DL 889 Bonificacion a la contratación de mano de obra

Revisado por : Ovalle & Cía Sr. Pablo Manouvrier Autorizado por : Gerente General SalmonChile A.G. Sr. Rodrigo Infante Varas. Preparado por : Maribel Mancilla B./ SalmonChile-Aysén *Ley 19.853 – ex D.L. 889

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DECRETO DE LEY 889.

BONIFICACIÓN A LA CONTRATACIÓN DE LA MANO DE OBRA

ANÁLISIS DE SU CONTINUIDAD

1. Antecedentes: i) Beneficios para Zonas Extremas (ZE): Estas zonas se han definido por razones de carácter geográficas (distancia de la capital), históricas (generación a partir de conflictos con países vecinos) y geopolíticas (aumentar la población debido a su ubicación estratégica con respecto a países limítrofes). Como tales se han establecido a las regiones I (Tarapacá) y la provincia de Tocopilla en la II región (Antofagasta), en el extremo norte del país; y la XI Región (Aysén), la XII Región (Magallanes), y las provincias de Palena y Chiloé en la X Región por la zona sur. Adicionalmente se incluye la Isla de Pascua. Para ellas se han establecido distintos instrumentos (ver tabla 1) para mejorar las condiciones productivas, poblacionales y de calidad de vida de las personas que viven en estas zonas. Las políticas de excepción de zonas extremas se dividen en “incentivos fiscales a empresas privadas, las que están orientadas a disminuir los costos operacionales y/o aumentar las utilidades de las empresas privadas con el fin de fomentar su localización en las ZE; y asignación preferencial de transferencias y programas públicos, que busca asegurar que la provisión de bienes y servicios públicos, así como los programas sociales, sea en las ZE al menos del mismo nivel que el resto del país. Esto también pretende fomentar la localización de empresas y personas en las ZE.” (Banco Mundial, 2005) La utilización de estos instrumentos se traduce en un gasto total para el fisco de US $ 421.8 millones (Chile,

políticas de excepción de zonas extremas, Banco Mundial 2005), esto significa un gasto per cápita de US $ 637,7. De los US $ 421.8 millones, US $ 209,4 millones corresponden a incentivos fiscales a empresas privadas y US $ 212.4 millones a asignaciones preferenciales de transferencias y programas públicos. Al hacer la división regional, el gasto se distribuye de la siguiente forma: I región, US $ 71.8 millones; Provincia de Chiloé y Palena US $ 12.7 millones; XI región US $ 76 millones; XII región US $ 128.7 millones (Banco Mundial, 2005) ii) DL 889: para ser más precisos se debe hablar de la ley 19.853, debido a que es ésta la última modificación (históricamente han existido 8 modificaciones desde su creación en el año 1975) cuya vigencia expira el 31 de diciembre del presente año. La ley (en su título) establece una bonificación a la contratación de la mano de obra en las ZE. Esta bonificación consiste en un subsidio al empleador del 17% sobre las remuneraciones imponibles que no excedan los $ 159.071 (según actual ajuste del IPC). Se exceptúan de esta bonificación las empleadas particulares, el sector publico, la gran y mediana minería de cobre y hierro, las empresas bancarias, las sociedades financieras, empresas de seguros, las AFP, corredores de seguros y los trabajadores independientes. Para acceder a este beneficio se requiere que las empresas hayan pagado las cotizaciones previsionales y se deben registrar – cuando proceda – en el libro de remuneraciones, el monto de las remuneraciones imponibles.


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Según lo indicado por la Tesorería General de la República el gasto total por parte del fisco en este instrumento es de $ 29.800 millones, los cuales se dividen en $ 13.200 millones para la I Región (44.3%), $ 6.500 millones para las provincias de Chiloé y Palena, X región (21.8%); $ 3.900 millones XI región de Aysén (13%) y $ 6.200 millones en la XII región. 2. Análisis de propuestas para modificación del D.L 889: Como se explicaba anteriormente, el plazo de vigencia de la ley 19.853 finaliza el 31 de diciembre del presente año. Esto ha significado una alta discusión regional sobre la utilidad y continuidad de este beneficio público para las empresas asentadas en las ZE. La presidenta Michelle Bachelet en su campaña presidencial comprometió que los recursos estatales ingresados a las regiones establecidas como ZE se mantendrían. Sin embargo, hace algún tiempo el gobierno ha cuestionado la utilidad y focalización de los beneficios para las ZE. El ejecutivo, entonces, ha sostenido que los dineros se quedarán en la región, pero no se ha aclarado cual será la modalidad en que quedará este beneficio: Las propuestas: Debido a esto se han planteado diversos escenarios en que el beneficio podría continuar. Los actores claves que han estado en la discusión regional han sido: Mutigremial, presentado la posición de los empresarios; CUT, con las propuestas de los trabajadores; el Consejo Regional, quienes han servido de mediadores para obtener una propuesta de carácter regional y, el ejecutivo representado por su Intendenta. Además, se han presentado las posturas de los diputados

René Alinco y Pablo Galilea, lo mismo ha ocurrido con el senador por la república Antonio Horvanth. i) Central Unitaria de Trabajadores: La CUT ha presentado diversas alternativas para la continuidad del 889, estas propuestas en esencia responden a que, según ellos, los trabajadores no han percibido el impacto de este beneficio. Su propuesta es: a) Aumentar la bonificación y que el incremento contribuya a la aspiración del sueldo regionalizado. b) Aumentar la bonificación, distribuyendo en partes iguales tanto a los empleadores como a los trabajadores. c) Mantener igual el actual incentivo, re-estudiando los requisitos de ingreso de los empleadores, hacer exigible (exceptuando a los microempresarios) el pago de las cotizaciones previsionales, sindicato, comité bipartito de capacitación, comité paritario, servicio de bienestar, entre otros. A la vez, se debe levantar el mínimo y el tope de los salarios para fomentar un aumento progresivo de los ingresos”. (Presentación efectuada al Consejo Regional). A su vez, verbalmente han declarado que debe ser traspasado el monto de bonificación al empleado en su totalidad, para así aumentar el sueldo de los trabajadores. Un análisis inicial nos permite ver que las primeras dos alternativas serán complejas en su implementación, debido a que implican un desembolso mayor por parte del Estado de Chile, situación que es difícil cuando existe una posición de mantención de los dineros.


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La tercera alternativa es la más flexible, el requisito del pago de las cotizaciones previsionales está actualmente en la ley, el comité bipartito de capacitación y el comité paritario están establecidos en la normativa laboral, lo que los hace también obligatorios. Mención aparte, se debe hacer para la obligatoriedad de sindicatos y el servicio de bienestar, debido a que el primero está determinado por la disposición de los trabajadores a crearlo y resguardado por la normativa laboral, mientras que el servicio de bienestar debe ser negociado entre el empleador y los trabajadores, lo que la obligación de mantenerlo queda fuera de lo legalmente establecido. Al revisar la propuesta de levantar el mínimo y el tope de los salarios, esta apunta a crear un sueldo regionalizado. Este argumento se funda sobre la base que esta es una de las regiones más caras del país, un 20% más alto que en la zona central (Banco Mundial) por ello el sueldo mínimo regionalizado estaría compensando este diferencial. Según los antecedentes presentados por la Encuesta Laboral en Aysén (ENCLA Aysén) el 40,5% de los trabajadores empleados en las empresas de la región tienen remuneraciones entre $115.000 y $175.000 pesos al mes, es decir, entre 1 y 1.5 salarios mínimos al mes (2003), mientras que el 23,56% gana entre 1.5 a 2 salarios mínimos al mes (ver tabla 2), esto significa que el 64% de los trabajadores de la región (de acuerdo a las empresas encuestadas por este estudio) posee rentas inferiores a $ 175.000. Sin embargo al ver la composición de las rentas según el tamaño de empresa, el 48,38% de los trabajadores de las microempresas poseen una renta entre 1 y 1.5 sueldos mínimos, en las pequeñas empresas es el 30,63%, mientras que en las medianas un 42,83% y en las grandes el 29,37%. Por lo tanto, un sueldo regionalizado afectará fundamentalmente a la

MIPYMES, que suman un total de 3.850 empresas, es decir, el 85,8% del total de empresas de la región. Se debe añadir además, que la incorporación de sueldos regionalizados puede impactar fuertemente en la inversión, ello debido a que además de poseer barreras estructurales asociados a la ubicación geográfica y población, existen medidas especiales para los trabajadores como los 5 días adicionales de vacaciones. ii) Mutigremial: La Mutigremial es la institución que agrupa los gremios de la región, en ellas participan casi la totalidad de los sectores productivos y de servicios incorporados en alguna asociación gremial. Esta institución considera que es necesario mantener el decreto tal cual está, al menos durante un año, periodo en el cual debe ser revisado de manera concienzuda para ver su fórmula de adecuación. Con todo, claramente ha habido un beneficio concreto para las empresas locales, debido a que permite amortizar el costo operativo que significa trabajar en la región y a la vez, fortalecer la contratación de personas, siendo entonces una variable importante para generar actividad económica y social en la región. Sin embargo, también es necesario revisarlo y consolidarlo de manera tal que permita ser dirigido a la compensación en la operación hasta que los costos asociados a la localización geográfica sean menores, para lograr competitividad tanto interna como externa. iii) Ejecutivo: Hasta ahora, el ejecutivo no ha presentado una propuesta formal de modificación del decreto, sin embargo, su posición ha sido firme con respecto a que los montos se mantendrán en la región.


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En tal sentido, se han “escuchado” algunas alternativas sobre su continuidad, particularmente de transferir los $ 3.900 millones al FNDR. Esta “propuesta” es claramente compleja, debido ya que no garantiza que las ZE se vean fortalecidas. Al revisar las cifras del Banco Mundial, la XI región posee un gasto social por programas públicos de US $599 por habitante, es decir, un 48% más que el promedio país. Mientras que la inversión pública por habitante alcanza US $624, un 478% más que el promedio país. No hay que olvidar que el objetivo de los beneficios asociados a privados en las ZE, es disminuir el costo de operación y fortalecer la inversión, por lo que el uso del FNDR no garantizaría que se vea fomentado el sector privado por estas medidas. Si se analiza la competitividad regional, la XI región se ubica en el 8º lugar (índice de competitividad regional, 2003) de las 13 regiones del país. Donde los indicadores más bajos se pueden encontrar en: empresas, con el 11º puesto (que incluye los ámbitos de productividad, cantidad de empresas, calidad de empresas, sistema financiero y fijación de empresas) e infraestructura con el lugar 13º (que incluye los ámbitos de infraestructura económica, infraestructura de comunicaciones e infraestructura de vivienda). Lo anterior, nos permite analizar que para el primer índice se requiere fortalecer a las empresas en forma prioritaria, para así mejorar la competencia regional, pero esta no puede ser satisfecha por la dirección de fondos del FNDR, sino más bien, a través de la mejora en las condiciones de entorno en que operan las empresas. iv) Banco Mundial:

Sin que necesariamente se entregue una propuesta concreta en la modificación del 889, el Banco Mundial apunta a la definición y programas para las ZE. Indican en su informe que debe ser reemplazado el concepto de “zona extrema” por el de “zona estratégica” y aplicarlo a todas las regiones del país, estableciendo estrategias diferenciadas para cada una de las regiones, tomando en cuenta sus ventajas comparativas y cuellos de botella. Además, sugieren que las políticas regionales deben estar orientadas a la reducción de la pobreza y al crecimiento, y a su vez, los instrumentos específicos que se adopten sean transparentes en su funcionamiento, que no impliquen sobre – regulación, que sean evaluados periódica y sistemáticamente, que sean dinámicos y sean flexibles para cada región. Es importante indicar también, que la conclusión final del estudio es que se evidencia una importante correlación positiva entre los instrumentos de ZE y el desempeño de estas mismas en términos de tamaño poblacional, actividad económica, e indicadores socioeconómicos, sin embargo, no puede probar la causalidad estadística entre los instrumentos y su impacto, debido a que los instrumentos poseen problemas de diseño institucional. Finalmente concluyen que cualquier modificación a los instrumentos debe ser gradual. v) Acta de Acuerdo Región de Magallanes, Julio del 2006: La XII Región quien también se encuentra sujeta al régimen de ZE realizó un análisis del D.L. 889 en el cual participaron la AGIA (Asociación Gremial de Industriales y Artesanos de Magallanes), CUT Magallanes, CPC y el CORE (Consejo Regional). En este análisis finalmente llegaron a los siguientes acuerdos:


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1. Derogar la Ley 19.853 basada en el término de su vigencia. 2. Crear una nueva ley dirigida a “Compensación a mayor costo de mano de obra”. Esta nueva ley debe contener, según lo indicado en la propuesta, los siguientes aspectos: a) Requerir que el monto de la bonificación sea un 17% calculado sobre las remuneraciones imponibles que dichos empleadores paguen a sus trabajadores con domicilio y trabajo permanente en la región. b) Que este monto de bonificación sea liberado del impuesto a la renta o no sean consideradas renta, para efectos tributarios. c) Que dicha bonificación considere como requisitos: c.1) El pago de un sueldo imponible a lo menos un 20% mayor al sueldo mínimo vigente, el cual será, la base mínima de cálculo. c.2) Que el tope para la base de cálculo de dicha bonificación sea al menos un 30% sobre el sueldo mínimo vigente. c.3) Se condiciona también su pago a los empleadores que cumplan oportunamente con los pagos previsionales que deban efectuar a sus trabajadores. d). Que el beneficio se extienda por un plazo mínimo de 10 años, a contar del 1º de enero del 2007. e) Que al término de su vigencia se condiciones su renovación, a que la XII región obtenga tasas de crecimiento anuales promedio del PIB regional, superiores al promedio del país. El punto clave de esta iniciativa es la “creación de una nueva ley”, por tanto debe someterse al proceso formal de aprobación de leyes, es importante entonces indicar los tiempos administrativos que requieren, tanto en el Ejecutivo, Cámara Diputados y en el Senado. Entonces se corre el riesgo que desde el 1º enero del 2007 hasta la promulgación de una nueva ley, basada

en esta propuesta, exista un periodo de “no cobertura del beneficio”. Al revisar el contenido de la propuesta, existen 5 puntos interesantes: • Solicitud que la bonificación quede

fuera del impuesto a la renta. • Aumento del sueldo mínimo vigente

en un 20%: a quienes impactaría negativamente esta propuesta serían fundamentalmente en la MIPYME (es en ellas en donde están las rentas más bajas del mercado), debido a que aumentan los costos operacionales en el ítem sueldos de una manera considerable, reduciendo la competitividad y obligándola a transferir el aumento de costo a precio (solo en aquellas empresas con mercados locales), aumentando así “el costo de vida en la región”. Esto significa, que parte del aumento de la renta será solo un incremento virtual y a la vez poco equilibrada para el empleador respecto al beneficio percibido.

vi) Acuerdo XI Región de Aysén: Es un acuerdo realizado en el contexto de la propuesta de Magallanes, para generar mayor fuerza como ZE del sur de Chile. En esta propuesta trabajó la Multigremial de Aysén, la CUT de la XI región y el Consejo Regional. Este consenso se logró después de que fueran entregadas las propuestas por cada una de estas instituciones, propuestas que ya fueron analizadas precedentemente. En su contenido fundamental es similar a la propuesta de la región de Magallanes, sin embargo, presenta precisiones que deben ser analizadas: • Que del aumento del 20% de la renta

se excluyen a las MYPES: Con todo, evita el impacto planteado anteriormente, no obstante debido a que la oferta de mano de obra es baja en nuestra región, puede generar una migración positiva de los trabajadores


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de las MYPES hacia la mediana y gran empresa. Esto implicará, en teoría, un aumento obligado en las remuneraciones de las MYPES para retener al personal. A su vez, este segmento de empresas pueden acceder al beneficio en las mismas condiciones en que se encuentra el beneficio actualmente, es decir, un 17% con un tope en la base de cálculo de $159.071, por lo tanto, la compensación al aumento de renta teórico no será significativo.

• Para las medianas y grandes empresas el tope propuesto por el acuerdo será de un 30% más sobre el actual, es decir, de $159.071 a $206.792, reajustado de acuerdo al IPC. Esto significa que el reembolso actual del beneficio se verá incrementado para aquellas remuneraciones que superan los $159.071.

Conclusiones: En primer término, al analizar el impacto real del beneficio en términos cuantitativos, no es posible dimensionarlo, porque el diseño de dicho instrumento no contiene indicadores para este análisis. No obstante, es posible concluir las consecuencias de la pérdida o modificaciones de este beneficio: • La pérdida tendrá un impacto

significativo en las empresas locales debido a que este instrumento permite amortizar los mayores costos operacionales asociados a la producción en la región.

• El mayor impacto de la pérdida o modificación en un sueldo regionalizado se encontrará en las MIPYMES.

• Una eliminación parcial o total del beneficio significará para empresas con ventas locales (principalmente del retail) una transferencia al precio, aumentando el IPC regional, y en

consecuencia un aumento en el “costo de vida”.

• La ley 19.853 no tiene como objetivo el aumentar el salario de la región, por tanto cualquier modificación requiere de la creación de una nueva ley.

• Un sueldo regionalizado impactará negativamente en la inversión regional, debido a que aumenta los costos operacionales que son sumados a otras limitantes de carácter geográfico y poblacional. A la vez los salarios dependen en definitiva de los salarios existentes en el resto del país.

• El aumento de los salarios podría dar paso a una migración positiva de trabajadores a la región con expectativas asociadas a una mejor remuneración, lo que se traduce en un aumento en la oferta de mano de obra. Sin embargo, es posible que la demanda de mano obra se mantenga (en el mejor de los casos), debido a que no se fomenta la inversión a través de este instrumento. Por lo tanto y de acuerdo a la ley de oferta y demanda las rentas tenderán a la baja, transformándose solo en un aumento virtual de la remuneración.

• La transferencia de los $ 3.900 millones al FNDR no garantiza que estos sean destinados a la competitividad regional.

• La creación de una nueva ley implica un tiempo importante para su aprobación y promulgación, la modificación de esta, es de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, luego debe pasar por el Senado y Cámara de Diputados, en consecuencia, no es posible determinar con certeza hoy la duración de la tramitación legislativa. Sin embargo, creemos que será difícil aprobar las modificaciones antes del 31 de diciembre del 2006, considerando que existen a lo menos


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tres puntos de vista sobre los cambios a la Ley 19.853.

• Una alternativa prudente sería lograr una prorroga de la ley más allá de su vigencia actual (31/12/2006) y logrado ello, efectuar estudios y análisis que acrediten el piso para introducir cambios en el tema central de la ley, como lo es “el porcentaje de bonificación y su tope actual”.

• Se requiere de un análisis más profundo sobre los impactos en el presupuesto nacional de las modificaciones propuestas por la XI y XII regiones.

• Se debe profundizar sobre las alternativas de compensación para las MYPES por el impacto que genera la modificación del beneficio.

• La adopción de una estrategia para el fortalecimiento de la región en materia productiva, no sólo pasa por un beneficio específico, los instrumentos deben estar ligados a una estrategia de desarrollo regional, de manera tal, que la focalización de estos instrumentos responda a las reales necesidades del sector productivo en su relación con el mayor costo de operar en una ZE.


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Anexos Tabla 1: Incentivos para ZE. Zona Legislación Año

Ley Arica I (nº 19.420) 1995 Ley Arica II (nº 19.669) 2003 Ley de zonas francas 1975 Subsidio Mano de Obra (DL 889) 1975

Arica, Iquique (Región I)

Fondo de Fomento a la Inversión (DFL 15)

1982

Tocopilla (Región II) Ley de zona franca Industrial minera 2002 Isla de Pascua Ley Isla de Pascua (nº 16.441) 1966

Ley Austral (nº 19.606) 1999 Subsidio Mano de Obra (DL 889) 1975

Chiloé y Palena (Región X)

Fondo Fomento a la Inversión (DFL 15) 1982 Ley de becas primera dama (nº 18.681) 1988

Ley Austral (nº 19.606) 1999 Subsidio Mano de Obra (DL 889) 1975 Fondo Fomento a la Inversión (DFL 15) 1982

Aysén (Región XI)

Ley de becas primera dama (nº 18.681) 1988 Ley Austral (nº 19.606) 1999 Subsidio Mano de Obra (DL 889) 1975 Fondo Fomento a la Inversión (DFL 15) 1982 Ley de becas primera dama (nº 18.681) 1988 Zona Franca Punta Arenas (DFL 341) 1985 Ley Navarino (nº 18.392) 1993 Ley Tierra del Fuego (nº 19.149) 1988

Magallanes y la Antártica Chilena (Región XII)

Ley FONDEMA (Nº 19.275) Fuente: Banco Mundial


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Tabla 2: Porcentaje de trabajadores por tramo salarial según tamaño de empresa Tramos de Salario

Micro Pequeña Mediana Grande Total

De 1 a 1.5 salarios mínimos

48.38 30.63 42.83 29.37 40.54

De 1.5 a 2 salarios mínimos

18.37 25.92 26.96 24.44 23.56

De 2 a 2.5 salarios mínimos

9.72 15.27 15.92 10.04 12.82

De 2.5 a 3 salarios mínimos

5.43 6.48 4.51 10.55 6.35

Más de 3 salarios mínimos

18.1 21.47 9.78 25.6 6.73

Total 100 100 100 100 100 Tabla 3: costo asociado la incorporación del sueldo regionalizado (propuesta Magallanes). Situación actual Modificación Sueldo mín. vigente $ 135.000 Sueldo con aumento $ 162.000 17% Beneficio $ 22.950 17% Bonificación $ 27.540 Desembolso emp. $ 112.950 Desembolso emp. $ 134.460 Diferencial $22.410 (mes) Fuente: Elaboración propia. Bibliografía consultada: Banco Mundial, 2005 “Chile Políticas de Excepción en Zonas Extremas”. Informe No. 27357-CH Gobierno Regional de Aysén – Dirección Regional del Trabajo XI Región, 2003 “ENCLA Aysén 2003” Quiroz y Asociados, 2006 “Ley 19.853 y sus posibles modificaciones, caso de la región de Aysén”. Subsecretaría de Desarrollo Regional, 2003 “Informe Índice de Competitividad Regional 2003”.

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