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DIRECCIOacuteN GENERAL DE POLIacuteTICAS EXTERIORES DE LA UNIOacuteN

DIRECCIOacuteN B

DEPARTAMENTO TEMAacuteTICO

ESTUDIO

EUROPA Y AMEacuteRICA LATINA LA LUCHA CONTRA LA DROGA Y EL NARCOTRAacuteFICO

Resumen

Dos deacutecadas de cooperacioacuten europeo-latinoamericana contra la droga y el narcotraacutefico han tenido un impacto limitado en cuanto a la reduccioacuten del consumo y la produccioacuten de estupefacientes Tampoco se ha logrado un mayor control de las redes criminales vinculadas al traacutefico de drogas A la luz de la ausencia de avances decisivos en la lucha contra las drogas desde Ameacuterica Latina estaacute surgiendo un renovado debate sobre las posibles alternativas a los tradicionales paradigmas a menudo vistos como cada vez maacutes obsoletos para afrontar el problema incluyendo medidas como la despenalizacioacuten y la regulacioacuten parcial del mercado de drogas Este estudio ofrece datos recientes sobre el consumo y la produccioacuten de drogas iliacutecitas en la UE y Ameacuterica Latina un panorama general de las poliacuteticas adoptadas en las dos regiones asiacute como un anaacutelisis de los principales instrumentos de cooperacioacuten birregional y de las pautas del actual debate sobre el narcotraacutefico El estudio concluye con una serie de recomendaciones para reformar las actuales estrategias y programas en materia de droga y narcotraacutefico entre ambas regiones y con otros socios

EXPOBAFET201203 Marzo 2012

PE 457107 ES

Departamento temaacutetico Direccioacuten general de poliacuteticas exteriores

La presente informe ha sido solicitado por la Comisioacuten de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo

AUTOR

Susanne Gratius (con el apoyo de David Palacios) Fundacioacuten para las Relaciones Internacionales y el Dialogo (FRIDE)

ADMINISTRADORES RESPONSABLES

Jesper TVEVAD Direccioacuten General de Poliacuteticas Exteriores de la Unioacuten Departamento Temaacutetico WIB 06 M 051 rue Wiertz 60 B-1047 Brussels

Asistente Editorial Sabine HOFFMANN

VERSIONES LINGUumlIacuteSTICAS

Original ES Traducciones EN

ACERCA DEL EDITOR

Manuscrito terminado 22 de marzo 2012 copy Unioacuten Europea 2012 Impreso en Beacutelgica

ISBN 978-92-823-3976-3 Doi 10286162978

Este estudio estaacute disponible en Internet httpwwweuroparleuropaeuactivitiescommitteesstudiesdolanguage=EN

Pueden solicitarse ejemplares por correo electroacutenico a poldep-expoepeuropaeu

CLAacuteUSULA DE EXENCIOacuteN DE RESPONSABILIDAD

Las opiniones expuestas en el presente documento son responsabilidad exclusiva del autor y no reflejan necesariamente la posicioacuten oficial del Parlamento Europeo

Se autoriza la reproduccioacuten y la traduccioacuten con fines no comerciales a condicioacuten de que se indique la fuente se informe previamente al editor y se le transmita un ejemplar

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Europa y Ameacuterica Latina La Lucha contra la droga y el narcotraacutefico

IacuteNDICE

1 DROGAS Y CRIMEN ORGANIZADO EN EUROPA Y AMEacuteRICA LATINA 4 11 CONSUMO DE DROGAS Y NARCOTRAacuteFICO EN LA UE 4

111 El mercado europeo de estupefacientes4

12 COCAIacuteNA CARTELES DE DROGA Y ESTADOS FRAacuteGILES EN AMEacuteRICA LATINA 6

121 Produccioacuten y consumo de coca y cocaiacutena 6

122 Los carteles de la droga de Colombia a Meacutexico8

123 La narco-violencia8

2 POLIacuteTICAS E INSTRUMENTOS PARA COMBATIR LA DROGA Y EL CRIMEN ORGANIZADO 9 21 ESTRATEGIAS DE LA UE 9

211 Hacia la armonizacioacuten de poliacuteticas 9

212 Nuevos retos 10

22 RESPUESTAS EN LAS AMEacuteRICAS 11

221 El enfoque blando de la CICAD-OEA 11

222 La guerra contra las drogas en EE UU iquestun cambio de paradigma 12

23 POLIacuteTICAS EN AMEacuteRICA LATINA ENTRE LA REPRESIOacuteN Y LA DESPENALIZACIOacuteN 13

24 EL IMPACTO DE LAS POLIacuteTICAS 15

3 DROGA Y NARCOTRAacuteFICO EN LAS RELACIONES ALC-UE16 31 PRINCIPIOS COMPARTIDOS ENFOQUES COMUNES Y PRIORIDADES 16

32 LOS INSTRUMENTOS 16

321 El Diaacutelogo UE-ALC sobre drogas 17

322 Los proyectos de cooperacioacuten 17

323 El desarrollo alternativo 19

33 LOS RESULTADOS 19

4 UN NUEVO PARADIGMA HACIA UNA MAYOR CONVERGENCIA DE POLIacuteTICAS ANTI-NARCOacuteTICOS20 41 EL ldquoMODELO EUROPEOrdquo DE REDUCCIOacuteN DE DANtildeOS 20

42 NUEVOS ENFOQUES GLOBALES DESDE AMEacuteRICA LATINA 20

43 iquestCOacuteMO CREAR UNA POLIacuteTICA COMUacuteN EFECTIVA 21

44 CONCLUSIOacuteN Y RECOMENDACIONES 23

5 BIBLIOGRAFIacuteA RECOMENDADA 25

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1 DROGAS Y CRIMEN ORGANIZADO EN EUROPA Y AMEacuteRICA LATINA

Desde los antildeos 90 la lucha contra las drogas basada en el principio de la corresponsabilidad de reducir simultaacuteneamente la oferta y la demanda es un objetivo compartido entre Ameacuterica Latina y la Unioacuten Europea (UE) A ello se ha antildeadido en los uacuteltimos antildeos la seguridad puacuteblica como una preocupacioacuten comuacuten sobre todo a raiacutez del aumento de la violencia en Meacutexico y Ameacuterica Central vinculada a los carteles de la droga

La naturaleza del debate sobre el narcotraacutefico y el papel de Ameacuterica Latina y la UE en esta materia ha cambiado Parece que ni la guerra contra las drogas ni el enfoque europeo de reducir los dantildeos hayan servido para bajar sensiblemente los niveles de produccioacuten y consumo de drogas yo a desmantelar las redes criminales Partiendo del punto de vista de que un mundo sin drogas no es factible y que la guerra contra las drogas ha fracasado1 desde Ameacuterica Latina y la UE han surgido propuestas alternativas a las actuales poliacuteticas incluyendo la despenalizacioacuten y la regulacioacuten del mercado de algunas drogas Es por ello y a la luz de la proacutexima revisioacuten de la estrategia europea sobre drogas shyprevista para 2012- que la cooperacioacuten europeo-latinoamericana en este aacutembito requiere un debate abierto sobre posibles pautas y respuestas alternativas basadas en una mayor horizontalidad y nuevos paradigmas para afrontar conjuntamente el problema

En primer lugar la separacioacuten entre paiacuteses productores consumidores y de traacutensito se desdibuja Hoy Ameacuterica Latina y Europa son tanto regiones de consumo como de produccioacuten y traacutensito de drogas iliacutecitas y aunque con diferentes niveles de intensidad el crimen organizado estaacute presente en ambas zonas geograacuteficas Mientras que la regioacuten andina sigue siendo la principal aacuterea de produccioacuten de cocaiacutena gran parte de las drogas sinteacuteticas e incluso parte de la cocaiacutena se fabrican en Europa Asimismo un mayor nivel de desarrollo en Ameacuterica del Sur ha conllevado un aumento del nuacutemero de consumidores de cocaiacutena y sus derivados que se estima en unas 900000 personas en Brasil y 600000 en Argentina

Despueacutes del cannabis la cocaiacutena principalmente producida en Ameacuterica Latina es la segunda droga iliacutecita maacutes consumida del mundo Con unos 45 millones de consumidores el mercado europeo es el segundo despueacutes de Estados Unidos (EE UU) cuya demanda se ha reducido en un 33 entre 1995 y 20092 Mientras que el mercado de cocaiacutena en EE UU estaacute en declive en la uacuteltima deacutecada el nuacutemero de usuarios de esta droga en Europa se ha duplicado Dado que la UE representa el mercado de cocaiacutena con mayor crecimiento la cooperacioacuten con Ameacuterica Latina es esencial para reducir la oferta y la demanda y luchar contra las redes criminales

11 Consumo de drogas y narcotraacutefico en la UE

111 El mercado europeo de estupefacientes

Las antiguas fronteras entre paiacuteses consumidores y productores de drogas iliacutecitas estaacuten desapareciendo Asiacute la UE es tanto un consumidor como un productor de estupefacientes En todo el espacio europeo se registra un importante aumento de la produccioacuten y del consumo de drogas sinteacuteticas de modo que entre 1997 y 2009 se identificaron 110 nuevas sustancias psicoactivas en

1 Guerra contra las Drogas Informe de la Comisioacuten Global de Poliacuteticas de Drogas junio de 2011 disponible en httpwwwglobalcommissionondrugsorgReport 2 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) Informe Mundial de Drogas 2011 Viena 2011 disponible en httpwwwhttpunodcorg

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Europa La produccioacuten de droga iliacutecita en Europa se concentra en el cannabis y las nuevas drogas como las anfetaminas y el eacutextasis fabricadas principalmente en Paiacuteses Bajos y Beacutelgica

En cuanto a las drogas tradicionales seguacuten el Informe de 2011 de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC en sus siglas en ingleacutes) Europa representa el 30 de los consumidores de cocaiacutena del mundo En 2009 llegaron al continente aproximadamente 123 toneladas de cocaiacutena estimadas en un valor de USD 33000 millones cifras cercanas a las de EE UU (157 toneladas con un valor aproximado de USD 37000 millones)3 Si continuacutea esta tendencia Europa podriacutea convertirse a medio plazo en el principal mercado de cocaiacutena por delante del de EE UU que todaviacutea en los antildeos noventa representaba un consumo cuatro veces mayor que el europeo

Seguacuten el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomaniacuteas (OEDT) Espantildea es el principal punto de entrada de cocaiacutena y de cannabis Es a la vez el paiacutes con mayores niveles de consumo en la UE por delante de Italia el Reino Unido y Alemania aunque en los uacuteltimos antildeos se registra un descenso notable mostrando cifras similares a las de 20014

Por su posicioacuten estrateacutegica como el punto de entrada maacutes importante de cocaiacutena procedente de Ameacuterica Latina Espantildea es tambieacuten el paiacutes europeo que maacutes cantidad de esta droga ha incautado5 A partir de 2006 las incautaciones en Espantildea y Europa se redujeron a la mitad debido a un mayor control de fronteras en Ameacuterica Latina y una mejor cooperacioacuten policial entre ambas regiones Sin embargo este dato indica tambieacuten la existencia de nuevas rutas de entrada a traveacutes de Aacutefrica Occidental con fronteras maacutes difiacuteciles de controlar aprovechando las redes de cannabis ya creadas en paiacuteses como Marruecos como principal punto de entrada a Europa (a traveacutes de Espantildea)

112 Nuevas y viejas rutas de droga y crimen organizado

El mayor reto al que se enfrentan gobiernos y agencias estatales en la lucha contra la droga es desmantelar las redes de narcotraacutefico y el blanqueo de dinero en un contexto de globalizacioacuten En las uacuteltimas deacutecadas el aumento considerable de las conexiones mariacutetimas aeacutereas y por carretera el surgimiento de nuevos paraiacutesos fiscales y la informatizacioacuten de transferencias financieras han creado las condiciones para la globalizacioacuten del mercado de la droga6 En el caso de la UE debido a la libre circulacioacuten de personas y el menor control fronterizo tiende a existir una mayor permeabilidad del traacutefico de drogas

Casi el 100 de la cocaiacutena que llega a Europa proviene de Ameacuterica Latina en especial de Colombia Peruacute y Bolivia paiacuteses que representan casi el 100 de la produccioacuten de cocaiacutena en el mundo La droga sale hacia Europa a traveacutes de Colombia Ecuador Venezuela y varios paiacuteses centroamericanos y caribentildeos entre los que destaca la Repuacuteblica Dominicana lugar escogido por los carteles mexicanos para hacer los enviacuteos hacia Espantildea el principal punto de entrada de la cocaiacutena en Europa (ver mapas en anexo 2)

Tradicionalmente la cocaiacutena hacia Europa entraba por la llamada ldquoruta de los velerosrdquo que introduciacutea los cargamentos de cocaiacutena provenientes de Colombia por las costas de Galicia Esta ruta ha sido desarticulada debido al aumento en las incautaciones y en la actualidad un 30 de la cocaiacutena que se

3 Ibid p 39 4 httpwwwunodcorgdocumentsdata-and-analysisWDR2011The_coca-cocaine_marketpdf p 12 5 European Monitoring Centre for Drugs and Drugs Addiction (EMCDDA) Statistical Bulletin 2011 disponible en wwwemcddaeuropaeustats11 6 Keh D y Farell G Trafficking Drugs in the Global Village en Transnational Organized Crime Vol3 No2 verano de 1997 pp90-110

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consume en Europa pasa por Aacutefrica Occidental (Ghana Liberia Maliacute Nigeria Senegal y Sierra Leona entre otros paiacuteses)7 Gracias a la debilidad institucional en muchos paiacuteses africanos los altos iacutendices de corrupcioacuten las elevadas tasas de pobreza y la extensioacuten de costas sin vigilancia los carteles latinoamericanos han encontrado en esta nueva ruta el lugar idoacuteneo para introducir su mercanciacutea Por otro lado los carteles han establecido una nueva ruta por la que desde Ameacuterica del Sur sobre todo desde Brasil enviacutean la droga oculta en contenedores de barcos mercantes hacia paiacuteses balcaacutenicos o de Europa del Este

El papel de Espantildea no soacutelo es destacado sino estrateacutegico para el traacutefico de drogas en todo el continente europeo Aunque las rutas de acceso han cambiado del norte al sur de Espantildea la peniacutensula ibeacuterica sigue siendo el principal lugar para la intermediacioacuten y la distribucioacuten de la cocaiacutena Espantildea tambieacuten se ha visto afectada por una mayor presencia de las redes criminales del narcotraacutefico Asiacute mafias italianas y narco-carteles mexicanos han formado a nuevos equipos en Espantildea para distribuir la cocaiacutena y el cannabis al resto de Europa Por esta razoacuten es tambieacuten uno de los paiacuteses de la UE que recibe maacutes solicitudes de cooperacioacuten y colaboracioacuten judicial por parte de los demaacutes Estados miembros

12 Cocaiacutena carteles de droga y Estados fraacutegiles en Ameacuterica Latina

Aunque Ameacuterica Latina sigue siendo el principal suministrador de cocaiacutena del mundo en comparacioacuten con los antildeos noventa el mercado de esta droga se ha reducido sustancialmente y ha sido sustituido en parte por otras drogas En 1995 el mercado global de la cocaiacutena representaba unos USD 165000 millones esta cifra se redujo a poco maacutes de la mitad en 2009 debido a la creciente bajada de precios y el declive de consumo en EE UU

Asimismo entre 2007 y 2010 la superficie dedicada al cultivo de la hoja de coca disminuyoacute un 18 llegando a un total de 149200 hectaacutereas8 En este periacuteodo tambieacuten descendioacute la produccioacuten de cocaiacutena La tendencia hacia la baja se da sobre todo en Colombia mientras que en ese mismo periacuteodo aumentoacute sustancialmente el cultivo de la hoja de coca en Peruacute y en menor medida en Bolivia (lo cual no necesariamente indica un aumento de la produccioacuten de cocaiacutena) Asimismo la regioacuten ha incrementado su participacioacuten en la fabricacioacuten de otras drogas como la marihuana y maacutes recientemente el cannabis los opiaacuteceos y las drogas sinteacuteticas que se producen sobre todo en Meacutexico (anexo 1)

121 Produccioacuten y consumo de coca y cocaiacutena

Bolivia Colombia y Peruacute representan la praacutectica totalidad de la produccioacuten mundial de cocaiacutena Cada antildeo producen hasta 1000 toneladas de este estupefaciente En 2010 estos tres paiacuteses juntos eran la principal zona de cultivo de la hoja de coca con Peruacute y Colombia en el primer lugar siendo este uacuteltimo paiacutes el principal productor de cocaiacutena9 Pese a la constante reduccioacuten de la demanda en los uacuteltimos diez antildeos EE UU es todaviacutea el principal mercado de cocaiacutena que llega viacutea Meacutexico y en menor grado a traveacutes de Ameacuterica Central o el Caribe

Seguacuten el uacuteltimo informe de la Comisioacuten Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la Organizacioacuten de Estados Americanos (OEA)10 en las Ameacutericas hay 84 millones de consumidores de cocaiacutena un 68 en EE UU un 29 en Ameacuterica del Sur y un 3 en Ameacuterica Central Estas cifras sentildealan

7 httpcantomantenafarinhablogspotcom201105la-ruta-de-la-cocainahtml 8 Op cit UNODC Informe Mundial sobre las Drogas 2011 9 UNODC ldquoEstado Plurinacional de Bolivia Monitoreo de Cultivos de Coca 2010rdquo La Paz Septiembre de 2011 10 CICAD ldquoSituacioacuten actual del uso de drogas en las Ameacutericas y desafiacuteos futurosrdquo (Sr Francisco Cumsille) OEA Washington DC 28 de octubre de 2011

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que ha aumentado de forma alarmante el consumo de cocaiacutena en los paiacuteses sudamericanos principalmente en Brasil que es el segundo paiacutes de demanda en las Ameacutericas seguido por Argentina y Chile Meacutexico es el uacutenico paiacutes donde el consumo de heroiacutena es elevado

En cuanto a la produccioacuten de coca y cocaiacutena Colombia sentildeala el mejor balance en cuanto a la reduccioacuten de drogas iliacutecitas a traveacutes de la erradicacioacuten (forzada) de cultivos y la incautacioacuten de cocaiacutena Asiacute entre 1999 y 2010 las hectaacutereas de cultivo de la hoja de coca en Colombia se redujeron a la mitad situaacutendose en la actualidad entre 57000 y 62000 hectaacutereas (dependiente de las teacutecnicas de registro utilizadas) Esta tendencia a la baja se debe principalmente a la poliacutetica antinarcoacuteticos en el marco del Plan Colombia11 iniciado en 2000 y cofinanciado por EE UU y a la poliacutetica de seguridad democraacutetica disentildeada por el Gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010) Dicha poliacutetica incluye la recuperacioacuten de la presencia del Estado en aacutereas antes ocupadas por grupos armados y narcotraficantes a la vez que fortalece la lucha contra el crimen organizado relacionado con la droga

Aunque fue exitosa en Colombia la guerra contra las drogas en gran medida ha desplazado el cultivo de coca y la produccioacuten de cocaiacutena a los paiacuteses vecinos en el periacuteodo 1999 y 2010 las aacutereas de cultivo praacutecticamente se duplicaron en Peruacute y tambieacuten se ha registrado un aumento sustancial en Bolivia En el caso boliviano el incremento se debe en parte a la poliacutetica diferenciada del Gobierno de Evo Morales que considera la coca como una planta sagrada de los pueblos originarios y ha puesto fin al denominado paradigma prohibicionista y la cooperacioacuten con EE UU que prevaleciacutea en la estrategia antidroga de sus antecesores

Conforme a UNODC en Peruacute el crecimiento econoacutemico en los uacuteltimos antildeos contrasta con los altos iacutendices de corrupcioacuten y debilidad institucional que han favorecido el cultivo de la coca y el narcotraacutefico Asimismo el grupo guerrillero Sendero Luminoso activo en las deacutecadas de los 80 y 90 ha resurgido parcialmente financiando gran parte de sus actividades a traveacutes del narcotraacutefico siguiendo el ejemplo de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y del Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional (ELN) colombiano Seguacuten datos de la Drug Enforcement Agency (DEA) de EE UU Sendero Luminoso controla un 45 de los cultivos de coca en Peruacute12 En los uacuteltimos antildeos tambieacuten se ha incrementado la produccioacuten de cocaiacutena pura que con 325 toneladas meacutetricas llega a niveles similares a aquellos de Colombia (anexo 1)

Meacutexico es un importante productor de heroiacutena y cannabis Asiacute en los antildeos 70 y 80 los carteles mexicanos iniciaron sus actividades iliacutecitas con estas dos drogas antes de entrar a participar en el traacutefico de cocaiacutena procedente de Bolivia Colombia y Peruacute En la actualidad el 90 de la droga consumida en EE UU entra a traveacutes de Meacutexico o Ameacuterica Central mientras que el Caribe se ha convertido en una importante ruta de traacutensito de cocaiacutena al mercado europeo La Repuacuteblica Dominicana Guatemala Panamaacute y Venezuela son importantes paiacuteses de traacutensito de cocaiacutena hacia el mercado estadounidense y europeo El lavado de dinero se concentra en algunos paiacuteses del Caribe y ante la debilidad institucional y la presencia de redes criminales cada vez maacutes en Ameacuterica Central

11 Adam Isacson ldquoDonrsquot Call it a Modelrdquo Washingtonrsquos Office on Latin America (WOLA) Washington DC 2010 12 httpperu21penoticia1320372peru-primer-productor-cocaina-pura

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122 Los carteles de la droga de Colombia a Meacutexico

Meacutexico ha sustituido a Colombia como base de operaciones de los principales carteles de droga La desarticulacioacuten de los carteles de Medelliacuten y Cali en los antildeos 90 y la consiguiente fragmentacioacuten de los narcotraficantes en cartelitos en Colombia contribuyoacute a fortalecer desde 2000 la posicioacuten de los carteles mexicanos en la distribucioacuten de la droga

En la actualidad siete carteles principales (denominados de Sinaloa del Golfo los Zetas13 de Tijuana de Juaacuterez14 del Paciacutefico Sur o ex Beltraacuten Leyva y la Familia Michoacaacuten) y algunos maacutes pequentildeos se disputan un mercado que en 2009 representoacute ganancias netas de 137000 millones de doacutelares Las luchas entre los principales carteles y el amplio despliegue de las fuerzas de seguridad llevado a cabo bajo el Gobierno del presidente Felipe Calderoacuten han provocado en algunos estados mexicanos una dramaacutetica escalada de la violencia que seguacuten datos de la Procuraduriacutea General de la Repuacuteblica ha costado 47515 vidas entre diciembre de 2006 y septiembre de 2011

Aunque las zonas maacutes afectadas por la violencia se concentran en los estados fronterizos con EE UU los carteles estaacuten presentes en gran parte del territorio mexicano En la actualidad el Cartel de Sinaloa que se estima que controla el 45 del narcotraacutefico mexicano es el grupo maacutes importante seguido por los Zetas Con una violencia sin precedentes ambos carteles disputan el control del mercado de drogas y otras actividades criminales (traacutefico de personas de oacuterganos etc)

123 La narco-violencia

El narcotraacutefico es uno de los principales factores detraacutes del aumento de la violencia criminal que afecta sobre todo a Ameacuterica Central Meacutexico y Venezuela pero tambieacuten a Colombia y Brasil En estos paiacuteses la narco-violencia tiene el potencial de socavar la democracia el desarrollo y la gobernabilidad poniendo en peligro las conquistas poliacuteticas econoacutemicas y sociales de los uacuteltimos antildeos Con una tasa promedia de 25 homicidios por 100000 personas Ameacuterica Latina es la segunda regioacuten maacutes violenta del mundo cuadruplicando la tasa en Europa El crimen organizado y particularmente los carteles de la droga se instalan en aquellas zonas y paiacuteses donde la presencia del Estado es menor y las instituciones menos consolidadas yo democraacuteticas

Sobre todo en paiacuteses con transiciones incompletas15 a la democracia vulnerables a la corrupcioacuten y la amenaza los narcotraficantes tienen la capacidad de infiltrar a todas las instituciones estatales incluyendo la policiacutea la justicia y las caacuterceles Asiacute las redes criminales actuacutean sobre todo en paiacuteses con estructuras estatales deacutebiles con largas tradiciones autoritarias y clientelistas convirtieacutendose en una seria amenaza a la democracia la seguridad ciudadana y el desarrollo Asimismo las desigualdades arraigadas en algunos paiacuteses latinoamericanos los bajos niveles de educacioacuten y un amplio sector informal son otros factores que favorecen la instalacioacuten de redes criminales del narcotraacutefico

En Ameacuterica Central la escalada de violencia en parte relacionada con el narcotraacutefico ha llegado a superar la cifra de homicidios durante las guerras civiles Con maacutes de 60 homicidios por cada 100000 personas El Salvador y Honduras seguidos por Guatemala fueron en 2010 los paiacuteses maacutes afectados por

13 Los Zetas integrados por ex miembros del ejeacutercito que operan en Meacutexico y Ameacuterica Central son considerados el grupo maacutes violento Tienen su origen en un grupo de sicarios contratados por el Cartel del Golfo 14 El cartel de Juaacuterez fue el primero en participar desde los antildeos 80 en el traacutefico de cocaiacutena colombiana 15 R Beniacutetez Manaut La nueva seguridad regional amenazas irregulares crimen organizado y narcotraacutefico en Meacutexico y Ameacuterica Central Comentario FRIDE Madrid marzo de 2009

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la inseguridad ciudadana Aunque el continuo auge de la violencia ha contribuido a cuestionar esta estrategia las poliacuteticas de mano dura contra la delincuencia y el narcotraacutefico han sido la respuesta dominante en El Salvador Honduras y Guatemala16

En el caso de Meacutexico la violencia del narcotraacutefico divide el paiacutes entre aquellas zonas con tasas de homicidios por debajo de 8 por cada 100000 (Veracruz Meacutexico DF) y aquellas donde el nuacutemero de muertes supera los 70 por cada 100000 (Chihuahua Guerrero Sinaloa Durango Tamaulipas) De hecho alrededor del 70 de las muertes han ocurrido en ocho de los 32 estados del paiacutes El auge de la violencia es dramaacutetico de 2766 homicidios en 2007 Meacutexico llegoacute a 16603 asesinatos en 2011 No obstante la tasa de homicidios en Meacutexico sigue siendo inferior a la de por ejemplo Brasil 17

El narcotraacutefico es uno de los muacuteltiples factores que han causado una situacioacuten de emergencia de seguridad puacuteblica en otros paiacuteses como Venezuela Caracas cuenta con un nuacutemero de homicidios de 118 por cada 100000 habitantes perfilaacutendose en 2010 como la segunda ciudad latinoamericana maacutes insegura despueacutes de la mexicana Ciudad Juaacuterez18 Tambieacuten en Ameacuterica Central importante zona de traacutensito de la cocaiacutena se han instalado las redes criminales del narcotraacutefico En una entrevista del 23 de junio de 2011 el ex presidente colombiano Ernesto Samper advierte que ldquosi no hay un fuerte acompantildeamiento internacional en esta lucha podriacuteamos terminar convirtiendo a Ameacuterica Central en una especie de Vietnam de la lucha contra las drogasrdquo19

2 POLIacuteTICAS E INSTRUMENTOS PARA COMBATIR LA DROGA Y EL CRIMEN ORGANIZADO

21 Estrategias de la UE

211 Hacia la armonizacioacuten de poliacuteticas

Aunque las redes del narcotraacutefico tambieacuten operan en Europa y la produccioacuten de la droga ha aumentado el consumo de drogas sigue siendo el principal problema en la UE Por ello las poliacuteticas europeas se dirigen sobre todo al control de la demanda de drogas iliacutecitas La UE lleva 20 antildeos coordinando su poliacutetica en materia de drogas y narcotraacutefico lo cual ha conducido a la adopcioacuten de ocho estrategias o planes de accioacuten comunes La UE percibe el consumo y la adiccioacuten a las drogas iliacutecitas como un problema de salud puacuteblica mientras que aplica una poliacutetica de seguridad puacuteblica y represioacuten contra el crimen organizado Por otra parte su poliacutetica se basa en la reduccioacuten simultaacutenea de la oferta y la demanda aplicando un enfoque equilibrado e integrado20

El resultado es una mayor convergencia de poliacuteticas en torno al modelo europeo de reduccioacuten de dantildeos (la prevencioacuten el tratamiento meacutedico y la parcial despenalizacioacuten del consumo) y una visioacuten diferenciada En 2003 la UE acordoacute la reduccioacuten de dantildeos como un principio comuacuten que serviriacutea de base para disentildear la Estrategia europea en materia de lucha contra la droga para el periacuteodo 2005shy2012 aprobada en diciembre de 2004

16 Rauacutel Beniacutetez Manaut op cit p 4 17 L Prados ldquoMeacutexico resiste entre dos fuegosrdquo en El Paiacutes Madrid 5 de febrero de 2012 18 Susanne Gratius The EUrsquos Potential and Limits for Early Warning in Bolivia Colombia and Venezuela International Alert Londres 2011 19 httpwwwblogscnnmexicocomaristegui20110623 20 Consejo Plan de Accioacuten de la Unioacuten Europea en materia de lucha contra la droga 2009-2012 (2008C 32609) Diario Oficial de la Unioacuten Europea Bruselas 20 de diciembre de 2008

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Desde mitad de los antildeos 90 cuando por ejemplo se creoacute el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomaniacuteas (OEDT) en Lisboa en 1993 la UE ha avanzado en la armonizacioacuten de sus poliacuteticas en esta materia Asiacute el OEDT garantiza mayores niveles de informacioacuten e intercambio en cuanto a poliacuteticas de prevencioacuten y de salud y las legislaciones En teacuterminos generales la poliacutetica de prevencioacuten comuacuten ha incidido positivamente en la salud de los adictos y la reduccioacuten de la delincuencia vinculada con la droga Sin embargo auacuten no se ha percibido una reduccioacuten en el consumo sobre todo en el caso de la cocaiacutena que en los uacuteltimos diez antildeos ha experimentado un incremento

A pesar de que sigue siendo una competencia de los Estados miembros mediante el OEDT Europol Eurojust y la Estrategia Europea en Materia de Lucha contra la Droga 2005-2012 implementada a traveacutes de dos planes de accioacuten el uacuteltimo cubriendo el periacuteodo (2009-2012) la UE ha conseguido un nivel razonable de intercambio de informacioacuten y experiencias asiacute como de actuacioacuten policial conjunta El Plan de Accioacuten 2009-2012 tiene un enfoque integral al priorizar tanto la coordinacioacuten interna como la reduccioacuten de la demanda y la oferta asiacute como la cooperacioacuten internacional

A pesar de estos avances siguen existiendo diferencias entre los Estados miembros en cuanto a las prioridades poliacuteticas Mientras que una mayoriacutea enfatiza la prevencioacuten el tratamiento meacutedico y la despenalizacioacuten del consumo de drogas otros dan prioridad a sancionar penalmente el consumo y la tenencia de drogas Estas diferencias dificultan la toma de posiciones comunes en foros internacionales y en su diaacutelogo con terceros entre ellos Ameacuterica Latina No obstante en Europa el paradigma dominante para reducir la demanda de drogas es el de la despenalizacioacuten del consumo y la tenencia de pequentildeas cantidades de drogas Esta poliacutetica es particularmente visible en Alemania Espantildea Holanda Portugal y el Reino Unido

212 Nuevos retos

Comparada con las medidas comunes para controlar el consumo de drogas la lucha contra el crimen organizado es de fecha maacutes reciente A partir del plan para la implementacioacuten del denominado Programa de Estocolmo para el desarrollo del Espacio de Libertad Seguridad y Justicia 2010-2014 aprobado por el Consejo Europeo en diciembre de 2009 uno de los desafiacuteos que se plantea la Unioacuten es coacutemo armonizar la lucha contra la droga con las acciones para combatir el crimen organizado Ello incluye el fortalecimiento de Europol y Eurojust teniendo en cuenta que por ejemplo el nuacutemero de casos de narcotraacutefico presentados ante Eurojust se ha triplicado desde 2004 La UE tambieacuten ha aprobado cinco instrumentos legislativos para confiscar los bienes de narcotraficantes Sin embargo su impacto ha sido limitado igual que el de la actual directiva de la UE contra el lavado de dinero21

La existencia de Europol y el control de fronteras han facilitado mayores niveles de incautacioacuten de drogas en el espacio de la UE (veacutease anexo 1) En cuanto a la cocaiacutena en 2009 en Europa se han incautado aproximadamente 100 toneladas de cocaiacutena de las 217 toneladas que se estiman inicialmente habiacutean sido destinadas a este mercado22 Asimismo la coordinacioacuten policial y la actuacioacuten de Europol tambieacuten garantizan un mayor control del crimen organizado relacionado con el narcotraacutefico Con todo siguen existiendo importantes lagunas sobre todo en los paiacuteses maacutes afectados por grupos mafiosos como Italia Espantildea y algunos paiacuteses de Europa del Este

21 European Commission Communication from the Commission to the European Parliament and the Council Towards a Stronger European Response to Drugs COM(2011) 6892 Bruselas 2011 p 6 22 Op cit UNODC Informe Mundial de Drogas 2011 p 21

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En los proacuteximos antildeos las poliacuteticas de la UE estaraacuten enfocadas hacia la identificacioacuten y el control de nuevas drogas el desarrollo de otras praacutecticas de prevencioacuten y cohesioacuten social educacioacuten y tratamiento destinadas sobre todo a los joacutevenes asiacute como la cooperacioacuten y la formacioacuten en el control fronterizo Sin embargo la efectividad de estas poliacuteticas de educacioacuten y prevencioacuten auacuten no han sido evaluada

Uno de los desafiacuteos que mayor preocupacioacuten ha generado en la UE es el traacutefico de sustancias quiacutemicas precursoras que se utilizan para producir drogas como la cocaiacutena y la heroiacutena La transformacioacuten del opio en heroiacutena requiere una serie de precursores quiacutemicos que son transformados a su vez en preshyprecursores para evadir el control de las autoridades El reto es grande teniendo en cuenta que muchos precursores son legales en el mercado europeo Asimismo la cooperacioacuten internacional es indispensable para monitorizar este tipo de traacutefico

La coordinacioacuten en el espacio europeo (sin fronteras entre los paiacuteses del acuerdo de Schengen) es una condicioacuten sine qua non para desmantelar las redes criminales y controlar la demanda de drogas Los esfuerzos de coordinacioacuten y cohesioacuten de poliacuteticas en Europa han tenido efectos positivos que comprenden poliacuteticas comunes y la incautacioacuten de drogas en el espacio europeo Asiacute casi todos los Estados miembros aplican en la actualidad poliacuteticas de reduccioacuten de dantildeos y operaciones policiales conjuntas contra las redes del narcotraacutefico Aunque tambieacuten en las Ameacutericas se han realizado esfuerzos similares la soberaniacutea nacional y los enfoques diferentes siguen siendo obstaacuteculos para una cooperacioacuten hemisfeacuterica y latinoamericana eficaz

22 Respuestas en las Ameacutericas

De la misma manera que en la UE en las Ameacutericas existen muacuteltiples iniciativas de cooperacioacuten en materia de la lucha contra la droga y el crimen organizado Sin embargo no se han desarrollado poliacuteticas comunes ya que cada paiacutes aplica las recetas que considera oportunas Asimismo ante la tradicional priorizacioacuten de medidas como la erradicacioacuten de cultivos y la penalizacioacuten de la tenencia de drogas en las poliacuteticas estadounidenses tanto a nivel nacional como hemisfeacuterico la lucha contra la droga es un tema poliacuteticamente sensible en Ameacuterica Latina De este modo no se ha perfilado un paradigma dominante sino que mientras algunos paiacuteses han optado por dar prioridad a la prevencioacuten y la despenalizacioacuten otros aplican poliacuteticas primordialmente represivas

221 El enfoque blando de la CICAD-OEA

Desde finales de los antildeos 90 la OEA promueve una mayor coordinacioacuten de las poliacuteticas de lucha contra la droga Aparte de proyectos de cooperacioacuten en este aacutembito se creoacute en 2000 el Observatorio Interamericano sobre Drogas y el Mecanismo de Evaluacioacuten Multilateral (MEM)

La CICAD adoptoacute en mayo de 2010 la Estrategia Hemisfeacuterica sobre Drogas cuyos principios coinciden con los que ha adoptado la UE En la Estrategia se establece que el principio de responsabilidad comuacuten y compartida es fundamental para fortalecer la cooperacioacuten hemisfeacuterica regional en todas sus formas23

a la vez que incluye acciones contra la demanda y la oferta de drogas Asimismo los Estados miembros de la OEA se comprometen a promover programas de desarrollo alternativo y a cooperar en investigaciones criminales y control de armas para desarticular las redes del narcotraacutefico

En junio de 2011 la Asamblea General de la OEA aproboacute el Plan de Accioacuten Hemisfeacuterica sobre Drogas 2011-2015 en el que los Estados miembros se comprometen entre otras acciones a adoptar medidas

23 CICAD Estrategia Hemisfeacuterica sobre Drogas OEA Washington DC 3 de mayo de 2010

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para el fortalecimiento institucional la reduccioacuten de la oferta y la demanda y a evaluar las poliacuteticas implementadas a traveacutes del MEM

Estos avances recientes reflejan un mayor acercamiento de poliacuteticas entre los paiacuteses latinoamericanos y EE UU que paulatinamente empieza a abandonar el tradicional enfoque de guerra contra las drogas basado en la represioacuten y la penalizacioacuten Ello abre una ventana de oportunidad para una mayor coordinacioacuten y cooperacioacuten desde el principio compartido de la corresponsabilidad En esta misma liacutenea el fortalecimiento institucional (judicial penal policial) y la lucha contra la corrupcioacuten y la pobreza sentildealan un mayor acercamiento a la poliacutetica europea de combatir las causas de la droga y del narcotraacutefico

222 La guerra contra las drogas en EE UU iquestun cambio de paradigma

La tradicional poliacutetica de Washington hacia el problema de la droga y el crimen organizado ha sido la erradicacioacuten de cultivos la penalizacioacuten del consumo y la represioacuten militar del narcotraacutefico En Ameacuterica Latina la actuacioacuten de la DEA en la lucha contra el narcotraacutefico la ayuda militar y policial (principalmente a Colombia) asiacute como el proceso de certificacioacuten -la posible aplicacioacuten de sanciones a paiacuteses que no colaboran con EE UU en la lucha contra la droga- eran los principales instrumentos de esta poliacutetica que ha provocado importantes reticencias en la regioacuten

Entre 1980 y 2008 EE UU gastoacute maacutes de USD 13000 millones en la lucha contra el narcotraacutefico en la regioacuten La mayoriacutea de los fondos se destinaron al Plan Colombia que fue apoyado con USD 7300 millones entre 2000 y 2010

Aunque tambieacuten han incluido medidas institucionales y sociales en los tres principales programas apoyados por EE UU para combatir la droga y el crimen organizado en Ameacuterica Latina -la Iniciativa Meacuterida el Plan Colombia y la Iniciativa Andina contra la Droga- ha prevalecido lo que se podriacutea calificar como un paradigma represivo Otros programas de menor calado son la Central American Regional Security Initiative (CARSI) dirigida principalmente a Guatemala y Panamaacute y un programa similar (Caribbean Basin Security Initiative CBSI) para el Caribe con prioridad en Las Bahamas Haitiacute Jamaica y Repuacuteblica Dominicana Seguacuten un informe del Congressional Research Service24 los resultados de esta poliacutetica son mixtos aunque han sido relativamente exitosos en Colombia la produccioacuten y el traacutefico de drogas se han desplazado a otros paiacuteses (Bolivia Meacutexico y Peruacute) Asimismo el informe destaca que en Colombia han surgido mini-carteles y los grupos armados siguen involucrados en el narcotraacutefico

Desde la llegada al Gobierno del Presidente Barack Obama en 2009 se percibe un cambio de paradigma en la poliacutetica antinarcoacuteticos Acercaacutendose al enfoque europeo EE UU empieza a ver el consumo de droga como un problema de salud puacuteblica y ya no como un problema de seguridad De este modo el Gobierno se ha comprometido entre otros a reducir en un 15 el consumo de drogas entre joacutevenes de 12 a 17 antildeos25 Asimismo a nivel internacional el Gobierno de EE UU ha adoptado el concepto de la corresponsabilidad afrontando simultaacuteneamente la reduccioacuten de la oferta y la demanda Asimismo el presidente Obama ha reconocido la responsabilidad de Estados Unidos en la

24 C Ribando Seelke (coord) Latin America and the Caribbean Illicit Drug Trafficking and US Counterdrug Programs Congressional Research Service Washington DC 30 de abril de 2010 25 Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomaniacuteas Informe Anual 2011 El problema de la drogodependencia en Europa Lisboa 2011 p 21

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violencia relacionada con la droga y el hecho de que la demanda en su paiacutes alimente la crisis y ha prometido una nueva estrategia basada en la prevencioacuten el tratamiento y la educacioacuten26

Ello representa un cambio importante que se empieza a reflejar tambieacuten en su poliacutetica antidroga hacia Ameacuterica Latina Por un lado se han reducido los recursos destinados al Plan Colombia a la vez que las prioridades de la lucha contra la droga se han desplazado de la represioacuten al fortalecimiento institucional y el desarrollo social Por otra parte el proceso de certificacioacuten ha perdido peso como instrumento diplomaacutetico y mecanismo de sancioacuten27 Siguiendo el ejemplo europeo EE UU tambieacuten estaacute promoviendo el desarrollo alternativo en detrimento de la erradicacioacuten forzada cuyos efectos sociales y ecoloacutegicos han contribuido a modificar el tradicional paradigma de la guerra contra la droga que tuvo su mayor auge en los antildeos 80 y 90 cuando el narcotraacutefico era considerado la principal amenaza de seguridad en EE UU El fortalecimiento de la justicia y la policiacutea asiacute como el apoyo de las comunidades afectadas por la violencia del narco son indicios de un nuevo enfoque contra las drogas y el narcotraacutefico en EE UU que facilita una mayor cooperacioacuten y coordinacioacuten internacional

La Administracioacuten Obama considera a los carteles mexicanos de la droga como la mayor amenaza de crimen organizado en EE UU28 Sin embargo no ha reconocido auacuten su corresponsabilidad en la violencia relacionada con los carteles de la droga mexicanos cuyas armas proceden casi exclusivamente de EE UU Auacuten asiacute si se confirmara el temor de la posible expansioacuten del crimen organizado a su frontera sur con Meacutexico EE UU podriacutea cambiar su poliacutetica e incluso adoptar medidas destinadas a un mayor control de armas

23 Poliacuteticas en Ameacuterica Latina entre la represioacuten y la despenalizacioacuten

Las poliacuteticas en Ameacuterica Latina se dividen entre una estrategia que se podriacutea calificar de maacutes blanda en consonancia con el enfoque europeo y la continuidad de la guerra contra las drogas preconizada por EE UU Aunque en Ameacuterica Central Colombia y Meacutexico sigue la poliacutetica de mano dura contra la droga y el narcotraacutefico poco a poco se extiende en la regioacuten la aceptacioacuten de un paradigma que da prioridad a la reduccioacuten de dantildeos y a poliacuteticas integrales para afrontar el consumo y el pequentildeo traacutefico de drogas a la vez que se considera la regulacioacuten del mercado de algunas drogas

A nivel regional la Unioacuten de Naciones Sudamericanas (UNASUR) acordoacute en noviembre de 2011 coordinar las poliacuteticas en materia de prevencioacuten reduccioacuten de la oferta y la demanda el control del narcotraacutefico y el lavado de dinero Otras iniciativas similares han sido acordadas por la Comunidad Andina de Naciones (CAN) el Sistema de la Integracioacuten Centroamericana (SICA) y el Caribe29 Sin embargo la prevalencia de la soberaniacutea nacional es un serio impedimento para la adopcioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas comunes

En muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina se percibe un paulatino cambio de poliacuteticas de la tolerancia cero a la reduccioacuten de dantildeos agrave la europea Aparte de reducir el nuacutemero de muertos y enfermos croacutenicos el nuevo enfoque contribuye a disminuir la poblacioacuten carcelaria en centros penitenciarios que en la mayoriacutea de los paiacuteses alimentan la espiral de violencia y el narcotraacutefico Entre otros Argentina Bolivia Brasil Colombia Meacutexico y Venezuela empiezan a adoptar o han anunciado poliacuteticas de despenalizacioacuten del consumo y de la tenencia de pequentildeas cantidades de drogas

26 Consideraciones del presidente Obama sobre Ameacuterica Latina Santiago de Chile 21 de marzo de 2011 27 Aunque en 2010 el presidente Obama ldquodescertificoacuterdquo a Bolivia y Venezuela suspendioacute las sanciones en cuanto a una reduccioacuten de los fondos de asistencia al desarrollo 28 C Ribando Seelke opcit 29 Entre ellas la creacioacuten de la Caribbean Financial Action Task Force contra el lavado de dinero

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En el caso de Brasil las tasas de homicidios en Riacuteo de Janeiro y Sao Paulo han bajado igual que la violencia relacionada con el narcotraacutefico Esta tendencia positiva es en parte el resultado de poliacuteticas sociales maacutes enfocadas hacia las favelas y una reforma policial siguiendo el modelo de aproximacioacuten al ciudadano Las Unidades de Policiacutea Pacificadora (UPP) permanecen en las principales favelas de Riacuteo de Janeiro y aparte de la tarea policial realizan labores sociales y de infraestructura30 a la vez que el favela-turismo y la promocioacuten de inversiones en las zonas maacutes pobres reflejan una nueva poliacutetica de inclusioacuten de las favelas en la ciudad y un mayor control del narcotraacutefico

Desde la llegada de Evo Morales a la presidencia en enero de 2006 Bolivia sigue una poliacutetica diferenciada que distingue entre el cultivo de la hoja de coca considerada sagrada por los pueblos originarios y la produccioacuten de drogas iliacutecitas como la cocaiacutena Ello ha conllevado un rechazo de la poliacutetica de erradicacioacuten forzada promovida por EEUU y condujo en 2008 al cierre de la oficina de la DEA en Bolivia A partir de este momento bajo el lema cocaiacutena cero el Gobierno boliviano concentra sus esfuerzos de incautacioacuten e interdiccioacuten de cocaiacutena

En cambio las poliacuteticas antinarcoacuteticos de Colombia y Meacutexico se concentran en la lucha contra el crimen organizado En Colombia esta poliacutetica tiene un claro enfoque de seguridad al formar parte de la lucha contra los grupos armados en el marco del Plan Colombia y la poliacutetica de seguridad democraacutetica iniciada por el Presidente Aacutelvaro Uribe y continuado por su sucesor Juan Manuel Santos Desde hace deacutecadas existe en Colombia una estrecha interdependencia entre los grupos armados y el narcotraacutefico Asiacute las FARC el ELN y los grupos paramilitares estaacuten involucrados en el negocio del narcotraacutefico Aunque la poliacutetica de represioacuten y criminalizacioacuten ha sido parcialmente exitosa tambieacuten ha desplazado el problema a otros paiacuteses principalmente a Meacutexico a la vez que han surgido las denominadas bandas criminales emergentes (BACRIM) que han sustituido a los grandes carteles del narcotraacutefico

En Meacutexico cuando Felipe Calderoacuten declaroacute en 2006 la guerra al narcotraacutefico contoacute con instrumentos y recursos limitados frente al poder econoacutemico y militar (a traveacutes del libre mercado de armas en la frontera norte con EE UU) de los carteles de la droga Ante una policiacutea generalmente poco preparada y mermada por problemas de corrupcioacuten se vio obligado a recurrir al despliegue del ejeacutercito Desde el inicio de su mandato el gobierno mexicano ha duplicado el presupuesto de seguridad (de unos 150000 millones de pesos equivalente a USD 118 millones en 2012) y destina ahora seis veces maacutes fuerzas de seguridad (incluida una cuarta parte del ejeacutercito) a la lucha contra el narcotraacutefico De este modo ha surgido una espiral de violencia entre Gobierno y narcotraficantes con consecuencias muy graves para la seguridad ciudadana en las zonas maacutes afectadas Tambieacuten el apoyo de EE UU a traveacutes de la iniciativa Meacuterida dotada de USD 1600 millones por tres antildeos parece ser de una eficacia limitada sobre todo teniendo en cuenta que los carteles de la droga cuentan con ingresos estimados en USD 37000 millones anuales Pese a la captura de algunos de los grandes capos el Gobierno de Calderoacuten no ha ganado la lucha contra el narcotraacutefico y hay un creciente debate sobre las posibles alternativas a la actual estrategia de seguridad

30 S Gratius y M Valenca Urban violence in Rio de Janeiro and Caracas Local and European responses International Alert Londres 2012 (proacutexima publicacioacuten)

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24 El impacto de las poliacuteticas

En Europa y las Ameacutericas existe un gran nivel de iniciativas conjuntas e intercambio de informacioacuten y en el caso de la UE una accioacuten policial y judicial coordinada contra el narcotraacutefico Sin embargo pese a progresos puntuales comparando los costes y los beneficios los resultados de las poliacuteticas de lucha contra el narcotraacutefico en Europa y las Ameacutericas parecen limitados En las Ameacutericas un intenso diaacutelogo sobre el tema ha servido para aumentar la informacioacuten y la cooperacioacuten gubernamental en esta materia pero todaviacutea existen grandes lagunas en cuanto a acciones comunes para hacer frente al consumo y el crimen organizado relacionado con el narcotraacutefico E incluso en la UE siguen existiendo diferencias entre los Estados miembros que han impedido un posicionamiento y poliacuteticas comunes

Seguacuten la Comisioacuten Global de Poliacuteticas de Drogas un foro internacional formado por personas que han tenido puestos destacados en gobiernos nacionales y organismos internacionales y renombrados intelectuales la guerra a las drogas ha fracasado y las poliacuteticas de represioacuten han tenido un efecto globo31 al desplazar en el caso latinoamericano el problema de un paiacutes (Colombia) a otro (Meacutexico) Aunque ha reducido los dantildeos seguacuten este foro tampoco las poliacuteticas coordinadas de la UE y su paradigma alternativo han alterado los patrones de la demanda y la oferta de la droga a la vez que las redes criminales tienden a extender su presencia e influencia maacutes allaacute de Ameacuterica Latina

Para muchos el auge de la violencia relacionada con el narcotraacutefico en Meacutexico y el crecimiento del mercado de cocaiacutena en Europa sentildealan la necesidad de encontrar estrategias alternativas a los actuales enfoques contra la droga y el crimen organizado que se ha basado en dos respuestas dominantes la punitiva de mano dura y como uacuteltimo ratio el uso del ejeacutercito yo la adopcioacuten de poliacuteticas maacutes blandas basadas en la prevencioacuten la salud y la despenalizacioacuten

La experiencia de la UE sentildeala que su poliacutetica representa una alternativa al paradigma que ha dominado hasta ahora no soacutelo en EE UU sino que se refleja tambieacuten en las convenciones sobre droga que se han firmado en el seno de Naciones Unidas (1961 1971 y 1988) La UE ha creado varios instrumentos ndash estrategias plurianuales planes de accioacuten y el Observatorio de las Drogas y las Toxicomaniacuteas ndash encaminados a desarrollar una verdadera poliacutetica comuacuten en base a la reduccioacuten de dantildeos En teacuterminos generales el enfoque integral europeo tiende a ser maacutes eficaz que las respuestas represivas que aparte de desplazar el problema tienen una serie de efectos secundarios negativos (inseguridad violencia encarcelaciones el riesgo de violaciones de los derechos humanos etc)

Sin embargo ninguna de las dos ha alterado sustancialmente el tamantildeo del mercado de la droga y del crimen organizado en Europa y Ameacuterica Latina Es precisamente la falta de coordinacioacuten y respuestas comunes la que ha incidido negativamente en la eficacia de las poliacuteticas Por las diferencias expuestas ni en Ameacuterica Latina ni en la UE han surgido respuestas coordinadas sino que eacutestas siguen variando seguacuten cada gobierno yo el perfil especiacutefico del problema en cada paiacutes

31 Guerra a las Drogas Informe de la Comisioacuten Global de Poliacuteticas de Drogas junio de 2011 p 2 disponible en http wwwglobalcommissionondrugsorg

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3 DROGA Y NARCOTRAacuteFICO EN LAS RELACIONES ALC-UE

31 Principios compartidos enfoques comunes y prioridades

Desde los antildeos 90 la cooperacioacuten europeo-latinoamericana contra las drogas iliacutecitas y el crimen organizado se basa en el principio de corresponsabilidad de la reduccioacuten simultaacutenea de la demanda y la oferta En todas las declaraciones conjuntas sobre el tema ambas regiones comparten la percepcioacuten de las drogas iliacutecitas como un problema a la vez social y de seguridad que requiere poliacuteticas integrales para combatirlas Tradicionalmente el paradigma de asistencia al desarrollo ha dominado en la cooperacioacuten europeo-latinoamericana

La cooperacioacuten en materia de droga se realiza a tres niveles Partiendo de la necesidad de estrategias globales32 los enfoques conjuntos se enmarcan en el contexto global de Naciones Unidas y otros foros multilaterales El marco regional constituye otro eje de la cooperacioacuten birregional que se ha centrado sobre todo en el aacuterea andina como mayor zona de produccioacuten de cocaiacutena A raiacutez de los acuerdos de cooperacioacuten o de asociacioacuten que ha firmado la UE con algunos paiacuteses y sus dos asociaciones estrateacutegicas (Brasil y Meacutexico) la dimensioacuten bilateral ha adquirido una mayor importancia en las relaciones incluyendo la lucha contra la droga y el crimen organizado

La tradicional visioacuten norte-sur empieza a modificarse puesto que Ameacuterica Latina se ha convertido cada vez maacutes en una zona de consumo de la droga sobre todo de cocaiacutena y sus derivados Esta evolucioacuten y la violencia en Ameacuterica Central y Meacutexico tambieacuten plantean la necesidad de un reajuste de una poliacutetica antinarcoacuteticos muy orientada en la cooperacioacuten al desarrollo y prioridades definidas desde la UE introduciendo nuevos instrumentos de cooperacioacuten al lado de acciones conjuntas contra el consumo las redes del narcotraacutefico y la instalacioacuten de nuevas rutas

32 Los instrumentos

Comparado con los programas de cooperacioacuten al desarrollo el control conjunto de aduanas la interdiccioacuten y otras medidas policiales han tenido una importancia menor en la cooperacioacuten euroshylatinoamericana contra los estupefacientes En este aacutembito Espantildea y el Reino Unido han sido particularmente activos Asimismo con varios de los paiacuteses de la regioacuten la UE ha firmado acuerdos de control de precursores quiacutemicos y el blanqueo de dinero

En su Plan de Accioacuten acordado en la VI Cumbre UE-ALC celebrada en Madrid el 18 de mayo de 2010 Ameacuterica y la UE acordaron reforzar y consolidar el diaacutelogo birregional sobre drogas fortalecer la cooperacioacuten en el control de precursores quiacutemicos y el blanqueo de dinero e intensificar la actuacioacuten policial aduanera y judicial33 Hasta ahora aparte de las poliacuteticas bilaterales de algunos Estados miembros la principal respuesta de la UE al problema de la droga en Ameacuterica Latina ha sido la cooperacioacuten al desarrollo y en menor medida el diaacutelogo poliacutetico

32 Veacutease por ejemplo Council of the European Union Note from the Presidency to the Horizontal Working Party on Drugs on the Bogota Declaration CORDROGUE 48 Bruselas 7 de julio de 2011 33 Veacutease entre otros el punto 6 del Plan de Accioacuten UE-ALC en Consejo de la UE Cumbre UE-ALC Madrid 18 de mayo de 2010 Bruselas 2010

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321 El Diaacutelogo UE-ALC sobre drogas

En 1995 la UE inicioacute un diaacutelogo poliacutetico especializado de alto nivel en materia de drogas con los paiacuteses de la Comunidad Andina de Naciones En 1998 se establecioacute el Mecanismo de Coordinacioacuten y Cooperacioacuten en materia de Drogas entre la UE y Ameacuterica Latina y el Caribe que desde entonces se ha reunido en 13 ocasiones Actualmente en revisioacuten el diaacutelogo ha servido para acercar las posiciones en materia de la lucha contra la droga a definir las prioridades en este aacutembito y a lanzar programas de cooperacioacuten y acuerdos bilaterales sobre el control de precursores quiacutemicos y el blanqueo de dinero Asimismo la cooperacioacuten en materia de droga ha ocupado un importante espacio en la agenda de la Asamblea Euro-Latinoamericana (EUROLAT) y anteriormente en las Conferencias entre el Parlamento Europeo y el Parlamento latinoamericano ademaacutes de haber sido tratada en las otras instancias de diaacutelogo birregional como el diaacutelogo con el Grupo de Riacuteo y las Cumbres EU-LAC

En cuanto a la adopcioacuten de medidas concretas el Plan de Accioacuten de Panamaacute y las Prioridades de Lisboa adoptados en 1999 y 2000 en el marco del Mecanismo de Coordinacioacuten y Cooperacioacuten en materia de Drogas establecen cinco aacutereas prioritarias de cooperacioacuten

la reduccioacuten de la demanda

la cooperacioacuten judicial policial y de aduanas

la cooperacioacuten mariacutetima

medidas contra el lavado de dinero y

el fortalecimiento de legislaciones e instituciones

En la Declaracioacuten de Puerto Espantildea adoptada en mayo de 2007 ambas regiones identifican una serie de medidas concretas muy enfocadas en la capacitacioacuten y el intercambio de informacioacuten sobre poliacuteticas de droga Entre otros se aprueba un programa de asistencia teacutecnica mutua de capacitacioacuten (policiacutea aduanas justicia prevencioacuten y tratamiento) se promueve la creacioacuten de Observatorios de Droga y se fortalece el control de precursores quiacutemicos y el blanqueo de dinero igual que la cooperacioacuten mariacutetima A raiacutez de esta Declaracioacuten ha surgido el Programa de cooperacioacuten entre Ameacuterica Latina y la UE en materia de poliacuteticas de lucha contra la droga (COPOLAD)

Tradicionalmente los esfuerzos conjuntos se han concentrado en el desarrollo alternativo y la cooperacioacuten para reducir la demanda y la oferta de drogas iliacutecitas Hasta el lanzamiento del COPOLAD se ha hecho poco eacutenfasis en coordinar las poliacuteticas y sobre todo en el fortalecimiento institucional como base necesaria para las respuestas gubernamentales

322 Los proyectos de cooperacioacuten

Los principios compartidos y los planes de accioacuten se han traducido en una serie de proyectos concretos e instrumentos legales La mayoriacutea de los proyectos en materia de lucha contra la droga de la UE se desarrollan en los paiacuteses andinos y centroamericanos A nivel regional se adoptoacute en 2009 el COPOLAD Sus cuatro componentes se dirigen a la capacitacioacuten para reducir la demanda y la oferta de drogas asiacute como la consolidacioacuten de observatorios nacionales y del mecanismo de diaacutelogo birregional Su objetivo principal es plantear desde una perspectiva de horizontalidad un mayor intercambio de experiencias en poliacuteticas sobre drogas en aras de mejorar la coordinacioacuten y la eficacia Sin embargo con EUR 6 millones los recursos destinados a este objetivo son limitados

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Por otra parte en el marco del Instrumento para la Estabilidad (IfS en sus siglas en ingleacutes) funciona el proyecto regional PRELAC para prevenir los precursores quiacutemicos implementado por UNODC Tambieacuten en el marco del IfS la UE se ha comprometido a destinar EUR 20 millones al Programa plurianual de la Ruta de la Cocaiacutena (2009-2012) enfocada a reforzar la cooperacioacuten judicial para combatir las redes criminales Asimismo otra iniciativa es el Programa Antidrogas Iliacutecitas en la CAN (PRADICAN) destinado a reforzar las poliacuteticas antinarcoacuteticos de los paiacuteses andinos

En teacuterminos generales la mayor cantidad de proyectos en este aacutembito estaacuten destinados a la reduccioacuten de la oferta 102 de un total de 13534 mientras que soacutelo 22 proyectos se dirigen a reducir la demanda Asimismo con un total de aproximadamente EUR 221 millones para proyectos de varios antildeos los recursos destinados por la UE para afrontar el problema del narcotraacutefico en Ameacuterica Latina son relativamente limitados

Proyectos de la Comisioacuten Europea en materia de drogas 2010

Beneficiario Millones de Descripcioacuten del proyecto euros

COLACAO 12 Cooperacioacuten para la represioacuten de la ruta de la cocaiacutena desde Ameacuterica Latina a Aacutefrica Occidental (con ONUDC)

Ameacuterica Latina 6 COPOLAD definir estrategias de cooperacioacuten contra las drogas

Ameacuterica Latina 25 PRELAC prevencioacuten del desviacuteo de sustancias precursoras en ALC

Comunidad Andina 325 PRADICAN apoyo al Plan andino contra las drogas

255 DROSICAN drogas sinteacuteticas a nivel regional (expira)

Bolivia 7 APEMIN II desarrollo sostenible en aacutereas de coca (expira)

13 FONADAL infraestructura social y autoridades locales en aacutereas de coca (expira)

26 Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo Integral con coca

10 Apoyo al Control Social de la Produccioacuten de Coca

9 PISCO fortalecimiento institucional para luchar contra el narcotraacutefico

Colombia 92 Laboratorio de paz de Magdalena Medio (I II y III) desarrollo alternativo paz y estabilidad (expira)

26 Desarrollo regional para la paz y la estabilidad seguimiento de los laboratorios de paz

84 Desarrollo regional para paz y estabilidad

Peruacute 10 Desarrollo alternativo y modernizacioacuten del Estado

Venezuela 33 Droga stop apoyo del plan nacional antidrogas

Total 221

Elaboracioacuten propia en base a datos de la Comisioacuten Europea

34 Esos 102 proyectos se encuentran divididos entre 30 de desarrollo alternativo (rubro que absorbe maacutes recursos todos proyectos se encuentran en Peruacute Colombia y Bolivia) 4 de desviacuteo de precursores y 68 de ldquootras medidas de reduccioacuten de la ofertardquo

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323 El desarrollo alternativo

Desde los antildeos 90 la sustitucioacuten de cultivos de coca por otros productos agriacutecolas ha sido la principal medida apoyada por la UE para reducir la oferta de drogas en Ameacuterica Latina Desde 1990 la Unioacuten concede preferencias comerciales especiales a los paiacuteses andinos y centroamericanos en el marco del esquema denominado SPG (sistemas de preferencias generalizadas) droga desde 2005 SPG+ Estas preferencias han representado un importante estiacutemulo a sus exportaciones ya que salvo algunas excepciones gracias al SPG droga un 90 de los productos agriacutecolas de este grupo de paiacuteses ha tenido acceso al mercado europeo en condiciones preferentes

Con la suscripcioacuten de acuerdos de libre comercio de la UE con Colombia Peruacute y Ameacuterica Central entre otros estas preferencias perderaacuten su relevancia Por ello se puede replantear el programa de desarrollo alternativo reflexionando sobre coacutemo crear nuevos incentivos comerciales para la exportacioacuten de productos agriacutecolas que podriacutean sustituir los cultivos de hoja de coca al mercado europeo

Desde hace maacutes de 20 antildeos la UE financia proyectos de desarrollo alternativo en varias zonas de Bolivia Colombia y Peruacute El balance es mixto teniendo en cuenta que la produccioacuten de coca y cocaiacutena en Bolivia y Peruacute ha aumentado Algunos informes criacuteticos llegan a la conclusioacuten de que los proyectos europeos no tienen ldquoun impacto relevante ni en la desaparicioacuten de los cultivos ni en el desarrollo de las zonas afectadasrdquo35 Uno de los problemas ha sido la falta de infraestructura y viacuteas de comercializacioacuten para productos tradicionales (frente a las rutas de la coca y cocaiacutena) que ha impedido un mayor impacto de la poliacutetica de desarrollo alternativo Auacuten asiacute ha servido para ofrecer un paradigma alternativo al prohibicionismo y la represioacuten que significoacute la poliacutetica de erradicacioacuten y militarizacioacuten De hecho a raiacutez de la experiencia europea el desarrollo alternativo recientemente ha sido concedido un papel maacutes central por EE UU particularmente en su poliacutetica hacia Colombia

33 Los resultados

Los proyectos en curso y la confianza mutua creada en casi dos deacutecadas de diaacutelogo confirman que la cooperacioacuten europeo-latinoamericana en materia de la lucha contra la droga ha sido positiva Entre otros gracias a un mayor intercambio de informacioacuten policial en Ameacuterica Latina ha incrementado sustancialmente la interdiccioacuten de cocaiacutena antes de llegar al mercado europeo Sin embargo a pesar de estos resultados positivos puntuales el incremento del consumo y el traacutefico de drogas indican que en general la cooperacioacuten europeo-latinoamericana en la lucha contra la droga y el narcotraacutefico no ha logrado avances definitivos hacia una erradicacioacuten del problema

Como ejemplo de esta percepcioacuten se puede mencionar la Declaracioacuten conjunta de la XIII Reunioacuten (25shy28 de noviembre de 2011) de la Comisioacuten Parlamentaria Mixta Meacutexico-UE que constata que ldquolas poliacuteticas contra el narcotraacutefico han alternado tradicionalmente el paradigma prohibicionista con el de reduccioacuten de dantildeos sin que esto haya derivado en eacutexitos significativos por lo que resulta necesaria una evaluacioacuten profunda de estos modelosrdquo36

35 M Pi ldquoLa accioacuten de la Unioacuten Europea en la lucha contra la droga en la zona andinardquo en A Ayuso y S Beltraacuten (eds) Hacia una zona andina de paz Fundacioacuten Cidob Barcelona 2007 pp 167-193 p 180 36 Comisioacuten Parlamentaria Mixta Meacutexico-Unioacuten Europea XIII Reunioacuten de la Comisioacuten Parlamentaria Mixta Meacutexico-Unioacuten Europea Ciudad de Meacutexico y Oaxaca 25-28 de noviembre de 2011 punto 27 p 6

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4 UN NUEVO PARADIGMA HACIA UNA MAYOR CONVERGENCIA DE POLIacuteTICAS ANTI-NARCOacuteTICOS

La poliacutetica integral de drogas que prevalece en el seno de la UE podriacutea convertirse en el nuevo paradigma para afrontar el problema tanto en las Ameacutericas como a nivel global Mientras que cada vez maacutes paiacuteses empiezan a sumarse a las poliacuteticas de reduccioacuten de dantildeos crecen las voces criacuteticas hacia la estrategia de la ldquoguerra contra la drogardquo Si bien esta poliacutetica ha cosechado eacutexitos en algunos paiacuteses ha reproducido el mismo ciacuterculo vicioso en otros Ante lo que algunos perciben como el fracaso del paradigma prohibicionista y represivo y los enormes costes que implica estaacute surgiendo un renovado debate global que se basa en una mayor convergencia de poliacuteticas en torno a lo que se podriacutea llamar el ldquomodelo europeordquo Cada vez maacutes paiacuteses en las Ameacutericas empiezan a seguir los instrumentos que prevalecen en la UE la despenalizacioacuten del consumo poliacuteticas de salud puacuteblica y prevencioacuten la reduccioacuten simultaacutenea de la demanda y la oferta el desarrollo alternativo y la regulacioacuten legal de algunos estupefacientes de menor dantildeo como el cannabis

41 El ldquomodelo europeordquo de reduccioacuten de dantildeos

La poliacutetica europea en materia de droga se basa en la ldquoreduccioacuten de dantildeosrdquo En vez de criminales en la mayoriacutea de los Estados miembros de la UE los adictos son tratados como enfermos Aunque todaviacutea no todos los paiacuteses han adoptado esta poliacutetica y las legislaciones nacionales variacutean37 Europa cuenta con una larga experiencia en la despenalizacioacuten del consumo de la droga y la regulacioacuten de algunos estupefacientes considerados menos dantildeinos Anaacutelisis recientes confirman38 que la despenalizacioacuten y la regulacioacuten no han conducido a un aumento del consumo de estas drogas sino que el trato meacutedico y el control tiende a bajar el nuacutemero de adictos39

Siguiendo la tradicional poliacutetica maacutes permisiva de Holanda Alemania Beacutelgica Espantildea Luxemburgo Portugal el Reino Unido y maacutes recientemente Francia paiacuteses como Grecia Estonia o la Repuacuteblica Checa han cambiado parcialmente en los uacuteltimos antildeos sus poliacuteticas de drogas a favor de un enfoque integral de salud y des-criminalizacioacuten de pequentildeas cantidades de drogas Asimismo en Espantildea y Holanda el cultivo de marihuana para el uso personal estaacute permitido En ambos casos la oferta legal de marihuana no ha conllevado mayores niveles de consumo que en los paiacuteses donde esta droga estaacute penalizada

Consciente de los liacutemites del ldquoprohibicionismordquo ndashpor delitos de narcotraacutefico y consumo de drogas EE UU es el paiacutes con la mayor poblacioacuten carcelaria del mundo- tambieacuten en California y en algunos paiacuteses latinoamericanos han surgido poliacuteticas de despenalizacioacuten del consumo y el pequentildeo traacutefico de drogas

42 Nuevos enfoques globales desde Ameacuterica Latina

En Ameacuterica Latina ha surgido un renovado debate sobre las drogas maacutes allaacute del paradigma represivo Un ejemplo es el grupo de expertos y ex presidentes que en 2009 constituyoacute la Comisioacuten Latinoamericana sobre Drogas y Democracia En su primera Declaracioacuten40 la Comisioacuten cuestionoacute por primera vez puacuteblicamente la eficacia de la ldquoguerra a las drogasrdquo basada en poliacuteticas prohibicionistas y en

37 Para maacutes detalles veacutease TBlickman y M Jelsma ldquoLa reforma de las poliacuteticas de drogasrdquo en Nueva Sociedad 222 Buenos Aires 2009 38 Veacutease por ejemplo E Schatz K Schiffer et al The Dutch Treatment and Social Support System for drug users International Drug Policy Consortium (IDPC) Amsterdam enero de 2011 39 Veacutease Guerra a las Drogas Informe de la Comisioacuten Global de Poliacuteticas de Drogas junio de 2011 40 Comisioacuten Latinoamericana sobre Drogas y Democracia Drogas y Democracia hacia un cambio de paradigma 2009

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la represioacuten que ldquono han producido los resultados esperadosrdquo Asimismo la Comisioacuten ha recomendado articular ldquouna voz y visioacuten de Ameacuterica Latina capaz de influir en el debate internacional sobre drogas iliacutecitasrdquo

A raiacutez de esta iniciativa se creoacute la Comisioacuten Global de Poliacuteticas de Droga cuyo primer informe de junio de 2011 denuncioacute los efectos contraproducentes del paradigma prohibicionista que han creado ldquoun enorme mercado negro mundial de drogardquo Siguiendo el enfoque de prevencioacuten y despenalizacioacuten que rige en Europa recomienda ldquourgentes reformas en las poliacuteticas de control de drogas nacionales y mundialesrdquo41

Los informes de ambas comisiones han incidido en la opinioacuten puacuteblica a favor de revisar los instrumentos y principios de la lucha contra la droga y el crimen organizado En este sentido ha ganado terreno la consideracioacuten de que la regulacioacuten legal de ciertas sustancias en el mercado de las drogas podriacutea ser una foacutermula para reducir los ingresos iliacutecitos del narcotraacutefico y las enormes ganancias de las redes criminales Asiacute la Comisioacuten Global sobre Poliacuteticas de Drogas opina que eacutesta podriacutea ser una viacutea maacutes eficaz para cortar las redes del narcotraacutefico y con ella la principal fuente de violencia en Ameacuterica Latina

43 iquestCoacutemo crear una poliacutetica comuacuten efectiva

Los altos niveles de globalizacioacuten del negocio del narcotraacutefico que traspasa las fronteras contrastan con el predominio de respuestas nacionales a este flagelo Al ser el narcotraacutefico un negocio altamente globalizado para ser eficaces las respuestas tambieacuten tienen que ser necesariamente internacionales No obstante hasta la actualidad dos enfoques ndash el prohibicionismo y la reduccioacuten de dantildeos ndash han dominado el debate internacional sobre las drogas Siguiendo las poliacuteticas de EE UU tambieacuten las convenciones de Naciones Unidas en esta materia tienden a reflejar el paradigma del prohibicionismo y de la represioacuten

La adopcioacuten de poliacuteticas similares en las Ameacutericas refleja que la aceptacioacuten ldquo[d]el modelo europeordquo se estaacute extendiendo a la vez que EE UU comienza a dar maacutes prioridad a la simultaacutenea reduccioacuten de la oferta y la demanda de estupefacientes Pero mientras que la poliacutetica de salud y prevencioacuten domina las respuestas en cuanto al consumo de drogas continuacutea la ldquoguerra contra el narcotraacuteficordquo en Ameacuterica Central Colombia y Meacutexico con altos costes humanos econoacutemicos e institucionales En cuanto al ciacuterculo vicioso entre narcotraacutefico e inseguridad ciudadana desde Ameacuterica Latina algunos sectores han planteado la regulacioacuten del mercado de drogas Aunque las posiciones son contrapuestas por primera vez la legalizacioacuten de determinadas drogas ha entrado en el debate puacuteblico y poliacutetico No obstante como subraya un artiacuteculo reciente sobre el tema de momento la legalizacioacuten a nivel global no es una opcioacuten realista porque no cuenta con apoyo en EE UU 42

Al ofrecer la UE un modelo alternativo al prohibicionismo y al ser Ameacuterica Latina una de las maacutes afectadas por la narco-violencia ambas regiones deberiacutean estar en condiciones de protagonizar un renovado debate y utilizar su diaacutelogo poliacutetico en materia de drogas para adoptar posiciones comunes en foros internacionales principalmente las Naciones Unidas Como subraya la UE ldquoel problema de la droga se sufre en primer lugar a escala local y nacional pero es un problema mundial que necesita tratarse en un contexto transnacionalrdquo43 Por tanto una condicioacuten para una exitosa poliacutetica en este

41 Guerra a las Drogas Informe de la Comisioacuten Global de Poliacuteticas de Drogas junio de 2011 42 M Kleiman ldquoGolpes maestros en la guerra contra las drogasrdquo en Foreign Affairs Latinoameacuterica vol 11 nordm 4 Meacutexico DF pp 123-135 p 128 43 Consejo de la Unioacuten Europea Estrategia europea en materia de lucha contra la droga (2005-2012) Bruselas 22 de noviembre de 2004 p 3

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aacutembito es no soacutelo una mayor coordinacioacuten entre los principales paiacuteses afectados sino tambieacuten la adopcioacuten de estrategias comunes

Ademaacutes una poliacutetica europea y latinoamericana eficaz en materia de drogas requeririacutea una estrecha coordinacioacuten y cooperacioacuten con Estados Unidos Aparte de los canales bilaterales el marco de la OEA y en particular la CICAD parece el maacutes idoacuteneo para llegar a definir poliacuteticas y acciones comunes La Estrategia Hemisfeacuterica sobre Drogas se basa en muchos de los mismos principios y valores que la poliacutetica de la UE y tambieacuten EE UU parece estar en un proceso de rectificar algunos elementos de su poliacutetica adoptando el paradigma de corresponsabilidad preconizado principalmente por Europa y Ameacuterica Latina Un primer ejemplo para una incipiente cooperacioacuten en este aacutembito ha sido la conferencia internacional en apoyo a la Estrategia de Seguridad de Ameacuterica Central que se celebroacute en junio de 2011 en Guatemala y a la que asistieron representantes de EE UU la UE y varios paiacuteses latinoamericanos

Otro paso importante en esta direccioacuten es la triangulacioacuten de la cooperacioacuten con Aacutefrica para un mayor control de las rutas de la cocaiacutena de Ameacuterica Latina a Europa Aunque con recursos limitados la UE ha aprobado varios proyectos de cooperacioacuten fronteriza entre las tres regiones siendo el maacutes reciente el Programa de la Ruta de la Cocaiacutena en el marco del IfS Sin embargo maacutes allaacute de proyectos puntuales es necesario ampliar el diaacutelogo poliacutetico europeo-latinoamericano incluyendo a los paiacuteses de Aacutefrica Occidental que se han convertido en importantes paiacuteses de traacutensito de la cocaiacutena a Europa

En cuanto a la cooperacioacuten europeo-latinoamericana la dramaacutetica escalada de violencia en Ameacuterica Central y Meacutexico asiacute como la presencia del narcotraacutefico en el resto de la regioacuten sentildeala que las redes criminales se instalan en paiacuteses con fraacutegiles estructuras estatales e instituciones democraacuteticas deacutebiles que tienen dificultades para garantizar la seguridad ciudadana Por lo tanto la mejor vacuna contra las drogas y el crimen organizado sigue siendo el fortalecimiento de instituciones democraacuteticas transparentes y una administracioacuten puacuteblica profesional con salarios adecuados El fortalecimiento del Estado requiere una mayor inversioacuten en los sistemas judicial y penal y en la formacioacuten el entrenamiento y el equipamiento de la policiacutea como fuerza de seguridad democraacutetica

Hasta ahora la seguridad puacuteblica ha sido un aacutembito de menor importancia relativa en la cooperacioacuten europeo-latinoamericana Teniendo en cuenta que la UE es el principal donante de Ameacuterica Latina y que la violencia conspira contra los avances democraacuteticos y de desarrollo la seguridad puacuteblica deberiacutea convertirse en un tema horizontal de la cooperacioacuten birregional sobre todo con los paiacuteses maacutes afectados Por otra parte ante el progreso socio-econoacutemico en gran parte de Ameacuterica Latina el tradicional paradigma de desarrollo alternativo y proyectos de cooperacioacuten europeos para la regioacuten ha perdido parte de su validez Conscientes de ello en la Declaracioacuten de Bogotaacute adoptada el 29 de junio de 2011 en el marco del Mecanismo de Coordinacioacuten y Cooperacioacuten ambas regiones se han comprometido a intercambiar conocimientos experiencias y buenas praacutecticas asiacute como a promover proyectos triangulares con los nuevos donantes latinoamericanos (Argentina Brasil Colombia Chile) en esta materia

Maacutes allaacute de la cooperacioacuten estrictamente birregional Ameacuterica Latina y Europa deberiacutean impulsar conjuntamente la adopcioacuten en foros multilaterales de nuevos paradigmas para luchar contra la droga y el narcotraacutefico La UE ha creado una ldquomarca propiardquo en materia de drogas que empieza a ser aceptada por otros paiacuteses entre ellos EE UU mientras que Ameacuterica Latina ha promovido un nuevo debate global Es por ello que Ameacuterica Latina y la UE deberiacutean tener una voz maacutes relevante en los foros internacionales sobre las drogas y el crimen organizado Juntos podriacutean promover un debate internacional maacutes abierto

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y sin tabuacutees incluyendo los pros y contras sobre la paulatina legalizacioacuten de drogas como la marihuana el hachiacutes o la cocaiacutena

Una poliacutetica de despenalizacioacuten de determinadas drogas conectariacutea con el reciente debate latinoamericano Y el traslado de la guerra del narco de Colombia a la frontera sur de EE UU ha abierto una nueva ventana de oportunidad para repensar las poliacuteticas antidrogas Poco a poco EE UU parece inclinarse a adoptar la visioacuten que hasta ahora ha sido representada por la UE y Ameacuterica Latina incorporoacute el principio de corresponsabilidad en su estrategia antinarcoacuteticos y destinaraacute en 2011 (en el marco de la ldquoIniciativa Meacuteridardquo) maacutes recursos para proyectos de buen gobierno el fortalecimiento de la justicia y de las comunidades locales En principio tambieacuten la poliacutetica de desarrollo alternativo constituye una respuesta maacutes idoacutenea que la erradicacioacuten de cultivos

44 Conclusioacuten y recomendaciones

Controlar el problema transfronterizo del narcotraacutefico y reducir la violencia requiere soluciones multilaterales porque ldquola falta de una visioacuten compartida entre Estados Unidos y Europa sobre el narcotraacutefico ha llevado a una mayor expansioacuten de sus redesrdquo44 Siguiendo el debate actual retirar la base financiera y legalizar el negocio de la droga podriacutea ser una solucioacuten pero este paso requiere valentiacutea y voluntad poliacutetica para enfrentarse no soacutelo a los narcotraficantes sino tambieacuten para refutar los argumentos que la despenalizacioacuten creariacutea nuevos adictos y maacutes problemas de salud Un estudio reciente45 calcula que los costes de una legalizacioacuten seriacutean menores que la poliacutetica de prohibicioacuten que sigue alimentando el viacutenculo entre guerrilla narcotraacutefico y violencia en Colombia Un efecto similar tendriacutea para las maras en Ameacuterica Central los narcotraficantes en Caracas y Riacuteo de Janeiro o los carteles de la droga que operan en Meacutexico que se han convertido en la mayor amenaza de seguridad en las Ameacutericas

Teniendo en cuenta los sustanciales cambios que se han producido a nivel global regional e interregional en materia de las poliacuteticas antidrogas este informe concluye con una serie de recomendaciones sobre posibles medidas para mejorar la eficacia y el impacto de la cooperacioacuten europeo-latinoamericana en este aacutembito

Iniciar conjuntamente un debate global sobre nuevas poliacuteticas contra la droga y el crimen organizado sustituyendo el tradicional paradigma prohibicionista por otra que incluya la regulacioacuten del mercado de determinados estupefacientes considerados menos dantildeinos

Promover el ldquomodelo europeordquo de lucha contra la demanda y el consumo de drogas basado en la prevencioacuten el fortalecimiento institucional y el desarrollo alternativo

Reforzar la cooperacioacuten trilateral entre Ameacuterica Latina Aacutefrica y la UE para desmantelar las nuevas rutas de la cocaiacutena incluyendo una mayor destinacioacuten de recursos

Iniciar un renovado debate entre Ameacuterica Latina la UE y EE UU sobre la coordinacioacuten de poliacuteticas y la funcionalidad del ldquomodelo europeordquo de reduccioacuten de dantildeos frente a la ldquoguerra contra las drogasrdquo

Identificar las mejores praacutecticas en materia de reduccioacuten de la demanda y el consumo de drogas en los paiacuteses latinoamericanos y europeos

44 International Crisis Group Latin American Drugs I y II Latin American Report 25 Bogotaacute 2008 45 Transform Drugs Policy Foundation A Comparison of the Costeffectiveness of the Prohibition and Regulation of Drugs Bristol 2009

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Fomentar una mayor vinculacioacuten de los programas y proyectos de la UE en materia de la lucha contra la droga con las poliacuteticas de seguridad puacuteblica (particularmente en Ameacuterica Central y Meacutexico)

Incrementar el nuacutemero de proyectos dedicados al fortalecimiento y la capacitacioacuten institucional dirigidos a reformar los sistemas judicial penitenciario y de seguridad y el control de aduanas

Evaluar y monitorear el programa de drogas entre la UE y Ameacuterica Latina incluyendo una revisioacuten de los proyectos de desarrollo alternativo

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BIBLIOGRAFIacuteA RECOMENDADA

Beniacutetez Manaut R ldquoLa nueva seguridad regional amenazas irregulares crimen organizado y narcotraacutefico en Meacutexico y Ameacuterica Centralrdquo Comentario FRIDE Madrid marzo de 2009

Blickman T y Martin J ldquoLa reforma de las poliacuteticas de drogasrdquo en Nueva Sociedad 222 Buenos Aires 2009

Gratius S ldquoLa UE y el ciacuterculo vicioso entre pobreza y seguridad en Ameacuterica Latinardquo Documento de Trabajo 98 FRIDE Madrid mayo de 2010

Informe de la Comisioacuten Global de Poliacuteticas de Drogas junio de 2011

International Crisis Group ldquoLatin American Drugs I y IIrdquo Latin American Report 25 Bogotaacute 2008

Kleiman Mark ldquoGolpes maestros en la guerra contra las drogasrdquo en Foreign Affairs Latinoameacuterica vol 11 nordm 4 Meacutexico DF pp 123-135

Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomaniacuteas Informe Anual 2011 El problema de la drogodependencia en Europa Lisboa 2011

Ribando Seelke C (coord) Latin America and the Caribbean Illicit Drug Trafficking and US Counterdrug Programs Congressional Research Service Washington DC 30 de abril de 2010

UNODC Informe Mundial de Drogas 2011 Viena 2011

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ANEXO 1 CUADROS DE PRODUCCIOacuteN Y CONSUMO DE DROGAS EN EUROPA Y LAS AMEacuteRICAS 2010

Nuacutemero de consumidores entre 15-64 antildeos Regiones Cocaiacutena Cannabis Opiaacuteceos

Unioacuten Europea 43 - 47 millones 287 - 292 millones 1 - 11 millones Ameacuterica Latina 24 - 26 millones 84 millones 180000 - 270000 Estados Unidos 50 - 56 millones 225 millones 1 - 16 millones

Incautacioacuten en kilos Regioacuten Cocaiacutena46 Cannabis47 Heroiacutena

Unioacuten Europea 99291 745738 1401 Ameacuterica Latina 41 millones 49 millones 2356

EE UU 108159 21 millones 7521

Aacutereas de cultivo Paiacuteses Coca Cannabis Opiaacuteceos Bolivia 30900 na na

Colombia 57000 - 62000 na na Peruacute 61200 na na

Meacutexico na 17500 19500

Produccioacuten de toneladas meacutetricas Paiacuteses Cocaiacutena pura Bolivia na

Colombia 350-400 Peruacute 325

Fuentes httpwwwunodcorgdocumentsdata‐and‐analysisWDR2011The_coca‐cocaine_marketpdf

httpwwwunodcorgdocumentsdata-and-analysisWDR2011The_cannabis_marketpdf

httpperu21penoticia1320372peru-primer-productor-cocaina-pura

httpwwwunodcorgdocumentsdata-and-analysisWDR2011The_opium-heroin_marketpdf

httpwwwunodcorgdocumentsdata-and-analysisWDR2011Seizures_2011_Finalpdf

46Se incluyen los datos agregados de incautacioacuten de hoja de coca y de pasta base 47 Se incluyen datos agregados de incautacioacuten de hierba de cannabis planta de cannabis y resina de cannabis

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ANEXO 2 NUEVAS Y VIEJAS RUTAS DE LA COCAIacuteNA Y EL CANNABIS ALC-UE

MAPA 2 Rutas de la cocaiacutena y el cannabis ALC-EE UU

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La presente informe ha sido solicitado por la Comisioacuten de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo

AUTOR

Susanne Gratius (con el apoyo de David Palacios) Fundacioacuten para las Relaciones Internacionales y el Dialogo (FRIDE)

ADMINISTRADORES RESPONSABLES

Jesper TVEVAD Direccioacuten General de Poliacuteticas Exteriores de la Unioacuten Departamento Temaacutetico WIB 06 M 051 rue Wiertz 60 B-1047 Brussels

Asistente Editorial Sabine HOFFMANN

VERSIONES LINGUumlIacuteSTICAS

Original ES Traducciones EN

ACERCA DEL EDITOR

Manuscrito terminado 22 de marzo 2012 copy Unioacuten Europea 2012 Impreso en Beacutelgica

ISBN 978-92-823-3976-3 Doi 10286162978

Este estudio estaacute disponible en Internet httpwwweuroparleuropaeuactivitiescommitteesstudiesdolanguage=EN

Pueden solicitarse ejemplares por correo electroacutenico a poldep-expoepeuropaeu

CLAacuteUSULA DE EXENCIOacuteN DE RESPONSABILIDAD

Las opiniones expuestas en el presente documento son responsabilidad exclusiva del autor y no reflejan necesariamente la posicioacuten oficial del Parlamento Europeo

Se autoriza la reproduccioacuten y la traduccioacuten con fines no comerciales a condicioacuten de que se indique la fuente se informe previamente al editor y se le transmita un ejemplar

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