DIPUTADO - Régimen prestacional. Antecedentes

El decreto 2767 de 1945, artículo 1°, estatuyó: "Con las solas excepciones previstas en el presente Decreto, los empleados y obreros al servicio de un Departamento, Intendencia, Comisaría o Municipio tienen derecho a la totalidad de las prestaciones señaladas en el artículo 17 de la ley 6ª de 1.945, y el artículo 11 del Decreto número 1600 del mismo año para los empleados y obreros de la Nación". Las prestaciones e indemnizaciones previstas en la ley 6ª de 1.945 eran las siguientes: auxilio de cesantía, pensión vitalicia de jubilación, pensión de invalidez, seguro por muerte, auxilio por enfermedad no profesional, asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria y los gastos indispensables del entierro (art. 17). La normatividad equiparaba en materia prestacional el régimen de congresistas y diputados el cual, como acaba de anotarse, se remite al previsto para los servidores públicos del orden nacional en la ley 6ª de 1945. El artículo 299 de la Constitución de 1991 en su texto inicial consagró: " con las limitaciones que establezca la ley, tendrán – los diputados – derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones correspondientes" De todo lo anterior se concluye que conforme a lo dispuesto en el artículo 299 de la Carta, el artículo 56 del decreto ley 1222 de 1986 es la norma que establece las prestaciones sociales de los diputados, mediante remisión a la ley 6ª de 1945 "y demás disposiciones que la adicionen o reformen", régimen prestacional que no resulta contrario a la ley 617 de 2000, como se analizará más adelante.

DIPUTADO - Régimen de remuneración. Reserva legal

La aparente contradicción entre los artículos 299 - modificado por el Acto Legislativo N° 1 de 19996 - y 308 de la Carta. Es necesario precisar que mientras el artículo 308 de la Carta dispone que "la ley podrá limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas...", el 299 vigente se refiere a una "remuneración", de lo cual surge una aparente contradicción en relación con la naturaleza de la retribución. Sin embargo, consultando el elemento teleológico se encuentra que la modificación de 1996 implicó el abandono de la contraprestación mediante la modalidad de honorarios, la cual no se reglamentó durante la vigencia del artículo 299 original. Así, es del caso descartar toda disparidad en relación con el alcance normativo del artículo 308, en cuanto en desarrollo del mandato constitucional de la norma en cita – "los miembros de las asambleas departamentales tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes (...) en los términos que fije la ley" - la ley 617 de 2000 optó por establecer de manera expresa una "remuneración (...) por mes de sesiones", única y global, con los alcances establecidos en el artículo 28. Mientras el texto original del artículo 299 de la Constitución preveía que los diputados no tenían la calidad de funcionarios públicos, al ser modificado por el Acto Legislativo N° 1 de 1996 se dispuso que tendrían la de servidores públicos, disposición que armoniza con el artículo 123 que contempla, entre éstos, a los miembros de las corporaciones públicas y a los empleados y trabajadores del Estado y a los de sus entidades descentralizadas. En cuanto a la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los miembros de las asambleas es necesario dejar establecido que corresponde al legislador. En efecto, las facultades previstas en el artículo 150.19, literal e) facultan al Congreso, mediante ley marco, para dictar las normas generales, y señalar en ella los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, razón por la cual no les es aplicable a los diputados la ley 4ª de 1992, ni aún su artículo 12, según el cual "el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley", dado que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-315 de 1995, declaró exequible esta norma "siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales." A su vez, el artículo 299 vigente dispuso que los miembros de las asambleas departamentales "tendrán derecho a una remuneración (...) en los términos que fije la ley". Declarada la constitucionalidad del artículo 28 de la ley 617, la remuneración "en los términos que fije la ley" a que se remite el último inciso del artículo 299, es la que perciben los diputados por mes de sesiones y en cuantía equivalente a salarios mínimos legales mensuales de acuerdo a la categoría del departamento, sin incluir factores o conceptos diferentes a dicho valor.

DIPUTADO - Factores constitutivos de remuneración

Como la remuneración no contempló sumas distintas a la global y única equivalente a salarios mínimos legales mensuales, este valor corresponde - en cada caso, según sea la categoría del departamento - a la retribución ordinaria del servicio. Por esto, fuera de dicha suma no hay lugar a reconocer factores o beneficios diferentes, a ningún titulo, ni es procedente que los diputados

perciban por concepto de remuneración emolumento adicional al establecido en el artículo 28. El artículo 299 que facultó al legislador para "establecer una remuneración durante las sesiones correspondientes", mandato desarrollado en el artículo 28 de manera tan evidente, que no admite interpretación distinta : "la remuneración de los diputados de las asambleas departamentales por mes de sesiones, corresponderá a la siguiente tabla (...)", sin contemplar suma distinta. Además, como no existe relación laboral entre los diputados – a pesar de su calidad de servidores públicos – y la administración departamental, no hay lugar a considerar que están protegidos por el estatuto general de los empleados públicos territoriales y que, por lo mismo, podrían existir eventualmente otros conceptos salariales. Por estas razones los diputados devengan únicamente la remuneración establecida por el legislador en el artículo 28.

DIPUTADO - Remuneración en períodos de receso. Factores a ser cancelados

Sin perjuicio de que los diputados mantengan la calidad de servidores públicos durante los períodos de receso de las asambleas departamentales, la ley no autoriza a los departamentos para realizar aportes al sistema de seguridad social integral. Tampoco hay lugar a efectuar otros aportes parafiscales. 4. Los miembros de las asambleas departamentales tienen derecho a percibir, además de la remuneración única y global establecida en el artículo 28 de la ley 617 de 2000, las prestaciones previstas en la ley 6ª de 1945 y en las disposiciones que la adicionan o reforman, en la ley 100 de 1993 y en la ley 4ª de 1992, en todos los casos en cuanto fuere pertinente. El límite a las asignaciones establecido en el artículo 73 de la ley 617 de 2.000, comprende a todos los servidores públicos del departamento como entidad territorial y. por tanto, se aplica a los de los entes descentralizados. Respecto de los miembros de las asambleas departamentales, ellos tienen preestablecida una remuneración única y global conforme al artículo 28 de la ley 617, mientras el legislador no disponga en contrario.NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 16 de agosto de 2006.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil dos ( 2002 )

Radicación numero: 11001-03-06-000-2002-01414-00(1414)

Actor: DEPARTAMENTO ADMINISRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA

Referencia: DIPUTADOS. Remuneración y su relación con el valor máximo de los gastos de las asambleas departamentales; aportes al sistema de seguridad social. Límite de las asignaciones de los servidores públicos territoriales.

Con ocasión de la expedición de la ley 617 de 2.000, el señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, formula a la Sala los siguientes interrogantes en relación con el asunto de la referencia :

"1. ¿Dentro del valor máximo de gastos de las Asambleas, diferentes a la remuneración de los diputados, que establece el artículo 8° de la Ley 617 se deben incluir los valores correspondientes a los aportes de salud, pensiones, riesgos profesionales, seguro de vida, aportes parafiscales y demás prestaciones a que tengan derecho los diputados?

2. ¿Fuera del régimen salarial establecido en el artículo 28 de la Ley 617 de 2.000, tienen los Diputados a las Asambleas Departamentales derecho a otros factores o beneficios salariales, como los establecidos en la Ley 5ª de 1.969, los artículos 55 y 56 del Decreto Ley 1222 de 1.986 y las excepciones previstas en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1.992?

3. ¿Teniendo en cuenta que los diputados solo perciben remuneración durante el tiempo de sesiones, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 617 de 2.000, nunca dejan de ostentar tal dignidad, cómo se debe tomar el tiempo de receso de las corporaciones para efectos de la cancelación de los aportes patronales al Sistema de Seguridad Social Integral (Salud, Pensiones, riesgos profesionales,

aportes parafiscales)?

4. ¿Restringió el Legislador para los diputados, de acuerdo con lo expresado en el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 617 de 2.000, las asignaciones provenientes del tesoro público, como sería el caso de Bonificación por Servicios Prestados, Prima de Servicios, Auxilio de Cesantía y la Prima de Navidad, limitándolas a las pensiones o sustituciones pensionales, a las excepciones establecidas en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1.992 y a las prestaciones previstas en la Ley 100 de 1.992 y sus disposiciones complementarias?

5. ¿La limitación a las asignaciones de los servidores públicos territoriales que establece el artículo 73 de la Ley 617 de 2.000, comprende a Diputados, Gerentes, Directores o Presidentes de entidades descentralizadas del orden territorial?

Consideraciones de la Sala

Las asambleas departamentales, corporaciones administrativas de elección popular, gozan de autonomía administrativa y presupuestal; sus gastos de funcionamiento pueden ser limitados por el legislador ( arts. 299 y 308 de la C.P.)

La ley 617 de 2000, en desarrollo del artículo 302 de la Carta, categorizó los departamentos teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal, así como su población, y dispuso que sus gastos de funcionamiento serán financiados con los ingresos corrientes de libre destinación 1, los cuales son los ingresos corrientes excluidas todas las rentas de destinación específica establecidas por ley o por "acto administrativo", todo con la finalidad de racionalizar el gasto público nacional y sanear fiscalmente las entidades territoriales. El legislador también limitó el valor máximo de los gastos de las asambleas departamentales.

1. Evolución legislativa del régimen prestacional de los diputados

El decreto 2767 de 1945, artículo 1°, estatuyó: "Con las solas excepciones previstas en el presente Decreto, los empleados y obreros al servicio de un Departamento, Intendencia, Comisaría o Municipio tienen derecho a la totalidad de las prestaciones señaladas en el artículo 17 de la ley 6ª de 1.945, y el artículo 11 del Decreto número 1600 del mismo año para los empleados y obreros de la Nación".

El artículo 7° de la ley 48 de 1962 dispuso:

"Los miembros del Congreso y de las Asambleas Departamentales gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1.945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen".

El artículo 6° del decreto 1723 de 1.964, establecía:

"Los diputados a las asambleas departamentales tendrán derecho a las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6ª de 1.945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen, en las mismas condiciones señaladas para los miembros del Congreso en el presente decreto. El seguro por muerte de los diputados se reconocerá y liquidará como el de los trabajadores oficiales".

La Ley 5ª de 1969, en sus artículos 3° y 4° señaló:

"Artículo 3. Para los efectos del artículo 29 de la Ley 6ª de 1945, los lapsos o

Ley 617, art. 3Ί: "los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinaciσn, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversiσn pϊblica autσnoma de las mismas".

períodos de tiempo en que se hayan devengado asignaciones por servicios prestados a la Nación, en ejercicio del cargo de Senador, Representante o Diputado a la Asamblea Nacional Constituyente, o a los Departamentos en el de Diputado a la Asamblea se acumularán a los lapsos de servicio oficial o semioficial. Para los efectos de la jubilación precedente las sesiones ordinarias o extraordinarias de esas Corporaciones en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y de asignaciones como si el Congresista o Diputado hubiese servido los doce meses del respectivo año calendario y hubiese percibido durante cada uno de dichos doce meses idénticas asignaciones mensuales a las devengadas en el tiempo de sesiones.

Si los miembros de las mencionadas Corporaciones no hubiesen asistido a todas las sesiones ordinarias o extraordinarias de la legislatura se hará el cómputo en proporción al tiempo de servicio. (...)

Parágrafo 2º: Estas reglas se aplicarán cualquiera que fuere la época en que se hayan prestados estos servicios a la Nación o a los Departamentos.

Artículo 4°. Los miembros de las corporaciones públicas a que se refiere el artículo 3° de la presente ley gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945, y demás disposiciones que la adicionen o reformen, y el auxilio de cesantía se liquidará de acuerdo con lo dispuesto en dicho artículo 3° en su parágrafo primero."

La ley 20 de 1977, en el artículo 2° ratificó que las prestaciones sociales de los diputados continuaban rigiéndose por las disposiciones que regulan la materia.

Y el artículo 56 del decreto ley 1222, preveía:

"Los miembros del Congreso y de las asambleas departamentales gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6ª de 1.945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen".

Las prestaciones e indemnizaciones previstas en la ley 6ª de 1.945 eran las siguientes: auxilio de cesantía, pensión vitalicia de jubilación, pensión de invalidez, seguro por muerte, auxilio por enfermedad no profesional, asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria y los gastos indispensables del entierro (art. 17).

La normatividad equiparaba en materia prestacional el régimen de congresistas y diputados el cual, como acaba de anotarse, se remite al previsto para los servidores públicos del orden nacional en la ley 6ª de 1.945.

El artículo 299 de la Constitución de 1991 en su texto inicial consagró : " con las limitaciones que establezca la ley, tendrán – los diputados – derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones correspondientes"

Ante la falta de desarrollo legal del régimen de honorarios, la Sala consideró aplicables las disposiciones sobre prestaciones sociales vigentes a la sazón, las cuales no fueron derogadas en forma expresa o implícita por la nueva legislación constitucional, ni declaradas inexequibles con posterioridad. Así, señaló en la Consulta No. 444 de 1992 :

"La Constitución Política expedida por la Asamblea Nacional Constituyente el 4 de julio de 1.991 sustituyó el régimen salarial y prestacional de los Diputados por honorarios, cuyo derecho a percibirlos se adquiere por estos servidores públicos por la asistencia a las sesiones (ordinarias o extraordinarias) de las Asambleas Departamentales. (...)

De conformidad con las nuevas prescripciones constitucionales, la vigencia del régimen de honorarios previsto para los miembros de las Asambleas Departamentales, está supeditado a la expedición por el Congreso de la República de una ley que establezca las limitaciones y criterios con sujeción a los cuales aquellas corporaciones administrativas puedan fijar los honorarios a

que tendrán derecho los Diputados.

Dicha ley aún no ha sido expedida. Esta circunstancia implica que el régimen de honorarios todavía no ha entrado a regir y que, por tanto, el régimen salarial y prestacional previsto para los Diputados conserva su vigencia.

Una vez el Congreso expida la ley correspondiente, cesarán los efectos jurídicos del régimen salarial y prestacional. (...)"

Respecto del Acto Legislativo N° 1 de 1.996 esta Sala, en la Consulta No. 1.234 de 2000, sostuvo :

"... la Sala considera que mientras el legislador no desarrolle los mandatos del artículo 299 superior, las disposiciones del código de régimen departamental (decreto ley 1222 de 1.986) están vigentes y acordes con el nuevo régimen constitucional de 1.996; particularmente el artículo 55 relativo al límite superior de la remuneración diaria que reciben los diputados, el 56 en cuanto a la aplicación a los diputados de la ley 6ª de 1.945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen y el 57 relacionado con la reserva legal en materia de prestaciones sociales de los diputados en la medida en que no existan normas posteriores que los modifiquen o sustituyan, aun cuando debe reiterarse que algunas disposiciones fueron recogidas por nuevos textos, los cuales son aplicables en su reemplazo".

En cuanto a otras disposiciones aplicables, en particular en relación con el régimen pensional, indicó:

"En materia de prestaciones sociales es necesario precisar que la ley 100 de 1.993 es ley derogatoria de los regímenes generales y especiales de pensiones, razón por la cual la ley 6ª de 1.945, sólo es aplicable a los diputados en los términos del régimen de transición o sea del artículo 36 de la ley 100. Así mismo, la ley 6ª de 1.945 en materia de cesantías del orden territorial fue modificada por las leyes 344 de 1.996 2 y 362 de 1.997, por tanto, la ley 6ª de 1.945 y las demás disposiciones que la modificaron y complementaron, rigen exclusivamente para quienes tengan situaciones consolidadas con anterioridad a la vigencia de las leyes 100 y 344 respectivamente". 3

De igual forma la Subsección "A" de la Sección Segunda de esta Corporación en fallo del 7 de noviembre de 1996, recaído dentro del expediente No. 11576, sostuvo: "Con la expedición de la citada preceptiva – se refiere al Acto Legislativo N° 1 de 1996 -, se clausuró el debate que suscitó el original artículo 299 de la Carta Política sobre el tránsito entre el régimen salarial y prestacional que con anterioridad regía para los diputados y el nuevo régimen de honorarios, pues no expedida la ley que según la norma debía reglamentar el régimen de honorarios, la preceptiva constitucional no tuvo vigencia en la práctica y el Acto Legislativo 1 de 1996, recobró para los miembros de las Asambleas la calidad de servidores públicos y el derecho a devengar una remuneración durante las sesiones, así como el amparo a un

El artνculo 13 de la ley 344 de 1.996, seρala: "Sin perjuicio de los derechos convencionales, y los estipulado en la ley 91 de 1.989, a partir de la publicaciσn de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Organos y Entidades del Estado tendrαn el siguiente rιgimen de cesantνas: a) El 31 de diciembre de cada aρo se harα la liquidaciσn definitiva de cesantνas por la anualidad o por la fracciσn correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminaciσn de la relaciσn laboral; b) Les serαn aplicables las demαs normas legales vigentes sobre cesantνas correspondiente al σrgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artνculo (...)". Sentencia C-428/97: "El rιgimen de cesantνas resulta reformado por el artνculo 13 de la Ley 344 de 1996 para las personas que se vinculen en el futuro a los σrganos y entidades del Estado. Las reglas que se venνan aplicando, en cuanto hacνan parte del rιgimen prestacional, eran de jerarquνa legislativa y solamente podνan ser afectadas o modificadas mediante ley, por lo cual las directrices que el Congreso ha dictado en la norma que ocupa la atenciσn de la Corte no podνan dejar de contemplar de manera directa, como se hizo, los nuevos sistemas de liquidaciσn definitiva de cesantνas por anualidades o fracciones de ellas. Se cambiσ, pues, por el legislador -que era quien podνa hacerlo- el sistema que se hallaba en vigor, y a ello se procediσ con el propσsito definido de disminuir o atemperar el gasto pϊblico, pero no aparece por tales razones violado precepto constitucional alguno, en cuanto no se afectaron los derechos adquiridos de los trabajadores (la norma surte efectos hacia el futuro); no se rompiσ la unidad de materia exigida por la Carta; no se vulnerσ el artνculo 150, numeral 19, de la Constituciσn Polνtica; no se sustituyσ al Gobierno en el ejercicio de una funciσn que fuera propia de ιl y, por el contrario, se circunscribiσ el Congreso a establecer reglas propias de su competencia."

égimen de prestaciones y seguridad social, en los términos establecidos en la ley." 4

De todo lo anterior se concluye que conforme a lo dispuesto en el artículo 299 de la Carta, el artículo 56 del decreto ley 1222 de 1986 es la norma que establece las prestaciones sociales de los diputados, mediante remisión a la ley 6ª de 1945 "y demás disposiciones que la adicionen o reformen" 5, régimen prestacional que no resulta contrario a la ley 617 de 2000, como se analizará más adelante.

Sin perjuicio del régimen de transición la ley 100, a su vez, regula el sistema general de pensiones que garantiza a los afiliados y beneficiarios, las siguientes prestaciones económicas: pensión de vejez, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes y auxilio funerario (art. 2° decreto 692/94) y, en materia asistencial, la seguridad social en salud y los riesgos profesionales.

2. Régimen de remuneración de los diputados

2.1 La aparente contradicción entre los artículos 299 - modificado por el Acto Legislativo N° 1 de 19996 - y 308 de la Carta. Es necesario precisar que mientras el artículo 308 de la Carta dispone que "la ley podrá limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas...", el 299 vigente se refiere a una "remuneración", de lo cual surge una aparente contradicción en relación con la naturaleza de la retribución. Sin embargo, consultando el elemento teleológico se encuentra que la modificación de 1996 implicó el abandono de la contraprestación mediante la modalidad de honorarios, la cual no se reglamentó durante la vigencia del artículo 299 original. Así, es del caso descartar toda disparidad en relación con el alcance normativo del artículo 308, en cuanto en desarrollo del mandato constitucional de la norma en cita – "los miembros de las asambleas departamentales tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes (...) en los términos que fije la ley" - la ley 617 de 2000 optó por establecer de manera expresa una "remuneración (...) por mes de sesiones", única y global, con los alcances establecidos en el artículo 28. 6

Además, la Corte Constitucional en la sentencia C- 837 de 2001, al examinar la constitucionalidad del artículo 28 de la ley 617, precisó al respecto:

En igual sentido sentencias de la Secciσn Segunda, expedientes 6041-638-98, 15366, 15546, 11522. En igual sentido sentencias de la Secciσn Segunda, expedientes 6041-638-98, 15366, 15546, 11522. En cuanto al rιgimen prestacional, esta Sala en oportunidad anterior seρalσ: "No es procedente el reconocimiento y pago de la prima de servicios, por no estar establecida en beneficio de los diputados y porque constituirνa factor salarial para efectos de su asignaciσn mensual.(...) No es jurνdicamente viable el reconocimiento de prima de localizaciσn y vivienda para los diputados, pues en desarrollo de la ley 4ª de 1.992 solo ha sido establecida para los miembros del Congreso". (Consulta 1.166 de 25 de noviembre de 1.998). Aunque la ley 617 en el parαgrafo 3Ί del artνculo 1Ί, se referνa a honorarios - rezaba la norma: "cuando un departamento descienda de categorνa, los salarios y/o honorarios de los servidores pϊblicos serαn los que correspondan a la nueva categorνa -, sin embargo, el artνculo 29 prevι que el perνodo de sesiones extraordinarias de las asambleas "se remunerarα proporcionalmente al salario fijado". Mediante sentencia C-1098/01 se declararon inexequibles los parαgrafos 3° y 4° de los artνculos 1° y 2° de la ley 617. Precisσ la Corte Constitucional: "...los parαgrafos acusados ordenan que los salarios sean nominalmente reducidos, de manera automαtica, generalizada e incondicionada. Esto menoscaba los derechos de los trabajadores y viola de manera directa una prohibiciσn expresa. En efecto, el ϊltimo inciso del artνculo 53 dice: "La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores". Ante la contradicciσn evidente entre el texto constitucional citado y los parαgrafos 3° del artνculo 1° y 4° del artνculo 2° de la ley 617/00, procede la declaratoria de inexequibilidad de dichas normas legales." // El art. 26 ibνdem contiene una disposiciσn similar. // Respecto a los alcances de las disposiciones citadas, la Sala comparte la conclusiσn a que llegσ el Magistrado Jaime Araujo Renterνa, en el salvamento de voto de la sentencia C-837/01: "En primer lugar debe destacarse la inconsistencia conceptual que media entre esta disposiciσn y el inciso cuarto del artνculo 299 ibidem, conforme al cual los miembros de las asambleas departamentales tendrαn derecho a remuneraciσn. Vale decir, mientras en este ϊltimo artνculo se contempla una contraprestaciσn salarial a favor de los diputados, por contraste, el artνculo 308 alude a honorarios, lo cual corresponde a una inadvertencia del Legislador de 1996 al producir el acto legislativo No. 01, reformatorio de la versiσn original del artνculo 299, que al respecto estipulaba honorarios a favor de los diputados. Empero, atendiendo al propσsito que animσ la modificaciσn de este segmento normativo, para todos los efectos debe entenderse que los diputados de las asambleas tienen derecho a una remuneraciσn durante las sesiones correspondientes, con el amparo que les otorgue el rιgimen prestacional y de seguridad social dispuesto en la ley."

"Para ilustrar lo anterior, es necesario resolver el segundo aspecto arriba planteado como requisito para resolver el cargo que se estudia, como es el de determinar cuáles serán los efectos prácticos que acarreará la categorización propuesta. En virtud de lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 136 de 1994 (que es relevante porque el artículo 6º ibídem, al cual hace referencia, fue modificado por el artículo 2º de la Ley 617/00, que se estudia), las categorías que se señalan en las normas acusadas "se aplicarán para los aspectos previstos en esta ley y a las demás normas que expresamente lo dispongan (sic)". Esto quiere decir que la categorización tendrá los efectos que la normatividad respectiva le asigne. En este caso, tal y como lo señala el encabezado mismo de las normas acusadas, se trata de una categorización de tipo "presupuestal"; en consecuencia, sus efectos serán aquellos señalados por la misma Ley 617/00, o en general, por la ley presupuestal aplicable.

"Así, por lo menos en lo que atañe al sistema que consagra la Ley 617 de 2000, los efectos que genera para una entidad territorial la clasificación en una u otra categoría, se traducen en diferencias comparativas en cuanto al porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación que pueden destinar a gastos de funcionamiento, así como en diferencias en cuanto al plazo de ajuste con el que cuentan para adaptar tales gastos a los límites máximos establecidos en los artículos 3 al 11 ibídem. La pertenencia a una u otra categoría determinará, además, el nivel salarial de los servidores públicos correspondientes, puesto que de conformidad con ella, se establecerá el salario del gobernador o del alcalde -al cual está vinculada la escala de remuneraciones del resto del personal que labora en la entidad-, así como el monto salarial de los diputados, concejales, contralores, personeros y demás servidores públicos del respectivo ente territorial (art. 1, parágrafo 3º, y art. 2, parágrafo 4º, ibídem). ( Destacó la Corte Constitucional ).

"En concordancia con lo anterior a través del artículo 28 de la ley 617 de 2000 se estableció la remuneración de los diputados de las Asambleas Departamentales, según la categoría departamental que los cobije. Es decir, el Legislador estipuló válidamente una disposición remuneratoria en desarrollo de la categorización departamental que ampara la Carta. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del prenotado artículo 28."

2.2 Competencia para establecer la remuneración de los diputados.

Mientras el texto original del artículo 299 de la Constitución preveía que los diputados no tenían la calidad de funcionarios públicos, al ser modificado por el Acto Legislativo N° 1 de 1996 se dispuso que tendrían la de servidores públicos, disposición que armoniza con el artículo 123 que contempla, entre éstos, a los miembros de las corporaciones públicas y a los empleados y trabajadores del Estado y a los de sus entidades descentralizadas.

En cuanto a la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los miembros de las asambleas es necesario dejar establecido que corresponde al legislador. En efecto, las facultades previstas en el artículo 150.19, literal e) facultan al Congreso, mediante ley marco, para dictar las normas generales, y señalar en ella los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, razón por la cual no les es aplicable a los diputados la ley 4ª de 1992, ni aún su artículo 12, según el cual "el régimen prestacional de los servidores públicos 7 de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley", dado que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-315 de 1995, declaró exequible esta norma "siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales."

A su vez, el artículo 299 vigente dispuso que los miembros de las asambleas departamentales "tendrán derecho a una remuneración (...) en los términos que fije la ley".

Concepto dentro del cual estαn comprendidos los diputados.

En este orden de ideas, la ley 617 de 2000 8 reformó parcialmente la ley 136 de 1.994 y el decreto extraordinario 1222 de 1.986, adicionó la ley orgánica de presupuesto y el decreto 1421 de 1.993, y dictó otras normas para fortalecer la descentralización y racionalización del gasto público nacional9 y en el artículo 28 estableció:

" Remuneración de los Diputados.10– La remuneración de los diputados de las Asambleas Departamentales por mes de sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir del 2001:

Categoría de departamento Remuneración de diputadosEspecial 30 SMLMPrimera 26 SMLMSegunda 25 SMLMTercera y cuarta 18 SMLM".

Publicada en el Diario Oficial No.44.188 del 9 de octubre de 2000. // La Corte Constitucional en sentencia C-540/01 declarσ exequible la ley 617 de 2.000 por los cargos de inconstitucionalidad por vicios de trαmite en su formaciσn. Al respecto seρalσ: "...lo que estα en juego con la ley 617 es la dimensiσn del nivel territorial y de las entidades territoriales, la cual no es un asunto esencialmente presupuestal sino, ante todo, polνtico por afectar la organizaciσn del poder pϊblico, ademαs de tener connotaciones de orden administrativo y funcional. Se concluye entonces que la ley 617 realmente encaja dentro de la categorνa "autonomνa territorial", la cual es mαs amplia que el tema presupuestal o econσmico, aunque ella tenga indudables efectos en temas econσmicos y presupuestales".lEn la exposiciσn de motivos del proyecto de ley, se pone de presente la necesidad de adoptar medidas para equilibrar la situaciσn financiera de las entidades territoriales, como correctivo tendiente al fortalecimiento de la descentralizaciσn polνtica, administrativa y fiscal. En cuanto a la situaciσn de los departamentos se lee: "Particularidades de la problemαtica departamental. La crisis fiscal de los departamentos no es coyuntural. Desde 1.995 las finanzas departamentales sufren un progresivo deterioro. El ahorro corriente consolidado no es negativo gracias a que el ahorro generado por unos pocos, es mayor que el desahorro de los demαs. En 1997, aunque departamentos como Cundinamarca y Caldas experimentaron una recuperaciσn importante, para la gran mayorνa de los restantes la situaciσn se tornσ crνtica. 15 departamentos de los 23 estudiados registraron dιficit corriente y se endeudaron para atender gastos de funcionamiento. (...) Uno de los factores que contribuye a agravar la situaciσn financiera de los departamentos es el elevado nivel de los gastos de funcionamiento y, dentro de estos, la exagerada participaciσn de los gastos de las asambleas y contralorνas. Para una muestra de 18 departamentos se encontrσ que durante 1.998, en promedio, las transferencias a las asambleas y las contralorνas representaron el 11% de los ingresos tributarios y el 9% de los gastos de funcionamiento, (excluidos los financiados con trasferencias nacionales). (...) En promedio el 11.2% de los ingresos tributarios de los departamentos se gastan en asambleas y contralorνas. (...) En relaciσn con la estructura del gasto de los organismos de control polνtico y fiscal se destaca el hecho de que la mayor parte de ellos corresponde a pago de salarios y contribuciones a la nσmina. Asν, por ejemplo en las asambleas los rubros antes citados representaron, en promedio, el 87% de sus gastos totales y en las contralorνas el 89%...." - Gaceta del Congreso, No. 257, agosto 17 de 1.999, pαg. 12)..En sentencia C-837/01 la Corte Constitucional declarσ exequible, entre otros, el artνculo 28 respecto del cargo de quebrantamiento de la autonomνa constitucional prevista en el artνculo 287 superior. Como fundamento de la decisiσn, retomσ lo dicho en la sentencia C-579/01 sobre categorizaciσn departamental, establecida en el artνculo 1° de la ley 617, en desarrollo del articulo 302 constitucional. En cuanto a los efectos de dicha categorizaciσn en materia salarial, seρalσ: "...la pertenencia a una u otra categorνa determinarα, ademαs, el nivel salarial de los servidores pϊblicos correspondientes, puesto que de conformidad con ella, se establecerα el salario del gobernador o del alcalde al cual estα vinculada la escala de remuneraciones del resto del personal que labora en la entidad-, asν como el monto salarial de los diputados, concejales, contralores, personeros y demαs servidores pϊblicos del respectivo ente territorial (art. 1° parαgrafo 3° y art. 2°, parαgrafo 4° ibd.)". En concordancia con lo anterior a travιs del artνculo 28 de la ley 617/00 se estableciσ la remuneraciσn de los diputados de las asambleas departamentales segϊn la categorνa departamental que los cobije. Es decir, el legislador estipulσ vαlidamente una disposiciσn remuneratoria en desarrollo de la categorizaciσn departamental que ampara la Carta. Por lo tanto, la Corte declararα la exequibilidad del prenotado artνculo 28". El Mag. Araujo Renterνa salvσ voto al respecto: "ΏCuαl es entonces el talante jurνdico del artνculo 28 demandado? Pues ni mαs ni menos que el de un precepto abiertamente inconstitucional, toda vez que su contenido regula taxativamente los montos remuneratorios a que tienen derecho los diputados con arreglo a las respectivas categorνas departamentales. Nσtese que el artνculo no estα aludiendo a topes mαximos, evento en el cual sν habrνa un principio de aproximaciσn hacia el cumplimiento de las directrices plasmadas en el artνculo 308 Superior; obviamente, dentro de la perspectiva de las apropiaciones presupuestales. Por el contrario, en el caso del artνculo 28 lo que eclosiona meridianamente es una determinaciσn de la escala salarial de los diputados de las asambleas departamentales. Mandato que por su propia fuerza acusa un vicio de inconstitucionalidad por falta de competencia del σrgano emisor, es decir, del Congreso de la Repϊblica. Cierto es tambiιn que algunos podrνan aducir vacνo normativo en el caso de ser declarado inexequible el dispositivo censurado; con todo, al punto habrνa que responder indicando que segϊn voces del artνculo 73 de la ley 617/00, ningϊn servidor pϊblico del orden departamental puede recibir una asignaciσn superior al salario del Gobernador, lo cual incluye a los diputados. Sνguese de todo lo anterior que el artνculo 28 resulta lesivo de los artνculos 1, 121, 287 y 300-7 de la Carta Fundamental, razσn por la cual debiσ ser retirado del ordenamiento legal. Pero como las cosas no ocurrieron asν, debo salvar mi voto en torno a lo resuelto por esta Corporaciσn a travιs del numeral 6Ί de la sentencia en cita. En igual sentido el Mag. Escobar Gil, sostuvo: "...la determinaciσn que el legislador efectϊa en el artνculo 28 demandado, de los salarios de los diputados, comporta una indebida intromisiσn en los asuntos departamentales, vaciando asν el reducto mνnimo de autonomνa de las entidades territoriales que la Constituciσn garantiza a los entes locales".

A su vez, el artículo 29 - sustitutivo del artículo 1° de la ley 56 de 1.9911 -, estableció sesiones ordinarias de las asambleas durante seis meses y extraordinarias durante un mes al año - que se remuneran "proporcionalmente al salario fijado" -, y estableció una incompatibilidad en el parágrafo 1° a la que se referirá la Sala más adelante.

1 La aparente contradicción entre los artículos 299 - modificado por el Acto Legislativo N° 1 de 19996 - y 308 de la Carta. Es necesario precisar que mientras el artículo 308 de la Carta dispone que "la ley podrá limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas...", el 299 vigente se refiere a una "remuneración", de lo cual surge una aparente contradicción en relación con la naturaleza de la retribución. Sin embargo, consultando el elemento teleológico se encuentra que la modificación de 1996 implicó el abandono de la contraprestación mediante la modalidad de honorarios, la cual no se reglamentó durante la vigencia del artículo 299 original. Así, es del caso descartar toda disparidad en relación con el alcance normativo del artículo 308, en cuanto en desarrollo del mandato constitucional de la norma en cita – "los miembros de las asambleas departamentales tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes (...) en los términos que fije la ley" - la ley 617 de 2000 optó por establecer de manera expresa una "remuneración (...) por mes de sesiones", única y global, con los alcances establecidos en el artículo 28. 12

2.3 La incompatibilidad del parágrafo 1° del artículo 29 de la ley 617 de 2000.

Establece esta norma:

"La remuneración de los diputados es incompatible con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las excepciones establecidas en la ley 4ª de 1992".

El entendimiento de este precepto no puede conducir a desconocer los derechos que están consagrados para los diputados en la legislación vigente, los cuales se han mantenido a lo largo de la historia legislativa del país como se consignó. Esta aclaración persigue dejar establecido que la incompatibilidad del parágrafo en mención se remite, de manera exclusiva, a impedir que por concepto de remuneración dichos servidores perciban asignaciones diferentes a la única y global prevista por el legislador.

11El artνculo 1° de la ley 56 de 1.993, establecνa: "Las asambleas departamentales tendrαn tres perνodos de sesiones ordinarias en el aρo, asν: a) El primer perνodo serα, en el primer aρo de sesiones, del dos de enero posterior a su elecciσn al ϊltimo del mes de febrero del respectivo aρo . El segundo y tercer aρo de sesiones tendrα como primer perνodo el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El segundo perνodo serα del primero de junio al ϊltimo dνa de julio, y c) El tercer perνodo, serα del primero de octubre al treinta de noviembre con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto departamental. Parαgrafo. El perνodo ordinario podrα ser prorrogado por diez dνas calendario mαs a voluntad de la respectiva asamblea". Aunque la ley 617 en el parαgrafo 3Ί del artνculo 1Ί, se referνa a honorarios - rezaba la norma: "cuando un departamento descienda de categorνa, los salarios y/o honorarios de los servidores pϊblicos serαn los que correspondan a la nueva categorνa -, sin embargo, el artνculo 29 prevι que el perνodo de sesiones extraordinarias de las asambleas "se remunerarα proporcionalmente al salario fijado". Mediante sentencia C-1098/01 se declararon inexequibles los parαgrafos 3° y 4° de los artνculos 1° y 2° de la ley 617. Precisσ la Corte Constitucional: "...los parαgrafos acusados ordenan que los salarios sean nominalmente reducidos, de manera automαtica, generalizada e incondicionada. Esto menoscaba los derechos de los trabajadores y viola de manera directa una prohibiciσn expresa. En efecto, el ϊltimo inciso del artνculo 53 dice: "La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores". Ante la contradicciσn evidente entre el texto constitucional citado y los parαgrafos 3° del artνculo 1° y 4° del artνculo 2° de la ley 617/00, procede la declaratoria de inexequibilidad de dichas normas legales." // El art. 26 ibνdem contiene una disposiciσn similar. // Respecto a los alcances de las disposiciones citadas, la Sala comparte la conclusiσn a que llegσ el Magistrado Jaime Araujo Renterνa, en el salvamento de voto de la sentencia C-837/01: "En primer lugar debe destacarse la inconsistencia conceptual que media entre esta disposiciσn y el inciso cuarto del artνculo 299 ibidem, conforme al cual los miembros de las asambleas departamentales tendrαn derecho a remuneraciσn. Vale decir, mientras en este ϊltimo artνculo se contempla una contraprestaciσn salarial a favor de los diputados, por contraste, el artνculo 308 alude a honorarios, lo cual corresponde a una inadvertencia del Legislador de 1996 al producir el acto legislativo No. 01, reformatorio de la versiσn original del artνculo 299, que al respecto estipulaba honorarios a favor de los diputados. Empero, atendiendo al propσsito que animσ la modificaciσn de este segmento normativo, para todos los efectos debe entenderse que los diputados de las asambleas tienen derecho a una remuneraciσn durante las sesiones correspondientes, con el amparo que les otorgue el rιgimen prestacional y de seguridad social dispuesto en la ley."

En consecuencia, el alcance de la limitación no es otro que esclarecer el monto de la remuneración de los diputados por mes de sesiones, única y global, la cual excluye todo otro concepto, tales como los mencionados en la solicitud de consulta : bonificación por servicios, prima de servicios, etc.

Esta conclusión se funda en el contenido material del artículo 299 que facultó al legislador para "establecer una remuneración durante las sesiones correspondientes", mandato desarrollado en el artículo 28 de manera tan evidente, que no admite interpretación distinta : "la remuneración de los diputados de las asambleas departamentales por mes de sesiones, corresponderá a la siguiente tabla (...)", sin contemplar suma distinta.

Además, como no existe relación laboral entre los diputados – a pesar de su calidad de servidores públicos – y la administración departamental, no hay lugar a considerar que están protegidos por el estatuto general de los empleados públicos territoriales y que, por lo mismo, podrían existir eventualmente otros conceptos salariales. Por estas razones los diputados devengan únicamente la remuneración establecida por el legislador en el artículo 28.

De otra parte, pudiera considerarse que el parágrafo está limitando la percepción de las prestaciones sociales contenidas en las disposiciones reseñadas por la Sala, dado que la incompatibilidad se remite a "cualquier asignación proveniente del tesoro público". Al respecto la Sala precisa que el fundamento del reconocimiento de tales derechos es de origen constitucional, por cuanto el artículo 299 establece que los diputados "estarán amparados por un régimen de prestaciones (...) en los términos que fije la ley", el cual está contenido en las normas legales ya analizadas por la Sala, las cuales, se reitera, no resultan contrarias al orden constitucional ni han sido derogadas o declaradas inexequibles. Además de la remuneración pura y simple prevista en el artículo 28, de las prestaciones sociales – económicas y asistenciales – establecidas en la ley 6ª de 1945 y en la ley 100 de 1993 – con aplicación del régimen de transición -, los diputados tienen derecho a percibir las asignaciones reguladas en el artículo 19 de la ley 4ª de 1992, en cuanto fuere pertinente 13. Finalmente, valga aclarar que el alcance de la incompatibilidad especial consagrada en el artículo 29, es independiente de las contempladas en el artículo 128 de la Carta 14––––, en otras normas legales y en la propia ley 617 - art. 34 -.

2.4 Límite a las asignaciones de los servidores públicos territoriales. El artículo 73 de la ley 617 señala : "Límite a las asignaciones de los servidores públicos territoriales. Ningún servidor público de una entidad territorial podrá recibir una asignación superior al salario del gobernador o

Tales asignaciones son: " a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeρen como asesores de la rama legislativa; b) las percibidas por el personal con asignaciσn de retiro o pensiσn militar o policial de la fuerza pϊblica; c) las percibidas por concepto de sustituciσn pensional; d) los honorarios percibidos por concepto de hora-cαtedra; e) los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) los honorarios percibidos por los miembros de las juntas directivas, en razσn de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de mαs de dos juntas; g) las que a la fecha de entrar en vigencia la presente ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados." Consulta 1344/01: "El artνculo 123, a su vez, dentro de la clasificaciσn de los servidores pϊblicos, incluye a los miembros de las corporaciones pϊblicas quienes, aunque ejercen funciones pϊblicas, no tienen la calidad de empleados pϊblicos ni poseen nexo laboral con el Estado, por lo que la prohibiciσn se les aplica a estos, no con fundamento en el artνculo 128, sino en las normas especiales de los respectivos regνmenes de incompatibilidades que prohνben, a los congresistas, desempeρar cargo o empleo pϊblico arts. 180.1 de la C.P. y 282.1, ley 5ª/92; a los diputados, aceptar o desempeρar cargo como empleado oficial art. 34.1 ley 617/00, y a los concejales, aceptar o desempeρar cargo alguno en la administraciσn pϊblica o vincularse como trabajador oficial art. 45.1 ley 136/94, sustituido por el art. 3° de la ley 177/94. // Lo anterior no obsta para que la prohibiciσn contemplada en el artνculo 128 de recibir mαs de una asignaciσn se aplique a todos los servidores pϊblicos, incluidos los miembros de las corporaciones pϊblicas, en todos los casos conforme a la ley, la que prevι lo relacionado con las excepciones a las incompatibilidades. Los artνculos 187, 299 y 312 de la Carta se remiten a la asignaciσn de los congresistas, a la remuneraciσn de los diputados y a los honorarios de los concejales, respectivamente. // De todo lo anterior puede afirmarse que el vocablo "asignaciσn" es un tιrmino genιrico que comprende las sumas provenientes del tesoro pϊblico, o de empresas o de instituciones en las que tengan parte mayoritaria el Estado, percibidas por los servidores pϊblicos sin excepciσn, dado que la expresiσn "nadie" no excluye a ninguno de ellos-, por concepto de remuneraciσn, consista ιsta en salario o prestaciones, honorarios o cualquier otro emolumento o retribuciσn, salvo aquellas exceptuadas de forma expresa por el legislador".

lcalde." 15, de cuyo texto surge la necesidad, conforme a la consulta, de establecer quienes tienen la calidad de servidores públicos en las entidades territoriales.

Según el artículo 123 de la Constitución "son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios". A su turno, el artículo 286 constitucional establece que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.

Ahora, la expresión "ningún servidor" es comprensiva de todas las personas que en la calidad de servidores públicos prestan servicios en el orden territorial, en cualquiera de las condiciones mencionadas, pertenezcan al sector central o descentralizado de la administración departamental o municipal, ya sea en calidad de miembro de corporación pública - diputados, concejales, ediles -, de empleado público, como gerentes, directores o presidentes de entidades descentralizadas, o de trabajador oficial

El alcance de la referencia del artículo 123 a "las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios", como la contenida en el artículo 73 "de una entidad territorial", debe entenderse entonces en su sentido amplio, pues de la concordancia entre estas dos normas se deduce, de manera clara, que comprende, de una parte, tanto el sector central como el descentralizado, lo cual no pugna con la autonomía que la Carta reconoce a esta última clase de entes y, de otra, consultando el espíritu de la ley 617 de 2000, se hace realidad la consigna de unificación del régimen salarial, propósito del ajuste presupuestal y de la racionalización del gasto perseguidos por el legislador.

Al tenor del artículo 68 de la ley 489 de 1998, son entidades descentralizadas por servicios "...los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica"; régimen jurídico que "de conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política (...) es aplicable a las entidades territoriales." (parágrafo 1° del artículo 68 de la ley 489 de 1998).

En el mismo sentido el artículo 39 de la ley en cita dispone que "Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos según el caso."

De esta manera cuando el artículo 73 de la ley 617 se remite al concepto de servidor público de una entidad territorial, se refiere a los que prestan sus servicios tanto a los organismos principales como a los adscritos y vinculados. Así, armonizando las citadas disposiciones se tiene que, entre otros, son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores de los departamentos y de sus entidades descentralizadas por servicios, entre los cuales se encuentran los directores, gerentes o presidentes de estas.

Valga recordar que la remuneración de los diputados es fija, única e invariable en los términos

En cuanto a los efectos de la categorizaciσn departamental sobre el rιgimen salarial de los servidores pϊblicos territoriales, en la exposiciσn de motivos del proyecto de ley, se consigna lo siguiente: "Con estas disposiciones se busca que los gastos por concepto de nσmina oficial, sean acordes a los ingresos corrientes de libre disposiciσn que recauden los departamentos y municipios. Como quiera que el salario mαximo de un gobernador o alcalde depende de la categorνa en la cual se ubique el respectivo departamento o municipio y los salarios de los demαs empleados de la administraciσn estαn vinculados al salario del gobernador o alcalde, las disposiciones sobre categorizaciσn tienen un efecto directo en la racionalizaciσn de las finanzas territoriales." ( Gaceta del Congreso, nϊmero 257, agosto 17 de 1.999, pαg. 13 ). En cuanto a los efectos de la categorizaciσn departamental sobre el rιgimen salarial de los servidores pϊblicos territoriales, en la exposiciσn de motivos del proyecto de ley, se consigna lo siguiente: "Con estas disposiciones se busca que los gastos por concepto de nσmina oficial, sean acordes a los ingresos corrientes de libre disposiciσn que recauden los departamentos y municipios. Como quiera que el salario mαximo de un gobernador o alcalde depende de la categorνa en la cual se ubique el respectivo departamento o municipio y los salarios de los demαs empleados de la administraciσn estαn vinculados al salario del gobernador o alcalde, las disposiciones sobre categorizaciσn tienen un efecto directo en la racionalizaciσn de las finanzas territoriales." ( Gaceta del Congreso, nϊmero 257, agosto 17 de 1.999, pαg. 13 ).

establecidos en el artículo 28 de la ley 617, mientras el legislador no determine en contrario; sin embargo, la expresión "ningún servidor" - comprensiva de todas las personas que prestan servicios en el orden territorial, incluidos los miembros de las corporaciones públicas -, implica que el límite de las asignaciones del artículo 73 se les aplica, razón por la cual su remuneración por mes de sesiones no podrá superar el salario del gobernador.

3. Cotizaciones en período de receso de las asambleas departamentales

De conformidad con el artículo 48 de la Carta, la seguridad social es un servicio público obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. En cumplimiento del texto constitucional la ley 100 de 1.993 garantiza, a todos los habitantes del territorio nacional, el derecho irrenunciable a la seguridad social, el cual está conformado por el sistema general de pensiones, de seguridad social en salud y general de riesgos profesionales.

Las prestaciones sociales, derivadas de la relación laboral y en el caso de los diputados, de expreso mandato constitucional, son los pagos que tienen por finalidad cubrir los riesgos o contingencias en salud, desempleo, vejez, invalidez y muerte, que a diferencia de los salarios no retribuyen servicios prestados.

La ley 617 de 2.000 dispone que los diputados "están amparados por el régimen de seguridad social (...) en los términos que fije la ley" y que "en todo caso se les garantizará aseguramiento para salud y pensiones" (parágrafo 2°, art. 29), es decir, reitera el principio de universalidad del sistema integral de seguridad social que, con las excepciones del artículo 279 de la ley 100 de 1.993, protege a todas las personas sin discriminación, incluidos los servidores públicos, quienes son afiliados obligatorios.

El decreto 1068 de 1.995, reglamentó la vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, en los siguientes términos:

"Vigencia del sistema general de pensiones. El sistema general de pensiones para los servidores públicos del orden departamental, distrital y municipal, incorporados de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 1° del Decreto 691 de 29 de marzo de 1.994, entrará a regir el 30 de junio de 1.995, siempre que la entrada en vigencia del sistema no haya sido decretada con anterioridad por el gobernador o alcalde.

A partir de la fecha de la vigencia del sistema de que trata el presente artículo, las pensiones de vejez, de invalidez por riesgo común, al igual que las demás prestaciones contempladas en el sistema, de los servidores públicos mencionados en el inciso anterior, se regirá íntegra y exclusivamente por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1.993 y demás normas que las modifiquen, adicionen o reglamenten" (art. 1°).

En virtud del principio de solidaridad, durante la vigencia de la relación laboral o vinculación como servidores públicos de los diputados, deben efectuarse las cotizaciones obligatorias al régimen de seguridad social, con base en el salario devengado. La afiliación al sistema general de pensiones es permanente e independiente del régimen que seleccione el afiliado, no se pierde por haber dejado de cotizar durante uno o varios períodos, pero el trabajador puede pasar a la categoría de afiliado inactivo, cuando transcurran más de seis meses de no pago de las cotizaciones. (art. 13, decreto 692/94).

Los diputados como servidores públicos son afiliados obligatorios al sistema de seguridad social integral (art. 15.1, 157.1 y 203, ley 100, 3° decreto 1295/94). El período para el cual son elegidos es de tres años, no obstante las asambleas sesionan cada año durante seis meses en forma ordinaria

y un mes de manera extraordinaria (art. 29, ley 617 de 2.000)16

; por tanto, durante el tiempo de sesiones deben cubrirse las cotizaciones obligatorias previstas para el régimen general de pensiones con base en la remuneración percibida, en los porcentajes que señala la ley.17

La Sala en concepto 1.082 de 1998, sostuvo :

"Dos de las características comunes a estos regímenes – se refiere a pensiones - son la obligación de efectuar los aportes establecidos por la ley y el reconocimiento de las pensiones y prestaciones con base en la suma de las semanas cotizadas a cualquiera de ellos (art. 13 letras d y g).

El principio de la obligatoriedad de cotizaciones se encuentra expresamente reafirmado en el artículo 17 de la ley, que establece que "durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse las cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquellos devenguen". (...)

La base económica y jurídica para que el sistema general de pensiones funcione, la constituyen las cotizaciones, a las cuales se alude a lo largo de la ley 100 y cuyo monto, a cargo de empleadores y de trabajadores, se encuentra especificado en el artículo 20 de la misma."Según el artículo 18 de la ley 100 la base para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones es el salario mensual y, para el caso de los servidores públicos, el señalado conforme a lo dispuesto en la ley 4ª de 1992. Como ya se señaló, los diputados no están sujetos al régimen de esta ley; sin embargo, en su calidad de servidores públicos son afiliados forzosos al sistema integral de seguridad social, en las condiciones de las normas especiales que regulan la retribución de sus servicios.

Ahora, si bien a términos de las leyes 48 de 1962 y 5ª de 1969, para efectos de la jubilación, las sesiones ordinarias o extraordinarias de las asambleas se computaban en materia de tiempo y de asignaciones como si los diputados hubiesen servido los doce meses del respectivo año calendario, tal ficción legal opera en la actualidad sólo respecto de quienes se encuentren cobijados por el régimen de transición - art. 36, ley 100 -, pero no respecto de los que no gozan de tal beneficio por cuanto, como se anotó, el sistema de pensiones se fundamenta en las semanas efectivamente cotizadas. Dispone el artículo 33 ibídem : "Requisitos para obtener la pensión de vejez. Para tener derecho a la pensión de vejez el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1.000 ) semanas en cualquier tiempo".

)Respecto de las sesiones ordinarias de las asambleas departamentales, el artνculo 9° de la ley 48 de 1.962, preceptϊa: "Para efectos del artνculo 29 de la ley 6ª de 1.945, los lapsos o perνodos de tiempo en que no se hayan devengado asignaciones por servicios prestados a la Naciσn, en el ejercicio del cargo de Senador o Representante; o a los Departamentos, en el de Diputados a la Asamblea, se acumularαn a los demαs lapsos de servicio oficial o semioficial. Para los efectos de jubilaciσn precedente, los perνodos de sesiones ordinarias o extraordinarias del Congreso y de las Asambleas en cada legislatura anual, se equiparan a los doce (12) meses de un aρo calendario, o, proporcionalmente, al tiempo servido en el Congreso o Asamblea en la respectiva legislatura".Acerca de la interpretaciσn de la norma transcrita, la Sala considerσ que la finalidad "de la disposiciσn consiste en disponer que se compute a los senadores, representantes y diputados el tiempo de servicio para el reconocimiento de la pensiσn de jubilaciσn y en asimilarlo a doce meses. Pero, si no asistieron a todas las reuniones, ordinarias y extraordinarias, de las correspondientes corporaciones, el reconocimiento del tiempo servido sσlo puede hacerse en forma proporcional". (Consulta 364, de 18 de julio de 1.990). .En cuanto al valor de las cotizaciones, ιsta Sala expresσ: "A partir del primero de abril de 1.994, desde la vigencia de la ley 100 de 1.993 (art. 204), los Departamentos deben aportar al sistema de seguridad social en salud las dos terceras partes; la otra tercera parte estα a cargo del respectivo diputado beneficiario. A partir del primero de julio de 1.995, de conformidad con los artνculos 20 y 151 de la ley 100 de 1.993, los Departamentos deben pagar al sistema general de pensiones de los diputados el 75% del monto total de las cotizaciones; el 25% estα a cargo de ιstos". (Consulta 695 de 14 de junio de 1.995). En cuanto al salario base de cotizaciσn, la Sala manifestσ: "El tope mαximo de la base de cotizaciσn al Sistema General de Pensiones para los diputados, en su condiciσn de servidores pϊblicos, es la cantidad de veinte salarios mνnimos legales mensuales (art. 1°, decreto 314 de 1.994)".(Consulta 1.234 3 de febrero de 2.000).

Así, las normas de las leyes 48 y 5ª en mención, deben entenderse subrogadas por la ley 100, sin perjuicio del régimen de transición 18, toda vez que en vigencia de la ley 100, si no se prestan los servicios en el sector público, no hay lugar a remuneración y, sin esta, no es dable efectuar cotizaciones. Por consiguiente, en período de receso de las asambleas no hay lugar a que los departamentos realicen aportes para pensiones, ni el legislador los autoriza al efecto, todo sin perjuicio de que los diputados tengan la calidad de servidores públicos y mantengan su afiliación al sistema durante los períodos de receso, conforme al reglamento..

De otro lado, los miembros de las asambleas departamentales también son afiliados obligatorios al sistema general de seguridad social en salud mediante el régimen contributivo. Este garantiza el plan obligatorio de salud y la protección integral a la maternidad y enfermedad general, así como las incapacidades originadas en ésta (arts. 157.1, 162 y 206, ley 100 ). El parágrafo 1° del artículo 204 ibídem establece que la base de cotización es la misma contemplada en el sistema general de pensiones, esto es, el salario mensual, de modo que tal como acontece en el sistema de pensiones, los departamentos no están facultados legalmente para efectuar aportes para salud mientras estén en receso las corporaciones administrativas.

El proyecto de ley presentado por el gobierno nacional preveía que podría pagarse, en los términos de la ley 100 de 1993, "y sin exceder en ningún caso esta, el Plan Obligatorio de Salud para los diputados, siempre y cuando estos realicen los aportes que les correspondan, para lo cual se podrán efectuarán (sic) las retenciones de ley para la totalidad del tiempo a asegurar cada vez que se paguen los honorarios" 19, disposición desechada en el texto aprobado. En relación con el sistema general de riesgos profesionales, reconoce y paga a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de origen profesional, el cual para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, debió entrar a regir a más tardar el 1° de enero de 1.996 (arts. 2° y 97 decreto 1295/94 20). En receso de las asambleas no hay lugar al pago de aportes por este concepto, pues además de no haber prestación efectiva del servicio, la ley no lo autoriza.

Finalmente, debe resaltar la Sala, que el gobierno nacional está facultado expresamente por el parágrafo 2° del artículo 29 de la ley 617, para reglamentar la materia en cuestión.

4. Valor máximo de gastos de las asambleas.

La ley 617 de 2.000 persigue el saneamiento fiscal de las entidades territoriales, de tal manera que los ingresos corrientes de libre destinación "sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas" (arts. 3° y 5°). 21

El artículo 8° dispone :

8° "Valor máximo de los gastos de las Asambleas y Contralorías Departamentales.22– A partir del año 2001, durante cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de categoría especial los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de categorías primera y segunda los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de dicha

En el mismo sentido y respecto de los Congresistas, ver la Consulta N° 1.310 de 2000. Gaceta del Congreso N° 257, agosto 17 de 1999, pαg. 5. En sentencia C-452/02 la Corte Constitucional declarσ la inexequibilidad de varias disposiciones del decreto 1295/94. Sin embargo, los efectos del fallo se producen a partir del 17 de diciembre de 2002, mientras el Congreso expide la nueva legislaciσn sobre la materia. Los artνculos en cita no fueron demandados. Art. 8Ί del decreto 192/01, reglamentario de la ley 617/00: "Las transferencias para gastos de las asambleas (...) hacen parte de los gastos de funcionamiento del respectivo departamento (...), adicionado por el 1Ί del decreto 735/01, asν: "En todo caso, para los solos efectos de la ley 617 de 2000, estas transferencias no computarαn dentro de los lνmites de gastos establecidos en los artνculos 4Ί, 5Ί, 6Ί, 7Ί y 53 de la misma"; art. 9Ί, decreto 192/01: los ingresos de las entidades descentralizadas del nivel territorial no hacen parte de la base del cαlculo para establecer el lνmite de gastos de las asambleas. .La disposiciσn transcrita tiene el carαcter de norma orgαnica de presupuesto, art. 95 ibνdem declarado exequible en sentencia C-540/01-, por lo que su jerarquνa normativa es superior a las demαs que versen sobre el mismo contenido material, ya que determina lo que aquellas dispongan.

remuneración. En las Asambleas de los departamentos de categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha remuneración (...)".23

Tal como lo expuso la Sala, la remuneración de los diputados no tiene connotación salarial distinta a la establecida en la tabla del artículo 8° de la ley 617 y, por lo tanto, para efectos de determinar el valor máximo de los gastos de las asambleas diferentes a la remuneración de tales servidores, el mandato legal implica que atendiendo la categorización del respectivo departamento deberá tomarse el monto total de las retribuciones sin adición de concepto distinto, al cual se aplicará el porcentaje correspondiente. El resultado arrojará el valor máximo de que se trata.

De esta manera, el alcance del artículo 8°, que se contrae de forma exclusiva a la remuneración en él prevista, implica que la suma global fija y única liquidada en salarios mínimos legales mensuales según la categoría departamental, referencia para establecer el monto de los gastos máximos de las asambleas, tampoco permite incluir la carga prestacional 24. Se precisa que el artículo 12 del decreto 192 de 2001, reglamentario de la ley 617, conforme al cual dentro del límite de gastos diferentes de la remuneración que ejecutan las asambleas departamentales debían "comprenderse los gastos correspondientes al pago de las prestaciones y seguridad social que deben cancelárseles a los diputados, y en la proporción que las normas vigentes lo señalen", fue derogado por el artículo 3° del decreto 735 de 2001.

Los aportes parafiscales a cargo de los departamentos, tales como los destinados al Instituto de Bienestar Familiar, el Sena y las Cajas de Compensación, no es del caso computarlos dentro del monto global de la remuneración, pues no la integran 25–. En cuanto a los aportes para pensión y salud ellos están comprendidos en el monto de la retribución establecida en el artículo 28. La Sala responde

1. El valor máximo de los gastos de las asambleas departamentales no incluye concepto diferente a la remuneración de los diputados prevista en la tabla del artículo 28 de la ley 617 de 2000.

2. Por concepto de remuneración los diputados no pueden percibir suma distinta a la única y global establecida en el artículo 28 de la ley en cita.

3. Sin perjuicio de que los diputados mantengan la calidad de servidores públicos durante los períodos de receso de las asambleas departamentales, la ley no autoriza a los departamentos para realizar aportes al sistema de seguridad social integral. Tampoco hay lugar a efectuar otros aportes parafiscales. 4. Los miembros de las asambleas departamentales tienen derecho a percibir, además de la remuneración única y global establecida en el artículo 28 de la ley 617 de 2000, las prestaciones

.En las sentencias C-579/01 y C-1112/01 la Corte Constitucional declarσ exequible, entre otros, el artνculo 8° en relaciσn con los cargos de violaciσn al principio de autonomνa de las entidades territoriales para el manejo de los recursos de fuente endσgena y al principio de igualdad, respectivamente. // En relaciσn con el lνmite a gastos de las asambleas, en acta de conciliaciσn al articulado aparece : "Artνculo 8°. Se acoge el texto del Senado pues se concluyσ que en las asambleas, mαs que las remuneraciones de los diputados, son los gastos de administraciσn los que tienen un nivel exagerado. Por ello se optσ por ser mαs exigente en la limitaciσn de estos gastos, a cambio de preservar un mejor ingreso a los diputados a travιs de un mes adicional de sesiones como se propone en el artνculo 29. Con este cambio se logra mayor ahorro agregado, siempre que se establezcan las diferencias propuestas por categorνas de departamentos". El art. 71 de la ley 617, declarado exequible mediante sentencia C-540/01, por cuanto no considerar como gastos de funcionamiento los pagos por indemnizaciσn para efectos de la aplicaciσn de la ley 617, "no implica la pιrdida de la naturaleza de las indemnizaciones como gasto de funcionamiento, con lo cual queda resuelta la preocupaciσn del demandante acerca de la vνa presupuestal para realizar dichos pagos. En la clasificaciσn presupuestal estos gastos sν corresponden a los gastos de funcionamiento y el artνculo 71 no les ha cambiado su ubicaciσn en la estructura presupuestaria." El artνculo 7° de la Ley 21 de 1.982, dispone que los departamentos estαn obligados, entre otras entidades, a pagar el subsidio familiar y a efectuar aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y el parαgrafo 3° del artνculo 1° de la ley 89 de 1.988, seρala: "Las entidades del sector pϊblico liquidarαn y pagarαn el aporte correspondiente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF- o al Instituto de Seguros Sociales - ISS - en la misma oportunidad en que liquidan y pagan el subsidio familiar los respectivos organismos, sin que medie cuenta de cobro."

previstas en la ley 6ª de 1945 y en las disposiciones que la adicionan o reforman, en la ley 100 de 1993 y en la ley 4ª de 1992, en todos los casos en cuanto fuere pertinente

5. El límite a las asignaciones establecido en el artículo 73 de la ley 617 de 2.000, comprende a todos los servidores públicos del departamento como entidad territorial y. por tanto, se aplica a los de los entes descentralizados. Respecto de los miembros de las asambleas departamentales, ellos tienen preestablecida una remuneración única y global conforme al artículo 28 de la ley 617, mientras el legislador no disponga en contrario.

Transcríbase al señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

CESAR HOYOS SALAZAR SUSANA MONTES DE ECHEVERRIPresidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYESSecretaria de la Sala