Diferencias estructurales, retos comunes: los servicios...

Diferencias estructurales, retos comunes:los servicios profesionales de México y

Estados Unidos en una perspectiva comparada

Mauricio I. Dussauge Laguna*

Vivimos en tiempos de reformas administrativas. La Nueva Gestión Pública yla Gobernanza han sido los términos novedosos y destacados de los debatesespecializados, pero junto a ellos permanecen en las agendas gubernamen-tales otros temas más añejos: descentralización, control gubernamental,profesionalización administrativa.' Si nos limitamos a este último caso, el pa-norama internacional pareciera ofrecer muy diversos escenarios: en algunospaíses, el asunto se plantea en términos de cómo crear-diseñar sistemas, es-tructuras y procedimientos meritocráticos, que provean al Estado de verdade-ros profes i onales de la administración pública; en otros, el tema es cómo trans-formar-rediseñar los sistemas, estructuras y procedimientos meritocráticos tra-dicionales, para asegurar que, frente a los cambios sociales y tecnológicos, elEstado tendrá en el futuro la capacidad de seguir contando con el capital inte-lectual necesario para desarrollar sus funciones. Es, sin más, el asunto delmérito vis-á-vis la flexibilidad, como lo ha puesto Francisco Longo.2

México y Estados Unidos ejemplifican bien estos dos escenarios. Por unlado, el gobierno federal mexicano comenzó en 2003 el proceso de reglamen-tación e implementación de su nuevo Servicio Profesional de Carrera. Por elotro lado, en fechas más o menos similares el gobierno de los Estados Unidosinició una ambiciosa revisión de su merit system, que idealmente habrá dellevar a una transformación radical de la forma en que se gestionan los recur-sos humanos del sector público federal.

Maestro en Administración Pública, Universidad de Syracuse. Agradezco a Guillermo M.Cejudo y Oscar Jaimes sus pertinentes comentarios a una versión preliminar de esteensayo, sin por ello hacerles corresponsables de las posibles fallas e impresiones dela publicación.

99

Servicio Profesional de Carrera

Así, en ambos países puede observarse actualmente el desarrollo de ambi-ciosas reformas administrativas, si bien a partir de bases, objetivos y alcancesdistintos. Se trata, además, de países cuyas tradiciones administrativas y sistemasde profesionalización son estructuralmente diferentes. ¿Por qué pensar,entonces, en comparar las reformas a los servicios profesionales de estos dospaíses? ¿No se trata de comparar "peras con manzanas", como se dicecoloquialmente?

El argumento central de este ensayo es que, a pesar de las diferenciasexistentes en las experiencias de profesionalización en ambos países, es po-sible rescatar un conjunto de temas de gestión y reforma administrativa que(pre)ocupan por igual a las autoridades y actores políticos-administrativosmexicanos y a los norteamericanos . 3 De hecho, estirando un poco el argu-mento podría decirse que los aprendizajes que puedan obtenerse de estacomparación podrían arrojar luz sobre un conjunto de temas fundamentalespara otros casos de reforma en materia de profesionalización administrativa.

El ensayo se encuentra dividido en tres apartados. En el primero, se anali-zan algunas de las diferencias estructurales más importantes que existen en-tre el servicio profesional de carrera mexicano y el (nuevo) servicio civil norte-americano. En el segundo apartado se analizan cinco retos actuales que soncomunes a ambos países. Por último, el apartado de reflexiones finales pro-pone algunas inquietudes e ideas generales en torno a ciertos asuntos quepodrían interesar a quienes se encuentran construyendo-transformando sussistemas de profesionalización.

Las diferencias estructurales

Como se ha mencionado, las reformas a los servicios profesionales de Méxicoy Estados Unidos son en cierta forma opuestas, en la medida en que cadauna representa distintos momentos del proceso de profesionalización admi-nistrativa. Pero además, los mismos sistemas de ambos países son diferentesen términos estructurales, como se tratará de mostrar en esta sección.

En primer lugar, en ambos países existen connotaciones ligeramente dis-tintas en torno a lo que significa jurídica, política y socialmente el término "ser-vicio civil" (o "servicio profesional", como le llamamos en México desde hacealgunos años). En los Estados Unidos, de acuerdo con el Título V del "Códigode los Estados Unidos", el servicio civil se refiere a "todos los puestos bajonombramiento en las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno". Estoquiere decir por lo menos dos cosas: primero, que el servicio civil incluye pues-

100

Mauricio I. Dussauge Laguna

tos administrativos cuyo proceso de reclutamiento/selección lo mismo incluyecriterios meritocráticos que no meritocráticos; 4 segundo, que la legislación fe-deral sobre la materia abarca puestos burocráticos que no necesariamente seencuentran en las instituciones del poder ejecutivo.' Así, al hablar del "civilservice" en Estados Unidos generalmente se habla en esencia de una institu-ción administrativa más, si bien muy importante, entre todas aquellas que inte-gran el panorama político-administrativo.

En México, la Ley del Servicio Profesional de Carrera señala que éste es"un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso ala función pública con base en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollode la función pública para beneficio de sociedad". Esto refleja que en nuestropaís el desarrollo del concepto de servicio civil o servicio profesional ha sidodistinto, más acotado, pues se vincula generalmente a la idea de nombrar alos servidores públicos del poder ejecutivo mediante procesos de selecciónmeritocráticos y despolitizados.' Es un concepto/universo que se superponeal concepto/universo de la administración pública federal, pero que no se iden-tifica o confunde del todo con éste.

Aparte de las definiciones jurídicas y conceptuales apuntadas, resulta cu-rioso mencionar que desde hace varios años en los Estados Unidos el término"servicio civil" ha tenido una connotación fundamentalmente negativa, entreotras cosas por su lentitud e ineficacia como institución burocrática/burocratizada, incapaz de responder a las nuevas exigencias sociales, tecno-lógicas y políticas. En México, en cambio, los servicios civiles/profesionalestienden a ser valorados en términos positivos, tomando en cuenta la eficacia yprofesionalismo que supuestamente habrán de generar en el funcionamientoadministrativo del Estado.

En segundo lugar, existen diferencias importantes en los alcances queel servicio civil (en su acepción más limitada de institución profesionalizadadel ejecutivo) tiene en ambos países. Si se considera primero una dimensióncuantitativa (el alcance numérico), el servicio civil federal de los Estados Uni-dos abarca a cerca de dos millones de personas,' mientras que el servicioprofesional de carrera mexicano cubre hoy en día unos 42 mil puestos delpoder ejecutivo.'

En términos de una dimensión organizacional (tipo y nivel de puestos detrabajo), existen también diferencias importantes entre ambos países. El ser-vicio civil norteamericano incluye puestos de todos los niveles de la jerarquíaorganizacional, es decir mandos medios y personal operativo, mientras que elservicio profesional de carrera mexicano incluye sólo puestos denominadosde mando, excluyendo así de facto los puestos secretariales o de carácteradministrativo.' Otra diferencia se encuentra en el caso de los altos ejecutivos o

101


mandos superiores, que en Estados Unidos forman parte de un cuerpo deservidores públicos de carrera específico (el llamado Senior Executive Service),mientras que en México los altos funcionarios (Directores Generales) constituyenun subconjunto más del Servicio Profesional de Carrera.

Y, por último, otras diferencias pueden encontrarse en los alcances de lanormatividad (ámbito de aplicación). En el caso de los Estados Unidos cadavez son más (en número de organizaciones y de funcionarios) las institucio-nes administrativas que quedan exentas de los ordenamientos del Título V delCódigo de los Estados Unidos (norma superior en la materia) y que por lo tan-to adquieren facultades para emitir un conjunto de regulaciones propias. 1 ° Es,de hecho, una tendencia de cambio que probablemente continuará avanzan-do en los próximos años. En México, en cambio, la situación es completamen-te distinta, pues la misma Ley y el mismo Reglamento del Servicio Profesionalde Carrera rigen a todas las instituciones del gobierno federal que forman par-te del nuevo sistema de carrera.

En tercer lugar, existe una serie de diferencias entre ambos sistemas quese derivan de las particularidades de sus marcos regulatorios. En los EstadosUnidos, por ejemplo, los funcionarios de carrera tienen derecho a formar partede sindicatos y asociaciones de funcionarios, pero en el caso mexicano elpersonal de carrera no cuenta con ese derecho. Tanto en los Estados Unidoscomo en México el mérito y la igualdad de oportunidades son base fundamen-tal de los sistemas de carrera. Ahora bien, los servicios profesionales de am-bos países deben responder al mismo tiempo a otros valores: en México lalegislación incluye valores como eficiencia, imparcialidad, objetividad. legali-dad y calidad, que parecieran vincularse tanto a la búsqueda de un serviciopúblico despolitizado, como a la creación de un servicio público neogerencialista;en Estados Unidos, los principios de veteran's preference o affirmative actionhan sido respuestas concretas a las exigencias de minorías sociales y a la ne-cesidad gubernamental de integrarlas al sistema de carrera."

Por otra parte, en los Estados Unidos existen diversos mecanismos parareclutar y seleccionar a nuevos funcionarios de carrera, que van desde losconcursos públicos abiertos, hasta procesos de ingreso directo para estudian-tes recién graduados con promedios académicos destacados, pasando por elprestigioso programa de Presidential Management Fellows diseñado para atraera la parte media del servicio profesional a nuevos funcionarios con potencialde liderazgo. En México, en cambio, sólo es posible ingresar al servicio profe-sional de carrera mediante concursos públicos abiertos, si bien el artículo 34de la Ley establece algunas causales de excepción a la regla (que, por cierto,parecieran estarse usando ya con relativa frecuencia, aunque habría que revi-sar si esto se hace tomando realmente como base el espíritu de la ley).'2

102


En cuarto lugar, existe una diferencia importante en términos de los "siste-mas de gobernanza" o gestión general de ambos servicios civiles, es decir delconjunto de instituciones que participan en su administración, así como de laubicación de dichas instituciones en el contexto del sistema político-adminis-trativo de cada país. En el caso de México, la administración general del siste-ma es responsabilidad de la Secretaría de la Función Pública, pero esespecíficamente su Unidad de Recursos Humanos y Profesionalización la quedebe administrar la operación general del sistema. 13 Aparte de la Unidad, encada secretaría de Estado existe un Comité Técnico de Profesionalización,responsable de "adaptar" las normas y regulaciones emitidas por la Unidad alas condiciones particulares de sus secretarías. Dado que son estos mismosComités los responsables de implementar sus procesos de reclutamiento, se-lección, formación, etc., y que en ellos participan representantes de la Secre-taría de la Función Pública (incluyendo personal de la misma Unidad), podríadecirse que la gestión del sistema de servicio civil es relativamente "comparti-da" entre la Unidad y las Secretarías de Estado, aunque con cierta tendenciaa la centralización dado que todas las secretarías deben utilizar herramientasprovistas por la Unidad para actividades como la clasificación de puestos o laselección de aspirantes." Adicionalmente, existe un Consejo Consultivo inte-grado por cuatro secretarios de Estado (Función Pública, Hacienda y CréditoPúblico, Gobernación y Trabajo y Previsión Social), así como un integrante delsector social, otro del académico y otro del privado, cuyas funciones son bási-camente de asesoría y recomendación de mejoras al sistema deprofesionalización. Por último, habría que señalar que en los inicios del servi-cio profesional (como era de esperarse), la Unidad se ha desempeñado fun-damentalmente como una entidad reguladora.

En el caso de Estados Unidos, la situación es bastante distinta. La Offíce ofPersonnel Management (OPM) no es una secretaría de Estado, sino que esuna oficina presidencial que rinde cuentas directamente al Presidente. 15 Lasagencias federales cuentan con sus propias oficinas de recursos humanosque, tras la descentralización y delegación de facultades de los noventa, tie-nen prácticamente absoluta libertad para gestionar (aunque siempre con ape-go a las regulaciones federales) el servicio civil dentro de su institución. Setrata, pues, de un sistema cuya gestión es fundamentalmente descentraliza-da. si bien con algunos componentes administrados de manera conjunta porla OPM y las agencias federales (por ejemplo el programa de PresidentialManagement Fellows, o el mismo Senior Executive Service). En este marco dedescentralización, el papel que desempeña la OPM es fundamentalmente unode supervisión y asesoría, sin que ello implique por supuesto la pérdida de suautoridad regulatoria.

103


A diferencia del caso mexicano, no existe un consejo asesor que incorporeformalmente la participación de otros sectores no gubernamentales, aunqueen años recientes se creó un nuevo consejo de Chief Human Capital Officers(líderes de capital humano) integrado por el Director de la OPM y los más altosresponsables de la gestión de los recursos humanos en cada agencia federal.Otra diferencia importante es que en la gestión/supervisión de los diversosaspectos del servicio civil norteamericano participa otro conjunto de institucio-nes federales que no tienen equivalente en México: la Merit Systems ProtectionBoard (que revisa y es la última instancia en materia de despidos y sancio-nes), la Federal Labor Relations Authority (que analiza y resuelve disputasentre sindicatos y agencias federales), la Office of Special Counsel (que in-vestiga casos relacionados con una gestión politizada del sistema de carrera)y la Equal Employment Opportunity Commission (que revisa y resuelve sobreposibles casos de discriminación).

Finalmente, una última diferencia (hasta cierto punto obvia, pero que resul-ta necesario mencionar) tiene que ver con los orígenes diversos de las refor-mas administrativas en los dos países. En los Estados Unidos, el servicio civilha ido evolucionando a lo largo de más de 120 años, tras su creación mediantela Pendleton Act de 1883. 16 Desde hace algunos años, sin embargo, la evolu-ción del sistema se ha ido acelerando por las condiciones del entorno político yel deseo de los presidentes norteamericanos de reformar el sistema. Con elgobierno de Clinton y, sobre todo, durante el actual gobierno de Bush con lacreación del Departamento de Seguridad Interna y la aprobación de nuevasregulaciones para la gestión de recursos humanos del Departamento de De-fensa, ha comenzado a consolidarse una nueva concepción de lo que debe-ría ser el(los) sistema(s) de servicio(s) civil(es) norteamericano(s), concepciónque además parece ser compartida en los círculos especializados de altosfuncionarios y de académicos. Las reformas norteamericanas obedecen, pues,a la necesidad de flexibilizar, heterogeneizar y replantear ("reinventar" en losnoventa, transformar ahora) por completo un sistema de profesionalización yaexistente."

En el caso mexicano, en cambio, el servicio profesional federal fue creado,como ya se mencionó, apenas en 2003. Aunque existían ya algunas expe-riencias en materia de profesionalización de recursos humanos (como las delInstituto Federal Electoral y el Servicio Exterior Mexicano 18 ), ésta es la prime-ra vez que se plantea una reforma en el gobierno federal en su conjunto, pararegular de acuerdo a criterios meritocráticos y equitativos la gestión de susrecursos humanos. Por lo tanto, estamos frente a una reforma que busca crearun nuevo sistema y limitar así la flexibilidad (que ha derivado en discrecionalidadpolitizada) y la heterogeneidad en la administración de personal público.

104


Para resumir esta sección, véase la tabla 1 que trata de sintetizar algunas delas diferencias principales que existen entre ambos sistemas y que se han idodiscutiendo en las páginas anteriores.

Los retos comunes

La sección previa ha tratado de resaltar algunas de las principales diferenciasque pueden observarse entre los sistemas de profesionalización de México yEstados Unidos. En esta segunda sección tratará de mostrarse que, a pesarde estas diferencias importantes, existen por lo menos cinco áreas en las queambos países enfrentan retos similares de cara al proceso de reforma en elque están inmersos.

Primer reto: Contar con las capacidades administrativas necesarias paraimplementar la reforma

El primer reto en común que ambos países enfrentan tiene que ver con la ne-cesidad de contar con las condiciones institucionales y administrativas ade-cuadas para que sus respectivas reformas puedan llegar a buen puerto.

En el caso mexicano, la creación del servicio profesional de carrera ha traí-do consigo un enorme cambio cuantitativo/cualitativo en la forma en que lassecretarías de Estado deben gestionar sus recursos humanos. Si hasta hacealgunos años la mayoría de las áreas de recursos humanos del gobierno fe-deral tenían un rol más bien pasivo, ahora estas mismas áreas son responsa-bles de conducir/coordinar los procesos públicos y abiertos de reclutamientoy selección, las evaluaciones del desempeño del personal, los análisis y des-cripciones de puestos.

Un problema mayor es que, como lo han mencionado ya algunos especia-listas directamente involucrados en la implementación del servicio profesio-na1, 19 las secretarías de Estado no estaban preparadas (y quizás no lo estánaún) para recibir una carga de trabajo tan grande, en un período tan corto y.existen estudios detallados sobre la materia, podría afirmarse que en la mayoríade las oficinas de recursos humanos se enfrenta una situación que combina lossiguientes factores: o no hay suficiente personal; o el personal no cuenta con lashabilidades y conocimientos necesarios para conducir las reformas; o no secuenta con las tecnologías de la información indispensables para gestionar elservicio profesional; o no existen las condiciones de infraestructura físicaadecuadas para resguardar información, conducir procesos de reclutamiento.

105


Tabla 1Los servicios profesionales de México y Estados Unidos en comparación

Elemento/aspecto México Estados Unidos

Connotaciones del términoservicio civil

Servicio civil = profesio-nalización

Imagen fundamentalmen .te positiva

Servicio civil = instituciónadministrativa

Imagen parcialmentenegativa en años recientes

Principios rectores Mérito e igualdad deoportunidades

Otros: legalidad, impar-cialidad, objetividad, efi-ciencia, calidad

Mérito e igualdad deoportunidades

Otros: veterans' prefe-vence (derechos de losveteranos de guerra) yaffirmative action (discrimi-nación positiva)

Ámbito de cobertura delservicio civil

Secretarías de Estado ysus órganos desconcen-trados

Alrededor de 40 mil fun-cionarios públicos

Las agencias federales(aunque en los últimosaños el servicio civil se haido "desagregando" y hansurgido nuevas regulacio-nes particulares para algu-nas agencias)

2 millones de funciona-rios públicos (o cerca de 1millón, si se descuenta alos funcionarios de losDepartamentos de Defen-sa y Seguridad Interna)

Instituciones administrativasno cubiertas por el marco nor-mativo del servicio civil

Oficina del Presidente,sistemas de seguridad na-cional, Secretaria de Rela-ciones Exteriores

Servicios civiles que yaexistían y se basaban enuna ley: Servicio ExteriorMexicano

Servicio postal, serviciodiplomático

Agencias que han sidoexceptuadas de algunassecciones del Título V:Agencia Federal de Avia-ción, Servicio de Impues-tos Internos, Departamen-to de Seguridad Interna,Departamento de Defensa

Puestos que forman parle delsistema de servicio civil

Enlaces. Jefes de Departa-mento, Subdirectores, Direc-tores de Área, DirectoresGrales. y todos los puestoshomólogos

Basicamente profesionistas ypersonal de mando

Niveles 1 al 15 del Genera lSchedulePersonal administrativo,profesionistas y personalde mando

106

México Estados UnidosNo, los funcionarios de alto nivel

(Directores Generales) forman partedel mismo sistema de carrera

Sí, el Senior Executive Service


Tabla 1(continuación)

Elemento/aspecto¿Existe un cuerpo de funcionariossenior?

No

Unidad de Profesionalización yRecursos Humanos es parte dela Secretaría de la FunciónPública

Existen Comités deProfesionalización en cadaSecretaría de Estado

Hay un Consejo Consultivointegrado por funcionariospúblicos e integrantes de lossectores público, privado y social

La Unidad desempeña un papelprincipalmente regulador,aunque ha empezado a reforzarsus actividades de asesoría yrevisión

Gestión del sistema de"responsabilidades compartidas",con algunos elementoscentralizados

Sí

Office of Personnel Managementes una oficina presidencial

Cada Departamento tiene unChief Human Capital Officer, quieres responsable de coordinar laadministración de recursoshumanos de la institución.

Existe un Chief Human CapitalOfficers Council integrado por laDirectora de OPM, unrepresentante de la Office ofManagement and Budget y losChief Human Capital Officers decada agencia

Existen otras instituciones comola Federal Labor RelationsAuthority, el Merit SystemsProtection Board, la Office ofSpecial Counsel •

OPM desempeña un papelprincipalmente revisor, aunque hareforzado sus actividades deasesoría y ha renovado susactividades de regulación

Gestión del sistemadescentralizada, con algunas"responsabilidades compartidas"

¿Los funcionarios tienen derechosde asociación/sindicales? Sistema de gobemanza del servicicivil

Aunque sin la misma complejidad, las instituciones del gobierno federal delos Estados Unidos también han enfrentado y enfrentan la necesidad de cons-truir las capacidades administrativas de sus áreas de recursos humanos paraconducir exitosamente las reformas de profesionalización actuales. Ya durantelos años noventa, las oficinas de recursos humanos tuvieron que adaptarse a unproceso de descentralización que implicó absorber funciones y procesos de lagestión de personal que hasta ese momento habían sido responsabilidad de laOffice of Personnel Management.

107


Pero además, durante los últimos años las oficinas han tenido que adaptar-se, primero, a los cambios en la naturaleza del trabajo y, por lo tanto, a lanecesidad de reclutar especialistas en áreas de conocimiento antes desconoci-das para las oficinas de recursos humanos; segundo, al uso de nuevas tecnolo-gías para administrar información sobre su personal; y tercero, a la existenciade nuevas facultades ("authorities"), regulaciones, flexibilidades gerenciales ytendencias en la gestión de personal (ahora llamada "gestión de capitalhumano"), que involucran el uso estratégico de información sobre las tendenciasdemográficas para desarrollar planes de recursos humanos y planes de sucesiónpara puestos de liderazgo, entre otras cosas."

Así, la urgencia de contar con las condiciones administrativas adecuadas lahan enfrentado con mayor claridad aquellas instituciones que han recibido orecibirán la libertad de guiar el funcionamiento de su servicio civil con base enregulaciones propias, que complementan o sustituyen las regulaciones federa-les del Título V (IRS, Departamento de Seguridad Interna, Departamento deDefensa). Lo anterior porque no todos los departamentos federales cuentan conel personal adecuado en términos de experiencia laboral y conocimientosespecializados, sobre todo si tomamos en cuenta que los conceptos y lasherramientas de gestión de recursos humanos que se han propuesto en estosnuevos marcos normativos son bien conocidos por sólo algunos expertos.Además, dentro del gobierno federal norteamericano también existendisparidades entre organizaciones con respecto a los sistemas informáticos oadministrativos necesarios para conducir sin problemas nuevas responsabilida-des en materia de gestión de recursos humanos.

Así, aunque en dimensiones y con niveles de complejidad distintos, puedeafirmarse que ambos países enfrentan la necesidad de revisar y fortalecer lascapacidades administrativas con las que cuentan. En algunos casos, estoimplica(rá) rediseñar las oficinas de recursos humanos para ajustar sus estruc-turas organizacionales y dotarlas de nuevo personal. En otros casos, el acentodeberá ponerse en la formación y entrenamiento del personal de las oficinas derecursos humanos (y de hecho de todos los servidores públicos de carrera) paraque puedan llevar al cabo adecuadamente sus nuevas funciones yresponsabilidades. Finalmente, en algunos otros casos las secretarías de estadoy los departamentos federales tendrán que adquirir o desarrollar nuevos sistemasy tecnologías de la información que les permitan almacenar, administrar,compartir y transmitir toda la información relacionada con los funcionarios queforman parte del servicio civil (datos sobre su carrera, formación, desempeño,etc.), con la planeación de sus carreras profesionales y con el funcionamientogeneral del sistema de carrera (avances de implementación, estado de losdistintos componentes del sistema).

108


Segundo reto: Desarrollar mecanismos efectivos parala coordinación interorganizacional

La creación de mecanismos efectivos de coordinación interdepartamental/intersecretarial es un segundo reto que enfrentan tanto el gobierno mexicanocomo el norteamericano. La coordinación entre las oficinas responsables delsistema en su conjunto (Unidad de Recursos Humanos y Profesionalización,Office of Personnel Management) y las demás instituciones que participan ensu diseño/implementación del servicio civil resulta vital para el (re)diseño deregulaciones, la planeación de los procesos de implementación y la toma dedecisiones.

En el caso del gobierno mexicano, la Unidad ha venido desarrollando reunio-nes periódicas en las que participan representantes de las diversas secretaríasde Estado. En dichas reuniones se discuten los temas más importantes delproceso de implementación del servicio profesional y se informa a las depen-dencias federales las novedades en los tiempos, formatos, normas y demásasuntos relacionados. Adicionalmente, la Unidad cuenta con un áreaespecíficamente dedicada a mantener comunicación continua (diaria, de he-cho) con las organizaciones públicas que participan en el sistema.

Aunque resulta difícil ofrecer una evaluación de qué tan efectivos han re-sultado estos mecanismos de coordinación, podría decirse que el funciona-miento de estas redes de coordinación se encuentra todavía en un proceso demaduración y adaptación. Por un lado, a las reuniones de la llamada "red derecursos humanos" no siempre asisten los funcionarios que encabezan las áreasde recursos humanos en las diversas organizaciones (Directores Generales),sino que asisten sus representantes. Además, a las reuniones no siempre asistentodos los encargados de gestionar la implementación del servicio profesional alo largo y ancho de la administración pública federal centralizada, es decir losresponsables de recursos humanos en las secretarías de Estado y en los órganosdesconcentrados de éstas (que en conjunto suman algo así como ochentaorganizaciones); por el contrario, a las reuniones suelen asistir con mayorfrecuencia los representantes de las secretarías, quienes después transmiten lainformación a los órganos desconcentrados de su sector. Todo lo anterior puedeser problemático en términos de la rapidez, efectividad y legitimidad con la quese pueden tomar acuerdos y decisiones que afectan a todo el sistema de carrera,pero también en términos de la calidad y adecuación de la información que lasorganizaciones (específicamente los órganos desconcentrados) reciben.

Por otra parte, el área dedicada a "atender a las dependencias" parecieraque aún no puede funcionar a plenitud por una sencilla razón: se trata de unárea pensada para brindar información detallada a las dependencias sobre las

109


regulaciones, normas, lineamientos y demás aspectos normativos/deimplementación del servicio profesional; sin embargo, en muchos casos esainformación no ha sido creada todavía, en la medida en que las áreas encar-gadas de diseñar las políticas de recursos humanos del servicio profesionalno han podido concluir el proceso de redacción/aprobación de las regulacio-nes complementarias.

En el caso de los Estados Unidos, la "reinvención" de los años noventafomentó la descentralización de facultades y de toma de decisiones, así comola desregulación en la gestión de personal. 21 . Por un lado, las agencias fede-rales se encontraron de pronto con mayor libertad para gestionar su personal;pero por el otro lado, ante la desregulación masiva, muchas de ellas no sa-bían qué decisiones eran plenamente suyas, qué estaba prohibido/permitido,etc. Se creó, por lo tanto, un vacío en la interpretación de la normatividad fede-ral. Al mismo tiempo, el progreso de diversos "proyectos de demostración" y laaprobación de nuevas flexibilidades (reclutamiento por categorías de aspiran-tes, bandas salariales para los ejecutivos)" hicieron pertinente la creación deun Consejo de Directivos de Capital Humano ("Chief Numen Capital OfficersCouncif') para, entre otras cosas, liderar la implementación coordinada de lasnuevas regulaciones federales en materia de personal. Aunque la instituciónfue apenas creada en 2002, pareciera que ha apoyado la toma de decisionescoordinada, si bien algunos autores señalan que su fundamento legal/organizacionalresulta endeble y pone en riesgo su estabilidad en el largo plazo."

Adicionalmente, la OPM y los Departamentos de Defensa/Seguridad Inter-na han creado grupos de trabajo (OPM/DSI, OPM/DD) para conducir de mane-ra conjunta y coordinada los procesos de reforma a los servicios civiles dedichos departamentos. En estos grupos de trabajo han participado tanto fun-cionarios de las organizaciones mencionadas, como representantes sindicales.Inicialmente, las reuniones de estos grupos de coordinación permitieronsintonizar, en mayor o menor medida, las ideas e intereses de la OPM, el depar-tamento en cuestión y los representantes sindicales, y además brindaron deuna mayor legitimidad y coherencia a las reformas emprendidas. Sin embargo,las reuniones consumieron mucho tiempo y recursos, no estuvieron libres dedisputas entre los representantes sindicales y los encargados de dirigir lasreformas (así como entre la OPM y los departamentos), ni tampoco garantizaronla absoluta legitimidad de los cambios legales propuestos entre las partesinteresadas, como se verá más adelante.

La coordinación interorganizacional ha sido, pues, un segundo tema queha acompañado los procesos de reforma en ambos países. En el caso mexi-cano, la creación del servicio profesional y el diseño-implementación de lasnuevas regulaciones han exigido desarrollar nuevas dinámicas de trabajo

110


intersecretarial, para sintonizar los avances del proceso de profesionalizaciónen todo el gobierno federal. En el caso norteamericano, los efectos de la"reinvención" y la transformación del servicio civil han hecho necesario crearnuevos mecanismos de coordinación para que las agencias federales sepancómo implementar las nuevas regulaciones emitidas por la OPM o desarrollensus propias normatividades en sintonía con los principios básicos del meritsystem24

Tercer reto: Aprovechar las economías de escala y definirlas áreas de (des)centralización

Un tercer reto que ambos países han enfrentado (y seguirán enfrentando) en susprocesos de reforma al servicio profesional tiene que ver con cómo aprovecharal máximo las economías de escala y hasta qué grado controlar el desarrollo delsistema en su conjunto." Dicho de otra forma, tanto en el servicio profesionalmexicano como en el norteamericano se ha planteado la discusión de qué, cuándo,por qué/por qué no y cómo (des)centralizar las atribuciones, funciones y herramientasde gestión a las secretarías de estado/agencias federales.

En el caso mexicano, algunos de los principales elementos que se han cen-tralizado son el desarrollo de la normatividad y las regulaciones del sistema;la creación del sistema automatizado de gestión de la información (el llamado"RHNet"); el sistema automatizado de reclutamiento (www.trabajaen.gob.mx );algunas herramientas de selección (los exámenes de valoración de capacida-des gerenciales y de visión del servicio público); y la administración del siste-ma de capacitación continua @Campus México.

En el caso de la normatividad, resulta claro que en este momento del servi-cio profesional debe existir una instancia (la Unidad) responsable de conducirel proceso de definición de regulaciones, pues es necesario establecer, desa-rrollar y controlar una serie de criterios mínimos comunes a todas las organiza-ciones públicas que forman parte del sistema. Ahora bien, es importante señalarque esto quizás deba cambiar en el futuro cercano, en la medida en que lasregulaciones generales vayan demostrando limitaciones en su aplicaciónparticular en cada organismo público.

Por otra parte, en los casos de los sistemas informáticos y de las tecnolo-gías empleadas para la administración de la información, el reclutamiento/se-lección de aspirantes y la capacitación de personal, pareciera también ade-cuado en primera instancia que la Unidad haya centralizado los procesos deadquisición de dichos sistemas, al tiempo que centraliza la administración delos servidores para el reclutamiento y la capacitación. Tanto en términos econó-micos como tecnológicos, esta centralización resulta mucho más eficiente pues

111


aprovecha las economías de escala (por ejemplo, en el pago de tan sólo 90dólares por funcionario que tome cualquier curso en línea en @Campus México).

Ahora bien, más allá de la discusión acerca de qué tan adecuada resulta estacentralización, las inquietudes del caso mexicano parecieran centrarse más bienen torno a la calidad, utilidad y adecuación de las herramientas y productos quese han adquirido. Por ejemplo, habría que analizar si el uso generalizado de laspruebas de valores del servicio público, de capacidades gerenciales, o los cursosde capacitación son igualmente útiles, por ejemplo, para la Secretaría deEconomía y para la Secretaría de Gobernación (y eso por no hablar de si lasherramientas de selección logran o no evaluar lo que se proponen, o de si sepueden adquirir o no habilidades de liderazgo mediante un curso en línea).

En el caso de los Estados Unidos, la discusión se ha planteado en términossimilares, aunque con la gran ventaja que el gobierno norteamericano tiene gra-cias a su amplia experiencia sobre las posibles limitaciones y potencialidadesde la (des)centralización de ciertas facultades. De hecho, en un documento rela-tivamente reciente, la OPM señala que existen ciertas áreas en las que esnecesario descentralizar facultades y funciones, pero también hay otras quedeben administrarse de forma centralizada para aprovechar las economías deescala." En términos generales, dicho documento destaca la necesidad decontrolar de forma centralizada los sistemas de administración de la informa-ción, así como la adquisición de ciertos productos para todos los funcionarios decarrera (como los servicios de salud) en los que puede aprovecharse el podereconómico del gobierno como un ente unitario.

Por otra parte, como en el caso mexicano, la OPM centraliza la autoridadde producir regulaciones generales para todo el servicio civil si bien, como yase ha mencionado antes, en años recientes esta autoridad ha sido limitada demanera importante por las nuevas regulaciones (y la amplia autonomía degestión) de los Departamentos de Seguridad Interna y de Defensa. Otros te-mas en los que predomina cierto grado de centralización son el manejo delportal de reclutamiento www.usajobs.gov ; el diseño de las normas generalespara la gestión de los programas Senior Executive Service y PresidentialManagement Fellows; y la administración de los centros federales de entrena-miento para ejecutivos. En el primer caso, se trata también de aprovechar laseconomías de escala provistas por la administración/uso de un servidor co-mún; en los otros casos, sin embargo, la intención pareciera ser más bienmejorar la gestión coordinada de los programas, garantizar cierta homogenei-dad en la gestión de cuerpos de naturaleza interdepartamental y proveer cier-to espíritu de cuerpo entre quienes desempeñan o asumirán los puestos deliderazgo del servicio civil.

112


De cualquier forma, y más allá de las particularidades de cada país, tantoMéxico como Estados Unidos están enfrentando el reto de definir qué asuntosdeben permanecer bajo el control de la institución central encargada de admi-nistrar el sistema de carrera en su conjunto y qué asuntos pueden y debendelegarse a las demás instituciones participantes en el sistema. Todo esto afin de aprovechar en términos económicos, administrativos, de recursos humanos,las posibles economías de escala del sistema, así como garantizar al mismotiempo un funcionamiento coordinado pero flexible del servicio civil.

Cuarto reto: Armonizar los múltiples roles desempeñados por la oficina centraldel sistema de servicio profesional

Un cuarto reto que enfrentan tanto el gobierno mexicano como el norteamerica-no está relacionado con los múltiples (y a veces contradictorios) roles que lasoficinas centrales del servicio civil deben desempeñar. Tanto la Unidad delgobierno mexicano como la OPM norteamericana deben ser entidadesreguladoras, oficinas asesoras, instituciones certificadoras y agencias reviso-ras, y todo al mismo tiempo.

La Unidad, por ejemplo, cuenta con cuatro direcciones generales. Una deellas se dedica fundamentalmente a producir regulaciones y políticas para lagestión de recursos humanos; otra produce ciertas regulaciones en materiade descripción de puestos, pero también debe certificar las estructuras depuestos de las secretarías; una más se dedica a coordinar la planeación es-tratégica del sistema y la administración automatizada de la información, entreotras cosas, además de que debe evaluar el grado de cumplimiento de losobjetivos programados; y otra más se dedica a atender a las secretarías deEstado, pero también debe monitorear el progreso realizado por las secretaríasen términos de la implementación del sistema de carrera.

En la OPM, un área se dedica exclusivamente a diseñar nuevas políticasestratégicas para la gestión de recursos humanos y, en fechas recientes, hasido el área encargada de apoyar el desarrollo de las regulaciones para losnuevos servicios civiles de seguridad interna y defensa. Otra área se dedicaa responder las dudas de las agencias federales sobre las regulaciones fede-rales, al tiempo que debe evaluar periódicamente si las agencias están cum-pliendo o no con los estándares establecidos para la gestión del capitalhumano. Finalmente, otra área se encarga de brindar asesorías a las agen-cias federales (asesorías que deben ser pagadas por éstas) en los temas yáreas de recursos humanos que las agencias necesitan reforzar.

En ambos casos, las distintas áreas de las oficinas centrales tratan de res-ponder a las diversas funciones y actividades que cualquier proceso de refor-

113


ma y gestión de servicios profesionales incluye: (re)diseño de regulaciones,construcción de capacidades administrativas en las instituciones del sistema,coordinación interdepartamental. Queda, sin embargo, la inquietud de que hayuna tensión latente en torno a los distintos roles que las oficinas centralesdeben desempeñar. En un primer nivel, la tensión se presenta entre las diver-sas áreas de las oficinas centrales, pues cada una de las direcciones genera-les (Unidad) como de las divisiones (OPM) tiene una lógica de trabajo y unamisión que cumplir distintas a las de las demás direcciones/divisiones. Porejemplo, las áreas encargadas de diseñar las políticas de recursos humanosnecesitan tiempos relativamente largos para preparar los criterios que habránde regir a todas las instituciones del sistema; se trata, además, de políticas ycriterios que por definición deben ser lo suficientemente generales para abar-car a todo el gobierno federal. Por su parte, las áreas encargadas de asesorara las instituciones necesitan responder en tiempos muy breves las inquietudesde éstas, además de que requieren tener a la mano respuestas específicas(casuísticas) para las preguntas concretas planteadas por las instituciones. Así,las áreas de asesoría deben estar en comunicación constante con las áreasde políticas de recursos humanos pues son éstas las que preparan los conteni-dos de las normas, pero las áreas de políticas trabajan bajo tiempos, lógicas ysupuestos distintos a los de las áreas de asesoría. Obviamente, esto suele causar(lo mismo en México que en Estados Unidos) no pocos conflictos entre dosáreas de una misma oficina central del servicio profesional.

En un segundo nivel, se presentan también ciertas tensiones entre las ofi-cinas centrales del servicio profesional y las dependencias/agencias que for-man parte del sistema. Por un lado, las oficinas centrales, sobre todo en estosperíodos de reforma, tienen la responsabilidad de asegurar que las institucio-nes involucradas en la reforma cuenten con los conocimientos e informaciónnecesarios para el cambio organizativo. Así, las oficinas centrales deben aseso-rar a las demás instituciones y contribuir para que éstas cuenten con lascapacidades administrativas necesarias para implementar la reforma. Por elotrcrlado, las oficinas centrales son a su vez las responsables últimas de queel servicio profesional en su conjunto funcione. Por lo tanto, deben supervisarque las normas y principios del sistema se cumplen oportuna y cabalmente; delo contrario, deben sancionar a los responsables del incumplimiento. Esto impli-ca que las oficinas centrales también tengan que asumir un rol de vigilantes.

Al final del día, las oficinas centrales se presentan simultáneamente antelas instituciones integrantes del sistema de profesionalización con una caraamable (asesoría, apoyo) y con una cara de "pocos amigos" (vigilancia, con-trol). Al mismo tiempo, las oficinas centrales internamente deben resolver lastensiones enfrentadas por los ritmos/lógicas de trabajo de sus distintas direccio-

114


nes generales/divisiones. Se trata de situaciones complejas, acaso ineludibles,acerca de las cuales resulta muy difícil ofrecer soluciones contundentes.

Quinto reto: Garantizar la legitimidad y durabilidad de las reformas

Para cerrar esta sección, valdría la pena discutir brevemente un quinto reto conel que tanto el gobierno mexicano como el gobierno norteamericano deben li-diar: cómo garantizar la legitimidad y durabilidad de los cambios propuestos.Dicho de otra forma, cómo asegurar que los actores político-administrativos rele-vantes crean en (o por lo menos acepten) la reforma y estén dispuestos a apoyarla institucionalización de los cambios propuestos.

En el caso mexicano, la reforma del servicio profesional tuvo un comienzorelativamente favorable, en la medida en que todas las fuerzas políticas re-presentadas en el Congreso de la Unión aprobaron la ley de forma unánime.Las razones que explican cómo una reforma tan importante y tantas vecespospuesta fue aprobada de forma tan rápida y sorpresiva es algo que deberíainvestigarse en los próximos años. 27 Sin embargo, importa destacar este con-senso original que brindó de enorme legitimidad a la creación del servicioprofesional.

Ahora bien, al tratarse de una reforma administrativa tan amplia y compleja,podría decirse que la legitimidad del servicio profesional de carrera es un asuntoque debería cuidarse de forma permanente. Y es aquí en donde las cosas yano resultan del todo seguras en el caso mexicano. Por una parte, al pasar dela fase de aprobación legal y diseño reglamentario a la de implementación, deinmediato han entrado en escena nuevos actores político-administrativos: se-cretarios, subsecretarios y jefes de unidad cuyos subordinados forman parte delservicio profesional, directores generales de recursos humanos que ahoraenfrentan más responsabilidad y funcionarios de carrera o funcionarios enpuestos de carrera cuyo futuro profesional depende del nuevo sistema.

Estos grupos de actores son muy importantes porque de ellos dependeque se respeten las normas del sistema de carrera, que las actividades deprofesionalización se realicen con normalidad y, en fin, que el servicio profe-sional de carrera marche bien. Son grupos hasta cierto punto cautivos, puesla ley les aplica de una u otra forma, pero esto no asegura de inmediato sucolaboración plena y responsable. Por lo tanto, la Unidad enfrenta el enormereto de acercarse a estos grupos, persuadirles, explicarles sus decisiones yconvencerles de apoyar el proyecto.

Al mismo tiempo, la Unidad debe obtener el apoyo de los actores que inte-gran el entorno de la reforma de profesionalización. Aquí hay que considerara los legisladores, por supuesto, pero también a otras fuerzas políticas nacio-

115


nales que son relevantes para la supervivencia del sistema: partidos políticos,intelectuales y líderes de opinión, especialistas en administración pública ymedios de comunicación. Se trata de actores que tienen diversos recursos asu disposición que son necesarios para asegurar la permanencia del servicioprofesional en el tiempo y que, sin embargo, hasta el momento no resulta claroque estén convencidos de la legitimidad/utilidad del sistema, ni tampoco de laimportancia de apoyar con sus recursos (intelectuales, políticos, legales) lainstitucionalización del mismo.

En el caso norteamericano el tema de la legitimidad y la viabilidad/institu-cionalización de las reformas al servicio profesional también se ha mani-festadocon enorme importancia. Para el nuevo servicio profesional del Departamentode Seguridad Interna, el Congreso instruyó a dicho departamento y a la OPMa trabajar de manera conjunta con los sindicatos, a fin de asegurar un procesode reforma coordinado y legítimo. Por otra parte, en el caso de las nuevasregulaciones del servicio profesional del Departamento de Defensa, y despuésde algunos tropiezos políticos derivados de la cerrazón inicial de los líderesde la reforma, se adoptó un esquema de colaboración similar entre el departa-mento, la OPM y los sindicatos. Así, en ambos casos la reforma ha tratado deimpulsarse a partir de un esquema tripartito de coordinación permanente.

Sin embargo, a pesar de que el proceso de reforma siguió los esquemasmencionados, y de que importantes actores externos han apoyado las ideasreformistas y los conceptos que subyacen a ellos (académicos, periodistas,think tanks), los procesos de reforma se encuentran actualmente detenidospor la oposición que han manifestado los sindicatos de ambos departamentos,oposición que ha derivado en recursos legales que incluso han llevado a revisarlas nuevas regulaciones ya aprobadas por ambos departamentos.28

Así, puede decirse que tanto el éxito en el mediano plazo, como la durabilidaden el largo plazo de las reformas en ambos países se encuentran estrechamenteligados a la legitimidad que éstas alcancen entre diversos actores político-administrativos relevantes. Legitimidad que además debe traducirse en apoyo:ya sea la defensa que hagan los funcionarios de carrera del sistema al quepertenecen; ya el cumplimiento imparcial y sistemático de las regulaciones delservicio profesional por parte de quienes lo implementan cotidianamente; ya ladefensa pública de los líderes de opinión y de los académicos especialistas enel tema; o ya el aseguramiento de recursos legales y financieros de parte de loslegisladores.

116


Reflexiones finales

Este ensayo ha tratado de ofrecer una breve visión comparada de los sistemasde servicio profesional de México y Estados Unidos, así como de sus actualesprocesos de reforma. Después de revisar en la primera sección algunas de lasdiferencias estructurales que existen entre los sistemas de ambos países, lasegunda sección ha buscado destacar que tanto el servicio profesional de carreramexicano y como el norteamericano comparten una serie de retos comunes.Retos cuya adecuada resolución será además clave para la buena marcha delas reformas administrativas en curso.

Ahora bien, si por un momento dejamos a un lado los casos específicosestudiados en el ensayo y nos concentramos en el conjunto de retos descri-tos en la segunda sección, acaso sea posible ofrecer algunas reflexiones re-levantes para cualquier sistema de servicio profesional, sin importar el con-texto nacional o la tradición administrativa en la que aquél se inserte. Por su-puesto, tomar con la seriedad debida dicha tarea podría requerir de un espa-cio igual o mayor al del presente ensayo. Por lo tanto, es pertinente aclararque interesa tan sólo apuntar en estas últimas páginas algunas cuestiones entorno a las cuales podrían generarse análisis y reflexiones prácticas más am-plias y detalladas."

El primer tema tiene que ver con las capacidades administrativas. Aunquees una verdad de Perogrullo que sin los recursos adecuados ninguna reformaadministrativa puede funcionar, en la práctica esta obviedad no suele tomarsecon la seriedad que amerita. Parafraseando a Crozier, podría decirse que losservicios profesionales no pueden implementarse por decreto. Por el contrario, alplantearse la reforma de un servicio profesional (ya sea la creación de un sistema,ya la modificación de uno existente), cualquier gobierno debe primero preguntarsesi las instituciones que habrán de conducir el proceso tienen realmente lascondiciones institucionales y la expertisse necesaria para llevar a buen puertodicha tarea. Y es que si en el corto plazo la aprobación de una ley de servicioprofesional puede representar un gran triunfo político, en el largo plazo laimplementación de un sistema de carrera puede volverse un verdadero dolor decabeza si no se sabe conducir.

En este sentido, resulta indispensable que los líderes de la reforma reali-cen al mismo tiempo un trabajo de análisis y uno de negociación. Análisis parasaber si los sistemas informáticos, la infraestructura y el diseño organizacionalde las áreas de recursos humanos están en condiciones de responder a lasexigencias del nuevo sistema de gestión de recursos humanos. Y negocia-ción porque no sólo se trata de valorar las capacidades administrativas como si

117


se tratara de un mero ejercicio de análisis administrativo; por el contrario,pareciera necesario que las oficinas centrales que serán responsables últi-mas del éxito o fracaso del servicio profesional ejerzan un fuerte liderazgopolítico-administrativo para conseguir que las organizaciones participantes enel sistema cuenten con los recursos (físicos, técnicos, humanos) antes de ini-ciar el proceso de reforma y a lo largo del mismo.

Un segundo tema es el de los mecanismos de coordinacióninterorganizacional. Se trata, de nuevo, de un asunto de principios básicos deadministración pública (proverbios, diría Simón), que sin embargo no parecie-ra recibir siempre la atención adecuada. Sobre este respecto, los ejemplosestudiados parecieran sugerir que el papel de los líderes de la reforma tendríaque ser fundamentalmente el de constructores y gestores de redes, más quede jerarquías. En un primer nivel, la creación o transformación de un servicioprofesional requiere de redes informáticas y de comunicación, que permitanadministrar la información del sistema de carrera y aseguren que sus inte-grantes tienen a la mano la información relevante para tomar sus decisiones.En un segundo lugar, se requiere de redes informales de funcionarios, en lasque estos puedan encontrarse, convivir, intercambiar ideas, negociar informal-mente, socializar, desarrollar un espíritu de cuerpo. En tercer lugar, parecieranecesario establecer redes organizacionales en las que estén representados todoslos actores que participan oficialmente en la gestión del sistema, redes formalespara negociar y tomar decisiones de forma coordinada y, en la medida posible,consensuada.

Así, podría plantearse la hipótesis de que una buena coordinacióninterorganizacional en el marco de una reforma administrativa de este tipo re-querirá de que existan los tres tipos de redes antes descritos. Pero, además,requerirá de una oficina central que no sólo asuma su papel de líder del proyec-to, sino que además sepa funcionar como nodo central de una red más quecomo la cabeza jerárquica de la misma; que sepa negociar y persuadir antesque imponer; y que active las redes creadas de manera sistemática, regular,predecible y no sólo de forma casuística, accidentada, como medio para legitimardecisiones tomadas más que para construirlas.

Por otra parte, los dos puntos anteriores adquieren aún mayor relevanciacuando se les toma de manera conjunta: asegurar que las instituciones parti-cipantes en el sistema cuentan a) con las capacidades administrativas míni-mas para hacerlo y b) con información y un espacio permanente en la red decoordinación interorganizacional son condiciones necesarias para evitardisparidades interinstitucionales importantes en los procesos de reforma. Da-das las diferencias que existen entre las distintas organizaciones que inte-gran cualquier gobierno, resulta imposible y hasta indeseable asegurar un pro-

118


ceso de reforma administrativa homogéneo. Sin embargo, la oficina central delsistema debe realizar las labores de coordinación y construcción de capacida-des administrativas necesarias para garantizar que la heterogeneidad de lasreformas se debe a cuestiones vinculadas con la naturaleza diversa de lasinstituciones participantes, y no a desigualdades de información, recursos,poder o cercanía a los procesos decisionales. Dicho de otra forma, la oficinacentral es responsable de evitar, en la medida de lo posible, que la reforma alservicio profesional se desarrolle a velocidades diferentes a lo largo y anchodel gobierno."

Un tercer tema es el de cómo aprovechar las economías de escala del sistemay cómo (des)centralizar las responsabilidades y facultades con efectividad. Porsupuesto, no existen recetas mágicas sobre este asunto, pero quizás sí resultafactible ofrecer algunas pistas para tomar decisiones al respecto. Por ejemplo,cuando el poder adquisitivo o la capacidad administrativa de una oficina centralestán demostrados y es razonable suponer que pueden ofrecer economíasimportantes al presupuesto público o eficiencias administrativas en la gestiónde un sistema, entonces la centralización pudiera ser el mejor camino a seguir.

Es necesario recordar, sin embargo, que los criterios anteriores deben verseen perspectiva, pues existen otras variables importantes que en algunos casospueden ser mucho más relevantes para el desarrollo exitoso de la reforma encurso. Así, mientras que una compra centralizada ("mayorista") de exámenes deingreso, cursos de capacitación, sistemas informáticos, sistemas de pensiones,servicios de administración de nómina, puede brindar economías, también puedeponer en riesgo la validez estadística, la utilidad institucional, la oportunidad ola diversidad requeridas por las características específicas de las distintasorganizaciones públicas integradas al sistema de profesionalización. A la inversa,la flexibilidad, la autonomía institucional, la rapidez en la toma de decisionesson aspectos que pueden subrayar la importancia de descentralizar, en unmomento determinado, ciertas facultades o atribuciones del sistema deprofesionalización. Sin embargo, el descontrol potencial, la inequidadinterinstitucional y las dificultades para tomar decisiones coordinadas son factoresque eventualmente podrían llamar la atención sobre las bondades de una gestióncentralizada o menos descentralizada.

Un cuarto tema es el de cómo combinar y armonizar los distintos roles delas oficinas centrales del sistema de carrera. Se trata probablemente del temade mayor complejidad entre los aquí mencionados y sobre el que habría queplantear más reflexiones detalladas a fin de ofrecer soluciones más finas. Enprimera instancia, las tensiones entre las distintas áreas de una oficina centralde profesionalización (áreas de políticas y áreas de asesoría externa) quizáspodrían aminorarse al reunir en una sola área las funciones de ambas. Así,

119


quienes redacten las políticas de recursos humanos también serían responsa-bles directos de aclarar las dudas sobre su implementación cotidiana.

Pero incluso si se solucionan las tensiones internas, quedarían por resolverlas tensiones derivadas de la naturaleza bifronte, "jánica" de las oficinas res-ponsables de gestionar el servicio profesional: por un lado, asesoría y apoyo;por el otro, supervisión y control. En este caso, una posible solución sería unaestrategia tipo "nueva gestión pública", es decir asignar las distintas atribucio-nes a distintas organizaciones más pequeñas. Sin embargo, como ha pasadocon algunas reformas neogerencialistas, esto podría a su vez ocasionar mayo-res complicaciones en materia de coordinación interorganizacional, tanto entrelas nuevas organizaciones creadas, como entre éstas y el resto de lasdependencias/agencias que son parte del sistema de carrera.

Finalmente, el quinto tema es el de cómo garantizar la legitimidad y ladurabilidad de las reformas propuestas. Tradicionalmente, la teoría ha sugeri-do dos factores clave: primero, que se involucre a todos los actores afectadosen el proceso de cambio organizacional; segundo, que se difundan de formapermanente y con claridad los asuntos relevantes para asegurar el apoyo yconvencimiento de quienes serán afectados por dicho cambio o reformaorganizacional. Sin embargo, si bien la participación y la comunicación conti-nuas parecieran ser condiciones necesarias, no parecen ser factores suficien-tes para garantizar la legitimidad de reformas administrativas tan complejascomo las que aquí se han descrito.

La consideración cuidadosa de los tiempos políticos; la creación de verda-deros espacios y condiciones de negociación; la consolidación de redes deapoyo de diversos actores político-administrativos dentro y fuera del sistema deprofesionalización; también éstos parecieran ser factores a revisar por parte dequienes se encuentran involucrados en los procesos de reforma. Así como laconfianza y el prestigio, la legitimidad de los servicios profesionales es algodifícil de ganar y fácil de perder. Por lo tanto, los esfuerzos por construir unaamplia aceptación de las reformas entre los actores clave debe ser una tareapermanente, sistemática. Sobre todo porque al no gozar de legitimidad, lasreformas orientadas a construir o transformar cualquier sistema de servicioprofesional tendrán menores probabilidades de institucionalizarse y perduraren el tiempo.

120

Mauricio 1. Dussauge Laguna

Notas bibliográficas

1. Véanse, por ejemplo, María del Carmen Pardo (comp.), De la Administración Pública a la Gobernanza, México:

El Colegio de México, 2004; y el número especial de la revista Foro Internacional, núm. 182, oct-dic 2005, sobre reformas administrativas.

2.Véase su excelente texto Mérito y Flexibilidad. La gestión de las personas en las organizacionespúblicas, Barcelona: Paidós, 2004.

3. Esta línea argumental se basa en una de las posibles formas de plantear estudios comparados:revisión de casos diferentes para tratar de observar aspectos y conclusiones comunes. Véase B.

Guy Peters, Comparative Politics, New York: New York University Press, 1998.

4.Si bien es cierto que la mayoría de los puestos del servicio civil tienen como base un proceso deselección meritocrático, existen puestos como los del 'Schedule C' (Categoría C) que formalmenteson parte del servicio civil pero que, en este caso, dependen de designaciones politices. Se tratade puestos de "nombramiento excepcional" ('excepted appointment").

Por ejemplo, el personal de la Government Accountability Office (GAO), que depende del Congreso

Federal. Aunque es necesario anotar que en los últimos años la GAO ha recibido ciertas facultadeslegales para administrar su sistema de carrera de forma distinta, debiendo respetar tan sóloalgunas secciones del Titulo V, que es la referencia legal suprema en la materia.

Si bien es cierto que también existen la carrera judicial, la carrera magisterial y algunos esfuerzos de

profesionalización en el legislativo.

Quitando de este conteo, de acuerdo con Patricia W. Ingraham, a los servidores públicos de carreraque forman parte del Servicio Postal (Patricia Wallace Ingraham, "Me estás hablando a mí? Laslimitaciones de la rendición de cuentas en el servicio público norteamericano, Servicio Profesionalde Carrera, vol. 2, núm. 4, 2005). Véase Paul C. Light, 'Fact Sheet on the New True Size ofGovernment", septiembre, 2003 (http://www.brook.edu/dybdocroot/gs/cps/Iight20030905.pdf) .Incluso si se resta de este número al millón de funcionarios de carrera que pertenecen a los

Departamentos de Seguridad Interna y de Defensa (departamentos que están desarrollando,como la GAO. nuevos sistemas de carrera diferenciados del sistema federal general) la diferenciaen el tamaño del servicio civil en ambos países es muy grande.

Habría que mencionar, por supuesto, que el servicio civil norteamericano cubría originalmente tan

sólo unos 10 mil puestos, que correspondían a cerca del 10% del poder ejecutivo a finales delsiglo XIX.

Aunque podría decirse que aquellos servidores públicos en puestos de enlace en realidad no ocupan

puestos de mando. Esto es sobre todo cierto para aquellas secretarias y choferes que, porrazones de nivel

salarial, actualmente ocupan puestos de enlace y que ahora deben responder a un proceso deprofesionalización similar al que enfrentan los directores de área o los jefes de departamento.

Como el servicio postal, la Agencia Federal de Aviación, el Servicio de Impuestos Internos, el

Departamento de Seguridad Interna y el Departamento de Defensa.

11. Estos principios, fruto de una historia social particular, son hasta cierto punto opuestos al principio delmérito, pues se basan en la consideración de una condición social o de género (ser veterano deguerra, ser mujer, ser afroamericano) y no en la formación o experiencia profesional. Los principios,

121


como tales, no son superiores al principio del mérito en el sistema de carrera, pues eso seconsidera inconstitucional. Sin embargo, sí son tomados en cuenta durante los procesos dereclutamiento y selección de funcionarios, al tiempo que su no consideración puede originardisputas jurídicas entre aspirantes 'discriminados' y las autoridades del sistema. Sobre este tema,véanse J. Edward Kellough, 'Equal Employment Opportunity and Affirmative Action in the PublicSector', en Steven W. Hays y Richard C. Kearney (eds.), Public Personnel Administration, NewJersey: Prentice Hall, 4 9 ed., 2003, pp. 209-224; y Donald E. Klingner y Dahlia B. Lynn, 'Mas Alládel Servicio Público de Carrera: Los Paradigmas Nacientes en los EE.UU", Servicio Profesional deCarrera, vol. 2, núm. 4, 2005.

Me refiero, por supuesto, al ingreso de personas externas a la administración pública, no a aquellos

que ya se encuentran en ella y que mediante sus evaluaciones del desempeño y sus procesos de

certificación13. En términos de diseño institucional, esta Unidad posee un menor rango jerárquico

que las secretarías de estado que debe normar, lo cual podría considerarse hasta cierto punto

inadecuado si se espera que dicha Unidad tenga el poder suficiente para impulsar una adecuada

implementación del--, Servicio Profesional de Carrera ¿Para qué?, México: Miguel Ángel

Porrúa, 2005.

En términos de diseño institucional, esta Unidad posee un menor rango jerárquico que las secretaríasde estado que debe normar, lo cual podría considerarse hasta cierto punto inadecuado si seespera que dicha Unidad tenga el poder suficiente para impulsar una adecuada implementación

del servicio civil.

A grandes rasgos, podría decirse que la gestión de un sistema de servicio civil puede ser centralizada(es decir con una oficina central llevando la responsabilidad general de todo el sistema);descentralizada (es decir coa las secretarías de estado/ministerios/departamentos llevando laresponsabilidad de prácticamente todo el sistema en lo que les corresponde, y una oficinacentral encargada de establecer tan sólo los estándares mínimos generales); o compartida (esdecir con una oficina central colaborando continuamente con el resto de las organizaciones en lagestión de la mayoría de los aspectos del sistema). Sobre este tema, véanse las seccionessobre recursos humanos en Government Performance Project, Paths to Performance in Stateand Local Government, Syracuse, NY: The Maxwell School of Citizenship and Public Affairs; yPatricia W. Ingraham, Philip Joyce y Amy K. Donahue, Government Performance. WhyManagement Matters?, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2003.

Aunque en el caso de los Estados Unidos la directora de la Office of Personnel Management notiene rango similar al de los secretarios de Estado, su comunicación directa con el Presidente lebrinda un apoyo significativo que en cierta forma equilibra las disparidades de poder existentes.

Para una revisión detallada de los cambios en la historia del servicio civil norteamericano, véanseOffice of Personnel Management, Biography of an Ideal, Washington, DC: Office of Personnel

Management, 2003; y Patricia W. Ingraham, The Foundation of Merit, Baltimore: The Johns

Hopkins University Press, 1995.

Para obtener una visión general de los cambios recientes en el servicio civil de los Estados Unidos,véanse Patricia W. Ingraham y Donald P. Moynihan, 'Civil Service and Administrative Reform inthe United States", en John Halligan (ed.), Civil Service Systems in Anglo-American Countries,Cheltenham: Edward Elgar, 2004; Office of Personnel Management, "OPM's Guiding Principies forCivil Service Transformation', abril. 2004, www.opm.gov ; y Mauricio I. Dussauge Laguna,'Tendencias de cambio en el servicio civil de los Estados Unidos", Servicio Profesional de Carrera,vol. 1, núm. 2, 2004, pp. 41-60.

122

Mauricio 1. Dussauge Laguna

Dos textos muy útiles para obtener una visión panorámica son la Revista de Administración Pública, "El

Servicio de Carrera en la Administración Pública Mexicana", núm. 103, 1999; y Rafael Martínez Puón,

La profesionalización de la Administración Pública en México, Madrid: INAP, 2003.

Antonio Casas Vásquez, "El Servicio Profesional de Carrera: un sistema complejo pero impostergable parala consolidación del buen gobierno", Servicio Profesional de Carrera, vol. 2, núm. 3, 2005; y RafaelMartínez Puón, Servicio Profesional de Carrera ¿para qué?, México: Miguel Ángel Porrúa, 2005.

Véase Patricia W. Ingraham, y Heather Getha-Taylor, "Flexibilizar la gestión de recursos humanos en elgobierno federal de los Estados Unidos: ¿lo que ordenó el doctor o una receta equivocada?, ForoInternacional, núm. 182, 2005, pp. 635-657.

Sobre este tema, véanse los artículos en la primera sección de Steven W Hays y Richard C. Kearney(eds.), Public Personnel Management, Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 2003.

Véase ingraham y Taylor, art. cit.; y Government Accountability Office, "Numen Capital: SelectedAgencies' Statutory Authorities Could Offer Options in Developing a Framework for GovernmentwideReform", GA0-05-398R Human Capital Authorities, 2005.

General Accounting Office, "Human Capital. Observations on Agencies' Implementation of the ChiefHuman Capital Officers Act", mayo 2004 (GA0-04-800T); y Martha Crumpacker y Jill M. Crumpacker,

"Elevating, integrating, and lnstitutionalizing Strategic Human CapitalManagement in Federal AgenciesThrough the Chief Human Capital Officer", Review of Public Personnel Management, vol. 24, núm. 3,

2004, pp. 234-255.

Véase Office of Personnel Management, "OPM's Guiding...".

Uso el término "economías de escala" en su sentido económico, que destaca la necesidad de utilizar una

sola fuente y no varias fuentes para producir algo cuando ello resulta más eficiente (menos costos,más ahorros/beneficios).

Office of Personnel Management, "OPM's Guiding Principies...".

Algunas ideas interesantes sobre este punto se encuentran en María del Carmen Pardo, "El Servicio

Profesional de Carrera en México: de la tradición al cambio", Foro Internacional, núm. 182, 2005.

Véase ingraham y Taylor, art. cit. Para los detalles y evolución de estas cuestiones, véanse las notasperiodísticas de Stephen Barr en el Washington post y de Karen Rutzick en ww.govexec.com .

Reflexiones más amplias sobre el tema pueden encontrarse en Mauricio I. Dussauge Laguna, "De los

'porqués' a los `cómos'. Los servicios profesionales vistos desde la perspectiva de las políticaspúblicas", por aparecer en Servicio Profesional de Carrera, vol. 3, núm. 6, 2006.

30. Como de hecho está ocurriendo en México y en Estados Unidos, tanto a nivel federal como a nivel estatal.Véanse ingraham, Joyce y Donahue, op. cit. También, Mauricio I. Dussauge Laguna, "Civil ServiceReform: The New Human Resources Management Systems of Georgia and Florida", documento inédito,Syracuse: Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, octubre de 2002.

123


Bibliografía

Casas, Antonio, (2005) "El Servicio Profesional de Carrera: un sistema complejopero impostergable para la consolidación del buen gobierno", Servicio Profe-sional de Carrera, vol. 2, núm. 3.

Crumpacker, Martha y Jill M. Crumpacker, (2004), "Elevating, Integrating, andInstitutionalizing Strategic Human CapitalManagement in Federal AgenciesThrough the Chief Human Capital Officer", Review of Public PersonnelManagement, vol. 24, núm. 3.

Dussauge Laguna, Mauricio I., Mauricio I. Dussauge Laguna, (2002),"CivilService Reform: The New Human Resources Management Systems of Georgiaand Florida", documento inédito, Syracuse: Maxwell School of Citizenshipand Public Affairs, Octubre.

"Tendencias de cambio en el servicio civil de los Estados Unidos", ServicioProfesional de Carrera, vol. 1, núm. 2, 2004, pp. 41-60.

--, "Sobre la pertinencia del Servicio Profesional de Carrera en México", ForoInternacional, núm. 182, 2005.

, "De los 'porqués' a !os 'cómos'. Los servicios profesionales vistos desdela perspectiva de las políticas públicas", por aparecer en Servicio Profesio-nal de Carrera, vol. 3, núm. 6, 2006.

Foro Internacional, (2005) núm. 182.

Government Performance Project, Paths to Performance in State and LocalGovernment, Syracuse, NY: The Maxwell School of Citizenship and PublicAffairs.

Government Accountability Office, (2005) ,"Human Capital: Selected Agencies'Statutory Authorities Could Offer Options in Developing a Framework forGovernmentwide Reform", GAO-05-398R Human Capital Authorities.

--, "Human Capital. (2004), Observations on Agencies' Implementation of theChief Human Capital Officers Act", mayo (GAO-04-800T).

Ingraham, Patricia W.,(2005), "Me estás hablando a mí? Las limitaciones de larendición de cuentas en el servicio público norteamericano", Servicio Profe-sional de Carrera, vol. 2, núm. 4.

124


--, The Foundation of Merit, Baltimore: The Johns Hopkins University Press,1995.

Ingraham, Patricia W. y Donald P. Moynihan, (2004), "Civil Service andAdministrative Reform in the United States", en John Halligan (ed.), CivilService Systems in Anglo-American Countries, Cheltenham: Edward Elgar.

Ingraham, Patricia W., Philip Joyce y Amy K. Donahue, (2003), Government Per-formance. Why Management Matters?, Baltimore: The Johns HopkinsUniversity Press.

Ingraham, Patricia W. y Heather Getha Taylor, (2005), "Flexibilidades gerencialesen la gestión de recursos humanos del gobierno de los Estados Unidos: ¿loque ordenó el doctor o una receta equivocada?, Foro Internacional, núm.182.

Kellough, J. Edward, (2003) "Equal Employment Opportunity and AffirmativeAction in the Public Sector", en Steven W. Hays y Richard C. Kearney (eds.),Public Personnel Administration, New Jersey: Prentice Hall, 4' ed.

Klingner, Donald E. y Dahlia Lynn, "Mas Allá del Servicio Público de Carrera:Los Paradigmas Nacientes en los EE.UU".

Light, Paul C., (2003) "Fact Sheet on the New True Size of Government", sep-tiembre, (http://www.brook.edu/dybdocroot/gs/cps/light20030905.pdf),

Longo, Francisco, (2004), Mérito y Flexibilidad. La gestión de las personas enlas organizaciones públicas, Barcelona: Paidós.

Martínez Puón, Rafael, (2003), La profesionalización de la Administración Pú-blica en México, Madrid: INAP.

--, Servicio Profesional de Carrera ¿Para qué?, México: Miguel Ángel Porrúa,2005.

Office of Personnel Management, "OPM's Guiding Principies for Civil ServiceTransformation", abril, 2004, www.opm.gov .

Office of Personnel Management, (2003), Biography of an Ideal, Washington,DC: Office of Personnel Management.

Pardo, María del Carmen (comp.), (2004), De la Administración Pública a laGobernanza, México: El Colegio de México.

125


—, "El Servicio Profesional de Carrera en México: de la tradición al cambio",Foro Internacional, núm. 182,2005.

Peters, B. Guy, (1998), Comparative Politics, New York: New York UniversityPress.

Revista de Administración Pública, (1999), "El Servicio de Carrera en la Admi-nistración Pública Mexicana", núm. 103.

126

Diferencias estructurales, retos comunes: los servicios...

Documents

Transcript of Diferencias estructurales, retos comunes: los servicios...