la presidencia).

En la democracia representativa, las formas de participación democrática directa, o bien son poco usuales desde el punto de vista constitucional, o se utilizan poco en la práctica. Sólo en Suiza han adquirido una importancia decisiva con repecto al tipo de democracia. Contrariamente a los plebiscitos o referendos, las elecciones se celebran periódicamente y constituyen la forma más común de participación política institucionalizada.

Otras formas de participación política son la afiliación y militancia en partidos políticos, la pertenencia a grupos de interés, la colaboración en iniciativas ciudada-nas, el ejercicio de influencia sobre los legisladores y la opinión pública, etc. Pero, en contraste con estas otras formas de participación, las elecciones tienen una especial importancia, en tanto que constituyen la única forma de participación en el proceso político para la mayor parte de la población.

Así, en la práctica, tan sólo una minoría ejerce el derecho —en principio igual para todos— de participar activamente en el proceso de decisión política ya que, salvo en situaciones extraordinarias, la mayoría de la población permanece políti-camente apática y los pocos que participan suelen provenir de los sectores privilegiados de la sociedad. Sin embargo, "en el proceso electoral, la desventaja de 1 ios estratos soc ioeconómicos más bajos es mucho menor que en las diversas formas ¡ de participación activa" (Schaipl, I97S, p. -15). \


Formas de participación política en la democracia pluralista

- elecciones - votar en referendos y/o plebiscitos - afiliación y militancia en un partido político - pertenencia a un grupo de interés - colaboración en asociaciones ciudadanas y/o vecinales - influencia individual (sobre los legisladores, la opinión pública)

Existen formas de participación política por vías extraconstitucionales que inciden incluso en la propia estabilidad de la institucionalidad democrática, y que se conocen bajo el concepto de participación política agresiva. Incluyen huelgas ilegales, luchas callejeras con la policía y otros manifestantes, apoyo a grupos que luchan por la vía armada contra el gobierno, etc. Estas formas de participación no son, generalmente, reconocidas como tales.

Sin embargo, constituyen casi la única forma de participación efectiva para sectores sociales que se consideran excluidos (sin inclusión social), que no apoyan la democracia ni sistema político alguno, que no confían en los canales de participación regulares del sistema político y que ven en los métodos de la participación política agresiva el único medio para poder influir en y cambiar las decisiones políticas del gobierno.

En resumen, aunque es cierto que las elecciones representan sólo una forma de participación política, esto no disminuye su importancia, puesto que las elecciones constituyen el medio a través del cual se garantiza la participación de la gran masa de la población. En estas circunstancias, parece correcto el enfoque participatorio que busca aumentar la influencia de las elecciones como un método para ampliar y democratizar las bases del proceso de decisión política en las democracias occiden-tales.

Las elecciones en sistemas políticos no competitivos

Los países que formaban parte del desaparecido bloque soviético constituyen un ejemplo histórico clásico de sistemas políticos donde Iós líderes políticos empleaban elecciones no competitivas como un instrumento de control sobre la población.

El concepto de democracia en los sistemas políticos socialistas tenía un origen muy distinto al de las democracias liberales occidentales.

En la ex Unión Soviética, por ejemplo, el gobierno del Partido Comunista y sus aspiraciones de liderazgo no se sustentaba en elecciones: la legitimidad del sistema de partido único y el poder del Partido Comunista yacían en la misión histórica de la clase trabajadora de acuerdo a las necesidades de las leyes objetivas del desarrollo social.

Bajo tales condiciones, las elecciones servían como un instrumento para mantener la estructura de poder establecida y no para cuestionarla. Así, las elecciones estaban sujetas al control absoluto del Partido Comunista y del Estado. La oposición no podía manifestar sus opiniones.


Las elecciones en los sistemas políticos autoritarios

Las elecciones en los Estados autoritarios no cuestionan las relaciones de poder vigentes. En los sistemas autoritarios también se celebran elecciones, pero sólo para confirmar las relaciones de poder existentes. A diferencia de las democracias, en estos sistemas no se logran cambios fundamentales en la estructura de poder directamente a través de elecciones. Por otra parte, a diferencia de los sistemas totalitarios, la oposición dispone de la posibilidad de manifestar, dentro de ciertos límites, sus puntos de vista. Puede haber incluso partidos de oposición legalizados. Es más, el disenso político puede canalizarse a través de la abstención electoral. Por lo tanto, el control sobre el proceso electoral no es totaUAunque los resultadQsJe las elecciones en los sistemas autoritarios no cuestionan la dominación del partido (o partidos) pro-régimen, éstos pueden ejercer cierta influencia sobre el comporta-miento de los líderes políticos, quienes a menudo reaccionan rápidamente, incluso ante pequeñas variaciones en los porcentajes de apoyo o de rechazo electoral.

Así mismo, es necesario considerar que en los sistemas autoritarios las elec-ciones se hallan mucho más expuestas a la competencia de los ideales democráticos y de elecciones libres que erylos sistemas totalitarios. Este hecho se refleja en las frecuentes reformas de las leyes electorales, que buscan generar en la población la impresión de que se está avanzando hacia el establecimiento o restablecimiento de las condiciones democráticas (aquí, el ejemplo por excelencia es México).

• Cuadro 1 -

Importancia y función de las elecciones

Elecciones Elecciones Elecciones competitivas semicompctitivas no competitivas

Importancia en el

proceso político grande reducida

Posibilidad de elegir alta limitada

Libertad de elegir garantizada limitada

Posibilidad de cambiar el gobierno sí no

Legitimación del sí no se intenta sistema político casi nunca

Tipo de sistema democrático autoritario político

mínima

anulada

anulada

no

casi nunca o nunca

totalitario


Funciones de las elecciones

Las elecciones pueden cumplir múltiples funciones. Una primera distinción se deriva de la clasificación en tres tipos básicos de sistemas políticos. Pero, incluso en los sistemas democráticos, las elecciones desempeñan funciones diferentes.

Funciones de las elecciones competitivas

Las elecciones en las democracias occidentales pueden ser interpretadas como un acto a través del cual:

- el electorado expresa su confianza en las personas elegidas; \ - se elige un parlamento representativo y ) - se puede ejercer control, reelegir o destituir al gobierno de turno. Por lo general, estos supuestos parten de ideas sobre las funciones que deberían

cumplir las elecciones. Es erróneo suponer que en la práctica las elecciones sólo cumplen una única

función. Por el contrario, desempeñan diversas funciones al mismo tiempo. Así, la expresión de confianza, la constitución de un cuerpo representativo y el ejercicio del control se llevan a cabo de manera simultánea, aunque en distinto grado.

Las funciones específicas de las elecciones dependen del contexto social, institucional y político en el que se llevan a cabo. \

En países caracterizados por la fragmentación social, las ¿lecciones pueden cumplir la función de asegurar una representación justa a los distintos grupos socioculturales o de superar políticamente las líneas divisorias entre grupos, formando mayorías parlamentarias. En Malasia, p.ej., se pretende que las eleccio-nes conduzcan al mismo tiempo a la representación de todos los grupos étnico-religiosos y a la formación de un gobierno mayoritario. Esto implica que la competencia entre los partidos políticos tiene que ser limitada.

En sociedades más homogéneas, la función de las elecciones puede radicar principalmente en generar competencia por el liderazgo político entre los partidos. Dicha competencia será, no obstante, una lucha por obtener una mayoría parlamen-taria sólo si el sistema de partidos es reducido en número. Por el contrario, la competencia en un sistema multipartidista se centrará en la obtención de porcentajes de los votos emitidos y cuotas de representación en el parlamento.

En principio, las funciones concretas de las elecciones están determinadas por tres factores estructurales:

1) La estructura de la sociedad: el proceso electoral, las funciones de las elecciones y el comportamiento del votante individual están determinados por la clase, la estratificación social, la estructura étnica, la religión, la existencia de grupos de presión y la profundidad de los antagonismos sociales.

2) La estructura del sistema político: el proceso electoral, las funciones de las elecciones y el comportamiento del votante individual dependen también de la estructura del sistema político. Las funciones de las elecciones variarán en un sistema de gobierno parlamentario y en uno presidencialista. En un sistema parlamentario, es necesario tomar en cuenta la distribución interna de poder en el sistema político, así como si el centro de poder político se encuentra en el parlamento, en el gabinete, o en el canciller/primer ministro I as lime iones de las


elecciones y el comportamiento electoral individual diferirán, así mismo, en un Estado unitario y en uno federal, y ambos se verán afectados, a su vez, por la cultura política, las pautas dominantes en el proceso de decisión política y los modos de resolución de conflictos (competencia o concordancia como pautas de canalización de conflictos, representación mayoritaria o proporcional).

3) La estructura del sistema de partidos: el proceso electoral, las funciones de las elecciones y el comportamiento del votante individual están determinados, entre otros factores, por el número de partidos que compiten por obtener representación parlamentaria, su tamaño respectivo y la distancia ideológica existente entre los distintos partidos.

En sociedades relativamente homogéneas, sin clivajes profundos, con un sistema parlamentario y cuyo sistema de partidos lo integran pocos partidos, las elecciones pueden desempeñar las siguientes funciones:

- legitimación del sistema político y del gobierno formado por un partido o por una coalición de partidos;

- expresión de confianza en los candidatos y en los partidos políticos; - reclutamiento de la élite política; - representaciófi de opiniones c intereses del electorado; - ajuste de las instituciones políticas a las preferencias de los votantes; - movilización del electorado en torno a valores sociales, metas y programas

políticos e intereses político-partidistas; - concientización política de la población mediante la clarificación de los

problemas y las alternativas políticas; - canalización de los conflictos políticos mediante procedimientos pacíficos; - integración de la pluralidad social y formación de una voluntad común

políticamente viable; - estímulo de la competencia por el poder político sobre la base de programas

alternativos; - designación del gobierno a través de la formación de mayorías parlamenta-

rias; - establecimiento de una oposición capaz de ejercer control sobre el gobierno; - oportunidad de un cambio de gobierno. En sociedades menos homogéneas, con sistemas multipartidistas, las eleccio-

nes sólo pueden cumplir con algunas de las funciones mencionadas. Por ejemplo, la cuestión de qué partido formará parte del gobierno no se decide en las elecciones, sino que será fruto de las negociaciones sobre coaliciones que realizarán los líderes partidistas después de las elecciones.

No obstante, las elecciones competitivas servirán siempre como instrumento de legitimación del sistema político y del ejercicio democrático del poder.

Funciones de las elecciones no competitivas

Las elecciones en los sistemas políticos no competitivos carecen de todas aquellas funciones inherentes al concepto democrático liberal, como las derivadas de la competencia abierta y la libertad de opción. F.n consecuencia, estas elecciones no implican la legitimación del poder |x>lítico o su control; sin embargo, esto no signilica que las elecciones no competitivas carezcan de toda función. Como


instrumento de dominación, las elecciones no competitivas son vistas por el marxismo-leninismo como un medio para apoyar el desarrollo del socialismo, i.e., como un medio para lograr:

- la movilización de todas las fuerzas sociales; - la elucidación de los criterios de la política comunista; - el fortalecimiento de la unidad política y moral del pueblo; - el testimonio de la unidad entre la clase trabajadora y el Partido, mediante la

obtención de porcentajes máximos de participación y de aprobación de los candi-datos en listas únicas. '

Por lo tanto, las funciones de las elecciones no competitivas en los sistemas políticos socialistas se basan en un concepto propio sobre éstas.

Funciones de las elecciones semicompctitivas

Las elecciones semicompctitivas abarcan situaciones histórico-electorales muy diferentes, cuyas características no son ni completamente liberales ni absolu-tamente represivas frente a la oposición. Sus funciones se orientan hacia las elecciones competitivas más que hacia las no-competitivas; y, sobre todo, se ven más frecuentemente confrontadas con el ideal democrático.

Aunque las elecciones semicompctitivas no cuestionan la estructura de poder existente, la élite dominante busca legitimar su poder a través de ellas. La intención consiste en crear la apariencia de condiciones liberal-democráticas, no tanto en el escenario político interno, donde la oposición sabe perfectamente cuáles son los límites de su influencia política, sino más bien frente a la opinión pública interna-cional. Dichas elecciones pueden relajar hasta cierto punto la situación política local, pueden hacer visible la existencia de una oposición y, en ciertos casos, generar reajustes en el aparato de poder. En consecuencia, las elecciones semicompctitivas pueden servir para estabilizar regímenes autoritarios. En ello radica su función principal, basada en las demás funciones específicas ya mencionadas, las cuales son:

- el intento de legitimar la estructura de poder existente; - relajar la situación política en el ámbito interno; - mejorar la reputación en el nivel internacional; - permitir la manifestación (e integración parcial) de la oposición política; - lograr un reajuste en la estructura de poder con el fin de estabilizar el sistema. A causa de la gran diferencia de los problemas sociopolíticos prevalecientes en

cada Estado en particular, hay que examinar las funciones de las elecciones semi-compctitivas en los términos específicos de cada país y de cada régimen.

Democracia defensiva y elecciones de apertura

Las categorías mencionadas anteriormente son categorías sistemáiico-clasifi-catorias, que permiten ordenar la mayor parte de los casos empíricos pero, sin duda no todos. Debe ponerse una atención especial en aquellas clcccioncs en las que se contradicen la estructura del sistema político y las intenciones y consecuencias de una elección. Para ello hay que distinguir entre dos siinai iones elote iones en las


democracias, que representan una amenaza para la democracia y elecciones en regímenes autoritarios, que buscan superar la estructura autoritaria del sistema político.

En la teoría de la democracia se ha discutido desde siempre sobre si debe considerarse como democrática una elección en la que el electorado se pronuncia a favor de un partido que, restringiendo la posibilidad de revocar decisiones tomadas, quiere eliminar la democracia (entendida aquí sobre todo como la elección entre distintas opciones políticas). En la teoría de la democracia no se legitima el camino de la democracia a la dictadura a través del voto del electorado. En este sentido se desarrolló el concepto de la democracia defensiva, según el cual pueden ser proscritos aquellos partidos políticos que se plantean como meta la eliminación de la democracia.

En los regímenes autoritarios, las elecciones también pueden tener la función de abrir el régimen. Esta función fue posible observarla en los años ochenta, cuando, bajo las condiciones autoritarias existentes en América Latina, varias elecciones y consultas populares arrojaron, por primera vez, resultados desfavorables para los detentadores del poder (Uruguay en 1981; Chile en 1988; Nicaragua en 1990). Dichas elecciones puéden denom inarse "elecciones de apertura" (opening elections). Las elecciones de apertimj ocurren cuando gobernantes autoritarios organizan elecciones libres y honestos, del tipo occidcntal-dcmocrático, o dentro de un marco que sigue siendo autoritario o semiautoritario. Una elección de apertura tiene la función de avanzar de manera determinante hacia un nuevo régimen: el sistema democrático. El mejor criterio para identificar elecciones libres y virtualmcntc de "apertura" es una victoria electoral de la oposición democrática frente al régimen defacto. Cuando triunfa la oposición, se hace muy difícil sostener el argumento de que las elecciones no fueron libres. La victoria de la oposición no es, empero, el único criterio; a través de elecciones libres también pueden resul tor confirmadas'las relaciones de poder existentes (Angola en 1992; Kenia en 1992; Paraguay enl993), pero éstas exhibirán entonces una legitimación democrática. Sin embargo, una elección libre en un contexto político autoritario o de extrema polarización política entre los que detentan el poder y los que intentan desplazarlos, puede fracasar en conseguir el significado de una elección de apertura porque no se reconozca el triunfo de la oposición (son los casos, por ejemplo, de Panamá enl988 y de Haití en 1991), o porque la oposición no reconozca el triunfo de los detcntadorcs del poder, dado que ésta puede ver las elecciones como algo puramente estratégico para

'»llegar al poder y no como un valor democrático en sí mismo (como ocurrió en Angola en 1992).

El derecho de sufragio y el proceso de democratización política

Para una comparación entre la evolución del sufragio y el proceso de democra-tización política en los países industrializados y los países en vías de desarrollo, es útil distinguir entre la democratización del sufragio y la democratización del sistema político.

En el centro del proceso de democratización en los países industrializados estuvo por más de un siglo la instrumentación del sufragio universal, igual, directo y secreto (lo que equivale al proceso de democratización fundamental). Por cierto, en los países industrializados se había establecido la división de poderes —legislativo, ejecutivo y judicjal— y las elecciones se celebraban como un método para seleccionar y nombrar a los miembros de los órganos representativos. Pero esto no se hacía de acuerdo con los principios del sufragio universal, cuya instrumentación generalizada sólo se logró como resultado de un proceso lento y gradual. En los países industrializados la democratización del sufragio se dio después de que se hubiera establecido la separación de poderes, el Estado de derecho y el pluralismo político en los respectivos sistemas políticos. En cambio, en el proceso de democra-tización en los países en desarrollo, todavía continúa vigente la demanda de democratizar el sistema político o la preocupación por conservar y consolidar la democracia como forma de gobierno. Siguiendo el modelo de los países industria-lizados, en muchos de los países del tercer mundo se impuso, aunque con cierto retraso, la democratización del sufragio. Pero esto se produjo a menudo antes de que rigiera, en los hechos, la división de poderes, el Estado de derecho y el pluralismo político (por ejempo, en los países de América Central, salvo Costa Rica).

El derecho de sufragio

La democracia liberal se basa en el reconocimiento del sufragio universal, igual, directo y secreto. La elección democrática de los poderes políticos constitu-cionales —en especial del parlamento y, en sistemas presidencialistas, también del presidente— constituye, junto a la libertad de expresión, de reunión, de asociación y de prensa, uno de los prerrequisitos fundamentales de la democracia moderna. Componentes indiscutibles de la teoría de la democracia desde la revolución francesa, los derechos de participación política sólo se lograron imponer a través de un largo proceso histórico. Si bien los derechos de participación política no se agotan en el derecho de elegir, ejercido periódicamente para la renovación política de órganos representativos ei) distintos niveles, las elecciones constituyen, sin embargo, no sólo la forma más importante de participación institucionalizada sino también la forma de participación a través de cuyo ejercicio se reducen al máximo las des igualdades sociocstructurales

2 2 • Elecciones y sistemas electorales

Los principios del sufragio (ver resumen en recuadro 1), cambiaron desde el punto de vista jurídico-histórico y conceptual. Por consiguiente, no sólo hay que observar si el sufragio era universal, sino también qué se entendía por "universal". En el siglo XIX, el concepto de sufragio universal comprendía únicamente el derecho de voto de los hombres. Hoy en día rigen cuatro principios para las elecciones democráticas, los cuales pueden definirse de manera precisa y confron-tarse así con las distintas regulaciones históricas del sufragio. Los principios fundamentales del sufragio: universal, igual, directo y secreto, se encuentran generalmente plasmados en el texto constitucional.

1. Universal: esta norma jurídica exige que todos los ciudadanos de un Estado, más allá de su sexo, raza, idioma, ingreso o propiedad, profesión, estrato o clase, formación, confesión o convicciones políticas, tengan el derecho de votar y de ser elegidos. i

Este principio no se ve invalidado por el hecho de que se exija el cumplimiento de ciertos prerrequisitos imprescindibles, como una determinada edad, nacionali-dad, residencia, plena posesión de los derechos ciudadanos, además de estar en plena posesión de las facultades mentales y no sufrir ninguna condena legal. A lo largo de la historia, el sufragio se limitó esencialmente de tres maneras diferentes: a) a través de la exclusión directa de determinados grupos de la población, como minorías étnicas o religiosas, personas en situación de dependencia, mujeres, etc.; b) mediante el establecimiento de un censo (sufragio censitario), o la exigencia de un certificado de propiedad, renta o ingresos; c) exigiendo una determinada formación, como el haber concurrido a la escuela o ejercer una profesión, cuya consecuencia más común fue la exclusión de los analfabetos. El principio del sufragio universal puede violarse, asimismo, cuando se establecen edades distintas para la mayoría de edad y para ejercer el derecho de sufragio.

2. Igual: este principio exige que el peso de cada voto de las personas habilitadas para votar sea el mismo y que no esté diferenciado de acuerdo a la propiedad, ingreso, renta, formación, religión, raza, sexo o convicción política.

Mediante este principio se postula la igualdad en el valor numérico de los votos. Con el principio de igualdad no son compatibles ni el sufragio de clase o curia, ni el sufragio plural: a) en el sufragio de clase o curia se subdivide al electorado en grupos muy diferentes entre sí en número, los cuales eligen una cantidad fija de diputados; b) en el sufragio plural, el número de votos disponibles para los electores hábiles se diferencia otorgando votos adicionales a determinados grupos de personas (propietarios, padres de familia, etc.). El principio de la igualdad resulta, además, importante para la organización técnica de la elecciones, sobre todo en el ámbito de la delimitación de las circunscripciones electorales. Para garantizar la igualdad en el valor numérico de los votos, la delimitación de las circunscripciones electorales tiene que hacerse cuidando de mantener una relación aproximadamente igual entre la población (o electores hábiles) y los diputados a ser electos, en términos de los valores en el ámbito nacional. El postulado del sufragio igual es hoy prácticamente el más importante de lodos los principios del sufragio!

3. Secreto: estcprincipiocxigc que la decisión del electoral emitir-su voto (hoy en día generalmente mediante una boleta) no pueda ser conocida |*>i terceros.

El principio se diferencia de todas las formas de. emisión abieit.i (vtno firmado) o pública del voto (ve lo nominal). Su realización se halla !M|O I.I Inicia de la

El derecho de sufragio y el proceso de democratización política • 2 3

organización electoral (suministro de cabinas o cuartos secretos, urnas, etc.). 4. Directo: el votante determina directamente a sus representantes. Este principio constituye lo opuesto de las elecciones indirectas que prevén

gremios intermedios (p.ej. electores, colegios electorales, etc.) entre el votante y el elegido. Hay que distinguir entre elecciones indirectas formales (los representantes intermedios están atados al voto de los ciudadanos) y elecciones indirectas sustan-ciales (los representantes intermedios son libres de elegir a los representantes según sus propios criterios).

Proceso de extensión del sufragio democrático

En los países occidentales industrializados el proceso de extensión del sufragio universal e igual (en los términos de entonces: one man, one vote, one valué) tuvo un desarrollo muy distinto. Se llevó a cabo aproximadamente en el transcurso de 100 años: mientras que antes de 1848 el sufragio universal masculino todavía no existía en ningún país, el sufragio democrático ya constituía una realidad inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, con la excepción de unos pocos casos (en Suiza, las mujeres estuvieron excluidas del derecho de sufragio hasta 1971; en la España franquista, rigió hasta 1975 la concepción de un sufragio orgánico; en Portugal, no se eligió de manera democrática hasta la Revolución de 1974). Desde una perspectiva comparada (ver cuadro 2), pueden distinguirse países que introdu-jeron muy pronto el sufragio universal masculino (Francia, Alemania, Suiza, por momentos España, Nueva Zelanda). Algunos países (Australia, Finlandia, Austria) lo instauraron poco antes de la Primera Guerra Mundial, mientras que otros lo introdujeron en el transcurso o poco después de ella, de tal modo que hacia 1920 regía el sufragio universal masculino en todos los países occidentales industrializa-dos.

— — — Recuadro 1

Principios del sufragio

Universal: todos los ciudadanos de un Estado tienen el derecho de votar y ser elegidos, más allá de su sexo, raza, idioma, ingreso o propiedad, profesión, estrato o clase,formación, confesión o convicciones políticas.

Igual: este principio exige que el peso de cada voto de las personas habilitadas para votar sea el mismo y que no esté diferenciado de acuerdo a la propiedad, ingreso, renta, formación, religión, raza, sexo o convicción política.

Secreto: este principio exige que la decisión del elector al emitir su voto (hoy en día generalmente mediante una boleta) no pueda ser conocida por terceros.

liireelo: el volante ilelermin.i directamente 11 sus representantes. No hay organismos intermedios entre flet torr.v y rrpre\enttinlr\


Antes de 1900, las mujeres sólo estaban habilitadas para ejercer el sufragio en Nueva Zelanda; tras esta fecha, también en Finlandia y Noruega. Luego de la Primera Guerra Mundial, la mayoría de los Estados industrializados introdujeron el sufragio femenino (algunos junto al sufragio universal masculino). Unicamente en un conjunto de países latinos, mayormente católicos (Francia, Italia, Bélgica, Portugal, España; ya mencionamos el caso especial de Suiza), hubo que esperar hasta después de la Segunda Guerra Mundial para que las mujeres obtuvieran el derecho al sufragio.

En Estados Unidos, sólo los blancos tenían el derecho de votar, y esta situación persistió hasta la Guerra Civil; aunque después de ésta se les concedió el derecho

Cuadro 2

La democratización del sufragio en 22 países de la OCDE*

País Sufragio universal Sufragio universal masculino femenino

Alemania 1869/1871 1919 Australia 1903 1908 Austria 1907 1918 Bélgica 1919 1948 Canadá 1920 1920 Dinamarca 1915/1918 1918 España 1869/1907 1869/1931 Finlandia 1906 1906 Francia 1848 1946 Gran Bretaña 1918 1928 Grecia 1877 1952 Islandia 1915 1915 Irlanda 1918/1922 1918/1922 Italia 1912/1918 1946 Japón 1925 1947 Luxemburgo 1918/1919 1919 Nueva Zelanda s 1889 1893 Noruega X 1897 1913 Países Bajos 1917 1919 Portugal 1911 1974 Suecia 1921 1921 Suiza 1848/1879 1971

•Primeraintroducción; no se consideran derogaciones posteriores del sufragio universal (como eit España 1936-1976) y restos del sufragio restringido para determinados grupos (como respecto a los aboripciu-s en Australia, quienes votaron por primera vez en 1962)

Fuente: Stcrnhrrgrr/Vogcl/Nohlrn, 1969, Nulilrn. I97H

El derecho de sufragio y el proceso de democratización política • 2 5

de voto a los negros mediante una enmienda constitucional, los blancos siguieron haciendo uso de otros medios de manipulación para impedir que los negros ejercieran su derecho democrático, amparado ahora por la Constitución. Dichas discriminaciones no desaparecieron hasta entrados los años sesenta. Las prácticas electorales en Estados Unidos demuestran la importancia de analizar siempre no sólo la democratización formal del sufragio, sino también la realidad política existente.

El proceso de disolución gradual de las limitaciones del sufragio comprendió, en general, todos los principios del sufragio al mismo tiempo, hasta alcanzar finalmente los estándares del sufragio democrático. En Alemania, las divergencias fueron muy marcadas en el caso de Prusia, pues allí —bajo la forma de un derecho de sufragio dividido en tres clases— se mantuvo durante el período del Imperio (1871-1918) un sufragio desigual, indirecto y abierto de forma paralela al sufragio / universal. En Bélgica, la desigualdad en el valor de los votos se agudizó con la ampliación del sufragio. Como en todas partes, también en Prusia se impuso el sufragio directo y secreto con la Primera Guerra Mundial. Si se considera los modelos de Stein Rokkan (1968) sobre el desarrollo del sufragio democrático, no sorprende que fuera Gran Bretaña el último país en abolir el sufragio desigual, al abandonar el derecho de sufragio especial para universitarios en 1948. Así tenemos, por un lado, el modelo inglés, más lento, con una extensión gradual y sin reveses, pero con largos períodos de reconocimiento formal de desigualdades y, por otro, el modelo franeés de introducción temprana y súbita del sufragio universal e igual, pero con constantes recaídas y tendencias plebiscitarias para ganar el apoyo de las masas. Entre estos dos casos extremos pueden ubicarse los demás países.

Normalmente, los partidos de los trabajadores reclamaron y lucharon por el sufragio universal. Casos excepcionales como el de Bélgica, donde los socialistas votaron por mucho tiempo en contra del sufragio femenino por temor a las preferencias más conservadoras de las mujeres, no deben, sin embargo, ignorarse. La democratización del sufragio vía referéndum probó no ser muy funcional. En tal sentido, no sólo hay que mencionar el caso de Suiza con repetidas decisiones negativas respecto a la introducción del sufragio femenino, sino también el de Dinamarca, donde en 1969 el electorado se pronunció en contra de bajar a 18 años la edad para votar, medida que se aprobó diez años más tarde, después de otro referéndum.

Si dirigimos ahora nuestra mirada hacia los países del tercer mundo, es aún más difícil emitir juicios generalizadores, debido a la gran heterogeneidad en el desarrollo de los distintos países. Los diversos problemas en el desarrollo de la democracia se ven reflejados, así mismo, en el sufragio; algunos incluso se originaron en él. En lugar de un desarrollo evolutivo hacia una democracia pluralista, nos enfrentamos a menudo con un desarrollo cíclico entre democracia y dictadura. Mientras que en los países occidentales industrializados es posible comprobar, en general, un cierto nivel de desarrollo uniforme de la democracia bajo la forma de poliarquías (en el sentido de Robert Dahl, sin querer afirmar con esto que la historia haya alcanzado su fin), los países del tercer mundo se hallan más o menos lejos de este nivel de desarrollo. Junto a países que alcanzan de forma aproximada el nivel de iHirtici/uitioH <md rompetition de los países occidentales industrializados. se encuentran otros que todavía siguen siendo gobernados de


manera absolutista. Alguna forma de limitación de la democracia sigue vigente hasta el presente en la mayor parte de los países en desarrollo. La negación total del derecho de sufragio y de la competencia entre partidos representa tan sólo su forma más extrema.

Respecto al proceso de extensión del sufragio propiamente tal, podemos comprobar que, en comparación con los países occidentales industrializados, en los países del tercer mundo éste generalmente comenzó más tarde, contuvo más etapas y se llevó a cabo de forma más lenta. Así mismo, en los países en desarrollo, el proceso de ampliación del sufragio no coincidió con el establecimiento de demo-cracias estables y durables. La cuestión de si estas diferencias en la ampliación del sufragio entre los países industrializados y los países en desarrollo son más pronunciadas que las que encontramos entre los mismos países del tercer mundo, sigue siendo un interrogante abierto. En todo caso, es difícil formular generaliza-/7

ciones para los países en desarrollo. En el tercer mundo encontramos algunos países donde el sufragio universal masculino regía al mismo tiempo que en los países industrializados occidentales (Argentina, Uruguay); pero también hallamos otros donde aún no tienen sufragio universal (p.ej. en las monarquías islámicas). En el tercer mundo, hay diferencias importantes entre los países que fueron descolonizados tempranamente (primera mitad del siglo XIX) y aquellos dcscolonizados más tarde (segunda mitad del siglo XX). En los países de descolonización temprana pueden identificarse las siguientes etapas en la ampliación del sufragio: sufragio universal masculino, sufragio femenino, inscripción de los electores (formalmente habilita-dos) en los registros electorales (sufragio efectivo), sufragio para los analfabetos. Si comparamos dos países latinoamericanos con tradición democrática, como Uruguay y Chile, por ejemplo, podemos observar que el sufragio universal masculino en Uruguay incluía, ya en 1916, a los analfabetos; en Chile, por otro lado, los analfabetos obtuvieron el derecho de sufragio sólo en 1970, después de la introducción del sufragio femenino que tuvo lugar en 1952. Es más, la condición formal necesaria para volar (la inscripción en los registros electorales), en los casos donde la inscripción no era automática, resultó un gran obstáculo para la extensión del sufragio a los sectores bajos de la población, especialmente a los campesinos. En Chile, la diferencia entre los electores hábiles y el caudal efectivo de electores se elevaba, a principios de los años sesenta, a 1,3 millones (cifra equivalente a un tercio de los electores hábiles).

Por el contrario, en los países de descolonización tardía, el sufragio democrá-tico fue introducido en un único paso, generalmente antes de la independencia política. En la mayor parte de los países de las Indias Occidentales Británicas, el sufragio universal, igual, directo y secreto, se garantizó a veces diez, a veces veinte, y en el caso de Antigua y Barbuda, incluso treinta años antes de la independencia política. En los países africanos, la concesión del sufragio universal a la población nativa se produjo poco antes de la independencia; en la zona colonial francesa, a través de la Loi Cadrc de 1956; en la británica, de manera correspondiente con el respectivo proceso de descolonización a partir de mediados de los\iños cincuenta. En Rodcsia, donde ya desde 1923 se celebraban elecciones para el Legislativo Council,cI mantenimiento hasta 1971 de un sufragio censiiario y basado en el color de la piel, violaba el principio de igualdad del sufragio. Duianie la vigencia del aparthcid en Sudáírica, se conservó liasia 1994 un sulragio limitado de acuerdo con

El derecho de sufragio y el proceso de democratización política • 26

criterios racistas, que excluía de su ejercicio a dos tercios de la población. Distintos percances en el desarrollo de algunos países también tuvieron como consecuencia la limitación del sufragio, como en el caso de Sri Lanka, donde los tamiles ceilandeses perdieron el derecho de voto tras la independencia política; sin embar-go, estos casos son muy poco comunes. La realización del sufragio igual constituye un problema en casi todos los países étnicamente heterogéneos. A menudo, se intenta mantener las precarias relaciones de poder existentes sin considerar las proporciones demográficas de los grupos étnicos (por ejemplo, en El Líbano); a veces, el censo poblacional se transforma en una cuestión política de primer grado, impidiendo que se realice el principio del sufragio igual.

Cabe mencionar además que la instrumentación del sufragio democrático en algunos países del tercer mundo no significó una inclusión real en el sistema político, debido a la falta de competencia política del sistema, cambiando así el significado de las elecciones. Así mismo, las estructuras organizativas de carácter político-administrativo en esos países muchas veces no estaban lo suficientemente desarrolladas como para poder esperar que se celebraran elecciones limpias, de tal manera que se reducía la legitimidad de las elecciones. Distintos tipos de manipu-laciones electorales fueron a menudo la causa de cambios de régimen y de intentos violentos de quebrar las relaciones de poder. Ante este problema, la asistencia y observación internacional de las elecciones han producido mejoras considerables en los últimos años. La comunidad internacional tiene un gran interés en que se garanticen los derechos políticos como derechos humanos en cada país en particu-lar.

Causas y consecuencias de la extensión del sufragio

El número de variables que habría que considerar para un análisis causal sistemático de la expansión del sufragio es muy elevado. En el caso de los países industrializados, entre los factores más relevantes podrían contarse los siguientes: el grado de industrialización y su timing, las transformaciones de la estructura social, los procesos migratorios, diferencias en las relaciones socioculturales (etnias, confesiones), reformas constitucionales (parlamentarización), capacidad de acomodamiento (moderación y cooperación) de las élites, así como procesos de ^secesión y guerras. Incluso la relación entre la industrialización y la extensión del Sufragio varía mucho de país en país; surgen problemas de coordinación entre ambos procesos, de gran importancia para la integración de los estratos de la población a los que se extiende el sufragio. Dado que tampoco puede establecerse una relación directa entre el grado de industrialización y la fuerza del movimiento de los trabajadores o del partido socialista, no es posible desarrollar un modelo general ni siquiera para este campo limitado de factores causales de importancia para la expansión del sufragio. La fuerza de los socialistas finlandeses, que llegaron al gobierno en 1916, no resultó del grado de industralización y del timing, o de la introducción relativamente temprana del sufragio universal, sino de la articulación de conflictos originada en la sociedad de cuatro Estados del siglo XIX. Tampoco resulta unívoca la relación entie la democratización del sufragio y la parlamentari-zación del sistema político, dos líneas claves del desarrollo de la transformación


constitucional en Europa desde la revolución francesa. En Gran Bretaña, el desarrollo del gobierno parlamentario se dio en el marco de un sufragio limitado que favorecíauna representación relativamente homogénea de los intereses sociales. En oposición a este caso modelo, la parlamentarización del sistema político en Suecia y Alemania sólo pudo imponerse tras la democratización del sufragio.

La mediación histórica específica de estos factores en el proceso de cambio social y político-constitucional (simultaneidad, no simultaneidad, diferencias en la secuencia) tuvo consecuencias duraderas para: a) la capacidad de integración del sistema político y el reconocimiento de las decisiones tomadas por éste; b) la estructura de la competencia política (partidaria); c) las distancias ideológicas entre los encargados de expresar los conflictos sociales. Allí donde el sufragio universal se dio como resultado de una dura lucha de un movimiento de los trabajadores previamente existente, se formaron partidos de los trabajadores radicales, basados en la idea de la lucha de clases; mientras que allí donde el acceso a los derechos de participación política resultó menos difícil, dichos partidos tuvieron un carácter más reformista y se mostraron más dispuestos a colaborar con los partidos burgueses. Seymour Martin Lipset encontró pruebas a favor de la segunda alternativa, especialmente en el ejemplo de los países escandinavos (Dinamarca, Noruega, Suecia). Un proceso de integración similar puede observarse, también, en Gran Bretaña, donde —bajo las condiciones de un sufragio en proceso de expansión gradual y del sistema de mayoría relativa— los liberales estuvieron dispuestos a hacer pactos electorales con el movimiento de los trabajadores (Labour Representation Committee), aunque desde un comienzo parte de la clase trabajado-ra (los así llamados working class conservatives) votara a favor del partido conservador burgués. Por el contrario, en el Imperio alemán, el sufragio universal se asoció con una estricta represión de los socialistas, y el sufragio fue funcionalizado por Bismarck en términos de los intereses conservadores-agrarios: se tenía la esperanza de poder movilizar'a los electores en el campo —considerados como electores dependientes que se podían manipular a voluntad— en contra de la oposición burguesa (progresista, en el sentido de favorecer un desarrollo industrial).

La consecuencia clave de la expansión del sufragio fue el crecimiento de los partidos de los trabajadores, lo que no cuestionó en sus fundamentos a the rule of capital, sino que colocó la expresión del conflicto social fundamental en el nivel del sistema político, quitándole así su radicalidad original. Junto a la línea de conflicto o clivaje socioestructural, adquirió importancia la línea de conflicto sociocultural para la representación política, ya que los partidos políticos optaron por una representación de acuerdo a los principios de la representación proporcional con el fin de reproducir la estructura social del electorado. Dado que la integración del movimiento de los trabajadores en los países anglosajones se llevó a cabo de forma diferente, no se manifestaron allí, en un principio, demandas de un cambio en el sistema electoral. Bajo dichas condiciones: sufragio universal y principio de representación estable (representación por mayoría o representación proporcional), se pudieron "congelar", a finales de la Primera Guerra Mundial, las/estructuras de los sistemas de partidos a lo largo de las líneas de conflicto sociales por varias décadas.

I• n el tercer mundo, sólo en unos pocos casos la ampliación del sufragio se inicio junto con el proceso de industrialización y el respectivo proceso de cambio

El derecho de sufragio y el proceso de democratización política • 28

social (como en las sociedades de clase media de Argentina y Uruguay). En parte, las normas democráticas se instrumentaron sin que estuvieran presentes los prerrequisitos socioestructurales y político-administrativos, de tal forma que en muchos casos la ampliación del sufragio no pudo concretarse por mucho tiempo. En vista de las grandes desigualdades sociales y de la falta de participación social por parte de las grandes masas de la población, el sufragio universal no adquirió la misma importancia que en los países industrializados. Las fuerzas sociales y políticas que, bajo estructuras sociales subdesarrolladas, apoyaban la extensión del derecho de sufragio, eran a menudo demasiado débiles como para cuestionar el poder de los sectores tradicionales dominantes a través de la inclusión de nuevos sectores en el sistema político. Esta posible consecuencia del sufragio universal se evitó en varios países mediante la suspensión de la democracia; especialmente allí donde eran muy bajas las probabilidades de los grupos oligárquicos de participar con éxito en la competencia electoral. Contrariamente a las democracias occiden-tales, participación y competencia (inclusión andeontestation) —las dos dimensio-nes del desarrollo democrático m o d e r n o ^ n o se reforzaban mutuamente sino que estaban más bien relacionadas de modo problemático, de forma que una (inclusión) excluía a la otra (conteslation). En muchos países (por ejemplo en los países centroamericanos, salvo Costa Rica), las estructuras autoritarias en el sistema político no se quebraron cuando se permitió a las masas participar en las elecciones. ¿ j » Además, el reconocimiento de los principios que rigen el sufragio democrático permaneció a menudo limitado a lo formal, al igual que un proceso electoral frecuentemente caracterizado por prácticas corruptas.

En resumen, en muchos países es apenas en el contexto de la rcdemocratización de los sistemas políticos cuando se ha producido un proceso de adaptación de las elecciones a los estándares de los países occidentales. En la medida en que se afirmaba esta tendencia hacia el sufragio universal e igualitario y elecciones honestas y pluralistas, fue ganando mayor importancia la cuestión del sistema electoral como elemento clave en la estructuración de la representación política.

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Sistemas electorales: cuestiones claves

Este capítulo provee una introducción al tema de los sistemas electorales a través de algunas precisiones terminológicas, reflexiones conceptuales y conside-raciones evaluativas. El propósito es, por un lado, facilitar la comprensión del problema que plantean los sistemas electorales, el cual se evidencia en el cúmulo de controversias y confusiones que rodean la materia; por otro lado, transmitir las posiciones conceptuales y evaluativas propias del autor que subyacen este estudio y que se plantean con el propósito de orientar al lector.

¿Qué concepto de sistema electoral?

En todo análisis y debate sobre los sistemas electorales es imprescindible saber qué se entiende por sistema electoral. Esto resulta particularmente importante dado que, por un lado, el término parece entenderse por sí mismo y, por otro, en la práctica se define de manera múltiple. Vale mencionar que en la ciencia política tampoco existe un consenso al respecto. En términos generales, se puede distinguir entre un uso del concepto más restringido (con 1 imites fijos) y un uso más amplio (con límites variables). En el debate político sobre sistemas electorales, especialmente en países con menor experiencia electoral, se tiende a extender el concepto en extremo hasta abarcar todo lo relacionado con el proceso electoral: se parte del derecho de sufragio, se pasa por la administración electoral, hasta llegar al contencioso elec-toral. Aquí se recomienda diferenciar estrictamente los fenómenos mencionados.

Para definir el concepto de sistema electoral —como para todo concepto científico—, el criterio por excelencia es el de su utilidad para fines analíticos; de acuerdo con esto, se impone, consecuentemente, una definición más restringida: los sistemas electorales determinan las reglas según las cuales los electores pueden expresar sus preferencias políticas y según las cuales es posible convertir votos en escaños parlamentarios (en caso de elecciones parlamentarias) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones de presidente, gobernador, alcalde, etc.).

Este concepto incluye las dimensiones relativas a circunscripciones, candida-tura, votación, conversión de votos en escaños. Engloba, así mismo, todos los elementos técnicos que permiten dar forma concreta a estas dimensiones c interre-lacionarlas para constituir un sistema electoral individual. El concepto se restringe electivamente a los elementos técnicos y proccdimcntalcs que sirven para estructurar las preferencias políticas a través del voto y convertir estos votos en escaños parlamentarios o puestos ejecutivos. Estos elementos tienen implicaciones políti-cas y la magnitud de sus electos varía indi vidual mente. Foresta razón, el interés del analista se cení ra en los elcmenlos que ejercen un mayor electo, como son el tamaño (le las e II c unse i I|K iones, l.i Im ínula de decisión o conversión y, de existir, la barrera


legal (ver más adelante, en este libro, el capítulo referido a los elementos particu-lares de los sistemas electorales y sus efectos).

El concepto restringido de sistema electoral es útil, en primer lugar, porque centra la atención exclusivamente en este ámbito de elementos y efectos y, en segundo lugar, porque posibilita así un análisis diferenciado de este factor precisa-mente definido, el sistema electoral, en relación con los demás factores presentes en el proceso electoral y el de la formación de la representación política. En estos procesos, el sistema electoral es sólo un factor entre muchos otros. Es obvia la existencia de una interrelación de diferentes factores, situación que suele alimentar la tentación de discutir (al mismo tiempo) el conj unto de factores como partes de un mismo concepto amplio. El propósito y el método de un análisis politológico son, empero, precisamente contrarios a esta idea, apuntando más bien a la diferenciación de los factores para una mejor determinación de la función e importancia de cada uno de ellos en dicha interrelación o relación causal.

¿Qué importancia tienen los sistemas electorales?

La importancia del sistema electoral como un factor estructurante del sistema político es un tema sobre el cual discrepan tanto los politólogos como los políticos. ¿Tiene el sistema electoral mayor importancia que otros factores institucionales tales como el sistema de gobierno (por ejemplo, la relación poder legislativo/poder ejecutivo)? ¿Es el sistema electoral más importante que factores sociopolíticos tales como la estructura social o los patrones dominantes de canalización de conflictos?

Tomando en cuenta las afirmaciones de prominentes politólogos expertos en sistemas electorales, no hay duda acerca del rol fundamental desempeñado por los sistemas electorales. De acuerdo con Giovanni Sartori (1994, p. IX), el sistema electoral es "a most essential part ofthe working ofpolitical systems. Not only are electoral systems the most manipulative instrument ofpolitics; they also shape the party system and affect the spectrum of represenlation". Por su parte, Arend Lijphart (1994, p. 1) sostiene incluso que "the electoral system is the mostfundamen-tal element of representative democracy".

Para algunos estudiosos de la materia, el destino de la democracia depende del sistema electoral aplicado. Así, algunos autores intentaron atribuir al sistema de representación proporcional la responsabilidad por el colapso de la República de Weimar (sobre el tema volveremos más adelante).

Mientras que resulta posible discutir las afirmaciones de Sartori y de Lijphart, esta última posición es sin duda exagerada, pues pasa por alto el hecho de que, en general, los factores determinantes del desarrollo político son múltiples y de origen muy variado. En consecuencia, los intentos de establecer relaciones causales conducen casi siempre al monocausalismo, i.e., a la negación de la pluralidad de factores causantes. Pero tampoco es sostenible la posición opuesta, defendida con frecuencia, según la cual los sistemas electorales no tienen ninguna importancia. Esta interpretación no es válida por numerosas pruebas empíricas que nos permiten afirmar que los sistemas electorales influye¡i_sobre el comportamiento y los resultados electorales. /

HI electo de los sistemas electorales sobre el proceso de formación di- l.i volun-

Sistemas electorales: cuestiones claves • 3 3

tad política se puede constatar fácilmente en los resultados de las elecciones. Veamos, por ejemplo, el número de partidos políticos que entra en el parlamento: el sistema electoral es un parámetro decisivo; observemos también la formación de mayorías parlamentarias. Muchas veces, las mayorías parlamentarias de un partido se deben al efecto desproporcional producido por el sistema electoral a la hora de convertir votos en escaños. Así, el sistema electoral influye en el tipo de gobierno en términos de la alternativa gobierno unipartidista versus gobierno de coalición, lo que lleva a desarrollar culturas políticas diferentes.

Así mismo, nos podemos preguntar qué partidos con representación parlamen-taria forman el gobierno: a menudo, no es el partido que obtuvo más votos el que forma el gobierno (sólo o en coaliciórvcon otros partidos). Hay sistemas electorales que posibilitan que el segundo y el tercer partido superen al primero en fuerza parlamentaria, formando un gobierno de coalición en contra del primero. Es más, existen sistemas electorales que pueden hacer que el segundo partido —en cuanto a votos obtenidos— acceda al gobierno, al adjudicarle más escaños en el parlamen-to. Por lo tanto, es posible afirmar que no deben subestimarse los efectos de los sistemas electorales: los sistemas electorales desempeñan un papel importante en el proceso de formación de la voluntad política y en la transferencia de poder (bajo la forma de escaños parlamentarios o puestos ejecutivos).

¿Qué efectos tienen los distintos sistemas electorales?

Los efectos concretos de los sistemas electorales son un tema aún más incierto y controversial que el de su importancia. ¿Cuáles son los efectos respectivos de los sistemas mayoritarios y de los sistemas proporcionales? ¿Es cierto que los sistemas electorales mayoritarios fomentan la integración del electorado, la concentración del sistema de partidos, la estabilidad política, la alternancia en el gobierno, etc., y otros no? Los autores de vertiente funcionalista, orientados hacia el parlamentaris-mo británico (Westminster model), atribuyen los efectos mencionados sólo al sis-tema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales (first-past-the-post-system). En cambio, los sistemas proporcionales fueron a menudo asociados con efectos políticos tales como la desintegración, la fragmentación del sistema de partidos, la inestabilidad política, etc.

En el debate sobre los efectos políticos de los sistemas electorales existen más supuestos que conocimientos científicamente fundados. Muchas de las generaliza-ciones que se manejan son abstracciones a partir de un modelo que se construye sin ningún fundamento empírico, o como las citadas anteriormente, abstracciones he-chas a partir de un sólo caso.

Así, los sistemas mayoritarios no facilitan siempre la integración o la alternancia en el gobierno. Resulta crucial considerar las condiciones sociales y políticas con-cretas de cada caso. En este sentido, puede suceder que, en un contexto determinado, un sistema proporcional cumpla más eficientemente las funciones mencionadas que un sistema mayoritario.

Por otra parte, el asunto no es tan complicado o arbitrario como para no permitir la formulación de algunas generalizaciones en tiempo y/o espacio. Naturalmente, éstas habían de formularse de manera diferenciada, teniendo en cuenta las coiuli-

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ciones específicas de la sociedad y del sistema político en cuestión. El camino hacia generalizaciones de mediano alcance partiría de observaciones empíricas indivi-duales y llegaría a identificar tipos de países o de condiciones específicas para los cuales sería posible formular hipótesis sobre los efectos de ciertos sistemas electorales. Por consiguiente, no pretendemos sustituir aquí las afirmaciones existentes sobre los efectos de los sistemas electorales, sino que nuestra intención es destacar las precondiciones de orden metodológico para su generación. En síntesis: los sistemas electorales operan dentro de un complejo contexto de múltiples factores que varía de acuerdo a los distintos países y épocas. El análisis de los sistemas electorales y la evaluación de sus efectos tienen que tomar en cuenta las circunstancias históricas y sociopolíticas del caso en cuestión. Las generaliza-ciones se relacionan con tipos de países o circunstancias comparables.

¿Qué interpretación se hace de los efectos de los sistemas electorales?

Si bien tenemos hoy un mayor conocimiento de los efectos de los sistemas electorales, queda todavía la pregunta acerca de cómo interpretarlos. Por ejemplo, ¿es preferible la proporcionalidad entre votos y escaños, o conviene optar por un aumento de los efectos mayoritarios del sistema electoral? Hay diferentes tipos de criterios. El criterio de mayor importancia real es el de las ventajas y desventajas que sacan o sufren las fuerzas sociales y agrupaciones políticas.

Un partido estructuralmente pequeño (es decir, un partido que es y seguirá siendo pequeño, dado que su apoyo se basa en un sector social limitado o en una minoría étnica o religiosa que no puede ampliarse a voluntad como, por ejemplo, el Partido Sueco de la minoría sueca en Finlandia) evaluará los efectos de un sistema electoral de manera distinta que un partido "atrapa todo" o con perspectivas de acceder al poder con la mayoría absoluta de los escaños. El pequeño enfatizará el criterio de la "representación justa", mientras que el grande destacará la formación de gobiernos estables con base en mayorías partidarias. En términos generales, los partidos políticos optan según sus (supuestos) intereses. Es raro que profesen una posición de principios. Cuando éste parece ser el caso, su origen se sitúa en experiencias históricas que vinculan sus intereses de partido con un determinado sistema electoral. Así, la historia constituye taritbién un criterio importante que fundamenta y explica las preferencias por sistemas electorales.

Aparte de los intereses o tradiciones políticas de los partidos, existen asimismo consideraciones de interés nacional (por ejemplo, mayor gobernabilidad, consoli-dación de la democracia, mayor capacidad de integración del sistema político, etc.). Pero, incluso en el caso de este elevado criterio, son posibles distintas interpretacio-nes, sobre todo debido a la variación de las condiciones sociopolíticas a través del tiempo y de un país a otro. Este criterio no se presta para discernir en términos valorati vos entre los diferentes sistemas electorales invariablemente en favor de un sistema, como lo hacen aquellos teóricos políticos que se basan en un modelo de gobierno democrático óptimo, en el que el electorado juega un papel determinado y cuyos efectos, ajustados al funcionamiento del modelo, no pueden ser sino positivos. /

En lo que sigue nos mantendremos alejados de tal cntei ¡o, destacando que para


interpretar los efectos de los sistemas electorales hay que considerar también las condiciones sociopolíticas de cada caso.

¿Qué enfoques se emplean para estudiar los sistemas electorales?

Como lo demuestran los puntos anteriores, existe mucha controversia en las cuestiones claves de los sistemas electorales lo que, de alguna manera, refleja las diferencias metodológicas que existen en el estudio de los sistemas electorales.

Grosso modo, se pueden diferenciar tres enfoques, los cuales se distinguen, en primer lugar, según sea su carácter teórico o empírico y, entre los enfoques em-píricos, en segundo lugar, según la disyuntiva empírico-estadístico versus históri-co-empírico.

El primer enfoque es el que se puede llamar clásico, en cuyo marco se estudian los sistemas electorales a partir de convicciones teóricas o casi axiomáticas, vinculadas a teorías de la democracia o del buen gobierno. Un buen ejemplo de este enfoque, dominante durante más de un siglo a partir de los grandes debates entre John Stuart Mili y Walter Bagehot, es el del filósofo sir Karl Popper, quien a finales de los años ochenta defendió su opción por un determinado sistema electoral recurriendo a un fundamento de filosofía política alejado de la experiencia empíri-ca, pese a ser, en su epistemología, un defensor a ultranza del examen empírico (método de ensayo y error). Es cierto: el enfoque clásico implica generalmente pronunciarse a favor de uno de los principios de representación y de un sistema electoral correspondiente. En este enfoque se sostienen certezas en cuanto a los efectos y ventajas de determinados sistemas electorales, a menudo sin tomar en cuenta lugar y tiempo. El tipo de afirmación que lo caracteriza es: "la representación por mayoría es mejor que la representación proporcional", o "el sistema electoral de pluralidad es el que mejor se corresponde con la esencia de la democracia, con la esencia del gobierno parlamentario", etc. Así mismo, lo que se defiende como válido en un caso se supone válido también en los demás. Esta tendencia se expresa en afirmaciones que se postulan con carácter de ley, tales como: "el sistema electoral de pluralidad conduce al sistema bipartidista".

El estudio teórico de los sistemas electorales, de las ventajas y desventajas de los principios de representación, su vinculación con la institucionalidad política en general y la dinámica de los procesos políticos, sigue basándose en los escritos del enfoque clásico. Es más, mucho de lo que el no especialista en la materia cree saber sobre los sistemas electorales, se fundamenta normalmente en el cuerpo de su-puestos y afirmaciones del enfoque clásico.

El punto fuerte de este enfoque reside en la vinculación del tema de los sistemas electorales con la política en general, esto es, en centrar la atención en cuestiones relacionadas con los sistemas electorales que tienen una relevancia real y, al mismo tiempo, no temer efectuar apreciaciones en forma de relaciones causales, utilizando un horizonte de interpretación enraizado en la teoría política. Por el contrario, la debilidad del enfoque reside en no lomar en cuenta ni el espectro de diferenciación entre los sistemas electorales en el marco de los principios de representación, ni la contingencia histórica de los sistemas electorales, cuestiones realmente determi-nantes para sus electos y valoraciones.

3 6 D Elecciones y sistemas electorales

El segundo enfoque es empírico y de orientación estadística. Por la lógica de la metodología estadística misma, que requiere un gran número de casos para llegar a resultados relevantes, este enfoque trata de incluir en el estudio la mayor cantidad posible de sistemas electorales, integrando para ello la dimensión histórica y la internacional. En comparación con el enfoque clásico, el enfoque empírico-estadístico diferencia mejor entre los componentes de los sistemas electorales, precisamente con el fin de tratarlos estadísticamente como variables en el marco de una relación multicausal. Es enorme el avance que se logró en el estudio de los sistemas electorales y sus efectos gracias a este nuevo enfoque, tanto como a lo largo de su aplicación. Respecto a esta última observación, vale comparar los dos estudios que mejor representan al enfoque empírico-estadístico: los de Douglas W. Rae (1968) y Arend Lijphart (1994). Sin embargo, este enfoque se centra en lo que se puede medir, e intenta preparar el material histórico de manera que sea apto para el análisis estadístico. Esto puede implicar cambios en los conceptos (p.ej., ampliando la definición del concepto mismo de sistema electoral a través de la inclusión de características que se puedan medir), y reduccionismos en el análisis de los sistemas electorales concretos para facilitar la clasificación (p.ej., en el caso de los sistemas de representación proporcional personalizada). Por último, la tendencia de centrar la investigación en la parte medible del problema, desplaza la atención del in-vestigador hacia el campo fundamentalmente matemático de la materia (p.ej., grados de proporcionalidad), desatendiendo de alguna manera lo politológico (p.ej., la relación entre grados de proporcionalidad y sistemas de partidos políticos), así como los criterios generales de evaluación y de contexto, imprescindibles para apreciar los resultados empíricos.

El tercer enfoque es empírico de orientación histórica. Se centra en el estudio de los sistemas electorales concretos y en el análisis del contexto sociopolítico que los rodea, lo cual resulta indispensable para comprender su funcionamiento y sus efec-tos. En comparación con el empírico-estadístico, este enfoque es descriptivo-individualizante, lo cual es objeto de críticas desde ef campo estadístico. No obstante, el enfoque histórico-empírico se entiende también como comparativo. Y de allí la importancia del caso individual, dado que sólo a través de este camino inductivo puede llegarse a un conocimiento teórico, empíricamente fundado. Debido a la importancia de la comparación en la elaboración de hipótesis y teorías, este enfoque coloca un énfasis especial en la precisión terminológica y en el trabajo clasificatorio. Es cierto que, a veces, en los estudios nacionales se descuida el aspecto comparativo, clave en el enfoque históricü-empírico. Al mismo tiempo, hay que reconocer que, en comparación con los otros dos, este enfoque es el que más se presta a la consultoría política en el ámbito de los sistemas electorales. Esto conlleva no pronunciarse a favor de un sistema electoral antes de haber estudiado detallada-mente los factores contextúales. Este libro se inscribe en la perspectiva de este último enfoque.

¿Qué terminología existe para comparar los sistemas electorales?

El estudio comparativo de los sistemas electorales no pucdc/dí-svincularsc de realidades y experiencias históricas concretas. Además, no sólo M enfrenta a la


contingencia de los fenómenos en estudio, sino también a un trato científico diferente según países, culturas e idiomas, que se expresa en una terminología de estilos propios.

En inglés, la gran alternativa entre sistemas electorales se discute en términos de plurality systems y proportional representation. En alemán, se distingue entre Mehrheitswahl (-recht/-system) y Verhaltniswahl (-recht/-system), que no son traducciones que se corresponden con el inglés, sino que constituyen, con matices, términos propios. Así, el concepto plurality system es más concreto, dado que indica la mayoría necesaria (pluralidad de votos) mientras que el concepto alemán Mehrheitswahl es genérico y no desagrega el tipo de mayoría que se pide: puede ser la mayoría absoluta, o la mayoría relativa o simple. Sin embargo, una traducción literal (plurality system = Pluralsystem o Pluralwahl), conduciría a una equivoca-ción, dado que la Pluralwahl, en la propia historia electoral alemana, evoca el sufragio desigual del siglo XIX, el sistema de votos escalonados según el estrato social. No existe una comprensión clara y uniforme en la literatura comparativa sobre sistemas electorales de los términos plurality system y representación pro-porcional (véase Nohlen 1978, pp. 48-50). Como confirma también Sartori (1994, p. 4): "The two labels are not symmetric". El tgrmino plurality system se refiere a la fórmula de decisión (el primero gana todo), mientras que representación propor-cional alude al resultado global de una elección en términos de la proporción votos/ escaños. Los problemas de comprensión se tornan obvios cuando una nueva y más adecuada conceptualización de la materia tiene que emplear la terminología en uso (ver, en este libro, el capítulo siguiente).

Problemas parecidos ocurren en castellano. ¿Cuál es la traducción más apropia-da de.plurality system? ¿Sistema de pluralidad? ¿Sistema de mayoría relativa? Esta última solución se corresponde con la alemana de relative Mehrheitswahl. ¿Cuál es la traducción más apropiada del concepto Mehrheitswahl (representación por mayoría)? ¿Y de Mehrheitswahlsystem (sistema mayoritario, absoluto o relativo)? El primer concepto indica más bien el principio de representación; el segundo su materialización como sistema electoral concreto. ¿Sería posible —como en el idioma alemán— en castellano, colocar la gran alternativa en el campo de los sistemas electorales en un mismo nivel terminológico: representación por mayoría versus representación proporcional, o sistemas mayoritarios versus sistemas pro-porcionales?

La terminología en uso no es en ningún caso estrictamente lógica, sino con-tingente. Reápecto al idioma castellano, hay que considerar la gran cantidad de países donde se habla esta lengua. Detrás de lo que se entiende por ciertos conceptos políticos, se halla a menudo toda una historia nacional de conflictos y compromisos que ocupan o modifican el uso colectivo de los términos de comunicación de estas sociedades.

En nuestro campo de investigación no existe a menudo coincidencia en los términos básicos como, por ejemplo, en el concepto de "votos válidos". Y las estadísticas electorales que documentan los resultados electorales suelen no basarse en los mismos criterios para el cálculo de los porcentajes. A esto se agrega, estudiando Europa y América I .atina de manera comparada, la mayor complejidad, con respecto a esta ultima, en el uso de conceptos para cuestiones político-institucionales, nos limitamos sólo a este ámbito de diferencias y de terminología.


dejando de lado los aspectos evaluativos. El tipo de sistema político influye en la semántica, es decir: el elector tiene un voto, algo inequívoco en los sistemas parlamentarios, pero no así en los sistemas presidenciales, ya que allí, cuando coinciden las elecciones presidenciales con las parlamentarias, el elector puede tener un voto para elegir cada órgano (es decir, en realidad tres votos, cuando el parlamento se compone de dos cámaras) o un voto para elegir conjuntamente a los tres órganos (voto simultáneo).

Otra controversia se plantea en torno al término "sistema mixto". ¿Tiene sentido distinguir entre "sistemas mayoritarios, sistemas proporcionales y sistemas mix-tos"? ¿Qué comprende esta tercera categoría? ¿Incluye a todos los sistemas elec-torales que no sean mayoritarios (clásicos) y sistemas de representación proporcio-nal pura? ¿Es el sistema alemán (proporcional personalizado) un "sistema mixto"? ¿Qué es lo que se mezcla: los principios de representación, algunos elementos? ¿Qué función y efectos tienen los "sistemas mixtos"? Existe gran confusión respecto a este término.

Todo esto hace difícil la labor comparativa. Una tarea imprescindible es procurar la correspondencia de términos y datos. Es necesario sistematizar nuestro saber teórico-conceptual en materia de sistemas electorales, materia en la cual no existe en ningún idioma la coherencia necesaria para los términos del análisis politológico.

Principios de representación y fórmulas de decisión

En este capítulo retomaremos el debate clásico sobre sistemas electorales, el cual se ha llevado a cabo en un nivel extremadamente teórico-normativo y esca-samente empírico. Esto nos sirve, así mismo, para introducir definiciones y clasificaciones. El énfasis se colocará aquí en distinguir entre sistemas electorales, principios de representación y reglas o fórmulas de decisión, tarea que resulta fundamental para la comprensión de la estructura conceptual del estudio de los sistemas electorales y para la confrontación de los principios de representación en términos evaluativos.

Existen dos principios básicos para clasificar los sistemas electorales: la representación por mayoría y la representación proporcional.

En el mundo abundan los sistemas electorales y cada día surgen otros nuevos, pues las posibilidades creativas son prácticamente ilimitadas. Sin embargo, todos los sistemas electorales derivan de dos tipos básicos, que clebfen serpercibidos como principios de representación fundamentales: el principio de representación por mayoría (relativa o absoluta), que es llevado a la práctica por los sistemas electorales mayoritarios, y el principio de representación proporcional, que es llevado a la práctica por los sistemas proporcionales.

A continuación, estableceremos las principales diferencias entre estos dos principios básicos. Explicaremos primero la diferencia entre los principios o fórmulas de decisión (mayoritario versus proporcional) y los principios de repre-sentación (representación por mayoría versus representación proporcional). Es importante, además, determinar la importancia de los criterios de diferenciación para la clasificación de los sistemas electorales.

Los sistemas electorales de tipo mayoritario y los sistemas electorales de tipo proporcional pueden definirse según dos criterios: la fórmula de decisión y el principio de representación.

Antes de profundizar más en las consideraciones explicativas, definiremos ahora los dos tipos fundamentales de sistemas electorales, el mayoritario y el de representación proporcional, según el principio de representación y, empíricamen-te, según su efecto sobre la relación entre votos y escaños:

Sistema de representación por mayoría Hay una brecha entre los porcen-tajes de votos y de escaños obte-nidos por los diversos partidos.

Sistema de representación proporcional Hay concordancia relativa entre los porcentajes de votos y de es-caños obtenidos por los diversos partidos.


Principios de decisión: mayoría y proporcionalidad

En los sistemas de representación por mayoría la asignación de escaños depende de que un candidato o partido obtenga la mayoría de los votos requerida. Las leyes electorales rezan aproximadamente así: se considerará electo al candidato que haya obtenido la mayoría relativa (o absoluta) de los votos emitidos.

En los sistemas de representación proporcional la asignación de escaños depende de la proporción de votos obtenidos por los diferentes candidatos o partidos: se considerará electos a los candidatos o partidos cuyos votos sean por lo menos iguales a un cociente determinado. Un partido tendrá una cantidad de escaños igual a la cantidad de veces que dicho cociente quepa en el total de los votos obtenidos. Esto nos lleva a la definición siguiente: el principio de decisión representa la fórmula de acuerdo a la cual se determinan los que ganan el (o los) escaño(s) o participan en la distribución de los escaños en disputa y los que no reciben ningún escaño.

Mayoría como principio de decisión significa que la mayoría del total de los votos emitidos decide quién gana la elección (principio mayoritario). Proporciona-lidad como principio de decisión significa que el resultado de la elección se decide según la proporción de los votos emitidos obtenida por cada candidato o partido (principio proporcional).

Efectos políticos de la fórmula mayoritaria

La aplicación del principio mayoritario o fórmula mayoritaria implica que sólo cuentan políticamente los votos obtenidos por el candidato ganador. Los votos emitidos a favor de los candidatos derrotados no cuentan. Por esta razón, es posible decir que bajo la fórmula mayoritaria no todos los votos emitidos cuentan por igual. Sólo conducen al éxito los votos emitidos a favor del candidato ganador. Así, se establece una diferencia entre el valor numérico y el valor de logro del voto. Además, los votos que un candidato o partido obtenga por encima de la mayoría requerida no tienen importancia alguna.

La mayoría requerida puede ser relativa, como en el caso de ía fórmula de pluralidad (i.e., mayor número de votos que cualquier otro candidato) o absoluta (i.e., mayor número de votos que todos los demás candidatos juntos).

Las consecuencias políticas pueden ser que la aplicación de la fórmula mayoritaria en circunscripciones que están totalmente dominadas por un partido no incentiva a la oposición política para plantear competencia en esas circunscripcio-nes. Surge así el peligro de apatía política y, consecuentemente, de un aumento del abstencionismo en los baluartes partidistas, es decir, en aquellas circunscripciones electorales generalmente dominadas por un determinado partido.

Los votos obtenidos por encima de la mayoría relativa, como suele ser el caso en los baluartes partidarios, representan para el partido en cuestión un derroche de votos en relación con los votos obtenidos en el nivel nacional, lo cual puede tra-ducirse en una desventaja para los parí idos cuyos simpatizantes están concentrados en ciertas circunscripciones o baluartes, en fugar de hallarse distribuidos equitati-vamente a lo largo del territorio nacional.

Principios de representación y fórmulas de decisión • 4 1

La elección a través de la fórmula mayoritaria tiene la ventaja de colocar al votante en una situación decisional clara y de evidenciar la relación directa entre voto y resultado electoral. Además, la fórmula mayoritaria por lo general está vinculada con circunscripciones pequeñas o uninominales, lo que lleva así mismo a que el elector tenga un voto personal, eligiendo candidatos (y no listas).

Efectos políticos de la fórmula proporcional

En claro contraste con la mayoritaria, la fórmula proporcional produce resul-tados electorales que otorgan a cada candidato o partido una representación proporcional al número de votos obtenidos. Por regla general, los candidatos o partidos derrotados en las urnas obtienen escaños en el parlamento.

Aplicar la fórmula proporcional lleva a qúe el valor de logro de los votos sea equivalente al valor numérico, al menos dentro de lo matemáticamente posible. Todo voto cuenta, no hay límites impuestos por el propio principio de decisión. En consecuencia, tiene sentido que los partidos luchen por cada voto. Esto puede, así mismo, contribuir a incrementar la participación electoral. Un sector mucho mayor del electorado ve su participación coronada con el éxito, dado que su voto contri-buyó a la obtención de escaños para el partido de su preferencia.

La aplicación de la fórmula proporcional requiere la determinación de proce-dimientos para el cálculo del resultado electoral. Históricamente, tomó casi cien años traducir la idea proporcional (de fines del siglo XVIII) aun procedimiento más o menos práctico de cómputo de votos (fin del siglo XIX). En la actualidad existen variadas técnicas de cómputo (aspecto que abordamos más adelante, en este libro). Algunas de ellas son bastante complicadas, dificultando para el votante la compren-sión de lo que sucede con su voto, lo que se suele apreciar como una desventaja de la fórmula proporcional.

No obstante, una parte considerable de las consecuencias políticas de la fórmula proporcional tiene que ver con los detalles de la representación proporcio-nal. Mientras que la fórmula mayoritaria tiene sólo dos subtipos: la mayoría relativa y la mayoría absoluta, la fórmula proporcional abarca un amplio espectro que va de mayor a menor representación proporcional. Dado que los efectos políticos varían en parte según el grado de proporcionalidad, es necesario estudiar detalladamente las distintas variantes de la fórmula proporcional. Además, la fórmula proporcional está frecuentemente vinculada con circunscripciones plurinominales grandes y lis-tas cerradas y bloqueadas, de modo que el elector vota por listas de partido.

Comparación de los efectos políticos de las fórmulas mayoritaria y proporcional

Cuando se compara las fórmulas mayoritarias y proporcionales, se suele destacar el contraste entre el voto por un candidato y el voto por una lista, identificándose la fórmula mayoritaria con la elección de candidatos (en el pasado "honorables") y la fórmula ptopotcional con la lista "anónima" Al identificar los sistemas eleetoiales i on las lomudas de decisión, frecuentemente se establece que:


- el sistema mayoritario equivale a la elección de candidatos individuales/ personalidades.

- el sistema de representación proporcional equivale a la elección de listas de partidos.

Sin embargo, al plantear estos contrastes se pasa por alto que existen formas de listas en las que el elector puede expresar sus preferencias respecto de los candidatos del partido de su elección; esto último no es posible dentro de la fórmula mayori-taria/de pluralidad, donde si un elector no está de acuerdo con el candidato presentado por el partido de su preferencia tiene que o votar por él a fin de dar el voto a su partido o votar directamente por otro partido porque no le gusta el candidato, o abstenerse.

Tampoco se toma en cuenta la evidencia reunida por la sociología electoral, en el sentido de que la afiliación partidaria del candidato demuestra ser cada vez más determinante del voto. La personalidad de los candidatos individuales tiene una importancia secundaria cuando la elección entre candidatos implica, al mismo tiempo, la elección entre partidos. Sólo en el nivel nacional siguen siendo importan-tes los candidatos individuales, los líderes políticos, su aptitud para resolver pro-blemas, su imagen, etc. En cambio, la "personalidad" del candidato local no resulta ser tan importante.

Otra diferencia que se señala a menudo es la variación de la importancia y del papel del partido y del candidato según las fórmulas mayoritaria/de pluralidad y proporcionales. Se sostiene, por ejemplo, que la fórmula mayoritaria implica una relación más estrecha entre el'diputado y su circunscripción electoral, o entre el elegido y los electores. También se afirma que la fórmula mayoritaria brinda al diputado mayor independencia frente a su partido que la proporcional, entendida esta última como la elección por una lista cuya conformación es determinadapof el partido. En síntesis, se sostiene que el diputado "de partido" electo por lista depende más del partido.

El grado de independencia de un diputado respecto a su partido bien puede tener relación con las dos fórmulas decisorias, pero no está determinado única-mente por ellas. En este contexto deben considerarse también otros factores como el tipo de sistema político, la estructura interna de los partidos políticos, los conceptos generales de representación y el papel de los partidos políticos en el proceso de formación de la voluntad política.

Es cierto que, bajo determinadas circunstancias, la fórmula proporcional puede ser capaz de ampliar la influencia de la organización central del partido en la nominación del candidato. Al mismo tiempo, se supone que, con el uso de la fórmula mayoritaria/de pluralidad, la nominación del candidato se realiza en el mismo nivel que su candidatura, es decir, que la nominación estaría a cargo, por ejemplo, del comité partidario de la circunscripción electoral correspondiente, es decir, del comité partidario local. Esto ocurre sólo en los partidos en los que se corresponden la estructura organizativa con la asignación funcional de candidaturas. De hecho, los candidatos son designados, en muchos países, por el centro de poder ubicado en la capital. Los organismos partidarios inferiores suelen avalar a los candidatos impuestos desde arriba, cuando éstos representan beneficios para ef<üstrito debido a su importante función en e! gobierno o parlamento. Resulta evidente que. en este caso, no hay mucha diferencia entre la aplicación de una u otra fórmula.


Si, por el contrario, el grado de independencia del candidato respecto al partido es determinado por las fórmulas decisionales, hay que decidir cuál de ellas resulta preferible. La respuesta depende del concepto general de representación y la función específica de los partidos en el sistema político. En los sistemas parlamen-tarios, donde se requiere una mayoría parlamentaria para poder gobernar, los diputados tendrán que seguir más fielmente los lincamientos programáticos y las órdenes de los líderes que en los sistemas presidencialistas.

En este sentido, conviene recordar la célebre afirmación de Walter Bagehot: "el gobierno parlamentario significa obediencia a los líderes" (The English Constitution, 1867). En otras palabras, los factores constitucionales favorecen el papel dominante del partido en relación con el diputado. Esto quedó plasmado, por ejemplo, en la reforma constitucional de 1979 en Sri Lanka, donde se estableció que los diputados que renuncian a su partido pierden su escaño. De manera opuesta, la tradición británica demuestra que una filosofía representativa, basada desde siem-pre en la idea de la representación libre y en la vigencia del "libre mandato", es perfectamente compatible con el gobierno de partido.

En síntesis, las fórmulas mayoritaria/de pluralidad y proporcionales represen-tan principios decisorios cuya diferencia principal reside en la cuestión de si la mayoría o la proporción correspondiente de los votos determinará el resultado electoral.

Los efectos políticos de las diferentes fórmulas de decisión pueden resumirse en las tendencias siguientes:

Efecto respecto de:

valor de logro del voto

relación entre el voto y el resultado electoral

influencia de "baluartes"

independencia del diputado

espectro de variación interna de la fórmula

Fórmula mayoritaria:

desigual

directa, simple

alta

tendencialmente mayor

limitado

Fórmula proporcional:

igual

indirecta, compleja

baja

tendencialmente menor

amplio

Estos efectos se relacionan con los que tienen la representación por mayoría y ta representación proporcional como principios de representación, los cuales son mucho más importantes para la cuestión del poder político.

Principios de representación: el principio de representación mayoritario y el proporcional

Para definir los principios de icpresentación, nos preguntamos acerca de los


objetivos políticos buscados por los dos tipos básicos de representación, el mayo-ritario y el proporcional.

¿Cuál es el objetivo político de representación por mayoría? Bajo la represen-tación por mayoría, el objetivo es producir una mayoría parlamentaria para un partido o coalición de partidos.

Esencialmente, se trata de capacitar a un partido para formar una mayoría parlamentaria, aunque no haya obtenido la mayoría absoluta de los votos. Este es el efecto político deseado por el sistema mayoritario como principio de represen-tación (ver gráfico 1).

En los países donde se aplica un sistema electoral de representación por mayoría, la formación de mayorías parlamentarias es, de hecho, casi siempre, consecuencia del sistema electoral.

En 196 elecciones celebradas en los países occidentales industrializados entre 1945 y 1977, se constituyó una mayoría absoluta de un partido en 54 casos. En 77,8% de estos 54 casos, ayudó el sistema electoral, es decir, un partido obtuvo mayoría parlamentaria absoluta sin haber ganado la mayoría absoluta de los votos. Estas "mayorías fabricadas", que tienen su origen en el efecto desproporcional del sistema electoral y no en el voto de los electores, se debieron en un 72,2% a la utilización del sistema mayoritario.

¿Qué objetivo persigue la representación proporcional? Bajo el principio de representación proporcional, el objetivo consiste en reflejar lo más fielmente posible las fuerzas sociales y las agrupaciones políticas existentes en un determina-do país. Se pretende que las proporciones de escaños y votos se correspondan lo más exactamente posible (ver gráfico 2). Este es el efecto político deseado del sistema proporcional como principio de representación. —

La transformación de una minoría de votos (menos del 50%) en una mayoría de escaños parlamentarios (más del 50%) es mucho menos frecuente donde se aplica un sistema electoral de representación proporcional.

Sólo el 27,8% de las "mayorías fabricadas" fueron producto de sistemas proporcionales. Hay sistemas proporcionales que, bajo ciertas condiciones, no permiten la formación de una mayoría monopartidista, aun cuando el partido más fuerte alcance cerca del 50% de los votos. Por ejemplo, la Democracia Cristiana en la República Federal de Alemania (CDU/CSU) alcanzó el 48% del total de los votos por listas (ver detalles sobre el sistema electoral alemán más adelante), sin obtener la mayoría de los escaños.

En muchos países, el principio de representación que rige para la composición del parlamento nacional se halla determinado en la Constitución; pero, mientras el principio de representación tiene rango constitucional, los detalles del sistema electoral se establecen por ley. En algunas Constituciones, se estipulan incluso ciertas condiciones generales, tales como la elección en circunscripciones electo-rales según entidades administrativas, o la representación parlamentaria de los partidos que superan determinado porcentaje de los votos emitidos.

En todo caso, la cuestión fundamental concierne el principio de representación, en el que se refleja la concepción funcional del parlamento nacional que tuvieron los constituyentes al diseñar el sistema político o los legisladores al cambiar el prin-cipio ile representación vigente.

Por lo tanto, nuestra definición se expresa de la manera siguiente el pnncipio


Representación por mayoría como principio

Parlamento

Partido A Partido B

Gráfico 1

Distritos uninominales

Votantes

Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5

Partido B: 60% Partido A: 50% Partido A: 25,0% Partido A: 45% Partido B: 50% Partido A: 40% Partido B: 33% Partido B: 37,5% Partido B: 33% Partido A: 33%

Pando C: 17% Partido C: 12,5% Partido C: 22% Partido C: 17% Partido D: 25,0%

El gráfico muestra el efecto de constitución de mayorías parlamentarias que tiene la aplicación de la fórmula mayoritaria con distritos uninominales. Sólo dos de los cuatro partidos obtienen escaños parlamentarios, til Partido B alcanza la mayoría absoluta en los escaños (60%), aunque conquistó una mayoría absoluta de volos en un ,«>lo distrito (1). lin el distrito 3, con 4 candidatos, basta el 40% de los votos para j(anar I .o ilcci siv, . dr rsle «mema es ganar rl distrito electoral. Sólo los partidos que ganan un diurno, pot tu mctin», tirnm rrprrienlarión parlnnirntaria.


de representación se refiere a la cuestión de las funciones que debería cumplir la representación.

En síntesis: como principio de representación, la representación por mayoría apunta a la formación de una mayoría parlamentaria por un partido político o coalición de partidos, la cual se consigue mediante la desproporción entre votos y escaños.

Gráfico 2 — — —

Representación proporcional como principio

Escaños parlamentarios

El gráfico muestra que la representación proporcional produce un reflejo a nivel parlamentario de la pluralidad de opiniones y agrupaciones políticas a nivel del electorado. En nuestro ejemplo, lo» ocho partidos que se reparten los votos del electorado tienen representación parlamentaria.


Como principio de representación, la representación proporcional intenta que las fuerzas políticas de un determinado país se vean reflejadas, en virtud de una relación proporcional entre votos y escaños, lo más fielmente posible en el parlamento.

¿Cuáles son los elementos básicos del sistema electoral mayoritario y del sistema proporcional?

Antes de examinar los efectos de la representación por mayoría y de la representación proporcional como principios de representación, es preciso retornar a la cuestión de cómo definir los dos tipos básicos de sistemas electorales —eje del debate clásico sobre sistemas electorales—, ya que sólo una definición clara y precisa nos permite realizar un análisis comparado de sus efectos políticos.

En resumen, tenemos la situación siguiente:

Tipos fundamentales:

Sistema electoral mayoritario/de pluralidad

Sistema electoral proporcional

Fórmulas de decisión:

Triunfa la mayoría

Decide la proporción de votos

Objetivo de representación:

Formación de mayorías parlamentarias

Reflejo de la estructura del electorado

Por consiguiente, podríamos tomar como criterio de definición la fórmula de decisión o el objetivo de representación. Pero no podemos mezclar ambos criterios, como ocurre a menudo en los tratados sobre el tema, definiendo el sistema electoral mayoritario mediante la fórmula de decisión y los sistemas proporcionales median-te el principio de representación.

Resolvamos la cuestión de qué criterio escoger según la importancia de uno y otro. El principio de representación resulta políticamente más importante; en otras palabras, es más importante el resultado de la decisión, en términos de la compo-sición política del parlamento, que la fórmula según la cual se decide. Por lo tanto, podemos concluir que los dos tipos fundamentales de sistemas electorales, el sis-tema mayoritario y el sistema proporcional, se definen con base en sus principios de representación.

Esta afirmación resulta más que justificada debido al hecho de que las fórmulas de decisión y los objetivos de representación pueden ser combinados indistintamen-te; por ejemplo, la fórmula de decisión mayoritaria con el objetivo de representación del sistema proporcional.

La mayoría de los sistemas electorales existentes se caracteriza por la corres-pondencia entre la fórmula de decisión y el principio de representación:

- En sistemas de mayoría relativa basados en circunscripciones uninominales, la decisión obedece a la fórmula mayoritaria y persigue el objetivo de la represen-tación por mayoría.


- En sistemas proporcionales basados en circunscripciones plurinominales, la decisión obedece a la fórmula proporcional y persigue el objetivo de representar a los partidos en el parlamento según la proporción de votos obtenidos.

No obstante, existen en la práctica sistemas electorales en los que la fórmula de decisión no se corresponde con el principio de representación: bajo ciertas condi-ciones, la fórmula de decisión proporcional puede conducir a la representación mayoritaria (como objetivo de representación).

Estas condiciones específicas están dadas en sistemas llamados proporciona-les, basados en circunscripciones pequeñas, donde se aplica la fórmula proporcio-nal, pero la representación proporcional de los partidos resulta imperfecta debido a la baja cantidad de escaños en juego. Las circunscripciones pequeñas favorecen fuertemente a los partidos grandes, de manera que en el nivel nacional se presentan diferencias significativas entre la proporción de votos y escaños en perjuicio de los partidos pequeños. En síntesis, la aplicación de la proporcionalidad como fórmula de decisión en circunscripciones pequeñas no conduce al objetivo de representación proporcional sino al de representación por mayoría.

El sistema proporcional con circunscripciones electorales pequeñas actúa, de hecho, como un sistema mayoritario.

Se brindarán más detalles sobre este punto mediante un ejemplo en el capítulo sobre la delimitación de las circunscripciones electorales (ver capítulo referido a los elementos particulares de los sistemas electorales).

Bajo ciertas condiciones, la fórmula de decisión mayoritaria puede conducir a la representación proporcional (como objetivo de representación).

Estas condiciones específicas están dadas cuando se combinan circunscripcio-nes uninominales con la representación proporcional, el caso de los famosos "sistemas mixtos", término que se emplea equivocadamente a no ser que se lo defina como la combinación de una fórmula de decisión con el principio de decisión opuesto. El caso más llamativo es el de la República Federal de Alemania, donde la mayoría relativa es aplicada como fórmula de decisión en 328 circunscripciones uninominales y, al mismo tiempo, es integrada al cómputo total de los votos según la fórmula proporcional, la cual, en un concepto de representación proporcional, determina la composición política del parlamento. Cabe mencionar aquí que la tendencia general de las reformas más recientes consiste, efectivamente, en combi-nar la fórmula de decisión mayoritaria con el principio de representación proporcio-nal.

Los efectos políticos del principio de representación por mayoría y del principio de representación proporcional

Los efectos políticos fundamentales de los principios de representación mayo ritario y proporcional afectan la relación entre votos y escaños; esto constituye el criterio definitorio empírico de los dos tipos fundamentales de sistemas electorales.

Como acabamos de señalar, con el sistema mayoritario se busca constituir mayorías parlamentarias de un partido o coalición de partidos, mientras que con el sistema proporcional se busca reflejar lo más precisamente posible las fuerzas sociales en el parlamento

Principios de representación y fórmulas de decisión • 48

Estos efectos pueden demostrarse empíricamente a través de la relación entre votos y escaños. Los resultados típicos de las elecciones en sistemas mayoritarios son aquellos en los que hay una gran desproporción entre los votos y los escaños obtenidos por los diferentes partidos. Con apenas 35% de los votos, un partido puede ganar la mayoría absoluta de los escaños en el parlamento, mientras que otro partido, con 15% o 20% de los votos, obtiene pocos escaños o incluso ninguno.

En cambio, la representación proporcional permite que un partido pequeño logre representación parlamentaria con apenas un 3% de los votos, mientras que un partido grande queda por debajo de la mayoría absoluta en el parlamento, aunque casi haya logrado la mayoría absoluta de los votos. En el cuadro 3, damos algunos ejemplos que evidencian lo expuesto.

A partir del efecto de ambos sistemas 'electorales fundamentales sobre la relación entre votos y escaños, llegamos a la formulación de algunos supuestos sobre los efectos políticos de estos sistemas electorales que se hallan relacionados con el proceso de formación de la voluntad política, el sistema de partidos y el proceso político en general. Estos efectos políticos de los sistemas electorales fundamentales, los cuales son en sí objeto de controversia y remiten a interpretacio-nes divergentes tanto por parte de los cientistas sociales como de los varios grupos sociales y políticos, constituyen la base del debate clásico sobre sistemas electora-les.

Aquí vale hacer dos observaciones: 1. Es relativamente fácil para un especialista en la materia determinar y

pronosticar la relación entre votos y escaños o el grado de proporcionalidad de los sistemas electorales. Por el contrario, es y seguirá siendo difícil establecer una relación causal entre el sistema electoral y el formato del sistema de partidos, para no hablar de las demás variables (estabilidad del sistema político, consolidación de la democracia, etc.) que se perciben como dependientes del sistemaelectoral. En los estudios más recientes, se ha enfatizado que el grado de proporcionalidad que alcanza un sistema electoral no constituye un indicador del formato del sistema de partidos y otras variables.

Cuadro 3

Ejemplos de resultados electorales

País Año Partido Votos en % Escaños en %

Gran Bretaña 1983 RM Conservador 42,4 61,6 Sri Lanka 1970 RM SLFP 36,9 60,2 Canadá 1984 RM Conservador 50,0 74,8 Turquía 1954 RM Republicano 36,4 5,7 Gran Bretaña 1983 RM Liberales y SDP 25,4 3,5 Canadá 1993 RM Conservador 16,0 0,7 Austria 1970 Kl> Socialista 48,4 49,2 Alemania 1976 K!> CDll/CStl 48,6 49,0 l'aísrs Hajns Kf Popular l'níti'slanlo 0.7 0,7 Sui/a I-IH; Kl' Sih lalisla Aulúnomii o.s 0.6


2. Las interpretaciones y las controversias que caracterizan al debate clásico sobre sistemas electorales se mueven, bajo la forma de argumentos ideal-típicos, en un nivel de abstracciones y deducciones a veces reduccionista, y un tanto artificial por no considerar ni la diferenciación interna de los sistemas electorales (véase "Tipos de sistemas electorales") ni la contingencia histórica.

A continuación, presentamos una lista de los efectos políticos de los dos tipos fundamentales de sistemas electorales. Estos efectos son vistos por los defensores de cada uno de ellos respectivamente como las ventajas de cada sistema electoral fundamental.

Ventajas de la representación por mayoría

1. Impide la fragmentación partidaria. Los partidos pequeños tienen pocas posibilidades de obtener escaños en el parlamento.

2. Fomenta la concentración partidaria, debido a su tendencia a la formación de un sistema bipartidista.

3. Fomenta la estabilidad del gobierno mediante la formación de mayorías parlamentarias monopartidistas.

4. Fomenta la moderación política, pues hace que los partidos más grandes compitan para ganar el apoyo del electorado ubicado en el centro del espectro ideológico, teniendo que asumir la responsabilidad política en el caso de triunfar en los comicios. En otras palabras, los partidos más grandes tienen que orientar sus programas políticos hacia los votantes moderados, y restringir dichos programas a reformas incrementales y factibles.

5. Fomenta la alternancia en el gobierno, porque una variación pequeña en la relación de votos puede dar lugar a una gran variación en la relación de escaños parlamentarios.

6. Permite al elector decidir directamente, a través de su voto, quiénes deben gobernar, sin delegar tal decisión a las negociaciones entre los partidos después de las elecciones.

Ventajas de la representación proporcional

1. Facilita la máxima representación de todas las opiniones e intereses en el parlamento, en relación con su fuerza respectiva en el electorado.

2. Impide la formación de mayorías parlamentarias demasiado artificiales, que no se corresponden con una mayoría real en el electorado y sólo representan el resultado de interferencias institucionales en el proceso de formación de la voluntad política.

3. Facilita la formación de mayorías a través de la negociación y el compromiso político entre diversas fuerzas sociales y/o grupos étnicos/religiosos.

4. Dificulta las convulsiones políticas extremas producidas sobre todo por los efectos distorsionantes del sistema electoral y no por cambios fundamentales en las preferencias de los votantes.

5. Refleja los cambios sociales y el surgimiento de nuevas corrientes políticas, al facilitar su representación en el parlamento

(>. Impide el surgimiento de un sistema de partido dominante, en el que dicho


partido debe su posición privilegiada básicamente al sistema electoral, tornándose así difícil, si no imposible, cualquier cambio político.

Las ventajas de la representación por mayoría y de la representación proporcio-nal suelen determinarse a partir de la comparación de estos dos tipos fundamentales de sistemas electorales. En el cuadro 4, presentamos algunos de los efectos tendenciales de ambos sistemas desde una perspectiva comparada.

Pero muchos de los efectos políticos atribuidos a los tipos fundamentales de sistemas electorales no pueden compararse de esta manera tan simple. Debe tenerse presente que lo que se califica como ventaja de un sistema no es visto así por todos los involucrados. La valoración depende de consideraciones teórico-democráticas y de poder político, de tal forma que los conceptos mismos de bipartidismo, esta-bilidad del gobierno, representación justa, etc., no tienen igual significado para todos, sino que se valoran más bien de manera opuesta.

Surgen dos preguntas: ¿tienen realmente los dos tipos fundamentales de sistemas electorales los efectos políticos que se les atribuyen? Y si éste fuera el caso, ¿cómo deben valorarse tales efectos?

Los dos tipos fundamentales de sistemas electorales sólo producen los efectos que se les atribuye bajo ciertas condiciones sociales y políticas.

En muchos casos, la representación por mayoría y la representación proporcio-nal tienen los efectos políticos que se les atribuye. Pero existen también ejemplos que prueban lo contrario.

Gran Bretaña es el ejemplo clásico de los efectos concentradores del sistema mayoritario (en este caso, del sistema de pluralidad en circunscripciones uni-nominales); allí se ha desarrollado un sistema bipartidista, con uno de los dos partidos mayoritarios obteniendo la mayoría absoluta, y con la alternancia en el gobierno entre Conservadores y Laboristas. Sin embargo, este modelo de alternancia en el gobierno entre dos partidos sólo funciona en unos pocos países. Entre ellos se encuentran Jamaica y, en menor medida, Nueva Zelanda. Canadá, en cambio, no tiende hacia el bipartidismo. En este país la formación de gobiernos basados en la mayoría absoluta de un partido son más bien la excepción que la regla.

Cuadro 4

Dos tipos fundamentales de sistema electoral

Efecto tcndcncial Representación Representación por mayoría proporcional

T̂ *-- • * ,ttiiMiiiB'fWf 15 tpi Uatsfflo y Mayoría de un partido

Estabilidad del gobierno l> Alian/as de gobierno % Atribución unívoca de ' O la responsabilidad política

Representación justa Oportunidadc» pura lendrium» pulitmi» mwt'a»

si sí sí no

si no

no no no sí

no sí


El ejemplo clásico de fragmentación partidaria bajo representación proporcio-nal es la República de Weimar (1919-1933), sobre todo desde que muchos autores importantes responsabilizaron al sistema electoral no sólo por el fenómeno mencio-nado, sino también por el quiebre de la primera democracia en Alemania. Es cierto que el sistema electoral de representación proporcional de Weimar agravó la fragmentación social y el surgimiento de nuevos partidos (ver recuadro 2 y gráfico 3). Pero es erróneo culpar por la crisis de la República de Weimar al sistema electoral proporcional, ya que los arreglos institucionales no pueden generar condiciones político-sociales, sino tan sólo reflejarlas y acentuarlas. *

Hay muchos países donde los sistemas de representación proporcional coinci-den con sistemas multipartidistas, entre ellos, Suiza, los Países Bajos, Bélgica, los países escandinavos, etc. Pero existen, así mismo, otros países en donde un sistema de representación proporcional ha producido tendencias hacia la concentración del sistema de partidos o hacia la consolidación del bipartidismo. Al respecto, se pueden citar los casos de la República Federal de Alemania, Austria, Venezuela y Guyana. En Austria es posible que un partido gane la mayoría absoluta de los escaños parlamentarios. En Venezuela, los votos y escaños se concentraron durante varias décadas en Acción Democrática (AD) y el Partido Socialcristiano COPEI, lo que motivó incluso duras críticas a la hegemonía de dichos partidos.

Recuadro 2

Sistema electoral de la República de Weimar (1920-1933)

En sistemas de representación proporcional pura, cada lista de partido obtiene un escaño de acuerdo a un número determinado de votos. En las elecciones nacionales de la República de Weimar (1919-1933), este número se elevaba a 60.000. En consecuencia, la cantidad de escaños parlamentarios no es constan-te, sino que varía de acuerdo al número de electores y a la participación electoral. En el caso de la Dieta Imperial (cámara de diputados del Reich), esta cifra oscilaba entre 459 (en 1920) y 647 escaños (en 1933). Los votos sobrantes en el cómputo de escaños a través de las listas de las 35 circunscripciones electorales (votos residuales) se computaban primero en el nivel de las asocia-ciones de circunscripciones y luego en el nivel nacional, para la respectiva asignación de escaños a las listas de estos niveles. De esta manera, el sistema electoral de la República de Weimar posibilitaba un alto grado de proporcionalidad entre votos y escaños, aproximándose asímucho al ideal de la representación proporcional. Es cierto que el sistema electoral no impidió la desintegración política; sin embargo, el derrumbe de la República de Weimar y la llegada al poder del nacionalsocialismo no fueron causados por un instrumento técnico como el sistema electoral, sino que se debieron a los conflictos sociales presentes en la historia alemana, la crisis económica mundial a partir de 19^0 y la escasa legitimación democrática de la primera república alemana.



El hecho de que existan algunos casos en donde no se manifiestan los efectos típicos de los dos tipos fundamentales de sistemas electorales, no significa que éstos no tengan ningún efecto. Sólo demuestra que los efectos de los sistemas electorales dependen de condiciones sociales y políticas concretas. El estudio de los efectos de los sistemas electorales requiere contextualización. La cuestión de la validez de los supuestos acerca de los efectos de la representación por mayoría y de la represen-tación proporcional, depende entonces de las condiciones específicas de cada caso: bajo ciertas condiciones sociales y políticas, los sistemas electorales producen los efectos políticos que normalmente se les atribuyen; bajo otras condiciones, en cambio, no (esta idea se profundizará más adelante).

Criterios para la evaluación de los principios de representación

La evaluación de los efectos de los principios de representación está siempre sujeta a criterios políticos.

En términos generales, existen argumentos sólidos tanto a favor de la represen-tación por mayoría como de la representación proporcional. Por este motivo, la controversia entre los partidarios de uno y otro principio siempre seguirá encendida.

Los argumentos a favor de uno u otro principio de (representación se avanzan en el nivel de la teoría de la democracia. Pero, en este nivel, no se puede decidir si la capacidad de un partido político para obtener una mayoría (y, unido a esto, la capacidad de formar gobiernos estables y en alternancia) debería tener prioridad sobre la representación política de tantas fuerzas socialmente relevantes como fuera posible. La teoría funcionalista de la democracia se inclina explícitamente a favor de la representación por mayoría, mientras que la teoría participativa adhiere, por el contrario, a la representación proporcional.

En términos igualmente generales, existen también razones políticas que determinan que los grupos sociales y los partidos políticos opten por una de las alternativas mencionadas. Muy frecuentemente se intenta disfrazar dichas razones detrás de argumentos basados en la teoría de la democracia. Sin embargo, la evaluación responde casi siempre a los intereses concretos de una de las partes. Un factor importante, en este sentido es, por ejemplo, el tamaño de un partido. Un partido pequeño muy rara vez podrá darse el lujo de defender la representación por mayoría pues, por regla general, la introducción de un sistema correspondiente lo eliminaría de la vida política o reduciría su representación parlamentaria a niveles insignificantes. Una vez más, hay excepciones que confirman la regla: en Sri Lanka, los pequeños partidos comunistas lograron obtener, en 1970, una proporción de escaños superior a la proporción de votos, lo que se explica por el contexto político, ya que habían realizado una alianza con el SLFP de la señora Bandaranaike que les concedió algunas circunscripciones electorales. Aparte de la concentración geográ-fico-electoral de los votos, las alianzas electorales representan la única oportunidad que tienen los partidos pequeños para superar las barreras del sistema mayoritario.

Los partidos grandes, con buenas posibilidades de obtener la mayoría parla-mentaria (o, una vez en el poder, de mantener mejor su posición política) a través de un sistema mayoritario, tienden a optar por dicho principio de representación. Además, la representación por mayoría también es apoyada poraqucllas lucr/.as


políticas que ven en la polarización del electorado en dos grandes campos la posibilidad de mantener el poder concentrado en sus propias manos. Por ejemplo, en los años setenta, el por entonces líder de la derecha en España, Manuel Fraga Iribarne, una y otra vez reclamaba la introducción del sistema de pluralidad en circunscripciones uninominales, citando a Gran Bretaña y las ventajas democráti-co-funcionales del sistema en ese país.

No obstante, el caso de los países escandinavos demuestra que los partidos socialdemócratas, mayoritarios en esos países, estuvieron dispuestos a perfeccionar el grado de proporcionalidad de los sistemas proporcionales existentes hasta el punto de perder finalmente la capacidad de mantener mayorías parlamentarias, aun cuando su caudal de votos sufría sólo disminuciones pequeñas. De todos modos, quienes prefieren un sistema electoral debido a ciertos efectos políticos, están valorando los tipos fundamentales de sistemas electorales a partir de criterios políticos.

La evaluación de los efectos de los principios de representación tiene que tomar en cuenta las condiciones sociales y políticas específicas existentes en los diversos países.

Tras haber señalado que los efectos de los dos principios de representación y de los sistemas electorales correspondientes no pueden comprenderse en términos puramente teóricos, sino siempre en relación con el contexto, se torna necesario / ahora evaluar las ventajas y desventajas de ambos principios y sus correspondiente^ sistemas electorales desde una perspectiva histórica y sociológica. ¿Cuáles son los factores societales e histórico-políticos que juegan un rol importante en la valora-ción de los probables efectos de los principios de representación? En un nivel relativamente abstracto, se podría atribuir una función de criterio decisivo a la variable homogeneidad/heterogeneidad de una sociedad. Vale recordar aquí a Alexis de Tocqueville (Obras complelas, 1951, tomo 1, pp. 257 y ss.) quien, ya a mediados del siglo XIX, vio en la homogeneidad de una sociedad —junto a otro factor político— el elemento previo imprescindible para la aplicación exitosa del principio mayoritario. Dicho autor estableció tres condiciones para el éxito de la representación por mayoría:

a) igualdad de las condiciones de vida de la población o una sociedad altamente homogénea;

b) consenso político básico en la población acerca de la regla de la mayoría; c) oportunidad de que la minoría se convierta en mayoría. Las tres condiciones formuladas por Tocqueville siguen siendo válidas en el

contexto del constitucionalismo moderno. El buen funcionamiento de un sistema electoral correspondiente al principio mayoritario requiere condiciones sociales homogéneas. Se entiende que la heterogeneidad étnica y/o religiosa de un país puede originar estructuras sociopolíticas sumamente estáticas, condición suficiente para que un sistema electoral las transforme en estructura de dominación política de un grupo social sobre otro, con el inconveniente de fomentar la discriminación étnica o religiosa, la desintegración nacional, formas violentas de oposición y participación política, el secesionismo, la guerra civil, etc. En circunstancias de heterogeneidad social, los sistemas electorales tendrían que evitar cualquier efecto de prolundi/ación de las diferencias existentes y de su transformación en líneas cxcluycntes de conl líelo político. Contrariamente a lo que aconsejó Tocqueville, en


la actualidad encontramos sistemas electorales mayoritarios en varios paíges con alta heterogeneidad social, sobre todo en Africa, Asia y el Caribe. En muchos casos, se confirmaron y siguen confirmándose los temores del gran teórico político francés.

Es interesante añadir las reflexiones teóricas que a menudo tratan de explicar el éxito del Westminster model de Gran Bretaña, que incluye como es sabido el principio de representación por mayoría en forma del first-past-the-post-system. Se hace hincapié en que los antagonismos o clivajes sociales tienen que poder atri-buirse claramente a una o, como máximo, a dos dimensiones de conflicto. Por lo tanto, el prerrequisito es la ausencia de clivajes que atraviesen los distintos sectores sociales, tales como los conflictos étnicos, religiosos y lingüísticos. El requisito de homogeneidad socioeconómica incluye, así mismo, la ausencia de diferencias internas excesivas en el desarrollo económico e industrial. Un clivaje claro a lo largo de una dimensión de conflicto constituye la base para la polarización del compor-tamiento electoral y del sistema de partidos entre la clase trabajadora y la clase media. Dada la distribución geográfica de los votantes de la clase trabajadora y de la clase media, dicha polarización produjo una extensa mayoría de escaños seguros y un gran número de baluartes electorales para uno de los dos partidos mayoritarios. En Gran Bretaña, en las cinco elecciones celebradas entre 1955 y 1970, el 75% de las circunscripciones quedó en manos del mismo partido; después de 1951, un promedio de 50 circunscripciones en cada elección pasó de un partido al otro.

Para que se produzca la alternancia en el gobierno nacional se requiere, entonces, una cierta cantidad —limitada— de las llamadas circunscripciones marginales, i.e., circunscripciones electorales con un electorado relativamente homogéneo en términos socioestructurales. El postulado de homogeneidad de Tocqueville se cumple, como mínimo, en estas pocas circunscripciones marginales, cuya importancia política es enorme, pues en ellas se deciden las elecciones. Hay que considerar también que el consenso sobre la representación por mayoría ha quedado en pie en Gran Bretaña, pese a la dura crítica de la que ha sido objeto e l f i rs t -past-the-post-system en el transcurso del tiempo. Así, se confirma otra de las premisas de Tocqueville, incluso cuando los resultados puedan contradecir —en términos estrictos— el principio de la representación por mayoría al conceder a la primera minoría en votos la victoria electoral (para este fenómeno, ver recuadro 3).

Las dos condiciones de homogeneidad mencionadas no se dan en sociedades fragmentadas por razones étnicas, lingüísticas y/o religiosas. Tampoco es de esperar que se den en países con grandes disparidades de desarrollo entre sus di-ferentes regiones.

En los sistemas políticos caracterizados por contradicciones socioeconómicas entre el centro y la periferia, o entre grupos étnicos o religiosos, los sistemas mayoritarios refuerzan los factores centrífugos y desintegradores.

En la mayoría de estos casos de países heterogéneos, no existe un consenso básico en la población sobre el principio de representación. Donde el consenso se mantiene, como en Canadá y Nigeria, los efectos políticos del sistema mayoritario son totalmente distintos de los que se manifiestan en países homogéneos. Mientras que en Canadá la cultura política británica proporciona un sustituto de la homo-geneidad, el experimento mayoritario en Nigeria condujo finalmente a la guerra civil. En Malasia, la aplicación del sistema mayoritario se produjo liu-^.o de un


—— Recuadro 3

Distorsión de la representación por mayoría: el sesgo (biais)

En los sistemas de representación por mayoría no triunfa siempre el partido que obtuvo más votos, ya que el partido más fuerte no siempre es favorecido por el sistema electoral. Cuando sucede esto, hablamos de sesgo (biais).

El sesgo significa que las elecciones no son ganadas por el partido que obtuvo el mayor número de votos, sino por uno con menos votos que él.

El sesgo significa, asimismo, que un partido requiere una mayor proporción de votos que otro para obtener determinada proporción de escaños o la mayoría de éstos.

El sesgo se refiere, entonces, a una situación donde ciertosfactores socioculturales, como diferencias estructurales en la distribución geográfica del electorado de un partido, diferencias en la concurrencia a las elecciones y variaciones en el número y la fuerza de candidatos de terceros y cuartos partidos, son trasladados por el sistema electoral de manera distorsionante a una deter-minada relación entre votos y escaños que redunda en beneficio de un partido y en detrimento de otro.

Dado que los factores que generan el sesgo están sujetos a cambios con el correr del tiempo, no siempre es el mismo partido el que se ve perjudicado.

proceso de negociación y representación proporcional, reduciendo así el potencial explosivo del sistema mayoritario. En Sri Lanka, el sistema de pluralidad heredado de la metrópoli fue abandonado en 1977 debido a las grandes desproporciones que producía en la representación parlamentaria.

Resumen

Los efectos políticos de los dos principios de representación dependen de la estructura social y política de un país. Existe una compleja interacción de los diversos factores y sólo el análisis de cada país puede proveer la información necesaria para analizar y evaluar sus efectos.

Las decisiones políticas sobre el sistema electoral también dependen de la estructura sociopolítica de cada país. Las sociedades divididas por razones étnicas, religiosas y lingüísticas, optan a menudo por la representación proporcional, ya que no reúnen los prerrequisitos para la aplicación exitosa del principio mayoritario. Bajo estas condiciones, la fragmentación política no se desprende del empleo de la representación proporcional: de hecho, la aplicación de la representación propor-cional se deriva del "pluralismo segmentado" existente en estas sociedades.

Los criterios para evaluar los principios de representación y sus correspondien-tes sistemas electorales no se pueden extraer, por lo tanto, de modelos estáticos que sólo se corresponden con la realidad política bajo ciertas precondiciones sociales (homogeneidad). Los criterios tienen que orientarse hacia objetivos que sean significativos y deseables para la sociedad.

Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos

En este capítulo nos ocuparemos de los elementos y componentes de los sistemas electorales, materia clave para la comprensión de su estructura y funcio-namiento.

Los sistemas electorales son estructuras complejas, consistentes en un gran número de elementos distintos que pueden ser combinados prácticamente de cualquier modo.

Los sistemas electorales establecen disposiciones que toman en consideración gran cantidad de aspectos que, en general, pueden dividirse en cuatro áreas:

- distribución de las circunscripciones electorales (tamaño de las circunscrip-ciones);

- candidatura; - votación; - transformación de votos en escaños.

En cada una de estas áreas hay un amplio margen creativo. Además, los distintos arreglos posibles en una de las áreas pueden combinarse de varias maneras con los arreglos en otras. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos' muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una elección. El punto decisivo radica en que los efectos de los elementos particulares pueden ser reforzados, eliminados o neutralizados a través de su combinación.

Los efectos políticos de los sistemas electorales muy rara vez dependen de un solo elemento. En la mayor parte de los casos ocurren como consecuencia de la combinación de varios elementos, lo que produce ciertas consecuencias políticas de un sistema electoral.

Distribución de las circunscripciones electorales

La distribución de las circunscripciones electorales es de vital importancia para los efectos de los sistemas electorales, es decir, para las oportunidades electorales de los partidos políticos.

La distribución de las circunscripciones electorales en un país constituye una de los aspectos políticos más difíciles a la hora de elaborar y evaluar un sistema electoral. La crítica de un partido político al sistema electoral parte a menudo de la distribución de las circunscripciones electorales. Así, por ejemplo, el perjuicio sufrido por la socialdeínocracia alemana durante el imperio guillermino (1871-1918) se originaba en la forma en que se habían distribuido las circunscripciones clcctoralcs. Dado que éstas no se ajustaban a los cambios demográficos, era nece-sario un número de votantes mucho más grande para obtener un escaño parlamen-tario en las circunscripciones urbanas donde los socialdcmócratas eran más


fuertes— que en las circunscripciones rurales. Por esta razón, los socialdemócratas alemanes lucharon por la introducción de la representación proporcional. Durante la República de Weimar, esto se arregló de tal forma que la división geográfica de las circunscripciones no tuviera ninguna importancia para la atribución de escaños. Cada partido recibía un escaño por cada 60.000 votos obtenidos. ^

Circunscripción electoral, mesas de votación, círculo electoral

Para realizar unas elecciones, el territorio electoral se subdivide en varias entidades, tales como circunscripciones electorales, áreas de votación y círculos electorales. Cada tipo de jurisdicción tiene una función específica en el proceso electoral. Así, el área de votación tiene la función de facilitar el acto de votación mediante la división del territorio electoral en jurisdicciones que permiten al votante ejercer su derecho o deber cómodamente, mientras que la función principal de la circunscripción electoral se relaciona con el escrutinio, o sea, con la asignación de los escaños. En la circunscripción electoral, los votos válidos son convertidos en escaños. Es aquí donde se establece quiénes triunfaron y quiénes fueron derrotados. En los escrutinios, se toman en cuenta solamente los votos depositados dentro de la circunscripción electoral y no los de otras circunscripciones. Por regla general, la circunscripción electoral representa también la entidad territorial para las candida-turas. Por otra parte, existen sistemas electorales donde se contemplan los circuitos electorales, cuya función se limita únicamente a la definición de las candidaturas, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los Países Bajos. Tenemos entonces las divisiones y funciones siguientes:

Jurisdicción:

Mesa de votación Círculo electoral Circunscripción electoral

Función:

Entidad del acto de votación Entidad de la promoción de candidaturas

Asignación de bancas/escaños

Es muy importante observar que la distribución de las circunscripciones electorales no puede definirse de una vez y para siempre. Los procesos migratorios exigen un ajuste permanente de las circunscripciones a las nuevas realidades demográficas. En consecuencia, la crítica a la distribución de las circunscripciones electorales tiene dos puntos de partida: por un lado, la manipulación activa en beneficio de un partido o tendencia política y, por otro, la pasividad ante el emprendimiento de las reformas necesarias.

Representación igual o desigual

A través de la variación de la relación entre población y escaños, es posible manipular la representación política a favor de ciertos partidos políticos.

Constituye casi una tradición en todos los países el hecho de que la distribución de circunscripciones electorales en áreas urbanas y rurales se^base en distintas relaciones de población o electores respecto a escaños. En consecuencia, el

i Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos • 6 1

electorado en circunscripciones rurales es por lo general más pequeño que el de las áreas urbanas con relación a los escaños por distribuir.

Sin embargo, según el principio democrático, cada voto debe tener el mismo valor.

Esta igualdad en el valor de los votos —un principio estrechamente unido con la extensión del sufragio universal— se alcanza cuando se aplica el mismo cálculo o cifra repartidora para atribuir escaños parlamentarios en todo el territorio electoral, en lo que se refiere a la cantidad requerida de habitantes (o de electores; en algunos casos también, en cuanto a la cantidad de los votos válidos depositados) (ver cuadro 5).

Hay, no obstante, argumentos políticos que son considerados justos y que permiten desviaciones del principio de igualdad. En la cuna de la democracia parlamentaria, Gran Bretaña, la representación está ponderada con arreglo a las cuatro provincias (Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte). En la mayoría de los casos, se busca otorgar a la población rural menos desarrollada una representa-ción mayor, a fin de fortalecer su influencia sobre el parlamento. Sin embargo, este argumento se utiliza frecuentemente para esconder las razones verdaderas: obtener una ventaja político-partidista a través de una representación desigual. Así mismo, esta argumentación tampoco es convincente, ya que las áreas rurales favorecidas son representadas, en general, por políticos que defienden el statu quo social y no tienen interés en reformas estructurales. /

No obstante, a menudo se sobrepasan los límites tolerables de desviación del principio de igualdad en la representación (en la terminología clásica: one man, one vote, one valué). En estos casos, el resultado electoral se convierte en un producto de la manipulación (ver, en el gráfico 4, la evolución histórica del sufragio en algunos países industrializados).

La aplicación del principio de igualdad mediante la fijación de un promedio de habitantes por escaño parlamentario tiene dos variantes técnicas. La primera

Habitantes/votantes por escaño en algunos países

Cuadro 5 -

País Año Un escaño por (extremos)

Tipo de jurisdic. electoral*

Brasil Chile Alemania Francia España

1962 1969 1907 1,973 1977

2.100-28.000 • 18.800-9.520 •

35.500 •

53.500 296.000 220.000

60.000 141.000

Plurinominal Plurinominal

Uninominal Uninominal

Plurinominal

* Plurinominal nía', dr un escaño t Ininoininal= un solo escaño por jurisdicción.

l u r n l r Nu l i l r i i l ' i ' N


implica la distribución de circunscripciones electorales. Esta fórmula se aplica básicamente dividiendo el país en circunscripciones uninominales, cuyos límites deben ajustarse constantemente a la variación demográfica. La segunda fórmula implica el cómputo de la proporción de escaños atribuible a una circunscripción electoral basada en el número de habitantes.

Este método se aplica generalmente en los sistemas con circunscripciones plurinominales. El número de escaños por circunscripción varía entonces con arreglo a la variación demográfica.

Para poner en práctica el principio de igualdad en la representación, se requieren comisiones independientes de los partidos políticos, encargadas de observar la relación entre población y escaños, y proponer las reformas pertinentes.

En Gran Bretaña, la primera comisión delimitadora se formó ad hoc en 1917. Desde 1944 existen cuatro comisiones permanentes para Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte, las que trabajan apuntando hacia una representación aproxima-damente igual. En Gran Bretaña, el criterio de decisión para las comisiones deli-mitadoras es el número de personas habilitadas para votar en cada circunscripción electoral.

Gerrymandering

Otra forma de manipular la distribución de las circunscripciones electorales se conoce por el nombre de gerrymandering, término por el cual se entiende la delimitación de las circunscripciones electorales con arreglo a consideraciones político-partidistas.

En este caso, la manipulación política es de carácter deliberado, pues se apro-vecha la variación de la distribución geográfica de los simpatizantes de los partidos políticos. El origen del nombre de esta técnica de manipulación se remonta a un señor de nombre Gerry, quien "se delimitó" una circunscripción con la forma de una salamandra, la cual le garantizaba un triunfo seguro en la ciudad de Boston (de allí el concepto, "gerry-mandra").

Sin embargo, hay distintos motivos políticos que dan origen al gerrymandering. Un caso consiste en el intento de crear un escaño seguro y lograr así la victoria de un determinado candidato, como el señor Gerry. En otros casos, se busca aumentar o disminuir la representación política en el parlamento de determinados grupos sociales o partidos políticos. Ejemplo:

1. En un territorio electoral caracterizado por una aglomeración urbano-industrial rodeada de zonas rurales, se presenta un cuadro político en el que el partido progresista A domina claramente en la zona urbana, mientras el partido conservador B domina la zona rural. Si la zona urbana constituye una circunscrip-ción uninominal y la rural esta dividida en varias circunscripciones uninominales, esto significa que el partido A ganará el escaño enjuego en la ciudad y el partido B los escaños en juego en las circunscripciones rurales. Pero si las circunscrip-ciones se diseñan de tal forma que produzcan una mezcla de zonas urbanas y rurales, el partido A obtendrá probablemente más de un escaño.

El ejemplo siguiente de distribución de circunscripciones electorales ilustra una situación en la que están en juego cuatro escaños en circunscripciones uninominales. Se establecen dos modelos de distribución; el primero, con una circunscripción

i Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos • 62

Gráfico 4 •

Evolución del sufragio en algunos países industrializados

1848 1860 1872 1884 1896 1908 1920 1932 1944 1976 I I I 1 i 1 1 I I I

Bélgica

Dinamarca

Alemania

Francia

Gran Bretaña

hombres, sufragio obligatorio

mujer sufragio limitado sufragio universal

hombres mayores de 30

voto secreto plural V Q t 0 s e c f e t 0 i i g u a l

hombres sufragio universal I . 11 I I I IIII abieito, igual voto fc

hombres

secreto plural

sufragio universal

voto abierto

sufragio masculino hombres

2a. reforma Ballot Act. 3a. reforma

voto secreto voto lim.

mujer

sufragio universal

sufragio universal

voto dual comercio, industria, universidades

Italia

Suecia

España

Canadá

EEUU

hombres hombres sufragio universal

abierto yoto ^ ^ " " " " " " " " " " ' abierto yoto ^ ^ " " " " " " " " " " '

masculino sufragio universal ZLTy

Cámara Alta

hombres

voto secreto, plural, para v o t o p ) u r a i

para Cámara Alta igual

hombres S.U. S.U.

limitado

limitado

secreto

masculino sufragio universal V / / / / / / / ,

abierto secreto .

masculino

igual

sufragio universal

G C secreto

Í sufragio univ. masculino

^ sufragio universal

abierto abierto secreto secreto plural igual plural igual desigual

Milita mas .tmplhi- rMrmión ilrl miIiujmo S l ' sulf:t |*ni u n i v r t s i i l (» (' (iuorra ('tvil


urbana (U) y tres rurales (R); el segundo, con cuatro circunscripciones urbano-rurales (UR) (ver gráfico 5). i

2. El segundo caso se parece al del señor Gerry, aunque la intención es otra. Se trata de limitar la oportunidad de un partido de conquistar escaños, confinándolo a un mínimo posible de "baluartes" electorales, dado que los votos excedentes no se traducen en escaños. Se parte del supuesto de que el partido A podría ganar tantos escaños como el partido B, si se aplicara el modelo de distribución 2. Para prevenir el riesgo del triunfo de A en muchas circunscripciones, es preferible delimitarlas de acuerdo con el modelo 1.

Es evidente que los ejemplos citados simplifican el problema. Suponiendo la existencia de circunscripciones plurinominales y suponiendo, además, que a la ciudad y a la zona rural les correspondan el mismo número de escaños, se vuelve obviamente más complicado y difícil estimar los efectos del gerrymandering. No obstante, podemos afirmar que existen dos estrategias de gerrymandering destina-das a neutralizar el caudal electoral del adversario, a saber: la mezcla del electorado o la creación de "baluartes".

Ambas estrategias se aplicaron en la fase inicial de la V República en Francia, cuando De Gaulle quiso reducir al mínimo la representación política de los comu-nistas. Donde la mezcla de las zonas urbanas y rurales no prometía tener éxito en la neutralización de los votos comunistas, se optó por la estrategia de la creación de baluartes, algo tradicional en Francia.

La representación desigual de las áreas urbanas y rurales y el método del gerrymandering dieron como resultado la mayoría gaullista.

El gerrymandering apunta deliberadamente a la manipulación del resultado electoral. Si bien es cierto que la forma en que lo aplicó Gerry es políticamente objetable, el método se sigue empleando en la actualidad, aunque de manera más sutil, a fin de aprovechar la distribución geográfica del electorado a favor de un partido político.

• Gráfico 5 •

Ejemplo de distribución de circunscripciones electorales

Modelo 1

R,

<S) R,

R.

Modelo 2

UR2

UR3

Según nuestros supuestos, los resultados serían los siguientes:

Modelo 1 Modelo 2

Partido A: 1 escaño Partido B: 3 escaños

Partido A: Oprcaño Partido B: Rescaños


Tamaño de las circunscripciones electorales y grado de proporcionalidad

El grado de proporcionalidad de un sistema electoral depende del tamaño de las circunscripciones electorales.

Por tamaño o magnitud de la circunscripción electoral no entendemos su extensión geográfica, sino la cantidad de-escaños que corresponden a una circuns-cripción. El número de escaños por circunscripción electoral puede determinar de modo decisivo los efectos de un sistema electoral.

El criterio del tamaño nos permite distinguir dos tipos de circunscripciones: las uninominales y las circunscripciones plurinominales.

En las circunscripciones uninominales, la decisión acerca de cómo atribuir escaños siempre se basa en la fórmula mayoritaria/de pluralidad, mientras que en las plurinominales se puede aplicar alguna de las fórmulas proporcionales.

Ahora bien, la categoría circunscripción plurinominal es poco precisa, pues abarca todas aquellas circunscripciones electorales con más de un escaño enjuego. En la práctica hay circunscripciones electorales de todos los tamaños; en la mayoría de los casos conviven distintos tamaños en un mismo país.

Para determinar los efectos de las circunscripciones plurinominales, es necesa-rio definir subeategorías: circunscripciones pequeñas, medianas y grandes.

N° escaños/circunscripción: Subeategorías decircunscripciones plurinominales:

2-5 Circunscripción pequeña 6-10 Circunscripción mediana 10 y más Circunscripción grande

Es posible establecer la regla siguiente: a menor tamaño de la circunscripción electoral, menor el grado de proporcionalidad del sistema electoral y, por lo tanto, menores las posibilidades de obtener escaños para los partidos pequeños.

En las circunscripciones de tres escaños, el número de votos (en porcentaje) que debe obtener un partido para ganar un escaño es 18%. En una circunscripción de nueve escaños, alcanza con menos del 9% de los votos para ganar uno. El gráfico 6 muestra la relación directa entre el tamaño de la circunscripción y el grado de proporcionalidad.

En el gráfico 7 donde, para simplificar, los tres partidos tienen la misma cantidad de votos en todas las circunscripciones, podemos extraer las conclusiones siguien-tes (teniendo en cuenta que el elector tiene sólo un voto):

- En las circunscripciones uninominales, la atribución del escaño enjuego se decide sobre la base de la fórmula mayoritaria/de pluralidad. Elecciones exclusiva-mente en circunscripciones uninominales son siempre elecciones mayoritarias/de pluralidad.

- Incluso en circunscripciones de tres escaños, es generalmente un partido el que captura la mayoría de los escaños en juego. En una competencia de dos partidos, es raro que un piulido alcance los tres escaños; es igualmente raro que en una


- Gráfico 6 -

Umbral de representación y tamaño de las circunscripciones electorales

50 -

40 -

30 -

20 -

10 -

"I 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Número de escaños por circunscripción (m)

competencia de tres partidos, cada uno alcance un escaño. En nuestro ejemplo, el partido A obtiene 45% de los votos y gana dos tercios de los escaños en juego en la circunscripción.

- Las elecciones en circunscripciones de dos y cuatro escaños suelen producir un empate en el nivel de la circunscripción, y también en el nacional, si la totalidad del territorio electoral está dividido en circunscripciones de dos y cuatro escaños. Es un caso en el que no se produce una ventaja para el partido más votado, sino para la primera minoría.

- Las circunscripciones de cinco escaños funcionan, por lo general, como umbrales. En las circunscripciones de uno a cuatro escaños, los partidos con mayor número de votos salen claramente favorecidos al capitalizar el efecto desproporcional de las circunscripciones pequeñas. El más votado generalmente obtiene al menos la mitad de los escaños disputados. En cambio, en las circunscripciones de cinco y más escaños, el partido con el mayor número de votos saca menos de la mitad de los escaños si no llega a reunir el 47% de los votos emitidos. En este caso, dos partidos minoritarios pueden (al menos teóricamente) aliarse y ganarle al partido más votado.

- En las circunscripciones de cinco y más escaños, el cfcck>dcsproporcional queda paulatinamente eliminado al aproximarse más y más la* pro|M>rcioncs


Gráfico 7

Distribución de escaños según la fórmula proporcional D'Hondt (en circunscripciones electorales de tamaños diferentes)

Partido A Partido B Partido C 450 votos 350 votos 200 votos (= 45%) (= 35%) (= 20%)

Número de candidatos electorales (% de escaños)

Circunscripción 1 escaño f 100% — — — —

Circunscripción 2 escaños f 50% t 50% — —

Circunscripción 3 escaños f t 66,6% í 33,3% — —

Circunscripción 4 escaños tf 50% t 25% f 25%

Circunscripción 5 escaños t i 40% t t 40% t 20%

Circunscripción 7 escaños f f f 42,8% t t t 42,8% f 14,3%

Circunscripción 9 escaños

f t tf

44,4% tf

! 33,3%

f t 22%


t t t f t t

í 46,6%

tf f f f 33,3%

f t t 20%


f f t t t t t t t t t t t t t

46.8%

t t t t t f f t t t

t 34,4%;

f f t t t t 15%


respectivas de votos y escaños, según el aumento de los escaños en juego en la circunscripción. ¡

La variación del tamaño de las circunscripciones electorajes permite controlar el efecto proporcional de un sistema electoral.

Al reducir el tamaño de las circunscripciones, se incrementa la desproporción entre votos y escaños. Inversamente, el grado de proporcionalidad de un sistema electoral aumenta si se incrementa el tamaño de las circunscripciones.

Esto significa que los efectos de un sistema electoral pueden ser modificados decisivamente dentro de la misma fórmula de.representación proporcional. Incluso es posible que la simple variación del tamaño de las circunscripciones cambie el tipo fundamental de sistema electoral y el principio de representación.

Las elecciones en circunscripciones trinominales se corresponden con el prin-cipio de la representación por mayoría.

Ejemplos: 1. Elecciones en circunscripciones pequeñas. El mejor ejemplo de elecciones en circunscripciones pequeñas es probablemen-

te el sistema electoral irlandés, frecuentemente citado bajo la definición de sistema de voto personalizado transferible o representación proporcional en circunscripcio-nes pequeñas. La distribución de las circunscripciones electorales evolucionó como lo muestra el cuadro 6.

Las reformas de la leyes electorales desde 1923 hasta 1969 aumentaron el número de las circunscripciones electorales, reduciendo su tamaño. En el grupo de las circunscripciones pequeñas, se incrementó la cantidad de las trinominales. Aunque el sistema de voto personalizado transferible facilita la elección de can-didatos independientes, la distribución de las circunscripciones electorales impide

Cuadro 6

Sistema electoral irlandés

Ley Distribución de N° total de N 2 total de electoral circunscripciones circunscrip. escaños

a 9 8 7 5 4 3

1923 b 1 3 5 9 4 8 30 153 1935 b — — 3 8 8 15 34 138 1947 b — — — 9 9 22 4 0 147 1961 b — — — 9 12 17 38 144 1969 b — — — 2 14 26 4 2 144 1974 b — — — 6 10 26 42 148 1980 b — — — 15 13 13 41 166

a= número de escaños por circunscripción (= tamaño (Telas circunscripciones); / b= número tic las circunscri|x:ioiH's clcclonilcs


la proliferación de partidos. En las circunscripciones pequeñas no hay más que tres partidos con posibilidad de obtener un escaño.

Esto se ve confirmado por la estabilidad del sistema de partidos irlandés, compuesto por el Fianna Fail, Fine Gael y el Partido Laborista. Bajo estas condi-ciones, el partido más fuerte puede obtener la mayoría parlamentaria con menos del 46% de los votos. El sistema electoral favorece, entonces, laformación de mayorías, efecto que, por supuesto, puede ser contrarrestado a través de acuerdos electorales entre los partidos.

2. Elecciones en circunscripciones plurinominales variables. La mayoría de los países donde se realizan elecciones en circunscripciones

plurinominales se caracteriza por la variación en el tamaño de éstas: hay circuns-cripciones pequeñas, medianas y grandes. La variación del tamaño puede ser enorme, como lo muestra el cuadro 7.

La variación del tamaño de las circunscripciones electorales produce un efecto de proporcionalidad limitada en el nivel nacional. En otras palabras, el efecto es bastante desproporcional en las circunscripciones pequeñas y medianas, y relativa-mente proporcional en las circunscripciones grandes, donde prácticamente no se perjudica a los partidos pequeños. El efecto desproporcioné del sistema electoral en su conjunto puede variar según la proporción de las circunscripciones de tamaño diferente.

Sin embargo, la diferencia en el tamaño de las circunscripciones al interior de un sistema electoral establece condiciones diferentes para la representación de los

Cuadro 7

Variación del tamaño de las circunscripciones

País Escaños en la Escaños en la

circunscripción circunscripción

más pequeña más grande

Argentina 2 70

Austria 6 35

Bélgica 2 33

Costa Rica 4 21

Dinamarca 2 19

España 1 33

Finlandia 1 22

Italia 1 55

Portugal 1 55

República Dominicana 2 31

Suecia 2 28

Venezuela 1 37*

• Anli-s <lr l.i i r l m m . i ilr l ' iH' l


partidos políticos. Los partidos pequeños tienen pocas posibilidades de ganar escaños en las circunscripciones pequeñas y medianas. Por lo tanto, concentrarán sus esfuerzos en las circunscripciones grandes, a menos que se practique un segundo cómputo de votos con asignación de escaños a nivel nacional. Resulta empero importante recordar que, aun en estos casos, la distribución regional de los votos de un partido puede tener una influencia decisiva sobre el resultado electoral.

Distribución regional de las circunscripciones de tamaños diferentes

La distorsión de la representación política en sistemas proporcionales resulta a menudo de la distribución desigual de las circunscripciones de diferentes tamaños.

Aun cuando la relación entre población/electores y escaños se aplique correc-tamente, pueden surgir distorsiones considerables en la representación política, las que se originan en la distribución específica de las circunscripciones electorales. Tales distorsiones emergen de forma accidental a partir de la distribución de las circunscripciones de tamaños diferentes en el territorio nacional.

La precondición para esto es la variación de la densidad poblacional, fenómeno existente en casi todos los países, que se refuerza por los procesos migratorios de las zonas rurales a las urbanas.

Si las circunscripciones varían en tamaño (lo que suele suceder si no se esta-blecen circunscripciones uninominales), y los límites de las circunscripciones se determinan con arreglo a la división administrativa (por ejemplo, cada provincia constituye una circunscripción), el resultado consiste en la formación de grandes circunscripciones en las zonas urbanas y pequeñas o medianas en las zonas rurales.

Esto conlleva las consecuencias siguientes: a) En las aglomeraciones urbanas, la aplicación de fórmulas proporcionales en

grandes circunscripciones conduce virtualmente a los efectos de la representación proporcional (segundos, terceros y cuartos partidos obtienen un porcentaje de escaños que refleja aproximadamente su respectivo porcentaje de votos), mientras que en las circunscripciones pequeñas y medianas las fórmulas proporcionales tienden a efectos mayoritarios, es decir, favorecen al partido más fuerte.

Si partimos del supuesto realista de que el partido progresista tiene su fuerte en las circunscripciones urbanas e industriales, y el conservador en las circunscripcio-nes rurales (como puede de hecho observarse en varios países), surge una clara ventaja para el partido conservador.

b) En sus baluartes, los conservadores se benefician de los efectos des-proporciónales en las circunscripciones pequeñas y medianas, obteniendo un gran porcentaje de los escaños con relación al número de votos, mientras que, al mismo tiempo, aprovechan la distribución proporcional de los escaños en los baluartes de los partidos más progresistas, ubicados en circunscripciones de tamaño grande.

El esquema del cuadro 8 resume dos secuencias argumentativas que parten de la densidad poblacional.

Las zonas urbanas, donde se forman circunscripciones grandes y se produce un elevado efecto desproporcional, son generalmente baluartes electorales de los partidos progresistas, lo cual favorece a los partidos conservadores tanto como su fuerza relativa en las zonas rurales.

En términos del resultado electoral, la distorsión se refleja en el hecho de i|ue el


partido dominante en las áreas urbanas requiere más votos para lograr la misma cantidad de escaños que el partido dominante en las zonas rurales.

El efecto de la distribución dispareja de las circunscripciones electorales de acuerdo a su tamaño —producto casual que, desde luego, podría ser contrarresta-do— hace que, con la misma cantidad de votos, un partido —en este caso, el conservador— obtenga más escaños, como se puede observar en la tabla siguiente:

Circunscripción 1 Circunscripción 2

Partido Votos Escaños Partido Votos Escaños

A 37% 40% A 34,5% 43% B 32% 40% B 34,5% 37%

Ejemplos: 1. Islandia. En 1915 se introdujeron circunscripciones plurinominales en los

centros urbanos dominados por el Partido Independiante (PI), mientras que en las zonas rurales, donde prevalecía el Partido Progresista (PP) de orientación agrario-cooperativista, se mantuvieron las circunscripciones uninominales.

El resultado fue que el PP triunfó en casi todas las circunscripciones uninominales y obtuvo también un número proporcional de escaños en la capital, Reykjavik. El efecto político de tal situación se desprende de la relación entre votos y escaños:

Año electoral 1931 1934 1937

PP PI PP PI PP PI

Votos % 35 45 22 42 25 41 Escaños % 54 35 30 41 39 34

Cuadro 8

Tamaño de las circunscripciones versas densidad poblacional

Estructura Circunscripciones Efecto Bastiones Ventaja demográfica proporcional relativa

Aglomeraciones grandes alto Partido Partido progresista conservador

Zonas rurales |M-,|iicri;is bajo Partido Partido y medianil» conservador conservador


El PI salió gravemente perjudicado, pues en 1931 y 1937, el PP lo aventajó con creces en escaños, aunque habiendo conquistado menos votos. Se introdujeron varias reformas destinadas a eliminar la distorsión; entre ellas, una compensación de escaños, pero sólo el ajuste del tamaño de las circunscripciones acabó con las fallas en la representación política.

2. España. La ley electoral de 1977 establece circunscripciones electorales idénticas a las provincias. Las aglomeraciones urbanas de Madrid y Barcelona comprenden más de treinta bancas, mientras que algunas circunscripciones rurales no superan el tamaño pequeño o mediano. Además, las circunscripciones pequeñas son favorecidas por la norma según la cual cada circunscripción debe abarcar un mínimo de tres escaños y la distribución de los escaños adicionales a esta cantidad mínima se debe hacer con arreglo a la proporción poblacional de las circunscripcio-nes.

Ambas normas tienen el mismo efecto de beneficiar al partido que saca mayor cantidad relativa de votos en las zonas rurales. El efecto se acumula. La represen-tación desigual favorece a las zonas rurales y, en consecuencia, al partido conser-vador. Al mismo tiempo, éste también se beneficia por las circunscripciones electorales rurales más pequeñas que las urbanas. De este modo, la Unión del Centro Democrático (UCD) logró una relación entre votos y escaños mucho más favorable que el Partido Socialista Obrero Español (PSOE):

Año electoral 1977 1979

UCD PSOE UCD PSOE

Votos % 34,8 29,4 35,5 30,8 Escaños % 47,1 33,7 47,7 34,6

La distribución regional de circunscripciones electorales de distintos tamaños en combinación con una distribución espacial específica del apoyo a los partidos políticos entre el electorado, favorece a aquellos partidos que dominan las circuns-cripciones pequeñas. Este impacto puede incrementarse si otros elementos relativos a la distribución de las circunscripciones electorales (por ejemplo, la representación desigual) apuntan en la misma dirección.

Tamaño de la circunscripción y relación elector/elegido

El tamaño de la circunscripción no sólo atañe a la relación votos/escaños, sino también a larclación elector/elegido. En una circunscripción uninominal, se supone que el elector vota por una persona que representa a un partido, mientras que, en las circunscripciones plurinominales, se supone que el elector vota por un partido en cuya lista aparecen distintos candidatos. La disyuntiva entre voto personal y voto de lista se vincula así con el tamaño de la circunscripción, lo que solamente es cierto en el caso de que la lista sea cerrada y bloqueada (ver el punto siguiente). No obstante, la circunscripción uninominal se percibe como un elemento elave que permite al elector una selección entre personas o personalidades y posibilita, de esto


modo, fundar una relación entre el elector y el elegido basada en el conocimiento, la confianza y la responsabilidad (accountability). Se supone, además, una mayor independencia del elegido respecto a su partido debido al voto que recibe él como candidato, y a la relación que se establece entre el diputado y su circunscripción durante el ejercicio del mandato, fenómeno que queda excluido en el caso de las circunscripciones plurinominales grandes, donde el diputado no es percibido en su calidad de representante de la circunscripción, sino más bien del partido (salvo en el caso de formas de listas no bloqueadas).

Así, cuando se opta por aumentar las posibilidades de votar por personas, de seleccionar entre candidatos, de relacionar mejor a electores y elegidos, la circuns-cripción uninominal constituye la alternativa frente a las listas no bloqueadas (y no cerradas). Vale considerar que, en el caso de la circunscripción uninominal, el elector, aunque vota por personas, toma de hecho una decisión entre partidos, mientras que, en el caso de la lista no bloqueada, puede escoger personas de acuerdo con sus preferencias políticas sin importar el orden propuesto por el partido. Esta diferencia conduce, en el caso de la circunscripción uninominal, a que resulte mucho más fuerte el rol del partido en el proceso de candidatura y votación que en el caso de la lista no bloqueada, efecto decisivo que explica lo atractivo de la uninominalidad para los partidos políticos y para aquellos que comparten la idea de que los partidos políticos, para cumplir con sus funciones, tienen que estar bien estructurados.

Candidatura, formas de votación y de boletas electorales

El campo de la candidatura es especialmente importante porque permite influir a través de las distintas soluciones en la relación entre votante y elegido. La distinción fundamental se establece entre candidatura individual y lista de partido, distinción con la cual se asocia la idea de voto por una persona o personalidad versus voto por una lista de individuos anónimos. Este campo se encuentra lleno de creencias no siempre fundadas respecto al significado de estas alternativas. Contra-riamente a lo que se supone normalmente, la personalidad del candidato puede jugar un papel más importante en el c.aso de las listas de partido que en el de la candidatura individual, dado que hay diferentes formas de listas y algunas se abren en función de un voto personal. A esto pueden contribuir los distintos procedimientos de votación (voto preferencial, alternativo, acumulativo, etc.) que posibilitan la ponderación del voto en dirección de un voto por candidatos.

Las diferentes formas de listas de partidos y de formas de votación le permiten al votante ejercer mayor o menor influencia en la selección de los candidatos.

La selección puede realizarse entre los candidatos del partido preferido por el votante o entre los mismos partidos. Esto depende de la forma de la lista.

La lista cerrada ^bloqueada únicamente permite votar en bloque por un partido político. El partido decide el orden de aparición de los candidatos en la lista. Este tipo de listas se percibe asociado con la dependencia de los diputados frente a los partidos políticos Por otra parte, los partidos pueden planear la composición del partido en el pailamonio. estipulando la presencia de expertos, la representación de distintos quipos sin mies, mujeres, minorías, etc.


El voto de preferencia dentro de una lista cerrada y no bloqueada (o sea, semi-abierta) le permite a los votantes decidir acerca de quién debe representar al partido en el parlamento. Esta decisión sólo se ve "preestructurada" por los comités partidarios. El diputado electo sabe que no sólo goza del apoyo de su partido, sino también del apoyo personal y político de los electores que marcaron su nombre en la lista de partido. Por lo tanto, no se siente tan dependiente del partido.

La lista no cerrada y no bloqueada (o sea, abierta) le permite a los votantes confeccionar sus propias listas, compuestas con candidatos de partidos diferentes. La lista presentada por el partido sólo tiene carácter de propuesta.

De este breve análisis (ver resumen en recuadro 4 ) se desprende que las for-mas de listas de partido conciernen principalmente a la relación entre el votante y los candidatos/diputados o entre candidato/diputado y su partido.

Recuadro 4

Tipos del listas y formas de votación

Tipos de listas

Lista cerrada y bloqueada: el orden de los candidatos es fijo; el elector tiene un voto y vota por la lista en su conjunto.

Lista cerrada y no bloqueada (semiabierta): se puede modificar el orden de los candidatos ya sea a través de votospreferenciales, o a través de la reubicación. El elector dispone como mínimo de dos votos (uno por la lista y uno por el candidato) o tantos votos como candidatos eleg ibles; el elector puede acumular varios votos a favor de un candidato (acumulación)

Lista abierta: existe la posibilidad de una reubicación tanto dentro de las listas como entre ellas; el elector dispone de varios votos pudiendo configurar "su" propia lista a partir de los candidatos propuestos por los partidos políticos (panachage).

Formas de votación

Voto único: cada elector tiene un voto.

Voto preferencial: el elector puede expresar a través de su voto su preferencia por un candidato determinado.

Voto múlt iple: el elector t iene varios votos o tantos como escaños se disputen en la circunscripción. Voto múltiple limitado: el númerode votos por elector es inferior al de los escaños disputados en la

circunscripción.

Voto alterno: el elector puede indicar segundas, terceras y cuartas preferencias. Acumulación: el elector puede acumular varios votos a favor de un candidato. Panachage: el elector puede repartir sus votos entre los candidatos de listas diferentes. Doble voto: el elector tiene dos votos; uno por el candidato de un partido político en el nivel de la

circunscripción electoral y otro por la lista-de- un partido en el nivel ¿ir asociaciones de circunscripciones. y


Efectos de las formas de votación sobre los resultados electorales en el marco de acuerdos electorales entre partidos: el caso de Irlanda

En Irlanda, el gobierno cambia cuando los partidos de la oposición alcanzan un acuerdo en el sentido de recomendar a sus electores que otorguen su voto preferencial a los candidatos de uno de ellos. De este modo, queda anulado el efecto normal del sistema electoral de favorecer al partido mayoritario. Aunque tengan más votos que aquél, los dos partidos minoritarios sólo pueden lograr más escaños si alcanzan un acuerdo sobre los votos preferenciales (ver cuadro 9).

El acuerdo electoral periódico entre los partidos minoritarios, única forma de éxito en el marco de este sistema electoral, determina esencialmente ía alternancia en el poder de Fianna Fail, por una parte, y Fine Gael más el Partido Laborista, por otra. Los resultados del969 y 1973 ilustran la situación: aunque entonces Fianna Fail incrementó su votación en 1973, perdió su mayoría parlamentaria. Sumando los votos de Fine Gael y el Partido Laborista, los dos tenían la mayoría de los votos en 1969; en 1973 la perdieron, pero ganaron las elecciones, ya que el acuerdo electoral entre ellos les permitió conquistar la mayoría de los escaños.

En cambio, la forma de la candidatura tiene menos importancia para la fuerza de los partidos. Las ventajas y las desventajas se distribuyen equitativamente entre los partidos independientemente de su tamaño.

Sin embargo, existen dos excepciones: el emparentamiento y el voto transferi-ble.

En el caso del emparentamiento, las listas de los partidos emparentados se alian para aprovechar al máximo las posibilidades de participar en la distribución de escaños. Existen varias formas de emparentamiento. Se puede distinguir entre el emparentamiento en el nivel nacional, en el nivel regional o en el nivel de la circunscripción electoral.

También cabe clasificar las listas en razón de los participantes en ellas: si se emparentan listas de un solo partido, tendremos emparentamientos monopartidistas. Las listas de di versos partidos constituyen un emparentamiento pluripartidista o una alianza electoral. Las listas unipartidistas suelen ser listas no vinculadas a la circunscripción. Las listas emparentadas tienen, por lo genera!, más ventajas en

Cuadro 9

Resultados electorales en Irlanda 1969-1982 (votos y bancas, en %)

Partidos 1969 1973 1977

Votos Bancas Votos Bancas Votos Bancas Votos Bancas Votos Bancas

Fianna Fail '15,7 52,0 46,2 47,9 50.7 56,7 45,3 47,0 47.2 48,8

Fine Ciad U.l U.7 35.1 37,5 30,5 29,1 36,5 39,2 37,3 36,7

1 .aboiisino 1 IV l . \5 1 *,7 i 11,6 1 1.5 9.9 9.0 9.1 9,0

Olios y. (1 K V" 1.4 7..1 ?,7 H..1 •l.X M 5,3


cuanto al escrutinio de los votos y la atribución de los escaños que las listas no emparentadas, ya que se pueden aprovechar los votos restantes de las listas en el mismo nivel (listas de circunscripción) y hasta de nivel superior (nacionales o federales). Se ha definido el emparentamiento como una "colaboración para el aprovechamiento de los votos del partido". El emparentamiento vinculado a la circunscripción mejora la proporcionalidad, pero no supera los efectos que la distribución en circunscripciones electorales ejerce sobre la relación entre votos y escaños. La lista no vinculada a la circunscripción configura una proporcionalidad más completa, puesto que puede eliminar el efecto de la circunscripción electoral sobre la relación votos-escaños. Un resultado similar se puede observar en el caso de un emparentamiento de partidos en el nivel regional, cuando se elige a los diputados en circunscripciones uninominales. En otras palabras, el emparentamiento de partidos puede disminuir y hasta anular el efecto de concentración que ejerce normalmente la circunscripción uninominal. Un buen ejemplo es el nuevo sistema electoral italiano (ver, en este libro, el capítulo siguiente). En todo caso, el emparentamiento opera en dirección de una mayor proporcionalidad de los resul-tados electorales y, al mismo tiempo, de la formación de bloques políticos y posiblemente de una mayor polarización política. En el caso del voto único transferible que, en términos sistemáticos debe ser clasificado como la forma sin listas de la representación proporcional (ver resumen en recuadro 5), los votos preferenciales pueden ejercer un impacto en el éxito de los partidos en los comicios.

Recuadro 5

El sistema del voto único transferible (STV)

En la literatura anglosajona sobre sistemas electorales, el sistema del voto único transferible (Simple Transfcrable Vote-STV) es tratado generalmente como un sistema electoral distinto tanto de los sistemas mayoritarios como de los sistemas proporcionales. Sin embargo, el STV es la forma sin lista del sistema de representación proporcional.

En la boleta se halla una lista de todos los candidatos (tanto individuales como de partido) en orden alfabético. El votante indica sus preferencias en la boleta colocando los números 1,2, 3, etc. Junto a los candidatos de su preferencia.

Los escaños se distribuyen de acuerdo a la cuota droop, que es igual al número de los votos emitidos más uno sobre el total de escaños a ser cubiertos en la circunscripción más uno.

Si el candidato obtiene la cuota sobre la base de las primeras preferencias, se lo considera elegido. Si saca más votos, los votos excedentes se trasladan a la segunda preferencia del modo siguiente: si la cuota es 10.000 y los votos excedentes 5.000, el número de las segundas preferencias efectuadas en las 15.000 boletas se multiplica por 5.000 para cada candidato, dividido por 10.000 y finalmente sumado a las primeras preferencias del candidato en cuestión. El candidato que alcanza la cuota es considerado electo. Los votos excedentes se distribuyen en cuotas de acuerdo con las preferencias siguientes en todas las boletas electorales. Cuando ningún candidato más tiene votos excedentes y no se han adjudicado lodos los escaños en la circunscripción, los votos de aquellos candidatos con el número más bajo de votos se distribuyen de manera correspondiente, lista operación se repite hasta que el níunero rt'qut'rulo Jr canditLilos alcance la < unía y resulte clrcln j


En Irlanda, por ejemplo, el segundo y el tercer partido más votados podían ejercer, mediante recomendaciones a sus electores, hasta tal punto influencia sobre los votos preferenciales del electorado que, en conjunto, obtenían más escaños que el partido más votado, compensando así la ventaja que tenía aquél debido al tamaño pequeño de las circunscripciones.

Evaluación de las formas de candidatura y votación

Los partidos políticos evalúan de manera diferente las distintas formas de listas, diferencia que puede ser explicada fundamentalmente en términos históricos. Los partidos de masas tienden a favorecer la lista cerrada y bloqueada, mientras que aquellos partidos políticos que han conservado su imagen de partido de notables, típica del siglo XIX, favorecen generalmente el voto preferencial dentro de una lista cerrada pero no bloqueada.

En la teoría de la democracia también existen distintas apreciaciones. La vertiente de pensamiento participativo de la democracia hace mucho hincapié en su crítica a la democracia representativa y, por sobre todo, a los partidos políticos, en el carácter anónimo de la lista cerrada y bloqueada, el monopolio de los partidos en la presentación de candidatos y la falta de representatividad del elegido, dado que el elector no conoce a "su" diputado y no tiene confianza en él.

Por su parte, la vertiente del pensamiento funcionalista de la democracia enfatiza el papel de los partidos políticos en la democracia representativa y su capacidad de formar grupos parlamentarios en apoyo a la función de gobierno o de oposición, según el caso. Defiende a los partidos políticos en su posición de monopolio para escoger los candidatos y para determinar un orden inamovible en las listas que se presentan al elector.

Desde la perspectiva de la competencia política, la cuestión clave es si esta competencia es exclusivamente interpartidista o también, y al mismo tiempo, intrapartidista. Experiencias hechas en países como Finlandia, Holanda y Austria, muestran que o bien los votantes hacen poco uso del voto preferencial o que los umbrales que deben ser superados para producir cambios son, en última instancia, tan altos, que hacen que el elector se resista y que los efectos del voto preferencial al interior de una lista o en el- panachage entre listas sean aún menores. Así, se impone prácticamente la competencia interpartidaria como resultado del compor-tamiento electoral. Otras experiencias en países como Italia, Japón y Perú, muestran que la competencia intrapartidista en las elecciones parlamentarias ha tenido bastante importancia, asociada con otras desventajas: exceso en el gasto de las campañas, malversación de fondos, clientelísmo y corrupción. Uno de los motivos de la reforma electoral en Italia y Japón ha sido precisamente poner fin a estos abusos de la lista no bloqueada.

Por otra parte, no hay que perder de vista que las listas difieren en el grado de complejidad para su manejo por parte de los electores y de la administración electoral. La lista cerrada y bloqueada es la de manejo más fácil; la lista no bloqueada y no cerrada, la de manejo más difícil. El elector puede tener problemas con su voto cuando 1c piden actos que suponen mucha habilidad, experiencia y, a veces, hasta un estudio avan/.ado. I.a administración electoral puede tener, así mismo, piohlrinas n i jjiirunli/ai que el elector tcnjja el tiempo necesario para


marcar su voto ponderado. Otro problema se presenta en el escrutinio, el cual demora mucho más con listas no bloqueadas y no cerradas. Esto puede ser grave en el caso de falta de experiencia administrativa, de sospechas respecto a la limpieza del escrutinio, etc., lo cual puede reducir la legitimidad del acto electoral y de las elecciones como base del sistema político. Todas estas circunstancias tienen su peso en el examen de las listas. Pero, en última instancia, la evaluación de las formas de lista depende de tres criterios:

-la experiencia electoral y democrática previa; -el nivel del sistema político: Estado central/ federación, región, municipio; -la importancia que corresponde atribuir a los partidos para el funcionamiento

del sistema político, y la importancia de contribuir por medio de sus adecuaciones estructurales a dar respuestas adecuadas a las demandas de las sociedades, a los problemas por resolver (por ejemplo, la representación social, la integración nacional sobre todo en casos de alta heterogeneidad social, étnica, lingüística o religiosa).

Respecto a estos tres criterios, se puede sostener lo siguiente: cuanto menos experimentada esté la ciudadanía en elecciones y en la democracia, cuanto más alto sea el nivel del sistema político y cuanto más importante sean los partidos políticos para la integración nacional, la representación social, la consolidación de la democracia y para dar respuestas adecuadas a los problemas económicos y políti-cos, tanto más positivas y recomendables parecen las listas cerradas y bloqueadas. Por el contrario, cuanto más experimentada esté la ciudadanía en elecciones y en la democracia, cuanto más bajo sea el nivel del sistema político donde se eligen las asambleas representativas y cuanto menos importante sea el rol de los partidos políticos (en este nivel pueden competir incluso con asociaciones de electores o ciudadanos y con otras agrupaciones políticas), tanto más viables y recomendables parecen las listas no bloqueadas y no cerradas.

Reglas para realizar la conversión de votos en escaños

En este punto consideraremos todas las disposiciones legales que permiten, después de haber efectuado el escrutinio y cómputo de los votos, realizar la conversión de votos en escaños para así determinar la composición política del parlamento. En términos sistemáticos, por medio del reparto de los escaños se precisa el valor de logro de los votos, el cual se diferencia según los sistemas electorales: según cuál sea la fórmula de decisión que se aplica dentro de lo fijado en materia de circunscripciones, candidaturas y votación, y según si se prevé la aplicación de una barrera legal. Es un hecho que no lodos los partidos con votos pueden participar en el reparto de los escaños: algunos quedan excluidos. Es un hecho, también, que los que consiguen escaños parlamentarios participan en su reparto a menudo de forma desigual. Gran parte de estos efectos hay que adjudicar-los a las reglas para realizar la conversión de votos en escaños.

Después de la distribución de las circunscripciones electorales, el mecanismo más importante de un sistema electoral para determinar el resultado 4c una elección son las reglas para repartir los escaños (fórmulas de decisión y, dp existir, barreras legales).


i Las reglas aplicadas al cabo de la adjudicación de los escaños tienen en general [ efectos políticos precisos. Aquí nos encontramos de lleno en un ámbito de la I' sistemática electoral donde rige únicamente la fría lógica matemática. Basta l recordar las barreras legales de representación (como la cláusula del 5% en la í¡: República Federal de Alemania) que excluyen del parlamento a los partidos J políticos que no superaron un determinado porcentaje de votos. S Con mayor razón aún, cuando el proceso de conversión de votos en escaños • consiste en muchos procedimientos con varias faSes de reparto, son las fórmulas í matemáticas las que, con base en los votos escrutados y computados, producen el l resultado electoral. Dado que las fórmulas difieren en sus efectos, uno puede argüir í justificadamente que el resultado de una elección depende del procedimiento • mediante el cual se convierten votos en escaños en virtud de las fórmulas de [ decisión. Allí reside lo político de las reglas que se aplican en el reparto de los ' escaños. Por un lado, su propia introducción se hace de acuerdo a criterios políticos; i por otro lado, las reglas mismas tienen efectos políticos reconocibles con bastante ' exactitud, como en el caso de la exclusión efectiva de partidos políticos de la | repartición de los escaños. En este contexto, hay que tomar en cuenta dos efectos , diferentes:

- los efectos inherentes a las reglas aplicadas en el reparto de escaños; - el efecto de estas reglas sobre el comportamiento electoral, lo que confirma

que la matemática de las reglas aplicadas en el reparto de los escaños está vinculada ¡ con efectos políticos.

Ejemplo: un partido menor, expuesto al riesgo de no superar el mínimo de votos | requerido por la barrera legal de representación, no sólo es perjudicado, de hecho, | por la barrera en términos de votos al cabo del reparto, sino también en términos | psicológicos, ya que el elector teme perder su voto y prefiere entonces elegir otro I partido.

1 Barreras legales de representación

I Utilizamos el término "barrera legal de representación" cuando los partidos I políticos tienen que obtener un número legalmente determinado de votos para poder I participar en la adjudicación de escaños parlamentarios. I Existen diferentes tipos de barreras legales de representación según su ámbito I de aplicación y su altura. El ámbito puede ser la nación, la región (asociación de I circunscripciones) o la circunscripción. Existe la posibilidad de establecer barreras I legales en diferentes ámbitos alternativamente, combinándola con distintas alturas. I En la práctica, las barreras legales existentes varían hasta ahora entre un 1% y un I 12,5% de la votación; su margen de variación es de 1% a 5% en el nivel nacional, I y hasta 12,5% en el nivel de la circunscripción. Vale añadir que la barrera legal sólo [ se refiere a la participación de un partido en la distribución de los escaños y no al | candidato individual del partido, quien conserva su escaño cuando lo ha conscgui-| do, por ejemplo, por haber alcanzado la primera mayoría en una circunscripción I uninominal. f Hasta no hace mucho tan sólo pocos países con sistema de representación I proporcional habían introducido barreras legales de representación. En los últimos

años, las reformas electorales consideran en mayor medida barreras legales de


representación (ver cuadro 10). Es bien notorio el hecho de que casi todos los países del ex bloque socialista hayan introducido barreras legales, pese a las grandes diferencias entre sus sistemas electorales: 3% en Croacia y Rumania; 4% en Albania, Bulgaria y Hungría; 5% en la República Checa, Polonia, Rusia y Eslova-quia. En Polonia, Rumania, la República Checa y Eslovaquia, la barrera es variable según si un partido político se presenta sólo o en alianza con otros partidos. En el último caso se prevé una barrera más alta.

Consecuencias de las barreras legales de representación

La intención y función de la barrera legal es excluir del parlamento a los pequeños partidos políticos y promover la concentración del sistema de partidos políticos a través del voto. Las características explícitas de las barreras legales (sus ámbitos y sus alturas), que en alguna medida reflejan las circunstancias políticas y sociales de los respectivos países, pueden tener efectos diferentes.

En la República Federal de Alemania, la barrera legal del 5% no sólo promovió la concentración a favor de los partidos mayores, sino que redujo tanto las posibilidades de los partidos menores de lograr escaños como las oportunidades de partidos nuevos para afianzarse políticamente. Lo mismo se puede observar en el caso de Suecia: la barrera legal de representación contribuyó a la estabilización del sistema de partidos. En España, las barreras naturales de representación causadas por el tamaño de las circunscripciones electorales tienen una importancia mucho mayor que las barreras legales de representación, las cuales pueden tener efectos sólo en las circunscripciones más grandes. En Israel, donde la barrera legal es muy baja, sus efectos respecto a la estructura multipartidista del sistema de partidos

Cuadro 10

Barreras legales de representación: ¿dónde rigen?

España (1976) 3% de los votos emitidos en cada circunscripción Argentina (1983) 3% de los inscritos en cada circunscripción Sri Lanka (1979) 12,5% de los votos emitidos en cada circunscripción Italia (1993) 4% en el nivel nacional Japón (1993) 3% en el nivel nacional Mozambique (1994) 5% en el nivel nacional Israel (1992) 1,5% sobre el total de los votos en el nivel nacional Suecia (1968) 4% sobre el total de los votos en el nivel nacional o 12% en el nivel de las

circunscripciones plurinominales Alemania (1956) 5% sobre el total de los segundos votos a nivel nacional o 3 veces la

primera mayoría (con los primeros votos) en el nivel de las circunscrip-ciones uninominales

Nueva Zelanda (1993) 4% en el nivel nacional o 3 veces la primera mayoría en una de las circunscripciones uninominales

Dinamarca (1981) 2% en el nivel nacional o una primera mayoría en una de las circunscrip-ciones plurinominales parapcrderparticiparen el repar^de los 40escaños complementarios


parecen mínimos. Sin embargo, conviene apreciar sus efectos en el contexto sociopolítico.

Procedimientos para convertir votos en escaños

Entre los procedimientos para convertir votos en escaños, hay que distinguir, en primer lugar, la fórmula mayoritaria y la fórmula proporcional como fórmulas de decisión (ver gráfico 8).

Bajo la fórmula mayoritaria, se distingue entre pluralidad y mayoría absoluta. Respecto a la pluralidad, vale recordar aquí buena parte de lo que hemos desarro-llado en el capítulo sobre el principio de representación por mayoría. La exigencia de una mayoría absoluta hace que se precise una segunda vuelta electoral, ya que sólo pocos candidatos suelen obtener la mayoría absoluta de los votos en la primera vuelta.

La presentación de candidaturas en la segunda vuelta se encuentra generalmente limitada a aquellos dos candidatos que obtuvieron más votos en la primera vuelta electoral.

Las consecuencias políticas de la segunda vuelta electoral yacen en la importan-cia que adquieren los partidos menores. La segunda vuelta los torna interesantes para los partidos más grandes, que están intentando ganar la mayoría de los votos en las circunscripciones. Los partidos pequeños pueden ofrecer su apoyo a los candidatos de los partidos grandes en algunas de las circunscripciones a cambio de la concesión de otras.

Si los escaños se reparten según la fórmula de decisión proporcional, es necesario utilizar procedimientos específicos de conversión de votos en escaños. Aunque existe una gran variedad de procedimientos, la mayoría puede clasificarse en dos grandes categorías: procedimientos de divisor y procedimientos de cociente.

Gráfico 8

Fórmulas de decisión para convertir votos en escaños

Principios de decisión

Mayoría

- i -Tipo de mayoría requerida

Mayoría relativa Mayoría

absoluta

i _ Sr^iinilii vuelta

Proporción

Formulas de cómputo

Fórmulas de divisores

Fórmulas de cociente

Fórmula de escaños restantes

78 • Elecciones y sistemas electorales i

Procedimientos de divisor

Los procedimientos de divisor se conocen también como fórmulas del promedio mayor. Estos se caracterizan por dividir a través de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos, lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Los escaños se asignan entonces a los promedios más altos.

La fórmula más conocida dentro del tipo de los procedimientos de divisor es la D'Hondt, desarrollada por el matemático belga Viktor D'Hondt a finales del siglo XIX. Lo específico de este método es la serie de divisores: 1 ,2 ,3 ,4 ,5 , etc. Los votos obtenidos por cada partido se dividen entre estos divisores en operaciones conse-cutivas. Ejemplo:

En una circunscripción electoral se disputan 10 escaños. De los 10.000 votos, el Partido A obtiene 4.160; el Partido B, 3.380; el Partido C, 2.460. Al dividir estos resultados entre 1, 2 ,3 , etc., se dan las series siguientes:

Partido A Partido B Partido C

:1= 4.160(1) :1= 3.380 (2) :1= 2.640 (3) :2= 2.080 (4) :2= 1.690 (5) :2= 1.230(7) :3= 1.386 (6) :3= 1.126 (8) :3= 820 :4= 1.040 (9) :4= 845 (10) :4= 615 :5= 832 :5= 676 :5= 492

La asignación de los escaños se efectúa según el cociente o la cifra mayor, de modo que el Partido A obtiene los escaños primero, cuarto, sexto y noveno; el Partido B, el segundo, quinto, octavo y décimo; y el Partido C, el tercero y el séptimo (cifras entre paréntesis).

El hecho de que nuestro ejemplo no refleje una proporcionalidad exacta —dado que los partidos A y B obtienen cuatro escaños cada uno, aunque A había logrado el 41,6% de los votos frente al 33,8% del Partido B— no se debe tanto al método D'Hondt en sí, sino al número de escaños disponibles para ser adjudicados en esta circunscripción electoral (10). El Partido B obtiene el último (el décimo) escaño disponible; el Partido A habría logrado el undécimo escaño de haber habido más escaños disponibles en la circunscripción (ver también supra).

El método D'Hondt se caracteriza por su serie específica de divisores, pues existen también otras series posibles, por ejemplo:

1 , 3 , 5 , 7 , 9 , etc. , ó 1.4, 3, 5, 7, 9, etc. (método equilibrado)

Las series de divisores determinan la exactitud de la proporción entre votos y escaños, i.e.: el mayor o menor grado de proporcionalidad no tanto en el nivel de la circunscripción (depende en mayor grado del tamaño de la circunscripción electo-ral), sino más bien en el nivel nacional (donde en alguna medida influyen también las características de las circunscripciones: su cantidad, sus tamaños).

Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos • 8 3

En el nivel de la circunscripción electoral las diferencias son mínimas, pues dentro de ella es sólo un escaño el que puede pasar de un partido a otro. Además, no es siempre el mismo partido, el mayoritario, por ejemplo, el que se beneficia de la probable ventaja. Si comparamos los efectos de la serie de divisores de la fórmula D'Hondt con los del método equilibrado, podemos observar que la aplicación de la fórmula D'Hondt puede implicar que un partido mayor obtenga un escaño más a costa de un partido menor, sin que se pueda predecir exactamente de cuál partido se trata. Es posible que el escaño adicional beneficie al segundo partido más pequeño o al más grande, así como la pérdida del escaño puede afectar al partido más pequeño o al segundo más fuerte

Nos detenemos en la aclaración de estos detalles porque en los debates sobre los sistemas electorales se insiste a menudo en achacar a ciertos procedimientos las distorsiones que aparecen en la representación política. A veces se responsabiliza a la fórmula D'Hondt de que un determinado partido no obtenga escaños. Otras veces se sostiene que la fórmula D'Hondt favorece a los partidos grandes. Todo esto es incorrecto. Los efectos de la fórmula D'Hondt son mucho más visibles que los de otros elementos del sistema electoral. Las matemáticas nos ofrecen en este sentido una respuesta unívoca. Lo que sí es cierto es que los efectos de los distintos procedimientos crecen en la medida en que aumentan las veces en que se aplican. Es decir, cuando existe sólo una única circunscripción nacional, la diferencia es mínima; cuando hay muchas circunscripciones electorales, puede haber diferencias en buena cantidad de ellas, las que acumuladas en el nivel nacional pueden tener un efecto considerable.

Las ventajas de los procedimientos de divisor/fórmulas del promedio mayor radican en su simplicidad (especialmente la fórmula D'Hondt) tanto como en el hecho de que todos los escaños son adjudicados en una única operación, al contrario de lo que ocurre con los procedimientos de cociente. La fórmula D'Hondt es el procedimiento más común para convertir votos en escaños. En tres países escandi-navos ha sido reemplazada por la fórmula St. Lague y en Alemania por el método Hare/Niemeyer (ver cuadro 11). En cualquier caso, el motivo fue siempre mejorar la proporcionalidad.

En América Latina, la mitad de los países sigue aplicando el método D'Hondt; a veces se habla de la "cifra repartidora", aunque no se trata más que de la prolongación del método D'Hondt mediante algunos cálculos que permiten utilizar esta cifra repartidora como si fuera un cociente electoral, sin mayores implicaciones con respecto a sus efectos.

Procedimientos de cociente

Bajo estos sistemas, se establece un cociente electoral o cuota mínima de votos para obtener un escaño. Los partidos obtienen tantos escaños como veces quepa el cociente en el número de votos obtenidos.

El cociente se obtiene mediante división, siendo el dividendo siempre igual al total de votos emitidos, mientras que el divisor cambia de acuerdo a la fórmula aplicada. Si es idéntico al número de escaños disputados, se trata de la fórmula de cociente simple; si el divisor se compone de los escaños disputados más uno, se trata de la fórmula I lae.iiibach-liischoli, desarrollada por el matemático sui/.odel mismo


nombre. Se puede aumentar el divisor aún más, de modo que tenemos las fórmulas siguientes:

Votos válidos emitidos Fórmula del cociente ~ ~ I ! : ~ = electoral simple o natural Numero de escaños en circunscripción

Votos válidos emitidos

Número de escaños en circunscripción + 1

Votos válidos emitidos

Número de escaños en circunscripción + 2

¿Qué efectos tienen los diferentes divisores? El primero es que a mayor divisor, menor cociente. Dado que los procedimientos de cocientes, como ya señalamos, se caracterizan por el hecho de que, en general, no todos los escaños disponibles se pueden asignar en una única operación, la variación del divisor permite controlar el número de escaños restantes que deben ser asignados en una segunda operación.

Fórmula Hagenbach-Bischoff

Fórmula del cociente electoral modificado

• Cuadro 11 •

Procedimientos para convertir votos en escaños, según países

País D'Hondt Método equilibrado

Alemania (RFA) hasa 1985* x Argentina x Dinamarca x Espáña x Finlandia x Guatemala x Islandia x Italia x Noruega x Perú x Portugal x Suecia x Uruguay x Venezuela x

/ * Desde entonces I lj re/Nirineyer


El método Hare/Niemeyer

Este procedimiento matemático, elaborado por el alemán Niemeyer, que se basa en el procedimiento inventado por el inglés Thomas Haré, se denomina "sistema de proporciones matemáticas" y consiste en lo siguiente:

La cantidad de votos válidos emitidos que obtiene cada partido es multiplicada por el número total de escaños por asignar y el resultado así obtenido se divide por el número total de los votos emitidos. Los partidos obtienen tantos escaños como números enteros resulten. Los escaños restantes se distribuyen según el valor del número decimal posterior.

El método Hare/Niemeyer, en comparación con el método D'Hondt, favorece más a los partidos pequeños. Ejemplo:

En una circunscripción con cinco escaños, hay un total de 1.000 votos válidos repartidos entre cinco partidos de la manera siguiente: Partido A, 350 votos; Partido D, 180 votos; Partido C, 180 votos; Partido E, 160 votos; Partido B, 90 votos.

""""^-^Part ido votos

Cociente A

350 D

220 C

180 E

160 B 90

/ Escaños / restantes

1.000 = 200

5

1 1 3

1.000 = 166

5 + 1 2 1 1 1

1.000 = 142

5 + 2 2 1 1 1 0

En nuestro ejemplo, la fórmula del cociente simple y la fórmula Hagenbach-Bischoff no permiten la adjudicación de todos los escaños en una sola operación.

No obstante, los escaños restantes no representan ningún problema, puesto que se aprovechan frecuentemente para mejorar o limitar la proporcionalidad entre votos y escaños. Si, por ejemplo, el tamaño de las circunscripciones electorales representa una limitación del principio de representación proporcional (ver capítulo anterior), los escaños restantes se pueden sumar en otros niveles —como el nivel nacional—, donde se asignan a fin de compensar las desproporcionalidades producidas en los niveles inferiores. La función de los escaños restantes depende entonces de la fórmula de conversión y de si todos los partidos políticos participan en la asignación de los mismos o sólo aquellos que ya obtuvieron escaños en el primer escrutinio.

Hay una difcrcnciá significativa entre los métodos en los cuales en la segunda operación cuentan los totales de los votos obtenidos por los partidos considerados, y los que sólo loman en cuenta los votos restantes luego de la primera operación.

Así mismo, los escaños restantes pueden asignarse en el nivel de las mismas circunscripciones electorales aplicando uno de los métodos siguientes:


- método del resto mayor; - método del resto menor; - método de división del resto (series de divisores similares a los de la fórmula

D'Hondt); - método del promedio mayor (división del resto por los escaños obtenidos más

uno). Si aplicamos los diferentes métodos de asignación de escaños restantes al caso

anterior, es posible observar fácilmente las diferencias: sólo el Partido E obtiene uno de los tres escaños restantes en cualquiera de los cuatro métodos, aunque cada uno de los demás partidos puede obtener uno, dependiendo del método utilizado. En general, podemos afirmar que los métodos del resto mayor y del promedio mayor tienden a favorecer a los partidos pequeños, mientras que el método del resto menor favorece a los más grandes (ver cuadro 12).

Los procedimientos de cocientes se aplican en sistemas de representación proporcional donde se busca perfeccionar la proporcionalidad (cuadro 13).

Mientras que la representación de mayorías sólo se expresa en las fórmulas de

Cuadro 12 •

Ejemplo de cómputo

Votos 350 220 180 160 90 Cociente :200 :200 * * * Votos restantes 150 20 180 160 90

Método del resto mayor Escaños 1 1 i

Método del resto menor Escaños 1 1 [

Método del reparto 150 20 180 160 90 de restos 75 10 90 80 45

50 62/3 60 53 1/3 30 Escaños 1 1 i

Método del medio 150 20 180 160 90 mayor medio = 7 5 =10 = 1 8 0 = 1 6 0 = 9 0

1 + 1 1 + 1 0 + 1 '| 0 + I 0+1 Escaños I ! i |

" l i l total de vo tos e s m e n o r q u e el c o c i e n t e e l ec to ra l


mayoría absoluta y relativa, la representación proporcional exhibe múltiples procedimientos para la conversión de votos en escaños. La fórmula más común es la D'Hondt. Aunque la proporcionalidad de votos y escaños siempre es el objetivo del principio de representación proporcional, los diferentes métodos utilizados producen resultados distintos.

Diferentes niveles para la conversión de votos en escaños

Si no todos los escaños son asignados en el nivel de las circunscripciones electorales, se puede asignar los escaños restantes en segundos y/o en terceros niveles. En estos casos, la conversión de votos en escaños se realiza a través de un proceso escalonado; por ejemplo, pueden existir circunscripciones electorales donde se asignan escaños directamente, o la asignación puede realizarse luego de agrupar varias circunscripciones, o pasando directamente al nivel del territorio nacional como única circunscripción electoral.

He aquí la representación gráfica de esta estructura:

3er. nivel

2do. nivel

ler. nivel

1 2 3

1 2 3 4 5 6 7

Circunscripción electoral nacional

Asociación de circunscripciones

Circunscripciones electorales

Cuadro 13

Procedimientos de cocientes, según países

País Fórmula de cociente Hagenbach- (+2) Fórmula para natural (simple) Bischoff(+l) los escaños

restantes

Israel x Resto mayor

Licchtenstein X Promedio mayor

Luxemburgo X División del resto

Holanda x Promedio mayor

Suiza X Promedio mayor

Turquía x Resto mayor

Brasil X Media mayor

Costa Rica X Resto mayor

Ecuador x Media mayor El Salvador / x Resto mayor

Honduras X Resto mayor Nicaragua X X* Resto mayor

* en cirainscripi tone» 1 u y trinominales.


Se asignan escaños en todos los niveles, aunque la función de los niveles dos y tres puede variar mucho, ya que permite reforzar el principio de representación proporcional (mediante la compensación con escaños) o debilitarlo (mediante la restricción de la participación de determinados partidos políticos en la distribución en el segundo y tercer nivel).

En términos más teóricos, se podría decir que con la asignación de escaños en segundos y/o terceros niveles, se intenta hacer coincidir los resultados obtenidos en el primer nivel con el principio de representación defendido por el legislador. Veamos algunos ejemplos.

Dinamarca

En este país, la representación proporcional imperfecta en el nivel de las circunscripciones electorales (135 escaños distribuidos en circunscripciones de 2 a 15 escaños) es perfeccionada mediante 40 escaños complementarios, asignados en el nivel nacional de manera proporcional al porcentaje de votos obtenido por cada partido. Sin embargo, la participación en la asignación de los escaños complemen-tarios depende de que un partido conquiste un escaño en el nivel de la circunscrip-ción u obtenga el 2% de los votos en el nivel nacional. Así, se logra establecer una relación proporcional exacta entre votos y escaños.

Grecia

El sistema electoral es el de la "representación proporcional reforzada", donde lo que se refuerza no es el principio de representación proporcional, sino la constitución de mayorías. Para lograr este objetivo se aplica un procedimiento de asignación de escaños en tres niveles, permitiendo la participación en el segundo y en el tercero sólo a aquellos partidos que hayan obtenido un 15% de los votos en el nivel de las asociaciones de circunscripciones o 25% en el nivel nacional. Aquí se produce un efecto desproporcional significativo. En 1977, la derecha ganó 57,6% de los escaños con sólo 41,8% de los votos.

Resumen

Los sistemas electorales exhiben una gran variedad de detalles técnicos. Las normas más importantes se refieren a la distribución de las circunscripciones electorales, la forma de votación y los procedimientos para la conversión de votos en escaños. Casi toda regulación que se efectúe sobre estos detalles técnicos (ver a continuación la síntesis de opciones) tiene alguna influencia sobre el resultado electoral final.

1. La delimitación de las circunscripciones electorales (districting), es decir, la determinación de su número y de su tamaño, siendo la distinción básica aquélla entre circunscripciones uninominales y plurinominales, constituye la variable más importante, la cual determina los efectos de los sistemas electorales en lo que se refiere a la relación entre votos y escaños. Influye también en la relación elector/ elegido.


2. La forma de la candidatura —donde la distinción fundamental es aquélla entre la candidatura individual y las distintas formas de lista— tiene importancia, entre otras cosas, para el rol de los partidos políticos en el proceso de nominación y para el tipo y alcance de la elección, o mejor dicho, para la selección que puede ser hecha por el elector. Las alternativas son la elección personal o la elección de una lista, la competencia inter o intrapartidaria. Correspondientemente, respecto al procedi-miento de votación, la distinción fundamental debe establecerse entre el voto que puede ser dado a un candidato y el voto que puede ser dado a una lista de partido. En el caso de las formas personalizadas de votación, se distingue fundamentalmente entre voto uninominal y lista no bloqueada. En el primer caso, el elector decide entre los candidatos, quienes generalmente representan a un partido; en el segundo caso, entre diferentes listas de partidos y entre los candidatos propuestos por su partido político.

La forma de la candidatura y el procedimiento de votación son relevantes para el grado de dependencia/independencia de la persona elegida ante "su" partido político, la relación/cercanía de diputados y electores, el grado de dependencia/ independencia frente a la voluntad del electorado, la representación social de minorías y mujeres, la planificación de la conformación de las fracciones parlamen-tarias de acuerdo con criterios específicos, etc.

3. Las reglas utilizadas en el escrutinio para convertir votos en escaños tienen gran importancia en el caso de las fórmulas de decisión y menor importancia en el caso de los procedimientos de asignación de escaños, donde la distinción más significativa es entre procedimientos de divisor y de cociente. Sin embargo, los elementos con mayor efecto sobre la representación política son las circunscripcio-nes electorales, las cuales son decisivas para las consecuencias de las fórmulas de convertir votos en escaños, y las barreras legales de representación. Ambos constituyen barreras efectivas que reducen la cantidad de partidos que pueden acceder al parlamento y determinan el grado de proporcionalidad entre votos y escaños.

Observando el desarrollo de los sistemas electorales en el mundo, cada vez se hace más uso de las múltiples posibilidades de combinación de los elementos particulares, de tal manera que se requiere un mayor esfuerzo en el análisis de los sistemas electorales resultantes (ver en el diagrama 1, la síntesis de las diferentes opciones en diferentes ámbitos).

Para analizar los sistemas electorales, es importante considerar los pasos siguientes:

a) el análisis de los elementos particulares del sistema electoral y de sus efectos;

b) el análisis de los elementos en conjunto y la identificación de aquellos que determinan los efectos del sistema;

c) el análisis del contexto histórico y de las variables sociales y políticas que intervienen en la determinación de los efectos del sistema.

A fin de subrayar la necesidad de las tres fases analíticas mencionadas, vale la pena recordar las situaciones siguientes:

- el método de conversión de votos en escaños garantiza la proporcionalidad entre votos y escaños. Al mismo tiempo, la distribución de las circunscripciones electorales impide la proporcionalidad entro votos y escaños;


Diagrama 1

Síntesis de opciones entre elementos particulares en diferentes ámbitos

Principios de representación

Mayoritario

Proporcional

Distritos

Unico nacional

Distritos varios

Distrito nacional adicional

Fijados artificialmente

• Según división política-administrativa

Uninominal

Tamaño Binominal

Plurivariables

Mínimo Población / constitucional por escaño \

* Proporcional

Listas

Cerradas y bloqueadas

Cerradas y no bloqueadas

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Voto de lista

Voto personal o preferencial

Voto de lista y voto personal y preferencial

Métodos de adjudicación

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Media mayor

Método D'Hondt o cifra repartidora

Representación de minorías escaños adicionales

Barrera legales

• A nivel nacional

A nivel distrital


- el efecto de la distribución de las circunscripciones electorales predomina sobre el efecto del método de conversión de votos en escaños;

- los partidos políticos anulan el efecto desproporcional del sistema electoral a través del emparentamiento.

Sin embargo, vale la pena señalar que debe tenerse mucho cuidado en no atribuir el efecto proporcional del sistema electoral al método de conversión de votos en escaños.

4 *

Tipos de sistemas electorales

En los capítulos precedentes, ante la variedad actual de sistemas electorales en el mundo y sus efectos diferentes, hemos sugerido que una clasificación de los sistemas electorales tendría que ir más allá de la dicotomía correspondiente a los principios de representación, que ya hemos señalado en capítulos anteriores de este libro. Como fue enfatizado acertadamente por Giovanni Sartori (1991, p. 246), cuanto más reducido es el número de clases de una clasificación, mayor es la variación intraclase o, en otras palabras, cada clase incluye "iguales" muy diferen-tes. Sobre todo en el ámbito de la representación proporcional, sería equivocado suponer que se pueden debatir ventajas y desventajas de los sistemas electorales refiriéndose exclusivamente a la representación proporcional como clase. Por otra parte, el espectro de diferenciación es tan amplio que resulta urgente establecer y trabajar con tipos de sistemas electorales —al interior de cada clase— que sean capaces de reducir de forma útil la enorme variedad existente.

Una tipología de sistemas electorales

Concebir una tipología de los sistemas electorales no es, sin embargo, tarea fácil, lo que explica en la ciencia política la ausencia de esfuerzos en tal sentido. Esta situación contrasta fuertemente con la existencia, en el campo de los sistemas de partidos, de una tipología básica que goza de una aceptación general y que se remonta a Sartori (1976). En cuanto a los sistemas electorales, una mirada hacia la diferenciación que se practica actualmente en el análisis político nos señala el uso (escasamente problematizado) de la tríada sistemas mayoritarios/sistemas propor-cionales/sistemas mixtos. Esta clasificación es insuficiente por varias razones: en primer lugar, no diferencia entre distintos tipos de sistemas mayorilarios y sistemas proporcionales, algo que es imprescindible para cualquier análisis comparativo de los sistemas electorales; en segundo lugar, el tercer tipo constituye sólo una categoría residual que sugiere que los llamados "sistemas mixtos" no son ni mayoritarios ni proporcionales. En realidad, los efectos de los "sistemas mixtos" varían desde lo mayoritario a lo proporcional, cubriendo en la práctica el mismo espacio de efectos sobre la relación entre votos y escaños que los sistemas mayoritarios y proporcionales. Así, en vez de encubrir cstcfactum en una caja negra, el objetivo científico sería precisamente determinar el efecto mayoritario o pro-porcional de cada úno de los "sistemas mixtos" y clasificarlos de acuerdo al resultado de este examen.

A continuación, describiremos tipos de sistemas electorales que corresponden o se acercan a sistemas electorales concretos (tipos reales). El criterio de diferen-ciación es, en piniH'i lugar, el efecto que tienen los sistemas electorales sobre la


relación votos/escaños y, en segundo lugar, ciertos aspectos de su composición. Nos interesa fundamentalmente la diferenciación sistemática; la tipología de sistemas electorales sólo tiene fines orientadores, dado que la realidad es cambiante y el debate sobre los sistemas electorales incluye todas las posibilidades y variantes de los tipos. Empezando con el ámbito de los sistemas de representación por mayoría, distinguimos tres tipos. El primero es el sistema de mayoría relativa en circunscrip-ciones uninominales. Se trata del sistema clásico correspondiente al principio de representación por mayoría, que se aplica en Gran Bretaña y en el mundo bajo la influencia político-cultural anglosajona. Su efecto desproporcional favorece al partido más votado.

El segundo tipo, en el grupo de los países occidentales, es el sistema de mayopa Absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda vuelta), sistema electoral con mucha historia, que en la actualidad se emplea en Francia (con voto alternativo también en Australia). Su efecto desproporcional favorece al partido o alianza de partidos con más votos.

El tercer tipo es el sistema de circunscripciones plurinominales (hasta cinco escaños) variables de tamaño pequeño o trinominales invariables, con efectos de distorsión de la proporcionalidad (la binominalidad es una variante con efectos específicos). Este tipo es un representante de los demás sistemas mayoritarios que no operan exclusivamente con base en las fórmulas de decisión mayoritaria en circunscripciones uninominales y que se conoce con el nombre de "formador de mayorías". Más adelante incluiremos dos sistemas mayoritarios más en nuestra tipología.

En el ámbito de los sistemas de representación proporcional, también distingui-mos por ahora (y en función de nuestro posterior análisis comparativo) tres tipos. El cuarto tipo es el proporcional en circunscripciones plurinominales variables de media mayor, es decir, de tamaño mediano y grande, que constituyen una barrera natural de representación no tan alta como para cuestionar el carácter proporcional del sistema. Sin embargo, este sistema puede producir una considerable despropor-cionalidad entre votos y escaños (por este motivo se le denomina a menudo como de representación proporcional impura). Como ejemplos ilustrativos pueden figu-rar España y Portugal.

El quinto tipo es el de la representación proporcional pura. Este sistema aspira a una proporcionalidad lo más exacta posible, excluyendo el uso de barreras naturales o legales de una altura que pueda impedir alcanzar una alta proporciona-lidad. A modo de ejemplos ilustrativos pueden citarse Israel y los Países Bajos.

El sexto tipo es el proporcional con barrera legal de representación en el nivel nacional. Este sistema elimina a los pequeños partidos que no pueden superar la barrera legal, pero distribuye proporcionalmente los escaños entre los partidos restantes. Ejemplos ilustrativos son Alemania y Suecia.

Si se comparan estos seis tipos de sistemas electorales, es posible observar la importancia clasificatoria de la circunscripción electoral:

- los dos primeros tipos se parecen por la uninominalidad y se distinguen por la fórmula de decisión (con efectos sobre la estructura del sistema de partidos);

- los dos tipos siguientes se parecen por la plurinominalidad y se distinguen por el tamaño de las circunscripciones electorales^ pequeño, por un lado, y mediano y grande, por el otro;

Evaluación de los sistemas electorales D 95

- los dos últimos se parecen por reducir al máximo el significado de la distribución de las circunscripciones para la relación votos/escaños y se distinguen por la manera de lograr el alto grado de proporcionalidad que ambos alcanzan: por un lado, aboliendo el factor circunscripción (por ejemplo, estableciendo una única circunscripción nacional) en su función de barrera natural de representación y, por otro, sustituyendo la circunscripción en su función de barrera natural por una barrera de tipo legal en el nivel nacional.

Así, salvo respecto a la diferenciación entre los dos primeros tipos básicos, la circunscripción electoral —su tamaño, su función y su sustitución— define los tipos de sistemas electorales distinguidos hasta aquí.

Sin embargo, como se sabe, un criterio decisivo para la conformación de una tipología es que ésta se halle cerca de la realidad. La tipología de los seis sistemas ya se encuentra más próxima a la realidad que la tríada frecuentemente empleada. Sin embargo, el tercer tipo de sistema mayoritario sólo es, en realidad, un repre-sentante de una categoría residual, aunque ahora restringida al campo de los sistemas mayoritarios. Y en el caso del sistema proporcional con barrera legal, el criterio de la barrera, si bien muy importante para el efecto que tiene el sistema electoral, por sí sólo no parece un criterio suficiente para encarar la variedad de los sistemas proporcionales y constituir el fundamento de una tipología que capte bien la realidad. Consecuentemente, tomaremos en cuenta más criterios de diferencia-ción, sobre todo, los elementos componentes de los sistemas electorales que no sólo influyen en la relación votos/escaños, sino también en la relación votante/elegido.

Respecto a la categoría residual de sistemas mayoritarios, junto al sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales pequeñas (tres a cinco escaños) distinguimos dos tipos más, a saber:

- sistema mayoritario con representación de minoría en circunscripciones plurinominales. El sistema clásico correspondiente es el del voto limitado (el elector tiene menos votos que diputados por elegir en una circunscripción);

- sistema mayoritario con lista proporcional adicional. Este sistema puede cumplir funciones como la de dar representación a los partidos de la oposición (por sobre todo, en sistemas de partido con partido dominante) o la de contrabalancear el efecto de la uninominalidad (independencia del diputado frente al partido) y fortalecer a los partidos políticos a través de la lista.

Respecto a los sistemas proporcionales con barrera legal (anticipando la diferenciación entre varias formas de personalizar la representación proporcional que nos ocupará más adelante), distinguimos así mismo tres tipos, en cuya formación la barrera legal puede tener importancia, y de hecho la tiene en los casos empíricos que consideramos; sin embargo, el criterio de su diferenciación es fundamentalmente otro, i.e., la relación entre los elementos mayoritarios y propor-cionales presentes en el sistema. Dos de estos sistemas sustituyen o diferencian internamente el tipo de sistema proporcional con barrera legal, a saber:

- el sistema proporcional personalizado, que combina la uninominalidad con el principio de representación proporcional;

- el sistema proporciona! compensatorio, que combina la uninominalidad con escaños de lista que tienen la función de compensar (de alguna manera) la desproporcionalidad resultante de la uninominalidad.

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Cuadro 14

Distribución de los tipos de sistemas electorales en el mundo

Tipos de sistemas electorales

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Je pluralidad de mayoría absoluta

de representación de minoría de circunscripciones pequeñas uninominal con listas adicionales proporcional en circunsripciones plurinominales proporcional compensatorio con barrera legal

proporcional personalizado con barrera legal single transferable vote (STV) proporcional puro

OCDE América Latina

West-Indies Europa del Este Africa Asia Oceanía

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Países de la OCDE: 24 países; Irlanda y Malta se consideran en dos categorías; América Latina: 15 países; L-vhas Occidentales: 13 países; Europa del Este: Albania, Bielorrusia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Macedonia, Eslovenia, Ucrania; . „ „ . u , • Africa: Angola, Benin, Botswana, Burkina Faso, Camerún, Cabo Verde, República Central Africana, Congo, Costa de Marfil, Djibouti, Guinea Ecuatonal, Gabon, Cambia, Kema, Malaw,, Lesoto, Malí, Mauritania, Namibia, Nigeria, Ruanda, Seicheles, República de Sudáfrica, Swazilandia, Uganda, Tanzania, Zambia, Zimbabwe; Asia: Bangladesh, Bután, Corea del Sur, India, Indonesia, Malasia, Nepal, Paquistán, Papua-Nueva Guinea, Singapur, Sri Lanka, Tailandia; Oceanía: Fiji, Kiribati, Salomón, Tonia, Tuvalu, Vanuatu, Siswmas bincminales: Maledivas, Nauru, Chile y (con lista) Senegal.

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Tipos de sistemas electorales y efectos políticos

Para nuestro objetivo de análisis, en primer lugar, resulta suficiente trabajar con los seis tipos básicos desglosados arriba, concretando el tercer tipo de sistema ma-yoritario en la forma propuesta, es decir, como sistema mayoritario en circunscrip-ciones pequeñas. Luego, consideraremos especialmente, en segundo lugar, las tres variantes de combinación de la uninominalidad con la proporcionalidad, tomando como punto de partida el sistema electoral alemán, el cual ha constituido un punto de referencia orientadora para la formación de estos tres tipos básicos de sistemas electorales que gozan de tanta presencia en el debate actual sobre reforma electoral.

Una primera prueba de la utilidad de la tipología de los seis sistemas surge de compararlos con los grados de proporcionalidad que alcanzan. A estos efectos, utilizamos el índice de proporcionalidad por país elaborado por Mackie/Rose (1991) y le agregamos el tipo de sistema electoral. Observamos una determinada correspondencia entre los seis tipos y los grados de proporcionalidad, conforme a las consideraciones que fundamentaron la clasificación.

En el grupo de baja proporcionalidad (debajo de 90), seis de los ocho casos corresponden a sistemas mayoritarios (tipos 1, 2 y 3); en el grupo de mediana proporcionalidad (91 hasta 94), cinco de los ocho casos corresponden al tipo 4 (representación proporcional impura); en cl grupo de alta proporcionalidad (95 hasta 100), cuatro de los ocho casos corresponden a los tipos 5 y 6. Es interesante observar que los dos casos del tipo 6 (Alemania y Suecia) se ubican en el tercero y cuarto lugar del ranking (ver cuadro 15).

Sin embargo, la correspondencia no es del todo exacta, pues en la relación intervienen otras variables que no podían entrar en la tipología por razones metodológicas.

La segunda prueba de la utilidad de la tipología surge precisamente de encontrar los factores que pueden explicar la variación específica frente a la correspondencia. Estos factores pueden resultar de:

a) la composición misma de los sistemas electorales, por ejemplo, en el caso del sistema electoral de circunscripciones pequeñas, cuando se mezclan circuns-cripciones pares (tamaño 2 y 4) con impares (3 y 5); este sistema no muestra necesariamente altas dcsproporcionalidadcs porque se compensan los efectos: los tamaños 3 y 5 favorecen al partido más votado y los tamaños 2 y 4 a la primera minoría (este factor cntreotros podría explicar la posición de Irlanda en cl ranking);

b) la estructura del sistema de partidos: bipartidismo, pluri- o multipartidismo reaccionan de manera diferente a los sistemas electorales;

c) la geografía electoral, o sea, la forma de distribución del electorado según preferencias políticas ("baluartes"), y

d) la variable combinación de todos estos factores. Subrayamos de nuevo esta situación multicausal que también caracteriza la

relación votos/escaños. Sin embargo, cl análisis de los diferentes efectos de los tipos de sistemas electorales no debe restringirse al grado de proporcionalidad. Tomando en cuenta la correspondencia variable prccisamenle en el grupo de mayor propor-cionalidad, es imprescindible indagar más acerca de las funciones y efectos de los diferentes sistemas electorales proporcionarcsTDistinguimos cinco funciones para marcar las diferencias:


- exclusión de partidos pequeños; - ventajas para los partidos grandes; - ventajas para el partido más grande; - efecto concentrador sobre el sistema de partidos políticos; - efecto de "formación de mayorías".

El cuadro 16 demuestra los efectos diferentes o incluso opuestos que pueden

— C u a d r o 15

Países según grado de proporcionalidad* (en orden descendente) y tipo de sistema electoral

País Indice Tipo

Malta 100 3

Austria 99 4

Alemania 99 6

Suecia 97 6

Islandia 96 4

Países Bajos 96 5

Dinamarca 95 5

Irlanda 95 3

Italia 95 4

Israel 94 5

Estados Unidos 94 1

Grecia 93 4

Bélgica 92 5

Luxemburgo 91 4

Noruega 91 4

Portugal 91 4

Suiza 91 4

Finlandia 89 4

Japón 89 3

Nueva Zelanda 88 1

Australia 87 2

España 87 4

Canadá 86 1

Francia 81 2

Gran Bretaña 79 1

* El índice de proporcionalidad se calcula a partir del resultado de la suma de la diferencia entre votos y escaños de cada partido, dividido entre dos. La cifra así obtenida se sustrae de 100. Recordemos: 1 = sistema de pluralidad; 2 = sistema de mayoría absoluta; 3 = mayoritario en circunscripciones pequeñas; 4 = representación proporcional impura; 5 = representación proporcio-nal pura; 6 = sistema proporcional con barrera legal.

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1 0 0 • Elecciones y sistemas electorales Tipos de sistemas electorales O 101

ejercer los tres tipos de sistemas electorales proporcionales, los cuales ejercen efectos distintos en cada una de las funciones. Por otra parte, y para quien eche de menos el análisis de los sistemas mayoritarios respecto a las funciones señaladas, estos sistemas electorales se ubican dentro del grupo de los sistemas proporcionales impuros con las mismas características.

Representación proporcional personalizada: el sistema alemán

Ya hemos establecido una tipología de los sistemas electorales basada en determinada clase de efectos. Ahora trataremos un tipo de sistema electoral con características propias que se refieren tanto a la relación votos/escaños como a la relación votante/elegido. Se trata del sistema electoral alemán que, en su país de origen, se denomina sistema de representación proporcional personalizada, en virtud de la combinación que establece entre el tipo de voto personal y el principio de representación proporcional. Vale la pena estudiar más detalladamente este sistema por dos motivos: por una parte, es considerado un modelo en los debates internacionales sobre reforma electoral (llamado allí a menudo sistema mixto), y constituye un sistema a partir del cual se pueden diferenciar varios subtipos de sistemas electorales que constituyen opciones en el debate sobre sistemas electora-les.

¿Cómo funciona el sistema electoral alemán?

En las elecciones al Bundestag cada elector tiene dos votos. El primer voto (Erststirnme) se da a los candidatos de los partidos en las circunscripciones electorales; el segundo voto (Zweitsnmme) se otorga a la lista estadual del partido (Landesliste). Resulta elegido el candidato que en la circunscripción electoral saca la mayoría de los primeros votos. Los segundos votos determinan cuántos diputados enviará cada partido al Bundestag. Allí hay 656 diputados en total. El número de diputados para cada partido se determina mediante la aplicación dual de la fórmula Hare/Niemeyer (ver capítulo precedente).

En el primer procedimiento de distribución de escaños, se determina el número de escaños de cada partido. En este procedimiento, se suman los segundos votos en el nivel nacional de los partidos según las listas estadualcs (16, tras la unificación). El método Hare/Niemeyer se aplica a este total de votos, determinando así el total de escaños paracada partido. En la distribución de los escaños participan solamente los partidos que, en el nivel nacional (hasta 1956, en cl nivel de los estados federados), alcanzaron cl 5% de los votos o consiguieron elegir tres escaños directos.

En cl segundo procedimiento de asignación de escaños, se utiliza nuevamente la fórmula Hare/Nicmeyera fin de determinar cuántos escaños corresponden a cada partido en cl nivel deias listas estadualcs a partir del total de diputados alcanzado en cl n i vcl nacional. Sólo después de haberse definido cuántos escaños le correspon-den a cada partido en cada l.and o estado federado, se procede a determinar cuántos escaños directos 1c corresponden. Si un partido ha conseguido obtener más escaños directos con los pumcros votos que aquellos que lo corresponden según los


segundos votos, puede retener estos escaños de tal manera que el total de escaños aumenta temporalmente (los así llamados escaños excedentes o Überhangsmandaté).

¿Cuáles son los rasgos principales del sistema electoral alemán?

Desde un punto de vista técnico, la particularidad del sistema proporcional personalizado de Alemania radica en las combinaciones siguientes:

- la combinación de circunscripciones uninominales, plurinominales, e implí-citamente de una circunscripción nacional única para determinar la parte de los partidos en el total de los escaños;

- la combinación del voto personalizado y del voto de lista; - la combinación de la decisión por mayoría relativa (en las circunscripciones

uninominales) y de decisión por la fórmula proporcional (en la circunscripción nacional única).

Es cierto que la combinación de estos elementos, vista incluso como contradic-toria por la vieja escuela de sistemas electorales, hace difícil comprender la mecánica del sistema electoral alemán y sus características decisivas, las cuales se exponen a continuación.

Primero: el sistema electoral alemán es un sistema proporcional. A menudo se le denomina un sistema electoral mixto, bajo el supuesto de que mezcla la representación por mayoría y la representación proporcional. Sin embargo, la composición política del Bundestag se determina por la fórmula de decisión proporcional en el nivel nacional (en una circunscripción nacional única). De este modo, la relación votos/escaños es altamente proporcional, pese a la vigencia de la barrera legal del 5%.

Obviamente, la proporcionalidad es sólo alta para los partidos que superan la barrera legal. Esta opera a favor de estos partidos, los cuales sacan proporcional-mente más escaños que votos, y esta ventaja aumenta en la medida en que muchos partidos queden por debajo de la barrera legal. Bajo ningún tipo de circunstancias aparecen desproporciones entre los partidos que superaron la barrera legal, excep-ción hecha de los escaños excedentes.

En resumen, el sistema alemán logra una elevada proporcionalidad y es un sistema altamente proporcional en la adjudicación de los escaños entre los partidos que superan la barrera legal de representación.

Segundo: el sistema proporcional es personalizado. El elector decide con sus dos votos sobre personas y partidos, sobre candidatos en circunscripciones uni-nominales y sobre listas de partido en circunscripciones plurinominales que corresponden a los estados federados (16, tras la unificación). El voto personalizado y el voto de lista le permiten al elector hacer un voto cruzado (split-voting), lo que es apreciado como una prueba de que el votante realmente distingue entre candidato y partido. Así, el elector determina a través de su voto personal la composición individual de la mitad del Bundestag, sin interferir por ello en la composición polí-tico-partidaria del parlamento. La uninominalidad no influye en la relación votos/ escaños, sino sólo en la relación votante/elegido.

En resumen, la uninominalidad y cl voto personal tienen importancia en la relación votante/elegido para la mitad de les-micmbros del parlamento, pero no influyen en la relación votos/escaños. En otras palabras, la uninominalidad intro-


ducida a través del voto personalizado no influye en el grado de proporcionalidad del sistema electoral alemán.

¿Cuáles son los efectos inmediatos del sistema electoral alemán?

Primero: se limita el acceso de los partidos pequeños al parlamento. Este efecto resulta de la barrera legal del 5% (y no es, como se supone erróneamente a menudo, resultado de la elección directa de la mitad de los diputados por mayoría relativa en circunscripciones uninominales). El efecto de la barrera legal diferencia al sistema electoral alemán de los sistemas proporcionales puros.

Segundo: los partidos que superan la barrera legal del 5% obtienen escaños de forma proporcional. Los partidos grandes no se ven favorecidos ni los pequeños perjudicados. En otras palabras, cl sistema electoral descarta las manufactured majorities (mayorías fabricadas). Así, resulta al menos difícil que un partido que no haya obtenido la mayoría absoluta de los votos, obtenga la mayoría absoluta de los escaños. Mediante este no-effect, o efecto nulo, el sistema electoral alemán se diferencia, sobre todo, de los sistemas electorales mayoritarios, pero también del tipo de sistema proporcional impuro (ver punto anterior).

Tercero: el efecto del voto personalizado es menos visible. Se ubica sobre todo en cl plano psicológico, pues en la selección de candidatos en las circunscripciones uninominales por parte del votante está involucrada, así mismo, la competencia entre los partidos políticos. Y dado que cl sistema de partidos políticos en Alemania está bien estructurado y que el voto es, sobre todo, un voto de partido, la com-petencia entre los candidatos en cl nivel de la circunscripción uninominal depende de la que realizan los partidos. En la gran mayoría de los casos, gana cl candidato en la circunscripción electoral (con los primeros votos) cuyo partido ocupa el primer lugar (con los segundos votos). Hay que considerar también que el candidato uninominal es candidato de partido. Sólo aquellos electores cuya preferencia se vuelca a favor de un partido más pequeño sin posibilidades de imponer su candidato en la circunscripción uninominal, deciden según criterios personales entre los candidatos que tienen posibilidades de ganar la circunscripción. Pero, en la práctica, se muestra que, en tales situaciones, los votantes orientan su preferencia según la cercanía de los partidos entre sí, para lo cual las coaliciones constituyen general-mente un buen parámetro oricntativo.

El efecto psicológico consiste en que el clector no elige en los hechos únicamen-te según las listas, sino que escoge candidatos que puede conocer, que son conocidos en la circunscripción respectiva por su trabajo político, y que llegaron a la candi-datura a través de los gremios electorales partidarios en la circunscripción. El argumento del anonimato del candidato, que se trae a colación frecuentemente con-tra la elección por lista, no rige en este caso. El elector realiza una elección personal que satisface su necesidad de decidir entre personas, sin que se manifiesten los efectos que resultan inevitables en la combinación del voto personalizado con otros elementos:

- contrariamente a la elección personalizada en circunscripciones uninominales dentro de sistemas de representación por mayoría, no se desvirtúa la relación entre votos y escaños. I I electo proporcional del sistema se mantiene independientemen-te de la personal i/ación;


- contrariamente a la elección personalizada en sistemas que operan con listas abiertas o semicerradas, se mantiene la competencia entre partidos políticos. El elector no decide entre candidatos de un mismo partido, sino entre candidatos partidarios. De este modo, se garantiza a los partidos una posición fuerte en la nomi-nación de los candidatos para el acto electoral.

¿Cuáles son los efectos mediatos o de más largo alcance del sistema electoral alemán?

Primero: el sistema proporcional personalizado con la cláusula del 5% ha contribuido a la concentración del sistema de partidos de forma mecánica, a través de la exclusión de pequeños partidos en la distribución de los mandatos; y de forma psicológica, haciendo que el elector, que quiere emitir un voto efectivo, evite tendencialmente a los partidos de los que sospecha que no superarán la barrera del 5%.

La concentración en el sistema de partidos ha estabilizado los gobiernos y lo sigue haciendo hasta el presente

Segundo: el sistema proporcional personalizado ha hecho necesario, dado que el efecto desproporcional es pequeño, la formación de gobiernos de coalición. Es perfectamente posible hablar de una presión que no es eliminada por el sistema electoral. Este efecto es juzgado de manera muy diferente: ya sea negativamente, desde el punto de vista de una mayor responsabilidad del personal político (accountability), o positivamente, desde el punto de vista de que detrás de la política del gobierno no se encuentra una mayoría parlamentaria artificial, sino una mayoría electoral efectiva.

En la práctica, gobiernan los partidos que pudieron llegar a un acuerdo para formar una coalición. Las alternativas para formar coaliciones son numéricamente limitadas, debido a la concentración en el sistema de partidos. Además, los partidos se presentan a las elecciones por lo general en pactos coaliciónales. El elector enfrenta, en la mayor parte de los casos, una clara alternativa: tiene que decidirse por los partidos de gobierno o los de oposición. Algunos electores incluso otorgan su voto de acuerdo a criterios político-coalicionalcs. Esto confirma el desarrollo de una cultura política de coalición, lo que se desprende también de las encuestas. Allí, una clara mayoría se pronuncia en contra de gobiernos un ¡partidistas.

Tercero: el sistema electoral alemán reacciona sensiblemente ante cambios políticos. A pesar de la barrera legal del 5%, no se encuentra cerrado cl acceso al parlamento de nuevos partidos, de nuevas fuerzas políticas, muy por el contrario a los efectos que tendría el sistema de mayoría relativa que en Alemania algunos visualizan como un modelo alternativo. Los efectos del sistema de mayoría relativa son a menudo conscientemente buscados cuando se quiere mantener fuera del parlamento a determinados grupos políticos (fuerzas antisistema).

Sin embargo, hay que tomar en cuenta que el sistema de mayoría relativa también dejaría sin oportunidades de acceder al parlamento a fuerzas políticas prodemocráticas.

En este caso, la crítica que dichas fuerzas favorables a la democracia podrían formulara las reglas dejuego democráticas al verseeXcluidas del parlamento puede llegaradcscstabilizar más cl sistema políiicoquc la aparición—otan sóloel peligro


de aparición— de fracciones parlamentarias de extrema derecha en el marco del sistema proporcional personalizado con barrera legal del 5%.

Tipos de sistemas personalizados

En el análisis del sistema electoral alemán, hemos destacado la personalización del voto como una de sus características más salientes. Ahora observaremos con mayor exactitud dos aspectos técnicos: la forma de la personalización del voto y la asociación del voto personal con la representación proporcional.

La forma del voto personal y su relación con el principio de representación constituye una disyuntiva importante para las reformas de los sistemas electorales.

La forma de la personalización del voto tiene efectos fundamentalmente sobre la función de las elecciones y de los partidos políticos en ellas. La manera de unir el voto personal con los demás elementos del sistema electoral, constituye el criterio para formar subtipos de sistemas electorales basados en los efectos diferentes que se ejercen sobre la relación votos/escaños.

La personalización del voto puede llevarse a cabo de distintas maneras. La gran alternativa, como ya vimos en cl capítulo anterior, es aquélla entre el tamaño de la circunscripción electoral y la forma de lista, entre circunscripciones uninominales y listas abiertas o semiabiertas. El votante elige en ambos casos candidatos, el voto es personal. Sin embargo, las funciones y los efectos de estas formas de personalización del voto son muy distintas. La diferencia decisiva es que, en el caso de la lista, el elector enfrenta una selección de los candidatos de un mismo partido, mientras que en el caso de la circunscripción uninominal, la competencia se restringe a una lucha entre candidatos que militan en partidos diferentes. La competencia es en el primer caso inter- e intrapartido, en el segundo caso sólo interpartido. La competencia intrapartido de los candidatos, fenómeno recurrente en los partidos políticos, no la deciden los órganos del partido (en muchos países la decisión la toma, en los hechos, la cúpula mayor del partido), sino que la decide el votante. La nominación por parte del partido pierde importancia; por el contrario, en el caso de la circunscripción uninominal, el papel del partido no se ve cuestio-nado. Dado que con la lista abierta y semiabierta, el clcctor influye decisivamente en la selección del personal político, la forma abierto de la lista aparece como el método que incrementa de manera fundamental y de forma cualitativa la participa-ción del electorado.

Quien evalúa la política desde este punto de vista, optará por la lista abierta o semiabierta, ante el hecho de que cl voto personal en circunscripciones uninominales no cambia tanto la relación votante/elegido en favor del elector. Sin embargo, la evaluación tiene que basarse en varios criterios y no sólo en cl de la mayor o menor capacidad de selección del votante. Tiene que tomar en cuenta también las experiencias concretas con las listas abiertas y semiabiertas en varios países. Estas experiencias, en la práctica, no sólo no son tan positivas respecto a los objetivos atribuidos a estas listas, sino incluso muy negativas en otros aspectos.

Primero, la lista abierta o semiabierta puede debilitar a los partidos y hacerles difícil cumplir con sus funciones. Esto puede resultar especialmente grave en situaciones en que los partidos políticos se hallan muy poco estructurados y donde


existe alta volatilidad del voto. Puede ser grave también en circunstancias en que los partidos tienen que velar por una representación política socialmente balanceada, integrando representantes de determinados sectores de la sociedad, especialmente minorías (étnicas, lingüísticas, religiosas) y mujeres. Y es así mismo grave porque los partidos pierden buena parte de su capacidad de planificar la composición de su fracción parlamentaria, en términos de integrar en ella líderes, especialistas en materias políticas como la política agraria, social o ambiental, quienes a menudo no tienen fácil acceso al voto del electorado. Por el contrario, se imponen fácilmente personas que atraen el voto por su grado de conocimiento en la población, con-seguido frecuentemente a través de la fama en el deporte o en el mundo del espectáculo, lo que aumenta cl populismo dentro de los partidos políticos.

Segundo, la lista abierta y semiabierta normalmente aumenta no sólo los niveles de competencia, sino también los gastos de campaña, buena parte de éstos dirigidos a decidir quién va a representar al partido en cl parlamento, cuando el escaño para el partido ya se encuentra asegurado. Vale considerar que lacompetencia intrapartido en general no contribuye a mejorar las perspectivas de un partido de ganar más escaños. Y vale añadir además que dicha competencia sustrae fondos que pueden ser dedicados a la lucha interpartidos.

Tercero, para poder competir entre ellos, los candidatos de una lista abierta o semiabierta tienen que erigir y mantener un network de apoyo dentro del partido, cuya razón y función no se encuentra en cl campo político-ideológico, sino en el económico-financiero. El clicntclismo se desarrolla y establece como modelo de relación entre candidato-diputado y miembros del grupo de apoyo. El clicntclismo es un fenómeno bien recurrente en muchos países, como también el clicntclismo de partido. Sus causas son múltiples. Sin embargo, lo que se afirma aquí es que el clicntclismo, sin considerar su grado, crece debido a la dinámica política impulsada por la lista abierta o semiabierta. Por otra parte, los actores sociales y políticos favorecidos por el clicntelismo político pueden estar interesados en la lista abierta o semiabierta como mecanismo de personalización del voto con el fin de maximizar su influencia en la política. De este modo, la alianza invisible de los que apoyan la lista abierta o semiabierta puede resultar no tan santa: es una alianza entre los amantes de la democracia que quieren más democracia (participativa) y los económicamente poderosos y socialmente influyentes (por ejemplo, medios de comunicación) que quieren más —y más efectivos— canales de influencia.

Cuarto, con la inversión de tantos fondos en las campañas electorales a título individual, crece la dependencia de los políticos como individuos, sean diputados o integrantes del gobierno, ante aquellos que les han apoyado y les siguen apoyando económicamente. Y dado que hay que saldar las deudas contraídas, crece paralela-mente la tendencia a la corrupción, entendida aquí como malversación de fondos públicos a favor de intereses privados, definición suave y generalmente aceptada del problema, que nos evita entrar aquí en el controvertido campo de la corrupción política. La lista abierta y semiabierta puede debilitar los partidos, aumentar los gastos de campaña, favorecer cl clicntclismo y estimular la corrupción.

Vale recordar que todas estas observaciones (teóricas y empíricas) se refieren al nivel del sistema político donde cl escaño éuenta realmente: cl nivel nacional. Así, se puede afirmar que cl precio poraumcntarTalnflucncia del votante en la selección del personal político a través de la lista abierta o semiabierta puede ser muy alto, y


que la dependencia del elegido frente al partido político (como efecto de la lista cerrada y bloqueada, y en menor medida, de la circunscripción uninominal) puede ser sustituida por una dependencia mucho peor ante sectores económicamente do-minantes, caciques tradicionales o modernos.

El camino hacia la personalización del voto en el nivel de las elecciones nacionales es la introducción de la circunscripción uninominal.

Con base en estas consideraciones y experiencias, en Italia y Japón se cambió, a través de las reformas de 1993, cl tipo del voto personal, introduciéndose la circunscripción uninominal. También, si se toman en cuenta las reformas electora-les en Venezuela, Nueva Zelanda y Bolivia, es posible hablar de una tendencia creciente a favorecer la circunscripción uninominal como camino para personalizar el voto.

La unión de circunscripciones uninominales con los demás elementos de los sistemas electorales que estructuran la relación votos/cscaños y de esta forma, su clasificación, puede realizarse de varias maneras.

La primera sería la de variar cl número de las circunscripciones uninominales en relación con la cifra total de escaños y con esto influir sobre el grado de proporcionalidad entre votos y escaños. La clasificación del sistema electoral sería entonces dependiente de esta relación entre escaños uninominales y el resto. La solución en Alemania y Nueva Zelanda es la mitad; en México, Italia y Japón, predominan en cambio las circunscripciones uninominales (para más casos, ver cuadro 17).

Cuanto más alto sea cl número de los escaños de circunscripciones uninominales en relación con el total de escaños, más difundida se hallará la opinión de que se trata de un sistema mayoritario. En cl caso de Italia, por ejemplo, la opinión prevaleciente sobre el nuevo sistema electoral era que se había introducido cl sistema de pluralidad, dado que dos tercios de los escaños son ocupados por diputados elegidos en circunscripciones uninominales. Sin embargo, hay que considerar el sistema electoral en su totalidad y ver el tipo de combinación de la circunscripción

Cuadro 17

Relación entre escaños uninominales y plurinominales en sistemas electorales personalizados de reciente creación

País Escaños en total Uninominales Plurinominales

Albania 140 100 40 Bulgaria 400 200 200 Croacia 124 64 60 Estonia 101 51 50 Georgia 250 125 125 Hungría ' 386 176 210 Liluania 141 71 70 Rusia 450 225 225 Taiwan 225 too

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uninominal con los demás componentes del sistema electoral. Si la proporción de las circunscripciones uninominales no es extremadamente elevada, su parte en el total de los escaños se vuelve secundaria o insignificante para la respectiva función y categorización del sistema electoral.

La cuestión decisiva es hasta qué punto el parámetro de decisión mayoritario en circunscripciones uninominales influye o determina el resultado electoral total, es decir, la relación votos/escaños en todo el territorio nacional.

En términos sistemáticos, más allá de las variaciones de los casos, existen fundamentalmente tres soluciones:

1. La primera es la de mezclar la uninominalidad para una parte del total de los diputados con el principio de representación proporcional para todo el parlamento. En Nueva Zelanda, se encontró el punto descriptivo-definitorio preciso: Mixed-Member-Proportional-System (MMP). Como hemos mencionado, en Alemania esto se conoce bajo el nombre de sistema proporcional personalizado. Para ver cómo funciona, es conveniente consultar el punto anterior. Lo decisivo es que los votos conseguidos por los partidos en el nivel nacional constituyen la base para calcular proporcionalmentc las partes en escaños de los partidos políticos. Los resultados en el nivel de circunscripción sólo determinan cuál de todos los candi-datos uninominales y de lista de un partido, dentro del cupo de escaños que le corresponden a su partido, recibe el escaño. Tiene prioridad el candidato que ganó la primera mayoría en una circunscripción uninominal sobre aquel que figura como candidato en la lista de partido.

2. La segunda solución es la que reconoce cl resultado electoral alcanzado en el total de las circunscripciones uninominales como decisivo, no sólo en términos de cuál de los candidatos dentro de los partidos respectivos ingresa en el parlamento, sino también en términos de en qué relación entre ellos llegan los partidos al parlamento. La uninominalidad, entonces, cuenta en términos de la relación votos/

Cuadro 18

Composición de sistemas personalizados (de circunscripciones uninominales con lista proporcional)

Pafs Escaños en uninominales De lista Adjudicación Barrera Tipo total nacional legal %

Alemania 656 328 328 656 5,0 proporcional Bolivia 130 65 65 130 - proporcional Nueva Zelanda 120 64 56 120 5,0 proporcional Venezuela 182 92 90 - - proporciona] Italia 630 475 155 155 4,0 compensatorio Hungría 386 176 210 58* 5,0 compensatorio México 500 300 200 * * 1,5 segmentado Japón 500 300 200 / 200 3,0 segmentado

* 152 en 20 c i rcunscr ipc iones p lur inomina les var iables ; ** en 5 c i rcunsc r ipc ioncs (ie 4 0 escaños


escaños. Sin embargo, la función de laparte proporcional de los escaños (se dice que estos escaños se reparten por medio de la fórmula de representación proporcional), es compensar la relación obtenida tras el resultado en las circunscripciones uni-nominales. Es por ello que los escaños no-uninominales a menudo se llaman es-caños compensatorios. Su función, en la medida de lo posible, es igualar la desproporcionalidad surgida. Técnicamente, esto puede efectuarse no tomando en cuenta los votos que ya habían contado para la atribución de los escaños de las circunscripciones uninominales.

3. La tercera solución prevé una adjudicación totalmente separada de los escaños, aplicando para cada una de las partes del parlamento una fórmula de decisión distinta, la mayoritaria y la proporcional, sin que se establezca vínculo alguno entre ellas. No existe ni un principio de representación único que dé la pauta para la representación de la totalidad, ni una forma de enlace de las dos partes de tipo compensatorio. La representación es segmentada de acuerdo a las fórmulas de decisión. Es un sistema mixto, mitad-mitad, o de dos tercios-un tercio (según la relación numérica) que une los dos principios de representación, sin que confluyan en otro nuevo, dado que el orden es dicotómico.

El sistema compensatorio italiano

El nuevo sistema electoral italiano introduce la uninominalidad y la combina con la proporcionalidad a través de una distribución compensatoria de los escaños proporcionales. Para la Cámara de Diputados, el número de circunscripciones uninominales asciende a 475 (ver cuadro 18), lo cual equivale al 75% del total de los escaños; el número de escaños de lista, de tipo cerrada y bloqueada, es de 155, el 25% del total de escaños. El elector tiene dos votos: uno para los escaños uninominales y otro para los escaños de lista. En las circunscripciones uninominales, triunfa el candidato con la mayoría relativa de los votos. En el proceso de adjudicación de los escaños proporcionales que se efectúa en el nivel nacional, se suman los votos de las listas de partido presentadas en el nivel de las agrupaciones de circunscripciones. En el caso de los partidos que apoyaron una candidatura exitosa en el nivel de la circunscripción, se le sustrae por lo menos 25% de los votos válidos a dicha suma, o tantos votos como hubieran conseguido los candidatos que llegaron en segundo lugar en las respectivas circunscripciones, más uno. Se aplica el sistema del cociente electoral simple y cl método del resto mayor. Las listas de partido pueden constar sólo de hombres o, en el caso de contener mujeres, ambos sexos deben aparecer en orden alternativo.

El sistema segmentado mexicano

Según la reforma electoral constitucional y la ley electoral de 1989 y 1990/1993, la Cámara de Diputados se compone de 500 miembros: trescientos de ellos son elegidos en circunscripciones uninominales. A cada estado federado le correspon-den dos diputados nominales o "diputados de mayoría". Doscientos diputados son elegidos en cinco circunscripciones plurinominales mediante listas cerradas y bloqueadas. El oledor tiene dos votos: uno para volar por un candidato uninominal ("diputado do mayoría") y otro para volar por una lisia de partido ("diputado de


partido"). La adjudicación de los escaños en las circunscripciones plurinominales empieza con la exclusión de los votos de los partidos que no alcanzaron el 1,5% de los votos. Hecho el descuento, queda la "votación efectiva". La distribución de los escaños se realiza mediante el método del cociente electoral rectificado, que corres-ponde al cociente que resulta de la votación efectiva por el número de escaños de la circunscripción, más dos. Cada partido recibe tantos escaños como veces quepa el cociente electoral rectificado en su votación. Los escaños restantes se adjudican en dos pasos. Primero, se aplica el cociente "de unidad", que se consigue por la división de los votos aún no utilizados en el procedimiento anterior, mediante el número de escaños restantes. Segundo, si todavía sobran escaños, se aplica la regla del resto mayor. En esta última distribución participan sólo los partidos que ya obtuvieron escaños al cabo de los dos primeros procedimientos.

El sistema electoral personalizado húngaro con efectos mayoritarios

El parlamento húngaro tiene 386 diputados. Cada elector tiene dos votos. 176 escaños se distribuyen en circunscripciones uninominales según la fórmula de decisión de la mayoría absoluta, con base en los resultados de los primeros votos. En caso de que ningún candidato alcance esta mayoría, se celebra una segunda vuelta en la cual basta la mayoría relativa de los votos. 210 escaños se distribuyen según la fórmula proporcional. 152 en 20 circunscripciones plurinominales regio-nales corresponden a las listas regionales de los partidos con base en el resultado de los segundos votos. En caso de que la participación electoral quede por debajo del 50%, también se celebra una segunda vuelta. Los 58 escaños restantes se distribuyen en el nivel nacional a las listas nacionales de los partidos con base en la suma de los primeros y los segundos votos que no fueron efectivos o quedaron como votos restantes. Rige una barrera legal del 5% en el nivel nacional. Sólo 58 de los 386 escaños tienen carácter compensatorio.

No sólo la circunscripción uninominal, sino también el tamaño de las circuns-cripciones produce desproporcionalidades notables en presencia de un mul-tipartidismo marcado, que también incrementa el efecto desproporcional de la barrera legal. Así, en las elecciones de 1990, el partido más fuerte, el Foro Demo-crático Húngaro, recibió el 24,7% de los votos y 42,7% de los escaños, mientras que la Federación de Demócratas Jóvenes alcanzó con el 8,9% de los votos sólo 5,4% de los escaños. La combinación de los elementos uninominalidad, lista de partido, escaños de compensación, puede llevar a efectos sobre el sistema electoral en su conjunto, totalmente alejados del sistema de representación proporcional personalizada.

Las tres soluciones de combinar uninominalidad con proporcionalidad difieren en los efectos, lo cual conforma el criterio central que nos llevó a distinguir entre diferentes tipos de sistemas electorales. Podemos describirlos de lamanera siguien-te: en el primer caso, no surge ninguna desviación en la proporcionalidad; en el segundo, se compensa —en la medida de lo posible— la desproporcionalidad surgida tras el resultado en las circunscripciones uninominales; en el tercero, el resultado total se construye a través de los dos resultados parciales (uno de ellos, desproporcional, de acuerdo al sistema de mayoría; el otro, proporcional, de acuer-do al sistema proporcional). El sistema proporcional personal izado es proporcional;

Sociedad y sistemas electorales • 55

el sistema compensatorio tiende a producir también resultados proporcionales, probablemente más proporcionales que la representación proporcional en circuns-cripciones plurinominales variables de tamaño mediano y grande; y el sistema segmentado se ubica en el medio del espectro entre mayoritarios y proporcionales. No parece muy útil una clasificación que tiene tantos pros como contras, y ambos legítimos; por cierto, los sistemas segmentados son menos mayoritarios que los sistemas mayoritarios clásicos. Pero comparando los efectos sobre la relación votos/escaños, este tipo está más cerca de ellos que de los sistemas de representación proporcional. Encontramos este tipo de combinación generalmente bajo la forma del sistema mayoritario con lista de escaños adicionales de representación propor-cional.

Entendemos la característica "personalizado" como una característica adicio-nal, que no sustituye como criterio decisivo de clasificación de los sistemas elec-torales el efecto que tienen sobre la relación de votos y escaños. Y estos efectos pueden variar respecto a los sistemas personalizados desde una proporcionalidad muy alta hasta una relación extremadamente desproporcional. El caso del sistema personalizado húngaro es muy destacable, dado que representa un subtipo persona-lizado que mezcla aún más los elementos (en este caso, la segmentación y la compensación) y llega a colocarseen el punto extremo de efectos desproporciónales, algo contrario a la intención original del sistema proporcional personalizado. O *

Resumen

La combinación de la uninominalidad —tradicionalmente vinculada con el principio de representación por mayoría— con la representación proporcional, se puede efectuar de tres maneras. Mientras que en todas ellas—en principio, deforma idéntica— se consigue el efecto buscado en el sentido de mejorar la relación votante/elegido, las tres soluciones difieren en sus efectos, y esta diferencia radica en el grado de proporcionalidad o dcsproporcionalidad entre votos y escaños que surge de ellos. Dada la importancia de esta diferencia en términos políticos para los partidos, es interesante la presencia de distintas opciones para el legislador que quiere combinar elementos y equilibrar efectos.

Evaluación de los sistemas electorales

En los capítulos anteriores hemos discutido y establecido en varias oportunida-des criterios de evaluación de los sistemas electorales o de sus componentes par-ticulares. Ahora enfocaremos el tema de la evaluación de los sistemas electorales de forma más sistemática.

En el centro de la evaluación se encuentra una síntesis de las exigencias funcionales que se espera que pueda cumplir un sistema electoral. Examinaremos detalladamente en qué medida los seis tipos de sistemas electorales logran cumplir con estas exigencias y, a continuación, presentaremos una evaluación de dos sistemas electorales referida a un caso concreto. Comenzamos con algunas reflexio-nes preliminares que facilitan la comprensión de la presentación posterior de criterios y de la evaluación sistemática. Estas reflexiones contienen, así mismo, algunas advertencias.

Reflexiones preliminares

Contrariamente a lo habitual en décadas atrás, cuando el debate sobre represen-tación por mayoría y representación proporcional se orientaba de acuerdo con concepciones normativas del buen gobierno o de teorías de formas de gobierno parlamentarias, hoy en día las experiencias empíricas con los sistemas electorales constituyen instancias de control irrenunciables en el proceso de su evaluación. Desde la perspectiva científica, la opción por un determinado sistema electoral se funda en este conocimiento empírico. Precisamente, entre ambas, entre empiria y opción, se ubican los juicios teóricos, algunos de los cuales queremos exponerpues son fundamentales para la comprensión posterior, cuando el análisis entre en los criterios de evaluación y la comparación sistemática.

1. No existe ningún sistema electoral ideal. Tanto los efectos como ladescabilidad de un sistema electoral dependen de distintos factores y variantes. El tiempo y el espacio son determinantes en la opción por un sistema electoral, de modo que no se les puede ignorar.

2. A un sistema electoral se le pueden plantear distintas exigencias. Las más centrales son la representación (justa), la efectividad (en cuanto al funcionamiento del sislemapolítico) y laresponsabilidad (en la relación elegido/votante). Una teoría o una opción que sólo contenga una única exigencia no va suficientemente lejos.

3. La valoración de las exigencias que se le plantean a un sistema electoral depende de consideraciones tcórico-dcmocráticas o de poder político partidario.

4. Los sistemas electorales no pueden satisfacer las diferentes exigencias al mismo tiempo y de manera absoluta. Ningún sistema electoral puede alcanzar un óptimo en todos los aspectos imaginables. I'oi cierto, los conflictos sobre objetivos


constituyen la regla. Un aumento de la capacidad de un sistema electoral en un sentido normalmente conduce a una pérdida de capacidad en otro. Por consiguiente, los sistemas electorales concretos comparten la característica de satisfacer más en un determinado sentido y menos en otros.

5. La opción por un sistema electoral expresa indefectiblemente cuáles exigen-cias se valoran como cruciales y cuáles como menos importantes. A veces, las opciones son también testimonio de falta de conocimiento de los problemas o hasta de ingenuidad, como si fuera posible obtener un aumento de la capacidad de un sistema electoral en un sentido sin costos en otros sentidos.

6. Los sistemas electorales que intentan satisfacer exigencias funcionales de distinta naturaleza se componen, por lo general, de un gran número de elementos (a veces contrapuestos) en compleja interrelación. Frecuentemente, su funcionamien-to y efectos no resultan fáciles de comprender.

Este último punto muestra lo difícil que es satisfacer las expectativas que se colocan en el funcionamiento de los sistemas electorales. Si por ejemplo se espera que un sistema electoral posibilite un alto grado de participación y, al mismo tiempo, un alto grado de estabilidad del sistema político, puede ser que esto se oponga a otras expectativas, como que el sistema electoral sea de manejo sencillo y que se puedan calcular las repercusiones del voto del elector individual. Este tipo de contradicción constituye la regla. Los amantes de soluciones fáciles plantean con gusto una exigencia o su cumplimiento como el criterio para emitir un juicio global de un sistema electoral.

Criterios de evaluación

A un sistema electoral se le plantean distintas exigencias acerca de su funcio-namiento. A continuación nos ocuparemos solamente de las expectativas realistas, pero queremos señalar al mismo tiempo que, en el debate sobre sistemas electorales, a menudo se asocian determinados objetivos con sistemas electorales y reformas de sistemas electorales, cuyo alcance se encuentra fuera de las posibilidades de influencia de éstos. En lo que sigue, dejamos fuera de consideración las exigencias funcionales ligadas a cuestiones de poder o partidocráticas, las cuales pueden estar totalmente determinadas de manera contingente o con textual.

Si se echa una mirada en el debate sobre sistemas electorales en el nivel mundial, es posible distinguir esencialmente cinco campos en donde se manifiestan exigen-cias:

Representación

Aquí se trata del reflejo adecuado de los intereses sociales y las opiniones políticas en los órganos representativos. Este criterio se entiende en un doble sentido: por un lado, representación para todos en términos de que se vean representados los distintos grupos de personas, fundamentalmente, las minorías y las mujeres; por otro lado, representación justa, es decir, una representación más o menos proporcional de las fuerzas sociales y políticas, equivalente ;i una relación equilibrada entre votos y escaños. I.os parámetros de medición empírica son

Evaluación tic los\i\lrma\ rlri toinlr\ (I 11^

obvios: la falta de representación de minorías y mujeres, así como di-svuu IUIIC. demasiado grandes de la proporcionalidad, son entendidas frecuentemente como problemáticas.

Concentración

Aquí se trata de la agregación de intereses sociales y opiniones políticas de tal manera que de ellas resulten decisiones políticas y que la comunidad adquiera capacidad de acción política. Las elecciones son comprendidas como un acto de formación de la voluntad política, y no como una forma de copiar o medir las opiniones dominantes en la población.

Los parámetros de la adecuada capacidad de concentración de un sistema electoral son: a) el número o la reducción del número de los partidos que obtienen mandatos en el parlamento; b) la formación de una mayoría partidaria o de una coalición que tengan carácter estable en el parlamento. Los sistemas multipartidistas que únicamente permiten la formación de relaciones de gobiernos inestables, son vistos normalmente como problemáticos. Por consiguiente, este criterio compren-de, así mismo, la cuestión de la efectividad del sistema electoral. El parámetro de la efectividad de un sistema electoral es si éste contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema político, dado que el sistema electoral influye sobre el perfil de instituciones como el parlamento y el poder ejecutivo, así como sobre el proceso político. No todo gobierno estable es un buen gobierno, pero es altamente improbable que la inestabilidad política genere un buen gobierno.

Participación

Aquí no se trata de la participación en el sentido común del término, pues las elecciones son en sí un acto de participación política, sino de un más o un menos en la posibilidad de expresar la voluntad política por parte del elector y, por cierto, en el marco de la alternativa voto personalizado/voto de partido o de lista. Esta alter-nativa se asocia con un más o un menos en relación, en conocimiento, en responsabilidad y en identificación entre electores y elegidos.

El parámetro para medir una adecuada participación (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral es la forma de votación personalizada. Si ésta se halla totalmente descartada, como por ejemplo bajo la forma de la lista bloqueada, ello es interpretado como problemático.

Simplicidad

Esta demanda constituye más bien un requisito orientador, ya que todo intento de cumplir simultáneamente con los criterios de representación, efectividad y participación, conduce inevitablemente a un sistema electoral más complicado que el del tipo que resultaría si uno tratara de satisfacer sólo uno de los criterios. Sin embargo, es válido el criterio de que el electorado pueda comprender cómo opera el sistema electoral y pueda hasta cierto punto prever cuáles serán los efectos de su voto.

l'or otra parte, es muy difícil scílalur un parámetro de medición preciso, dado


que la evaluación depende de contingencias históricas. Por ejemplo, a un extranjero le parece muy complicado el sistema de doble voto simultáneo de Uruguay, pero no tanto a los propios uruguayos que han convivido durante más de cincuenta años con este sistema electoral. Otra valoración debe hacerse en el caso de que —en demo-cracias aún no consolidadas— el propio sistema electoral retarde el escrutinio y el cómputo de los votos, con el inconveniente de suscitar dudas o suspicacias respecto a la limpieza de las elecciones.

Legitimidad

Este último criterio engloba a todos los demás, en el sentido de que se refiere a la aceptación de los resultados de las elecciones, del sistema político como un todo —en otras palabras, democracia— y del sistema electoral o reglas de juego de la democracia.

Un parámetro parajuzgar el sistema electoral de acuerdo con este criterio, puede ser el de observar si el sistema electoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir al país.

Los medios de comunicación y algunos miembros de la comunidad académica suelen emplear el grado de abstencionismo como un parámetro para medir la legitimidad de un sistema político. No obstante, el abstencionismo no es tan buen indicador como se supone, ya que, en primer término, el fenómeno de la legitimidad depende de múltiples variables diferentes; en segundo término, no hay una corre-lación significativa entre el grado de participación de los votantes en las elecciones y la legitimidad del sistema democrático y, en tercer término, los sistemas electo-rales pueden tener un efecto muy limitado sobre el abstencionismo.

Otro indicador de la legitimidad puede ser la extensión y la profundidad de la crítica que recibe el sistema electoral por parte de la opinión pública. Aquí puede abrirse un verdadero abismo entre la calidad técnica del sistema, por un lado, y la intensidad de la crítica, por el otro. En Venezuela, por ejemplo, en los años ochenta, casi todos los especialistas en la materia estaban de acuerdo respecto a las virtudes del sistema electoral vigente, pero la opinión pública clamaba por una reforma. Al final, los candidatos a la presidencia se hicieron eco de esta solicitud en sus promesas electorales, y los partidos acordaron lareformadel sistema electoral. Pero cuando el sistema está exento de crítica, o cuando el grado de ésta es menor, se puede suponer cierta satisfacción con el funcionamiento del sistema y un alto grado de legitimidad.

Por último, se puede averiguar el grado de legitimidad del sistema electoral a través de encuestas. Este indicador puede tener el inconveniente de que el encuestado esté mal informado sobre el sigtema electoral en cuestión. Generalmente el cono-cimiento al respecto crece cuando se acerca la fecha de las elecciones, lo que por otra parte no constituye el mejor momento para juzgarlo, ya que entonces la apreciación del sistema electoral se vincula más con las propias opciones políticas del elector, lo que le lleva a percibir el sistema electoral en términos de si es o no favorable para su partido político. Así mismo, se presenta la disyuntiva entre un sistema electoral que funciona objetivamente bien y una jnala apreciación subjetiva. Un buen ejemplo de este caso es el sistema electoral boliviano que, pese a haber contribuido efectivamente a la gobernabilidad del país, lúe decididamente rechazado por los


encuestados. Así, aunque es obvio el requisito de la legitimidad del sistema electoral, es difícil indagar los parámetros de su presencia o ausencia.

Una comparación de los seis tipos de sistemas electorales

Ahora compararemos los seis tipos de sistemas electorales escogidos en el capítulo anterior en virtud de las cinco expectativas sobre su funcionamiento basado en los parámetros mencionados.

1. El sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales: este sistema electoral clásico cumple bien (y mejor que todos los demás) con la exigencia de concentración. Facilita la formación de mayorías absolutas monocolores en el parlamento. Este efecto no sólo es un supuesto teórico, sino que es un efecto empíricamente comprobado. Más de la mitad de todas las mayorías absolutas son el resultado del efecto formador de mayorías del sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales.

El otro lado de la medalla es que cumple pésimo (y peor que todos los demás) con la exigencia de una representación justa. Efectivamente, los partidos pequeños no tienen posibilidades de representación. Incluso un partido que alcance el 20% de los votos puede quedar, en los hechos, fuera del parlamento. En cuanto al criterio participación, la uninominalidad es uno de los elementos claves en lo que se percibe como las ventajas del sistema. El voto es personal, pese a que, en términos socio-lógicos, el voto es primordialmente un voto de partido. El sistema es de fácil comprensión; su legitimidad está basada en su vinculación con una determinada tradición política y en la teoría democrática que se funda especialmente en el caso clásico del parlamentarismo inglés. La opinión que se transmite sobre el sistema de mayoría relativa a menudo no refleja la crítica que se articula en los países donde se aplica este sistema y que se refiere a la falta de representación, como tampoco alude a la frecuente adversidad de la opinión pública, la cual se manifiesta cuando se le presentan al electorado sistemas electorales alternativos con efectos distintos. En otras palabras, el sistema electoral tendría probablemente pocas posibilidades de imponerse en un referéndum sobre la cuestión.

2. El sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninominales: este sistema electoral comparte algunas características con el primer tipo de sistema mayoritario, pero difiere en otras. La desproporcionalidad puede ser alta, pero no tanto en función de la mayoría absoluta de un partido, sino más bien de una alianza de partidos que se forma para ganar el ballotage. Este sistema no reduce tanto la cantidad de partidos, ya que los pequeños partidos se hallan protegidos por su importancia en la conformación de alianzas. El sistema es de fácil comprensión, sin embargo, requiere dos elecciones en caso de ballotage. En la primera vuelta, per-mite medir las fuerzas de todos los partidos políticos, de modo que el voto para los pequeños partidos puede contar en el proceso de formación de alianzas en función del ballotage. En la medida en que estas alianzas sean no sólo electoralistas, sino de posterior cooperación parlamentaria, el sistema electoral de mayoría absoluta puede contribuir tambiena la concentración. Vale considerar que este sistema no tiene mucha aplicación en el ámbito de las elecciones parlamentarias, lo que es un indicador válido pata su apreciación

1 1 8 D Elecciones y sistemas electorales

3. El sistema electoral que combina la fórmula proporcional con la circunscrip-ción pequeña, tampoco es muy frecuente. La mayor diferencia con los dos tipos anteriores reside en que la circunscripción electoral está representada por diputados de diferentes partidos, de la mayoría y de la minoría. En esta misma línea de comparación, puede resultar menor el grado de dcsproporcionalidad, lo que dependerá de factores particulares, como por ejempo de la cantidad de los escaños por circunscripción, si el tamaño es estable o variable, par o impar, etc. El funcio-namiento del sistema es simple, salvo que se introduzcan sistemas de votación y adjudicación de escaños como el single transferable vote, como en el caso de Irlanda y Malta. El sistema cumple muy bien con la exigencia de un voto personal, o incluso de un voto preferencial.

4. El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables es un sistema usado muy frecuentemente. En general, no consigue una representación justa en términos de altos grados de proporcionalidad. Puede ejercer un efecto concentrador como consecuencia de la barrera natural que constituyen las circuns-cripciones para los partidos pequeños. Normalmente, las circunscripciones tienen como base la división político-administrativa del país, lo que disminuye el grado de conflicto político que puede originarse en su trazado. S in embargo, la relación entre población/electores y diputados puede ser sesgada en favor de las pequeñas cir-cunscripciones, lo que es el blanco de críticas. Las listas de partido en el nivel de circunscripción son por regla general cerradas y bloquedas lo que motiva también críticas y continuas propuestas de abrirlas pese a las desventajas funcionales implicadas en esta última medida. El método de conversión de los votos en escaños puede influir en el grado de proporcionalidad de los resultados, de modo que puede así mismo suscitar críticas. En términos generales, el sistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables es un sistema que en general funciona bien, pese a no cumplir ni con la exigencia de representación ni con la de participación. Por esto, ciertos malentendidos y la incomprensión de buena parte de sus críticos, este sistema se ve enfrentado frecuentemente con cuestionamientos deslegitimadores.

5. El sistema de representación proporcional pura es el que mejor cumple con la exigencia de representación justa, pero claramente en detrimento de las exigen-cias de concentración y también de participación, dado que generalmente está acompañado de listas cerradas y bloqueadas. La crítica se centra en estos déficit, y en sus respectivos efectos: fragmentación del sistema de partidos políticos, carácter anónimo del voto. Sin embargo, vale destocar que la lista cerrada y bloqueada es, por razones de funcionalidad mínima del sistema en el nivel de las elecciones nacionales, un corolario imprescindible de la representación proporcional pura. La legitimidad del sistema proporcional puro está muy cuestionada por las experien-cias históricas de derrumbe o mal funcionamiento de las democracias en Europa; no tanto así en otros lugares, donde la exigencia primordial radica en la representación y donde la unidimensionalidad del enfoque se impone por la alta heterogeneidad de la sociedad y la alto conflictividad de sus diferentes segmentos.

6. El sistema proporcional personalizado con barrera legal de representación en el nivel nacional es un sistema intermedio: cumple con la exigencia de representa-ción en la parte que se refiere a la representación proporcional entre los partidos políticos que superaron esta barrera, la cual, al mismo tiempo, no es tan alta como

Evaluación de los sistemas electorales • 1 1 9

para lesionar el principio de representación proporcional. De este modo, la barrera es defendible frente a críticas que se articulan repetidamente en su contra. El sistema cumple también con la exigencia de concentración en la parte que se refiere a la exclusión de los partidos pequeños del parlamento, los cuales podrían complicar la formación de una mayoría parlamentaria, base de un gobierno estable en el régimen parlamentario. Pero este sistema no contribuye a constituir mayorías unicolores. En cuanto a la exigencia de participación, vale considerar la forma en que se vincula el principio proporcional con la uninominalidad. Si tomamos como ejemplo el sistema alemán, esta exigencia se cumple con el voto personal para la mitad de los escaños parlamentarios. En referencia al mismo caso alemán, podemos afirmar que el sistema es más complicado que los demás tipos de sistemas básicos; sin embargo, permanece dentro de márgenes comprensibles. La mayor complejidad del sistema es el resultado del intento de cumplir con las tres primeras exigencias de forma equilibrada y simultáneamente. El alto grado de satisfacción con el sistema en Alemania y su función de modelo en el debate internacional sobre reformas elec-torales representan buenos indicadores de la legitimidad del sistema proporcional personalizado con barrera legal.

Para resumir, el cuadro 19 recoge los resultados de la comparación de los seis tipos de sistemas electorales en virtud de las tres primeras expectativas sobre su funcionamiento y sus efectos.

— Cuadro 19

Comparación de los seis tipos de sistemas electorales

Sistema electoral Representación Concentración Participación

Sistema de mayoría relativa

negativa positiva positiva

Sistema de mayoría absoluta

negativa positiva positiva

Sistema de fórmula proporcional en circunscripciones pequeñas negativa positiva positiva

Sistema proporcional en circunscripciones plurinominales negativa positiva negativa*

Sistema proporcional puro positiva negativa negativa*

Sistema proporcional personalizado positiva positiva positiva

• en el caso de lil<w|wr«4U« v cerriiUi.


Todos los tipos de sistemas electorales mencionados cumplen con algunas de las exigencias de funcionamiento. Pero sólo el sistema proporcional personalizado es capaz de cumplir con las tres exigencias al mismo tiempo.

Nos parece que aquí tenemos la razón por la cual el sistema electoral alemán es considerado un modelo y por lo que los sistemas electorales que combinan la uninominalidad con la proporcionalidad tienen tanto atractivo para quienes se proponen realizar reformas electorales. En efecto, las reformas más recientes que han tenido lugar en un conjunto de países van en dirección de introducir una relación más equilibrada en lo relativo al logro de las tres expectativas de funcionamiento de un sistema electoral.

Recordemos, así mismo, que la combinación de la uninominalidad con la lista abre un campo muy amplio en lo concerniente a cómo precisar la relación, de manera idéntica al ejemplo alemán (proporcional) o de forma totalmente contraria (mayoritaria). Esta virtud facilita la elaboración de sistemas electorales singulares, conforme a los factores particulares de cada caso.

Los sistemas electorales que combinan la uninominalidad con la lista propor-cional permiten soluciones que se adaptan a los factores políticos y sociales de cada país. Por otra parte, la comparación de los sistemas electorales, sobre todo en función de fundamentar una opción, no puede restringirse a este nivel general sino que tiene que realizarse basada en casos concretos.

Una comparación binaria referida a un país concreto

En el punto anterior hemos realizado una evaluación que comprendía los seis tipos básicos de sistemas electorales, aunque sin referirnos sistemáticamente a casos concretos. Ahora presentaremos una evaluación de dos sistemas electorales respecto a un país en particular. Este tipo de comparación sistemático-contingente es el método más adecuado para fundar científicamente una opción por un deter-minado sistema.

En el transcurso de la búsqueda del sistema electoral más adecuado para Nueva Zelanda, la Royal Commission on the Electoral Reform of New Zealand comparó el sistema de mayoría relativa con el sistema proporcional personalizado con barrera legal de representación (4%).

Este estudio binario es, además, un buen ejemplo de cómo se puede llevar a cabo una comparación entre sistemas electorales conforme a las exigencias funcionales expuestas anteriormente. Por ambos motivos conviene citarlo textualmente (Report, pp.63 y ss.): "En aquellos campos en que la plurality (sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales) tiene grandes debilidades, el MMP (sistema proporcional personalizado) da por resultado una considerable mejoría. Garantiza un juego limpio entre los partidos políticos, pues hay un decidido voto partidista y los escaños se reparten en proporción al nivel de apoyo nacional para cada partido. No hay parcialidad contra los partidos pequeños, siempre y cuando crucen el umbral. No hay ventajas ni desventajas accidentales para ldp partidos según cómo se reparta por el país el apoyo que reciban. En función de la participación de los votantes, el MMP representa una significativa mejoría sobre el plurality system, en el sentido de que los dos votos permiten a los votantes concentrar su atención en


elegir un gobierno a la vez que el mejor representante del electorado. Más aún, en función del resultado global, cuenta desde luego la mayoría de los votos, y se ve claramente que cuenta. En la zona clave de larepresentación maorí, donde el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales es claramente defectuoso, el MMP ofrece a los maoríes tanto la posibilidad de ejercer verdadera influencia mediante una planilla común sin una planilla maorí separada, como la ocasión de elegir por medio de las listas a candidatos que se hagan eco del punto de vista maorí. Es probable que con las listas nacionales también se consiga una representación más efectiva de otros grupos minoritarios y de interés especial y una influencia en su favor, que lo logrado a través del sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales.

Por último, en función de la legitimidad, el MMP es mucho más justo que el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales, y será tenido como tal al conceder representación a partidos y a otros grupos de interés. Esto, creemos, tiene importancia para conservar la confianza en nuestro proceso electoral por parte de una sociedad más diversa.

En aquellos campos en que por lo común se le atribuyen ventajas al sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales, consideramos que el MMP tiene ventajas comparables, si bien a veces distintas. Así, en función de un gobierno efectivo, vemos que el MMP introduce cambios porque la coalición o los gobiernos de minoría pueden ser más factibles, aunque de ninguna manera inevitables. La evidencia de otras democracias con sistemas proporcionales indica que allí donde existe un umbral razonable que impida la proliferación de partidos pequeños, los gobiernos siguen siendo por lo menos tan efectivos, y tal vez más, si la proporcio-nalidad da por resultado la adopción de políticas más congruentes, de mayor consulta y rodeadas de un amplio apoyo. Del mismo modo, en función de una representación efectiva del electorado, el MMP conserva circunscripciones electo-rales de un sólo representante, y no vemos que ninguno de los dos sistemas sea claramente preferible al otro.

Parecida consideración cabe hacer sobre la aptitud de ambos sistemas para ayudar a la integración política, si bien nos inclinamos a pensar que los cambios en la sociedad neozelandesa tornan más preferible al MMP sobre el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales, por cuanto todo sector significativo de la comunidad tiene parte efectiva en el proceso político, y los partidos dotados de un grado razonable de apoyo en los votantes tienen oportunidad de obtener representación. Por el simple hecho de no reflejar la diversidad de nuestra sociedad, el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales puede, a largo plazo, resultar menos integrador. En relación con los partidos efectivos, creemos que los sistemas son comparables, si bien tiene ventaja el MMP por la ayuda que proporciona la lista para conseguir un equilibrio entre los intereses necesitados de representación.

Por último, creemos que el MMP lleva probablemente ventaja sobre el sistema de mayoría relativa en función de favorecer un parlamento efectivo, porque alienta la elección de miembros que pueden optar por dedicar su atención a la formulación de políticas. En conjunto, pues, consideramos que el MMP es el mejor sistema electoral para las necesidades actuales y futuras tic Nueva Zelanda".

La comisión de Nueva Zelanda lii/o su comparación de los dos sistemas


electorales con base en demandas nacionales. Por cierto, las demandas pueden variar respecto a otros países, así como las conclusiones comparativas. Sin embar-go, dos puntos parecen evidentes:

- cuando se tiene que optar por un sistema electoral, es imprescindible tomar en cuenta las demandas específicas del país (o grupo de países) en cuestión;

- las formas modernas de combinación de circunscripciones uninominales con elementos proporcionales constituyen opciones válidas en el proceso de reforma de los sistemas electorales.

En el próximo capítulo indagaremos de manera más precisa en las demandas de comunidades políticas o grupos de sociedades con características comunes que tienen que influir en la evaluación de las alternativas.


Anteriormente consideramos la relación entre sociedad y sistemas electorales en términos genéricos, poniendo énfasis particular en la importancia de la variable sociedad y en la noción de representación colectiva (de grupos) como expresión del concepto de representación política. A continuación distinguiremos tres clases diferentes de fenómenos y los discutiremos en relación con los sistemas electorales: etnicidad, líneas de conflicto sociopolíticas y género (representación de mujeres).

La relación entre sociedad y sistemas electorales es un tema más bien desaten-dido por la ciencia política. En el enfoque clásico, la reflexión no partía de la so-ciedad en cuanto a sus características y opciones, sino del sistema electoral y la opción fijada de antemano a su respecto. En la ciencia política, esto lleva a percibir la variable sistema electoral como independiente y las demás variables tratadas (sistema de partidos, estabilidad política, buen gobierno, etc.) como dependientes; por su parte, en la política, lleva a transferir e implantar sistemas electorales (p.ej., los de las metrópolis a los nuevos Estados independientes en Africa), copiando el molde de los sistemas electorales que existieron en Gran Bretaña, Francia o Bélgica, sin considerar las diferencias y particularidades de las sociedades en cuestión (enfoque difusionista).

La sociedad como una variable de importancia

Al tratar el tema sociedad y sistemas electorales, partimos del supuesto contrario, es decir, que la sociedad es una variable importante en el estudio de los sistemas electorales. Y ante el hecho de que el efecto del sistema electoral sobre la estructura de la sociedad parece insignificante, por no decir inexistente, partimos así mismo del supuesto de que la sociedad influye, como variable independiente, sobre los sistemas electorales. Dicha influencia se manifiesta en distintos ámbitos: por ejemplo, en la selección del sistema electoral, en sus efectos, en la valorización del sistema electoral conforme a sus efectos. Ante las experiencias pasadas de no ponderar los sistemas electorales según las características de las sociedades, tal vez valdría decir: la opción por sistemas electorales tendría que depender del factor sociedad para que la opción por un sistema electoral sea realmente una decisión social y política, basada en criterios de posibilitar la democracia pluralista en el marco de condiciones sociales adversas (como, p.ej., en Africa). Subrayamos, igualmente, que no Sólo los efectos de, sino también la opción por un sistema electoral dependen de factores sociales y políticos y de demandas sociales y políticas concretas, articuladas por los partidos políticos.

Vale suponer y postular que los sistemas electorales dependen de las socieda-des en cuanto a su sui pimiento, sus efectos y la evaluación de sus consecuencias.


Ahora vamos a preguntarnos cuáles son los fenómenos societales que juegan un rol importante en la relación entre sociedad y sistemas electorales. Consideramos que la distinción más importante entre sociedades —lo cual tiene una gran relevancia para la opción por un sistema electoral— radica en el tipo y alcance de fragmentaciones y conflictos presentes en ellas. Como señalábamos en la parte correspondiente a los principios de representación, y en especial con respecto al principio de representación por mayoría, pueden existir límites para la aplicación exitosa de determinados elementos de la sistemática electoral, límites que se definen por las características de las sociedades. En efecto, siguiendo a Alexis de Tocqueville, se entiende que la dicotomía homogeneidad-heterogeneidad es funda-mental para la caracterización de una sociedad, según factores que tienen una gran importancia en la opción por un determinado sistema electoral. En el caso de una sociedad heterogénea o fragmentada, en términos de escisiones étnicas, religiosas, lingüísticas, culturales, etc., es de suma importancia que la selección de las formas institucionales esté a la altura de los retos que significan estas estructuras —a menudo politizadas en virtud de la lucha por la dominación política— para el desarrollo de la democracia pluralista.

Derechos políticos y representación colectiva

Nuestra afirmación de que la sociedad cuenta respecto a la opción entre sistemas electorales, no sólo está cuestionada por el enfoque difusionista tradicio-nal, sino también por la idea reduccionista que ve la representación política fundamentalmente como un derecho individual. Especialmente al relacionar la cuestión de la democracia y la representación con el derecho de sufragio, con el garantizar los derechos humanos y elecciones libres, es posible observar que se reduce en extremo o se descuida totalmente el campo intermedio ubicado entre los individuos y las instituciones estatales. No cabe duda: mientras que los derechos humanos—incluyendo en ellos los derechos políticos, como el derecho de sufragio entre otros— son derechos individuales, la demanda de representación política ha sido siempre una demanda colectiva. Esto es cierto tanto con respecto al derecho de sufragio (recuérdese la lucha por el sufragio universal o el femenino) como medio para mejorar la representación, como con respecto a los sistemas electorales (recuérdense las campañas en favor de la representación proporcional). Combatida por minorías y grupos subrepresentados o discriminados, la lucha en torno a los sistemas electorales ha sido sobre todo una lucha por la representación de todos o por una representación justa. No es una coincidencia que bajo el sufragio universal, la cuestión del sistema electoral adquiriera una importancia mayor. Se podría decir que después de la introducción del sufragio universal e igualitario y de garantizar elecciones libres, la cuestión del sistema electoral es la más importante de todas las concernientes a la representación política. Al respecto se ha pensado siempre, y se sigue pensando, en términos de grupos: grupos sociales —basados en factores socioestructurales—, partidos políticos, recientemente en términos de genero y, en sociedades fragmentadas, sobre lodo en términos de grupos étnicos, lingüísticos, religiosos, es decir, de grupos sociales definidos culturalmentc.nl hecho de que este concepto de representación guiado por la idea de grujios se mantenga incluso en


sociedades relativamente homogéneas, puede observarse en las regulaciones espe-ciales para minorías étnicas existentes en las leyes electorales; por ejemplo, en el caso de la República Federal de Alemania se exceptúa a la minoría danesa de la barrera del 5%.

Por consiguiente, para una sociedad fragmentada en términos étnicos sería totalmente equivocado no tomar en cuenta el problema de la representación política de grupos sociales, arguyendo el reconocimiento de los derechos humanos (inclu-yendo el derecho de sufragio) y el garantizar elecciones libres.

Democracia, etnicidad y sistemas electorales

En el marco de las transiciones a la democracia en regiones y países caracte-rizados por sociedades poliétnicas, el factor etnicidad está alcanzando un rol de primer orden. Hay expertos que ven en la etnicidad, mejor dicho, en la politización de la etnicidad, una circunstancia que puede impedir el desarrollo de la democracia como forma de gobierno en países marcados por la diversidad étnica y social.

Este cuestionamiento de la democracia se funda también en el carácter predominantemente étnico que tenía el régimen autoritario anterior, que controlaba por la fuerza la oposición al régimen, también de tipo étnico. Con estos anteceden-tes, la liberalización y democratización de estos países puede abrir las puertas a una lucha política basada en categorías étnicas, la cual es poco compatible con la democracia pluralista.

¿Qué influencia pueden ejercer los sistemas electorales?

Ante el predominio de los sistemas mayoritarios en Africa y Asia, nos vemos confrontados con la vieja alternativa entre representación por mayoría y represen-tación proporcional. Pero tenemos que considerar esta alternativa ante el trasfondo de las sociedades fragmentadas de estos países, sus experiencias históricas con la representación por mayoría y basados en reflexiones sistemáticas sobre las priori-dades de las exigencias funcionales discutidas anteriormente (ver capítulo prece-dente).

1. Los sistemas mayoritarios, especialmente el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales, representan la gran mayoría de los sistemas electorales nacionales en Africa y Asia. Ahora bien, las experiencias históricas de estos países demuestran, como fue formulado por Alexis de Tocqueville, que la aplicación exitosa de la representación por mayoría requiere cierto grado de homogeneidad social.

Los problemas más importantes con los sistemas mayoritarios son: a) la no representación de aquellas minorías étnicas que no tienen baluartes

electorales. No hay posibilidad alguna de obtener representación para un grupo étnico no hegemónipo;

b) la acentuación de las hegemonías regionales —cuando los grupos étnicos dominan en determinadas regiones—y la transformación de los baluartes electora-les regionales de los partidos políticos en una estructura del conflicto político con liase territorial;

c) la exageración de la mayoría en el nivel parlamentario con relación a los


votos, de tal forma que los partidos de la oposición pueden quedar prácticamente eliminados, fortaleciéndose así la dominación étnica en el nivel nacional;

d) el desarrollo de sistemas de partido dominante a través de estas mayorías exageradas, sin ninguna oportunidad de alternancia o incluso de oposición política efectiva.

Por otra parte, la frecuencia con que encontramos sistemas de partido dominan-te en Africa y Asia constituye un factor decisivo para la probabilidad de que surjan distorsiones extremas en la representación política, minando la capacidad del sistema de partidos para contribuir al proceso de construcción nacional (nation-building). Pero incluso cuando se produce la alternancia entre partidos, pueden originarse distorsiones intolerables (ver cuadro 20 y gráfico 9). En el caso de Sri Lanka, el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales generó distorsiones extremas en la representación política. En las elecciones de 1970, el partido que ganó mayor número de votos perdió las elecciones frente al segundo. El SLFP-Sri Lanka Frcedom Party (Partido de la Libertad de Sri Lanka) realizó acuerdos electorales con los pequeños partidos comunistas, LSSP y CCP, para derrotar al UNP-United National Party (Partido Nacional Unificado), el cual obtuvo 37,9% de los votos, pero sólo 11,2% de los escaños parlamentarios.

El UNP ganó las elecciones de 1977 con el 50,9% de los votos, los que se tradujeron en más de tres cuartas partes de los escaños, mientras que la oposición quedó reducida a una representación mínima. Es cierto que el sistema electoral de este país produjo alternancia en el gobierno, aunque con oscilaciones extremas del péndulo.

Al fin y al cabo, la representación por mayoría influye en la acentuación de los conflictos étnicos y de la polarización cínico-regional.

Bajo las condiciones de sociedades fragmentadas y sistemas de mayoría relativa en circunscripciones uninominales, los resultados electorales típicos son

Cuadro 20

Relación entre votos y escaños en Sri Lanka 1965-1977

Partido 1965 1970 1977 votos-escaños votos-escaños votos-escaños

en datos en datos en datos % Abs. % % Abs. % % Abs.

UNP 39,3 66 43,7 37,9 17 11,2 50,9 140 SLFP 30,2 41 26,4 36,9 91 60,2 29,7 8 LSSP 7,5 10 6,6 8,7 19 12,6 3,6 FP/TULF 5,4 14 9,3 4,9 13 8,6 6,4

í 1

18 CCP 2,7 4 2,6 3,4 6 4,0

6,4 í 1

Otros 14,9 16 10,7 8,2 5 3,3 6,3

Total 151 151


aquéllos donde un partido gana todos los escaños (durante décadas, Botswana; Lesoto en 1993), o donde un partido saca más de dos tercios de los escaños (Zimbabwe en 1990, Zambia en 1991), o donde distintos partidos triunfan en sus respectivos baluartes, dejando a las minorías étnicas, en algunas o en todas las regiones, sin representación (Malawi en 1994).

Estos argumentos no son nuevos pero pueden ser confirmados por nuevos hallazgos: pese a las experiencias históricas con los sistemas mayoritarios en Africa, las primeras elecciones en el proceso de redemocratización fueron celebra-das empleando los mismos sistemas electorales que antes. El primer investigador en acusar al sistema de pluralidad por ejercer un efecto muy negativo en el desarrollo de la democracia en Africa fue W. Arthur Lewis, quien escribió: "La forma más segura de aniquilar la idea de la democracia en una sociedad plural consiste en adoptar el first-past-the-post-system anglo-americano" (1965, p. 71), teniendo presente el caso de Nigeria donde dos años más tarde la polarización étnica condujo a la guerra civil (ver recuadro 6). Debido a esta experiencia, Lewis creía fuerte-mente que "si se espera que las minorías acepten el parlamento, tienen que estar representadas en él de forma adecuada" (1965, p. 72).

En países caracterizados por diferenciaciones étnicas, los sistemas mayorita-rios refuerzan los factores polarizantes y desintegrativos.

2. Teniendo en mente nuestras afirmaciones sistemáticas respecto a las exigen-cias funcionales puestos en los sistemas electorales, nos damos cuenta de que hasta

Gráfico 9

Cambio de mayorías en Sri Lanka

Con la enmienda constitucional de 1979, el gobierno del UNI' introdujo la rcprcscmarión proporcional.


aquí hemos presentado requisitos sin valorar su prioridad. Sin embargo, al comparar los sistemas electorales, valoramos de manera más positiva aquellos sistemas que cumplen con varias exigencias que los que sólo satisfacen casi perfectamente una o dos.

Indudablemente, es la política la que tiene que sentar prioridades al respecto y, por supuesto, siempre habrá analistas que preferirán la función de representación o de concentración, creyendo que estas funciones son decisivas en la opción entre sistemas electorales, y favorecerán por lo tanto bien un sistema proporcional o uno mayoritario. No obstante, estas prioridades no pueden seguir estando limitadas al plano teórico-abstracto (ver Lijphart/Grofman, 1984), sino que tienen que tomaren cuenta las condiciones sociales y políticas específicas, de tal forma que se generarán prioridades distintas en sociedades fragmentadas y en sociedades homogéneas.

Criterios para evaluar sistemas electorales en sociedades fragmentadas

Legitimidad ¿Se acepta en la sociedad plural el sislemaelectoral como un medio institucional

adecuado para el gobierno representativo? ¿Aceptan los grupos o partidos políticos minoritarios perdedores los resultados de las elecciones?

Integración política ¿El sistema electoral une o desune al país? ¿Aumenta la polarización política

o la reduce? ¿Canaliza los conflictos políticos en procedimientos que sirvan para su resolución pacífica o promueve las soluciones por la fuerza?

Representación ¿Permite el sistema electoral la representación de minorías étnicas? ¿Qué tan

bien representados se pueden sentir estos grupos? ¿Permite el sistema electoral que los partidos políticos alcancen una proporción de escaños similar a su proporción de votos?

Recuadro 6

Efectos del sistema electoral de mayoría relativa en Nigeria

En el caso de Nigeria, el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales tropezó con una estructura étnica altamente compleja. Los partidos políticos se formaronsobre la base de los tres grandes grupos étnicos (Haussa, Yoruba, Ibo) dominantes en sus regiones respectivas. Dado que bajo este sistema electoral las minorías étnico-políticas no tenían prácticamente ninguna oportuni-dad de representación,seformaronsistemas monopartidistas estables en lastres regiones.En el nivel federal, se presentaban partidos regionalistas incapaces de establecer un sistema partidista nacional. Aunque sólo pocos partidos lograron conquistar escaños parlamentarios, np se produjo la integración nacional. Por el contrario, el sistema de pluralidad produjo efectos centrífugos que contribuyeron al estallido de la guerra civil (1967-1979). Posteriormente, se dictaron normas encaminados a evitar la orientación étnica de los patudos (mayor número ,/<• estados federados, ley de partulos políticos). Sin embargo, ve conservó el sistema de pluralidad

Sociedad y sistemas electorales • 1 2 9

Partidos políticos ¿Puede ayudar el sistema electoral a superar la politización de las diferencias

étnicas, expresadas bajo la forma de sistemas de partidos de raíz étnica? Gobierno representativo ¿Puede un gobierno elegido a través de un sistema electoral particular ser

representativo en el sentido de reflejar los intereses de los diferentes grupos étnicos y especialmente de las minorías étnicas? ¿Promueve el sistema electoral formas de gobierno "consociacionales" ("de consenso"; en inglés: consociational), de tal forma que las minorías tomen parte del proceso de decisión?

Oposición política ¿Evita el sistema electoral las mayorías exageradas, de tal forma que la

oposición política pueda desempeñar un rol efectivo en el proceso político? ¿Puede el parlamento ser efectivo vis-á-vis el ejecutivo?

En el caso de las sociedades fragmentadas, la función más importante entre las exigencias funcionales respecto a los sistemas electorales es la función de represen-tación. Los diferentes grupos étnicos tienen que estar representados, y de manera relativamente proporcional. En sociedades fragmentadas, el objetivo principal es la integración. Por consiguiente, tienen que evitarse mecanismos institucionales que conduzcan a situaciones de exclusión. La legitmidad del gobierno representativo, otro objetivo principal, se nutre de la representación justa y de la integración política de las minorías étnicas. Los sistemas proporcionales son los que mejor satisfacen esta exigencia. Además, en sociedades fragmentadas, los sistemas mayoritarios no cumplen con la función de concentración como en las sociedades homogéneas —i.e., favoreciendo la integración—, ni conducen al mismo resultado —i.e., estabilidad política—. La formación de una mayoría de base exclusivamente étnica está unida a defectos graves como la exclusión y la polarización.

Por consiguiente, la opción entre sistemas mayoritarios y proporcionales se basa en varias consideraciones:

- primero, los sistemas mayoritarios no cumplen con importantes exigencias funcionales;

- segundo, su efecto natural, la formación de mayorías, lleva a la dominación étnico-política, lo que a su vez conduce a la inestabilidad política;

- tercero, los sistemas proporcionales cumplen, por el contrario, con las exigencias funcionales de representación justa de las minorías, a las cuales hay que otorgar una mayor importancia.

Como un argumento adicional, con un fundamento político, deberíamos mencionar que los sistemas mayoritarios sólo pueden imponerse en contra de los intereses de las minorías étnicas. Esto significa que el sistema electoral mismo puede serlaexpresión fundamental deladominación política deunamayoría étnica. Dado que la representación proporcional es el único camino para una representación de las minorías, es obvio que los sistemas proporcionales son aquellos que pueden contar con un acuerdóle las minorías.

En sociedades fragmentadas, la representación tiene prioridad sobre todas las funciones que se espera que cumplan los sistemas electorales. Por este motivo, en sociedades fragmentadas son preferibles sistemas electorales basados en la repre-sentación proporcional

.V Un enfoque más general respecto a la cuestión de la democracia y la etnicidad


orientaría más el concepto de democracia hacia formas "consociacionales" más que estrictamente antagónicas de hacer política (consociational versus adversary politics). Este enfoque seguramente cuestionaría también la forma de gobierno presidencial con el carácter de suma cero ("the winner takes all") de las elecciones de órganos uninominales como el ejecutivo, donde no hay posibilidad de una representación proporcional.

Aquí nos interesa exclusivamente la pregunta acerca de las posibilidades que ofrece la sistemática electoral para compatibilizar el factor etnicidad con la democracia pluralista. El tema, en términos generales, no es nuevo. Diversidad étnica, lingüística, religiosa, cultural y procesos electorales, tienen una larga tradición de soluciones que, en su época, fueron a menudo innovativas y, hasta cierto punto, exitosas. Pensamos en todas aquellas soluciones que diferenciaron el cuerpo electoral conforme a grupos étnicos o nacionalidades, por ejemplo, el sufragio según curias (en el antiguo Imperio Habsburgo), según estamentos o según un empadronamiento separado (separóle rolls), por ejemplo, entre blancos y negros. Estas formas se vinculan de alguna manera con el sufragio desigual, lo cual las desvaloriza como modelos. Por otra parte, no son coherentes con la idea de representación política moderna, sintetizada en la tríada: una persona, un voto, un idéntico valor numérico. Y cuando se aplica el voto separado para las minorías en países poliétnicos o polirreligiosos, como en Paquistán para las minorías religiosas, se sabe perfectamente bien que esta forma va en contra de un concepto occidental de democracia.

Bajo condiciones políticas contemporáneas, todo tipo de cambio involucra la incorporación de algún elemento proporcional en el sistema de pluralidad o incluso un cambio hacia un sistema proporcional. Hasta ahora, los movimientos en esta última dirección son raros (Sri Lanka en 1979). Sin embargo, vale la pena mencionar que las dos nuevas democracias en el sur de Africa, Namibia y la República de Sudáfrica, celebraron sus primeras elecciones bajo el sufragio universal de acuerdo con sistemas proporcionales puros y acompañadas de acuer-dos en el sentido de compartir el poder entre los diferentes partidos. En algunos países (Singapur, Malasia), los efectos explosivos naturales de los sistemas mayo-ritarios fueron superados a través del establecimiento de arreglos proporcionales entre los grupos étnicos en competencia antes de que los votantes decidieran de acuerdo a la fórmula mayoritaria (ver recuadro 7). Esta solución exige un compor-tamiento político de tipo "consociacional" de parte de la élite política y ofrece a los electores de diferentes grupos étnicos la posibilidad de ratificar la propuesta, pero con el defecto de elecciones no competitivas.

Al pensar en reformas reales délos sistemas mayoritarios vigentes, la estrategia principal sería introducir escaños adicionales en listas proporcionales, como una solución intermedia entre el sistema de pluralidad y el proporcional. Esta propuesta brindaría a los electores la posibilidad de votar como están acostumbrados a hacerlo en circunscripciones uninominales, siguiendo la mayor o menor tradición demo cráticadel país, y posibilitaría, al mismo tiempo, una representación de las minorías ya que los electores también volarían por una lista de partido según la lormub proporcional.

Como ya mencionamos en capítulos anteriores, hay varios tipos de combina ción de circunscripciones uninominales con elementos proporcionales (lista de

Sociedad y sistemas electorales • 1 3 1

escaños adicionales/sistemas segmentados, sistemas proporcionales personalizados compensatorios), de tal forma que la propuesta de reforma puede incorporar el contexto concreto, lo cual sería obviamente de importancia crucial para una recomendación.

La recomendación general incluye diferentes sistemas electorales concretos, los cuales probablemente llevan a una mayor o menor proporcionalidad, como lo demuestra la experiencia misma con estos sistemas. La combinación de elementos distintos abre la puerta a estrategias incrementalistas.

Con respecto a los elementos particulares de estos tipos de sistemas electorales, nuestra recomendación apuntaría a las listas cerradas y bloqueadas, cuyas reglas de composición tendrían que favorecer la integración de las etnias en colectividades políticas ubicadas por encima de las líneas de escisiones étnicas. Las circunscrip-ciones podrían corresponder a las provincias, y la participación de las diferentes etnias en las listas de partido tendría que resolverse de tal manera que se corresponda con la estructura étnica de la circunscripción. Las circunscripciones plurinominales evitarían en gran medida el problema del gerrymandering. La integración de circunscripciones uninominales en el tipo de representación personalizada reduci-ría sustancialmente la importancia del gerrymandering.

Además, en lugar de castigar, hay que premiar políticamente a los partidos políticos que responden, a través de su forma de organización y de su capacidad de representación, a los retos que significa la etnicidad politizada para la transición y la consolidación de la democracia. Por ejemplo, en un sistema con lista de escaños adicionales, la distribución de los escaños adicionales regionales y/o nacionales podría reservarse para aquellos partidos políticos con representación interétnica.

La siguiente propuesta alternativa, orientada con base en el sistema electoral de Senegal, muestra cuán numerosas son las posibilidades de adaptar los sistemas electorales a sus condiciones contextúales y exigencias funcionales.

Recuadro 7

Mecanismos proporcionales en el sistema de mayoría relativa en Malasia

En el sistema electoral de la República Federativa de Malasia, los efectos naturales del sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales son amortiguados por acuerdos sobre la distribución proporcional de los escaños parlamentarios entre los grupos étnicos (malayos, chinos, hindúes) o entre sus respectivos partidos políticos. En consecuencia, los contrastes étnicos no chocan entre sien la competenciaabierta de los partidos bajo el sistema de pluralidad, sino que se forma una alianza partidista interétnica. En las circunscripciones uninominales se presenta, entonces, un sólo candidato con posibilidades de ganar (o candidato único). La alianza obtiene alrededor de dos tercios de los votos. La combinación de la distribución proporcional del poder con la fórmula de decisión mayoritaria /uirece constituir una condición esencial para la convivencia pacífica de los grupos étnicos en un,i iimM /xiltrracial


En vez de las uninominales, se introducen allí circunscripciones binominales. Así se garantiza que, junto al partido más fuerte, la minoría más numerosa también represente a la circunscripción electoral, cuando dicha minoría logra reunir por lo menos la mitad de los votos que los obtenidos por el partido mayoritario. Con la circunscripción binominal se mantiene el contacto estrecho entre electores y elegidos, pero se reduce la importancia del gerrymandering respecto al resultado electoral y a la discusión política. Así mismo, se introducen escaños adicionales con el fin de una representación proporcional: estas listas (regionales y nacionales) tienen la función de superar el perjuicio causado al partido más fuerte por las circunscripciones binominales. El partido más fuerte recibe así una parte de los mandatos que corresponden a su porcentaje de votos. Además, los partidos minoritarios que no fueron favorecidos por el sistema binominal también pueden lograr escaños. Para evitar una atomización del sistema de partidos se puede adoptar una barrera legal. La compensación proporcional disminuye nuevamente la impor-tancia de la distribución de las circunscripciones electorales; la lista ofrece la posibilidad de lograr una representación social equilibrada.

Todas nuestras propuestas, que resultan de la combinación de elementos de sistemas mayoritarios y proporcionales, parten naturalmente de la premisa de que los sistemas electorales tienen una importancia limitada en el intento de reconciliar la democracia con la diversidad étnica.

Líneas de conflicto sociopolítico y sistemas electorales

En contraste con la heterogeneidad étnica, religiosa, lingüística, cultural, etc., aquí nos referiremos a una clase menos estática de características de las sociedades. Observamos, asimismo, las manifestaciones políticas de las características societales en términos de las preferencias políticas del electorado: en primer lugar, respecto a la fragmentación política, esto es, la cantidad numérica de la diferenciación política a partir de las líneas de conflicto en una sociedad, que se expresa en el sistema de partidos políticos (en el nivel del registro de partidos políticos o de las candidaturas electorales); en segundo lugar, respecto a la polarización política, esto es, el grado de diferenciación ideológica entre distintas preferencias políticas exis-tentes en la sociedad; en tercer lugar, respecto a la distribución geográfica de las preferencias políticas, esto es, la ubicación espacial del apoyo electoral que reciben las candidaturas electorales. Este tipo de clivajes menos profundos es lo que diferencia a los países industrializados de los países tratados en el punto anterior de este capítulo. Así mismo, estas características de las sociedades en las democracias industrializadas varían entre sí y pueden variar también en el tiempo. En el nivel de los países individuales, la fragmentación puede aumentar o disminuir, al igual que la distancia ideológica; e incluso la distribución geográfica de las preferencias políticas puede variar, siempre y cuando ésta no sea puramente el reflejo de las diferencias atribuibles exclusivamente a la variable heterogeneidad (étnica, lingüística, religiosa).

Ahora bien, en primer lugar, es imprescindible tomar en cuenta las manifesta-ciones concretas de estos rasgos societales para fundamentar una opción por un sistema electoral.


En segundo lugar, es importante darse cuenta de que los sistemas electorales pueden influir sobre las formas de expresión política de las diferencias societales. Puede existir, ya en este nivel de variables, una relación de tipo circular: los sistemas electorales pueden reducir la fragmentación no sólo en el nivel de la representación política, restringiendo la cantidad de partidos políticos que entran en el parlamento, sino también en el nivel del electorado, a través del efecto estructurador que ejercen sobre la votación y, anticipadamente, sobre la candidatura.

Esta reducción es, incluso, su función natural e inevitable, que nunca dejan de ejercer. La distinción entre los sistemas electorales resulta precisamente del grado en el cual cumplen con esta función.

Respecto a la polarización y a la distribución geográfica, no existe una ten-dencia natural comparable: los sistemas electorales pueden aumentar o disminuir la polarización ideológica en el nivel del sistema de partidos, pueden premiar o castigar la concentración regional del voto de un partido político, su dispersión relativamente proporcional o equitativa en el territorio nacional.

A lo largo de la presentación de los elementos técnicos y los tipos básicos de sistemas electorales en este libro, hemos entregado información acerca de qué elementos particulares y qué sistemas electorales operan en esta u otra dirección, de modo que parece suficiente llamar la atención sobre los factores sociopolíticos que necesariamente influyen en la selección de un sistema electoral y que no están exentos de los efectos que ejercen sobre ellos los sistemas electorales y su mani-festación política. Sin embargo, la relación entre estructuras societales y sistemas electorales no es directa, ella pasa por la política. Tanto en el caso de las exigencias funcionales generales que se le plantean a los sistemas electorales como también respecto a las estructuras sociales, ambas exigen ser interpretadas políticamente (ver, en este libro, capítulo siguiente).

Sistemas electorales y representación de mujeres

El tema del género en política, en lo referente a la representación de la mujer, ha adquirido importancia sólo en las últimas décadas. Para ser precisos, se trata del problema de la desigualdad de la mujer en la ocupación de cargos políticos y públicos. Aquí no nos interesan las múltiples razones de esta desigualdad, excep-ción hecha de la tesis de que ella tiene mucho más que ver con factores societales y sociopsicológicos que con factores institucionales. Subrayamos esto para marcar las posibilidades restringidas que ofrece la sistemática electoral para superar esta desigualdad. Vale tomar en cuenta que la subrepresentación de la mujer ha sido y sigue siendo un hecho (tal vez menos extremo que en el pasado) en todos los países, sin importar cuál sea su sistema electoral, de modo que parece difícil culpar a este u otro sistema por esta deplorable situación, tal como ocurre en los debates nacio-nales sobre este asunto.

Sin embargo, la sistemática electoral ofrece posibilidades de influir a favor del intento de mejorar la representación de la mujer en la política, pese aque los avances en este sentido fueron logrados hasta ahora por otros caminos; por ejemplo, por decisiones tomadas JM»I los partidos políticos internamente para garantizar a las mujeres una cierta cuota de candidaturas en sus listas. Y, en efecto, las listas de

1 3 4 • Elecciones y sistemas electorales

partido parecen ser el mejor instrumento para balancear la representación por género, especialmente la lista cerrada y bloqueada.

Esto es cierto en la medida en que el comportamiento electoral de las mujeres no se determina por el género. En el momento en que las mujeres voten por mujeres, no se precisarán disposiciones para fijar una representación de la mujer en la política ni reglamentos internos de los partidos ni una nueva ley electoral, pero por ahora nos hallamos lejos de esta situación. Salvo raras excepciones en las que mujeres destacadas alcanzaron el liderazgo de su partido y fueron votadas por todo su electorado, en general, la uninominalidad no favorece a las mujeres. Se impone más fácilmente el hombre como candidato y como ganador en la circunscripción. Las circunscripciones plurinominales y las listas, sin embargo, abren mucho más perspectivas para la mujer. Se pueden fijar cuotas de participación de mujeres en las listas, incluso por ley electoral, estableciendo, entre otras opciones, por ejemplo, que la mitad de los miembros de las listas sean mujeres o que ambos sexos deban aparecer en orden alternativo, disposición que se introdujo en Italia (1993) para el caso en que las listas contuvieran mujeres.

Política y sistemas electorales: las variables políticas

Al abordar el tema de las variables sociales, nos dimos cuenta de la dependen-cia de los efectos de los sistemas electorales ante los factores societales, y —con respecto a la opción por un determinado sistema electoral—- de la importancia de considerar la estructura social de los países en particular. Sin embargo, no son únicamente las variables societales las que determinan la cuestión del sistema electoral. La selección pasa, también, por la política lo que, en otros términos, equivale a afirmar que intervienen variables políticas. Son los actores políticos los que deciden en qué medida cuentan las variables societales en la selección, es decir, en la elaboración y aceptación de un sistema electoral.

Decimos elaboración, dado que, en realidad, la opción por un sistema electoral hoy en día no significa una decisión por un sistema electoral ya establecido, sino que se trata de constituirlo, de crearlo. Y esto atraviesa los intereses de los actores políticos que, teniendo en mente la configuración política existente y los objetivos sobre su desarrollo futuro, se pondrán de acuerdo sobre los componentes del sistema electoral, suponiendo efectos que les convengan del sistema electoral en su conjunto. Así, los sistemas electorales, aun cuando se inspiran en modelos, reflejan las situaciones de poder político en el momento de su elaboración, lo que implica, según el caso, imposiciones y compromisos. Por ejemplo, en Chile, el sistema binominal de l989 fue una imposición del gobierno militar en pro de los grupos políticos favorables al régimen. En Hungría, el complicado sistema personalizado fue un acuerdo entre el Partido Comunista reformado y las fuerzas democráticas de oposición en torno a la así llamada "mesa redonda". Para ver cómo inciden los factores políticos, vale recordar la Ley para la Reforma Política del año 1976 —con la cual se inauguró la transición española— y la correlación de fuerzas políticas de ese entonces: por un lado, un gobierno independiente de las Cortes y un gran número de partidos políticos sin que nadie pudiera conocer el apoyo de cada uno en términos de votos (incluso al interior de la corriente socialista, para no hablar de la corriente democráta-cristiana), es decir, un sistema de partidos prenatal; por otro lado, la presencia de fuertes movimientos nacionalistas, bases de la oposición democrática al régimen franquista.

Respecto al sistema electoral, el compromiso tenía que ser alcanzado, por una parte, entre el gobierno y el ¡sector de derecha no gubernamental del régimen y, por otra parte, por el sector más poderoso de la oposición democrática, las nacionali-dades históricas.

El sector derechista abogaba por un sistema electoral que pudiera dar estabili-dad al gobierno: pensaba en un sistema mayoritario. Las nacionalidades insistían, por otro lado, en un sistema electoral que les otorgara una representación justa en el parlamento.

Si anali/íimos el rcsiiltjulo, parle integrante «le la Ley para la Reforma Política,


esto es, la representación proporcional en circunscripciones plurinominales, se desprende que los favorecidos por el sistema electoral fueron los grandes partidos de alcance nacional y los pequeños partidos de vocación regional, mientras que los desfavorecidos fueron los pequeños partidos cuya votación se encontraba dispersa en todo el territorio español. Así se tranquilizaba a la derecha en su búsqueda de estabilidad política (la cual, en aquel momento, se hallaba convencida de la existencia de una mayoría natural a la derecha del centro político y pensaba con-secuentemente que el sistema le convenía), en primer lugar, a través de la introduc-ción de la barrera legal del 3% en el nivel de la circunscripción, a pesar de que la barrera efectiva del sistema superaba ya esta barrera artificial a través del tamaño de las circunscripciones, salvo en Barcelona y Madrid, y, en segundo lugar, mediante una interpretación del método D'Hondt como un elemento efectivo en contra de la fragmentación del sistema de partidos políticos, interpretación más que dudosa. Se tranquilizaba también a las nacionalidades históricas al garantizarles una representación justa.

Tanto en España como en otros casos, la decisión sobre el sistema electoral se tomó en un momento histórico concreto, marcado por relaciones de poder y expectativas políticas de corto a mediano plazo, con un alto grado de incertidumbre acerca de su realización. La configuración del sistema electoral refleja esta particular situación política, caracterizada, así mismo, por la necesidad de llegar a un consenso, como por ejemplo en los procesos de transición a la democracia, entre los sectores del régimen anterior y los de la oposición democrática. Este compro-miso se percibe a menudo como provisorio por los propios actores políticos. Sin embargo, el sistema electoral fundacional de la nueva democracia tiende a ser duradero por varias razones, siendo la más importante la interpretación positiva que sobre sus efectos realizan los que ganan las elecciones, es decir, la valoración política del sistema. Así, se entiende que el sistema electoral español se pudiera mantener, a pesar de la dura crítica (injustificada) a la cual fue expuesto por parte de la comunidad académica y sectores políticos. Incluso sistemas electorales impuestos por un régimen anterior, como el sistema binominal chileno tan (justifV cadamente) descalificado por la oposición democrática, pueden resultar duraderos cuando, una vez en el gobierno, el sistema pasa a convenir a estas mismas fuerzas. En resumen: en última instancia, son los factores políticos los que deciden. En este nivel se interpretan las exigencias de las sociedades, se determina ¡a incidencia real de la estructura social en el diseño del sistema electoral, y siempre en función de los intereses políticos de los actores.

Nunca hay que perder de vista que el campo de los sistemas electorales es un campo sumamente político, a veces tremendamente politizado.

Es interesante observar que para superar los obstáculos de reforma, constitui-dos por los intereses políticos de los que resultan o se perciben favorecidos por el sistema vigente, puede ser útil el referéndum, como demuestran los ejemplos de Nueva Zelanda e Italia en 1993.

La reforma electoral: requisitos estratégicos para el debate

Como señalábamos, los laclores políticos son cruciales también para la

Política y sistemas electorales: las variables políticas • 137

controversia sobre la reforma del sistema electoral. Aquí nos interesa cómo conducir un debate serio, con miras a la elaboración de alternativas viables.

Un primer requisito estratégico es de tipo analítico y reside en un buen diag-nóstico integral del sistema electoral vigente. ¿Cómo funciona? ¿Cuáles son sus elementos? ¿Qué efectos tiene? ¿Cómo cumple con las exigencias funcionales? ¿En qué medida se adapta al contexto sociocultural y político-institucional? Tras este primer paso, el análisis arrojaría una primera pista respecto a si hay razones fundadas para entrar en un debate de reforma electoral.

Normalmente, el debate comienza por cierto malestar en sectores políticos y académicos, el cual es transmitido por la prensa. En él, se alude a un supuesto mal funcionamiento del sistema electoral, del tipo de representación política y su carácter demasiado excluyente o incluyente. Ultimamente, dicho malestar se fundamenta también, sobre todo, en una supuesta falla en la calidad de la represen-tación y en otros fenómenos —diversos y singulares— que pueden conformar toda una avalancha de críticas que por lo general se dirigen al sistema electoral vigente como si se tratara de su natural e inevitable producto.

Llegados a este punto, resulta imprescindible indagar en la supuesta relación mediante un estudio causal. Sabemos, no obstante, que este tipo de indagación es difícil de realizar en las ciencias sociales, ya que en ellas no se pueden realizar experimentos como en las ciencias naturales, y debido a que, en nuestro campo de ^ ^ estudio —el de la sociedad y la política— los fenómenos nunca tienen una única causa. El método más apropiado para determinar la relevancia o contribución del sistema electoral para con los fenómenos en discusión es el método comparativo, aplicado de acuerdo con el tiempo y el lugar.

Una indagación de tipo comparativo podría arrojar, por ejemplo, algunos de los siguientes resultados:

a) Los fenómenos en cuestión son universales; aparecen en democracias en lugares y tiempos diferentes, independientemente de su tipo de sistema electoral; es decir, tienen vigencia más allá de los casos nacionales y sus respectivos sistemas.

b) Los fenómenos en cuestión tienen varias causas y, entre ellas, la importancia del sistema electoral es reducida.

c) Los fenómenos en cuestión son coyunturales y no estructurales. Igualmente, el método comparativo puede servir para considerar las posibles

propuestas de reforma. En este caso, se parte del supuesto implícito de que existen alternativas disponibles para subsanar lo negativo. Dicho supuesto tiene como mínimo dos limitaciones. La primera es la falta total o parcial de responsabilidad del sistema electoral frente al fenómeno en cuestión. La segunda se produce por la ambivalencia funcional de los elementos que conforman un sistema electoral, entre cuyos efectos no existe estabilidad. Pueden variar no sólo según su combinación con otros elementos constitutivos de un sistema electoral, sino también según las variables contextúales externas a la propia sistemática electoral. El método compa-rativo no solamente advierte sobre esta posibilidad, sino que puede contribuir a descartar alternativas de reforma que, en otros casos, coexisten con el mal, cuya presencia había motivado justamente la propuesta de reforma en el caso específico.

Un segundo requisito estratégico en el debate sobre la reforma electoral consiste en determinar sus objetivos. Normalmente, la crítica al sistema vigente consta de más de un punto. Muchas veces, se presenta como la enumeración de una


serie de aspectos específicos sometidos a la crítica. Sin embargo, rara vez se toma en cuenta si las cuestiones criticadas están interrelacionadas, o si, en términos sistemáticos, existe una relación lógica entre ellas, o si son mutuamente excluyentes. El supuesto implícito, muchas veces, es el de una coherencia interna entre los aspectos criticados, cuando ésta en la práctica no existe. Puede llegar a haber antagonismos, lo que significaría —en el nivel de las propuestas de reforma— que una determinada modificación no lograría cambiar la situación criticada en su totalidad y tendría efecto sólo en algunos puntos, comportándose neutralmente respecto a otros o, incluso, empeorando otros tantos.

Así percibida la complejidad del tema, es imprescindible definir primero los objetivos de la reforma y luego lograr consenso al respecto.

¿Qué se quiere mejorar? Para responder a esta pregunta, es conveniente guiar-se por las grandes alternativas de objetivos en el campo de la representación proporcional, siempre y cuando sea éste el principio de representación establecido. El camino opuesto —i.e., que políticos y expertos presenten un sinnúmero de propuestas de sistemas electorales (sistemas "ideales" incluidos)— es la forma más segura para no alcanzar ningún resultado concreto, pues el debate se agotará en la polémica y la confrontación.

Los objetivos de una reforma electoral pueden apuntar no sólo a alterar la representación política en términos de mayor o menor proporcionalidad entre votos y escaños, o mayor o menor exclusión de partidos pequeños, sino que pueden consistir, también, en alterar la representación política a fin de ampliar o restringir la posibilidad del votante de escoger entre candidatos y no solamente entre listas de partidos.

Determinar los objetivos de una reforma electoral puede significar, además, establecer límites para los efectos de ésta, por ejemplo, modificando la relación votante/elegido, aunque conservando la representación en términos de relación votos/escaños.

La determinación de los objetivos de la reforma debe hacerse conociendo y considerando cabalmente los efectos secundarios de las alteraciones propuestas, los cuales a su vez también podrían ingresar en el debate como objetivos de la reforma. Uno de ellos puede ser el de mejorar la estructura del sistema de partidos políticos (en cuanto al número de partidos con representación parlamentaria, sus formas de interacción, las posibilidades de formación de consenso, el fortalecimiento de los partidos políticos como canales de participación del pueblo en la política, etc.). Pero, en la mayoría de los casos, es cierto que se requiere defender estos objetivos funcionales de un sistema electoral frente a propuestas de sistemas electorales que muestran un descuido total o parcial hacia estas funciones de importancia para un sistema político, en las que pueden influir los sistemas electorales.

Un tercer requisito estratégico reside en escoger —en un nivel técnico— algunos de los tantos mecanismos que tenemos a disposición para alterar un sistema electoral y modificar sus efectos políticos. Obviamente, para ello se precisa un buen conocimiento de la sistemática electoral. Muy a menudo, se observan flagrantes discrepancias entre los objetivos de unapropuestfrdereforma y los medios técnicos para su materialización. También ocurre que el elemento técnico escogido no se limita —en sus efectos— al área donde se ubica el objetivo, sino que ejerce efectos en otras: es el fenómeno de los efectos no buscados.


En consecuencia, el trabajo de los expertos consiste en hacer corresponder los elementos técnicos de una reforma con su objetivo y, en función de esto, escoger el elemento técnico que mejor se adapte, limitante sus efectos al ámbito en cuestión y evitando efectos no buscados.

El cuarto requisito estratégico del debate en cuestión lo podemos establecer en el nivel técnico-político: los probables efectos políticos de la propuesta de reforma. Es común suponer una alta previsibilidad en los sistemas electorales y en sus cambios. Sin embargo, sus efectos dependen de factores contextúales. Valga recor-dar que no existe ningún enunciado científico sostenible, de alto contenido infor-mativo, acerca de los efectos de los sistemas electorales que pueda prescindir completamente de las respectivas relaciones sociales y políticas; es decir, descartar factores como la homogeneidad o heterogeneidad social, étnica o religiosa de una sociedad dada y de su expresión, combinada con factores en el sistema de partidos políticos.

Esto implica—en términos estratégicos— la necesidad imperiosa de estudiar a fondo el país en cuestión: la estructura del sistema de partidos, el comportamiento electoral (especialmente en cuanto ala distribución regional de los votos), el sistema político, etc. Así mismo, es muy necesaria una evaluación global de los efectos de una reforma electoral que, normalmente, tendrá sus puntos de referencia en el buen funcionamiento del sistema político y, en los países de reciente democratización, en « j * la consolidación de la democracia.

Límites de la ingeniería política

Un supuesto básico y generalmente aceptado es que los sistemas electorales constituyen elementos institucionales que se prestan fácilmente para instrumentar cambios deseados y planificados en el ámbito de los partidos políticos, especial-mente en función del formato del sistema de partidos políticos. Prácticamente no hay ámbito político-institucional donde los efectos de cambios en el diseño institucional sean tan previsibles como en el de los sistemas electorales. Al mismo tiempo, hay un sinnúmero de sistemas electorales en el mercado de oferta, el cual se amplía constantemente, en términos de sistemas electorales concretos, debido a las combinaciones novedosas de determinados elementos particulares de la siste-mática electoral. Por último, en los debates sobre reforma electoral, se proponen a menudo enormes cantidades de alternativas. Todo esto contribuye a generar la idea de que el campo de los sistemas electorales constituye un amplio campo de op-ciones, con perspectivas ilimitadas para la ingeniería política.

En realidad, no existe este campo amplio de reforma y de opciones viables, de diseño abstracto y de margen para la ingeniería política. En primer lugar, en la gran mayoría de los países, los sistemas electorales tienden a ser duraderos. Esto es especialmente cierto en el nivel de los principios de representación. Es raro que la reforma del sistema electoral incluya el cambio entre representación por mayoría y representación proporcional, y viceversa. Las excepciones son contadas, y se ex-plican en su mayoría por situaciones extraordinarias que atraviesan estos países en los momentos de cambio A vcccs so entienden como parte del acto fundacional de un nuevo sistema político, y no como una reforma propiamente dicha. Una


verdadera excepción representa Nueva Zelanda, donde con la reforma electoral de 1993 se cambió el principio de representación.

En segundo lugar, más allá de las particularidades de cada situación nacional y de los intereses de determinados sectores políticos involucrados, las exigencias de reforma se restringen a dos tópicos que se pueden tratar perfectamente bien dentro del principio de representación cuando éste es el principio de representación pro-porcional. Estos dos tópicos son:

- la relación entre votos y escaños, o sea el de la mayor o menor proporciona-lidad entre las preferencias políticas del electorado y la composición del parlamen-to, y

- la relación entre votante y elegido, o sea el mayor o menor grado de cercanía y conocimiento del representante por parte de los electores.

Mientras que el principio de representación por mayoría, por lo menos respecto a sus dos sistemas electorales clásicos (mayoría relativa y absoluta), ofrece sólo posibilidades contadas de reforma dentro de sus propios límites, el principio de representación proporcional ofrece un sinnúmero de posibilidades de realización concreta de reformas menores respecto a estos tópicos en una u otra dimensión, según la articulación de las exigencias. En el caso de los sistemas mayoritarios, la posible reforma irá sólo en una dirección, la de suavizar el efecto mayoritario, por ejemplo, a través de la introducción de una lista proporcional adicional, o de salir directamente del principio mismo de representación.

En tercer lugar, son los partidos políticos los que deben acordar las reformas. Es requisito de una reforma exitosa disponer, por lo menos, del consenso de los grandes partidos. Dado que los partidos políticos perciben las alternativas en categorías de poder, los grandes cambios, que son los menos neutrales desde este punto de vista, disminuyen la posibilidad de ver el riesgo implicado en una reforma.

Abogamos, pues, por las pequeñas reformas, por el método incrementalista, por contemplar los contextos políticos concretos, lo que sólo tiene sentido cuando se saben aprovechar las posibilidades que ofrece la sistemática electoral moderna. Las reformas muchas veces se ven bloqueadas no sólo porque se piensa en las grandes alternativas, sino también porque se desconocen o no se comprenden los elementos técnicos existentes para adaptar los sistemas electorales a las exigencias funcionales de una representación mejorada.

En resumen, no hay que olvidar nunca que el campo de los sistemas electorales es un campo altamente político y, en este sentido, formulamos las advertencias siguientes:

- Debe tomarse en cuenta que los políticos tienen un acercamiento muy pragmático al tema, el cual para ellos se relaciona directamente con el poder. Ellos estudian la materia en términos de ganancias y pérdidas. Por otra parte, muchas veces perciben la reforma electoral como una estrategia política de alguien que la promueve para defender o ganar el poder. Esta suspicacia lleva a presentar oposición frente a tales iniciativas, que pueden llegar a frustrarse rápidamente.

- El sistema electoral vigente conserva siempre el status de opc|ón válida. En su gran mayoría, los intentos de reforma del sistema vigente se vén frustrados. Cuando se produce una reforma del sistema electoral, no siempre es posible atribuir este éxito de ingeniería política a la alta calillad de la propuesta hecha por los expertos. Muchas veces se aprueban reformas electorales técnicamente mal diseña


das no por culpa de expertos que hayan fallado respecto al conocimiento técnico existente en la materia. Los sistemas electorales son producto de compromisos y consensos de las fuerzas políticas vivas de un determinado país.

- No es malo en sí que los sistemas electorales sean fórmulas de compromiso, incluso mal diseñados y mal fundamentados. El éxito que tengan en la realidad no depende exclusivamente de un diseño lógico y coherente. Hay sistemas electorales que, pese a las fallas técnicas de su origen, funcionan bastante bien. Un caso clasico de esto es el sistema alemán de dos votos —uno nominal y otro de lista— del tipo •de representación proporcional, cuyo funcionamiento y efectos escapaban al análisis de los legisladores y todavía escapan al de muchos, que siguen refinendose al "sistema mixto" alemán.

Estas observaciones marcan los límites de la ingeniería política, una posicion que he sintetizado en otra oportunidad: la capacidad científica de hoy puede proporcionar infinitas soluciones técnicas para estructurar la sociedad política, lo que hace pensar que un sistema de gobierno óptimo depende de la rigurosidad con que se perciban todos los problemas que es necesario prever y de la meticulosidad para encontrar soluciones adecuadas.

A menudo se olvida que lo distintivo de la política es su caracter humano e histórico y, por lo tanto, cambiante, y que las instituciones ... no son meras excelencias académicas.

Los sistemas electorales presidenciales

En términos sistemáticos, la distinción básica entre elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales, consiste en elegir varios representantes para un órgano multipersonal o una persona para ocupar un único puesto. Ahora bien, aunque todos los sistemas electorales que se utilizan para la elección de órganos unipersonales (o uninominales) pueden emplearse también para la elección de órganos pluripersonales (o plurinominales), no todos los sistemas electorales pueden emplearse para la elección de órganos unipersonales. Las elecciones unipersonales sólo pueden celebrarse de acuerdo a la fórmula de decisión por mayoría, quedando así excluidos todos los sistemas proporcionales.

Sistemas electorales presidenciales: un campo descuidado

El estudio de los sistemas electorales y sus efectos ha sido, en realidad, un estudio de los sistemas electorales parlamentarios. Esto encuentra su justificación en el hecho de que los sistemas electorales presidenciales sólo se corresponden con un grupo de los sistemas electorales parlamentarios: los mayoritarios.

Otro argumento que justifica el descuido científico de los sistemas electorales presidenciales es su supuesta menor importancia para la representación política, la estructura del sistema de partidos y laestabilidad política, pues en ellos no se articula la gran alternativa del debate clásico entre representación por mayoría y represen-tación proporcional. Finalmente, el hecho de que la doctrina del gobierno compa-rado se limitara a Estados Unidos como prácticamente único caso de sistema presidencial, ha disminuido el interés por las diferencias entre los sistemas electo-rales presidenciales.

Esta situación parece estar cambiando no sólo a través de la consideración de otros casos de sistemas presidenciales, como algunos casos latinoamericanos, sino así mismo por dos tendencias adicionales: en primer lugar, se tiende a sostener que los sistemas electorales presidenciales también tienen efectos sobre la estructura del sistema de partidos y, en segundo lugar, que el presidencialismo mismo constituye una variable que puede tener más peso que el sistema electoral parlamentario para la estructura y la dinámica de los sistemas de partidos.

Los tipos de sistemas electorales presidenciales

Conforme a los sistemas mayoritarios parlamentarios, los sistemas electorales presidenciales se clasifican en mayoritarios (gana el candidato con más votos que todos los demás) y de pluralidad (gana el candidato más votado). Es importante

1 4 4 O Elecciones y sistemas electorales

tomar en cuenta las variantes que se presentan sobre todo en el caso del sistema electoral mayoritario cuando ningún candidato alcanza la mayoría establecida. La primera disyuntiva se plantea en los términos de una segunda vuelta electoral: ¿decide el electorado o el parlamento (o algún otro órgano especial)? La segunda alternativa se establece entre las formas y las condiciones de las candidaturas para la decisión definitiva. Aquí puede restringirse el número de candidatos a dos o tres, o exigirse cierto porcentaje mínimo de votos para competir en la segunda vuelta; para ilustrar la frecuencia de los diferentes sistemas electorales presidenciales, ver cuadro 21.

En América Latina se registra una tendencia a introducir la mayoría relativa con calificaciones adicionales para la elección del presidente. En Argentina, la Consti-tución de 1993 establece la elección directa por la mayoría relativa y una segunda vuelta electoral a realizarse cuando la fórmula más votada en la primera vuelta hubiere obtenido más del 45% de los votos afirmativos válidamente emitidos, o cuando ésta hubiere obtenido el 40% y además exista una diferencia mayor de diez puntos porcentuales respecto del total de los votos afirmativos válidamente emiti-dos sobre la fórmula que le sigue en votos; en Nicaragua, está previsto introducir el sistema de mayoría relativa con el requisito de un 45 % de la votación, con ballotage, en el caso de que ningún candidato alcance dicho porcentaje; en Bolivia, en el caso de que el Congreso no se decida por mayoría absoluta por uno de los dos candidatos más votados, se elige al candidato que hubiere obtenido la mayoría relativa de los votos en la primera vuelta.

En Africa subsahariana prevalece el sistema de mayoría absoluta que se aplica en 18 países: Angola, Bcnin, Burundi, Comores, Congo, Costa de Marfil, Djibouti, Gabón,Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Madagascar,Mali, Mauritania, Mozambique, Niger, Senegal, República de Africa Central. Sólo en seis países se elige mediante el sistema de mayoría relativa: Cabo Verde, Camerún, Kenia, Malawi, Nigeria, Zambia.

-Cuadro 21-

Sistemas electorales presidenciales en América Latina

Mayoría relativa

mayoría de votos que excede del 40% del total de votos válidos

Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Uruguay, Venezuela

Costa Rica

Mayoría absoluta con segunda vuelta

elige el Congreso

Argentina (desde 1994), Brasil, Colombia, Chile, licuador.

El Salvador, Guatemala, Peni Argentina* (hasta 1989), Bolivia

* e lecc ión indirecta por C o l e g i o li lcclonil

Los sistemas electorales presidenciales D 1 4 5

Una primera reflexión tiene que referirse a la importancia de los sistemas electorales presidenciales para el resultado electoral. Sobran los casos de resultados completamente diferentes según los sistemas electorales. En Chile, por ejemplo, en las elecciones de 1970, de haber existido la segunda vuelta en el sistema electoral de mayoría absoluta, Salvador Allende no hubiera alcanzado la primera magistradura. Allí, también tuvo importancia la tradición de votar en el Congreso por el candidato más votado por el pueblo, de modo que éste no pudo realmente elegir: el sistema operaba de hecho como sistema de mayoría relativa con aprobación parlamentaria. La situación inversa nos brinda Perú en las elecciones de 1990: si, en lugar del sistema mayoritario con ballotage, se hubiera aplicado el sistema electoral de mayoría relativa, habría sido elegido presidente el novelista Mario Vargas Llosa. Es obvio que, en ambos casos, el rumbo político de los países hubiera sido otro. Lo mismo vale para otros países, como Bolivia, donde con el sistema de mayoría absoluta con voto decisivo del Congreso, el parlamento realmente opta entre los tres candidatos más votados. Frente a este alto significado político del sistema electoral presidencial, resulta extraño que el tema haya sido tan desatendido por la ciencia política.

La segunda reflexión se refiere a cómo evaluar los diferentes sistemas electo-rales, independientemente de que los resultados electorales sean del agrado de uno o no, ya que es sabido que existe una situación de alta dependencia con respecto a la apreciación de los sistemas electorales presidenciales según la configuración particular de la competencia política. Nos dedicaremos a este tema en el punto siguiente.

Evaluación de los sistemas electorales presidenciales: criterios y resultados

Existen varios criterios para evaluar los sistemas electorales presidenciales. El de mayor importancia es el de la legitimidad. En favor de un presidente elegido directamente por el pueblo habla su mayor legitimación, lo cual hace preferir la segunda vuelta frente a una decisión por el Congreso. Concordantemente, según este criterio, también es preferible la elección por mayoría absoluta, antes que la elección por mayoría relativa. Sin embargo, los demás criterios relativizan de alguna manera esta opción.

En segundo lugar, el criterio del pragmatismo llama la atención sobre el costo de un sistema electoral como el mayoritario con segunda vuelta, que suele implicar la celebración de dos elecciones: la primera, entre todos los aspirantes a la primera magistratura; la segunda, sólo entre los dos candidatos más votados. Esto representa obviamente un gasto en dos campañas electorales así como también un gasto de tiempo debido a la demora en llegar a un resultado electoral, y toda la incertidumbre que ello conlleva. Vale mencionar que en muchos de los países en desarrollo, las elecciones significan, desde el punto de vista económico, poner a un país durante meses en un compás de espera.

En tercer lugar, el criterio del tipo institucional considera los efectos de la forma de la decisión electoral sobre el funcionamiento del sistema político. Una cuestión crucial es la existencia de una mayoría institucional para el presidente, es decir, si

144 O Elecciones y sistemas electorales

el gobierno cuenta con una mayoría absoluta en el parlamento. Esto depende, en gran medida, del sistema de partidos políticos y del sistema electoral parlamentario. Sin embargo, en el sistema electoral presidencial mayoritario con decisión final por el Congreso, el sistema político puede desarrollar características parlamentarias: se puede formar una mayoría en el parlamento que provea de apoyo al gobierno. Esta era la práctica en Chile desde los años treinta hasta mediados de los años sesenta, cuando la Democracia Cristiana decidió "no transar" y gobernar sola, pese a tener una mayoría parlamentaria en la Cámara de diputados y no en el Senado. El presidente Allende, con el gobierno de la Unidad Popular, siguió esta práctica en peores condiciones, ya que aunque había sido elegido por el Congreso, contaba al día siguiente de su elección con sólo un tercio de los parlamentarios. En Bolivia, por el contrario, en el transcurso de la redemocratización, se formaron tres gobiernos —de distintos presidentes— basados en acuerdos parlamentarios que se contraje-ron en el contexto de la decisión del Congreso entre los tres candidatos más votados en la primera vuelta. En dos oportunidades fue desplazado el candidato más votado, una vez por el segundo y otra vez incluso por el tercero. Por medio de la parlamentarización de las prácticas en el gobierno, el sistema político boliviano logró muy buenos resultados. Conviene añadir que, en el caso de Chile, los partidos que formaron la "Concertación", la cual triunfó en las elecciones presidenciales de 1989 y 1993 con la mayoría absoluta de los votos en laprimera vuelta, desa-rrollaron un tipo semejante de comprensión parlamentaria del sistema presidencial, lo que subraya la importancia de los estilos políticos, dado que la Constitución chilena de 1980 introdujo la segunda vuelta.

Otro tipo de criterio institucional considera el probable efecto del sistema electoral presidencial sobre el sistema de partidos políticos e, indirectamente, su relación con mayorías institucionales. La hipótesis es que los sistemas electorales presidenciales de mayoría relativa conducen al bipartidismo y por este camino al apoyo parlamentario de una mayoría absoluta del partido del presidente en el parlamento. Hasta ahora, esta hipótesis se funda sólo en dos casos (Costa Rica y Estados Unidos; véase Lijphart 1994, p. 15), desatendiendo a otros factores que pueden explicar la simultaneidad del sistema presidencial electoral de mayoría relativa y el bipartidismo. Los demás casos de presidencialismo con sistema electoral presidencial de mayoría relativa en América Latina (República Domini-cana, Uruguay, Venezuela) contienen tantas particularidades que parece difícil reunir más experiencia empírica en favor de esta hipótesis. Mientras tanto, en las elecciones en Costa Rica (1994), el presidente electo no recibió una mayoría absoluta de su partido en el parlamento. En Venezuela, el bipartidismo de los años setenta y ochenta parece incluso seriamente cuestionado. Respecto a los países latinoamericanos, la hipótesis tendría que restringirse entonces a casos de sistemas de partidos bien estructurados y con poca volatilidad electoral; pero, bajo estas condiciones, no brindaría mucha información.

Elecciones presidenciales y parlanientarias^su interrelación

La hipótesis mencionada anteriormente recurre a una premisa que tiene mucho valoren el estudio que apenas comicn/a del s istemada total presidencial y de

Los sistemas electorales presidenciales D 146

su efecto sobre el sistema de partidos políticos. Esta premisa es la simultaneidad de la elección presidencial y la parlamentaria.

En términos sistemáticos, existen diferentes grados de simultaneidad: - simultaneidad baja: cuando las elecciones se llevan a cabo el mismo día; - simultaneidad mediana: cuando se sufraga con la misma boleta; - simultaneidad alta: cuando el elector emite un solo voto para elegir a los dos

órganos (el cuadro 22 ofrece información sobre esta interrelación en los países latinoamericanos).

El grado de simultaneidad tiene importancia, en tanto que la elección presiden-cial puede comportarse como un factor estructurador respecto a la elección parlamentaria. Esta perspectiva causal se funda, primero, en que la elección presidencial, por muchas razones, es la de mayor importancia en el sistema presidencial (sobre todo, en el presidencialismo con preponderancia incuestionable

Cuadro 22-

Elecciones presidenciales y parlamentarias en América Latina: su relación a través del voto

País Elección simultánea Boleta única Voto único

Argentina sí sí sí (no, respecto a la

renovación parcial) Bolivia sí sí sí Brasil no no no Chile no* no no Costa Rica sí no no Colombia no no no Ecuador sí no no El Salvador no no no Guatemala sí no no

(sí, respecto al 25% de los diputados

Honduras sí sí sí México sí no no Nicaragua sí no no Panamá sí no no Paraguay sí no no Perú sí sí no República Dominicana sí sí sí Uruguay sí sí sí Venezuela sí no no

* sí, en 1989 y 1993. I'ucntc: Nnhlen, 1993,

144 O Elecciones y sistemas electorales

del presidente) y, segundo, en que una decisión unipersonal siempre lleva a la concentración de los votos en unas pocas opciones —en el sistema de mayoría absoluta con segunda vuelta a menudo incluso sólo en dos—, lo que torna válido suponer un efecto sobre la decisión electoral respecto a un órgano pluripersonal. Con fines heurísticos, y en términos muy generales, puede afirmarse que, a mayor simultaneidad, mayor influencia de la decisión tomada en la elección presidencial sobre la elección parlamentaria. Las experiencias contrarias originadas en casos concretos deben explicarse separadamente.

La relación es compleja y sutil. Sobran los aspectos en comparación que no tienen una respuesta, sin embargo, exponer buenas cuestiones ya favorece una mejor comprensión. En primer lugar, se trata ante todo de saber cómo les va a los partidos en la votación misma. Con mayor grado de simultaneidad: ¿atrae más votos un buen candidato presidencial para su partido en la elección parlamentaria? Esta pregunta no debería ser, empero, la decisiva. Se trata, fundamentalmente, del efecto estructurador que esta relación reviste en la situación decisoria del elector y de los partidos (en el nivel interno) y en el sistema de partidos, así como en la relación entre el ejecutivo y el legislativo. Estos diversos niveles pueden ser afectados por el solo timing de las elecciones para los diversos órganos (ninguna o baja simultaneidad).

El factor presidencialismo

Para el estudio del efecto de los sistemas electorales presidenciales, conviene tomar en cuenta no sólo el ámbito propiamente tal de los sistemas electorales, sino también el presidencialismo con sus características y sus efectos.

En primer lugar, el presidencialismo varía mucho según la estructura de la relación entre ejecutivo y legislativo, según los tipos de partidos y los formatos de los sistemas de partidos, según la estructuración o volatilidad del voto, etc., de modo que es muy difícil hacer generalizaciones.

En segundo lugar, hay que considerar que el presidencialismo en América Latina es no reeleccionista, salvo raras excepciones como República Dominicana y, hasta la reforma de 1994, Argentina. Esta característica cambia toda la relación entre el ejecutivo y el legislativo, el partido del presidente electo y el presidente de la nación. Se reduce el grado de responsabilidad del ejecutivo, su accountability, ante un electorado que no puede enjuiciarlo políticamente a través del voto. Se reduce, igualmente, el vínculo del presidente con su partido y viceversa, dado que el interés de ambos en una colaboración mutua se ve severamente restringido en el tiempo, sin considerar la performance del gobierno. Dado el carácter de suma cero ("the winner takes all") de la elección unipersonal en el presidencialismo, que tiene como corolario la distribución de los puestos en el gobierno entre los hombres del presidente, el partido del presidente no se ve lo suficientemente comprometido con el gobierno y su élite, que no ha sido integrada al ejecutivo, se distancia paulatina-mente del presidente, en función de preparar la alternativa política para las próximas elecciones.

En el contexto de nuestras apreciaciones tenemos, por un lado, el factor presidencialismo que, con su reducción de la competencia política a unos pocos candidatos, parece contribuir a limitar también la cantidad de p.n lulos políticos. Por

Los sistemas electorales presidenciales D 148

otro lado, el presidencialismo —y más aún el presidencialismo no reeleccionista— incentiva el fraccionalismo interno. Por último, se producen escisiones de partidos justo en el proceso de la nominación de las candidaturas presidenciales. En otras palabras, la generación de las candidaturas para las elecciones presidenciales, de cantidad reducida, puede llevar a una mayor fragmentación del sistema de partidos. En esta relación compleja de factores, los sistemas electorales presidenciales pueden desempeñar un papel, fortaleciendo o reduciendo los efectos que tenga el presidencialismo sobre el sistema de partidos políticos. Existen muchos indicios de que las diferentes fórmulas de mayoría ejercen en teoría, y tendencialmente en la práctica, influencias análogas a las que se observan desde Duverger (1951) en cuanto a las elecciones parlamentarias: la mayoría relativa con efectos de concen-tración, la mayoría absoluta con efectos de fragmentación. Las situaciones concre-tas que no se atienen a estos supuestos, deben (y, por lo tanto, pueden) explicarse separadamente.

Sistema electoral presidencial y etnicidad

El clivaje étnico constituye, por ejemplo, en muchos países africanos, una cuestión de primer orden también en el caso de los sistemas electorales presidencia-les. En comparación con las elecciones parlamentarias, éste parece un problema aún mayor, dado que la elección unipersonal no parece abrir perspectivas de represen-tación proporcional de las etnias: gana la mayoría. ¿Cómo impedir, entonces, que esta decisión sea motivo de mayor desintegración y conflicto (incluso bélico) entre las etnias? Las soluciones que ofrece la sistemática electoral al respecto son contadas. Hay que recordar que la democracia misma, la democracia pluralista, de competencia política entre partidos en la lucha por el poder, puede agudizar el conflicto étnico en la medida en que se apele a la etnicidad como factor de poder, como elemento básico de formación del sistema de partidos políticos.

Sin embargo, existe una larga tradición de búsqueda de soluciones para mejorar la fórmula de decisión por la mayoría. Vale recordar que la fórmula mayoritaria misma se desarrolló en el marco de las elecciones eclesiásticas durante la Edad Media, sustituyendo el requisito de la unanimidad. Existe cierta analogía entre esta evolución y la democratización en los países de partido único. Allí se trata de sustituir la supuesta unanimidad, justificada por la tradición precolonial y las necesidades de integración nacional y formación del Estado, por una comprensión de la sociedad en términos de diversidad y conflicto de intereses y del sistema político en térmiríos de un pluralismo político. La teoría política medieval se dedicó a reflexionar acerca de cómo aumentar el elemento de la calidad de la decisión en la decisión por cantidad. En el siglo XVIII, los racionalistas franceses inventaron el voto ponderado y escalonado, precursor de la representación proporcional.

En términos sistemáticos, se puede pensar en las soluciones siguientes: 1. Aumentare! requisitocuantitativo, solicitando porejemplodos tercios de los

votos para ganar una elección/método que se utiliza en el proceso legislativo. Este aumento de la mayoría requerida tiene el inconveniente de poder impedir que se llegue a una decisión clectoiul, dado que la misma mayoría absoluta representa un requisito alto en elecciones libres


2. Exigir como condición para ganar no sólo una mayoría (relativa o absoluta) en el nivel nacional, sino también un determinado porcentaje de votos en el nivel de unidades territoriales, de modo que se garantice una representación territorial más equilibrada o incluso poliétnica en la persona del candidato electo. Esta solución fue la introducida en Kenia en 1992 (ver recuadro 8). Tiene en su favor el hecho de no complicar demasiado el logro de un resultado electoral, pero su viabilidad depende de que los requisitos adicionales a la mayoría se adapten bien a la configuración étnica y político-partidista del país.

3. Elegir al presidente con un voto ponderado, escalonado o alternativo. El elector indica su primera, segunda, tercera, etc., preferencia, y en caso de que ningún candidato alcance la mayoría absoluta, deciden las más altas preferencias. Como método de cálculo se podría aplicar, por ejemplo, el sistema de voto único transferible (ya mencionado anteriormente).

Esta solución es técnicamente más complicada que la otra e implica que todo el electorado se pronuncie sobre todos los candidatos; llegado el caso, puede ganar aquel que, pese a no contar con la mayoría de los primeros votos, reúna más consenso interétnico.

Retomando la precaución expuesta previamente sobre la limitada importancia del sistema electoral presidencial en este contexto más amplio de democracia y etnicidad, vale añadir la necesidad de la más alta responsabilidad de las élites políticas y de su comportamiento para el funcionamiento de la democraciapluralista. Parece imprescindible sembrar una cultura política de formación de consenso que se materialice en el tipo de partidos políticos, en la estructura del sistema de partidos y en las formas de hacer política.

La viabilidad de la democracia pluralista con la fórmula mayoritaria en las elecciones presidenciales, puede incrementarse anteponiendo a estas decisiones procesos de formación de consenso, en el sentido —por ejemplo— de que sólo se presenten candidatos que reúnan esta condición. En este contexto, se podría pensar en crear la vicepresidencia y en fórmulas de candidatos para presidente y vicepre-sidente que exijan que éstos representen a diferentes etnias y aparezcan conjunta-mente en una boleta única.

Recuadro 8

El sistema electoral presidencial en Kenia

En 1992, en el proceso de democratización del sistema de partido único, sejntrodujeron requisitos adicionales para el candidato vencedor. Este tiene que reunir la mayoría relativa de los votos y, en cuatro de las ocho provincias (circunscripciones electorales provinciales ),25%de los votos válidos. En las primeras elecciones bajo este sistema en 1992, el presidente Moi del partido KANU obtuvó 36,6% de los votos y el porcentaje requerido en cuatro provincias.

Los sistemas electorales municipales

En gran parte de los países industrializados, la democracia municipal tiene tanta tradición como la democracia en el nivel nacional. El proceso de democrati-zación de muchos países abarcó, así mismo, el nivel municipal. Aun en tiempos de democracia, las autoridades públicas en dicho nivel eran nombradas generalmente por el poder ejecutivo nacional. En el marco de los intentos de descentralizar los sistemas políticos, en la mayoría de los casos, resultaba más fácil imponer reformas en el nivel comunal que en el regional o provincial. En varias ocasiones se intentó incluso minar las demandas de descentralización en el nivel regional a través de la valoración de los municipios o "alcaldización". Esto tenía sentido sobre todo en aquellos casos en los que la descentralización podría haber permitido o favorecido corrientes separatistas. En América Latina, por ejemplo, en los años ochenta y noventa se volvió a legislar sobre el nombramiento de los alcaldes con la idea de profundizar la democracia en Argentina, Colombia, Venezuela, Bolivia, Chile, Paraguay y Brasil.

En Africa, la descentralización puede tener un gran significado en el marco del problema de la etnicidad. El traspaso de poder político desde el centro del país a los municipios, puede contribuir a la integración de la población rural en el proceso de toma de decisiones políticas, el cual se encuentra frecuentemente muy sesgado a favor de los sectores urbanos en el nivel nacional. Al mismo tiempo, puede contribuir a aliviar los conflictos entre las etnias, cuyo origen se halla en la politización de la etnicidad, lo cual se manifiesta en el dominio de la etnia mayoritaria sobre la(s) minoritaria(s).

Niveles del sistema político y sistema electoral

Si vamos a considerar las elecciones en niveles inferiores al nivel nacional, las elecciones regionales, y aquí específicamente, las elecciones municipales, hay que constatar en términos generales que los sistemas electorales, sus componentes, sus mecanismos y sus^efectos, son independientes del nivel del sistema político. Las afirmaciones de la doctrina de los sistemas electorales son válidas para todos los procesos electorales, desde el nivel nacional hasta el municipal.

Desde la perspectiva de la sistemática electoral, no es la cuestión del nivel del sistema político sino la cuestión en torno al carácter uni- o pluripersonal la que hace una notoria diferencia. Repetimos aquí lo que afirmábamos en el capítulo anterior: los órganos unipersonales sólo pueden ser elegidos por un sistema mayoritario. Allí, la opción entre sistemas electorales se reduce a una opción entre sistemas mayori-tarios. Así, para elegir a un alcalde entran en juego los sistemas electorales que presentamos como sistemas electorales presidenciales. Respecto a los concejos


municipales, los órganos plurinominales de nivel local, vale respectivamente lo mismo: en este caso, se dispone de todos los sistemas electorales que se aplican en el nivel del parlamento nacional.

La diferencia que podemos marcar entre los distintos niveles del sistema político respecto a los sistemas electorales, se refiere exclusivamente a la valoriza-ción de los diferentes sistemas electorales. La apreciación de los sistemas electora-les es dependiente del contexto en el cual operan, es decir, de determinadas cir-cunstancias, condiciones de funcionamiento, objetivos y exigencias. Por consi-guiente, la valorización de los sistemas electorales puede variar según el nivel del sistema político. Y en efecto, se puede justificar perfectamente una opción que difiera según los niveles del sistema político. Es más, observando el desarrollo de los sistemas electorales en el nivel nacional y en el nivel municipal, se puede constatar, sobre todo en el caso de los órganos plurinominales, la mayor aplicación de los diferentes tipos de sistemas electorales.

Sistemas electorales para alcaldes

Para la elección de los alcaldes existe un número limitado de alternativas. En primer término, hay que diferenciar entre elección directa e indirecta: elección por parte del electorado o por parte de la representación comunal. Como veremos a continuación, ambos procedimientos tienen sus pros y sus contras: naturalmente, la elección directa es vista como más democrática. En algunos estados federados (.Lander) de la República Federal de Alemania, el alcalde es elegido de manera directa y es el jefe de la administración municipal; en otros estados federados, en cambio, se le elige de manera indirecta a través del parlamento comunal y es el representante principal de la comuna, pero la administración municipal está presidida por un director municipal, elegido por el parlamento comunal. En España, el alcalde también es elegido indirectamente por el parlamento comunal. En America Latina, prevalece la elección directa, como lo muestra el cuadro 23.

Si la elección del alcalde es indirecta, se exige, por lo general, la mayoría de los votos de los miembros del parlamento municipal. Dado que existen más argumentos a favor de la utilización de sistemas de representación proporcional en las elecciones en el nivel comunal que en las elecciones de órganos representativos en el nivel nacional, y dado que de hecho, al menos en varios países europeos, junto a la representación proporcional también se emplean listas abiertas, voto de preferen-cia, voto cumulativo y panachage, estas condiciones institucionales conducen mayormente a sistemas pluripartid islas y muy rara vez a una mayoría absoluta para un solo partido. Por consiguiente, para la elección del alcalde es necesario formar coaliciones. El puesto de alcalde no siempre es ocupado por el candidato que reúne la mayor cantidad de votos del electorado: en España, por ejemplo, en 1991, en 45 de los 70 municipios más importantes de este país ningún partido disponía de la mayoría; en 17 municipios, el alcalde no era el líder del la lista más votada. En tales casos, la permanencia del alcalde en su cargo, al igual que un primer ministro en un sistema parlamentario, depende del mantenimiento de la respectiva coalición Aunque los alcaldes en España están protegidos contra las consecuencias de una derrota esporádica en la votación mediante el mecanismo de la moción de confianza

Los sistemas electorales municipales • 1 5 3

— Cuadro 23

Sistemas electorales para ejecutivos locales en América Latina

P a í s Duración Elección Reelección Mayoría exigida

mandato directa/ indirecta

Argentina 4

Brasil 4

Bolivia 2 Chile 4 Colombia 3

Costa Rica 4 Ecuador 4

El Salvador 3 Guatemala 5

Haití 4

Honduras 4

México 3 Nicaragua 6 Panamá 5 Paraguay 5

Perú 3

República Dominicana 4

Uruguay 5 Venezuela 3

directa directa

indirecta (b) semidirecta (c)

directa directa directa directa directa

indirecta semidirecta (e)

directa indirecta (f)

directa directa

semidirecta (g) directa

directa (h) directa

si sí sí sí no sí sí sí sí

si sí no sí sí no sí sí sí sí

mayoría relativa mayoría relativa (a)

n.a n.a

mayoría relativa mayoría relativa mayoría relativa mayoría relativa

mayoría relativa: si menos 200.000

electores (d) n.a n.a

mayoría relativa n.a

mayoría relativa mayoría relativa

n.a

mayoría relativa mayoría relativa mayoría relativa

n.a: no aplicable s i: sin información ^ , . . . . (a) La mayoría simple define al vencedor en los municipios con menos de 200.000 electores. En los mumc.pios mas populosos existe un segundo turno si ninguno de los candidatos alcanza en la primera elección mas de la mitad de ios votos nominales. . . , , .. m . „L,n i , (b) Para los alcaldes se determina la elección indirecta por los concejos y juntas municipales de entre sus miembros. (c) Será proclamado alcalde el candidato que habiendo obtenido el mayor número de preferencias individuales cuente como mínimo con el 35% de los votos válidamente emitidos, siempre que integre la lista mas votada. En caso de no cumplirse estas condiciones, el concejo elegirá alalcalde de entre sus miembros. (d^ En los municipios de 200.000 electores o más se establece la mayoría absoluta y el mecanismo de dos vueltas electorales. Igualmente, en los municipios de población inferior a 20.000 habitantes, el alcalde y los concejos permanecen en sus cargos das años y seis meses. e) Se declararáelecto alcalde municipal al primer ciudadano que aparezca en la lista de cand.datos que haya obtenido

la mayoría de sufragios, restándose del total de votos que favorecen a dicha lista el equivalente de un cociente electoral municipal. (0 Ijos concejos municipales designan al alcalde. <„, Será elegido alcalde el candida,o que ocupe el primer lugar de la lista que haya obtenido la mas alta votación, (h) Corresponde el cargo de imrmlrnlr u I» li.li. más volada del lema más volado, no admi.icndose la acumulación por

stihlrmas _

l-ucntc Molinu/Hrnwmlr/. 1 , m

Sistemas electorales legislativos locales en América Latina

País Período electoral

Sistema electoral

Lista Fórmula Voto person.

Barrera Postulación candidatos

Elecciones simultáneas

Argentina Brasil

Bolivia Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

El Salvador Guatemala

Haití Honduras

México Nicaragua

4 (a) 4

3 5(c)

Proporc. Proporc.

Proporc. Proporc.

Proporc.

Proporc.

Proporc.

Mayorit. de lista Proporc.

4 Mayorit. (d) 4 Proporc.

Proporc. Predom. mayorit. (la mayoría de los cargos se asignan

a la lista ganadora)

Cerr. y bloqueda Voto pref. Lista cerr.

y no bloqueada Cerr. y bloqueada

Cerr. no bloqueada

Cerr. y bloqueada

Cerr. y bloqueada

Cerr. y bloqueada

Cerr. y bloqueada Cerr. y bloqueada



D'Hondt D'Hondt

Saint Lague D'Hondt

Cociente natural y restos más altos

Cociente natural y restos más altos

Cocí aite natural y restos más altos

s.i. D'Hondt

May. reí. Cociente natural Restos más altos

Cociente natural y cargos sobrantes

por orden de votac.

s . i .

cociente electoral

no sí

medio cociente electoral

sólo partidos

sólo partidos partidos y grupos

elect. indep. partidos y

grupos elect. indep.

sólo partidos

no no

130 0,3% del sólo partidos sí(b) cociente natural

no no sólo partidos sí no no partidos y sí

grupos elect. indep.

no n.a partidos e indep. sí no no partidos y sí

(ley de lemas) grupos elect. indep.

no s.i sólo partidos no no no partidos y grupos sí

elect. indep.

• Cuadro 24 (conL) -

Sistemas electorales legislativos locales en América Latina

País Período Sistema Lista Fórmula Voto Barrera Postulación Elecciones País

electoral electoral person. candidatos simultáneas

Panamá 5 Preáom. mayorit. (circunscr. uninominales

y plurinom. pequeñas)

Cerr. no bloqueada Cociente natural. Cargos restantes:

medio cociente. Otros: cand. más

votados no electos

sí no partidos y grupos elect. indep.

Paraguay 5 Proporc. Cerr. y bloqueada D'Hondt no no partidos y grupos elect. indep.

no

Perú 3 Predom. mayorit. Cerr. y bloqueada D'Hondt no 5% partidos y grupos no Perú

(lista ganadora obtiene mitad más uno de los

Cerr. y bloqueada elect. indep.

escaños. Resto: prop.) partidos y grupos

elect. indep. República Dominicana

4 Proporc. Cerr. y bloqueada Media más alta. D'Hondt

no no partidos y grupos elect. indep.

sí

sí Uruguay 5 Mayorit. (se asegura Cerr. y bloqueada D'Hondt no no sólo partidos (e)

sí

sí Uruguay

mayoría al lema (para el resto) (ley de lemas) intend. ganador)

partidos y grupos Venezuela 3 Mayorit. (f) Candidat. uninominal Circuitos uninom. sí no partidos y grupos no

n a: no aplicable; s.i.: sin infoimación . . (.) Los datos recogen la tendencia predominante entre las provincias argentinas, (b) A la mitad del periodo se someten a votación un número de cargos equivalente a la nutad menos uno de los componentes del Consejo. Hay simultaneidad para la mayoría de los cargos, (c) Poblaciones con menos de 20.000 habitantes, cada dos años y medio. ¿d) Haiu utiliza un sistema mayoritario de lista. . . , (e) No existe una disposición constitucional al respecto; sin embargo, los candidatos deben figurar dentro de algún «lema» que en el lenguaje uruguayo equivale al nombre de un partido

(0 ^Venezuela, el sistema mayoritario es el previsto en la Ley Orgánica del Sufragio de 1993, que prevé su utilización por primera vez en diciembre de 1995. El sistema utilizado en las elecciones de 1992 tenía las siguientes características: 2/3 de los cargos de cada municipio se elegían en circuitos uninominales y un tercio mediante listas cenadas y bloqueadas, por medio de la fórmula D'Hondt.

Fuente: Molina/Hernández 1995.

t

156 D Elecciones y sistemas electorales

constructiva, se producen a través del "transfuguismo" cambios de alcaldes que no son resultado de la voluntad del electorado sino de la lucha política al interior de los parlamentos comunales, lo que es percibido como insatisfactorio.

Si el alcalde es elegido de manera directa, los sistemas electorales disponibles son prácticamente sólo el sistema de mayoría relativa o el de mayoría absoluta (con ballotage). En tal caso, parlamento comunal y alcalde se eligen por supuesto en dos actos electorales separados, probablemente también de forma no simultánea, y pueden surgir problemas en la formación de mayorías en el parlamento comunal, como en sistemas presidencialistas entre el presidente y el Congreso. A favor del sistema de mayoría relativa, habla el hecho de que la decisión se tome en una única vuelta electoral, con miras a la cual son elaboradas, normalmente a puertas cerradas, las estrategias (acuerdos, pactos) de los partidos políticos. Pero aquí triunfa el candidato que obtuvo tan sólo la mayoría relativa de los votos. Elegido alcalde por una minoría, su posición será probablemente débil frente al parlamento comunal.

Por el contrario, a favor del sistema de mayoría absoluta está el hecho de que tras una primera vuelta, en la que los partidos tienen ocasión de medir sus fuerzas respectivas, los partidos pueden —antes de que tenga lugar la segunda vuelta— celebrar acuerdos que no sólo posibiliten la victoria de un determinado candidato en la segunda vuelta, sino que sienten la base, así mismo, para la formación de una mayoría en el parlamento comunal. Sin embargo, entregarlos votos porpartedeun partido para asegurar la mayoría de un candidato puede ser una maniobra dirigida en contra del candidato que probablemente había reunido más votos en la primera vuelta. No hay garantía alguna de una decisión constructiva en el sentido de un apoyo de la política del candidato electo en el parlamento comunal. Y si ésta no se produce, si es eliminado sólo el candidato más fuerte, puede llegar a complicarse mucho el trabajo político en el parlamento comunal.

Comparando los sistemas electorales presidenciales utilizados en América Latina en distintos niveles del sistema político, José Molina y Janette Hernández (1995) enfatizan que "los sistemas electorales locales para la elección del jefe del ejecutivo no son una reproducción de los sistemas nacionales". En efecto, llama la atención que, en América Latina, la elección se decide por la mayoría relativa en el nivel local, siendo las dos únicas excepciones Brasil y Guatemala, donde en los municipios de doscientos mil habitantes o más se exige la mayoría absoluta. Cabe destacar igualmente que en la gran mayoría de los países (salvo Colombia y México) se permite la reelección de los jefes del ejecutivo municipal.

Sistemas electorales para concejos municipales

Respecto a los órganos pluripersonales en el nivel local, la sistemática electoral es la misma que la establecida en torno a los niveles más altos del sistema político Entonces, en lo que concierne a los elementos técnicos, no hay que añadir más a lo que ya expusimos. x

Sin embargo, la valoración de los elementos y de los sistemas electorales en su conjunto es diferente. En el nivel local, los objetivos de una mayor participación del votante en la selección del personal político pueden tener una mejor valorización por varios motivos, entre los cuales están los siguientes:

Los sistemas electorales municipales • 157

1 La escala reducida del ámbito geográfico-territorial en que se llevan a cabo las elecciones implica que el elector está más familiarizado con los problemas, con la personas preocupadas por lo público, y con las posibles soluciones a los asuntos por lo que las dificultades no se perciben tanto como problemas de orden político sino más bien de orden administrativo. .

2 La menor importancia de los partidos políticos como canales exclusivos de la formación de la voluntad política y la presencia de muchos grupos (de ciudada-nos, electores, independientes, etc.) que compiten con los partidos por el voto. Aquí tiene mayor importancia el candidato como persona conocida, en qmen se puede confiar (o no). El votante tiene la posibilidad de formarse una idea de el, por conocerlo en un contexto determinado.

3 El estilo de la política local: el debate en función de eneontrar soluciones pragmáticas con votaciones en el concejo municipal que no necesariamente respetan las fronteras partidistas. Estos momentos llevan a apreciar mas las formas de voto que permiten expresar preferencias personales, o sea, favorecen entre las formas de lista las no bloqueadas o incluso las no cerradas En determmadas circunstancias, se puede aconsejar la lista abierta que perm.te al elector, en el caso de que tenga tantos votos como concejales a elegir, formar la composición completa de su concejo municipal. Que estos sistemas electorales sean complicados, no es un a r g u m e n t o contrario con peso, cuando el poder de selección d e l votante y el grado de satisfacción del electorado es muy alto. . . .

Así de acuerdo con la valoración diferente de los sistemas electorales según e nivel del sistema político, en Alemania, los sistemas electorales en el nivel ocal exhiben características particulares que los diferencian claramente del sistema utilizado para las elecciones nacionales, especialmente en lo referente a a candida-tura, la cual está restringida a los partidos políticos, y a la forma de a lis a. En América Latina, sin embargo, las diferencias no son tan amplias, como se despren-den del cuadro 24. La restricción del derecho de postulación ajos partidos p o t o s es menor que en el nivel nacional; prevalecen las listas cerradas y bloqueadas y el

método D'Hondt.

El debate sobre la reforma electoral: diez recomendaciones

En los capítulos anteriores hemos presentado los sistemas electorales en sus componentes y como un todo, según sus efectos y según las apreciaciones que reciben. Ahora, resumiremos lo establecido al tratar el tema de las perspectivas del debate sobre sistemas electorales y sus reformas. Como ya manifestamos, una de las intenciones de este libro consiste en poner a disposición de los participantes en el debate sobre la reforma del sistema electoral un conocimiento sistemático, con-ceptualmente adecuado y empíricamente fundado de la materia. Sin embargo, basta con observar los debates que se llevan a cabo en varios países para darse cuenta de las deficiencias de los conocimientos y la metodología. Los debates siguen carac-terizados por un uso indiscriminado de conceptos, de afirmaciones poco fundadas, de figuras argumentativas precarias. Su nivel justificaría incluso, muchas veces, el empleo de epítetos aún más duros. Al parecer, en cada debate es necesario transitar el largo camino que va desde los mitos y las creencias en torno a los sistemas electorales hasta los cánones de lo científicamente válido y lo políticamente viable. Muy a menudo, este camino tan sólo se recorre parcialmente, ya que existe una brecha adicional entre lo científicamente válido y lo políticamente viable. Sería probablemente un tremendo error depositar una confianza excesiva en la aplicabilidad de soluciones científico-técnicas a problemas que son esencialmente políticos. O exigir lógica y coherencia conceptual a los términos empleados y a la argumenta-ción, cuando la capacidad de llegar a un acuerdo político reside precisamente en la imprecisión de los conceptos e, incluso, en la evocación de creencias respecto a los efectos de los sistemas electorales.

Sin embargo, aquí sugeriremos diez recomendaciones que pueden ser de utilidad en el debate sobre la reforma electoral:

1.La primera recomendación se refiere al concepto de sistema electoral. Nuestro consejo es restringirlo en los términos de la definición formulada más arriba: las reglas de conversión de preferencias políticas —expresadas en votos— en poder político (en forma de escaños parlamentarios o puestos ejecutivos). Este concepto restringido es de mayor utilidad para el estudio de los efectos de los sistemas electorales y para optar por alternativas en el momento de criticar y reformar el sistema electoral vigente.

2. La segunda recomendación apunta a apreciar de forma realista el ámbito y la importancia de los efectos que ejercen los sistemas electorales. Vale evitar tanto el sobredimensionamiento como la subestimación de sus efectos. No cabe ninguna duda: los sistemas electorales tienen efectos políticos. Que éstos sean mayores o menores que los de otros componentes de la institucionalidad política resulta un aspecto secundario, cuando lo que se discute es el tema de los sistema electorales. Así mismo, es cieito que los efectos de los sistemas electorales son limitados en cuanto al ámbito, irlntivo» (i e., no deterministas) en cuanto a relaciones causales


y variables según lugar y tiempo. Pero, aun cuando sus efectos son efectivamente reducidos, tampoco lo son tanto como para no contar. En la medida en que se delimita bien el ámbito en el que se discute sus influencias, aumenta también su importancia.

3. La tercera recomendación recuerda la sugerencia de no depositar demasiada confianza en las viejas y muy difundidas creencias acerca de los efectos de los sistemas electorales. El mismo Duverger desautorizó —cuarenta años más tarde— sus propias leyes sobre los efectos del sistema de pluralidad y de la representación proporcional. La relación entre el sistema electoral y el sistema de partidos es demasiado precaria como para formular "leyes sociológicas". Hay que dejar enton-ces de lado toda la carga perceptiva y conceptual asociada a estas viejas doctrinas. Simplemente es equivocado pensar que, por ejemplo, la introducción de la circuns-cripción uninominal tiene como resultado automático la reducción del número de partidos. Las viejas creencias oscurecen los efectos de los componentes de los sistemas electorales y de éstos en su conjunto.

4. La cuarta recomendación se dirige a la relación que se establece con fines analíticos entre los sistemas electorales y los demás factores de tipo institucional, histórico, sociológico, político, etc. Aquí se aconseja explícitamente percibir dicha relación de manera circular. Esta percepción es contraria al monocausalismo tan común en el debate sobre sistemas electorales, y sacrifica la posibilidad de formular teorías unilineales en favor de una comprensión más integral de lacomplejarelación existente entre los diferentes factores. De este modo, se adquiere conocimiento acerca de un dato importante, como lo es que el mismo propósito de las fuerzas políticas de favorecer tal o cual estructura del sistema de partidos ha sido decisiva no sólo respecto a la opción por un sistema electoral, que podría estar en correspon-dencia con dichos objetivos, sino también respecto a la materialización del formato del sistema de partidos.

5. La quinta recomendación considerad hecho de que no existe ningún sistema electoral ideal. Todos los sistemas electorales tienen ventajas y desventajas, cuya importancia y valoración depende de criterios específicos y condiciones contingen-tes. El ejercicio consiste, por consiguiente, en buscar la solución teóricamente adecuada y políticamente viable para el caso en cuestión.

6. La sexta recomendación continúa laprecedente en el sentido de poner énfasis en conducir el debate no tanto en el nivel de los principios abstractos o tipos ideales, es decir, representación por mayoría versas representación proporcional, sino en el nivel de los tipos de sistemas electorales y sus variantes. Es necesario recordar que, en el campo de la representación proporcional, prácticamente ningún sistema elec-toral es igual a otro. Efectivamente, la diferencia radica en la composición individual de un sistema electoral; esto es así, por un lado, debido a la relación de un sistema electoral con las condiciones contingentes específicas y, por otro lado, porque cada sistema electoral ejerce efectos diferentes. En este sentido, sólo en este nivel, el cual permite considerar fenómenos históricos contingentes y efectos tendenciales de los sistemas electorales específicos, se pueden determinar los efectos políticos de los sistemas electorales.

7. La séptima recomendación se refiere explícitamente a la necesidad de estudiar detalladamente el contexto histórico, político, social, ele , es|X"ClTico de cada caso en que se plantea el problema de introducir o refnim¡ii un MMemu clcc

El debate sobre la reforma electoral: diez, recomendaciones • 161

toral Los objetivos de una reforma, los elementos técnicos en debate, los sistemas electorales en su conjunto, cada uno de estos puntos tiene que ser examinado con base en requisitos y requerimientos característicos de las sociedades en cuestión. El factor sociológico es extremadamente importante para la performance del sistema electoral, sobre todo cuando a éste se le otorga una importancia que excede los

límites prudentes. . 8 La octava recomendación estipula pensar primero los objetivos que se

quieren alcanzar con el sistema electoral o con su reforma. En la realidad suele prevalecer la situación contraria: cada uno de los participantes en el debate profesa su propio sistema electoral. Con la presencia de docenas de sistemas electorales en la mesa, el debate de reforma ingresa en un callejón sin salida. Mas vale entonces discernir primero los objetivos, vinculándolos con las funciones que deben cumplir los sistemas electorales y con las condiciones políticas y sociales especificas del

C a S ° ' 9 La novena recomendación propone vincular las proposiciones con los debidos exámenes empíricos. El método crítico por excelencia es el método com-parativo. ¿Cuántas veces se supone la causalidad del sistema electoral vigente respecto a un fenómeno criticado? ¿Cuántas veces se cree poder remediar el problema introduciendo un sistema electoral diferente o modificando alguno de sus componentes? Un análisis comparado podría demostrar que el mismo fenómeno criticado existe en varios países con sistemas electorales diferentes. Para evitar errores de análisis y propuestas equivocadas, es imprescindible comparar. Pero no de la manera usual, la comparación ilustrativa, sino de manera científica: la com-paración para el examen crítico de una hipótesis.

10 La décima recomendación aconseja escepticismo frente a supuestos a veces implícitos, aunque generalmente explícitos sobre la existencia de un campo virgen para la instrumentación de opciones institucionales (institutional chotees), donde pueden aplicarse todas las alternativas que ofrecen los sistemas electorales. Este pensamiento se refuerza, en la práctica, por la mencionada presencia de un sinnúmero de opciones alternativas frente al sistema vigente. Sin embargo el campo de reforma es en realidad muy reducido. Las reformas exitosas quedan restringidas, en la gran mayoría de los casos, al interior del princjpio de represen-tación no lo trascienden. Así mismo, el sistema electoral vigente, pese a la critica expuesta, no resulta ser obsoleto, sino que representa, de entre las alternativas en debate, la opción con mayores posibilidades de imponerse.

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