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Políticasde apoyoa las familias:una propuestadesde el mundo localwww.diba.es

«Las políticas de apoyo a las familias son un elemento clave paradesarrollar el régimen de bienestar catalán. Los programas yservicios que los implementan tienen que reconocer y respetar losdiferentes proyectos convivenciales, tienen que fortalecer la autonomíade las personas y de las familias y su capacidad de escogerlibremente entre diversas opciones de bienestar. Es necesario unnuevo estilo de trabajo basado en la concertación y la responsabilidadcompartida de los agentes que intervienen en los procesos depolíticas públicas: gobiernos e instituciones públicas, sectorempresarial, asociativo, familias y ciudadanía.»

El CD adjunto contiene los documentos siguientes:

• La situación social en Cataluña. Incidencia en la estructura de hogares y familias

• La política de apoyo a las familias en Cataluña

• La política de apoyo a las familias y a las personas mayores en España

• La política de apoyo a las familias y a las personas mayores en diversos paíseseuropeos.

• La situación social en la Unión Europea. Incidencia en la estructura de hogaresy familias.

• Marco legal y competencial de las políticas de familia y de personas mayores

• Políticas de infancia y familia a escala local en Europa

• Entidades que desarrollan servicios dirigidos a la familia y a las personas mayores

• Análisis DAFO para elaborar políticas locales de apoyo a las familias

• Bibliografía

v i v i enda ocupac ióneducación bienestars o c i a l u r b a n i s m odeportes salud igualdadd i ve rs i dad ca l i dad

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Políticas de apoyo a las familias: una propuesta desde el mundo local

xarxa de municipis

Políticas de apoyo a las familias: una propuesta desde el mundo local

Documento elaborado por la Diputación de Barcelona, con el asesoramiento de Cristina Brullet, profesora de sociología de la familia, de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB).

© Diputación de BarcelonaPrimera edición: julio de 2003

Diseño y producción: Institut d’EdicionsImpresión: Tecfa GroupDL: B-33886-2003

SUMARIO

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9José Montilla, presidente de la Diputación de Barcelona

0. Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1. ¿Por qué hay que implantar políticas de apoyo a las familias? . . . . . . . . 16

2. ¿Qué trayectoria han tenido las políticas familiares? . . . . . . . . . . . . . . . 21

2.1 En Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2.2 En España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

2.3 En Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

2.4 En los gobiernos locales catalanes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

2.4.1 Marco legal y competencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

2.4.2 ¿Qué hacen los gobiernos locales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

3. Políticas de apoyo a las familias: una propuesta desde el mundo local . . 39

3.1 Principios y valores que inspiren la política y ejes estratégicos . . . . . . . . . . 39

3.2 Objetivos y líneas de actuación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

• Facilitar la emancipación de los jóvenes para fomentar la formación de nuevas familias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

• Crear las condiciones sociales necesarias para garantizar la libre elección de tener hijos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

• Facilitar la conciliación de la vida laboral, familiar, personal y social . . . . 54

• Fomentar la corresponsabilidad de los miembros de la familia en la vida familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

• Promover la corresponsabilidad familia-escuela-ciudad-gobiernos en el rol educador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

• Hacer pueblos y ciudades sostenibles diseñados para las necesidades de todos los miembros de las familias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

• Dar apoyo a las necesidades específicas de las familias . . . . . . . . . . . . 73

3.3 Líneas de actuación de la Diputación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Presentación

El desarrollo de las sociedades occidentales contemporáneas ha planteado, en los últimos tiem-pos, nuevos retos y nuevas necesidades generales relacionadas con el bienestar de las perso-nas. El creciente perfeccionamiento de las tecnologías de la información y comunicación y losprocesos globalizadores –que afectan no sólo a la economía sino también a otros ámbitos–nos han situado ante una realidad social sustancialmente diferente de la que fue habitual enlos países de nuestro entorno durante buena parte del siglo XX.

La complejidad de los nuevos tejidos sociales no puede ser un obstáculo para garantizar laaccesibilidad universal a unos niveles razonables de bienestar y calidad de vida. En el campode la familia, en concreto, nos hallamos ante un panorama de una gran diversidad, determi-nado por la aparición de unidades familiares monoparentales, la prolongación de la longevi-dad de la población, la tardía emancipación de muchos jóvenes y la aparición de nuevas de-sigualdades sociales.

Se trata de situaciones ante las que las tradicionales políticas públicas de apoyo a la familiahan quedado obsoletas. El asistencialismo paternalista y el familiarismo conservador resultaninsuficientes para dar respuestas efectivas a estas nuevas necesidades sociales. Quienes lo de-fienden o practican permanecen anclados todavía en una visión de la familia basada en elclásico modelo patriarcal, lo que obstaculiza la potenciación de la autonomía personal de losciudadanos y ciudadanas de hoy.

Esta realidad crecientemente cambiante es afrontada a diario, sin embargo, por los gobier-nos locales. En tanto que nivel administrativo más cercano a las personas, los ayuntamientostienen que responder a las demandas que les hace la ciudadanía, incluso cuando se trata dereclamaciones urgentes sobre servicios que no son de su competencia. Los ayuntamientossiempre están ahí, cerca de las personas, y no cabe duda de que en las últimas décadas, conla consolidación de la democracia local, han realizado un extraordinario esfuerzo para actua-lizar su oferta de atención social, avanzándose a menudo a los planes y acciones de las ad-ministraciones con mayor capacidad financiera.

En este sentido, hace tiempo que las autoridades locales reclamamos un nuevo pacto local,un pacto que reconozca la labor que se ha desarrollado en los municipios y que los capacitepara consolidar y mejorar el servicio que prestan desde la cercanía a las personas. Para elloes preciso garantizar una financiación más equitativa, dado que en la actualidad los gobier-nos locales están claramente discriminados presupuestariamente frente a los poderes centraly autonómico.

Es necesario, pues, el establecimiento de un nuevo marco de colaboración entre los diferen-tes niveles de la Administración pública, así como de estos con las entidades y asociacionesprivadas y los ciudadanos y ciudadanas en particular, es decir, una clara corresponsabilización

de todas las partes con el fin de hacer posibles las condiciones para una sociedad más justa,solidaria y respetuosa con todas las personas y sus necesidades.

Con la presente publicación, la Diputación de Barcelona, una Administración que trabajacomo una red de municipios, ofrece una aportación actual y meditada al nuevo escenario deapoyo a las familias que reclama la sociedad. Se trata de un documento en cuya elaboraciónhan participado numerosas personas procedentes tanto de los ayuntamientos como de variasáreas de la Diputación, así como técnicos y expertos del mundo académico. La suma de susesfuerzos se resume en esta novedosa propuesta de políticas de apoyo a las familias, centra-da en el mundo local, que es, como ya he dicho, el campo de juego fundamental en la pres-tación de los servicios relacionados con el bienestar colectivo.

Confío que esta propuesta sea un instrumento útil para la puesta en marcha de mejoras sig-nificativas en el sector, y que constituya también un elemento eficaz de debate para seguirdesarrollando las políticas de apoyo a las familias que la sociedad nos demanda.

José MontillaPresidente de la Diputación de Barcelona

10 POLÍTICAS DE APOYO A LAS FAMILIAS: UNA PROPUESTA DESDE EL MUNDO LOCAL

0. Resumen ejecutivo

Vivimos una época de importantes cambios demográficos, económicos y sociales. Las estruc-turas familiares se modifican y las formas de convivencia se diversifican como consecuenciade diferentes factores que se mezclan y se retroalimentan: aumento de la longevidad de lapoblación, baja natalidad, incorporación masiva de la mujer al mercado de trabajo remune-rado, crisis del modelo familiar patriarcal, aumento de la monoparentalidad, dificultad de losjóvenes para emanciparse y formar nuevas familias, aparición de nuevas desigualdades so-ciales, etc.

Todos estos factores generan nuevas demandas ciudadanas que no siempre encuentran res-puesta. Efectivamente, las políticas de apoyo a las familias no han sido objeto de considera-ción política más allá de un tratamiento residual dirigido a las familias en situación de preca-riedad, y de un discurso familiarista por parte de los gobiernos español y catalán que presuponeque es la familia quien tienen que proveer los servicios de bienestar a sus miembros, limi-tando así, en gran medida, la autonomía personal de los ciudadanos y ciudadanas.

Los gobiernos locales, por proximidad, sabemos cómo son y qué necesitan las personas y lasfamilias que integran nuestros pueblos y ciudades. El objetivo de este documento es, preci-samente, aportar esta dimensión local para definir conceptualmente qué son las políticas deapoyo a las familias, por qué estas son necesarias y cuáles son las líneas principales de ac-tuación que deben llevarse a cabo.

El documento se estructura en tres grandes capítulos. El primero es una explicación de porqué son necesarias las políticas de apoyo a las familias, describe conceptos y reivindica el rollocal. El segundo analiza el estado de la cuestión en Europa, España, Cataluña y las actua-ciones de los gobiernos locales catalanes. Finalmente, el tercer capítulo es la definición deuna política de apoyo a las familias desde una perspectiva local. Define los principios y valo-res que deben inspirar la política y cuatro ejes estratégicos que abrazan, transversalmente, lossiete objetivos de la política. Las líneas de actuación son desplegadas para cada uno de losobjetivos, previo planteamiento del motivo por el que hay que actuar en aquel ámbito. Paraterminar, se describe el papel que tiene que jugar la Diputación de Barcelona como gobier-no local supramunicipal.

Las líneas de actuación son una primera aproximación para alcanzar los objetivos definidosy un compromiso para continuar trabajando en el posterior desarrollo e implantación de losservicios e iniciativas que se proponen. Un compromiso que pasa por la necesaria definiciónde un nuevo pacto local que reconozca la tarea que los gobiernos locales han desarrolladoy que asegure una financiación adecuada para el mejor desarrollo de las políticas que rea-lizan y quieren realizar. La calidad de las políticas públicas locales que asegure el bienestarde las personas de nuestros pueblos y ciudades depende en gran parte de este nuevo pac-to local.

Aportar a las políticas de apoyo a las familias la visión y la dimensión local ha sido un ejerci-cio gratificante, a la vez que necesario, para hacer evidente la falta de análisis que, en estesentido, existe en otros planteamientos institucionales de las políticas familiares. Un ejercicioque no obedece solamente a la voluntad de hacer oir la voz del mundo local, sino tambiéna la de abrir un camino de entendimiento y trabajo compartido entre los gobiernos locales yel conjunto de instituciones y agentes que intervienen en la sociedad: Generalitat, Estado,empresas, tercer sector, familias… Tenemos que definir una estrategia de país en la configu-ración del régimen de bienestar catalán a partir de un proyecto público transversal compar-tido en el cual todos los actores sumen esfuerzos y optimicen recursos para el mejor bienes-tar de las personas que vivimos en Cataluña.

A continuación se presentan tres cuadros que sintetizan los elementos esenciales de la polí-tica de apoyo a las familias que proponemos con la voluntad de facilitar una lectura rápida,a pesar de las limitaciones que comporta cualquier simplificación:

• Cuadro núm. 1. Principios, valores y ejes estratégicos que inspiran la política de apoyo alas familias

• Cuadro núm. 2. Objetivos de la política de apoyo a las familias

• Cuadro núm. 3. Principales líneas de actuación


POLÍTICAS DE APOYO A LAS FAMILIAS: UNA PROPUESTA DESDE EL MUNDO LOCAL 13

Cuadro núm. 1: Principios, valores y ejes estratégicos que inspiran la política de apoyo a las familias

Dimensión ideológica Dimensión operativa

Equidad / Cohesión / Progreso social. Compromisopor promover la igualdad de oportunidades de las fa-milias desde la diversidad y heterogeneidad de las es-tructuras familiares.

Autonomía personal. Toda persona, independiente-mente de su situación familiar, tiene derecho al soste-nimiento y a los servicios de bienestar necesarios paradisfrutar de una vida digna.

Universalidad. Las políticas se hacen para todos, y losservicios deben tener una clara orientación normaliza-dora de los problemas. La viabilidad de la universalidaden un régimen de bienestar débil como es el nuestropasa, hoy por hoy, por un acceso a los servicios segúnla capacidad económica de los individuos.

Trabajo en red / Participación / Corresponabilidad so-cial. La complejidad de los problemas y la diversidad delos agentes implicados hace imprescindible un nuevo es-tilo de trabajo basado en la concertación, en la participa-ción de la ciudadanía y en la responsabilidad compartida.

Subsidiariedad / Proximidad / Eficiencia social y eco-nómica. La proximidad de los gobiernos locales permi-te perfilar soluciones más ajustadas a los problemas, demanera participada y eficiente.

Transversalidad / Coordinación. Cambios actitudinales ynuevos estilos de trabajo que modifiquen los actuales mo-delos organizativos para diseñar políticas públicas locales decalidad.

Planificación estratégica / Conocimiento / Evalua-ción. Adoptar una dirección estratégica y huir de deci-siones reactivas pasa por construir unos sistemas de in-formación que permitan generar conocimiento y evaluarlos resultados de las políticas.

Ejes estratégicos

Promover el desarrollo de pueblos y ciudades cohesionados e integradores de la diversidad y plurali-dad de familias. Generar espacios de convivencia plurales y democráticos a partir del reconocimiento, real y efec-tivo, de los derechos y obligaciones ciudadanas, desde el respeto a la diversidad de formas familiares y haciendode la universalidad un valor de integración.

Liderar la configuración de políticas de apoyo a las familias de segunda generación. Las necesidades queactualmente tienen las familias se manifiestan a menudo en una demanda de servicios que hace visible determi-nados déficits que son difíciles de cubrir, únicamente, con ayudas directas a las familias. Promover políticas de se-gunda generación significa impulsar, desde la flexibilidad, servicios de nueva creación, o reformular y extender losexistentes, a fin de que se adequen a la diversidad de familias y a la diversidad territorial.

Fomentar un nuevo equilibrio de los tiempos de vida profesional-familiar-personal-social. Conseguir unalto nivel de realización en el terreno profesional, familiar, personal y social es, para la mayoría de las personas,imposible y conduce a niveles importantes de estrés. Se tienen que promover, pues, las condiciones para que laspersonas puedan gestionar mejor sus prioridades, asegurar que puedan elegir libremente y reconocer a las dife-rentes opciones de vida un mismo valor social.

Promover el diálogo y la concertación para convertir las políticas de apoyo a las familias en un verda-dero trabajo en red. Apostar por un trabajo en red que elabore un marco de actuación global e integral, asu-mido por todos los agentes implicados, y con una clara asignación de responsabilidades en la implantación de laspolíticas.

Principio o valor

La emancipación de los jóvenes es un dere-cho, una necesidad y un bien para la socie-dad, ya que incrementa el grado de autono-mía, el compromiso personal y facilita laformación de nuevas familias.

Tener hijos es un bien para la sociedad y, portanto, las cargas que se derivan de ello de-ben ser compartidas y de corresponsabilidadsocial.

Producir bienes y riqueza aprovechando to-dos los recursos humanos es una necesidadsocial. El bienestar personal y familiar tam-bién. Hay que crear nuevas condiciones devida que permitan conciliar las diferentes ver-tientes sobre la base de los principios deequidad y eficiencia.

Normativamente, los derechos civiles, políti-cos y sociales son iguales para todos. Hayque asegurar su cumplimiento en la vida co-tidiana, eliminando las inercias sexistas queacumulan sobre las mujeres el peso de las car-gas familiares.

Reconocimiento de la importancia de la edu-cación familiar y los modelos que se transmi-ten, y la necesidad de la corresponsabilidadfamilia-escuela-ciudad-gobiernos en los pro-cesos de inclusión social.

El diseño urbanístico, los tiempos y espaciosde ciudad, y las facilidades de transporteadecuadas a las necesidades de todos los miem-bros de las familias, mejoran la calidad de viday tienen que ser compatibles con la sosteni-bilidad medioambiental.

La equidad es el resultado de aplicar el prin-cipio de justicia social, que nos permite luchar contra las desigualdades ante la exis-tencia de situaciones y de necesidades espe-cíficas.


Problemática

1. Hay un retraso de la eman-cipación de los jóvenes y unaralentización en la forma-ción de nuevas familias.

2. La fecundidad de las muje-res catalanas es de las más bajas del mundo. Hay ciertadistancia entre los hijos de-seados y los que se tienen.

3. Las mujeres se han incor-porado al mercado de tra-bajo, y existen fuertes difi-cultades para criar a los hijosy atender a las personas ensituación de dependencia.

4. Siguen existiendo inerciassexistas en la distribución delas tareas familiares.

5. Hay una deslegitimación dela autoridad patriarcal y esnecesario construir una au-toridad parental compar-tida y democrática, con elapoyo de la escuela y la co-munidad.

6. Las ciudades se han dise-ñado alrededor del trabajoy del ocio. Para otros usosy para personas que no par-ticipan del mundo laboralno son plenamente funcio-nales.

7. A lo largo del ciclo vital, lasfamilias pueden encontrarse en situaciones, puntuales o permanentes, que requie-ran de apoyos específicos.

Objetivo

Facilitar la emancipación de losjóvenes para fomentar la for-mación de nuevas familias.

Crear las condiciones socialesnecesarias para garantizar la li-bre elección de tener hijos.

Facilitar la conciliación de la vidalaboral, familiar, personal y so-cial.

Fomentar la corresponsabilidadde los miembros de la familiaen la vida familiar.

Promover la corresponabilidadfamilia-escuela-ciudad-gobier-nos en el rol educador.

Hacer pueblos y ciudades sos-tenibles y diseñados para to-dos los miembros de las fami-lias.

Dar apoyo a las necesidades es-pecíficas de las familias. .

Cuadro núm. 2: Objectivos de la política de apoyo a las familias


ObjetivosProgramas y actuaciones

1 2 3 4 5 6 7

Creación de planes de vivienda municipales

Estimular la concertación con el sector inmobiliario

Papel de intermediación entre propietarios y jóvenes

Vivienda social de alquiler

Fomentar la creación de entidades sin ánimo de lucro promotoras de vivienda social

Propiciar la multifuncionalidad en las nuevas promociones de vivienda

Promover la rehabilitación de viviendas y núcleos antiguos

Actuaciones de orientación, formación y seguimiento para facilitar la inserción profesional

Medidas destinadas a la creación de ocupación de calidad

Detección de nuevos filones de ocupación

Potenciar los pactos territoriales para la ocupación

Incrementar la tasa de ocupación de las mujeres

Vinculación de los planes de ocupación a les acciones de promoción del alojamiento

Servicios diversos a pequeña infancia: parvularios, cuidadores, etc.

Servicios fuera de horario escolar: actividades extraescolares; otros apoyos, etc.

Centros polivalentes y programas de atención a la infancia y a las familias diversificados

Servicios diversificados para la gente mayor

Informar, sensibilitzar y educar sobre la necesidad de la conciliación

Impulso y apoyo a la innovación y a la flexibilidad organizativa del «capital social»

Medidas de apoyo a la tarea educativa (mediación, refuerzo escolar...)

Sensibilización para reforzar la implicación de las familias en las escuelas

Promover la participación ciudadana en el diseño de los pueblos y ciudades

Fomento de nuevas culturas en la organización cotidiana

Reorganizar los horarios de la administración y de los servicios municipales

Potenciar el uso de las nuevas tecnologías para todos los ciudadanos

Estudiar la posibilidad de impulsar políticas de tiempo

Planes de educación en la igualdad para niños y adultos

Potenciar las políticas de género e igualdad

Facilitar la igualdad jurídica para las familias homosexuales

Integración de immigrantes: recepción, acogida, normalización y gestión del cambio cultural

Potenciar pueblos y ciudades compactos

Realizar estudios de movilidad urbana e interurbana, y de uso de los espacios públicos

Mejorar la accesibilidad a los equipamentos y a los espacios públicos

Potenciar la optimización de equipamentos

Potenciar la existencia de servicios de orientación y mediación familiar

Prorgamas de tratamiento, de prevención y de detección de violencia doméstica

Programas de atención a miembros de las familias en situación de dependencia

1 2 3 4 5 6 7

Objetivo 1. Facilitar la emancipación de los jóvenes para fomentar la formación de nuevas familiasObjetivo 2. Crear las condiciones sociales necesarias para garantizar la libre elección de tener hijosObjetivo 3. Facilitar la conciliación de la vida laboral, familiar, personal y socialObjetivo 4. Fomentar la corresponsabilidad de los miembros de la familia en la vida familiarObjetivo 5. Promover la corresponsabilidad familia-escuela -ciudad-gobiernos en el rol educadorObjetivo 6. Hacer pueblos y ciudades sostenibles diseñados para todos los miembros de las familias.Objetivo 7. Dar apoyo a las necesidades específicas de las familias

Cuadro núm. 3: Principales líneas de actuación

1. ¿Por qué hay que implantar políticas de apoyo a las familias?

La sociedad europea está experimentando importantes cambios sociodemográficos y familia-res que han obligado a sus gobiernos a responder a las nuevas necesidades de individuos yfamilias, en un contexto en que también han cambiado substancialmente los valores y el en-torno laboral y económico.

En Cataluña también se constatan estos procesos de cambio, los cuales, sin embargo, se expe-rimentan más tarde que en el centro y norte de Europa.1 Las prácticas de la sociedad catalanacontemporánea nos llevan a observar los fenómenos siguientes: una ralentización de la forma-ción de nuevas familias asociada a una emancipación tardía de los jóvenes; un aumento im-portante de las familias de doble salario como consecuencia de la incorporación masiva de lamujer al mercado de trabajo remunerado; un incremento del tiempo que hombres y mujeresdedican al trabajo y su «éxito» laboral; la fecundidad es de las más bajas del mundo, se cons-tata una fuerte tendencia a tener pocos hijos, pero a tenerlos desde el deseo; una mayor ines-tabilidad y fragilidad de la pareja, que se materializa en un aumento de las rupturas de unionesy, en consecuencia, en un incremento de las familias monoparentales y de las familias recom-puestas con hijos menores. Al mismo tiempo, el incremento del uso de las técnicas de repro-ducción asistida también hace que se tambaleen los sistemas de filiación tradicionales. Y las personas mayores tienen una de las esperanzas de vida más largas de Europa. Todo ello hacecambiar de manera profunda las dinámicas y relaciones de las personas que viven en familia.

La familia no es una institución «natural», sino una construcción humana que varía

en el tiempo y en el espacio

Observamos, pues, un sistema occidental de familia y parentesco que experimenta transfor-maciones profundas y da lugar a formas y estructuras familiares muy diversas y cambiantes alo largo del ciclo vital de las personas. Tanto es así, que incluso los expertos en familia tienenhoy dificultades para definir qué es la familia.

Debemos tener presente que la familia no es una institución «natural», sino una construcciónhumana que varía en el tiempo y en el espacio. Cada tradición histórico-cultural ha ido cons-truyendo sus propias regulaciones jurídicas sobre el parentesco y las relaciones familiares. Así,entre unas y otras sociedades varía lo que se considera comportamiento legítimo o no den-tro de la familia, quién puede o no puede formar una familia, cuáles son los derechos y obli-

1. Para ampliar la información pueden consultarse los documentos «Indicadores sociales de la estructura de lasfamilias y de la situación de las personas mayores en la Unión Europea» y «La situación social en Cataluña. Inci-dencia en la estructura de hogares y familias»», que se adjuntan en el CD.

gaciones de unos respecto a otros, etc. Hemos de ser conscientes, con todo, de que la le-gislación, pese a que va cambiando y adecuándose, lo hace de forma más lenta que los cam-bios sociales que se producen.

En estos últimos años hemos presenciado la eclosión de estructuras familiares que se alejandel modelo tradicional de matrimonio con hijos. Por ejemplo, de forma creciente encontra-mos parejas sin hijos o familias monoparentales, que ya representan el 30% del total de hogares tanto en Cataluña como en la provincia de Barcelona, como se puede apreciar en latabla núm. 1.

A consecuencia de esta evolución, en la actualidad hay una cierta inadecuación entre reali-dad social y legislación. Por este motivo, creemos que desde el mundo local hay que definirla familia desde una perspectiva amplia e inclusiva, que permita visualizar la diversidad y lapluralidad de las familias presentes en nuestra sociedad para poder dar respuesta a sus ne-cesidades.

El respeto a la diversidad familiar nos lleva a definir la familia como un conjunto de personasunidas por vínculos de parentesco o de convivencia que constituyen una red de relacionesafectivas, de cuidado y económicas.


Tabla núm. 1. Porcentajes de tipos de hogar (1996)

Hogar Familias Pareja o Parejas o Otros tiposUnipersonal monoparentales matrimonios matrimonios de hogares2

sin hijos con hijos

Alt Penedès 15,1 8,4 22,2 48,7 5,5Anoia 15,7 8,5 21,1 50,4 4,2Bages 15,8 8,4 23,5 47,3 4,9Baix Llobregat 12,2 8,6 20,3 55,4 3,5Barcelonès 20,7 10,7 20,7 41,7 6,1Berguedà 19,0 8,7 24,0 42,3 5,9Garraf 18,5 8,5 22,5 46,7 3,7Maresme 15,2 8,9 20,9 51,2 3,8Osona 14,7 8,0 21,1 50,6 5,6Vallès Occidental 12,8 8,8 21,0 53,8 3,6Vallès Oriental 12,8 7,9 21,7 53,5 4,0Provincia de Barcelona 17,1 9,6 21,0 47,2 5,0Cataluña 17,3 9,4 21,1 47,1 5,0España 4 6 11 62 16UE 15 11 7 20 55 7

Fuente: Para los datos de Cataluña, IDESCAT. Estadística de població de 1996; para los datos de España y de laUE, Living conditions in Europe. Statistic pocketbook. Comisión Europea, 2000. Extraído de la web www.childrenpolicyintl.org asociada a la Universidad de Columbia.

2. La columna de «otros tipos de hogares» incluye los que tienen una importancia residual en nuestro país: los hoga-res no familiares formados por dos personas o más, los hogares familiares sin núcleo o con dos núcleos y más y los ho-gares plurifamiliares. Un núcleo familiar es una «unidad jerárquica intermedia entre el habitante y la familia» (IDESCAT.Llars i famílies a Catalunya 1996. Barcelona: IDESCAT, 2000, 11). Los hay de tres tipos: matrimonio o pareja sin hijos,matrimonio o pareja con uno o más hijos no emparejados y padre o madre con uno o más hijos no emparejados.

De la misma manera que hoy no es fácil definir qué es la familia, tampoco lo es definir quées la política familiar. Y si nos remitimos a otros países europeos, vemos que la política fami-liar no solamente presenta justificaciones y tradiciones muy distintas, sino que también seestá redefiniendo, día a día.

De hecho, toda política social incide de alguna manera en las personas, que pueden o no vi-vir en familia.

Pero, en cambio, hay que tener presente que la política familiar no afecta a todas las perso-nas. En este sentido, hay que evitar ver la familia como una institución omnipresente en elconjunto social. Debemos tener en cuenta los procesos de individuación de los derechos y de-beres que la democracia ha ido construyendo, y que los proyectos y trayectos vitales de lasmujeres y los hombres no siempre implican estar vinculados a una unidad familiar. Es más, lademocracia comporta poder hacer uso de la libertad por elegir la forma de vida privada enel marco de los derechos básicos de cada persona, sea cual sea su sexo, edad, origen u orien-tación sexual. En este sentido, hay que evitar una definición de política familiar que puedasuponer la disminución de los derechos individuales de las personas que asumen vínculos fa-miliares; contrariamente, ha de poder potenciarlos.

En los últimos años, han aumentado las estructurasfamiliares que se alejan del modelo tradicional

de matrimonio con hijos

Basándonos en la definición de Flaquer y Brullet,3 consideramos que las políticas familiaresson el conjunto de iniciativas públicas destinadas a aportar recursos a las personas que tie-nen, o quieren asumir, responsabilidades familiares para que puedan desarrollar en las mejo-res condiciones posibles las tareas y actividades que se derivan de ello. Esta definición nos pa-rece clara y útil, porque da relieve a la función social que cumplen las familias, y a lasfunciones de equidad social que han de tener las políticas públicas.

Nuestro estado de bienestar, que en otros campos ha conseguido resultados positivos en po-cos años, como la universalización del sistema de salud, de la educación y del sistema de pen-siones, no ha dado las respuestas necesarias a las nuevas dinámicas familiares. En Cataluña,cada día es más evidente que la falta de políticas familiares de proximidad genera importan-tes restricciones a quien quiere asumir, libre y dignamente, responsabilidades familiares.

En efecto, si observamos la situación de diferentes colectivos, vemos que los chicos y chicasjóvenes ven restringido su derecho a la inserción laboral, al acceso a una vivienda propia y,en consecuencia, perciben unas condiciones muy negativas para formar una familia propia;


3. FLAQUER, LL.; BRULLET, C. «Política familiar a Catalunya: una primera aproximació». En: Fundación Jaume Bofill.Les desigualtats socials a Catalunya. Barcelona: Editorial Mediterrània, 1999.

las mujeres jóvenes, además, son sensibles a un clima social y laboral que penaliza la mater-nidad y pone obstáculos a la crianza serena de hijos e hijas.

Las personas adultas, sobre todo las mujeres, se encuentran con la obligación de cuidar a suspropios padres y madres con problemas de dependencia, de manera que tienen que renun-ciar a su derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios sociales que se derivan de ello,o bien buscar estrategias personales que sólo son posibles en familias acomodadas.

Los niños y adolescentes ven restringido su derecho a compartir con su madre y/o padre sustiempos no escolares. Madres y padres se encuentran ante la necesidad de reconstruir su rolparental dentro de la familia sin ningún reconocimiento político –que no sea simple retórica–de su tarea. Algunas familias con niños viven en situaciones de pobreza o extrema pobrezaque pone en peligro su proceso de inclusión social. Y las personas mayores sin familia direc-ta que los pueda atender ven con angustia su futuro.

Todo ello, nos presenta un panorama que muestra un déficit grave de políticas familiares quetienden a eliminar o a reducir las desigualdades sociales que generan las dinámicas del mer-cado laboral y que penalizan la maternidad y paternidad responsable, la crianza de hijos y elcuidado de las personas mayores en situación de dependencia.

Familia: personas unidas por vínculos de parentescoo de convivencia que constituyen una red

de relaciones afectivas, de cuidado y económicas

Así pues, uno de los principales retos de nuestro sistema de bienestar es que pueda garantizaren el futuro próximo que las mujeres y los hombres puedan decidir libremente cómo quierencombinar las responsabilidades laborales y las familiares, según sus opciones a lo largo de la vida.

Unas políticas familiares bien orientadas han de incrementar la equidad y la responsabilidadde mujeres y hombres en el interior de sus familias, y deben poder incrementar los recursosa favor de la inclusión de sectores de población especialmente desprovistos de bienes mate-riales y/o relacionales.

Al mismo tiempo, unas políticas familiares dirigidas a crear nuevos servicios o a regular y ex-tender los ahora existentes pueden permitir una mayor eficiencia y sostenibilidad del sistemade bienestar. En este sentido, hay que tener presente que, a falta de una actuación públicadecidida, las nuevas necesidades familiares han generado la creación de trabajo sumergido,muy especialmente en el campo de la atención a las personas mayores y los niños pequeños.

Dejar estos asuntos en exclusiva en manos del mercado genera un incremento importante delas desigualdades entre quien puede pagar los servicios que necesita y quien no puede ha-cerlo, y además, genera perjuicios muy importantes a las personas que trabajan en las uni-


dades domésticas, que, con demasiada frecuencia, no disponen de ninguna regulación labo-ral ni pueden obtener los beneficios sociales que les corresponderían. Hacer emerger estostrabajos de proximidad y apostar por su regulación implicaría, también, ingresos para el sis-tema público de protección social y la generación de nuevos puestos de trabajo.

En España y Cataluña, las políticas de apoyo a las familias han sido un elemento residual enla agenda política. Esto explica por qué los ayuntamientos han tenido que proporcionar nue-vos servicios, a menudo sin una financiación adecuada por falta de recursos y sin dar una res-puesta más satisfactoria a toda la demanda generada por los cambios antes citados.

En Cataluña, la falta de políticas familiares genera restricciones a quien quiere asumir

responsabilidades familiares

No obstante, el debate político y la repercusión mediática sobre las políticas familiares soncada vez más intensos. Los partidos políticos están elaborando sus aportaciones y sus pro-gramas de acción, que deberán confrontar en las próximas elecciones políticas. En este con-texto, es necesario que el mundo local tome posición. Primero, porque en todo lo que hacereferencia a los servicios a las personas, el principio de subsidiariedad o proximidad es esen-cial. Segundo, porque estamos ante unos problemas multidimensionales que afectan a per-sonas interdependientes, en tanto que mantienen vínculos familiares, lo cual comporta quesea más eficaz una intervención integral y transversal desde la implicación de las distintas áre-as de gobierno local. Y en tercer lugar, porque se necesita un liderazgo político local fuerteque, desde la proximidad, promueva la implicación de los diferentes actores de la comunidady la asunción de responsabilidades compartidas mediante un verdadero trabajo en red y re-lacional para el mejor bienestar y realización de las familias de nuestros pueblos y ciudades.


2. ¿Qué trayectoria han tenido las políticas familiares?

2.1 En Europa4

Las políticas familiares en los países europeos no son de ningún modo algo de nueva crea-ción. Hay una importante tradición de políticas familiares en Francia, Holanda, Austria o enlos países escandinavos, aunque con finalidades diversas, de acuerdo con el sistema o mo-delo de estado de bienestar que cada país consolidó en la segunda mitad del siglo XX y deacuerdo con el modelo de familia que se ha querido reforzar.

A pesar de los límites que plantea cualquier intento de clasificación, diversos autores han he-cho el esfuerzo de identificar cuáles son los modelos de referencia. Particularmente intere-sante es el que propone Esping Andersen5 cuando nos habla de regímenes de bienestar cons-truidos a partir de la participación, con más o menos intensidad, de tres pilares básicos: lasinstituciones de gobierno, el mercado de trabajo y las familias. De la combinación específicade estos actores, distingue tres tipos de regímenes de bienestar: el liberal, el socialdemócra-ta y el continental.

El régimen de bienestar liberal se corresponde con los países anglosajones, basados en la tradición

liberal de minimizar el papel del Estado,individualizar los riesgos y fomentar las soluciones

mercantiles para la provisión de bienestar

El difícil encaje de los países del Mediterráneo en esta tríada básica, llevó a diversos autoresa plantear posteriormente un cuarto tipo, el régimen de bienestar mediterráneo, que com-partiendo algunos elementos del régimen de bienestar continental, se caracterizaría por suretraso y por el importante rol que tiene la familia en la provisión de bienestar.

Ciñéndonos a estos cuatro regímenes de referencia, intentemos ver, a grandes rasgos, quélos caracteriza como grupo, a pesar de diferencias que pueda haber entre los estados, y cómose expresan estas diferencias en los respectivos niveles de gobierno local.

El régimen de bienestar liberal se corresponde con los países de corte anglosajón, basados enla tradición liberal de minimizar el papel del Estado, individualizar los riesgos y fomentar las so-

4. Para ampliar la información, se pueden consultar los documentos «La política de apoyo a las familias y a laspersonas mayores en diversos países europeos» y «Políticas de infancia y familia a escala local en Europa», quese adjuntan en el CD. 5. ESPING ANDERSEN. Fundamentos sociales de las economías postindustriales. Barcelona: Ariel, 2000.

luciones mercantiles para la provisión de bienestar. Las políticas sociales tienen carácter resi-dual de acuerdo con una concepción restringida de los riesgos sociales que tienen que ser ob-jeto de una actuación pública, y de acuerdo también con una concepción de la familia comoalgo que pertenece a la esfera privada de las personas y donde el Estado no ha de intervenir.

Dentro del marco de la Unión Europea, este tipo de régimen de bienestar se corresponde conGran Bretaña e Irlanda.

En consonancia con esta concepción del bienestar, a nivel municipal encontramos serviciossociales dirigidos a las familias que viven en la precariedad o con dificultades extremas. Contodo, últimamente se ha producido un cambio, ya que los actuales gobiernos laboristas handiseñado de forma explícita unas políticas familiares dirigidas, fundamentalmente, a prevenirlas situaciones y los efectos de la pobreza infantil y familiar, y a la promoción de servicios uni-versales para la pequeña infancia y servicios extraescolares con que facilitar la conciliación dela vida familiar y la vida laboral. Este incremento y diversidad de servicios son provistos a losciudadanos por la vía del partenariado local, con la participación conjunta de los sector pú-blico, el sector privado mercantil y el tercer sector, y contando siempre con la participaciónfinanciera de las familias. Los gobiernos locales ejercen una función de liderazgo y coordina-ción de los partenariados locales y aportan a la ciudadanía una detallada y extensa informa-ción en cuanto a los contenidos y la diversidad de los servicios, sin poner especial énfasis enla distinción entre titularidad pública, privada o privada asociativa. Se favorece, en cambio,que el acceso y uso de los servicios se haga en función de la proximidad al domicilio del usua-rio y dentro de su comunidad.

El régimen de bienestar socialdemócrata es casi sinónimo de países nórdicos. Sus rasgos bá-sicos diferenciadores son: carácter universal de las prestaciones de bienestar, cobertura glo-bal de los riesgos, unos niveles de subsidios generosos, orientación igualitaria entre genera-ciones y entre géneros, y una presencia marginal de los servicios de bienestar privados.

Con los gobiernos laboristas, ha habido un incremento y diversidad de servicios

que son provistos a los ciudadanos por la vía del partenariado local

En el ámbito local, las ciudades suecas, por ejemplo, ofrecen una amplia red de servicios quefacilitan la vida de los padres y madres que trabajan. Son servicios universales y provistos deforma homogénea por el sector público al conjunto de la ciudadanía. Por dicho motivo, laasistencia social para situaciones de precariedad no es uno de los componentes importantesde la política social sueca, ya que muchas de estas situaciones ya están asumidas dentro delsistema de atención universal.

El régimen de bienestar conservador o continental se caracteriza por una mezcla de presta-ciones sociales distintas en función del estatus social y del papel que juega la familia como


primer responsable en la producción de bienestar para con los miembros que la integran. Setrata de un sistema de protección social basado en el tradicional modelo de familia patriar-cal y, en consecuencia, es un sistema sesgado que favorece al hombre como jefe de la fami-lia y en tanto que participa del mercado de trabajo. Países como Francia, Alemania, Austriao Holanda se corresponden con este régimen de bienestar.

Respecto a las políticas familiares, sin embargo, no podemos dejar de citar los importantesmatices que distinguen a unos países respecto de otros dentro de este régimen de bienes-tar. Mientras que Francia desarrolla una política pronatalista con importantes ayudas finan-cieras por hijos a cargo y con una oferta muy diversificada de servicios públicos para dar res-puesta a las diferentes necesidades familiares; Alemania no contempla una política familiarde forma integrada, a pesar de la existencia de servicios como centros de día para niños, re-sidencias para gente mayor o servicios de atención domiciliaria, que son de responsabilidadlocal.

Finalmente, podríamos decir que el régimen de bienestar mediterráneo arranca del conser-vador, pero aquí el familismo es mucho más intenso, de manera que las estructuras públicasproveedoras de bienestar son también aquí más raquíticas y la producción de bienestar sebasa, sobre todo, en las familias, y en especial en las mujeres, sobre las cuales recaen las ta-reas de atención y cuidado de todos los miembros de la familia. A pesar de los matices quepuedan apreciarse, España, Italia, Grecia y Portugal comparten este régimen de bienestar, enel cual las políticas familiares están poco o nada desarrolladas y la producción de bienestarse sustenta en un tipo de familia extensa en la que las redes de solidaridad informal cubrenel déficit existente en servicios dirigidos a las personas.

El régimen de bienestar socialdemócrata se da en los países nórdicos y se caracteriza por el carácter

universal de las prestaciones de bienestar y una presencia marginal de los servicios

de bienestar privados

A nivel local, se constatan diferencias significativas incluso dentro de un mismo Estado. En elcaso italiano, contrasta la escasez de políticas locales familiares en las ciudades de un sur po-bre y agrícola, con unas políticas municipales de apoyo a las familias más generosas e inno-vadoras en las ciudades de un norte rico e industrializado.

Tampoco en España existe un nivel suficiente ni homogéneo de servicios para las familias, enparte porque hasta hace muy poco no existía una política familiar explícita; y en parte por-que el proceso de descentralización del Estado hacia las comunidades autónomas ha creadoun escenario donde los servicios de bienestar que desarrollan los diferentes niveles de admi-nistración adoptan iniciativas de alcance y características diferentes, no siempre bien coordi-nadas.


No obstante las diferentes trayectorias en la configuración de las políticas familiares y en losregímenes de bienestar de los estados europeos, podemos visualizar una serie de cambios ytransformaciones que son comunes al conjunto de Europa:

a) Cambios en la estructura demográfica. A pesar de las diferencias, el conjunto de paí-ses europeos presentan tasas de natalidad bajas, aumento de la esperanza de vida dela población, nuevas formas de convivencia y diversidad de estructuras familiares, au-mento de la inmigración extracomunitaria, etc. Esto comporta que haya presiones ha-cia la configuración de nuevas políticas públicas, y en cierta manera se extiendan paradar cobertura a nuevas problemáticas. A su vez, existe también mayor rigor y criteriosmás restrictivos para los destinatarios o perceptores de prestaciones o servicios de bie-nestar.

b) Impacto de la incorporación de las mujeres al mundo del trabajo remunerado. De formaregular y extensa, las mujeres se han ido incorporando al mercado de trabajo, situaciónque ha dado lugar a un cuestionamiento de las relaciones tradicionales de género y a unarevisión del reparto de roles dentro del ámbito familiar. Esta realidad hace visible la nece-sidad de diseñar políticas destinadas a conciliar los tiempos laborales, familiares, perso-nales y sociales; así como la necesidad de incrementar la provisión de servicios de cuida-do para las personas en situación de dependencia.

c) Regímenes de bienestar más pluralistas. Las políticas de bienestar abarcan cada vez a másgente y a colectivos más diversos, que, progresivamente, hacen demandas más específi-cas y reclaman más calidad. Esta heterogeneidad creciente de las demandas, junto conunos ciudadanos más y mejor informados, en un contexto de recursos escasos y dondeconfluyen una pluralidad de actores (gobiernos, sector mercantil, tercer sector, familias),dibuja un escenario en que el Estado ya no es el privilegiado o el único proveedor de losservicios. Al contrario, se produce una tendencia hacia la configuración de redes de ac-tores que, mediante fórmulas de responsabilidad compartida, diseñan políticas más di-versas, más plurales y más participativas.

El régimen de bienestar conservador o continental:es un sistema de protección social basado

en el tradicional modelo de familia patriarcal, que favorece al hombre como jefe de familia

d) Dentro del ámbito local, se constata que las prestaciones y los servicios municipales sonun buen indicador del régimen o sistema de bienestar que han desarrollado los distintosestados. En general, se observa un incremento de las políticas locales destinadas al con-junto de las familias, así como una mayor diversificación de los servicios que se ofrecen,con una clara responsabilidad local en todos aquellos servicios e iniciativas que tienen comodestinatarios a los ciudadanos de la comunidad.


En el común denominador de las políticas familiares en Europa, estas tendencias de cambionos llevan a identificar dos generaciones de políticas. Las medidas de la primera iban princi-palmente dirigidas a promover el incremento de la natalidad y el refuerzo del modelo de fa-milia más convencional; era paradigmático el apoyo económico directo e indirecto a las fa-milias con hijos, partiendo del supuesto de que la madre se ocupaba del cuidado de los hijosy de las personas en situación de dependencia dentro del hogar.

La segunda generación de políticas familiares se inicia a mediados de los años setenta, cuan-do la Comunidad Europea, ante el incremento muy sustancial de las tasas de actividad fe-menina y las discriminaciones salariales por razón de sexo, formula la idea de que se tendríaque incorporar a la agenda de los gobiernos las «políticas para la conciliación de la vida fa-miliar y la vida laboral». Esta idea, con todo, no tomará cuerpo y visibilidad hasta unos añosdespués.

Si bien cada país de la Unión Europea ha seguido un camino propio en función de su tradi-ción política y cultural en relación a las familias, en general, las políticas familiares europeastenderían, con mayor o menor intensidad según las diferentes realidades, a incorporar las si-guientes actuaciones:

• Políticas específicas para promover y fomentar la autonomía de los jóvenes, sobre todoen el acceso a la vivienda y la ocupación, a fin de que sus proyectos vitales, entre los queestará probablemente la voluntad de formar una familia, no se vean vedados por la im-posibilidad material de emanciparse del hogar familiar de origen.

• Promoción de medidas laborales y económicas derivadas del reconocimiento sociopolíticode la importancia que tiene el trabajo doméstico-familiar para el bienestar de los niños yde las personas en situación de dependencia. Este reconocimiento tiene dos aspectos: poruna parte, quien tiene responsabilidades de cuidar familiares debe poder «liberar tiempode trabajo asalariado», sin ser penalizado o penalizada económica ni socialmente, me-diante permisos laborales pagados, tiempos laborales flexibles, compensación de reduc-ción de ingresos, etc.; por otra parte, quien hace trabajo de forma remunerada en el cui-dado de personas dentro de las unidades domésticas debe ser reconocido en sus derechoslaborales mediante la promoción de la profesionalización de los trabajos de proximidad(formación, contrato, regulaciones, etc.).

En el régimen de bienestar mediterráneo, las estructuras públicas proveedoras de bienestarson más raquíticas y la producción de bienestar

recae, sobre todo, en las familias

• Creación, incremento o promoción de servicios diversificados para la pequeña infancia ylas personas mayores en situación de dependencia.


• Creación de servicios y espacios de apoyo a padres y madres en el proceso de crianza y educación de los hijos.

• Atención específica a las familias en situaciones de precariedad y/o vulnerabilidad social,mediante prestaciones monetarias directas y servicios personalizados.

El desarrollo de políticas familiares de segunda generación puede propiciar un incremento dela equidad social y al mismo tiempo una mayor eficiencia del sistema en tanto que maximi-za el potencial formativo, productivo y de bienestar relacional de toda la población. La im-plantación de estas orientaciones de la política familiar a los países escandinavos, por ejem-plo, ha redundado en un alto nivel de cohesión social, también en tiempos de crisis económica,a diferencia de lo que ha sucedido en países que han promovido políticas familiares asisten-cialistas y políticas laborales de desregulación de las dinámicas del mercado.

2.2 En España6

Durante el período de construcción del régimen de bienestar en el Estado español, a lo lar-go de los años ochenta, no se formularon de manera explícita políticas familiares. Todos losactores políticos y sociales querían huir del imaginario que el franquismo había creado sobrelas relaciones del poder político con las familias. Pero la tendencia a la diversificación de lasestructuras de los hogares y de las relaciones familiares –hoy más democráticas– provocanuna crisis del modelo tradicional de familia, que cuenta con que los hombres aportan los re-cursos económicos, y las mujeres están disponibles en exclusiva para el trabajo de cuidado yatención al grupo familiar, exclusividad que hoy día es muy poco real en la mayoría de loshogares. La tensión entre valores familistas y recursos temporales y materiales de las familiaspara atender a las personas con problemas de dependencia aumenta considerablemente. Estatensión se hace muy visible con la bajada de la fecundidad y el incremento sostenido de per-sonas de edades muy avanzadas que necesitan apoyos extrafamiliares.

Hay una crisis del modelo tradicional de familia,basado en que los hombres aportan los recursos

económicos, y las mujeres se encargan del cuidado y la atención al grupo familiar

España experimentó un importante crecimiento del gasto público social durante los años ochen-ta, y este gasto permitió dar cobertura universal en los ámbitos de la educación, de la sanidady del sistema de pensiones. En cambio, la protección social dirigida a facilitar el acceso a la vi-vienda y las políticas familiares ha tenido un tratamiento residual y marcadamente asistencialis-


6. Para ampliar la información, se puede consultar el documento «La política de apoyo a las familias y a las per-sonas mayores en España», que se adjunta en el CD.

ta en la configuración del régimen de bienestar español. No obstante, la consolidación del es-tado de las autonomías ha dado lugar a niveles de protección social pública diferentes en fun-ción del lugar de residencia, ya que las comunidades autónomas, junto con los gobiernos loca-les, son actualmente actores protagonistas en la planificación, dirección y gestión de gran partede las prestaciones y servicios destinados a mejorar el bienestar de las personas.

Comparativamente con el resto de países de la UE, el esquema español de protección se ca-racteriza por ser de los más restrictivos. Como se puede observar en la tabla núm. 2, Españase sitúa a la cola en prestaciones familiares, en servicios a la pequeña infancia y a las personasmayores y en gasto en vivienda social. Además, si observamos estos datos en perspectiva tem-poral, se constata cómo el gasto social público ha ido decreciendo desde 1994. Este descen-so se ha producido, paradójicamente, en un período de crecimiento económico del país y dedescenso del paro, lo cual ha supuesto un ahorro del gasto social destinado a dar cobertura alos subsidios de paro. Según Navarro,7 hubiera sido razonable que los gobiernos españoles apro-vechasen esta bonanza económica para aumentar el gasto social y, así, acercarnos a la mediaeuropea y corregir los déficits que se hacen evidentes en nuestro régimen de bienestar.

Durante todos estos años, las familias han asistido a un proceso creciente de los costes deri-vados de tener hijos y a un proceso de asistencialización de la protección social de las fami-lias, que sólo ha cubierto situaciones de mayor precariedad social. De la misma manera, latarea de atención y cuidado de las personas mayores en situación de dependencia, continúasiendo en España un asunto esencialmente familiar. El 28% de los españoles mayores de 18años tienen en su familia alguna persona mayor que necesita ayuda para la realización de lasactividades cotidianas, tareas que ejercen, mayoritariamente, las mujeres de estas familias.8


7. NAVARRO, VICENÇ. Bienestar insuficiente, democracia incompleta. XXX Premio Anagrama de Ensayo. Barcelona:Anagrama, 20028. Envejecer en España. II Asamblea Mundial sobre Envejecimiento. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos So-ciales, 2002.

Tabla núm. 2. Porcentajes de gasto en protección social por funciones

PRESTACIONES SERVICIOS DE PROXIMIDAD VIVIENDAFAMILIARESGasto sobre Educación Atención Gasto % vivienda

PIB Infantil Gente mayor sobre PIB social sobreTasa cobertura Tasa cobertura el total

0-3 + 65

Paísesnórdicos 3,9% 40% 18% 3,5% 19%Paísescontinentales 2,6% 18% 8% 2,5% 18%Paísesanglosajones 2,3% 6% 7% 3,3% 18%Paísesmediterráneos 0,9% 5% 2,8% 0,3% 3%España 0,4% 3% 3,2% 0,2% 0,9%Cataluña 0,5% 9% 3,8% 0,2% 3%

Fuente: Ricard Gomà, a partir de los datos de Eurostat, 2002.

Pero los cambios de índole demográfica, económica y social a los que nos hemos ido refi-riendo, cuestionan el sistema informal de asistencia que ha funcionado hasta ahora y, por lotanto, representan un desafío para nuestro régimen de bienestar. Es decir, las familias hansido, desde siempre, las principales productoras de bienestar para con sus miembros, dandolugar a un sistema familiarista de asistencia que ha encubierto los déficits que sufre nuestrosistema de protección social. Pero el proceso de internalización de estos cambios por partede las familias ha saturado su capacidad de respuesta y ha hecho evidente la necesaria ac-tuación de los poderes públicos.

En España, en los años ochenta, creció el gastopúblico social, y se pudo dar cobertura universal

en educación, sanidad y sistema de pensiones

Este contexto, por una parte, y la mayor presión ciudadana, por otra, han propiciado mayorsensibilización de los poderes públicos hacia las problemáticas familiares. Así, en el marco dela actuación gubernamental del Estado, la primera iniciativa legal fecha de hace poco más dedos años, con el Proyecto de ley para promover la conciliación de la vida familiar y laboral delas personas trabajadoras, aprobado por las Cortes mediante Ley 39/99. La Ley abarca unconjunto de medidas destinadas a conciliar el binomio ocupación-familia, introduciendo mo-dificaciones al estatuto de los trabajadores en lo relativo a los permisos y excedencias rela-cionadas con la maternidad, paternidad y cuidado de la familia, y modifica también la Leygeneral de la seguridad social con la finalidad de proteger la salud de la mujer trabajadora.Finalmente, la Ley introduce las correspondientes modificaciones en las leyes reguladoras dela función pública con la finalidad de adecuar su contenido a los colectivos comprendidosdentro del ámbito de su aplicación.

Dos años después, en noviembre de 2001, el Gobierno español aprobó el Plan integral de apoyo a las familias 2001-2004. Se trata de la primera formulación explícita de una políticapública familiar a nivel de Estado. Los cuatro grandes objetivos que quiere alcanzar el Plan son:incrementar la calidad de vida de las familias, fomentar la solidaridad intergeneracional, darapoyo a la familia como garante de la cohesión social, y prestar apoyo a las familias en riesgosocial y otras situaciones. Estos objetivos denotan un marcado carácter familiarista y depositanen las familias la responsabilidad del bienestar de sus miembros. Se trata de una orientaciónpropia de un planteamiento conservador. Las más de cincuenta medidas, de distinta naturale-za, que contiene el Plan no contemplan ninguna dotación económica y, a pesar de llamarseplan integral, no es más que la suma de diversos programas sociales ya existentes.

Finalmente, hay que hacer referencia a la reforma fiscal que el Gobierno español aplicará du-rante el año 2003, la cual prevé, según el mismo Gobierno, un mejor tratamiento fiscal paralas familias, así como la concesión de un ayuda directa de 100 euros al mes que recibirán to-das las mujeres con hijos menores de tres años que participen en el mercado laboral. Está porver cuáles serán los efectos reales de esta medida. En cualquier caso, hay que tener presen-


te que dicha ayuda solamente va destinada a las madres que trabajan dentro del mercado la-boral regulado, mientras que quedan excluidas de ella todas las que lo hacen en trabajo su-mergido, las que están en paro y las que no quieren o no pueden incorporarse al mercadode trabajo porque realizan tareas de atención a niños y a familiares dependientes. De hecho,esta medida genera efectos negativos en términos de valores y más inequidad social: deva-lúa el trabajo de cuidado que efectúan las madres y no se reconoce el derecho de todos losniños a un apoyo económico. Los subsidios por hijos a cargo han de ser universales, para to-das las criaturas; y hay que asegurar los efectos redistributivos de estos subsidios haciendoque las familias los declaren como ingresos.

España se sitúa a la cola en prestaciones familiares,en servicios a la pequeña infancia y a las personas

mayores y en gasto en vivienda social

2.3 En Cataluña9

Siguiendo a Gomà y Subirats,10 sintetizamos los componentes principales que caracterizan elrégimen catalán de bienestar. Éste presenta una configuración de gobierno multinivel. El Go-bierno catalán tiene un papel predominante en las políticas educativas, sanitarias, de rentasmínimas de inserción y de servicios a las familias. En cambio, en los ámbitos de la ocupación,los servicios sociales, la inmigración y el género se producen iniciativas y acciones desde loscuatro niveles de gobierno: europeo, estatal, autonómico y local. Finalmente, hay dos gran-des ámbitos de políticas sociales donde Cataluña no tiene capacidades de autogobierno: lasregulaciones laborales y el sistema contributivo de seguridad social.

Desde la constitución del autogobierno, el conjunto de las políticas de bienestar no se ha ver-tebrado bajo una única concepción ideológica, a pesar de que hay un predominio de las con-cepciones liberales y conservadoras.

Así, la educación y la sanidad, a pesar de tener un carácter de servicios públicos universales,se han alejado de concepciones socialdemócratas; la ocupación se ha vertebrado a partir deconcepciones, sobre todo, liberales; y en los campos de servicios sociales, rentas mínimas, fa-milia y género es donde con mayor nitidez ha aparecido la concepción familista y conserva-dora del Gobierno.

En cuanto a la forma y la gestión de las prestaciones sanitarias y educativas, el modelo cata-lán presenta una combinación única en el contexto europeo, en el sentido de que combina


9. Para ampliar esta información, se puede consultar el documento «La política de apoyo a las familias y a laspersonas mayores en Cataluña», que se adjunta en CD.10. GOMÀ, RICARD; SUBIRATS, JOAN. Govern i polítiques públiques a Catalunya (1980-2000). Vol. 1: Autonomia i Be-nestar. Barcelona: Edicions de la Universitat de Barcelona y Servicio de Publicaciones de la Universitat Autònomade Barcelona, 2001.

el acceso universal con un financiación vía impuestos y un conjunto de agentes prestadoresde servicios de diversa naturaleza: mercantiles, sin ánimo de lucro y públicos. En cambio, laconcepción más bien liberal de la política ocupacional y el conservadurismo de las políticasde familia sitúan al régimen catalán de bienestar en el modelo latino o mediterráneo.

El Gobierno catalán tiene un papel predominanteen las políticas educativas, sanitarias, de rentas

mínimas de inserción y de servicios a las familias

En general, predominan estilos de gobierno poco estratégicos y se detectan fuertes asimetrí-as de poder entre los actores en ámbitos como familia, exclusión social, inmigración o edu-cación. En otros ámbitos, como la sanidad, la existencia de grupos consolidados con intere-ses propios claros generan relaciones más interdependientes y simétricas entre los actores ypermiten visiones estratégicas.

Por lo que respecta al ámbito de las políticas familiares, el primer intento de estructuraciónde una política por parte del Gobierno de la Generalitat, lo encontramos en 1993 con laaprobación del Plan integral de apoyo a las familias.

Este Plan, pionero en el Estado español, fue concebido como un instrumento de coordina-ción de las actuaciones que se podían considerar de apoyo a las familias desde los diferentesdepartamentos de la Generalitat.

Entre otros aspectos, se proponían en él medidas genéricas para facilitar el acceso a la vi-vienda, el cuidado de los hijos, las relaciones intergeneracionales y la compatibilidad del tra-bajo remunerado con la familia.

El Plan no se sustentaba en un debate político previo entre las diferentes fuerzas políticas, nidefinía de manera clara el campo de intervención y las prioridades, ni adjudicaba tampoconingún presupuesto específico a su desarrollo. Ahora bien, a pesar de que no abría ningunanovedad en la agenda del Gobierno catalán, tuvo la virtud de iniciar un debate que antes –alo largo de la democracia– nunca se había tomado en consideración.

Esta primera fase (1993-2000) de la política familiar del Gobierno autonómico se puede ca-racterizar por la confusión ideológica y la falta de voluntad política para llevar a cabo los com-promisos adquiridos. Sus realizaciones fueron muy escasas especialmente por lo que respec-ta a la creación de servicios para facilitar la conciliación de la vida familiar y la vida profesional.En cambio, se puede destacar dentro del período aludido una intensa actividad legislativa conla aprobación en el Parlamento catalán del nuevo Código de familia (1998), la Ley de unio-nes estables de parejas de hecho heterosexuales y homosexuales (1998), la Ley complemen-taria sobre situaciones convivenciales de ayuda mutua (1998), y la de Acogida de personasmayores (2000), que recibieron un impulso propio, independiente del Plan.


En el año 2000 se crea la Secretaría de la Familia y se inicia una segunda etapa en la cual laGeneralitat apuesta, finalmente, por plantear una política familiar explícita, mejor definida yprogramada. La manifestación más clara de este golpe de timón aparece en el documento«Plan Gubernamental CAT21» que el Gobierno catalán hizo público en noviembre de 2001.

El primer intento de articular una política familiarfue la aprobación del Plan integral de apoyo

a las familias, en 1993

Como actuaciones concretas, destaca, en primer lugar, el Proyecto de ley de conciliación dela vida familiar y profesional, que afecta a los funcionarios y funcionarias de la Administra-ción catalana, aprobado por el Parlamento catalán el 17 de abril de 2002. Se crea, entre otrasmedidas, un permiso de reducción de un tercio de la jornada laboral por nacimiento de unhijo o hija o por adopción, con derecho a percibir el suelo íntegro durante el primer año delrecién nacido. Esta medida afecta solamente a los funcionarios y funcionarias de la Adminis-tración catalana, porque la regulación laboral básica es competencia del Estado central. Ade-más, el Gobierno de la Generalitat se ha comprometido ante los representantes empresaria-les y sindicales a otorgar incentivos fiscales a las empresas que favorezcan la conciliación dela vida laboral y la familiar de sus empleados y empleadas.

En segundo lugar, en el mes de junio de 2002, el Departamento de Bienestar Social de la Ge-neralitat publica la Guia de prestacions familiars 2002, con la que se intenta cubrir una ne-cesidad básica de la ciudadanía a ser informada de sus derechos, en un campo que hasta hoyha estado marcado por la confusión y la falta de información. En esta guía, se exponen lasprestaciones en tiempo (permisos laborales) y las prestaciones económicas directas e indirec-tas de apoyo a las familias que el Estado central o la misma Generalitat ha aprobado muy re-cientemente. No se hace ninguna referencia a las medidas de apoyo a las familias por lo queatañe a los servicios extrafamiliares a la pequeña infancia y a las personas mayores con pro-blemas de dependencia. De hecho, la mayor parte de estos servicios que hoy funcionan enCataluña los llevan a cabo los gobiernos locales, lo cual no justifica la total ausencia de in-formación al respecto.

En tercer lugar, en enero de 2003, el Gobierno autonómico presenta a tramitación del Parla-mento de Cataluña el Proyecto de ley de apoyo a las familias. La futura ley prevé universali-zar durante el año 2003 las prestaciones directas a las familias que tienen niños menores detres años a cargo (o menores de seis en el caso de familia numerosa) con el fin de mejorar ymantener su bienestar. El proyecto también plantea como objetivos conseguir una mejor con-ciliación de los tiempos laboral y familiar, facilitar el papel de las familias en la educación es-colar, la protección de la infancia y la adolescencia o la atención a las personas dependien-tes. La propuesta de ley es indudablemente un paso adelante para la definición de unapolítica familiar en Cataluña, pero hay una falta de concreción importante de las accionesque se desarrollarán para alcanzar estos objetivos.


En resumen, pues, hay que reconocer que se ha producido un avance en los últimos años,para adecuar el régimen de bienestar catalán a las nuevas necesidades familiares. Sin em-bargo, también hay hacer un análisis de las importantes carencias a las cuales la actuacióngubernamental de la Generalitat no ha dado respuesta.

Así, a nivel legislativo se intenta acortar distancias, en cuanto a derechos y estatuto, entre lasdiversas formas familiares existentes, a partir de las leyes de 1998. Pero aún hay que conti-nuar en esta dirección porque las leyes no contemplan los mismos derechos para las parejashomosexuales, ya que no reconoce, por ejemplo, el derecho a la adopción.

La primera fase de la política familiar del Gobiernoautonómico (1993-2000) se caracteriza por

la confusión ideológica y la falta de voluntad políticapara llevar a cabo los compromisos adquiridos

En cuanto a las prestaciones económicas, se incrementan las ayudas indirectas por la vía delas desgravaciones fiscales y las ayudas directas por hijos a cargo, mientras se anuncia su uni-versalización a partir de este año 2003 para las familias con niños menores de tres años. Alas ayudas que otorgue la Generalitat, se tendrán que sumar las ayudas que también conce-de el Gobierno del Estado a las mujeres que participan en el mercado de trabajo remunera-do con hijos menores de tres años. Este solapamiento de prestaciones directas denota faltade coordinación y puede dar lugar a una ineficiencia en el uso de los recursos públicos. A suvez, se constata una falta de equilibrio entre las políticas familiares de primera generación ylas de segunda, es decir, se produce un sobredimensionamiento de las ayudas directas quecontrasta con un importante déficit de servicios para la pequeña infancia y para las personasmayores en situación de dependencia.

Por lo que se refiere a permisos laborales, se producen mejoras sustantivas en cuanto a laconciliación de los tiempos familiares y laborales, pero se crea un agravio comparativo im-portante del trabajador público respecto de la gran mayoría de trabajadores.

Finalmente, a nivel de información ciudadana, la Guía de prestaciones familiares 2002 es unbuen instrumento que ordena y sistematiza el conjunto de ayudas y prestaciones familiaresexistentes, tanto a nivel estatal como autonómico; en cambio, no reconoce la tarea hechapor los gobiernos locales, ya que la Guía no recoge la oferta actual de servicios extrafamilia-res para la pequeña infancia y para las personas mayores en situaciones de dependencia, lamayoría de los cuales se prestan y se financian a nivel local.

Hoy, el gran agujero de la política familiar autonómica es la escasa cobertura de la red de ser-vicios para las familias (políticas familiares de segunda generación) y una frágil política de vi-vienda, puesto que la endeble presencia de vivienda social afecta muy directamente a las fa-milias con menos recursos, y especialmente a la formación de nuevas familias por parte delos jóvenes.


2.4 En los gobiernos locales catalanes

Antes de describir la actuación de los gobiernos locales de Cataluña, hay que considerar cuáles el marco legal y competencial en el que se enmarcan estas actuaciones. Es conocido queno sólo se actúa por imperativo legal, pero las leyes y normas establecen un marco de ac-tuación que puede favorecer o dificultar políticas concretas.

2.4.1 Marco legal y competencial11

El fundamento jurídico de la protección familiar se halla en el artículo 39 de la Constituciónespañola, el primero de los dedicados a los principios rectores de la política económica y so-cial, que establece que los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurí-dica de la familia. A pesar de su formulación en términos muy amplios, este artículo legitimaacciones positivas a favor de la familia por parte de todos los poderes públicos.

El fundamento jurídico de la protección familiar se halla en el artículo 39 de la Constitución

española, que establece que los poderes públicosaseguran la protección social, económica

y jurídica de la familia

La Constitución también da cobertura a diversos derechos de especial importancia para elmejor bienestar de las familias: el derecho a la protección de la salud, el acceso a la cultura,el derecho a gozar de una vivienda digna o la obligación de los poderes públicos de ampa-rar a las personas con discapacidades. Finalmente, es de especial relevancia el artículo 9.2,que contiene el mandato, dirigido a los poderes públicos, para promover las condiciones y re-mover los obstáculos para que la igualdad de las personas sea real y efectiva.

El desarrollo legal de estos derechos y principios y, por tanto, su ejercicio, se ve afectado porel Título VIII de la Constitución española, en el que se regula el sistema de distribución decompetencias entre el Estado y las comunidades autónomas. En la mayoría de ámbitos fina-listas (servicios sociales, educación, sanidad), el Estado se reserva el ejercicio de las compe-tencias que salvaguardan la homogeneidad e igualdad básica de todos los ciudadanos, de-jando en manos autonómicas el posterior desarrollo normativo. En cambio, en materia defiscalidad, régimen laboral y de la seguridad social, el Estado se reserva la titularidad compe-tencial. Por lo tanto, en términos de política familiar, el Estado gestiona áreas tan importan-tes como las desgravaciones fiscales familiares, los permisos laborales por maternidad o pa-rentalidad y los subsidios familiares.


11. Para ampliar información, se puede consultar el documento «Marco legal y competencial de las políticas defamilia y de las personas mayores», que se adjunta en el CD.

En el ámbito catalán, la Generalitat tiene un amplio marco de actuación para diseñar una po-lítica familiar propia.

De acuerdo con la Constitución española y el Estatuto catalán, tiene competencias para le-gislar en materia civil y, por tanto, puede configurar el marco legal de las familias de Catalu-ña. El Estatuto también otorga a la Generalitat competencia exclusiva en materia de cultura,turismo, juventud, promoción de la mujer, deporte y ocio, entre otras. Asimismo, establece lacompetencia plena por lo que respecta a la regulación y administración de la enseñanza entoda su extensión, así como respecto al desarrollo legislativo y la ejecución de la legislaciónbásica del Estado en materia de sanidad. Finalmente, la Generalitat tiene competencia exclu-siva en materia de asistencia social.

En política familiar, el Estado gestiona las desgravaciones fiscales familiares, los permisos

laborales por maternidad o parentalidad y los subsidios familiares

En lo que concierne a la regulación de la administración local, tanto la Ley reguladora de ba-ses de régimen local como la ley municipal de régimen local de Cataluña se limitan, por unaparte, a establecer una lista de servicios o funciones administrativas que son de prestaciónobligatoria por parte de los ayuntamientos, en función de su dimensión poblacional; y porotra, a fijar los ámbitos de actividad en los que habrá que atribuir competencias a los muni-cipios, y remite la determinación exacta de estas competencias a las leyes sectoriales respec-tivas. Esto implica que las competencias locales han de ser determinadas por el concurso delegislaciones diversas, algunas de ellas estatales y otras autonómicas, según si la regulacióndel sector de actividad del que se trate corresponde al Estado o a la Generalitat.

Este mecanismo introduce una elevada complejidad en el sistema de distribución de compe-tencias, dando lugar a que se desarrollen modelos diferentes de competencias locales de unacomunidad autónoma a otra. En relación con esta cuestión y haciendo referencia al caso ca-talán, se debe apuntar que la última modificación de la Ley Municipal catalana llevada a cabopor la Ley 21/2002, ha dado rango legal, por primera vez, al principio de subsidiariedad. Apesar de su reconocimiento en la Carta Europea de Autonomía Local, hasta ahora este prin-cipio no se había asumido a nivel interno. Como consecuencia del principio de subsidiarie-dad, la ley dispone de forma genérica que hay que procurar que las competencias se atribu-yan, de manera preferente, a las autoridades más próximas a la ciudadanía.

En realidad, sin embargo, las leyes municipales no definen propiamente competencias muni-cipales, sino que identifican sus ámbitos de interés, y remiten a la legislación sectorial la de-


12. Siguiendo la sistemática utilizada en Josep Mir, Manual de govern local. Barcelona: Federació de Municipis deCatalunya.

terminación de las competencias municipales sobre estos ámbitos. Desde la óptica de diseñarpolíticas de apoyo a las familias, encontramos en ellas diferentes ámbitos de importante in-cidencia:12

– Ámbitos relacionados con la ordenación física de la ciudad y con la prestación de los ser-vicios básicos que requiere el hecho urbano (urbanismo, obras y espacios públicos, medioambiente, salubridad, etc.). Representan el núcleo duro de las competencias municipalesporque permiten a los ayuntamientos desarrollar la normativa y los servicios necesariospara el desarrollo de la ciudad.

– Ámbitos relacionados con la prestación de servicios a la persona y/o a la colectividad, perosiempre de carácter personal (vivienda, atención primaria de la salud, servicios sociales y depromoción y reinserción social, cultura, deporte, ocio, educación). En todos los casos lascompetencias municipales son concurrentes con las de otras administraciones y los muni-cipios pueden tener en ellas una actuación residual (por ejemplo, en el caso de su partici-pación en la atención primaria de la salud o en la programación de la enseñanza), prefe-rente (servicios sociales de atención primaria) o se puede producir una concurrencia abiertaen el ejercicio de las competencias. En cualquier caso, no son nunca competencias exclu-sivas municipales.

La Generalitat tiene un amplio marco de actuaciónpara diseñar una política familiar propia

– Ámbitos relacionados con la promoción y la ordenación de la actividad económica, inclui-da la promoción de la ocupación. Normalmente se trata de competencias de fomento o deprestación, en régimen de concurrencia con otras administraciones y con los particulares.

La legislación de régimen local hace una atribución genérica de competencias a los munici-pios que no se ha precisado ni completado en la legislación sectorial aprobada en estos últi-mos años. A pesar de ello, como hemos visto, la legislación de régimen local también reco-noce la capacidad general de los municipios para desarrollar actividades complementarias alas de otras administraciones en diferentes sectores de actividad (educación, cultura, promo-ción de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio ambiente), así como para la satis-facción de los intereses de la comunidad local.

Esta capacidad es la que en la práctica ha ofrecido a los municipios la posibilidad de interve-nir en distintos ámbitos de actividad, supliendo o complementando los servicios competenciade otras administraciones públicas o prestando otros nuevos. Efectivamente, el elemento bá-sico que ha caracterizado a nuestros ayuntamientos democráticos es su intervención en mu-chos ámbitos de actividad donde ni tenían una atribución de obligaciones y responsabilida-des clara y delimitada ni, por tanto, tampoco, la financiación adecuada. Un buen ejemplo deello son los servicios de apoyo a las familias. Los gobiernos locales, por su proximidad, pue-den conocer mejor cómo son y qué necesitan las personas y las familias de su territorio y, por


ejemplo, se han preocupado por la educación de los más pequeños haciendo parvularios, hanllevado a cabo políticas de igualdad o están impulsando los pactos locales para la ocupaciónpara generar trabajo en nuestros municipios.

Actualmente es necesario reconocer las políticas desarrolladas por los gobiernos locales y do-tarlos de los recursos adecuados, de manera que puedan hacer frente a las crecientes nece-sidades sociales con suficiencia financiera, haciendo posible el principio de subsidiariedad ennuestro país. Sin duda, su consolidación ha de ser uno de los elementos esenciales para lagobernabilidad de nuestra sociedad democrática.

2.4.2 ¿Qué hacen los gobiernos locales?13

Los gobiernos locales han experimentado un importante proceso de reestructuración. Desdelos inicios de la democracia hasta el día de hoy, han hecho una más que digna trayectoria de25 años convirtiendo las raquíticas administraciones locales heredadas del franquismo en au-ténticos gobiernos locales capaces de liderar sus ciudades y mejorar, sustantivamente, la ca-lidad de vida de sus ciudadanos y ciudadanas.

La proximidad ha llevado a los ayuntamientos a crear muchos servicios en suplencia

de otras administraciones

Por tanto, si nos preguntamos qué hacen actualmente los gobiernos locales, la evidencia noslleva a hacer una afirmación contundente: hacen de todo. Hacen lo que les toca según elmarco competencial establecido, y realizan también muchas otras actuaciones, sobre todo enel ámbito de los servicios personales, sin un marco competencial claro ni unos recursos ade-cuados; siempre ejerciendo una tarea de suplencia en ámbitos de actuación en los cuales seproduce una falta de respuesta por parte de otros niveles de gobierno. La proximidad, pues,ha llevado a los ayuntamientos a crear muchos servicios por convicción política y por la pre-sión ciudadana que supone ser una administración de primera línea.

El estudio realizado por el Institut d’Economia de Barcelona14 avala que una gran parte delgasto no obligatorio que realizan los gobiernos locales de Cataluña va destinado a ofrecerservicios de bienestar, la mayoría de los cuales son competencia del Gobierno autonómico.Las cifras constatan que del volumen agregado de gasto local, el 32% se gasta en cubrir ser-vicios no obligatorios que los gobiernos locales prestan sin que se haya resuelto un mecanis-mo de financiación adecuado. La mayor parte de este gasto se destina a cultura (19,8%), se-


13. Para ampliar la información se puede consultar el documento «Análisis DAFO para elaborar políticas localesde apoyo a las familias», que se adjunta en el CD.14. VILALTA, MAITE (coord.); MAS, DANIEL. La despesa no obligatòria dels ajuntaments. Barcelona: Diputació de Bar-celona, 2003 (pendiente de publicación).

guridad y protección civil (19,6%), educación (13,2%), vivienda y urbanismo (10,4%) y pro-moción social (8,6%).

Así, pues, si bien durante los primeros años de municipalismo, la actividad local iba destina-da a cubrir los servicios más básicos de la población, las actuaciones y programas actuales de-notan la complejidad de la agenda pública local. La capacidad general de iniciativa que otor-ga la legislación local, así como la proximidad, en tanto que factor clave para identificar lasnecesidades de los ciudadanos, ha llevado a los gobiernos locales a desarrollar un importan-te rol estratégico y a crear nuevos estilos de gobierno relacional, en un marco institucionalcaracterizado por una estructura de gobierno multinivel y un territorio donde confluyen unapluralidad de actores.

Si nos centramos en el ámbito de las políticas familiares, los ayuntamientos emprenden mu-chas actuaciones orientadas a dar apoyo a las familias. Desde la educación se hacen parvu-larios, se crean actividades extraescolares, se proporciona formación para adultos, por citarsólo algunos ejemplos. Desde la promoción económica, se hacen políticas activas de ocupa-ción como son el fomento de nuevos filones de ocupación, la formación ocupacional o losprogramas de inserción laboral para los colectivos que registran una mayor tasa de paro (jó-venes, mujeres, adultos de más de 45 años). Desde los servicios sociales se intenta cubrir unademanda cada vez más creciente de servicios de atención domiciliaria, servicios residencialeso de acogida temporal y programas «respiro» para reemplazar de forma puntual a los cui-dadores y cuidadoras de personas en situación de dependencia.

Desde los servicios territoriales se ordenan los espacios de la ciudad de acuerdo con las ne-cesidades de sus habitantes (vivienda, transporte, urbanismo...).

Gran parte del gasto no obligatorio de los gobiernos locales de Cataluña va destinado

a ofrecer servicios de bienestar, la mayoríacompetencia del Gobierno autonómico

Como vemos, los ámbitos de actuación son amplios y diversos y todos ellos tienen una inci-dencia relevante en el bienestar de las familias. No obstante la labor hecha, a menudo se requiere una visión de conjunto que tenga en cuenta la interdependencia de las personas queforman una familia, y falta definir políticas integrales más allá de la lógica segmentada de losservicios dirigidos a colectivos específicos: mujeres, jóvenes, inmigrantes, personas mayores, etc.

Ahora es necesario dar un paso más allá y definir unas políticas de apoyo a las familias des-de una perspectiva global e integral. El bagaje, la experiencia, y la iniciativa política que hapermitido desarrollar toda la amplia y extensa multitud de servicios antes citados son unabuena base y un excelente punto de partida. No nos podemos limitar a la simple suma deactuaciones, como hacen otras instancias de gobierno en sus planes de familia. Tampoco se


resuelve sólo creando nuevas estructuras administrativas ni nuevos departamentos que se de-nominen «familia». Esta dinámica, lejos de resolver los problemas, puede resultar ineficiente,ya que incrementa los costes ordinarios y da una visión segmentada de la realidad.

Los problemas que actualmente tienen las familias son complejos y multidimensionales, y re-quieren respuestas que partan de una visión de conjunto, ya que las problemáticas que plan-tean están interrelacionadas y afectan a la vida cotidiana de todos los miembros de la fami-lia. Por eso, hay que definir programas transversales que concreten y prioricen objetivos políticose implantarlos con unos recursos más adecuados.

Se requiere, pues, un trabajo relacional a nivel interno de las organizaciones locales, con unacomunicación fluida entre las diversas áreas de gobierno, y con unas actuaciones que res-pondan a unos objetivos comunes a partir de la definición de un proyecto político transver-sal de apoyo a las familias. También es necesario un trabajo en red a nivel externo y construirproyectos innovadores a partir de la implicación de los diversos actores que conforman nues-tras ciudades y pueblos, creando sinergias a fin de que instituciones públicas, sector empre-sarial, tercer sector, ciudadanos y familias compartan un mismo proyecto.

Y, sobre todo, se requiere el compromiso de un nuevo pacto local que reconozca la labor re-alizada y dote a los gobiernos locales de una financiación adecuada para el mejor desarrollode las políticas que realizan y quieren realizar.

Si se quiere que los gobiernos locales sean una pieza clave en las políticas de apoyo a las fa-milias y, por extensión, en las políticas de bienestar a las personas, se tiene que dotarlos delos recursos económicos necesarios.

Desde los servicios sociales se intenta cubrir unademanda cada vez más creciente de servicios de

atención domiciliaria

No se puede continuar esperando que los ayuntamientos asuman más responsabilidades y lacreación de más servicios sin que tengan los medios adecuados para hacerlo. Corremos elriesgo de construir un sistema de bienestar que no sabemos si podremos mantener en un fu-turo, un sistema frágil que, además, constriña las ya deterioradas finanzas municipales.


3. Políticas de apoyo a las familias: una propuesta desde el mundo local15

A continuación se describen los principios y valores que inspiran la propuesta. Por un lado, seexplicita cuáles son los principios, tanto ideológicos como operativos y de gestión, que se hantenido en consideración para elaborar las propuestas de actuación; por otra, se formulan cua-tro ejes estratégicos que marcan nuestras prioridades y que impregnan los diversos objetivos.

Finalmente, se han establecido siete grandes objetivos, que se concretan en distintas líneasde actuación. Estas recogen las diferentes acciones que ya se realizan en el mundo local ytambién, en algunos casos, se proponen otras posibles actuaciones.

3.1 Principios y valores que inspiran la política y ejes estratégicos

Principios rectores de la política

Toda política pública ha de tener unos principios o valores definidos que permitan la articu-lación de sus líneas estratégicas y las líneas de actuación política que se deriven de ella. Eneste sentido, hemos querido recoger aquellos principios hacia los que debemos tender y quedan sentido y contenido a la política, a la vez que la identifican como propia.

El sentido de los principios o valores viene dado por su aplicabilidad y, sin duda, por sus lí-mites, ya que generalmente nos encontramos con que no hay ningún concepto que puedallenar por sí solo los contenidos de una política.

Por ello, el examen de un valor nos lleva necesariamente al examen de otros valores, que hacena menudo de contrapeso o complementan aquello que queremos expresar. Por dicho motivo, he-mos optado por presentarlos agrupados por ejes, diferenciando entre aquellos que inspiren deforma general la política, de contenido más ideológico; y los que, por otra parte, tienen que es-tar en la base del funcionamiento de la organización y la gestión, de contenido más operativo.

Dimensión ideológica:

1. Equidad / Cohesión / Progreso social

La equidad es el resultado de aplicar el principio de justicia social –que orienta la lucha con-tra las desigualdades– a la existencia de situaciones y de necesidades específicas. Asumir el

15. En este capítulo, se han incorporado las reflexiones y aportaciones de Albert Serra, consultor y profesor deESADE, y de Ricard Gomà, profesor de ciencias políticas de la UAB.

valor de la equidad nos compromete a promover la igualdad de oportunidades de las fami-lias y de sus miembros desde la diversidad y la heterogeneidad de estructuras familiares exis-tentes y desde las necesidades específicas que se derivan de ello. En esta línea, se puede ha-cer efectiva la cláusula social del artículo 9.2 de la Constitución española, que establece quecorresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igual-dad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obs-táculos que impiden o dificultan su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudada-nos en la vida política, económica, cultural y social.

Partimos del convencimiento de que las políticas locales han de ser inclusivas, en el sentidode que hay que integrar a todas las familias independientemente de su raza, sexo, religión yforma de vivir que elijan. Las políticas locales han de tener en cuenta la diversidad social, sindiscriminar negativamente a ninguna persona, y estableciendo mecanismos de discriminaciónpositiva cuando sea necesario, para alcanzar un alto nivel de cohesión social.

Finalmente, las políticas deben estar orientadas al cambio social hacia la consecución de unosobjetivos progresistas previamente definidos. Tras este principio de acción hay una determi-nada convicción implícita sobre la teoría de cambio social, que se sustenta en cuatro supuestos:el primero arranca de la convicción de que el sector público puede tener una elevada capa-cidad de cambio y transformación social; el segundo se basa en que la acción del sector pú-blico tiene un fuerte componente de redistribución y solidaridad en el marco del modelo eu-ropeo de desarrollo social; el tercero se fundamenta en que los recursos sociales no sonsimplemente un gasto, sino una inversión a medio y largo plazo, y finalmente, el cuarto su-puesto se basa en que esta inversión refuerza la cohesión y la paz social.16

2. Autonomía personal

El régimen de bienestar español y catalán se ha caracterizado, tradicionalmente, por su alto ni-vel de familismo, en el sentido de que el bienestar de los individuos depende, en gran parte, desus familiares y parientes. Este hecho ha comportado una sobrecarga de las responsabilidades fa-miliares y ha encubierto el déficit de políticas de bienestar que se observan en nuestro país.

Desde este punto de vista somos precisamente favorables a un proceso de desfamiliarizaciónque no tiene que entenderse como un debilitamiento de las relaciones y responsabilidadesfamiliares, sino como la voluntad de reducir el nivel de dependencia de los individuos res-pecto a sus familiares, tanto por lo que concierne al sostenimiento de su renta como respectoal uso de servicios de bienestar.

Debemos tener en cuenta los procesos de individuación de los derechos y deberes que la de-mocracia ha ido construyendo para alcanzar una mayor equidad legal, social y política de laciudadanía. Los proyectos y trayectos vitales de las mujeres y los hombres no siempre impli-


16. CASTIELLA, T.; SERRA, A. «Análisis de la políticas locales de bienestar: el caso de Barcelona». A: J. BRUGUÉ I R.GOMÀ (coord.) Gobiernos locales y políticas públicas. Barcelona: Ariel, 1998.

can estar vinculados a una unidad familiar y, por lo tanto, hay que evitar que la familia seavista como una institución omnipresente en el conjunto social.

En definitiva, la definición de políticas familiares no puede suponer la disminución de los de-rechos individuales de las personas afectadas. Contrariamente, tiene que poder potenciarlos,porque son los derechos individuales los que confieren autonomía personal a los ciudadanos,independientemente de sus vínculos familiares.

3. Universalidad

En la medida en que sea posible, debemos renunciar al carácter exclusivamente asistencialque han adquirido los servicios sociales en este país. Es necesario definir un marco concep-tual sobre la forma de afrontar las diversas problemáticas sociales; y hacerlo a partir de la re-definición de unos servicios sociales que, por su trayectoria histórica, son percibidos, tantopor los ciudadanos como por las instancias públicas, como un espacio de asistencia para re-solver los problemas sociales de los ciudadanos más pobres y marginados.

Hay que poder normalizar las situaciones y las problemáticas específicas y tienen que inte-grarse dentro de la red de servicios que, en general, se prestan al conjunto de los ciudadanos.

Las políticas se hacen y se piensan para todos, por lo que deben inspirarse en el principio deuniversalidad.

Es cierto que las familias acomodadas disponen de sus recursos, y tradicionalmente los utilizan,para satisfacer sus propias necesidades y que aquellas personas en situaciones de precariedad tie-nen respuesta por parte de los servicios sociales; en cambio, amplias capas medias de la pobla-ción, con una mayor presión fiscal, son las que reciben menos apoyo para hacer frente a las pro-blemáticas que generan las dinámicas de cambio. Por eso, desde esta perspectiva planteamoscomo principio el que todos los ciudadanos tengan derecho y acceso a las políticas de bienestar.

No obstante, no podemos asociar, de manera automática, universalidad con gratuidad, dadala escasez de recursos existentes. Se trata, por lo tanto, de que la cobertura de un serviciotenga alcance sobre toda la ciudadanía y de que su financiación se rija por el principio de ca-pacidad de pago. Tampoco tenemos que asociar de manera automática universalidad con ti-tularidad pública de los servicios. Pero, en todo caso, los gobiernos locales han de poder ha-bilitar y facilitar el acceso de todos los ciudadanos a los servicios, independientemente de quela gestión o su titularidad sea pública, privada o privada asociativa.

Dimensión operativa:

1. Trabajo en red / Participación / Corresponsabilidad social

Los métodos de la actuación pública están en plena revisión a todos los niveles. Ha deja-do de tener sentido la actuación unilateral desde una estructura única y central. La com-


plejidad de los problemas y la diversidad de los agentes implicados en las soluciones ha-cen imprescindible la actuación concertada entre instancias públicas, parapúblicas, priva-das y sociales. Es decir, se hace preceptivo el diálogo, la negociación de prioridades, la de-finición de políticas y la concurrencia en la actuación entre agentes de naturaleza diversa.Ello comporta, en todos los casos, una transición de la estructura monolítica de la admi-nistración hacia una estructura en forma de red, y una forma de gobernar que no se baseúnicamente en la jerarquía, sino también en la concertación.

La participación de la ciudadanía no es sólo un derecho, sino un valor que hay que po-tenciar para conseguir unas políticas más adaptadas a sus necesidades. Una comunidad hade entenderse como una integración de agentes que interactúan: empresas, tercer sector,ciudadanos, instituciones públicas... Cuando el conjunto de actores de la comunidad se co-rresponsabiliza de los retos a que ha de hacer frente, esta comunidad se desarrolla, se hacemás fuerte y reflexiva, y consigue ser menos dependiente.

2. Subsidiariedad / Proximidad / Eficiencia social y económica

La necesidad de un poder más próximo, con los centros de decisión situados cerca de losproblemas, allí donde se puedan perfilar soluciones más ajustadas, de manera participaday eficiente, se plasma en el principio de subsidiariedad.

A partir de una de las formulaciones de este principio, que subraya la dimensión de pro-ximidad, hemos de fijar un reparto de responsabilidades a los diversos niveles administra-tivos, que prime la adopción de los acuerdos necesarios para llevar adelante las políticaspúblicas por parte de las administraciones más inmediatas y próximas a la ciudadanía, esdecir, los gobiernos locales.

La proximidad debe garantizar que las políticas elaboradas y los servicios prestados seanlos que más necesiten los ciudadanos y las ciudadanas, y los que mejor les satisfagan. Esdecir, que sean eficientes socialmente.

A pesar de esto, no podemos desconocer que, por la lógica de las economías de escala,hay determinados servicios que han de prestarse a través de administraciones supramuni-cipales, o a través de fórmulas de cooperación intermunicipal, si queremos que sean efi-cientes en términos económicos y sociales.

3. Transversalidad / Coordinación

La idea según la cual hay que impulsar servicios de calidad y generar una nueva culturaorganizativa que permita trabajar en equipo y de forma transversal, empieza a calar a lasorganizaciones públicas locales. Pero la distancia entre el discurso y la práctica es mani-fiesta. Con esto queremos decir que, a pesar de la utilización de discursos conceptualesmás o menos nuevos, las estructuras actuales de funcionamiento presentan un modelo or-ganizativo fragmentado y rígido que a menudo imposibilita la comunicación y la coordi-nación, ambos elementos imprescindibles para alcanzar objetivos compartidos.


Debe decirse que muchos ayuntamientos están poniendo en práctica proyectos transver-sales y participativos: pactos territoriales para la ocupación, proyectos educativos de ciu-dad, Agendas 21 locales... Hay, pues, que avanzar en esta línea y promover cambios deactitud y nuevos estilos de trabajo, que favorezcan las lógicas de integrar, de sumar y com-partir, y no de generar nuevas estructuras administrativas ante una nueva política.

4. Planificación estratégica / Conocimiento / Evaluación

Generar sistemas de información económica y social de carácter local como apoyo para ladiagnosis de necesidades y la toma de decisiones se convierte en un instrumento capitalpara construir el conocimiento respecto de las familias que integran nuestras comunida-des. Conocimiento que tiene que construirse mediante la integración de las diferentes in-terpretaciones y disciplinas: sociológica, económica, urbanística, politológica… Con estoqueremos expresar que los ámbitos de especialización sectorial no deben suponer una tra-ba para generar espacios de coordinación y aproximación transversal a los problemas y alas dinámicas de colaboración intra e interorganizativa.

Por otra parte, conocer la realidad económica y social de nuestras ciudades es indispensa-ble para adoptar una dirección estratégica y huir de medidas o decisiones reactivas. A suvez, nos permite canalizar con certeza las necesidades detectadas a los niveles institucio-nales supralocales. Finalmente, la evaluación de las políticas públicas es un ejercicio indis-pensable para poder contrastar la eficacia de las actuaciones realizadas y poder superar lasposibles desviaciones, a partir de nuevas reformulaciones de las políticas que se adecuencon mayor precisión a los objetivos que hay que alcanzar.

En definitiva, tenemos que ser capaces de hacer políticas públicas locales de calidadadaptadas a las necesidades de las familias de nuestras comunidades, que sean proactivas,diversas, flexibles e innovadoras.

Ejes estratégicos

1. Promover el desarrollo de pueblos y ciudades cohesionados e integradoresde la diversidad y pluralidad de familias

Los pueblos y ciudades son áreas vivas que se redefinen, día tras día, en función de las di-námicas de cambio que se generan en la sociedad. Estas dinámicas también modifican lasformas de convivencia y dan lugar a una mayor diversidad y heterogeneidad de estructu-ras familiares.

La cohesión social, económica y territorial de nuestros pueblos y ciudades depende en granmedida de la capacidad de interiorizar y asumir de forma tranquila estos cambios, y de ge-nerar espacios de convivencia plurales y democráticos a partir del reconocimiento, real yefectivo, de los derechos y obligaciones ciudadanas, desde el respeto a la diversidad deformas familiares y haciendo de esta diversidad un valor de integración.


2. Facilitar la creación de servicios diversos y flexibles para dar paso a la confi-guración de unas políticas de apoyo a las familias de segunda generación

Las políticas de apoyo a las familias empiezan a ser una demanda tanto de la sociedad espa-ñola como de la catalana. Sin embargo, son los gobiernos locales los que perciben en toda suextensión e intensidad las necesidades de las familias de su territorio. Estas necesidades se ma-nifiestan a menudo en una demanda de servicios que hace visibles determinados déficits queson difíciles de cubrir, únicamente, con ayudas económicas, directas o indirectas, a las familias.

La proximidad otorga a los gobiernos locales un posicionamiento estratégico para identifi-car estas necesidades, a las cuales han empezado a dar respuesta impulsando actuacionesy servicios sin disponer de una financiación adecuada, haciendo de la necesidad una vir-tud. El conocimiento del entorno permite una mejor y mayor adaptabilidad de las políticasa las necesidades del territorio y permite, a su vez, poner en práctica nuevas fórmulas deexperimentación e innovación.

Es importante, pues, avanzar en la línea de unas políticas de apoyo a las familias de se-gunda generación, impulsando, desde la flexibilidad, servicios de nueva creación, o refor-mulando y extendiendo los existentes a fin de que se adecuen a la diversidad de familiasy a la diversidad territorial.

3. Fomentar un nuevo equilibrio de los tiempos de vida profesional, familiar,personal y social, que permita una mayor calidad de vida a todos los miem-bros de las familias

Los valores dominantes de la sociedad actual sobredimensionan el éxito profesional, mien-tras que infravaloran las satisfacciones que pueden generarse en otros espacios de la vida,como la familiar, la de participación social, la formación personal, el ocio u otros.

Las personas queremos conseguir la plena realización profesional, sin por ello renunciar allevar una vida en pareja, tener hijos y gozar de una vida plena a nivel personal y social.Querer conseguir muchos de estos objetivos a un nivel alto de realización en todas nues-tras etapas de la vida es, para la mayoría de las personas, imposible, y conduce al estrés.Pero, con todo, deberíamos poder gestionar mejor las prioridades que queremos adoptar.

Los servicios públicos no podrán nunca dar respuesta a esta cuestión; en efecto, la solu-ción pasa por reequilibrar y priorizar los objetivos personales, asumiendo que una gran rea-lización en un ámbito lleva a renuncias en los otros. Lo que se requiere es asegurar quetodas las personas puedan elegir libremente y ello implica que las distintas opciones tie-nen que estar socialmente valoradas de la misma manera.

4. Promover el diálogo y la concertación para convertir las políticas de apoyoa las familias en un verdadero trabajo en red

Nos encontramos ante unas actuaciones que en la mayoría de los casos se basan en unaestructura de gobierno multinivel. Esto dificulta la tarea de plantear líneas de actuación au-tónomas, las cuales, por otra parte, no tienen mucho sentido en un escenario donde no


sólo confluyen diferentes niveles de gobierno, sino también otros actores que tienen unpeso específico en el proceso de las políticas públicas.

Se tendrán que encontrar fórmulas organizativas que faciliten la coordinación y la colabo-ración entre los diferentes niveles institucionales y potenciar el diálogo con el sector aso-ciativo y otros agentes de la ciudad... Hay que apostar por un trabajo en red que elaboreun marco de actuación global e integral, asumido por todos los agentes involucrados, yque establezca una clara asignación de responsabilidades en la gestión de las políticas.

3.2. Objetivos y líneas de actuación17

Los objetivos y líneas de actuación que se presentan a continuación se basan, fundamental-mente, en la experiencia que han desarrollado los gobiernos locales durante su ya dilatadatrayectoria de gobierno. Los servicios, las actuaciones y las políticas que se realizan para sa-tisfacer las necesidades de la ciudadanía son el punto de partida más relevante de esta pro-puesta política, que intenta recoger, sistematizar y proponer nuevas vías de continuidad.

En la definición de los problemas y propuestas de actuación se habla siempre desde la nor-malidad, es decir, no se entra a detallar las situaciones problemáticas que puedan requerir ac-tuaciones específicas o discriminaciones positivas. Ello no significa que se obvien y no se ten-gan en cuenta. Lo que se ha intentado es buscar la máxima normalización posible para evitarla creación de servicios o medidas específicas que puedan llegar a estigmatizar de forma ne-gativa a las personas que las sufren. Por otra parte, hay un objetivo final, el objetivo de darapoyo a las necesidades específicas de las familias, donde se recoge la necesidad de dar apo-yo a aquellas situaciones que así lo requieran.

También debe decirse que las políticas locales siempre tienen que adaptarse a la diversidad depersonas y territorios existentes. Los cambios sociales que se han producido últimamente llevana que se hable de la vida en las ciudades, de las mujeres que trabajan en el mercado laboral,de las personas mayores dependiente,... pero hay mucha gente que vive en zonas rurales, haymujeres que no se han incorporado al mercado de trabajo, sólo una pequeña parte de la gen-te mayor es dependiente... Si bien las tendencias generales pueden conducir a este equívoco –apensar que todo el mundo es igual–, lo que se hace necesario es no reproducirlo en las actua-ciones políticas y buscar siempre el respeto a la diferencia y la adaptación a la diversidad.

Finalmente, hay que advertir que las políticas que se describen a continuación no abarcan elconjunto de políticas dirigidas a las personas, es decir, aquí no se intenta hacer políticas deinfancia, y de jóvenes, y de gente mayor, y de género, y de personas con disminución, porcitar algunos ejemplos; sólo se hacen propuestas para aportar recursos a las personas que tie-nen o quieren asumir responsabilidades familiares, para que puedan desarrollar en las mejo-res condiciones posibles las tareas derivadas de ello.


17. Para ampliar la información de la descripción de las problemáticas, se puede consultar el documento «La si-tuación social en Cataluña. Incidencia en la estructura de hogares y familias», que se adjunta en el CD.

Facilitar la emancipación de los jóvenes para fomentar la formación de nuevas familias

a) Identificación y definición del problema

El aplazamiento en la constitución de la pareja tiene que ver con muchos factores,uno de los cuales es el aumento de la permanencia de los jóvenes solteros en casa delos progenitores. Un indicador que se acostumbra a usar –aunque es limitado, ya que nocontempla las parejas de hecho– para mostrar este aplazamiento, es el índice de nup-cialidad, es decir, la media de edad del primer matrimonio, que se presenta en la tablanúm. 3. Como puede observarse, la edad de constitución de las parejas que se casan haaumentado considerablemente en los últimos años en Cataluña, España y Europa.

A pesar de que la formación de la pareja no implica, necesariamente, tener hijos,estos se tienen en edades cada vez más tardías. En España, un 35% de las mujeres tie-nen el primer hijo o hija entre los 30 y los 34 años. Si bien el fenómeno del retraso enla emancipación juvenil es general en toda Europa, es en el sur donde se da con ma-yor extensión e intensidad.

Las causas para explicar este retraso en la emancipación son diversas y se articulanentre sí:

• Factores laborales: elevado paro juvenil, retraso en el acceso al primer trabajo, ba-jas remuneraciones, precariedad laboral, penalización de la maternidad...

• Factores del mercado de la vivienda: encarecimiento continuado del acceso a la vi-vienda desde la segunda mitad de los ochenta.

• Factores educativos: alargamiento de la etapa de formación escolar de la poblaciónen general –muy especialmente entre las mujeres– hecho que implica, a su vez,cambios en los valores prioritarios de chicos y chicas, que afectan a sus proyectos amedio plazo (se pospone el proyecto familiar para priorizar el profesional).

• Factores culturales: cambios en los roles parentales que generan una relativa aco-modación de los jóvenes a la vida familiar.


Tabla núm. 3. Nupcialidad (media de edad del primer matrimonio)

Hombres MujeresCataluña España Europa Cataluña España Europa

1975 26,14 26,5 25,7 23,68 23,9 231986 26,55 26,7 27,2 24,47 24,3 24,51991 27,83 28 28 25,82 25,7 25,62000 29,6 30,2 30,3 27,79 28,1 28,1

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IDESCAT.

Si bien es cierto que los jóvenes y sus familias se han acomodado a las dificultadesobjetivas existentes para alcanzar la emancipación, la mayoría de ellos desearían ha-cerlo antes de lo que probablemente lo harán.

Actualmente nos encontramos ante una generación de jóvenes que, respecto desus progenitores, ha tenido un mayor acceso a la educación, a servicios públicos de todo tipo y a un mayor nivel de vida, como consecuencia del desarrollo que el régimen de bienestar español y catalán han experimentado en los últimos vein-te años. En cambio, la vida de estos jóvenes está marcada por una gran incertidum-bre en el plano económico, sobre todo por lo que atañe al mercado laboral y al dela vivienda. Esto explica, en buena parte, que un amplio sector de los jóvenes ocu-pados –muy a menudo en precario– permanezcan en sus hogares familiares de origen.

Un efecto añadido es que, mientras siguen en casa de sus padres, pueden mante-ner un nivel de vida que sería impensable en el caso de que decidieran emanciparse.

b) Descripción del objetivo

Una condición, entre otras, para facilitar la formación de nuevas familias es que laemancipación de los jóvenes del hogar de los progenitores sea factible en edades másjóvenes que las actuales. Por dicho motivo, la acción pública dirigida a dar apoyo a lasfamilias deberá tener en cuenta la existencia de importantes condicionantes, tanto ob-jetivos como percibidos, que son un obstáculo en el proceso de autonomía de los jó-venes y, por derivación, en el proceso de formación de nuevas familias.

El principio o valor subyacente que lleva a plantearse la realización de actuacionespúblicas locales para alcanzar este objetivo es:

La emancipación de los jóvenes es un derecho, una necesidad y un bien para la sociedad, ya que incrementa el grado de autonomía, el compromiso personal yfacilita la formación de nuevas familias.

A continuación se apuntan algunas líneas de actuación básicas para alcanzar este objetivo, en el ámbito de la política de vivienda y la de ocupación. También existe laposibilidad de elaborar políticas para fomentar que los jóvenes puedan emanciparsemientras continúan sus estudios (becas, fomento del trabajo a tiempo parcial,...),pero actualmente estas actuaciones parecen estar lejos de las posibilidades de acciónlocal.


c) Líneas de actuación para alcanzar el objetivo

En el ámbito de la vivienda18

Hoy, el problema de la vivienda no se puede resolver solamente con políticas débi-les o de acompañamiento. Tiene que haber, necesariamente, una política decidida deEstado, con fuerte inversión pública. Pero no debe impedir que haya líneas de actua-ción a emprender desde los gobiernos locales.

• Se tiene que promover la creación de planes de vivienda municipales basada enuna evaluación de las necesidades de la población de cada municipio. Este plan se-ría una herramienta para facilitar el diálogo con el resto de administraciones y conlos agentes involucrados en el tema de la vivienda.

• Articular mecanismos para estimular la concertación con el sector inmobiliario,a fin de que la construcción de viviendas se adecue a las características y necesida-des de sus destinatarios. En este sentido, se tiene que promover la adaptacióndel sector inmobiliario a la evolución de la sociedad: aparición de nuevas for-mas de vida familiar, disminución del tamaño de los hogares, movilidad geográficapor razones de trabajo o estudio...

• Actualmente hay muchos propietarios que tienen pisos vacíos y cerrados. Los ayun-tamientos pueden jugar un papel de intermediación entre propietarios y jóve-nes, con el objetivo de hacer aflorar el parque de viviendas desocupadas a unosprecios de alquiler razonables, a cambio de ciertas garantías y la confianza de quees la propia administración quien da apoyo a estas acciones. Se trata de una inicia-tiva innovadora que diversos ayuntamientos ya ponen en práctica.

• Es necesario que los ayuntamientos, en la medida de sus posibilidades, realicen vi-vienda social de alquiler, no en oposición a la propiedad, sino como una opciónnecesaria a lo largo del ciclo vital.

• Promover la creación y la consolidación de las entidades sin ánimo de lucro pro-motoras de vivienda social que, a su vez, pueden ser generadoras de ocupación.En este sentido, se podría priorizar la adjudicación de la obtención de suelo a estasentidades, así como aplicar incentivos fiscales.

• Propiciar la multifuncionalidad en las nuevas promociones de vivienda: áre-as vivas con diversas funciones, para destinatarios diversos y con posibilidades deservicios compartidos. Tenemos que poder contrarrestar los efectos que tiene sobre


18. Algunas de las líneas de actuación que se apuntan son el resultado de una sesión de trabajo efec-tuada con la especialista en política de vivienda Carme Trilla.

la sostenibilidad la ampliación del parque de la vivienda, motivado por la reduccióndel número de miembros de las unidades familiares de convivencia, mediante nue-vas fórmulas de compartir que hagan posible recuperar algunas de las eficiencias desostenibilidad que antes eran propias de la familia extensa.

• En muchos núcleos urbanos, existe un volumen importante de vivienda antigua yprecaria. Hay que promover su rehabilitación, evitando crear espacios degrada-dos en el centro de la ciudad.

En el ámbito de la ocupación:

• Actuaciones de orientación, formación y seguimiento para facilitar la inser-ción profesional de los jóvenes sin trabajo a partir de la detección previa de suscapacidades, y orientarlos hacia los sectores con más expectativas de ocupación se-gún su formación específica. Orientación también en relación a la formación ocu-pacional con más posibilidades de inserción laboral y promoción de medidas quehagan compatible los estudios y el trabajo (ej. empresas de inserción), y los hijoscuando se tengan (madres adolescentes, madres jóvenes sin pareja, jóvenes parejascon hijos); trabajo con las empresas del municipio para conocer sus necesidades ypromover la ocupación de los jóvenes.

• Medidas destinadas a la creación de ocupación de calidad. Detectar y facilitarnuevas fuentes de ocupación, como el fomento de la autoempresa entre los jóve-nes con una formación y experiencia adecuada o la detección y apoyo a los nuevosfilones de ocupación; promover iniciativas de economía social; potenciar y dinami-zar los pactos territoriales para la ocupación como herramienta para coordinar lasactuaciones de los distintos agentes públicos y socioeconómicos facilitando, así, eltrabajo en red; actuaciones para mejorar la calidad y estabilidad en el trabajo, me-diante la sensibilización de las empresas sobre la importancia de su capital humano,estableciendo complicidades con el sector empresarial del territorio.

• Medidas destinadas a incrementar la tasa de ocupación de las mujeres jóvenesy promover que las funciones que desarrollan en los puestos de trabajo sean equi-parables a las de los hombres jóvenes, tanto por lo que respecta a las responsabili-dades laborales como a las condiciones retributivas.


Crear las condiciones sociales necesarias para garantizar la libre elección de tener hijos

a) Identificación y definición del problema:

El bajo nivel de fecundidad de las mujeres en la Unión Europea en general y en Es-paña y Cataluña en particular es un tema que actualmente preocupa a gobiernos e ins-tituciones, por cuyo motivo ha pasado a formar parte de las agendas políticas y de losmedios de comunicación. Como puede apreciarse en la tabla núm. 4, el índice de fe-cundidad disminuyó considerablemente entre 1975 –momento en que se cierra un pe-ríodo de unos 25 años caracterizado por altos niveles de fecundidad y de inmigración–y 1998. En este sentido, el caso catalán tiene una cierta particularidad puesto que la li-gera recuperación que ha experimentado Cataluña se estima que continuará en los pró-ximos años. El motivo de ello es que las generaciones nacidas en el año 1975, las másnumerosas jamás nacidas en Cataluña, estarán en las edades de máxima fecundidad.

Hay diversas razones que pueden explicar la baja fecundidad de las mujeres, peroeste fenómeno tiene que ver con la transformación de su identidad social en los últi-mos decenios del siglo XX. Si lo analizamos en detalle, comprobaremos que en Catalu-ña se ha experimentado:

• Una intensa y profunda transformación cultural en las actitudes, expectativas y com-portamientos de las mujeres jóvenes en un marco de desarrollo económico y decambios políticos democráticos a favor de la individuación de los derechos de la ciu-dadanía.

• Una incorporación masiva de las mujeres a la educación superior y profesional, y almercado de trabajo, con resultados de una mayor independencia económica y au-tonomía personal en la gestión de sus vidas. Las mujeres jóvenes, en general, ya noquieren limitarse al rol exclusivo de mujer-madre y esposa.


Tabla núm. 4. Número medio de hijos por mujer en edad fértil

Cataluña España Europa

1975 2,72 2,80 1,961998 1,18 1,15 1,451999 1,23 1,20 1,452000 1,31 1,23 1,532001 1,32 1,24 –


• Dificultades notables para compatibilizar la vida laboral y el cuidado de los hijos, enun contexto en que los dos miembros de la pareja, o la madre sin pareja en el ho-gar, mantienen la actividad laboral. Estas dificultades se hacen especialmente visi-bles cuando la familia extensa no puede dar apoyo a las necesidades de cuidado delos niños.

• Déficit notable de políticas públicas por lo que respecta al acceso a la vivienda y aservicios para la infancia. Si a este déficit se añade una ocupación precaria de la ma-dre o del padre (o de ambos) la decisión de tener hijos se retrasa, a pesar del de-seo de tenerlos.

Por tanto, una parte de la baja natalidad se explica por los cambios culturales en lapriorización de valores en el proyecto vital de las mujeres jóvenes. Otra parte se expli-ca por el déficit de políticas en apoyo a quien quiere tener niños. Se desea tener hijos,y muchas mujeres mantienen una ilusión importante por tenerlos, pero cada vez más,la experiencia de la maternidad y paternidad se limita a un hijo. «El primer hijo es de-seado por la inmensa mayoría de las parejas [...] la gran caída de la fertilidad en estosúltimos años es generada, en gran medida, por el hecho de que muchas parejas handecidido no tener un segundo hijo».19 Ahora bien, los estudios y las encuestas señalanque el número de hijos deseados en Cataluña y España supera los dos hijos. En Espa-ña, el número de hijos deseados gira alrededor del 2,3 por familia de media, según elCIS (1998). En Cataluña, en el año 1996 se constata en un estudio sobre una muestrarepresentativa de madres con hijos entre 0 y 3 años, que los hijos ideales son de 2,75.20

También se debe tener en cuenta el hecho de que actualmente hay muchas pare-jas que querrían tener hijos y que no pueden tenerlos, motivo por el que las adopcio-nes o la reproducción asistida, sean por este u otro motivo, son recursos cada vez mássolicitados. Se trata, sin embargo, de vías de acceso a la voluntad de tener hijos queson muy costosas, en términos económicos, burocráticos y culturales, por lo que seconvierten en vías privilegiadas a las que sólo pueden recurrir los segmentos de la po-blación más acomodados.


La pregunta que se nos presenta es si es legítimo que una política pública local deapoyo a las familias quiera actuar a favor de incentivar la natalidad. Se puede pensar


19. ÁLVAREZ, G. Determinantes de la decisión de fertilidad para el caso de las mujeres españolas. Madrid:Instituto de la Mujer, 1996. (Cita extraída del estudio cualitativo de Inés Alberdi «Les dones joves a Es-panya»).20. BRULLET, C. Anàlisi de l’organització i repartiment del treball familiar i del treball remunerat entre pa-relles joves amb criatures. Bellaterra: Facultat de Ciències Polítiques i Sociologia de la UAB, 1996.

que no se puede incitar a las familias a tener más hijos, ya que se trata de una deci-sión que pertenece exclusivamente a la esfera privada de las personas. Pero nosotrosconsideramos que hay que visualizar el hecho de que existen importantes condicionanteseconómicos y sociales que limitan la capacidad de decisión de las personas ante la elec-ción de tener hijos.

Debemos de tener presente que hay dos dimensiones paralelas e inseparables encuanto a la crianza de los hijos. Por una parte, son una fuente de satisfacción y un ac-tivo vital primordial, tanto en términos personales, familiares, como sociales; por otra,los hijos comportan nuevas obligaciones y responsabilidades, cambian la vida de padresy madres porque hacen modificar la distribución de sus recursos económicos y tempo-rales. Los tiempos para el trabajo remunerado, los tiempos familiares y los tiempos deocio se modifican de una u otra manera. Los problemas o dificultades aparecen cuan-do esta redistribución se hace muy difícil o penalizando a uno u otro miembro de la fa-milia de manera muy desproporcionada.

Son estas dificultades lo que fundamenta una intervención pública local en el sen-tido de facilitar la vida a las personas de la comunidad que quieren tener hijos, ya quesuponen una inversión para la colectividad, no sólo en términos de «relieve generacio-nal», sino también de capital humano propio para los municipios, tanto a nivel públi-co como privado.

Es decir, que el principio o valor subyacente que lleva a plantearse la realización deactuaciones para alcanzar este objetivo sería el siguiente:

Tener hijos es un bien para la sociedad y, por tanto, las cargas que se derivende ello tienen que ser compartidas y de corresponsabilidad social.

c) Líneas de actuación para alcanzar el objetivo

El deseo de vivir una vida completa que, para muchas personas, se concreta en elhecho de formar una familia y continuar teniendo una vida laboral, es decir tener hijosy trabajo, es una aspiración que choca cotidianamente con numerosas dificultades, lasolución ideal de las cuales se resume en la idea de hacer compatibles ambos mundos.

La búsqueda de soluciones para dar respuesta a esta situación pasa por dos ejes deactuación a diferente nivel institucional:

• Facilitar la crianza de hijos: asegurar los permisos maternos y paternos, la flexi-bilidad horaria, la agilidad organizativa y la accesibilidad económica en cuanto a losprocesos de adopciones y a los mecanismos de reproducción asistida, ayudas direc-


tas por hijo a cargo o ayudas indirectas vía fiscal. Todos estos ámbitos de actuaciónse sitúan en la dimensión institucional estatal o autonómica y caen fuera del ámbi-to de actuación local, más allá de facilitar a los ciudadanos la información y el ac-ceso a los recursos.

• Promover servicios y políticas de ayuda a las familias: crear servicios flexiblesy diversificados o reformular los existentes, coordinar los horarios de padres, madrese hijos, facilitar el acceso a la vivienda... Todos estos servicios son los que se debendesarrollar, y de hecho algunos de ellos se desarrollan, desde la proximidad, es de-cir, desde el ámbito de actuación local.

Dado que diversos objetivos que se han definido dentro de esta política de apoyoa las familias cumplen con la finalidad de crear las condiciones sociales necesarias paragarantizar la libre elección de tener hijos, nos remitimos a las posibles líneas de actua-ción que se desarrollan en ellos. Los objetivos serían:

• Facilitar la conciliación de la vida laboral, familiar, personal y social

• Fomentar la corresponsabilidad de los miembros de la familia en la vida familiar

• Promover la corresponsabilidad familia-escuela-ciudad-gobiernos en el rol educador


Facilitar la conciliación de la vida laboral, familiar, personal y social


Los cambios relacionados con una mayor presencia femenina en el mundo público,especialmente en el mundo del trabajo, junto con las transformaciones en el mundolaboral y las nuevas tendencias de las pirámides demográficas de los países desarrolla-dos, cuestionan fuertemente las formas tradicionales de conciliación entre mundo pú-blico y privado, basadas en una estricta división del trabajo entre hombres y mujeres yen la invisibilidad de un trabajo femenino centrado en el mantenimiento y el cuidadodel hogar y de la familia.

A pesar de que la tasa de ocupación femenina ha crecido espectacularmente tan-to en Cataluña como en España en los últimos 10 años, tal como se puede observaren la tabla núm. 4, continúa lejos de la media europea, que en el año 2000 era del54% (de acuerdo con los datos estimados de Eurostat). Además, los porcentajes máselevados los encontramos en el caso de las mujeres con edades comprendidas entre los25 y los 40 años.

La evolución de la situación de las mujeres en nuestro país en los últimos años y suincorporación al mundo laboral se ha producido sin que se hayan modificado de ma-nera proporcional y adecuada los roles tradicionales de hombres y mujeres y sin que las


Tabla núm. 5. Tasa de ocupación de las mujeres

2000 1990 2000 1990

Cataluña 37,7 29,5 España 31,6 25,3De 16 a 19 anys 18,7 21,6 De 16 a 19 anys 12,2 17,8De 20 a 24 anys 55,8 47,7 De 20 a 24 anys 39,5 37,9De 25 a 29 anys 78,5 58,2 De 25 a 29 anys 59,8 45,8De 30 a 34 anys 67,9 50,9 De 30 a 34 anys 55,8 43,3De 35 a 39 anys 66,1 49,0 De 35 a 39 anys 52,9 40,1De 40 a 44 anys 62,8 41,4 De 40 a 44 anys 52,4 34,9De 45 a 49 anys 54,7 29,6 De 45 a 49 anys 45,7 29,8De 50 a 54 anys 39,8 27,3 De 50 a 54 anys 35,5 25,9De 55 a 59 anys 28,8 20,2 De 55 a 59 anys 24,9 21,1De 60 a 64 anys 17,1 14,1 De 60 a 64 anys 15,0 14,9De 65 anys i més 0,9 1,2 De 65 anys i més 0,9 1,6


políticas públicas ni las políticas laborales del mundo empresarial hayan anticipado su-ficientemente cuáles serían las consecuencias sociales y demográficas si no se tomasenmedidas al respeto. Además, a ello se añade el fuerte y progresivo incremento del nú-mero de personas mayores en situación de dependencia, dado el incremento de la es-peranza de vida, que en nuestro país es una de las más altas del mundo.

Una de las consecuencias de esta situación para el colectivo femenino ha sido lageneralización de lo que se denomina la doble jornada y la doble presencia, con la con-siguiente carga psicológica y la disminución de los derechos sociales y de los tiempospersonales, así como de las dificultades que comportan para la promoción profesionaly la ocupación estable.

Si la incorporación laboral de las mujeres es necesaria tanto por un deseo de inde-pendencia económica y de realización personal, social y profesional, como para aumentarla riqueza; si, como señalan los expertos, la mejor manera de reducir la pobreza infan-til es el incremento del trabajo de las mujeres; es, sin duda, imprescindible incremen-tar las políticas de conciliación de la vida laboral y la vida familiar.


Se trata de crear y propiciar desde el marco económico, social y laboral, medidas einstrumentos para facilitar la armonización de las condiciones de la vida familiar, labo-ral y personal, así como la sincronización de los tiempos. Definir e implantar políticaspúblicas para la conciliación comporta un reconocimiento y un apoyo social y políticode las tareas y responsabilidades familiares de los trabajadores y las trabajadoras.

El principio o valor subyacente que lleva a plantearse la realización de actuacionespara alcanzar este objetivo sería el siguiente:

Producir bienes y riqueza de manera eficiente, aprovechando todos los recursoshumanos disponibles, es una necesidad social. El bienestar personal y familiar tam-bién. Hace falta crear nuevas condiciones de vida cotidiana que permitan a hom-bres y mujeres conciliar ambas vertientes sobre la base de los principios de equidady eficiencia.

Entendemos por políticas de conciliación los programas, las medidas y los serviciosque no sólo ayuden a hacer más compatibles los horarios laborales y los familiares, sinotambién a mejorar la calidad de vida familiar, laboral, personal y social y a resolver losconflictos generados por las complejas interrelaciones entre los cuatro ámbitos. Éste es


el sentido preciso del concepto «conciliar», que significa resolver divergencias y con-flictos entre diferentes ámbitos y responsabilidades que asumimos en nuestra vida co-tidiana.

Estas políticas se concretan principalmente en:

• Medidas legislativas para definir el marco normativo de los derechos parentalesrelacionados con los permisos laborales de los trabajadores y trabajadoras y conlas prestaciones económicas por el nacimiento y el cuidado de los niños y depersonas en situación de dependencia.

• La creación de servicios, espacios y programas sociales, educativos y sanitariosque en el marco de atención de sus usuarios faciliten la conciliación.

• Programas y dispositivos diversos para facilitar la gestión de los tiempos de vidalaboral, familiar, social, personal, según las prioridades del ciclo de vida personaly familiar de manera que estos tiempos puedan modificarse (ampliándose o re-duciéndose) sin graves penalizaciones sociales o económicas.

Los destinatarios de estas políticas de conciliación han de ser los hombres y mu-jeres trabajadores, aunque actualmente parece que las usuarias sean mayormente elcolectivo de mujeres, porque se encuentran especialmente afectadas por una sobre-carga de responsabilidades laborales y familiares. De hecho, la preocupación por laconciliación emerge al hacerse evidente que no es posible seguir confiando en unaorganización social –basada en una división sexual del trabajo– que exige a las muje-res una plena disponibilidad para el mantenimiento del hogar y de la familia. La ini-ciativa de reivindicación social proviene a menudo del colectivo de mujeres, pero losdestinatarios y sujetos han de ser los trabajadores, hombres y mujeres. Hay que tenerbien presente el peligro de formular políticas de conciliación destinadas sólo a las mu-jeres, ya que reproducen y consolidan las inercias sexistas existentes en nuestra so-ciedad.

c) Líneas de actuación específicas para alcanzar el objetivo

• Potenciar la creación, la dotación y la diversificación de los servicios de apo-yo a la conciliación, garantizando su calidad. Son servicios que tienen como ob-jetivo prioritario las necesidades de los destinatarios, pero que tienen en cuenta, enla forma de las prestaciones, las necesidades de conciliación de las familias actua-les. Estas iniciativas se tratarán con mayor profundidad en posteriores objetivos,pero a modo de ejemplo podemos citar los siguientes:


– Servicios para niños de 0-3 años, es uno de los sectores donde hay más déficit:parvularios a tiempo completo y parcial; profesionales cuidadores de niños; ma-dres/padres que cuiden los hijos de otras familias y otras formas diversificadas deatención a la pequeña infancia.

– Servicios para los niños fuera del horario escolar: ampliación del uso de las es-cuelas fuera del horario escolar; actividades extraescolares; apoyo al estudio delos chicos y niños que están enfermos y necesitan atención en casa...

– Servicios para las personas mayores: servicios de atención domiciliaria diversifica-dos que faciliten la permanencia en el hogar y el barrio; profesionales encarga-dos de hacer el seguimiento de las personas y/o familias que lo necesitan; viviendasadecuadas; convivencia intergeneracional, centros de día, residencias...

– Servicios para las familias: servicios o centros polivalentes para madres y padresque pueden ofrecer asesoramiento, espacios de estancia, ocio o formación, ban-cos de intercambio de tiempo y ayuda mutua, procesos de participación en la de-finición de necesidades, mediación familiar...

En definitiva, se pretende que las mujeres y hombres diseñen, en función de sus ne-cesidades y peculiaridades, la estrategia que más les convenga y, también, que los go-biernos locales puedan adecuar las propuestas y servicios –los propios y los financiadospor otras administraciones– a las características de sus territorios y de sus comunida-des. Y hacerlo teniendo en cuenta los criterios de calidad de los servicios y eficienciade los recursos, y el principio de cohesión social y territorial.

• Potenciar la aplicación de las políticas y medidas de conciliación en la co-munidad local. Se trata de informar, sensibilizar y educar a la comunidad local so-bre el porqué, el qué y el cómo de la conciliación, mostrando también el valor social que puede tener la mayor dedicación a otras tareas no laborales.

Serían posibles medidas:

– Dar ejemplo, el ayuntamiento, como empresa que aplica medidas de conciliaciónpara sus trabajadores y trabajadoras.

– Introducir en las cláusulas de contratación, como un punto a favor, que las em-presas prestatarias tengan en cuenta las necesidades de conciliación de sus tra-bajadores.

– Introducir incentivos, en la fiscalidad municipal, a las iniciativas de economía so-cial destinadas a crear servicios de conciliación.


• Políticas del tiempo en la ciudad. Esta línea de actuación se tratará más detalla-damente en el objetivo de cómo diseñar ciudades que tengan en cuenta las nece-sidades de toda la ciudadanía y, específicamente, de las personas que necesitanconciliar los diferentes tiempos de vida debido a sus responsabilidades familiares.

• Impulsar y apoyar la innovación y la flexibilidad organizativa para adecuarsea la diversidad de los usuarios. Se pretende aprovechar lo que se llama «capital so-cial», propiciando la generación de nuevas idees por parte de profesionales munici-pales y de las personas y grupos de la comunidad local, para encontrar nuevas res-puestas para las nuevas necesidades. A título de ejemplo, citamos las distintasexperiencias de voluntariado, de asociaciones para los intercambios sociales y los ban-cos del tiempo.


Fomentar la corresponsabilidad de los miembros de la familia en la vida familiar


A pesar de que la familia patriarcal esté en transformación, aún perviven compor-tamientos desiguales entre los hombres y las mujeres, que los niños aprenden rápida-mente.21 El reparto desigual de las actividades productiva y reproductiva, característicabásica de la familia patriarcal, empieza a ser disfuncional a medida que las mujeres seincorporan de forma masiva al mercado de trabajo y al mundo público en general, yse inicia un cambio de prioridades en sus valores: «... en 1996, un 42% de las muje-res españolas trabajadoras expresan que su trabajo “es lo más importante de su vida”,lo cual refleja la extensión tan enorme que toma el valor intrínseco que conceden a sutrabajo; dato que confirma este sentido de identidad personal que proporciona la in-serción laboral.»22

La incorporación de la mujer al mercado de trabajo se ha traducido en la llamada«doble jornada-doble presencia». De esta manera, se adjetiva la vida cotidiana deaquellas mujeres que han de afrontar la actividad laboral y el trabajo doméstico-fami-liar como único horizonte viable y obligado.

Otra consecuencia perversa del sistema patriarcal es la llamada «dependencia ocul-ta». Ésta se materializa en el hecho de que actualmente muchos hombres, sobre todolos de edad más avanzada, no son capaces de hacer muchas tareas cotidianas, espe-cialmente las de tipo instrumental, que tienen que ver con la relación con el entornodoméstico y familiar y que, por tanto, realizan sus parejas u otros miembros de la fa-milia, como por ejemplo, las hijas.


Tabla núm. 6. Porcentaje de hombres casados que no realizan ninguna tarea doméstica

País Declaración personal Declaración de suhombres casados cónyuge

España 76,6 79,7Total EUR 12 61,6 65,4

Fuente: Encuenta diciembre 1991, Baròmetro, núm. 34. Luxemburgo: Comisión de las Comunidades Europeas.

21. BRULLET I TORRABADELLA: «Infants i famílies», en La infància i les famílies en els inicis del segle XXI. Infor-me 2000. Barcelona: CIMU, 2002.22. ALBERDI, I. La nueva familia española, Madrid: Taurus, 1999.

Se ha producido un cambio de actitudes respecto a la corresponsabilidad, pero estecambio ni es suficiente ni se ha materializado en un cambio de comportamientos,como puede observarse en la tabla núm. 6, que muestra que el 76,6% de los hombrescasados reconocen no realizar ninguna tarea doméstica. A pesar de que los datos pro-vienen de una encuesta europea realizada en 1991 (y, por tanto, no tenemos datos deCataluña), pueden servir de ejemplo de la problemática explicada.


Una buena parte de la población crece o ha crecido con una visión muy desigual so-bre la dignidad y los derechos de los hombres y de las mujeres.23 Por tal motivo, el re-conocimiento público y social de este objetivo ha sido reciente y se enmarca en el ob-jetivo más amplio de conseguir un nuevo contrato social entre géneros y generacionesque rompa las inercias del antiguo sistema patriarcal. A través de él se ha de redefinir elconjunto de normas implícitas y explícitas que gobiernan las relaciones entre sexos y ge-neraciones, a partir de las cuales se distribuyen cargas y responsabilidades familiares.

En Cataluña, los hogares formados por parejas con hijos son el 47,1%. Tambiénhay un importante número de hogares donde conviven tres generaciones. Por este mo-tivo, hemos considerado oportuno extender la corresponsabilización, que se acostum-bra a enunciar generalmente en relación a los miembros de la pareja, a todos losmiembros de las unidades familiares, independientemente del género y la generacióna la que pertenezcan.

El principio o valor subyacente que lleva a plantearse la realización de actuacionespara alcanzar dicho objetivo sería el siguiente:

Normativamente, los derechos civiles, políticos y sociales son iguales para todoel mundo. Hay que asegurar su cumplimiento en la vida cotidiana, eliminando lasinercias sexistas que acumulan sobre las mujeres el peso de las cargas familiares.

Los vínculos de solidaridad interpersonal que caracterizan a las familias se tienenque fundamentar en la igualdad entre los miembros que las forman. Por este motivo,dicho objetivo nos debe permitir crear un modelo integral de apoyo a las familias queno entre en contradicción con los derechos de cada ciudadano o ciudadana. Por otraparte, también es importante para que se reconozca y se revalorice públicamente eltrabajo doméstico hasta ahora realizado de forma informal por muchas mujeres.


23. ALBERDI, I.; MATAS, N. La violència domèstica. Informe sobre els maltractaments a dones a Espanya. Bar-celona: Caixa d’Estalvis i Pensions de Barcelona, 2002.

Se debe destacar la centralidad de este nuevo contrato social y de las políticas deigualdad en la definición de las políticas de apoyo a las familias. Por ejemplo, es muyimportante en relación al objetivo de facilitar la conciliación entre la vida profesional,familiar y personal en un momento en que las inercias sexistas tienden a hacer pensary promover la conciliación solamente para las mujeres. También podemos apuntar laamenaza que representaría hacer políticas familiares que permitan reforzar y mejorar laposición laboral de las mujeres sin entender el vacío que se puede generar para las per-sonas que necesitan ayuda si, en paralelo, no se hacen políticas familiares dirigidas areforzar y mejorar la participación del resto de miembros de la familia en el ámbito deltrabajo doméstico y familiar. Finalmente, su consecución podría incidir notablementeen los «tiempo de vida» de las personas. Por ejemplo, podría posibilitar a muchas mu-jeres el gozar del llamado «tiempo personal» destinado a sí mismas y a su propio cre-cimiento personal.


• Potenciar las políticas de género y de igualdad. Por la misma definición del ob-jetivo y de sus valores subyacentes, el punto de partida de las posibles líneas de ac-tuación está íntimamente interconectado con las políticas de género y de igualdad.Estas líneas se materializan con la integración de la perspectiva de género (gendermainstreaming) en el conjunto de las políticas, a través de metodologías transver-sales, sin perjuicio de que esta integración venga acompañada de medidas de dis-criminación positiva, tanto en su vertiente positiva de promoción de la igualdadcomo negativa de luchar contra los posibles efectos discriminatorios de cualquierpolítica o acción pública.

Una posible vía para estimular esta visión es el fomento de planes de educación enla igualdad para niños y adultos. A través de la sensibilización, los planes han de faci-litar el nacimiento y la extensión de dinámicas familiares democráticas, a partir de lascuales la familia es un espacio que hay que compartir; no sólo para librar a las muje-res de las múltiples obligaciones y falta de tiempo libre, sino también para que el res-to de miembros de las unidades familiares puedan vivir experiencias y valores relacio-nados con el cuidado y el crecimiento humano.24 Por otra parte, también hay que destacarla importancia de revalorizar el trabajo doméstico y familiar.

Los cursos a adultos y las acciones de sensibilización son importantes tanto parasensibilizarlos sobre la importancia de alcanzar la plena igualdad en la vida cotidianacomo para evitar la transmisión de roles patriarcales a sus hijos/hijas y nietos/nietas.


24. Fent xarxa. Guia de projectes per a dones. Oficina Tècnica del Pla d’Igualtat. Barcelona: Diputación deBarcelona, 2001.

• Fomento de la ocupación femenina. El trabajo asalariado es el motor principalde las nuevas actitudes igualitaristas puesto que permite aumentar las oportunida-des de las mujeres y darles más libertad e igualdad respeto a los hombres. Las iner-cias sexistas vienen agravadas, por ejemplo, por la mayor precariedad de la ocupa-ción femenina. Una vida laboral precaria no parece la mejor manera de llegar aconciliar, compartir y/o exigir corresponsabilidad entre el hombre y la mujer, espe-cialmente, pero también entre el resto de miembros de la familia. En este sentido,abordar soluciones para paliar o cambiar las desiguales relaciones de género exis-tentes, ignorando la falta de equidad de partida, no conduce a la conciliación, sinoa que las mujeres acumulen una mayor carga total de trabajo.25

Por una parte, es necesario potenciar la ocupación femenina a través de las líneasde fomento de la ocupación locales y, por otra, luchar contra la mayor precariedad la-boral femenina. La priorización de ambas líneas con el fin de alcanzar este objetivoconcreto no tiene que hacernos perder de vista el horizonte deseable de la plena igual-dad laboral entre géneros, que también debe posibilitar la asunción de nuevos roles la-borales a los hombres, por ejemplo.

En relación con este objetivo, se tiene que destacar que, de forma emergente, seempieza a plantear la necesidad de realizar acciones de intermediación laboral a travésde una perspectiva integral que tenga en cuenta las problemáticas que se dan en elseno de las familias (por ejemplo, en aquellas en las que los hombres no quieren quelas mujeres trabajen o en los casos en los que las mujeres no quieren que los hombreshagan formación, porque consideran que es innecesario, una pérdida de tiempo y quelo que tienen que hacer es trabajar). En definitiva, de lo que se trata es de abordar deforma holística problemáticas relacionadas con el mundo del trabajo y las familias porla existencia de conexiones importantes entre ellos.

• Fomento de nuevas culturas en la organización cotidiana. Hay que reclamarun tiempo de vida, un tiempo donde tenga cabida la actividad laboral, el trabajodoméstico/familiar y un tiempo de no trabajo, que incluye, además del tiempo libre,el tiempo para un mismo.26 Consideramos que también hay que definir un cuartotiempo o «tiempo comunitario» que sería el dedicado a la participación ciudadana,en asociaciones, sindicatos, partidos políticos, etc. En definitiva, un tiempo personal,pero dedicado a los demás de forma voluntaria y que tiene que armonizarse con losanteriores.


25. TORNS, T. La doble presencia: ¿una propuesta para lograr la conciliación?. Jornada «Doble jornada-Do-ble presencia». Pamplona, 17 de octubre de 2001.26. TORNS, T. Obra citada.

Promover la corresponsabilidad familia-escuela-ciudad-gobiernosen el rol educador


En el contexto actual de transformaciones profundas, la educación es una tarea com-pleja, exigente y que presenta múltiples dificultades para los actores implicados, espe-cialmente por lo que atañe a la distribución de las responsabilidades educativas. Hoy,en la actual sociedad de la información y del conocimiento, se enfatiza el carácter com-partido –entre niños, familia, escuela, gobiernos, organismos y otros agentes de la co-munidad– que debe tener la educación para dar respuesta a las nuevas demandas yexigencias sociales.

La familia es el primer núcleo educativo en el que se construyen los modelos bási-cos de comportamiento social de los niños, las primeras identidades, las pertenenciassociales y las bases del sistema de valores. La familia tiene que afrontar una «vieja» ta-rea, ahora más exigente y compleja por las condiciones del entorno y por las propiastransformaciones del sistema familiar actual. Progresivamente, la dedicación de los pa-dres y de la familia extensa al ejercicio de su rol educador ha sido delegada en muchoscasos a otros agentes, principalmente la escuela, pero también a otras personas con-tratadas para cuidar de los hijos.

Desde una perspectiva municipal, de entre las diferentes áreas de actuación y deintervención social y educativas, los servicios y programas para la pequeña infancia yla familia ocupan –y ocuparán durante un tiempo– un lugar destacado. El gobiernodel Estado español y el de la Generalitat de Cataluña han respondido a las necesida-des de las familias con niños pequeños, escatimando la creación o la promoción deservicios públicos de amplio alcance como, por ejemplo, parvularios para niños dehasta tres años.

En el ámbito escolar, en Cataluña la tasa de escolarización por encima de los tresaños de edad es, prácticamente, del cien por cien; a pesar de ello, por debajo de estaedad no se llega ni al 30%, incluyendo la oferta pública y la privada.

Debido a la idea de que «los hijos son un asunto privado de las familias», existepoca sensibilidad política, empresarial y social, respecto a la significación de la funciónsocial –en beneficio de la sociedad– que cumplen madres y padres, y las consecuenciasnegativas de que tengan que realizarlas en situaciones poco adecuadas o sin ningúnapoyo social y político. En general, se da una falta de implicación en la resolución deeste problema.


A la escuela se le ha delegado en solitario la difícil tarea de educar y de formara los niños y jóvenes y, además, tiene que asumir las tareas de socialización, forma-ción en valores y hábitos... que la familia le delega. Hay una confusión y solapa-miento de los roles familiares y escolares en cuanto a la educación de los niños y jó-venes.

Por otra parte, las asociaciones de madres y padres de escuelas públicas no hanconseguido convertirse en un verdadero motor de servicios y formación para los padresy madres asociados, ni tampoco en auténticos organismos de participación con una efec-tiva implicación en el proyecto educativo del centro. Es una red muy debilitada y so-metida a la estructura escolar y al encorsetamiento de la «participación» que viene de-terminada por la normativa.

En un entorno social, cultural y tecnológico cada vez más amplio y menos contro-lable, y con menos disponibilidad de tiempo por parte de los progenitores y educa-dores, ambos se sienten a menudo desbordados e impotentes, y con carencias e in-certidumbres para ejercer un rol de autoridad, especialmente en la educación deadolescentes.

En la educación de los niños y jóvenes toman cada vez mayor importancia todoslos procesos formales e informales que se realizan en un entorno social amplio y queescapan al control tanto de las familias como de las escuelas. El caso más paradigmá-tico son los medios de información y de comunicación (tv, Internet, móviles,..) que seestán convirtiendo en nuevos «agentes educativos» del entorno.

Ciudad y educación son conceptos fuertemente interrelacionados. La calidad y ti-pología de ciudad y su desarrollo dependen, entre otros factores, del nivel y de lascaracterísticas educativas de su población y grupos sociales. A su vez, la educación y el aprendizaje dependen de las condiciones educativas del entorno comunitario ysocial.

La ciudad también tiene su responsabilidad educativa. Es una red en la que actúane interaccionan una multitud de agentes educativos: familia, niños y jóvenes, escuela,gobiernos, entidades, medios de comunicación, entorno social. En este sentido, la ciu-dad puede convertirse en un «contenedor» que permita organizar el conocimiento ylas relaciones en un espacio limitado y conocido que puede aportar seguridad, identi-dad y estabilidad. En la ciudad educadora, la conciencia cívica, la autoridad, el uso delespacio público, el transporte, la movilidad,… se convierten en elementos educativosmás allá de la acción familiar y escolar.



El convencimiento de que «la educación es una de las claves del futuro» significatambién no limitar la educación a una competencia que corresponde sólo a la familiay a la escuela, sino una competencia amplia y transversal que corresponde a la comu-nidad local y, por tanto, también a los gobiernos locales. Eso quiere decir sobrepasarlas limitaciones de una educación centrada en la escolaridad y concentrada en la in-fancia y la juventud, para llegar a un criterio de educación mucho más extenso queabarca todas las etapas de la vida, desde el nacimiento hasta la vejez. La educación escada vez más un valor social.

Tanto las preocupaciones sociales como una renovada concepción sobre la educa-ción están conduciendo a que la mayor parte de acciones iniciadas en forma de servi-cios y programas para inmigrados, gente mayor, pequeña infancia,... tenga un marca-do sentido socioeducativo.27 Para unos, para ayudarlos en su adaptación a una nuevacolectividad, para otros, para (re)descubrir una etapa vital (la vejez), que se presenta tanposibilista e inexplorada como nunca lo había sido; y para los niños pequeños, para ini-ciar su trayectoria como ciudadanos queridos y protegidos, estimulados, disponiendode oportunidades de crecimiento, bienestar y educación.


Reconocimiento de la importancia de la educación familiar y los modelos quese transmiten, y de la necesidad de la corresponsabilidad familia-escuela-ciudad-go-biernos en los procesos de inclusión social.

c) Líneas de actuación específicas para alcanzar el objetivo:

• Políticas diversificadas en la pequeña infancia (0-3 años). Una buena políticafamiliar en nuestro país debe, en primera instancia, situar la oferta de prestacionesy servicios a los niveles de los países de la UE. Por ejemplo, en servicios escolarespara la primera infancia hay que plantearse llegar a los siguientes índices de esco-larización: 20% en niños hasta un año, 50% en niños de hasta dos años y 80%en niños hasta tres años.28 Se tiene que hacer constar que, en la práctica, con losniños de 2 a 3 años se está llegando a unos porcentajes de escolarización del100%.


27. L’educació dels més petits. Barcelona: Diputación de Barcelona, 1999.28. L’educació dels més petits. Obra citada.

Se tiene que definir bien y defender el modelo educativo de los parvularios conoferta flexible de horarios, servicios y costes, a fin de que, por una parte, contribuyaa estimular y desarrollar las capacidades cognitivas de los niños en edades más tem-pranas, y por otra, contemple la diversidad de necesidades y situaciones familiares.De este modo, el modelo educativo de los parvularios cumple una doble función: unasocial y otra educativa. A pesar de ello, no debe caerse en la rigidez de plantear losparvularios como única alternativa, ya que otros tipos de servicios pueden adecuarsemejor a las necesidades y oportunidades de los diferentes territorios y familias.

• Políticas para facilitar la conciliación de la vida familiar, la escolar y la labo-ral. Hay que pensar en mejorar la adaptabilidad de los centros escolares medianteservicios y programas asociados a la escuela, tanto en relación a las horas de entra-da y salida, como a la reordenación de las vacaciones escolares.

• Políticas de apoyo a la tarea educativa. Hay que abordar la gestión del fracasoescolar desde un perspectiva global. Se pueden llevar a cabo medidas relacionadascon un compromiso entre padres y madres, niños y centro escolar para tratar el pro-blema, de manera individualizada, ya sea mediante medidas de refuerzo escolar contodas las partes comprometidas, o de mediación cuando a ello estén asociadas otrasproblemáticas, o de terapias familiares o individuales, si es lo más conveniente.

Por otra parte, debe pensarse y concretarse también el tipo de apoyo público aactividades y servicios que hoy día son necesarios por complementar la función edu-cativa y socializadora de la escuela. Existen múltiples experiencias de actividades, lasllamadas actividades extraescolares, promovidas por asociaciones de padres y ma-dres, profesionales y voluntariado, que tienen como finalidad contribuir a una for-mación más integral. La coordinación y participación municipal, con recursos prove-nientes de otras administraciones, facilitaría la gestión de recursos, la ordenación deesta oferta y el control de la calidad.

• Centros polivalentes y programas de atención a la infancia y las familias di-versificados. Actualmente existen diversas iniciativas de atención a padres y ma-dres en relación al cuidado y la educación de sus hijos e hijas. Pueden estar vincu-lados a la escuela como eje de referencia principal. Una línea a potenciar sería la dearticular todos los servicios diversificados y compartimentados en un proyecto úni-co, aunque se pueda desarrollar en equipamientos y centros diversos de la ciudad.Estos centros tendrían que atender a todas las familias, evitando la diferenciaciónpor tipologías de necesidades. Esto también favorecería la posibilidad de crear redesde familias.

El objetivo común de todos estos servicios sería el de ayudar y orientar a los pa-dres y madres, abuelos y cuidadores de los niños y adolescentes en los procesos de


desarrollo y maduración de sus hijos/hijas, así como las estrategias de resolución deconflictos internos a la familia, y la promoción de una cultura participativa y demo-crática en el seno de la familia.

Para dar respuesta a tal objetivo es necesario, pues, crear una red que englobeaspectos diversos y que implique servicios, profesionales y administraciones diversas(servicios educativos, sanitarios, sociales, planificación de la ciudad, etc.). Se han he-cho experiencias de este tipo en Francia e Italia con los llamados centros polivalen-tes para las familias. A modo de ejemplo enumeramos algunos programas y/o ser-vicios que se pueden ofrecer: conferencias y charlas sobre temas de interés generalpara familias; grupos de intercambio y ayuda mútua de padres y madres; espaciosde juego para niños pequeños y familias (0 a 6 años); servicios de mediación fami-liar en situaciones de conflicto; orientación y terapia familiar; atención específica aniños: refuerzo escolar, actividades de ocio, atención socioeducativa; espacio de en-cuentro de familias y adolescentes; oferta de servicios complementarios: canguros,cuidadores de niños, intercambio de tiempo, etc.

• Acciones de sensibilización para reforzar la necesidad de la implicación delas familias en las escuelas. Destinadas a reforzar el papel de los padres y ma-dres como primer referente educativo de sus hijos y a su vez como actores comu-nitarios. Se tendría que reconsiderar el papel de las madres y los padres en el mar-co de las escuelas públicas, tanto en lo que respecta a su participación en los órganosde gestión como en relación al papel que juegan las asociaciones de madres y pa-dres.

Las escuelas de madres y padres son un recurso del que se han dotado muchasAMPAS para dar respuesta a las dudas y carencias que se generan respecto a la edu-cación de los hijos e hijas. En nuestro territorio ha habido experiencias de todo tipo,algunas notablemente afortunadas y otras de menor éxito.

Quizá sería necesario hacer una reflexión conjunta entre padres y madres, edu-cadores y municipio sobre el modelo desarrollado y sus resultados, y sobre cuales se-rían las necesidades actuales. También se tendría que reorientar el modelo de parti-cipación actual, excesivamente burocratizado, pensar en mecanismos de relaciónmás individualizados entre padres y escuela y poner el énfasis en el vínculo entre elConsejo Escolar Municipal y el Proyecto educativo de ciudad.

Una propuesta concreta de cómo se podría mejorar la implicación de las fami-lias en las escuelas se basaría en el establecimiento de «contratos» en los que secontemplarían los compromisos de las familias y la escuela en la educación de sushijos.


Hacer pueblos y ciudades sostenibles y diseñados para las necesidades de todos los miembros de las familias29


Las transformaciones económicas, demográficas y sociales que se producen ennuestra sociedad generan la necesidad de repensar la organización de la vida cotidia-na en nuestros pueblos y ciudades.

Nuestros municipios se han pensado y diseñado sobre la base de una lógica pro-fundamente segmentada. Por una parte, porque se han concebido desde una ópticabásicamente economicista (negocios, empresas, trabajadores, comercios, ocio…); y porotra, porque se hace evidente una marcada visión androcéntrica de las ciudades. Estavisión ha minimizado –si no excluido– las necesidades específicas de movilidad y usode espacios urbanos de todas aquellas personas que son consideradas «no producti-vas» o, mejor dicho, que no participen en el mercado laboral. Estamos hablando de losniños y niñas, de las madres, de las amas de casa, de las personas con discapacidades,de las personas mayores, etc.

A pesar del avance que se ha producido en materia de accesibilidad, los pueblos yciudades a veces pueden resultar incómodos para aquellas personas que tienen que vi-vir en un municipio pensado más para la circulación de coches que para poder pasear,jugar o simplemente descansar en una plaza o en otro espacio público. Especialmenteen aquellos casos en que el proceso de urbanización ha sido más intenso.

La construcción de viviendas, servicios y equipamientos es una pieza clave en el pla-neamiento de los pueblos y las ciudades. La fragmentación de la vida familiar está con-duciendo a un crecimiento importante del número de hogares, con el incremento decostes que ello conlleva.

Las redes de transporte público urbano han sido fundamentalmente pensadas parahacer frente a las necesidades de desplazarse del hogar al trabajo y no han tenidoen cuenta, por lo menos hasta hace poco, la diversidad de microdesplazamientosque requiere la vida familiar o asociativa. También se ha dado prioridad al transpor-te privado sobre el transporte público, y a los coches sobre otros tipos de transpor-te, o a la movilidad y seguridad de los peatones. Por otra parte, en un contextocomo el actual, caracterizado por la combinación de un intenso proceso de urbani-


29. Algunas de las explicaciones que aquí se realizan son el resultado de una sesión de trabajo efectuadacon Francesc Aragall, especialista en el tema de las ciudades accesibles.

zación y por un aumento de la movilidad, esta problemática también se hace evi-dente en los municipios más pequeños, que en muchos casos no disponen de trans-porte público.

Los horarios también afectan en gran manera a la vida cotidiana de las personas.Cada vez se hace más difícil compatibilizar los horarios profesionales, los escolares y losde los servicios, puesto que el diseño de los tiempos sociales se ha basado hasta hoyen la existencia de la familia patriarcal –con una clara división de roles– y en la hege-monía de los horarios laborales de los hombres. Ahora que esta división de roles ya noes funcional, hay que replantear también esta cuestión.


El convencimiento de que nuestros pueblos y ciudades tienen que adaptarse a lasnecesidades de sus habitantes se hace más evidente cuando muestran sus reticenciasrespecto a los diseños urbanísticos que se han realizado en el pasado, discrepancia quese manifiesta con una mayor intensidad en los contextos más urbanizados.

Los gobiernos locales disponen de un conjunto de instrumentos de ordenación ur-bana, de regulación de usos del suelo, de promoción de actividades económicas, etc.;instrumentos todos ellos que, si se utilizan de forma coherente e intencionada, puedeninfluir en la configuración de un modelo determinado de municipio, que sea más ama-ble con las personas y sostenible en términos medioambientales.

El principio o valor subyacente que lleva a plantearse la realización de actuacionescon las que alcanzar este objetivo sería el siguiente:

El diseño urbanístico, los tiempos y espacios de los pueblos y ciudades y las fa-cilidades de transporte adecuados a las necesidades de todos los miembros de lasfamilias, mejoran la calidad de vida y deben ser compatibles con la sostenibilidadmedioambiental.


• Potenciar pueblos y ciudades compactos. Los pueblos y ciudades compactos sonlos que mejor aseguran la integración de las funciones y recursos que existen, faci-litando a su vez la vida a las familias, asegurando un uso más eficiente del suelo yreduciendo los costes de desplazamiento y transporte. Los gobiernos locales han de


potenciar los pueblos y ciudades compactos ejerciendo las competencias urbanísti-cas de que disponen, a través de la política de vivienda, etc.

Esta línea de actuación es fundamental para que nuestros municipios seansostenibles en términos medioambientales, especialmente, en un momento comoel actual, en el que el proceso de urbanización se está manifestando de formamuy intensa por el elevado aumento de la demanda de viviendas, producido porla fragmentación familiar. Por este motivo, la adaptación del diseño de pueblos y ciudades a los miembros de las familias en un contexto marcado por esta plu-ralidad de formas familiares tiene que integrarse a la aplicación de modelos desostenibilidad medioambiental, como los definidos a partir de las Agendas 21 locales.

Una de las medidas que ya se han comentado al hablar del problema de la vi-vienda para la formación de nuevas familias, y que también podría ser válida paraeste objetivo, es la necesidad de incrementar la multifuncionalidad en las nuevaspromociones de vivienda, estudiando la posibilidad de que distintas viviendas com-partan servicios.

• Incorporar la participación de la ciudadanía en el diseño de los pueblos yciudades. Los ayuntamientos, por la proximidad a los ciudadanos, son los que me-jor pueden asegurar la participación de todos en el diseño de pueblos y ciudades,con el apoyo técnico y pedagógico necesario. Se debe potenciar la participación dehombres y mujeres, niños, gente mayor, personas con discapacidades, etc., que tie-nen necesidades diferentes de las que dominan actualmente en el diseño urbanís-tico.

Las fórmulas ensayadas por los diversos ayuntamientos son muchas: desde ex-posiciones itinerantes de los planes urbanísticos, a audiencias con entidades impli-cadas, hasta consejos ciudadanos o núcleos de intervención participativa.

• Realizar estudios de movilidad urbana e interurbana, y de uso de los espa-cios públicos. Los estudios de movilidad muestran las necesidades de transporte delos ciudadanos y ciudadanas. Desde hace tiempo se realizan, sobre todo en las gran-des ciudades, pero se tendrían que ampliar al resto de municipios para, así, poderdar respuesta a las necesidades de movilidad existentes, por ejemplo, entre diferen-tes núcleos urbanos o entre éstos y las redes de transporte público existentes. Tam-bién se tiene que ampliar su perspectiva para poder tener en cuenta los diversos co-lectivos existentes. Por último, se debe potenciar que los espacios públicos de lospueblos y las ciudades puedan utilizarse para realizar actividades de ocio, y tambiénpara las familias.


• Potenciar el cumplimiento de la normativa de accesibilidad en los equipa-mientos y en los espacios públicos de pueblos y ciudades. De esta manera,toda la ciudadanía, con independencia de sus condiciones físicas, podrá, de facto,acceder a estos espacios y gozar de ellos (plazas, ramblas, polideportivos municipa-les, etc.) que, por definición, son para todos. Es necesario potenciar la aplicación dela normativa de accesibilidad. No se trata sólo de eliminar todas aquellas barrerasarquitectónicas, sino de proyectar estos espacios públicos para que sean conforta-bles y accesibles a todas las personas.

• Potenciar la optimización de equipamientos y adaptarlos para que puedan pres-tar servicios de apoyo a las familias. Se trata de que los espacios existentes en nues-tros pueblos y ciudades, especialmente los municipales, se diseñen como espaciosde convivencia, utilizados por diversos colectivos y con distintas finalidades, consi-guiendo una óptima utilización.

• Políticas de tiempo30

– Reorganizar los horarios de la administración y de los servicios municipales paraadaptarlos a las nuevas necesidades de conciliación actuales. En muchos casos,los servicios que presta la administración están diseñados más en función de loshorarios de los trabajadores municipales que de los ciudadanos que requieren ha-cer uso de ellos. Se debe favorecer su modificación.

– Potenciar el uso de las nuevas tecnologías entre todos los ciudadanos para per-mitirles comunicarse y hacer los trámites con la administración a través de la redtelemática. Las largas jornadas profesionales imposibilitan a estos ciudadanos quelas realizan poder recibir los servicios de forma presencial. Hoy día, las posibilida-des que ofrecen las nuevas tecnologías permiten solventar este problema desa-rrollando la administración electrónica.

– Estudiar la posibilidad de impulsar bancos de tiempo. Italia es el país que inició loque se llama política de los tiempos en las ciudades, y también fue la impulsorade los llamados bancos del tiempo. El banco del tiempo es una innovación socialque activa una red de solidaridad basada en el intercambio de prestaciones rela-cionadas con actividades de vida cotidiana entre los ciudadanos asociados. La uni-dad del intercambio es la hora, independientemente del servicio que se da o serecibe.

– Estudiar la posibilidad de establecer oficinas locales del tiempo para estudiar deforma participativa la adecuación de horarios de los servicios existentes en el mu-


30. Algunas de las líneas de actuación que a continuación se apuntan son el resultado de una sesión detrabajo efectuada con Teresa Torns, especialista en políticas de tiempo.

nicipio. Esta experiencia también se ha llevado a cabo en diversas ciudades delnorte de Italia. La diferencia es que en este país los gobiernos locales tienen com-petencia en el establecimiento de horarios de los comercios y servicios del muni-cipio.

Estas experiencias tratan de integrar la dimensión del tiempo en la reflexión sobrela calidad de vida local, y concretar medidas reguladoras de los usos del tiempo en fun-ción de las características específicas de los barrios y de las necesidades de los diversosgrupos sociales. Al referirnos a un nuevo ámbito de intervención pública local, hay queinvertir previamente en la generación de conocimiento de las necesidades de los terri-torios y de los diversos grupos que los habitan.


Dar apoyo a las necesidades específicas de las familias


Las transformaciones sociodemográficas, económicas, sociales y laborales quelas sociedades contemporáneas experimentan han aumentado la fragmentación de las necesidades sociales. Por lo tanto, el número de familias con necesidades es-pecíficas, ya sean permanentes o transitorias en determinadas etapas del ciclo vitalde sus miembros, es creciente y reclama una intervención de los poderes públicosmás activa, dado que a menudo comportan procesos de desigualdad y de exclusiónsocial.

Las necesidades específicas, que no son excluyentes entre sí, pueden afectar a:

1. Las familias como unidad económica. Tal como expresan Flaquer y Brullet,31 nosencontramos en un sistema de bienestar caracterizado tradicionalmente por su bajo ni-vel de desmercantilización y de desfamiliarización.

A consecuencia de la mercantilización, los individuos no pueden mantener su nivel de bienestar si no participan en el mercado laboral. Por otra parte, la familiari-zación –entendida como la delegación en la familia de responsabilidades de protec-ción que también debería asumir el Estado– comporta que los individuos dependantotalmente de sus familiares y parientes por lo que respecta al sostenimiento de surenta.

Por ejemplo, el programa de mantenimiento de rentas está orientado a quienes yaestán integrados en el mercado de trabajo, básicamente al sostenimiento de los cabe-zas de familia en paro.

Estos factores, unidos a la creciente heterogeneidad de formas familiares, a loscambios en la estructura de edades por el aumento de la longevidad y la creciente precarización del mercado de trabajo, ha conducido a que el estado de bienestar sehaya hecho restrictivo en la atención de las problemáticas socioeconómicas específicasque las familias afrontan, situación que implica un incremento de las desigualdades so-ciales.

Por ejemplo, como podemos observar en la tabla núm. 7, aproximadamente la mi-tad de hogares manifiestan tener alguna dificultad para llegar a fin de mes.


31. FLAQUER, LL.; BRULLET, C. Obra citada, 1999.

2. Las familias como conjunto de personas unidas por vínculos convivenciales y/ode parentesco. En estos últimos años, se han manifestado de forma creciente proble-mas de carácter convivencial entre los miembros de las familias. La democratización delas opciones familiares ha hecho más visibles algunas problemáticas derivadas de las re-laciones patriarcales que antes se guardaban ocultas. El ejemplo más agudo de ello esla violencia familiar, que afecta mayoritariamente a las mujeres, niños y personas ma-yores desvalidas.

También se producen otros tipos de conflictos en el seno de las parejas y de los nú-cleos familiares, así como los cambios en sus dinámicas a lo largo del ciclo vital, querequieren de dispositivos para facilitar una reorganización interna.

Las familias también funcionan como redes de solidaridad informal, de manera quela gran mayoría asume la atención de los miembros que se encuentran en una situa-ción de fragilidad o precariedad, puntual o crónica.

De entre estas posibles situaciones de fragilidad destacamos: las personas mayorescon situaciones de dependencia, las personas con disminución física y/o psíquica, laspersonas con enfermedades mentales, los niños y adultos que sufren enfermedades tran-sitorias que las incapacitan, las personas con problemas de drogodependencia, las ma-dres adolescentes, las madres solas, etc.

Sin embargo, esta función de asistencia y apoyo que desarrollan las familias –es-pecialmente las mujeres– no ha sido reconocida por los poderes públicos más alláde consideraciones teóricas. Hoy en día, es urgente impulsar programas de apoyo yformación a quien se ocupa de las personas con situaciones de dependencia, asícomo reforzar el estado de bienestar para que no tengan que depender del apoyofamiliar.

3. Las familias como unidad convivencial y/o de parentesco regulada por el derechocivil. A pesar de que en Cataluña se reconoce a las parejas del mismo sexo (que a me-nudo conviven con hijos de uno u otro), mediante la regulación de parejas de hecho,este reconocimiento no es de pleno derecho. Aún se produce una discriminación queatenta contra el principio de igualdad de oportunidades de estas parejas, e hijos e hi-


Tabla núm. 7. Porcentaje de hogares con dificultad para llegar a fin de mes en Cataluña (2002)

Con mucha dificultad Con dificultad Con poca dificultad Total

Cat Esp Cat Esp Cat Esp Cat Esp1º trimestre 4,40 7,70 14,40 14,80 31,00 29,20 49,80 51,702º trimestre 4,90 7,90 14,50 15,80 31,70 28,40 51,10 52,103º trimestre 5,00 8,20 14,70 15,60 32,00 29,00 51,70 52,80


jas cuando los hay, para poder tener una vida familiar con los mismos derechos y obli-gaciones que las formadas por parejas heterosexuales.

4. La integración de las familias en el seno de la comunidad local. En relación a ladimensión comunitaria, también se ha de considerar la necesidad de la inclusión social,desde la diversidad, de las familias recién llegadas y de minorías étnicas. Este fenóme-no creciente en nuestra sociedad requiere estrategias y acciones que, sin ser segrega-doras, atiendan a la especificidad de sus situaciones de llegada.

b) Descripción del objetivo:

El aumento del número de personas o familias que de forma puntual o permanen-te presentan necesidades específicas es creciente y reclama una intervención más acti-va de los poderes públicos.


La equidad es el resultado de aplicar el principio de justicia social, que orientala lucha contra las desigualdades, a la existencia de situaciones y de necesidades es-pecíficas.

La consecución de este objetivo es fundamental para evitar la exclusión social ydebe permitirnos promover la igualdad de oportunidades desde la diversidad, pero es-pecialmente en aquellas situaciones personales y familiares en las que las personas seencuentran más carentes de recursos propios.


La premisa de actuación básica para la integración social se orienta hacia la uti-lización normalizada de todos los servicios por parte de cualquier ciudadano o ciu-dadana y, por tanto, como individuos y miembros de las familias. El objetivo debeser, en tanto en cuanto sea posible, asegurar la plena ciudadanía a todos y todaslas personas residentes. En este sentido, la normalización no implica que no se pue-da prestar una atención específica a determinadas necesidades o que no se puedaproducir una mayor diversificación de las demandas, pero sí que es necesaria unareconceptualización de los servicios municipales para facilitar su acceso a toda laciudadanía.


También se tiene que hacer especial referencia, en todas las líneas de actuación quecitamos a continuación, a la necesidad de fomentar, siempre que sea posible, la apli-cación de programas de prevención.

• Para las familias como unidad económica y la pobreza familiar. Desde el mun-do local ya se otorgan tanto las ayudas económicas de urgencia como el PIRMI, quese canalizan a través de los servicios sociales. No obstante, el programa de mante-nimiento y redistribución de rentas es competencia del Estado y de las comunida-des autónomas. Por otra parte, se debe apuntar la importancia que pueden tenercomo mecanismo de inclusión social otras políticas locales. Por ejemplo, las políticasactivas para la capacitación e inserción social y laboral.

• Para las familias con problemas de carácter convivencial:

– Potenciar la existencia de servicios de orientación y de mediación familiar paraayudar a gestionar los conflictos familiares. La mediación familiar se puede defi-nir como un método extrajudicial de resolución de conflictos que se caracterizapor la intervención de una tercera persona imparcial y experta que tiene como fi-nalidad ayudar a las partes a obtener por sí mismas un acuerdo satisfactorio. Endefinitiva, ayudar a mejorar las relaciones entre los miembros de las familias cuan-do existe una situación de conflicto diferente de la violencia doméstica.

– La violencia familiar requiere una aproximación específica, dado que, como ya he-mos apuntado anteriormente, es uno de los problemas más graves y acuciantesderivados de los vínculos convivenciales y afectivos entre las personas que formanfamilia. Las líneas de actuación locales posibles son muy heterogéneas. Podemoscitar (aunque sean líneas de acción a las que hemos hecho ya alusión en otrosobjetivos):

– a) Programas de educación y de sensibilización, de carácter preventivo: prácticasde educación en la igualdad que permitan el desarrollo de prácticas familiaresdemocráticas; programas de sensibilización ciudadana, incluyendo los mediosde comunicación local, por ejemplo, a través de campañas publicitarias de al-cance general que permitan generar rechazo social contra estas agresiones.

– b) Desarrollar, a partir de la proximidad, mecanismos de detección de la violenciadoméstica, por ejemplo, a partir de programas de detección precoz a partir deprofesorado y psicólogos de primaria y secundaria o de los médicos de aten-ción primaria.

– c) Fomentar el desarrollo de programas de formación específica para los profe-sionales que atienden a las víctimas de la violencia doméstica a través de pro-


gramas que afronten el fenómeno desde una perspectiva integral (psicológica,sanitaria y social).

– d) Creación de mecanismos eficaces de control policial y de derivación judicialcuando sea necesario.

– En el caso de cambios en las estructuras familiares, por ejemplo, porque se pro-duce una ruptura en el seno de las parejas, se tiene que ofrecer apoyo durantelos procesos de reorganización interna de las familias.

• Para las familias con miembros en situación de especial dependencia o fra-gilidad, como:

a) Las personas mayores con situación de dependencia: servicios de atención do-miciliaria; centros de día; residencias; viviendas tuteladas. También debería haberservicios de atención a los cuidadores y cuidadoras.

b) Niños enfermos o con trastornos de desarrollo: en el caso de enfermedades pun-tuales, se debería resolver mediante permisos parentales, ya que los niños, en es-tas situaciones, necesitan su entorno familiar. En el caso de enfermedades demayor duración temporal, habría que recurrir a la atención domiciliaria y pro-gramas «respiro» para los cuidadores habituales.

c) Las personas con discapacidad física y/o psíquica, los enfermos mentales y laspersonas que sufren enfermedades graves que las incapacitan de forma transi-toria. Los servicios asistenciales y el apoyo a las personas cuidadoras son esen-ciales en este sentido.

d) Las familias con miembros con problemas de drogodependencia: orientación yapoyo a las familias en esta situación.

e) Madres solas: fomentar las medidas de discriminación positiva en el acceso a losservicios públicos.

Se debe destacar la importancia de que las familias con personas en alguna de es-tas situaciones también sean susceptibles de una atención específica y de un trata-miento diferenciado en el resto de objetivos. Por ejemplo, los padres y madres de ni-ños con graves discapacidades físicas o psíquicas tendrían que gozar de un tratamientodiferente cuando se articulen las medidas de conciliación.

Por otra parte, las actuaciones de apoyo logístico, psicosocial y de orientación e in-formación a las familias deben organizarse desde un modelo único e integrado de ser-vicios, que a su vez respete la atención específica de problemáticas concretas.


• Para las familias homosexuales con hijos/hijas. Ya se ha apuntado anterior-mente la discriminación jurídica que sufren algunas familias por razón de la orien-tación sexual de la pareja adulta que asume la crianza y educación de los hijos. Losayuntamientos tendrían que regularizar las parejas de hecho y tratarlas, por lo quese refiere al acceso a su servicio, sin ningún tipo de discriminación. A pesar de ello,en este caso, el rol del gobierno local es muy limitado, dado que la potestad legis-lativa corresponde a la Generalitat y al Estado.

• Para las familias recién llegadas y las minorías étnicas. Las actuaciones que lasciudades desarrollan o pueden desarrollar ante los procesos migratorios cubren fun-damentalmente cuatro estrategias: la recepción, la acogida, la normalización y lagestión del cambio cultural,32 también dirigida a la población autóctona.


32. Món local i Diversitat: estratègies polítiques i serveis municipals per a la integració de persones immi-grants no comunitàries. Barcelona: Consorci de Recursos i Documentació per a l’Autonomia Local, 2001.

3.3 Líneas de actuación de la Diputación

La Diputación de Barcelona, como ente local supramunicipal y de acuerdo con el marcode actuación que le otorga la legislación, tiene como funciones principales las siguientes:

– la coordinación de los servicios municipales entre sí a fin de garantizar la prestación inte-gral y adecuada en la totalidad del territorio de los servicios de competencia municipal;

– la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmen-te a los de menor capacidad económica y de gestión;

– la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y supracomarcal, y el fo-mento y la administración de los intereses peculiares del territorio.

A partir de este marco de actuación, la Diputación de Barcelona se ha convertido en unreferente entre los municipios de su territorio, y tiene como misión principal velar por la con-solidación de un sistema local con autonomía y poder político. En este sentido, la actuaciónde la Diputación es subsidiaria de los ayuntamientos e interviene en la medida en que pue-de contribuir a incrementar la eficiencia en la prestación y gestión de los servicios municipa-les, a mejorar la capacidad de respuesta ante las necesidades de los ciudadanos y a garanti-zar la equidad y la cohesión territorial.

El modelo de la Diputación de Barcelona se basa en un sistema de trabajo en red con losayuntamientos y otros agentes del territorio, constituyendo un entramado local para la promo-ción de la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos y el desarrollo económico y social.

En cuanto a las políticas de apoyo a las familias, además de los programas y serviciosque actualmente lleva a cabo y que pueden considerarse de apoyo a la familia, la Diputa-ción impulsará y promoverá, a través de los programas de sus áreas de gobierno, la im-plantación de los servicios y actuaciones descritas en este documento.

Esto implica que, conjuntamente con los ayuntamientos, otros gobiernos, agentes y ciu-dadanos, trabajará en la línea explicitada, intentando hacer realidad los principios y valoresque deben sustentar estas políticas, y utilizando los medios humanos, técnicos y económi-cos más adecuados en cada caso, para llevar a cabo las políticas y servicios de apoyo a lasfamilias. Será en el próximo mandato, si éste es el deseo del nuevo equipo de gobierno,cuando se profundice en la concreción de las actuaciones a partir de las líneas generalescontempladas en este documento.

Este apoyo, recogiendo la experiencia acumulada en los últimos años de gobierno, pue-de continuar realizándose mediante las actividades de carácter más general que la Diputacióndesarrolla en todos los ámbitos de actuación local, y que se concretan en:


– diseño de marcos y modelos de actuación adaptables a las diversidades de cada realidadmunicipal;

– apoyo y formación para los concejales y técnicos municipales;

– elaboración de sistemas de información a escala local que permitan hacer un seguimientode la evolución de las necesidades sociales y de las políticas locales;

– difusión de buenas prácticas, benchmarking y mecanismos de evaluación;

– promoción de experiencias innovadoras y planes piloto;

– fomento de la cooperación intermunicipal y los servicios de supramunicipalidad, dondepuedan aplicarse economías de escala, e

– impulso de los intereses municipales, apoyando sus iniciativas ante las administraciones au-tonómica, estatal y comunitaria.

Todas estas actuaciones deben ayudar a configurar una oferta de apoyo a los ayunta-mientos, global e integral, que, desde la planificación y la transversalidad, haga posible unasverdaderas políticas de apoyo a las familias.


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Políticasde apoyoa las familias:una propuestadesde el mundo localwww.diba.es

«Las políticas de apoyo a las familias son un elemento clave paradesarrollar el régimen de bienestar catalán. Los programas yservicios que los implementan tienen que reconocer y respetar losdiferentes proyectos convivenciales, tienen que fortalecer la autonomíade las personas y de las familias y su capacidad de escogerlibremente entre diversas opciones de bienestar. Es necesario unnuevo estilo de trabajo basado en la concertación y la responsabilidadcompartida de los agentes que intervienen en los procesos depolíticas públicas: gobiernos e instituciones públicas, sectorempresarial, asociativo, familias y ciudadanía.»

El CD adjunto contiene los documentos siguientes:

• La situación social en Cataluña. Incidencia en la estructura de hogares y familias

• La política de apoyo a las familias en Cataluña

• La política de apoyo a las familias y a las personas mayores en España

• La política de apoyo a las familias y a las personas mayores en diversos paíseseuropeos.

• La situación social en la Unión Europea. Incidencia en la estructura de hogaresy familias.

• Marco legal y competencial de las políticas de familia y de personas mayores

• Políticas de infancia y familia a escala local en Europa

• Entidades que desarrollan servicios dirigidos a la familia y a las personas mayores

• Análisis DAFO para elaborar políticas locales de apoyo a las familias

• Bibliografía

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xarxa de municipis

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