Documento de políticas públicas de participación

CONSEJO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL (CPCCS)

CONSULTORIA:

PROPUESTA CONCEPTUAL Y METODOLÓGICA Y MECANISMOS DE

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PAÍS, ELABORADA Y CONSENSUADA CON LA CIUDADANÍA, A FIN DE FORTALECER LA

PARTICIPACIÓN EN LAS DIFERENTES FASES DE LA GESTIÓN DE LO PÚBLICO

INFORME FINAL

COMUNIDEC, Fundación de Desarrollo CONSULTORES

FECHA: 19 de abril de 2011

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INDICE

PRESENTACIÓN .................................................................................................5

CAPITULO I..........................................................................................................7

DIAGNOSTICO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN EL ECUADOR: PROCESO, NORMATIVA, PROPUESTAS Y ENFOQUES .................................7

1. GRANDES FASES DEL PROCESO PARTICIPATIVO EN EL ECUADOR...............................7 1.1 Primera Fase: las tradiciones desencontradas ...........................................................................................7 1.2 Segunda Fase: la ciudadanía organizada ...................................................................................................8 1.3 Tercera Fase: la participación local .........................................................................................................10 1.4 Cuarta Fase: la participación ciudadana en la esfera pública nacional..................................................17

2. TIPOLOGÍA TERRITORIAL DE LA PARTICIPACIÓN EN ECUADOR ....................................29 2.1 La participación en la Costa Norte...........................................................................................................30 2.2 La participación en la Costa Centro-Sur..................................................................................................31 2.3 La participación en la Sierra Norte ..........................................................................................................32 2.4 La participación en la Sierra Central .......................................................................................................32 2.5 La participación en la Sierra Sur..............................................................................................................33 2.6 La participación en la Amazonía .............................................................................................................34 2.7 La participación a nivel sectorial y nacional...........................................................................................35

3. PROPUESTAS DE LA SOCIEDAD CIVIL, AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS PARA IMPULSAR LA PARTICIPACIÓN.................................................................................................................36

3.1. Propuestas generales para impulsar la participación ciudadana ...........................................................36 3.2 Propuestas por cada una de las regiones..................................................................................................38 3.3 Las políticas nacionales y sectoriales ......................................................................................................43

4. LA NORMATIVA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA..................................................................45 4.1. Breve análisis de la normativa de participación.....................................................................................51

5. ORIENTACIONES CONCEPTUALES PARA LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA......................................................................................................................................................56

5.1 ¿Qué es participación?..............................................................................................................................57 5.2 ¿Qué es participación ciudadana?............................................................................................................61 5.3 Flujo y agregación en la participación ciudadana...................................................................................63 5.4 Lo público y la participación....................................................................................................................66 5.5 El ciclo de gestión de lo público y la participación ................................................................................67 5.6 Políticas de participación ciudadana........................................................................................................70

CAPITULO II.......................................................................................................73

ENFOQUE INTEGRAL E INTEGRADOR DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA .........................................................................73

1. ESLABONANDO LAS DIMENSIONES PÚBLICAS DE LA PARTICIPACION ............................73

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2. CRITERIOS DE ACCIÓN PARTICIPATIVA ..........................................................................................76 2.1 Suficiente regulación ................................................................................................................................76 2.2 Apoyo a la gobernabilidad .......................................................................................................................76 2.3 Asunción de competencias .......................................................................................................................77 2.4 Articulación y agregación.........................................................................................................................77 2.5 Progresiva y diferenciada .........................................................................................................................77 2.6 Orientada por resultados...........................................................................................................................78 2.7 Desarrollo organizativo constante............................................................................................................78

3. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN .......................................................................78 3.1 Objetivo General.......................................................................................................................................78 3.2 Objetivos Específicos ...............................................................................................................................79

4. ALCANCES DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA..............................................80 4.1 Alcance Mandatario..................................................................................................................................80 4.2 Alcance de Rectoría ..................................................................................................................................80

5. FUNCIONES DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA ............................................81 5.1 Función Preventiva ...................................................................................................................................81 5.2 Función de Articulación ...........................................................................................................................81 5.3 Función de Coordinación .........................................................................................................................82 5.4 Función de Formación..............................................................................................................................82 5.5 Función de Evaluación .............................................................................................................................83

6. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA FOMENTAR LAS DISTINTAS FORMAS DE PARTICIPACIÓN ..............................................................................................................................................83

6.1 Predisposición a la agregación................................................................................................................83 6.2 Participación de calidad............................................................................................................................84 6.3 Superando los obstáculos .........................................................................................................................85 6.4 Selección de metodologías .......................................................................................................................85

CAPÍTULO III......................................................................................................87

PROPUESTAS DE MECANISMOS PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL CICLO DE GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ..87

1. EL CARÁCTER DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA...........................87

2. EL SISTEMA NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA.......................................................89

3. LA PARTICIPACION DE LOS MIGRANTES ECUATORIANOS QUE RESIDEN EN EL EXTERIOR..........................................................................................................................................................92

4. LOS MECANISMOS PARTICIPATIVOS EN EL CICLO DE LO PÚBLICO...................................93 4.1 Fase uno: mecanismos de participación en la identificación de problemas y soluciones ....................96 4.2. Fase dos: mecanismos de participación en presupuesto y toma de decisiones ....................................98 4.3. Fase tres: mecanismos de participación en la gestión por resultados...................................................99 4.4 Fase cuatro: mecanismos de participación en la evaluación de políticas públicas .............................100

5. ASPECTOS COMUNES A LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN ......................................101

CAPÍTULO IV ...................................................................................................103

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PROPUESTA DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO ................................................................................103

1. LOS FUNDAMENTOS ..............................................................................................................................103

2. EL MECANISMO DE ARTICULACIÓN EN EL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.............................................................................................................................................................................105

3. LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.........................................108 3.1 Predominio de una cultura clientelar .....................................................................................................108 3.2 Distinto nivel organizativo .....................................................................................................................109 3.3 Escasa educación ciudadana...................................................................................................................109 3.4 Desconocimiento y prejuicio frente a la diferencia ..............................................................................110 3.5 Descoordinación institucional ................................................................................................................110 3.6 La inclinación por una normativa redundante.......................................................................................111 3.7 El riesgo de estandarización...................................................................................................................111 3.8 La escasez de recursos ............................................................................................................................111 3.9 Escepticismo ante la participación.........................................................................................................112

4. POLÍTICAS Y MECANISMOS PROPUESTOS AL CPCCS............................................................112

5. INDICADORES DE LA PARTICIPACION CIUDADANA .................................................................115

6. RECOMENDACIONES .............................................................................................................................123

BIBLIOGRAFIA ...............................................................................................................................................127

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PRESENTACIÓN El siguiente Informe Final de la consultoría denominada: Propuesta conceptual y metodológica y mecanismos de participación ciudadana en el país, elaborada y consensuada con la ciudadanía, a fin de fortalecer la participación en las diferentes fases de la gestión de lo público, ha sido preparado por COMUNIDEC en el marco del contrato de consultoría firmado con el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), de la Función de Transparencia y Control Social del Estado ecuatoriano. En el país, la participación ciudadana en la esfera pública tiene un camino recorrido, pues se registran cerca de dos décadas de experiencias de participación ciudadana, enfocadas en procesos de desarrollo local y en una proporción todavía menor de gobiernos autónomos descentralizados, y en escasas experiencias sectoriales en la Función Ejecutiva, especialmente en materia de planificación participativa. Por ello, el enfoque general que se adoptó para esta consultoría, es que la política pública de participación ciudadana sea la continuidad de los procesos en marcha pero en una escala e intensidad mayor, dando el salto desde prácticas locales y sectoriales, importantes pero aisladas, a procesos de participación ciudadana en la esfera pública de carácter nacional-local que sean integrales y simultáneamente que estén articulados sectorial y territorialmente. La consultoría se inició el 18 de noviembre del 2010 y concluyó el 17 de marzo del 2011, período en el cual se realizaron en coordinación con la Secretaría Técnica y la Dirección de Participación Ciudadana del CPCCS, 16 talleres regionales de consulta a la ciudadanía y a las organizaciones sociales, varias entrevistas a autoridades y funcionarios responsables de los procesos de participación en las cinco Funciones del Estado, se revisaron documentos, estudios e informes sobre participación ciudadana en el país, se hicieron varias reuniones de trabajo entre los consultores y el equipo de seguimiento del CPCCS, luego de lo cual se realizaron tres talleres regionales de validación de las propuestas contenidas en el presente informe. El 4 de abril, recibimos comentarios adicionales de Wilson Guamán, Administrador de la Consultoría, cuyas observaciones y sugerencias han sido incorporadas y absueltas en esta nueva versión. De conformidad con los términos de referencia de la consultoría se incorporan los siete productos comprometidos: (i) el plan de trabajo, metodología y cronograma de ejecución de la consultoría; (ii) el diagnóstico de la participación en el Ecuador; marco referencial: conceptual y enfoques en los que se basará las políticas; (iii) los insumos para la política de participación ciudadana para garantizar el derecho de participación de manera individual y colectiva; (iv) la propuesta de mecanismos para la implementación de la política y fortalecimiento de las distintas formas de participación; (v) la sistematización de los aportes de la

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población para la definición de políticas de participación; (vi) los mecanismos para garantizar la participación de la ciudadanía en el ciclo de las políticas públicas; y (vii) los mecanismos de participación en los distintos niveles de gobierno. Cada uno de estos productos fueron enviados en los respectivos tres informes de avance, los que fueron conocidos y debatidos con los funcionarios del CPCCS encargados del seguimiento de la consultoría. Sin embargo, cabe advertir que por razones de ordenamiento lógico y para hacer más fácil la lectura de este Informe, el documento tiene un ordenamiento propio que recoge los elementos sustantivos, en tanto, el plan de trabajo y los insumos que son las memorias de los talleres ciudadanos en los que se recogieron las propuestas de participación han sido derivados a los anexos No 1 y 2 respectivamente, al igual que las entrevistas a funcionarios públicos en el anexo No 3. Los aportes fundamentales realizados en todos los talleres, entrevistas y reuniones de trabajo fueron recogidos en este Informe, por lo que les agradecemos a todas las personas, organizaciones sociales, redes, entidades públicas y privadas, a la ciudadanía y a las autoridades que compartiendo el interés en la política pública de participación ciudadana del CPCCS, contribuyeron con información, experiencias, reflexiones, sugerencias y propuestas orientadas a construir en la práctica la participación ciudadana. Al tiempo que reconocemos a todas las personas, instituciones y organizaciones por su cooperación, les eximimos de compromisos asumiendo el equipo consultor la responsabilidad por los contendidos del Informe. El equipo consultor de COMUNIDEC que participó en el estudio y en la elaboración de este Informe contó con la colaboración de las siguientes profesionales: magíster Alba Riera especialista en derechos y género, magíster Tatiana Dávila especialista en temas generacionales, doctor Galo Ramón Valarezo especialista en temas interculturales y territorio, y doctor Víctor Hugo Torres D. especialista en temas de participación ciudadana y políticas públicas.

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CAPITULO I

DIAGNOSTICO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN EL ECUADOR: PROCESO, NORMATIVA, PROPUESTAS Y

ENFOQUES

1. GRANDES FASES DEL PROCESO PARTICIPATIVO EN EL ECUADOR

1.1 Primera Fase: las tradiciones desencontradas Hasta el año 1990, la participación ciudadana en el Ecuador no estaba en la agenda de las discusiones públicas, pero existían algunas prácticas participativas originadas en diversas tradiciones. Era posible reconocer tres tradiciones desencontradas y casi independientes: una tradición ancestral que se mantenía en las formas de participación comunitaria; una tradición colonial que se practicaba en los gobiernos subnacionales; y la participación electoral en la tradición de la democracia liberal. La tradición ancestral se expresaba y mantenía, sobre todo, en las comunidades indígenas rurales, en algunos gremios artesanales y obreros, y en algunas organizaciones barriales del campo y la ciudad, por las cuales, eran las comunidades en su conjunto (hombres, mujeres, jóvenes e incluso niños) las que tomaban diverso tipo de decisiones, ejecutaban obras comunitarias, elegían y controlaban a sus representantes con apego a normas tradicionales. Ellas utilizaban mecanismos culturales como el diálogo comunitario o “parlanakui”, la consulta familiar, las conversaciones de grupos de afinidad, el “cuchicheo”, las Asambleas comunitarias”, las “Asambleas Populares” y las “Juntas Populares”. Paradójicamente, por la influencia del sistema político, muchas de estas formas habían dado paso en el último tiempo a formas clientelares, y a la presencia de caudillos locales que poco a poco substituían a la comunidad. La participación de raigambre colonial había sido inaugurada por los cabildos coloniales, que reconocían, que en ciertos momentos críticos, era posible ampliar la participación al vecindario, es decir, a notables reconocidos de las “fuerzas vivas” de sus respetivas ciudades. Esta participación se hacía a través

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de cabildos abiertos, audiencias públicas, comisiones y consultas a notables. Una expresión organizativa que apareció en el proceso de transición colonial a la independencia fue la “Junta” que jugó un papel importante en ese proceso, y mas tarde las denominadas “juntas cívicas”. La tradición del régimen electoral liberal fue inaugurada en 1808, cuando las Juntas Soberanas de Cádiz dictaron una Constitución de corte liberal, que en ausencia del Rey, plantearon que la soberanía recaía en el pueblo y propusieron la posibilidad de que los hombres libres (incluyendo a los indígenas no vinculados en calidad de sirvientes a las haciendas u otra unidad productiva) pudieran elegir a sus representantes (a la junta y a los cabildos),a la par que reconocieron que las colonias eran parte de España. Este gesto democrático, que solo duró entre 1808 y 1814, permitió la más alta participación electoral que se haya producido en el siglo XIX, puesto que, con la independencia, la votación se restringió a “electores” que eran personas escolarizadas, con patrimonio y cristianos, lo cual permitió que solo un 3% de los ecuatorianos participe en la elección de los gobiernos municipales, diputados y presidente. Esta tradición fue ampliándose con la revolución liberal y los procesos de integración de 1930, que incluyeron más tarde el voto de las mujeres y el voto de los analfabetos, hasta lograr que la mayoría de los ecuatorianos participe en estos eventos. Sin embargo, como sabemos, se trataba de una participación delegativa, que transfería el poder a los mandatarios, que resultaban electos a través de mecanismo clientelares, caudillistas y populistas.

1.2 Segunda Fase: la ciudadanía organizada En la década de 1980 saltó al orden del día el tema de la democracia en el mundo. En América Latina este debate se produjo en un contexto contradictorio: en medio de una transición de dictaduras de larga trayectoria a regímenes democráticos, en el contexto de la globalización y de la implantación de regímenes neoliberales. De hecho, en el mundo industrializado el tema de la democracia se unió con el de la globalización. Sin embargo, pronto nos dimos cuenta que la globalización y la democracia tenían serias limitaciones. Era una globalización de las expectativas, pero no del desarrollo equitativo. En verdad se trataba de una democracia excluyente que sólo incorporaba a los grupos económicamente viables, dejando fuera al resto. Frente a la creciente exclusión de grandes sectores sociales se desarrollaron las propuestas de un nuevo sector: organizaciones populares, indígenas, ONGs, iglesias, ciudadanos, agencias de cooperación solidarias, que crecieron

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inusitadamente entre los 80 y 90 para profundizar la democracia, para extenderla a los sectores no viables, para que cada individuo y comunidad tengan la capacidad de decidir sobre lo que concierne y sobre el destino de sus propios pueblos. En América Latina había una larga tradición de trabajo participativo entre los sectores contestatarios y de una antigua cultura popular participativa entre los grupos subalternos, en franca contradicción con las formas autoritarias y excluyentes que manejaban las elites gobernantes, sobre cuya experiencia trabajaron los nuevos grupos. Entre los sectores contestatarios ha sido paradigmático el trabajo de Paulo Freire en los años setenta en el terreno de la educación no formal, el impacto de la teología de la liberación que cedió la palabra a los sin voz, los procesos de investigación-acción desarrollados en diversos lugares, el trabajo de las izquierdas por organizar a los sectores populares y el surgimiento de organizaciones de nuevo tipo, que reivindicaron los derechos de los pueblos indígenas, afrodescendientes, mujeres, niños, jóvenes, los derechos de la naturaleza, entre otros. En todos ellos, la propuesta de liberación caminó de la mano de la revalorización de la participación y de la democracia. Por el lado de la cultura popular, muchos de nuestros países tienen poblaciones de raíz no occidental, de base india, negra y popular con una fuerte tradición comunitaria, en la que los dirigentes son controlados por sus bases. En estas poblaciones, a menudo organizadas en comunidades de base, el poder no se ha separado de la sociedad, los dirigentes están obligados a expresar el consenso de las bases con un amplia participación de hombres, mujeres y niños, de manera que las organización de mayor coalición que surgieron conservaron muchos de estos atributos. En este proceso de “empoderamiento” de los actores organizados de la sociedad civil, se apeló a la tradición participativa comunitaria y a la creación de nuevos elementos democráticos. Aparecieron nuevos temas de debate que ampliaron la democracia interna en esos colectivos: la búsqueda por una mayor autonomía de las organizaciones, una construcción más conciente de la democracia interna, la construcción de redes y coaliciones horizontales para lograr mayores niveles de impacto, la construcción de sistemas de comunicación e información para debatir y socializar sus ideas, la movilización de recursos para lograr cambios en su ingresos, aprovechar adecuadamente los espacios de participación para permear a los sistemas políticos estatales, recuperar su historia, crear, conocer otras experiencias, adaptarlas, recrearlas y universalizar sus propios avances. En el caso ecuatoriano, el proceso de revalorización de la democracia en los colectivos sociales avanzó notablemente por la revitalización del movimiento indígena que logró construir organizaciones nacionales sólidas. A este proceso concurrieron ONGs, intelectuales, algunos sectores de la iglesia, grupos

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ambientalistas, de mujeres, populares urbanos, niños y adolescentes, entre los principales. Desde mediados de las década de la 80, estos movimientos lograron incorporar un notable cambio en la agenda política y social, que comenzó a presionar por ampliar la democracia con la participación directa de los ciudadanos, sobre todo de aquellos organizados en los espacios cantonales. Se inició una participación inédita de la ciudadanía que pasó de las experiencias comunitarias a la participación pública, de acciones tradicionales a propuestas sistematizadas de participación ciudadana, que fueron recogidas en metodologías escritas y validadas como “el Planeamiento Comunitario” (una aplicación local de los Diagnósticos Rurales Rápidos y de los Diagnósticos Rurales Participativos), los Planes Estratégicos de OSGs, Planes temáticos (revitalización cultural, riego, etc). El proceso fue bastante amplio, de manera que hacia fines de la década del noventa, alrededor de 250 OSGs contaban con planes participativos de desarrollo con identidad, cuestión que sin duda los preparó para dar el salto a la gestión pública, sobre todo en aquellos lugares de mayor presencia indígena.

1.3 Tercera Fase: la participación local Con la irrupción de los movimientos sociales de nuevo cuño, varias experiencias organizativas producidas en cantones de tradición indígena, lograron a través de procesos electorales universales, captar varios municipios, con lo cual la participación abrió una nueva fase, que la hemos denominado de “participación local”, caracterizada por el paso de experiencias sociales a modalidades institucionales de participación impulsadas por Municipios Innovadores (Parlamentos, Asambleas Cantonales, Consultas amplias) que provocaron cambios significativos en esos contextos. Varios de estos procesos se iniciaron, como hemos dicho a mediados de la década del 80 y crecieron sustantivamente de los 90. En la década del 2000, se realizaron varios estudios que buscaron conocer las experiencias de participación ciudadana y calibrar la magnitud de los cambios que estas nuevas experiencias promovieron, identificar sus actores, establecer las tendencias y tipologizar sus experiencias.

En el estudio realizado por Torres (2004), se mostró que hasta ese año, 52 municipios habían realizado alguna acción participativa. La mayoría de ellos estaban en la sierra (33 casos), 14 en la amazonía y solo 6 en la costa. Constató en estas experiencias, que ellas se habían producido, allí donde había una clara combinación de capital social acumulado (densidad organizativa, presencia de movimientos sociales y grupos contestatarios), de liderazgos democráticos nuevos y el apoyo técnico y financiero de ONGs y Agencias de Cooperación.

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Estas experiencias habían logrado procesos de concertación social para elaborar planes estratégicos y presupuestos participativos más equitativos; una mayor incorporación de las juntas parroquiales y barrios de la ciudades en los procesos; habían diversificado las actividades de los gobiernos seccionales y habían elevado sus coberturas en la población y en el territorio, especialmente rural; habían logrado cierto fortalecimiento institucional de los municipios y juntas; una mayor movilización de recursos; y habían asumido nuevas competencias y acciones, es decir habían avanzado en los procesos de descentralización, visible en el aparecimiento de nuevos temas en su gestión, que no existían en el pasado: manejo ambiental, agua, turismo, interculturalidad, producción agropecuaria, educación, capacitación, entre los principales (Torres, 2004:151).

En marzo del 2008, pocos meses antes de que se reúna la Asamblea Nacional Constituyente, el CEPLAES y el DED realizaron un nuevo estudio de las buenas prácticas en participación y control social en los procesos de desarrollo del Ecuador1, que sintetiza los mayores logros que se habían conseguido hasta ese momento. El estudio analizó experiencias representativas a nivel nacional distribuidas en las cuatro regiones naturales del Ecuador, tomando en consideración el tamaño de la población, las necesidades básicas insatisfechas y el tamaño del territorio.

En esta ocasión, se mapearon experiencias cantonales, provinciales y de manejo de cuencas en cuatro ejes temáticos: desarrollo económico local; medio ambiente; seguridad y atención de conflictos sociales que incluyen violencia de género; y promoción de la democracia e inclusión social de mujeres e indígenas, que en su opinión constituían los temas mejor trabajados. El mapeo identificó 79 experiencias, que tenían una distribución regional parecida a la encontrada por Torres cuatro años antes: el 65%, se ubicaron en la sierra, el 18 % en el oriente y 17% en la costa (García, S. compiladora, 2008:41), es decir, la combinación entre capital social, liderazgos democráticos y apoyo técnico/financiero de agentes de desarrollo, continuaban en la base de estas experiencias. Ellas fueron clasificadas en seis tipos: 25 de Planificación local participativa (31,65%); 3 de Inclusión social (3,8%)); 12 de Presupuesto participativo (15,19%); 13 de Desarrollo económico local (16,46%); 14 de Contraloría social (16,46%); y 13 de Medio ambiente (16,46%). Como se advierte, esta investigación muestra, respecto a la realizada por Torres que, del amplio abanico de temas abiertos por estos procesos innovativos, habían logrado mayor difusión y concentración aquellos que podríamos agruparlos en la construcción de una nueva “cultura política democrática” (planificación local participativa, inclusión social, presupuesto participativo y contraloría social) que significaban el 67% de las experiencias; en tanto, los temas de desarrollo

1 García, Sonia (Compiladora), Buenas Prácticas en Participación: experiencias de participación y control social de la sociedad civil en procesos de desarrollo del Ecuador, 2008, CEPLAES-DED

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económico y medio ambiente, comenzaban a aparecer, aunque todavía en una ubicación secundaria, reprisando en cierta manera, una tendencia captada ya en 1990 en las organizaciones sociales, en la que se observaba que aquellos temas de la cultura política eran mejor asumidos que aquellos referidos a la economía o al medio ambiente2 Entre las buenas prácticas encontradas por la investigación aludida, se enumeran las siguientes3: La planeación local participativa, para la elaboración de Planes Estratégicos, el plan de gobierno y el plan operativo, a través de la coordinación institucional del sector público y privado, especialmente de las universidades, que contribuyeron con la formación de recursos humanos o con el levantamiento de información; las alianzas construidas entre la sociedad civil y los gobiernos locales para mantener sus alineamientos frente a los objetivos del Plan, generar recursos propios, canalizar asistencia técnica, capacitación, recursos financieros y logísticos para fortalecer, sostener y renovar la participación ciudadana; el fortalecimiento de estrategias de educación y comunicación e información para la sociedad civil, la rendición de cuentas y la contraloría social; el fomento de la solidaridad al priorizar obras y proyectos, el aporte de la población con dinero o mano de obra; la inclusión social de actores tradicionalmente marginados, la disminución del clientelismo porque las autoridades y población debían sujetarse al Plan; la institucionalización de la participación en varios niveles; la representación ciudadana amplia, diversa, con legitimidad social y mecanismos de elección y alternabilidad de rápido funcionamiento; la incorporación entre los actores de una visión amplia del desarrollo y nuevas prácticas de gestión; la creación de sistemas de información georeferenciada con actualización permanente; y las alianzas con AME, CONCOPE, BEDE, CONAJUPARE como garantía de respaldo político y asistencia técnica para el fortalecimiento, procesos que con diferencias y particularidades se vieron en experiencias como las de Cotacachi, Otavalo, Gualaceo, Sigchos, Cayambe, Puyo, Quito y Tungurahua (García, Sonia, 2008: 53-55).

2 Paola, Silva, en La Organización rural en el Ecuador, CEPP, ABYA-YALA, 1991, concluía que las organizaciones habían logrado cambios significativos en la lucha por “servicios y en la reivindicación de derechos civiles y étnicos, pero tienen verdaderos problemas al enfrentar la producción” (Silva, 1991). Una investigación liderada por Galo Ramón, “Actores de una Década Ganada”, COMUNIDEC, 1992, matizó parcialmente esta idea, mostrando que en efecto, los mejores resultados se habían dado en la reconstrucción de la memoria histórica, en la construcción de su ideario político como nacionalidades, el reclamo a su inserción en un Estado plurinacional y en la elevación de la calidad de vida, registrándose en este punto, unas pocas experiencias exitosas, como la de Salinas de Guaranda. Esta tendencia, centrada en los temas de la cultura política, parece continuarse en los gobiernos locales. 3 A continuación hacemos una transcripción de los principales resultados de la investigación aludida “Buenas Prácticas de Gobierno”, a la que hemos modificado levemente para presentar una lectura fluida y continuada.

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La elaboración de presupuestos participativos, con la participación de las organizaciones ciudadanas formales, territoriales y aquellas que tenían legitimidad social; el logro de mejores niveles de comunicación y control social entre la ciudadanía, técnicos y autoridades; la inclusión de la participación ciudadana en las cuatro grandes etapas del ciclo de las políticas públicas locales (formulación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas); el registro de proyectos ejecutados que contribuye a actualizar los diagnósticos y contar con información georeferenciada; la capacitación a los funcionarios municipales en metodologías participativas para articular la voluntad política de las autoridades con las necesidades ciudadanas; la colocación de la contraparte comunitaria en mano de obra, materiales y recursos financieros que obliga a la ejecución de lo planificado al gobierno local y la sociedad civil, sobre todo cuando ésta se suscribe bajo un convenio de colaboración; la preasignación de montos por NBI, población y extensión territorial; la rendición de cuentas de doble vía, en la que se evalúan los compromisos del gobierno local y de la ciudadanía; la instalación de sistemas de acceso a la información amigables y actualizados para hacer contraloría social; la inclusión en la contraloría social de actores sociales con capacidades técnicas suficientes, como colegios profesionales, universidades, ONGs, lo cual permite hacer evaluaciones objetivas y retroalimentar el proceso, analizar el catastro, los sistemas informáticos, los sistemas contables y financieros, procesos que se presentaron con mayor profundidad en espacios como Cotacachi, Sigchos y Quito (García, Sonia, 2008: 69-71). Experiencias de contraloría social, que se realizó con la selección adecuada de integrantes de las veedurías garantizando su trayectoria ética; la incorporación de profesionales o técnicos expertos en los temas observados; la clara definición de los propósitos, como aspecto clave para evitar que estos espacios se usen de plataforma por parte de la oposición política; la búsqueda por garantizar la voluntad política de autoridades para respaldar el proceso; la capacitación ciudadana y funcionarios de instituciones; la sensibilización y motivación ciudadana para impulsar la cultura de la exigibilidad de derechos; la definición de marcos de comportamiento institucionales o ciudadanos, por ejemplo, el Código de ética trabajado en “Quito Honesto”; la elaboración de informes técnicos adecuados que permitan sustentar los procesos, algo que normalmente exige asistencia técnica especializada; la idea de agotar el mecanismo del diálogo y la mediación antes de iniciar procesos judiciales o administrativos; la firma de pactos, acuerdos, convenios e impulso de normativas locales que den sostenibilidad a los acuerdos. Entre las experiencias que mayores avances mostraron se señalan aquellas desarrolladas en Quito, Cayambe, Tulcán, Esmeraldas, 24 de Mayo, Azogues y Machala (García, Sonia, 2008: 85). Experiencias de inclusión social, que promovió la institucionalización del proceso mediante la creación de una Jefatura para darle sostenibilidad al proceso; elaborar y aprobar ordenanzas que hacen exigible el cumplimiento de los compromisos de las autoridades; destinar presupuesto para la ejecución de

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iniciativas de la sociedad civil (Cuenca); realizar un proceso amplio de reflexión para poner en agenda los problemas y los objetivos estratégicos relacionados con la juventud; buscar una representación amplia y la práctica de la democracia interna en la toma de decisiones; relacionar a los representantes de distintos actores (Gobiernos Provinciales, Municipios, Cámaras, Medios de Comunicación) para elaborar propuestas solidarias en función de la agenda política juvenil, canalizar apoyo financiero de la Cooperación, crear un marco jurídico auspicioso; y la ejecución de proyectos y el sostenimiento permanente de este espacio de participación. Los espacios en los que mejor se desarrollaron estas propuestas fueron Cuenca, Santo Domingo y Shiña (García, Sonia, 2008:95-96). Experiencias de desarrollo económico local, que lograron la articulación de actores de distinto nivel y magnitud para generar complementariedades, apoyar la redistribución de ingresos y lograr la cohesión social; promover la participación de las autoridades como mediadoras y facilitadoras de esta articulación; el fomento de los micro emprendimientos productivos y de los encadenamientos productivos agropecuarios; la ejecución de mega proyectos de interés general, de los que se benefician grandes y pequeños, para construir economías locales. En estos aspectos se destacó el papel de varias agencias de desarrollo y sus redes, que apoyaban los procesos de Quito y Cuenca, así como iniciativas municipales de Colta y Gualaceo (García, Sonia, 2008: 106-107). Experiencias en la gestión del medio ambiente, que promovieron la coordinación institucional de representantes ciudadanos y autoridades para llegar a acuerdos y ejecutar acciones concretas de forma sinérgica; la creación de mesas de trabajo armadas en medio de la elaboración de los Planes de Desarrollo, que tienen mayor legitimidad y sostenibilidad para articular con otros actores el tema; la elaboración de un Plan de manejo de los recursos naturales para ejecutar acciones estratégicas, sin desgastar la participación ciudadana, lo cual además evita la transferencia posterior de los técnicos a sus contrapartes comunitarias, pues las metas son construidas de forma conjunta, y ellas son apropiadas por la ciudadanía desde su formulación; el paso de la presión política a la negociación fue considerada importante para incidir en las políticas locales de manejo del medio ambiente; el emprendimiento de programas de gran impacto, como el manejo adecuado de desechos, la protección de parques, la promoción de áreas protegidas, que son temas que movilizan a muchos sectores; la promoción de programas con fondos orientados a la temática medioambiental, como el canje de deuda o la venta de servicios ambientales; la instalación de oficinas especializadas en las municipalidades y el fortalecimiento de sus recursos humanos; la creación y aprobación de Ordenanzas para dar sostenibilidad a la participación ciudadana en el manejo ambiental; la creación de incentivos y sanciones dirigidas a la comunidad para promover una cultura de manejo racional de los recursos. Las prácticas más consistentes en estos campos se encontraron en Cotacachi, Loja, Cuenca y Quito (García, Sonia, 2008: 115-117)

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En síntesis, entre las mejores prácticas, por espacio y tema, la aludida investigación, identificó las siguientes:

CUADRO No 1 MEJORES PRACTICAS DE BUEN GOBIERNO POR ESPACIO Y TEMA, 2008

ESPACIO Planificación Participativa

Inclusión Social

Presupuesto Participativo

Desarrollo Económico Local

Contraloría Social

Medio Ambiente

TOTAL

Cayambe X X 2 Cotacachi X X X 3 Otavalo X 1 Quito X X X X X 5 Tulcán X 1 Sigchos X X 2 Colta X 1 Gualaceo X X 2 Azogues X 1 Cuenca X X X 3 Shiña X 1 Loja X 1 Puyo X 1 Esmeraldas X 1 Santo Domingo

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24 de Mayo X 1 Machala X 1 Tungurahua X 1 8 3 3 4 7 4 29 Aunque en una lectura general, las mejores prácticas de buen gobierno se distribuyeron en todo el país, una mirada más fina, nos permite realizar cuatro señalamientos:

(i) Las mejores experiencias fueron protagonizadas abrumadoramente por 17 cantones y apenas una en una provincia, es decir, había una clara relación entre buenas prácticas con la mayor capacidad institucional desarrollada por los municipios y su papel más claro y definido en el territorio, a diferencia de las debilidades y superposiciones de funciones que tenían los Consejos Provinciales.

(ii) Por el tamaño de los espacios, las experiencias se distribuyeron en

todo tipo de unidades espaciales: en dos ciudades grandes (Quito y Cuenca), en siete capitales provinciales medianas (Tulcán, Azogues, Loja, Puyo, Esmeraldas, Santo Domingo y Machala), y otras siete en cantones pequeños (Cayambe, Cotacachi, Otavalo, Sigchos, Colta, Gualaceo, Shiña y 24 de Mayo), lo cual muestra que no hay una correlación entre tamaño del territorio y experiencia, es decir, que es posible encontrarlas en todos los espacios.

(iii) Hay una importante concentración de las experiencias en el territorio

de la Sierra Norte (5 de 18 espacios), que podría deberse a un mayor

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grado de colaboración de los actores y eventualmente a un mayor patrimonio natural y de infraestructura productiva.

(iv) Es notable el número de experiencias en espacios

predominantemente indígenas y dirigidos por autoridades indígenas (5 de 18 espacios), lo cual ratifica que, el capital social de las organizaciones de la sociedad civil es un poderoso motor de este tipo de cambios.

Las autoras de este estudio concluyen que hay algunos factores que favorecieron los cambios, que podríamos agruparlos en cuatro aspectos: el capital social, el talento humano y conocimiento, la existencia de metodologías para hacer lo que se busca y el pensamiento estratégico. Entre los elementos más importantes del capital social acumulado en estos espacios, la investigación destaca: la capacidad de concertación entre actores de diversa filiación política, entre actores públicos y privados, y entre los gobiernos locales y la sociedad civil; el reconocimiento a la participación como un derecho ciudadano individual y colectivo; el estímulo y reconocimiento de la corresponsabilidad social, especialmente el aporte de las comunidades. Entre los aspectos referidos al talento humano y conocimiento se menciona: el trabajo simultáneo de educación en tres frentes, el nivel político (autoridades y actores clave), las instituciones de gobierno y la ciudadanía para lograr pactos sostenidos, modernizar la gestión pública y empoderar a la ciudadanía; fortalecer las capacidades de los actores de la sociedad civil para ocupar y ejercer con propiedad los espacios abiertos, como por ejemplo, la contraloría social que exige el conocimiento de las leyes, instituciones y procedimientos; seleccionar a las agencias de desarrollo, especialmente aquellas creativas, con equipos de alto nivel, capaces de negociar con autoridades y diseñar propuestas complementarias. En la existencia de metodologías claras y probadas para hacer las cosas, se destaca: la existencia de un sistema articulado de planificación y competencias; la elaboración de planes de desarrollo local claros y consensuados; la existencia de una metodología clara, dinámica y legitimada de elaboración de los presupuestos participativos; la existencia de un sistema de medición y seguimiento de procesos a través de estándares básicos; la inclusión del enfoque de género en estas propuestas metodológicas lo cual permite mayores resultados y la incorporación de nuevos temas como violencia intrafamiliar, salud reproductiva, fortalecimiento organizativo y emprendimientos productivos; y el manejo de metodologías de mediación. En cuanto al pensamiento estratégico se plantea: actuar localmente, pensando globalmente; recuperar las oportunidades del entorno; la planificación estratégica local y la elaboración de planes operativos anuales; que los

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gobiernos locales asuman su función facilitadora para propiciar el diálogo de los actores, especialmente económicos para promover el desarrollo, sin olvidar las políticas de redistribución de la riqueza; la adquisición de competencias y capacidades para impulsar procesos de gran alcance para enfrentar aspectos como aquellos referidos al manejo de cuencas hidrográficas y medio ambiente en general; la idea estratégica de formular políticas públicas que involucren a la red institucional del gobierno central, los gobiernos locales y la ciudadanía; involucrarse en la construcción de mancomunidades lo cual ofrece una mirada más amplia de la localidad y la capacidad por atraer a la cooperación internacional.

1.4 Cuarta Fase: la participación ciudadana en la esfera pública nacional Con la nueva Constitución, se institucionalizó la participación ciudadana, tras las dos décadas de desarrollo del proceso4. De manera general, la Constitución se planteó como objetivo construir una mayor equidad territorial entre las diversas circunscripciones, disminuir el centralismo, concretar la democracia participativa, cohesionar al Estado nacional, mejorar la calidad de la población y el buen vivir. De manera específica, la Constitución incorpora cuatro cambios sustanciales: la creación de un Gobierno Intermedio, la creación de un Sistema Nacional de Competencias, la creación de Regímenes Especiales y la descentralización y autonomías. Entre el 2008 y el 2010, la Asamblea Nacional ha concretado el mandato constitucional con nuevos códigos y leyes. Particular importancia tienen: la Ley de Participación Ciudadana, Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana, el Código Orgánico de de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización; el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, el Código de la Democracia y Participación Ciudadana en el proceso electoral, entre los principales, que buscan convertir en normas obligatorias a la mayoría de cambios experimentados, abriendo un nuevo momento, altamente auspicioso para consolidar, ampliar y desarrollar los cambios producidos hasta el momento. En estos dos años de vigencia de la nueva Constitución y de elaboración de los nuevos códigos y leyes para normar la participación ciudadana, se abrió una nueva coyuntura que es preciso evaluarla. En octubre del 2010, el Ministerio de la Política realizó una investigación sobre “Buenas prácticas de Gobierno y Modelos de Gestión Relevantes en los Gobiernos Descentralizados del Ecuador”. En general, la consulta ratifica a través del análisis de los testimonios de funcionarios y participantes de 10 4 En el debate “se receptaron 91 propuestas escritas, se recibieron en comisión general a 33 delegaciones y 12 expositores; se efectuó un taller sobre descentralización, se realizaron cinco mesas itinerantes y se efectuaron 61 sesiones” (Hidrovo y otros, 2008: 1), es decir contó con una amplia participación de los GADs y sus organismos representativos.

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Gobiernos Provinciales y de 10 Gobiernos Municipales, las tendencias encontradas hasta el 2008, registró una enorme preocupación de los GADs para aplicar las nuevas leyes y en aquellas experiencias más avanzadas, la búsqueda por adaptarse y hacer uso de ellas para consolidar sus procesos. El análisis de las experiencias municipales mostró tres grandes conclusiones: primero, que hay grandes diferencias en la gestión entre los GAD municipales, cuestión que plantea la necesidad de confeccionar una tipología para realizar intervenciones más apropiadas; segundo, que los GAD que lograron mejores resultados son aquellos que han mantenido proceso de larga duración, lo cual advierte que se trata de poner en marcha procesos, más que prácticas puntuales; y tercero, que los GAD municipales lograron mejores desempeños en el desarrollo de una “Cultura Democrática y en la Capacidad de Coordinación”. En el rango intermedio se ubicaron las variables “Institucionalidad y Normas” y “Coherencia, Integralidad y Adecuación; mientras la Capacidad de Gestión, el impulso al Modelo del Buen Vivir y la formación de Conocimientos y Talentos Humanos fueron las variables que menor desempeño tuvieron. Los resultados reflejan el mayor acento puesto por las intervenciones en mejorar la participación en el ciclo de la política pública municipal y en buscar una mayor coordinación interna, local e interinstitucional con la construcción de redes de coordinación, lo cual ha tenido efectos visibles, especialmente donde había mayor capital social, y redes estructuradas de actores sociales, institucionales y agentes de desarrollo. Las variables menos puntuadas, tienen relación con aspectos estructurales complejos, con elementos arraigados de la cultura política y con una menor experticia acumulada en esos campos. Entre los GAD provinciales, la situación es aún más contrastada, observándose brechas más distantes entre aquellos que han logrado cambios significativos y aquellos que recién se plantean desarrollar alguna práctica innovadora, cuestión que también argumenta la necesidad de confeccionar una tipología para organizar las intervenciones de fortalecimiento. Es visible un notable avance de los GAD provinciales analizados en mejorar la cultura política debido a la presencia de organizaciones rurales muy activas que reclaman mayor actoría social, por la influencia de agentes de desarrollo ligados al agro y la búsqueda por racionalizar sus intervenciones.

Sin embargo, la mayoría de ellos tienen una débil capacidad de gestión, pocos recursos y en general, han concentrado su trabajo en pequeñas obras de infraestructura muy dispersas de manera que les cuesta mucho trabajar de manera eficiente y menos aún, en temas nuevos y complejos, como la producción, el ambiente, entre otros. Los GAD provinciales no son verdaderos gobiernos de la provincia por las superposiciones con los municipios, porque su acción no comprende el sector urbano, por sus competencias e incluso por sus modestos recursos.

El límite de esta investigación es haber focalizado la evaluación de los procesos de participación en los GADs, de manera que se precisaba una investigación de

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mayor alcance para redondear el conocimiento de las experiencias en otros ámbitos y las lecciones que de ellas se derivan para la formulación de la política pública. Este reto demandaba una consulta de mayor alcance, cuestión que fue emprendida a través de un conjunto de talleres ciudadanos de diverso tipo. Entre noviembre y diciembre del 2010, en el marco de la consultoría contratada por el Consejo de Participación Ciudadana a COMUNIDEC, se llevaron a cabo cinco tipos de talleres: seis regionales con representantes de instituciones y gobiernos autónomos descentralizados; seis regionales con representantes de la ciudadanía; uno nacional con funcionarios públicos; un nacional con personas con discapacidad; un local con la Asamblea cantonal y barrios de San Miguel de los Bancos; y uno de reflexión especializada de casos exitosos en Cotacachi. Los talleres regionales se realizaron en las capitales de provincias seleccionadas como punto de convergencia de las demás provincias y cantones circundantes, mientras los talleres nacionales se hicieron en Quito, el de la asamblea local en Los Bancos y el de las experiencias participativas en Cotacachi. La división entre talleres “institucionales” y “ciudadanos” que se realizó a nivel regional, buscaba tener una mirada complementaria de las autoridades y de la sociedad civil, sin que hayan interferencias. El propósito de los talleres fue que la ciudadanía participe directamente en la elaboración de la política nacional de participación ciudadana, por lo que se enfocaron como la continuidad de las experiencias participativas que ya existían en las localidades, invitando a la ciudadanía a contribuir con sus experticias, conocimientos, aprendizajes y resultados en la construcción de la política nacional de participación ciudadana. En Ecuador, en materia de participación pública no se parte de cero, puesto que hay un precedente importante acumulado en algunas provincias, cantones y parroquias rurales, al igual que diseminado entre las organizaciones populares de la sociedad ecuatoriana, acumulado que los talleres buscaban encauzar hacia el ámbito público nacional, articulando los procesos participativos en marcha con las orientaciones estratégicas nacionales del Buen Vivir y la nueva normativa orgánica que se desprenden de los mandatos constitucionales. Se propuso a los talleres como un dispositivo que permitiera en materia de participación ciudadana, pasar de lo local a lo nacional, desde las experiencias particulares a la política pública universal. En los talleres de diagnóstico participativo se aplicó una metodología colaborativa que fue orientada por los consultores, de manera que los asistentes pudiesen intervenir en el diseño de la política nacional de participación ciudadana. La metodología de los talleres de diagnóstico participativo se resume en los siguientes pasos: empezaron con los discursos oficiales de las autoridades del

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CPCCS explicando los propósitos de los talleres y la misión institucional, seguida por las exposiciones técnicas de los consultores acerca de la participación ciudadana en el país y explicaciones metodológicas sobre el trabajo de grupos usando preguntas guías, luego se procedió a dividir a los asistentes en grupos y al trabajo respectivo, en los que se nombraron un relator y un expositor de los debates del grupo. La exposición de los consultores sobre la participación ciudadana puede verse en el Anexo No 3, sobre la cual cabe señalar que debió adaptarse a las condiciones específicas de cada taller. El trabajo de grupos no buscaba establecer consensos sobre la participación, sino recoger la pluralidad de intereses, visiones y expectativas de los asistentes. Finalmente, en reunión plenaria se expusieron los resultados de los grupos, luego de lo cual se cerraron los talleres. Tanto el trabajo de grupos como las exposiciones plenarias fueron grabadas y registradas electrónicamente, materiales que posteriormente fueron editados bajo el formato de memorias técnicas, y que constituyeron la base de esta sistematización. En las 16 mesas específicas que analizaron el tema de la “Participación Ciudadana” participaron alrededor de 1.500 delegados, que pueden clasificarse en seis grandes grupos: dos que constituyeron la abrumadora mayoría (autoridades y funcionarios de los GADs de las provincias, cantones y parroquias; y organizaciones de diverso tipo de coalición y representación de la sociedad civil (movimientos sociales, indígenas, afroecuatorianos, montubios, mujeres, jóvenes, Niños/as y adolescentes, campesinos, personas con discapacidad, ONGs, Universidades); y cuatro que tuvieron una representación marginal: representantes del Régimen Dependiente (del Ejecutivo) en los niveles nacional, provinciales, cantonales y parroquiales; representantes de otras funciones del Estado (Judicial, Electoral, Participación Ciudadana); delegados de partidos y movimientos políticos; y ciudadanos que participaron a título personal. Se organizó un taller exclusivo con especialistas y estudiosos invitados específicamente para presentar y debatir las experiencias (Ver listado de participantes por taller). Como se advierte, por el carácter nacional de la convocatoria, por el número y heterogeneidad de su composición, y por la experiencia y conocimientos acumulados, es sin duda alguna, la consulta de mayor alcance realizada en el país para debatir el tema de la participación.

¿Qué nuevas experiencias, problemas y lecciones sobre participación ciudadana nos permitió conocer la amplia consulta organizada por el CPCCS, en el marco de esta consultoría? Veamos en la voz de los propios participantes los testimonios recogidos y que han sido sistematizados por la consultoría.

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Una preocupación general en las funciones del Estado, pero diferenciada:

De partida, la consulta mostró que la institucionalización de la participación con la nueva Constitución, códigos y leyes que se dictaron los dos últimos años, ha posicionado el tema de manera general en el país, pero aún de forma diferencial: hay una enorme preocupación y se realizan una serie de actividades entre las autoridades y funcionarios de los GADs por asumir este reto; en tanto, si bien hay preocupaciones en las demás funciones del Estado, sin embargo, las acciones son muy iniciales, dubitativas e incluso contradictorias.

Uno de los especialistas que participó en taller de Cotacachi destacó que: “en los procesos de participación aparecen insistentemente los gobiernos locales pero no aparece el Gobierno Nacional. En el nivel local, no participan los jefes políticos, los directores provinciales de educación, de salud, los encargados de las obras públicas, etc. Si ello no sucede, no se podrá articular las políticas territoriales con las sectoriales de nivel nacional”.

Más aún, en algunos niveles del Estado central hay notorias dudas, desinformaciones y desconocimiento del proceso. Por ejemplo, la Secretaría de Gestión de Riesgos: señaló que “hace falta identificar sus competencias y procedimientos para ejercer la participación”, o el MIES: que reconoció que “nos hace falta conocer más nuestro rol en la participación, nos hace falta competencias para la participación”. Más preocupante aún, el hecho de algunos justificaron su escasa acción culpando a otros, como la Secretaría de Dialogo Intercultural del Ministerio de Educación que culpó a la “desconfianza ancestral de los indios para participar”, la Secretaría de Riesgos que señaló que “los GADs no los han invitado a participar”.

El testimonio de un funcionario del Banco Central también es elocuente al responsabilizar a los anteriores idearios:

“el imaginario que tiene la gente del Banco Central es un problema y es causa de la forma en que se ha manejado el Banco por más de 20 años atrás. Estuvo a favor de políticas neoliberales, eso trajo alejamiento de la sociedad y se transformó en una institución técnica que respondía a intereses políticos. Hay un distanciamiento de la institución con el común de las personas. Para participar hay que recuperar el rol del Banco Central, lo que implica que la ciudadanía debe conocer los proyectos que realiza el Banco y realizar aproximaciones a cooperativas comunitarias y a la economía social y comunitaria”.

Algunos confunden “información” con “participación”. Por ejemplo, la Subsecretaría de Vivienda señaló que “somos pioneros en la participación desde que salió la vivienda popular al sector rural desde el año 2000. Hacemos participar a la gente de bajos recursos para detectar las necesidades de vivienda”. Mayor claridad mostraron los funcionarios del MAGAP que comentaron que ellos han organizado los:

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“Consejos Consultivos dentro de la Secretaría de Servicios Técnicos del MAGAP que ahora se va a llamar Secretaria de Comercio; son mesas de concertación en temas comerciales de productores, exportadores importadores industriales y todo lo que tiene que ver con cadenas productivas; se generan reuniones con las cámaras de agricultura, asociaciones productoras y exportadoras. Se establece que se va hacer y se generan compromisos en cada una de las partes: exportadores, importadores, compra, producción y venta de productos. Esto se hace desde hace mucho tiempo. Se socializa y se genera desconcentración”.

En otros casos hay claridad, pero aún no se implementan las acciones. Por ejemplo, el Ministerio Transporte y Obras Públicas, señaló que “Las competencias de nuestro ministerio están definidas, es necesario establecer con las veedurías ciudadanas, coordinar las acciones que puedan y que no puedan entrar al plan plurianual de nuestra institución de acuerdo a las competencias del ministerio”.

También es visible la sobre-posición de algunas Funciones del Estado, por ejemplo, la Secretaría Nacional de Transparencia señaló que:

“uno de los problemas básicos es que no se conoce el nivel de competencia sobre las funciones que la Secretaria Nacional de Transparencia tiene y de los funcionarios públicos en general. La Función de Transparencia y Control Social tiene que ver con el quinto poder específicamente con la serie de instituciones de control que están alrededor, pero la Secretaría de Transparencia es un anexo a la Presidencia de la República directamente y conoce todo lo relacionado con irregularidades de los funcionarios públicos a nivel general. La participación ciudadana con la Secretaría se debe dar generando más contacto con la ciudadanía, haciendo conocer los derechos que tienen y las funciones del Estado”.

En algunos sectores, aún no se definen las competencias, como por ejemplo, los representantes del Sector Defensa señalaron que:

“No podemos tener la apertura para la participación, porque no se nos da esa competencia, no sabemos cuál es nuestro papel en la participación, hay información que compromete la seguridad nacional”, o en el mismo Banco Central que destacó que “el tema de control social es un problema porque el Banco maneja información reservada y es complicado difundirla, es peligroso porque se maneja muchos capitales, en este tema solo se ha hecho informes de labores. El problema es como salimos a conversar a la gente del nuevo papel del Banco Central, eso es lo que se está enfrentado ahora. La idea es cambiar el rol del Banco Central para cambiar la mirada a los de abajo”.

Mientras en otros, hay disposiciones contradictorias, una funcionaria del Medio Ambiente señaló que en “la participación no siempre es conveniente que la

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comunidad pueda decidir si se aplica o no un proyecto, porque hay contraposición de intereses”. Agregó que “la consulta previa ya no se la realiza por orden del Presidente para evitar los conflictos que pueden darse, nosotros hemos propuesto trabajar de forma coordinada con la Secretaria de Pueblos para por medio de una estrategia permitir trabajar de forma cercana con las comunidades”

Este tipo de dudas son visibles en otras funciones. Por ejemplo, el Consejo de la Judicatura, argumentó que previamente, para aplicar la participación “debe definirse los actores y los roles de la participación… para que la participación se legitime hace falta la independencia de las instituciones para que cada uno pueda participar libremente”. Un miembro del Consejo de la Judicatura señaló que sin embargo han avanzado en ofrecer información, “se ha implementado plataformas tecnológicas para que las personas puedan acceder a verificar los juicios y en qué Estado se encuentran los procesos, los concursos de meritos y oposición han sido por medio de veedurías para garantizar la transparencia, en el portal de la página web se publican los contratos que se maneja en el Consejo”.

Un funcionario de la Corte Nacional de Justicia argumentó que:

“la participación ciudadana no se ha canalizado para que la gente acceda a la justicia. La gente necesita un vínculo directo con el funcionario para desarrollar y solucionar sus casos legales o problemas. La falta de contacto con jueces y funcionarios dificulta la resolución de las denuncias presentadas por las personas, la gente debe tener un acceso directo a presentar una queja y que esta sea resuelta. Se ha organizado un Consejo Consultivo con el fin de implementar el código orgánico de la función judicial, se requiere crear un conducto directo para que las personas puedan solucionar sus problemas, poner su queja directo con el funcionario”

La participación ha entrado en la ciudadanía:

Los talleres demostraron que hay una fuerte expectativa ciudadana por conocer, hacer uso de la nueva normativa, construir y explorar los alcances y los límites de esta propuesta. El tema ha permeado a la ciudadanía de todas las regiones, incluso a aquellas que en el pasado tuvieron menor experiencia como la costa y la región amazónica. Ello se demostró en el número de asistentes a los diversos talleres regionales que fue parejo en todas ellas, a pesar del escaso tiempo de la convocatoria.

Las motivaciones por la participación ciudadana tienen diversos orígenes, ritmos y tiempos de aprendizaje y reconocen diversas vías y tradiciones.

Para un importante sector de la población, la participación es una derivación de la costumbre o de la tradición consuetudinaria indígena en la toma de decisiones

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en comunidad (hombres, mujeres, ancianos, jóvenes, niños). Los siguientes testimonios son reveladores:

“Los pueblos kichwas desde hace años han practicado la participación comunitaria y hoy recién la legalizan. En la elección de cabildos participan todas las comunidades sin distinción política o religiosa. Cuando se creó la educación bilingüe se nombraba a las autoridades del plantel donde participaban padres de familia, organizaciones y estudiantes, hoy ya no, este era el lugar donde se podía reclamar ya que éramos ejecutores. La participación ciudadana es sinónimo de minga, algo que se está perdiendo y que es una experiencia provechosa para el proceso de participación. En las comunidades indígenas existían siempre las veedurías, los cabildeos comunales, cada presidente rendía cuentas cada año a la comunidad, ya que ellos tienen metas trazadas. Esta ley de participación es importante, que aprenda de la experiencia comunitaria, en general se necesita es un empuje, un cambio de actitud”.

Señalan que esa tradición ha sido aplicada a los organismos e instituciones públicas indígenas, como la Educación Bilingüe, el CODENPE, o en los GADs a los que han accedido como mandatarios por elección ciudadana.

En otros casos, la participación surgió de la respuesta ciudadana a graves problemas y conflictos que afectan a diversos colectivos sociales urbanos o rurales (inseguridad, impactos de la minería, reclamo de servicios, conflictos de tierra, entre otros). Por ejemplo, en Santo Domingo de los Tsáchilas ciudadanos afirmaron que “la junta de participación ciudadana nació de la iniciativa de la ciudadanía en el Barrio Luz de América par resolver los problemas de servicios”.

En Guayaquil, se argumentó que: “la participación nació para protestar y modificar políticas consideradas perjudiciales. Con acciones de denuncia logramos la municipalización de ECAPAG; se pudo validar ciertos planes y proyectos”. En Urcuquí igualmente: “la participación se originó en la organización para el riego, sin embargo consideran que las dirigencias actuales no son suficientemente controladas por las bases y hay corrupción”.

En San Miguel de los Bancos “la Asamblea Ciudadana fue conformada por los ciudadanos independientes y las organizaciones locales como un espacio ciudadano deliberante abierto a todas las posiciones. Sin embargo, es vista por las autoridades municipales como una forma política de oposición. La gente no participa por miedo a represalias por parte de los funcionarios y políticos que están en el poder. La gente se vuelve cómplice de las malas acciones de éstos”.

En la “zona de Intag con 13.000 habitantes nació la participación en base al conflicto de la minería a cielo abierto de cobre”. “En Pedro Moncayo organizamos la asamblea anticorrupción, conformada por dirigentes de barrios, que logramos destituir a un alcalde”.

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En Quito, “el anterior Comité de Usuarias de Maternidad Gratuita que ahora es Comité de Usuarias de la Salud de la Zona Norte hizo una veeduría a la maternidad Isidro Ayora, fue complicado ingresar a la maternidad por oposición de los sindicatos de salud pública que se veían amenazados. Lo que se hizo fue descartar la confrontación y se optó por la negociación de comisiones técnicas, fue una participación pacífica y se consiguió ingresar al sitio”.

También ha sido importante en los procesos participativos, la influencia y experiencia aportada por la tradición de izquierda y gremial que trabaja desde varias décadas atrás. Esta tradición está basada en la movilización social para denunciar, presionar, negociar.

Al respecto, un dirigente de la FEUE señaló que “las cosas se conquistan en el campo de batalla, con la movilización y lucha se tiene la base estudiantil de las universidades estatales que participan en las asambleas, cursos y facultades para la toma de decisiones, y conquistas como la gratuidad de la enseñanza. Se trata de la movilización como forma de expresión que enfrenta la “criminalización” mediante la protesta. Así logramos la carnetización, mantener el cincuenta por ciento de los pasajes, así como brigadas de seguridad internas como externas dentro de la Universidad”. Por su marcado carácter ideológico y partidista, este tipo de participación generalmente no desemboca en acciones colaborativas a largo plazo

Sin embargo, en la mayoría de experiencias, la participación ha sido el resultado de una acción organizada y comandada por gobiernos alternativos (GADs) con voluntad política por construir una nueva gobernabilidad, superar el clientelismo, ampliar la democracia; advirtiéndose que en varios casos, la participación también ha sido inducida como mecanismo para activar respaldos políticos de determinado mandatario. En estos procesos ha jugado un papel significativo la capacitación, financiamiento y acompañamiento técnico realizada por organismos no estatales del “tercer sector” (la cooperación internacional, ONGs o agentes de desarrollo). Muchas de estas experiencias se iniciaron para impulsar proyectos o derechos, derivando a la organización de la participación local.

La sociedad se involucró en estos procesos por las oportunidades que la participación ofrecía, es decir, constataron que la participación les permitía llegar a consensos, tener mayor incidencia política, movilizar las energías locales y resolver sus problemas. Expresiones como: “yo quiero trabajar con la gente”, “agua-trabajo-gente“. “todos deciden y todos acatan”, son consignas que hacen referencia a una cultura pública para que la participación se vuelva atractiva. La participación no es generativa si no hay resultados concretos y esos resultados hay que verlos concretos en la realidad.

En el cantón Calvas, se produjo un encuentro entre el proceso que venían desarrollando los ciudadanos y la convocatoria de las autoridades locales:

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“Se había creado los Comités de Defensa Cantonal de Derechos que se incorporaron a los Comités de Desarrollo Cantonal para trabajar con las autoridades cantonales hasta desembocar en el Comité de Desarrollo Provincial como espacio vinculante de la participación. Desde la ciudadanía hemos aportado para los planes cantonales y provincial, hemos determinado el desarrollo de líderes, ahora algunos líderes son autoridades en los GAD”.

En el cantón Oña, “el presupuesto participativo de las comunidades fue animado por el municipio, se sumaron las juntas parroquiales para hacer las obras, esto es muy bueno porque antes no había”. “En el cantón Nabón, la participación es el resultado de un proceso y para esto se necesita la sensibilización. La gente se siente parte de la participación porque ellos son los que toman las decisiones y no el municipio. Los resultados es satisfacer a la gente. El presupuesto participativo no se lo hizo desde el escritorio, sino desde la iniciativa de las bases y Juntas Parroquiales”.

Un aspecto novedoso de los testimonios obtenidos en los talleres es que los ciudadanos comunes, no organizados, que incluso no han tenido una experiencia previa, pero que han sido motivados por el proceso de cambio que promovió la Constitución, reclamaron la participación como un derecho ciudadano contemplado en la Constitución y en las leyes actuales,

Es decir, el interés por la participación ciudadana puede provenir desde las tradiciones, los conflictos, la educación, el liderazgo interno o externo, el ejercicio de los derechos o por todos ellos juntos. El chequeo de esta gama de motivaciones y circunstancias es inédito en el origen de la participación y nos advierte los diversos caminos que ella tiene desde su origen

Las experiencias de participación se concentran en los GADs, pero hay diferencias regionales:

Si el origen es diverso, también son diversas las experiencias de participación, aunque ellas fueron más consistentes en la sierra que en la costa y el oriente. La diversidad de la participación refleja la propia diversidad ecuatoriana: un espacio con múltiples ambientes naturales, mega diverso como señalan los ecólogos, con diversas identidades regionales y locales y un abigarrado conjunto de pueblos, etnias y culturas en constante cambio y adaptación. Una población sumamente heterogénea en lo étnico, social y cultural; con increíbles diferencias económicas entre las elites y los subalternos; marcada por profundas formas de exclusión y dominación; por enormes brechas rural-urbanas, de género e intergeneracionales; con creencias, opiniones y cosmovisiones del mundo diferenciadas y en conflicto. Una diversidad de opciones políticas y visiones políticas, de procesos y dinámicas locales y regionales, tradiciones culturales e institucionales que conforman un abigarrado mosaico de situaciones. Las experiencias

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participativas en el Ecuador no pueden estandarizarse, no hay modelos únicos, es necesario identificar esa diversidad. Los talleres regionales nos permitieron caracterizar grosso modo a cada una de las regiones, desde el punto de vista de la participación, insumos con los cuales se confeccionó una tipología territorial, que se expondrá más adelante. Los elementos que promueven la participación:

Los procesos de participación que han logrado sostenibilidad en el tiempo, la inclusión de importantes actores sociales, impactos en modificar la cultura ciudadana, resultados tangibles del proceso, en la capacidad de gestión, la formación de talentos humanos, en la institucionalidad y las normas, en la capacidad de coordinación multinivel, y en el buen vivir, reúnen ciertas características básicas:

Son procesos que empezaron por organizar y fortalecer a los actores de la participación. En todos los casos, la participación ha sido impulsada por actores organizados y fortalecidos en diversos planos: información, capacitación y formación ciudadana, metodologías, capacidades de negociación, formación de redes, circulaciones, incidencia política y herramientas técnicas. Los estudios de la participación en el Ecuador, han encontrado una relación profunda entre participación y capital social. Se trata de organizar tanto a los actores socioterritoriales, como a los actores funcionales.

Por ejemplo, en Cayambe lograron un convenio de descentralización de competencias y “tenemos legalmente registradas dentro del municipio alrededor de cuatrocientas organizaciones entre barrios, comunidades, comunas, asociaciones y fundaciones, a todas estas se las invita a participar en la Asamblea Cantonal y también a las que no están legalizadas”.

En Cotacahi se organizan en tres grandes sectores: barrios urbanos, zona andina y subtrópico (parroquias de Intag). La participación se hace en las escuelas con los niños, grupos de mujeres que debaten temas y se presentan en la Asamblea Zonal que luego desemboca en la Asamblea Cantonal. Los jóvenes se han empoderado y formado como líderes en sus grupos, anualmente hay Asamblea Zonal cuyas resoluciones se llevan a la Asamblea Cantonal, igual sucede con la red de turismo, hay ordenanza de turismo sostenible hay 16 grupos temáticos entre todos los habitantes. No se pide al gobierno ya que el proceso es propio

Un aspecto clave de todo proceso ha sido la voluntad política de las autoridades. Esta voluntad política proviene, de discursos alternativos (movimientos y partidos políticos) o es el resultado de experiencias sociales organizadas. Es decir, hay una relación fuerte entre fortalecimiento de los actores sociales y voluntad política de las autoridades.

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En las experiencias exitosas, ha sido importante la formación de talentos humanos, los GADs debieron formar y dotarse de equipos técnicos, destinar recursos para la participación, capacidades para procesar las demandas, racionalizar los procesos, sistematizar las experiencias, generar conocimientos y aprender del proceso. En el caso de la experiencia del municipio de Ibarra, se argumentó que:

“El alcalde debió ordenar que nada se hace a la espalda de la gente, todos tienen que consultar y ser consultados, si se quiere hacer gestión en el barrio se tiene que consultar a los vecinos y a la asamblea. La forma como logramos insertar algunos técnicos al departamento de planificación fue señalando a la gente y a los funcionarios públicos los que indican algunos capítulos de la ley que hacen referencia al servidor público, sus derechos y obligaciones así como cuales son las consecuencias de no actuar de acuerdo con la ley. Esto sirvió de argumento para motivar a la gente del municipio a que lea las leyes y la Constitución”.

Aunque se ha organizado la participación en todo el ciclo de la política pública, ha sido particularmente importante y clave la puesta en marcha de Presupuestos Participativos, porque tienen la capacidad de concentrar la participación, ligarla a la resolución de problemas, mover la corresponsabilidad ciudadana, desterrar formas clientelares, auspiciar la equidad y procurar una mejor relación entre las zonas urbanas y rurales. Las mejores experiencias son aquellas que lograron articular: plan, presupuesto, control social y veedurías. En la provincia de Chimborazo, en cambio, el proceso participativo tiene otras características según se desprende del siguiente testimonio de uno de los actores institucionales:

“El establecimiento del presupuesto para un proyecto tiene una decisión inamovible, ya que eso se dio a conocer en las comunidades, se controla el cumplimiento del mandato. Los proyectos se hacen por consenso entre comunidades, el presupuesto es igualitario para las parroquias grandes o pequeñas, de acuerdo a las necesidades, priorizando y turnándose en la entrega de obras cada año, y si alguna comunidad no recibió una obra, al siguiente año se le cede el presupuesto. El cabildo cesante rinde cuentas año a año. Para tomar decisiones se parte desde la Asamblea parroquial, luego cantonal y finalmente una gran Asamblea provincial donde se expresan las demandas, se discute el presupuesto, ahí se puede conocer que obras se han ejecutado y porque no, además cuáles son los recursos disponibles”.

Asimismo, en las experiencias exitosas ha sido importante el acuerdo sobre principios, es el caso del Gobierno Autónomo Descentralizado de Pichincha donde se afirmó que:

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“El Sistema de Gestión Participativa reconoce cuatro principios fundamentales no negociables: la participación, la transparencia, la solidaridad y la equidad. Además tiene algunos componentes: a) la planificación participativa donde están los planes de desarrollo parroquial que son instrumentos de negociación y de gestión; b) los presupuestos participativos, c) el control social que tiene que ver con las asambleas, para priorizar los presupuestos se convoca a las asambleas y en forma conjunta en cada parroquia se planifica la determinación de los presupuestos participativos; d) el desarrollo de capacidades, que es fortalecer a los gobiernos parroquiales en algunos temas y; e) la gestión del conflicto”.

La participación social ha logrado en varios casos una alta corresponsabilidad social, es decir, ha logrado involucrar en la ejecución de la política y programas públicos a la población. Por ejemplo, en Chimborazo, “con el PPCH (Presupuesto Participativo de Chimborazo), se logró la corresponsabilidad social al aportar como ciudadanos, ser actores propios y lograr el desarrollo sin esperar que el gobierno de todo. Una de las técnicas utilizada fue que en cada proyecto de ejecución la ciudadanía colabore con el 5% como contraparte, y si es proyecto de producción con el 10%”.

En todos los casos, se ha dado una fuerte inversión técnica de la cooperación externa, otorgada por agencias, ONGs, Universidades. Ella ha sido más importante que la otorgada por los gremios de los GADs, tanto en el plano técnico, como financiero. De su parte, las experiencias participativas en los procesos de mayor desarrollo, se produjeron antes de que existiesen las leyes, de manera que se constata una tensión entre la ley y los procesos avanzados: el proceso se ajusta a la ley, o la ley a los procesos.

2. TIPOLOGÍA TERRITORIAL DE LA PARTICIPACIÓN EN ECUADOR

La consulta realizada a nivel nacional por regiones y de manera diferenciada entre las autoridades y sociedad civil en 16 talleres, mostró que la participación tiene características territoriales diferenciadas. La diversidad territorial de las experiencias hace relación a cinco aspectos centrales:

(i) Por la escala territorial en las que ellas se produjeron, pueden ser provinciales o cantonales. La amplitud de las experiencias está fuertemente relacionada por el tipo de actorías sociales y políticas presentes en el territorio, especialmente por su nivel de conformación, por el tipo de coaliciones y consensos logrados y por los liderazgos.

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(ii) Por su intensidad, hay una notable diferencia entre aquellas experiencias que realizaron unos cuantos eventos participativos y aislados, hasta aquellos procesos consolidados que se caracterizan por la continuidad en el tiempo, permanente voluntad política de los actores, creatividad y renovación.

(iii) Por el grado de éxitos y legitimidad conseguida, hay diferencias

importantes entre aquellas que lograron algún éxito momentáneo de movilidad social, de participación entusiasta, hasta aquellas experiencias participativas que han influido en lograr una mayor equidad en el acceso a los recursos entre los actores territoriales, un nuevo balance rural/urbano, nueva cultura política que ha superado las formas clientelares o que han logrado una gobernabilidad capaz de generar consensos y aceptar los disensos.

(iv) También hay diferencias por el grado de conjunción de aspectos que

entraban o dinamizan la participación: desde aquella atrapada en círculos paralizantes, como aquella caracterizada por el bloqueo permanente entre una escasa voluntad política, débil organización y gran clientelismo, hasta aquella que ha logrado crear condiciones favorables para su desarrollo, o que precisa ciertos cambios o estímulos para lograr nuevos niveles.

(v) Una diferencia importante es aquella referida a las propuestas que

realiza la sociedad civil y los GADs para dinamizar el proceso participativo: desde aquellas que precisan de una fuerte formación de organizaciones, de ciudadanía, lograr consensos previos o cultivar la voluntad política de los actores; hasta aquellas que se plantean nuevas metas para avanzar en sus procesos en marcha.

Bajo estos criterios, se ha construido una tipología regional de la participación en el Ecuador, que diferencia dos costas (norte y centro-sur), tres sierras (norte, centro y sur) y la amazonía. La utilidad de esta tipología es doble: de una parte, permite al CPCCS generar políticas generales (de ámbito nacional), para impulsar la participación, y de otra, permite al Consejo como a la propia sociedad civil local, desarrollar políticas territoriales para impulsar la participación atendiendo a las características políticas, sociales, culturales y las características de los procesos, problemas, propuestas, acentos y estrategias realizadas por los actores sociales de cada uno de estos territorios.

2.1 La participación en la Costa Norte La Costa Norte (Esmeraldas, Santo Domingo y Manabí), el proceso participativo es nuevo, según los destacaron los participantes, “el común de la gente no sabe lo que es la participación ciudadana. Ni siquiera las instituciones públicas

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tenemos un conocimiento completo de lo que es participación ciudadana, hay instituciones que no han creado un espacio dedicado a la participación ciudadana”. Hay una escasa organización social y poco compromiso de las autoridades de los GAD, ni de otras funciones del Estado por impulsarla. Las pocas experiencias participativas, en general, han sido protagonizadas recientemente por los gobiernos locales, por lo cual tienen un marco carácter territorial, y tienen como ámbito fundamental al cantón. La cultura clientelar de los mandatarios, de una parte, y la escasa organización social y formación ciudadana de otra, constituyen los frenos principales de los procesos participativos. Ello se complementa con la desinformación, el desconocimiento de la ley y el espíritu confrontacional entre partidos y grupos políticos. En esta situación, incluso los funcionarios públicos no cumplen la ley de participación, así la conozcan. Cualquier reclamo ciudadano y cualquier iniciativa organizada, es considerada parte de la oposición a la que hay que combatir

2.2 La participación en la Costa Centro-Sur En la Costa Sur (Los Ríos, Guayas, Santa Elena y El Oro), se han organizado recientemente algunos procesos participativos (presupuestos participativos) en cantones como Chilla, Vinces, Pedro Carbo y en algunas Juntas Parroquiales, desde la iniciativa de los GADs. Hay escasa organización social, aunque se reportaron algunos procesos de educación ciudadana, iniciativas por ocupar la silla vacía y la ciudadanía se ha organizado para modificar ciertas políticas municipales.

Sin embargo, las formas de participación son predominantemente tradicionales (juntas cívicas, audiencias públicas). Es notable la escasa coordinación y pugnas entre los GADs, se denuncia la utilización de la participación (veedurías, silla vacía) para fines políticos, e incluso se expresa ciertos temores al mal uso de estos dispositivos. Ha mejorado la información de las autoridades a la ciudadanía, pero la participación es básicamente episódica, no registra procesos de envergadura, ni hay resultados importantes.

El obstáculo principal es la cultura política, el encuentro paralizante entre la falta de organización, motivación, formación, desconocimiento de las normas y escasa conciencia ciudadana; con la persistencia de una cultura política autoritaria, opuesta a la participación, manipuladora, discriminadora e incluso violenta de las autoridades. Adicionalmente se mencionaron problemas relacionados con la falta de recursos para la participación; información insuficiente, sesgada e inoportuna y limitaciones o contradicciones de las normas que promueven la participación.

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2.3 La participación en la Sierra Norte En la Sierra Norte (Carchi, Imbabura, Pichincha), los protagonistas centrales son los municipios, algunos de los cuales han protagonizado procesos exitosos y sostenidos que incluyen todo el ciclo de la política pública (Cotacachi, Otavalo, Ibarra, Bolívar, Cayambe, Antonio Ante, entre los principales). También los Gobiernos Provinciales como Pichincha e Imbabura han impulsado procesos participativos, sin embargo no han logrado coordinar sus acciones con los municipios, en tanto la participación y protagonismo de las juntas parroquiales, ha sido débil.

La concentración de las experiencia en los niveles cantonales se debe, hipotéticamente a que solo ha sido posible lograr consensos en los espacios cantonales donde hay actores sociales sólidos, en cambio, no hay actores sociales y liderazgos provinciales que articulen procesos de mayor envergadura. Se reportaron varias experiencias sectoriales: en educación, Niños, Niñas y Adolescentes, Consejos de la Mujer, la salud, Jóvenes, personas con discapacidad, organizados desde el Estado y el tercer sector.

La mayoría de problemas señalados por los participantes que inhiben la participación aluden a la cultura política: manipulación de la participación con fines políticos o partidización de la participación; falta de voluntad política y oposición al cambio; que se complementa por las debilidades de las organizaciones (falta de alternabilidad, información y manipulación de la dirigencia), falta de formación ciudadana (conocimiento de las normas, de los mecanismos de participación), dificultades para armar consensos. Con menos insistencia se mencionó la falta de recursos para la participación, de metodologías, la descoordinación institucional, la desconfianza en las instituciones públicas, la corrupción desenfrenada, los vacíos legales y limitaciones estructurales de las personas (no participan porque no tienen resueltas sus necesidades básicas). Algunos ciudadanos destacaron las inconsistencias y contradicciones del Gobierno Nacional que desprestigia a las organizaciones, que no les hace caso, que no hay respaldo a los veedores, mientras se propugna la participación

2.4 La participación en la Sierra Central En la Sierra Central (Cotopaxi, Tungurahua, Bolívar y Chimborazo), el protagonismo central ha sido asumido por los Gobiernos Provinciales, que han logrado importantes procesos participativos, como los de Tungurahua (Nuevo Modelo de Gestión), Chimborazo (Presupuesto Participativo) y Cotopaxi. Ello se debería, en el caso de Tungurahua, a la existencia de una elite provincial, movimientos sociales provinciales, mercados que articulan la provincia y una fuerte tradición organizativa que facilita los consensos; mientras en las otras provincias, hay actores sociales provinciales (los indígenas, especialmente) que

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han empujado estos procesos, aunque la participación de los otros actores es aún débil.

El papel de las agencias de cooperación ha sido significativo en los procesos de formación de los talentos humanos, metodologías y financiamiento. En todas las provincias es notable la fuerza de las juntas parroquiales que se han apropiado de su papel en la organización de la participación y algunas incluso, han logrado elegir autoridades por votación universal (tenientes políticos). Se reportaron experiencias de coordinación multinivel (provincia, cantones, parroquias) e intersectoriales (relación entre GADs y políticas sectoriales), experiencia que aporta en la solución de los problemas de coordinación, de los cuales hay escasa tradición en el país.

En la Sierra Central hay varios procesos participativos en marcha, razón por la cual, los problemas mencionados son más específicos, como por ejemplo, la desigual representación de las comunidades, las dificultades para llegar a consensos, las distribuciones inequitativas del presupuesto público y el escaso presupuesto público. También se destacó la falta de coordinación entre los GADs y de éstos con las políticas sectoriales, la débil formación de los funcionarios públicos y el racismo de las instituciones. Una crítica importante se dirigió a enfatizar los pocos espacios que tiene el ciudadano del común para ejercer sus derechos y las contradicciones del Gobierno que desconoce a las organizaciones mientras dice promover la participación. Las otras funciones del Estado mencionaron problemas relacionados a la falta de recursos, centralismo gubernamental e inconsistencia de las leyes.

2.5 La participación en la Sierra Sur En la Sierra Sur (Cañar, Azuay y Loja), los procesos participativos han sido muy desiguales. Los pocos casos, han sido principalmente impulsados por los municipios (Nabón, Oña, San Isabel, El Pan, entre otros). Los Gobiernos Provinciales también han desplegado algunas actividades participativas, pero no han logrado una relación firme, ni una adecuada coordinación entre GADs, ni el liderazgo necesario con los cantones y parroquias. Tampoco hay movimientos sociales de alcance provincial, o ellos son débiles (organizaciones de mujeres, juveniles, de barrios, comerciantes).

Hay una tradición de izquierda en los sectores estudiantiles, maestros y campesinos afectados por la minería, pero ella no ha jugado un papel relevante en la generación de políticas públicas. Una experiencia importante es la creación de la mancomunidad del río Jubones que ha logrado cierta continuidad y que constituye un interesante ejemplo para la construcción de coordinaciones de mayor envergadura.

Los participantes ubicaron que el problema fundamental de la participación es la cultura política clientelar de las autoridades de los GADs, que encuentra su

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correlato en la escasa organización social y formación ciudadana de la población. Se mencionó la descoordinación de los GADs, los problemas de recursos en esos cantones pequeños y periféricos, la ineficiencia de estos organismos que dedican muchos recursos a los gastos corrientes, la deficiente formación de los funcionarios públicos y la escasa atención a los ciudadanos comunes no organizados.

2.6 La participación en la Amazonía En la Región Amazónica (Sucumbíos, Orellana, Napo, Pastaza y Zamora), los procesos participativos han sido empujados por los GADs (provinciales y cantonales). La experiencia de mayor envergadura fue la Asamblea Biprovincial (Orellana, Sucumbíos), organizada para reclamar rentas públicas y servicios, aunque esta experiencia en la actualidad ya no funciona. Las restantes experiencias son provinciales (Orellana) y algunas cantonales (Puyo, Lago Agrio). No hay ninguna coordinación entre GADs y se observa una fuerte conflictividad de los ciudadanos contra las Juntas Parroquiales. Hipotéticamente, la escasa tradición organizativa y la poca consolidación de los actores sociales, en un escenario de alta conflictividad (especialmente en Sucumbíos) no permiten crear procesos de concertación en el territorio parroquial y cantonal, que se expresan en temores y violencia. Se observa una gran tensión entre población urbana y rural (por su origen, disputa de recursos, etnicidad). En muy pocos casos, se ha logrado normas de convivencia y acuerdos de reparto de la i versión pública. El principal problema que ubicaron los participantes para el desarrollo de la democracia es escasa información que ofrecen los GADs y demás instituciones estatales, las dificultades para participar por la dispersión territorial, la falta de recursos para movilizarse y la diversidad de lenguas que dificulta la comunicación. Ello se combina con la escasa motivación, formación y conocimiento de las leyes por parte de la ciudadanía, que se agrava porque los GADs convocan generalmente a su clientela. Destacaron también algunos problemas de la región: la inconsistencia gubernamental en propiciar la participación en los temas ambientales y en las políticas sectoriales, el incumplimiento gubernamental de los acuerdos, en el que se incluyen los incumplimientos de los GADs. Adicionalmente señalaron problemas de coordinación interinstitucional y falta de recursos. Un tema altamente preocupante que se mencionó es la violencia política que inhibe la participación, la denuncia, el control y la rendición de cuentas.

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2.7 La participación a nivel sectorial y nacional En los espacios subnacionales, la participación ciudadana, de acuerdo a la Constitución juega un papel importante en la toma de decisiones de los GADS, en tanto, en el nivel sectorial, la participación juega un papel consultivo, es decir no es vinculante, los ciudadanos no tienen la posibilidad de generar mandatos, sino de sugerir políticas públicas. Para captar los puntos de vista de los actores sectoriales de carácter nacional se procedió a realizar un taller con funcionarios públicos de nivel nacional y con de personas con discapacidad que representan uno de los importantes sectores sociales organizados sectorial y nacionalmente. Los funcionarios públicos mostraron un fuerte escepticismo frente a la participación. Señalaron que el escaso impulso a la participación en las políticas sectoriales nacionales se debe a la falta de decisión política para incorporar los cambios necesarios, a mensajes contradictorios del Gobierno Central y a la escasa sensibilización, formación y recursos técnicos con los que cuentan. Algunos añadieron que la corrupción en la designación de funcionarios está en el origen del problema y la ninguna participación de la sociedad e incluso desinterés para incidir en los cambios de la tecnoburocracia. Esta percepción de los funcionarios respecto al escaso papel de la sociedad civil en las políticas nacionales, fue ratificada desde otra perspectiva por los ciudadanos con discapacidad organizados sectorialmente. Los ciudadanos con discapacidad se sienten fuera, estigmatizados y discriminados de los procesos participativos; consideran que las leyes (ni siquiera las de última data, como el COOTAD) no han abierto espacios específicos para promover su participación. Ello se debe al desconocimiento del sector por parte de las instituciones y de la propia sociedad civil, a que no están organizados, ni siquiera se conoce su número, ni están adecuadamente representados. A ello se añade una escasa base científica para su adecuado conocimiento y tratamiento. Frente a este escepticismo, hay unas pocas experiencias de creación de los Consejos Consultivos en algunos ministerios, aunque su experiencia aún es limitada. Una posibilidad que se abrió en el debate fue aquella de buscar el encuentro entre la participación en los espacios territoriales con el nivel sectorial, bajo la idea de la concurrencia de lo territorial sobre lo sectorial. Ello posibilitaría a los GADs, especialmente provinciales, convocar a los organismos sectoriales de su respectiva provincia, para que incorporen, de una parte sus propuestas en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, y de otra, para que las políticas sectoriales concurran o se articulen de acuerdo las demandas territoriales. Este camino parece ser óptimo para avanzar en el encuentro entre lo territorial y lo sectorial, y para lograr una mayor presencia de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre políticas nacionales.

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3. PROPUESTAS DE LA SOCIEDAD CIVIL, AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS PARA IMPULSAR LA PARTICIPACIÓN

La ciudadanía que participó en los dieciséis talleres regionales realizados en todo el país, tuvo como punto de reflexión central la elaboración de propuestas para construir de manera participativa las políticas de participación ciudadana. Por el perfil de los participantes, por las experiencias acumuladas y por el peso en la participación que la Constitución otorga a los espacios subnacionales, la mayoría de propuestas están dirigidas a la construcción de las políticas de participación en los GADs.

3.1. Propuestas generales para impulsar la participación ciudadana A pesar de los diferentes acentos regionales, hubo un acuerdo generalizado entre los y las participantes sobre ocho políticas centrales que deberían ser impulsadas tanto por el CPCCS, como por la propia sociedad civil para impulsar la participación:

Impulsar y/o fortalecer la organización social, el liderazgo democrático y los consensos.

Desarrollar una política de formación ciudadana; Poner en marcha una política de formación de los funcionarios y

autoridades públicas y de la voluntad política de los actores; Un impulso decidido a la coordinación multinivel e intersectorial (entre

GADs y políticas sectoriales del Ejecutivo); Una política de información y comunicación pluralista para la toma

informada de decisiones; El impulso a las veedurías ciudadanas y la contraloría social; Un activo monitoreo del CPCCS y respaldo a los diversos procesos

participativos; y El impulso de la interculturalidad.

Estas políticas generales, deberían adecuarse a las prioridades, experiencias, necesidades y estrategias regionales, puesto que, como hemos señalado en el diagnóstico y en la tipología territorial, los procesos son diversos. Por ejemplo, en la Amazonía los participantes señalaron que debería comenzarse por generar consensos previos entre los actores; en la Costa Norte y Centro Sur debería impulsarse prioritariamente la organización social y la formación ciudadana; en la Sierra Sur debería comenzar por generalizar el Presupuesto Participativo para construir en torno a esta movilización el resto de políticas de participación; y en la Sierra Norte y Central además de generalizar el presupuesto participativo, debería trabajarse en la coordinación multi-nivel e intersectorial que es el principal déficit de sus experiencias.

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En este último tema, las políticas sectoriales (del Ejecutivo) deberían contribuir a las políticas definidas en los territorios subnacionales, bajo la fórmula de la concurrencia contemplada en la Constitución: articular al territorio las políticas sectoriales de carácter nacional. Adicionalmente, en varias regiones se planteó la necesidad de profundizar la capacidad de decisión de la sociedad civil en los procesos participativos, de manera que sus decisiones tengan una mayor capacidad vinculante, cuestión que demandaría una reforma de las normativas o construir acuerdos locales para aplicar esta norma. Una preocupación de las experiencias más desarrolladas fue trabajar en la adecuación entre sus procesos y las leyes de participación, puesto que, la ley tiende a homogeneizar procesos que no necesariamente corresponden con las experiencias regionales, en este punto, la reflexión de los participantes fue la de usar la ley para reforzar esos procesos, antes que forzar a la realidad a adaptarse a los modelos únicos. A continuación se establece las políticas planteadas para impulsar la participación por cada una de las regiones, estableciéndose en una escala numérica su prioridad, según se puede observar en el siguiente cuadro.

CUADRO No 3 PROPUESTAS REGIONALES DE PARTICIPACION

PPOOLLIITTIICCAASS CCOOSSTTAA

NNOORRTTEE CCOOSSTTAA SSUURR

SSIIEERRRRAA NNOORRTTEE

SSIIEERRRRAA CCEENNTTRRAALL

SSIIEERRRRAA SSUURR

AAMMAAZZOONNIIAA

OOrrggaanniizzaacciióónn ssoocciiaall,, lliiddeerraazzggoo ddeemmooccrrááttiiccoo yy ccoonnsseennssooss

11 11 55 1 22 55

FFoorrmmaacciióónn cciiuuddaaddaannaa 22 22 22 11 22

FFoorrmmaacciióónn ffuunncciioonnaarriiooss yy aauuttoorriiddaaddeess,, vvoolluunnttaadd ppoollííttiiccaa aaccttoorreess

3 33 33 33 33 33

CCoooorrddiinnaacciióónn mmuullttiinniivveell ee iinntteerrsseeccttoorriiaall

44 55 44 44

IInnffoorrmmaacciióónn yy ccoommuunniiccaacciióónn

55 44 55 44 44

MMoonniittoorreeoo CCPPCCCC yy rreessppaallddoo

66 66 11 66 55

IInntteerrccuullttuurraalliiddaadd 77 22 77 VVeeeedduurrííaass,, ccoonnttrrooll ssoocciiaall

77 77 66 7 66 66

Fuente: talleres regionales de participación ciudadana realizados entre noviembre y diciembre del 2010. Elaboración: COMUNIDEC, 2011.

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3.2 Propuestas por cada una de las regiones Para observar con mayor precisión las diferencias regionales de las propuestas, a continuación hacemos una síntesis y un punteo ordenado de las propuestas en cada una de las regiones5. a) Costa norte

Enfoque: “Entender la participación ciudadana es comprender lo que es el futuro, entender por qué estamos en esta sociedad, cuál es nuestro aporte, qué es lo que queremos de ahora en adelante, cuál es el aporte para nuestras generaciones”. “La función del ciudadano debe ir más allá, la persona que intenta participar debe intervenir con propuestas claras, los ciudadanos debemos proponer soluciones para mejorar el sistema de vida de todos nosotros”. “Muchas veces estamos esperado que las altas esferas nos den las cosas, nosotros debemos participar presentando proyectos a los distintos organismos: alcaldías, prefecturas, y ver cuáles son las necesidades prioritarias que tiene cada comunidad, barrio o cooperativa de vivienda”. “Hay que lograr que en la participación ciudadana sea y se ejerza en el poder público lo que nosotros como ciudadanos aportemos.

Propuestas: La principal propuesta de los participantes fue impulsar la organización ciudadana a distintos niveles (barrios, comunidades, parroquias, cantones, provincias); fortalecer la organización existente, incorporar nuevos actores, especialmente jóvenes y niños; capacitar a las organizaciones con herramientas técnicas, democratizarlas, formar un nuevo liderazgo democrático, fortalecer su autonomía, impulsar procesos de coordinación entre ellas, mejorar sus capacidades de incidencia pública y sus capacidades para hacer uso de las diversas instancias y dispositivos creados por la Constitución y las nuevas leyes. La segunda gran propuesta fue cambiar la cultura clientelar de los GADs y demás funciones del Estado con la participación, vigilancia y control de la ciudadanía; con una acción colaborativa entre el Estado y la sociedad civil organizadas; cultivar la voluntad y la cultura política de las autoridades y funcionarios, su propia dimensión ética para desterrar la corrupción y fomentar la transparencia. La tercera propuesta fue desarrollar una extensa campaña de formación ciudadana tanto formal (en la currícula educativa) como abierta (medios de comunicación) apoyada por información oportuna, pluralista y ágil, con la apertura de los medios a la participación ciudadana, con recursos de diverso origen para la participación en la que se incluye la autogestión.

5 Para ver en extenso las propuestas, consultar las memorias de los talleres de participación ciudadana realizados en cada una de las regiones del Ecuador

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En cuarto lugar, se sugieren diversas modalidades de organización de la participación: aquellas de abajo para arriba, las multisectoriales, las intergeneracionales, los sectores con discapacidad, la inclusión de las nuevas culturas urbanas y de los ciudadanos comunes. Finalmente, en quinto lugar, se planteó mejorar al CPCCS descentralizándolo, creando oficinas de denuncia en todos los cantones, aumentándole sus presupuestos, creando registros de las organizaciones y haciendo monitoreo, seguimiento, evaluación, sistematización y difusión de los procesos. b) Costa sur Enfoque: “La participación debe ser horizontal, vertical (de abajo hacia arriba) y continua”. “Hay que hacer uso del “Quinto poder”, la ciudadanía debe jugar un rol protagónico”. “Los ciudadanos cuando determinen los problemas deben llevar consigo también las soluciones, es decir, como contraparte exponer un pliego de ofertas versus las peticiones, es decir debe haber corresponsabilidad por parte de los ciudadanos para reclamar un derecho”. “Ir más allá de la participación de las Organizaciones se debe incluir a los ciudadanos no organizados”.

Propuestas: la principal propuesta en la Costa sur es crear y fortalecer las organizaciones, por territorio y tema. Su organización debe se facilitada, impulsada y asesorada por los GADs, con recursos y espacios para la participación. La segunda gran propuesta es desarrollar una amplia campaña de formación ciudadana en escuela, colegios y de manera amplia en leyes y derechos, que impulse el trabajo voluntario y sobre todo la formación en valores, para crear líderes honestos, comprometidos, democráticos, motivados, conciliadores, solidarios, ágiles, morales, éticos. La tercera propuesta es la formación de los talentos humanos al interior de los GADs, en manejo de leyes y participación ciudadana, proyectos, destrezas técnicas, con una evaluación continua. La cuarta propuesta, es desarrollar una amplia campaña de información, útil, gratuita, oportuna, y adicionalmente estimular la creación de medios para permitir a la propia sociedad crear e intercambiar informaciones, realizar enlaces (se creó por iniciativa de los participantes un blog en Internet para facilitar la comunicación autónoma). La quinta propuesta es hacer uso de los mecanismos y dispositivos creados por la Constitución y las leyes, especialmente de las veedurías, que deben contar con respaldo estatal para controlar las amenazas y procedimientos violentos del poder.

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La sexta propuesta es radicalizar el alcance de las veedurías, la silla vacía, la audiencia pública, para que sus opiniones tengan mayor fuerza. c) Sierra norte

Enfoque: “si trabajamos sobre las necesidades nunca vamos a terminar de planificar, si planificamos en función de necesidades nunca van alcanzar los recursos, por eso primero debemos trabajar en función de potencialidades, de lo que tenemos de bueno, y así vamos a lograr elevar la autoestima; debemos mirar la causa de los problemas y la solución debe depender de la voluntad de las personas; hay que trabajar pensando en mediano y largo plazo, convertir lo negativo en positivo. La propuesta es que socialicemos las buenas experiencias y las sistematicemos creando una guía metodológica para luego compartir las metodologías de participación. Si el CPCCS logra tener esa guía metodológica van a permitir que todos podamos seguir ese camino y hablar el mismo idioma.

Propuestas: la principal consideración es que existen leyes claras que auspician y norman la participación que deben ser cumplidas por los GADs de manera obligatoria, lo cual supone un organismo (el CPCCS) que monitoree su cumplimiento. La segunda propuesta fue la de poner en marcha de un proceso de formación ciudadana, capacitación e información sobre los mecanismo y dispositivos de participación existentes, para que la ciudadanía los use (veeduría, control social, silla vacía, etc). La tercera es considerar los mecanismo probados por varios GADs para buscar su generalización e incluso estandarizar en la región: los sistemas de información y consulta, los sistemas de participación para elaboración de planes estratégicos y presupuestos participativos, los sistemas de información, las mesas temáticas de discusión, mediación de conflictos, acercamiento con sectores públicos y privados, cambio en las formas de análisis de la realidad (las oportunidades más que los problemas), seguimiento de indicadores de la participación y la corresponsabilidad social, entre otros. La cuarta propuesta es formar grandes redes, tanto interinstitucionales, como sociales (interculturales) para intercambiar información, debatir propuestas, lograr consensos, impulsar la participación. La quinta propuesta es impulsar y reconocer a las organizaciones, como organismo que pueden relacionarse directamente con los GADs, de manera de crear una acción colaborativa inmediata para emprender actividades de diverso tipo.

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La sexta propuesta es formar líderes democráticos que tengan capacidad de enlazar los procesos y de mantener su relación con la sociedad que los ha elegido. d) Sierra central Enfoque: “Participación ciudadana es tomar decisiones y es un ejercicio democrático en el que hay que aprender a ejercer el derecho a la participación. La participación nos permite que la democracia tenga un mejor nivel de calidad, devolver la confianza a los ciudadanos, escucharlos y no imponerles decisiones sin consulta. Es dar paso a la participación ciudadana en nuestros actos, ser parte de las veedurías y empoderarse de la participación, fortalecer el sistema. Es establecer una propuesta publica dejándonos de egoísmos y trabajar todos juntos por un solo país”. Propuestas: la propuesta central de esta región es darle mayor fuerza y roles a los actores sociales y ciudadanos para apropiarse de la participación, formar nuevos actores, ejercer los espacios que abre la Constitución y las leyes, desarrollar las iniciativas e incluso reformar la normativa para que tener un mayor poder vinculante de en sus decisiones. Una segunda propuesta que tuvo mucha fuerza en la zona es el impulso a la interculturalidad, tanto en las instituciones públicas (conocer el kichwa, políticas diferenciadas, respeto), como en la propia sociedad (descolonizar, desterrar el racismo, veeduría sobre racismo, fomento de la interculturalidad). Una tercera propuesta fue formar los talentos humanos, tanto de las instituciones públicas, como de la sociedad, para impulsar la democracia y el desarrollo. Una cuarta propuesta fue dar mayor acción al espacio rural parroquias, a través de la elección popular de los tenientes políticos y mayor poder a las juntas parroquiales (presupuesto, distribución de los bonos). Una quinta propuesta, es propiciar una mayor coordinación interinstitucional, tanto de los GADs, como formar redes ciudadanas intersectoriales y multinivel. Una sexta propuesta, fue tener un CPCCS más activo que difunda, monitoree y controle la participación, que respalde los procesos de veeduría social, rendición de cuentas, que difunda e informe. e) Sierra sur

Enfoque: “no apresurarse en la definición de la política de participación sin antes trabajar en procesos de socialización. Es necesario trabajar en un proceso profundo de sensibilización porque la participación es un poder; debemos

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sensibilizar por qué, para qué, cómo y, hasta donde ejercemos nuestro poder como ciudadanos de manera individual y colectiva, y también de los funcionarios públicos pero respetando las individualidades y particularidades de cada región. Esto se basa en el ejercicio de derechos. A nivel Ecuador falta participar con los dirigentes, incentivar la participación de niños y adolescentes, enseñar por qué, para qué y cómo hacer la participación. Para que la participación se haga realidad es necesario centrarse en el ejercicio de los derechos, esto lleva a la construcción de políticas pública basadas en las condiciones específicas de las realidades y localidades”. “La participación ciudadana debe estar establecida en la práctica de los derechos”.

Propuestas: la principal propuesta de los participantes en la Sierra Sur es lanzar una agresiva campaña de sensibilización y formación ciudadana, en la que se muestre las ventajas de la participación, se difundan los derechos ciudadanos y colectivos, y los mecanismos contemplados en la Constitución y las leyes, de manera que ellos sean usados. Una segunda propuesta es la creación y fortalecimiento de organizaciones ciudadanas de diverso tipo (territoriales, sociales, etárias), el aprovechamiento de las existentes (incluso los centros educativos, gremios,), el desarrollo de formas culturales y recreativas (teatro, títeres, etc) para incentivar la participación y la creación de un liderazgo colectivo. Una tercera propuesta es la formación de funcionarios públicos en el manejo de leyes y procesos, y en la facilitación de los procesos de participación. Una cuarta propuesta fue plantear el uso de varios mecanismos para fomentar la participación en los GAD, todos ellos ya aplicados en algunos sitios (presupuestos participativos, veedurías, participación en planes y ordenamiento territorial). Una quinta propuesta es que el CPSSC tenga un papel más activo para promocionar, garantizar y monitorear la participación f) Amazonia

Enfoque: Organizar en cada parroquia, cantón y provincia, una Comisión de ciudadanos independientes, para activar el poder ciudadano, éste debe ser representativo, informado e interesado en el bien público, con vocación de servicio que tenga poder de decisión, reclame, vigile y pueda incluso sancionar. Propuestas: la principal consideración y propuesta realizada por los participantes de la amazonía es considerar las condiciones particulares de la amazonía (gran pluriculturalidad, grandes distancias, escasa organización social, conflictos entre área rural y urbana), lo cual amerita procesos previos de negociación y recursos.

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La segunda propuesta es poner en marcha una intensa y sostenida campaña de formación ciudadana (leyes, espacios, capacitación específica) dirigida a los barrios urbanos y al área rural, que incluso contemple incentivos (ligar el bono con la ciudadanía). La tercera propuesta se concentró en las veedurías, que constituyeron la principal preocupación de los talleristas (calificar a los veedores para evitar su politización, asesorarlos, respaldarlos en sus acciones). La cuarta propuesta fue señalar que los organismos de participación se conformen de manera equitativa (por género, generación, actores territoriales y funcionales). La quinta propuesta fue que los GADs y las instituciones pongan en marcha un sistema de información que llegue a los sitios apartados de la población amazónica La sexta propuesta planteó buscar la autonomía de las organizaciones y comisiones de la sociedad política para poder ejercer el control soc

3.3 Las políticas nacionales y sectoriales La principal contribución de los talleres regionales, fue la de plantear una articulación de las políticas nacionales a los territorios subnacionales, esto es, la necesidad de que las políticas sectoriales de carácter nacional se articulen a los planes estratégicos locales, usando en mecanismo de la concurrencia. De otra parte, se reconoció la poca experiencia de la participación en la generación de las políticas nacionales, en las que, la participación ciudadana tiene, de acuerdo a la normativa vigente, un carácter eminentemente consultivo y no vinculante. Para captar la percepción de los generadores y ejecutores de políticas sectoriales de carácter nacional, se organizó dos talleres: uno con funcionarios públicos de diversas instituciones y otro con personas organizadas que tienen algún tipo de discapacidad, ambos se realizaron en Quito. La principal conclusión de este ejercicio es que, el nivel sectorial no ha comenzado aún a aplicar las normas que señalan las leyes o que, es una actividad muy reciente de la cual tienen pocas lecciones. En general, plantearon tres ideas centrales: (i) la necesidad de definir los propósitos y los alcances de la participación a nivel sectorial y nacional; (ii) la necesidad de definir los actores de la participación; y (iii) la necesidad de trabajar en la corresponsabilidad social, para que la ciudadanía a la par que participa se comprometa en la ejecución de los acuerdos.

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a) Los funcionarios nacionales Enfoque: Hay escasa experiencia en la participación a nivel sectorial nacional. Sin embargo, consideran que las políticas y los mecanismos de participación deben tener horizontes claros para saber que se quiere lograr y a donde se va a llegar en el tema de participación. Es necesario tomar en cuenta al ciudadano común y a las organizaciones comunitarias porque son los que tiene experiencia y conocen las situaciones de emergencia en las localidades. Hacer que el poder de la participación sea más horizontal, que involucre a todos lo niveles. Significa generar corresponsabilidad de la ciudadanía, que la ciudadanía asuma también un tipo de poder político y que lo ejerza de forma responsable Propuestas: La principal propuesta fue capacitar a los funcionarios para que incorporen la participación en su trabajo cotidiano (en los POAs), de manera que ellos puedan ser analizados y controlados por la ciudadanía. Plantean la necesidad de crear un organismo interno que impulse y organice la participación, que se diferencie entre reclamos de las personas y participación (que sería básicamente un ejercicio de verificación sobre el cumplimiento de POA). La segunda propuesta, es impulsar la corresponsabilidad social, para que el control ciudadano corra a la par que su compromiso para involucrarse en las acciones y tomar responsabilidades. Se discute si las organizaciones de control deben ser independientes o formadas por los controlados. La tercera propuesta, es afinar el sistema de rendición de cuentas con parámetros definidos, para hacerlo obligatorio y no discrecional, para que sea gradual (encuestas, sugerencias, reuniones, etc) para superar los recelos de los funcionarios que temen una mala utilización de la participación. La cuarta propuesta, es la implementación de un sistema de información a la ciudadanía de cada uno de los sectores: indicadores de cumplimiento de metas, avance del POA b) El sector de Discapacidades Enfoque: La participación desde el punto de vista de las personas con discapacidad se la ve como un proceso de visibilización, incorporación y tratamiento adecuado. Es necesario que la sociedad y el Gobierno aprendan a mirar desde la posición de las personas con discapacidad. Es preciso que aterricen y se concreten las leyes y las miradas para entender y definir quiénes son sujetos de inclusión, educación especial. El CPCCS necesita apoyar y crear espacios para exponer las necesidades de las personas con discapacidad. El CPCCS debe exigir que los medios nos escuchen, que las instituciones cumplan con la inclusión e integración y que podamos ejercer los derechos, incluida la participación.

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Propuestas: plantean como principal propuesta emprender de una amplia y consistente política de educación general a los ecuatorianos, a las empresas, a las instituciones educativas y a las autoridades en particular, para concientizarlas sobre las discapacidades para visibilizar el problema y entender sus puntos de vista otorgando espacios a las personas con discapacidad. En segundo lugar, lo anterior permitiría mejorar la gestión de las instituciones del país para desarrollar desde una terminología adecuada, diferenciar discapacidades, desarrollar destrezas o integrar personas con discapacidad en aquellos sitios que sean adecuados. En tercer lugar crear instituciones específicas y especializadas para tratar las discapacidades, desarrollar destrezas con métodos, recursos didácticos y currículos apropiados. Cuarto, otorgar recursos para las personas con discapacidad desde los GADs y otros organismos públicos.

4. LA NORMATIVA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA En la actualidad, el Ecuador dispone de una extensa legislación que auspicia y promueve la implementación de la participación ciudadana en la esfera pública, la misma que va desde los mandatos constitucionales, pasa por las leyes orgánicas, leyes secundarias, reglamentos operativos y llega hasta las ordenanzas provinciales y cantonales. En conjunto, instauran un orden integrado y concatenado de leyes de participación que facilitan la puesta en práctica del derecho ciudadano a la participación pública, al igual que la garantía constitucional de acceso a los bienes, servicios e inversiones de las políticas públicas, tanto a nivel nacional como subnacional. Las principales normas nacionales directamente referidas a la participación ciudadana son: la Constitución del Ecuador, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, el Código de la Democracia, la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD), y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, A continuación se presenta una reseña de los aspectos principales de la normativa de participación ciudadana. La Constitución del Ecuador tiene como carácter central de toda su estructura el enfoque de garantía de los derechos, lo cual significa, en principio, que para su aplicación son suficientes los mandatos constitucionales. Los artículos constitucionales relativos a la participación ciudadana en los asuntos públicos, son competentes para su adopción y puesta en práctica en las acciones del sector público; por lo que todos los planes, políticas, programas y proyectos

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participativos de carácter público, se sustentan en los preceptos de la Constitución del Ecuador que establecen en el Titulo II de los Derechos que todos los ciudadanos del país, independiente de su condición social, cultural, etaria y física tienen el derecho de participar en la definición y ejecución de las políticas públicas. En el Art. 57 se establecen los derechos de participación de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianos y montubios para el uso, administración y conservación de los recursos no renovables en sus tierras, la consulta previa en un plazo razonable, la representación en los organismos oficiales y la consulta legislativa. El Art. 61 manda que todas las ecuatorianas y ecuatorianos tienen derechos a elegir y ser elegidos, a participar en los asuntos de interés público, presentar proyectos de iniciativa popular normativa, ser consultados, fiscalizar los actos del poder público, revocar el mandato de las autoridades, desempeñar funciones públicas y conformar partidos y movimientos políticos. El Art. 83 instaura la responsabilidad ciudadana de participación en la vida política, cívica y comunitaria del país de manera honesta y transparente. El Art. 85 fija la garantía constitucional de participación ciudadana en las políticas y servicios públicos en un marco de solidaridad, asegurando la distribución equitativa del presupuesto y la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades en la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas y servicios públicos. De su lado, el Art. 95 profundiza el mandato constitucional de participación en la organización del poder, mediante la complementación de los mecanismos de democracia representativa, directa y comunitaria, disponiendo que los ciudadanos y ciudadanas, individual y colectivamente, participen de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. Para lo cual el Art. 96 reconoce a todas las formas de organización de la sociedad como instancias de incidencia en las decisiones y políticas públicas, al igual que en todos los niveles de gobierno y en las entidades privadas que presten servicios públicos. La participación en los diferentes niveles de gobierno se amplia en el Art. 100 que manda conformar instancias de participación con autoridades electas, representantes del régimen dependiente y de la sociedad para elaborar planes y políticas, mejorar la inversión pública, elaborar presupuestos participativos con transparencia, rendición de cuentas, control social, y organizar audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos, consejos consultivos y demás instancias que promueva la ciudadanía. El Art. 101 otorga carácter público a las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados, en las cuales la ciudadanía debe usar la silla vacía.

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Asimismo, el Art. 103 establece la iniciativa popular para proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas en cualquier órgano público con competencia normativa. Mientras el Art. 156 establece el carácter participativo de los consejos nacionales de igualdad en la formulación, transversalización, observancia, seguimiento y evaluación de políticas públicas de género, étnicas, generacionales, interculturales, discapacidades y movilidad humana. El Art. 204 ratifica el derecho a la participación del pueblo como primer mandante y fiscalizador del poder público, a través de la Función de Transparencia y Control Social que, en lo pertinente, fomentará y promoverá la participación ciudadana con la formulación de políticas públicas de transparencia, control, rendición de cuentas, promoción de la participación ciudadana y prevención y lucha contra la corrupción conforme al Art. 206. Con este propósito los Art. 207 y 208 ordenan que el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social promueva e incentive el ejercicio de los derechos relativos a la participación ciudadana, estimule procesos de deliberación pública y propicie la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción. En relación con la organización territorial del Estado cabe destacar que en el Art. 248 se reconocen a las comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas como unidades básicas de participación en los gobiernos autónomos descentralizados y en el sistema nacional de planificación; al tiempo que con el Art. 267 se promueve la organización ciudadana de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales como organizaciones territoriales de base. A través de los Art. 275 y 276 se establece el carácter participativo de la planificación para el buen vivir, del sumak kawsay, fomentando la participación y control social con reconocimiento de las diversas identidades y promoción de su representación equitativa en todas las fases de la gestión del poder público. El Art. 278 también confirma el carácter participativo de la planificación como condición para el logro del buen vivir, señalando que corresponde a todas las personas, colectividades y diversas formas organizativas participar en todas las fases y espacios de la gestión pública, así como de la planificación del desarrollo nacional y local, y en la ejecución y control del cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles. El Art. 279 se refiere específicamente a la planificación participativa del desarrollo, por medio del sistema nacional descentralizado de planificación participativa integrado por el Consejo Nacional de Planificación y los consejos de planificación de los gobiernos autónomos descentralizados. Finalmente, en los diferentes artículos constitucionales referidos a las políticas sectoriales y estratégicas se ratifica el derecho a la participación ciudadana en el ciclo de las políticas públicas respectivas.

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La Ley Orgánica de Participación Ciudadana, norma el ejercicio individual y colectivo de los derechos de participación ciudadana en la toma de decisiones y la deliberación pública en el Estado, en los diferentes niveles de gobierno y en la sociedad para la gestión pública, el seguimiento de políticas y la prestación de servicios públicos, garantizando la intervención ciudadana. La ley sienta las bases operativas de la democracia participativa y el fortalecimiento del poder ciudadano. Establece doce principios para el ejercicio del derecho de participación ciudadana en las cinco Funciones del Estado y son: igualdad, interculturalidad, plurinacionalidad, autonomía, deliberación pública, respecto a la diferencia, paridad de género, responsabilidad, corresponsabilidad, información y transparencia, pluralismo, y solidaridad. Señala tres mecanismos de democracia directa: a) la iniciativa popular normativa que faculta la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante la Función Legislativa y otros órganos con competencia normativa, b) la reforma constitucional por iniciativa popular con el respaldo de al menos el 8% de la población inscrita en el registro electoral nacional, la consulta popular por el Presidente, los GAD y por iniciativa ciudadana; y c) la revocatoria del mandato de las autoridades de elección popular. Regula la promoción estatal en la formación ciudadana y difusión de derechos y deberes a través de cuatro mecanismos: campañas informativas, inclusión de contenidos constitucionales en mallas curriculares educativas, formación de redes de educación popular y difusión de la memoria histórica. Norma la participación nacional a través de los Consejos Nacionales para la Igualdad, el Consejo Nacional de Planificación, y los consejos ciudadanos sectoriales; y a nivel local a través de las asambleas locales, los consejos locales de planificación y los presupuestos participativos. Además, establece como mecanismos universales de participación ciudadana las audiencias públicas, los cabildos populares, la silla vacía y las veedurías, observatorios y consejos consultivos. Desde la Función Electoral, el Código de la Democracia o Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, en el Capítulo Tercero relativo a las instituciones de democracia directa, señala el procedimiento y los requerimientos necesarios para la puesta en marcha de la enmienda constitucional, la reforma constitucional, la iniciativa normativa, el referéndum y consulta popular, y la revocatoria del mandato a través del Consejo Nacional Electoral. Al parecer, algunos de estos mecanismos todavía requieren de un procedimiento operativo de mayor detalle que evite interpretaciones interesadas de la ley. Desde la Función de Transparencia y Control Social la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, regula la organización,

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funcionamiento y atribuciones del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social en la promoción de la participación ciudadana, el estímulo de los procesos de deliberación pública y la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción. En el Capítulo II relativo a la participación ciudadana, norma las atribuciones de promover iniciativas de participación, en ejercicio de derechos y del buen vivir, en el ciclo de la gestión de lo público en las diferentes Funciones del Estado y niveles de gobierno; de proponer a las instancias públicas la adopción de instrumentos para el fomento de la participación ciudadana y la deliberación pública en temas de interés ciudadano; de propiciar y proponer la formación en ciudadanía y la recuperación de la memoria histórica, tradiciones organizativas y experiencias de participación democrática; así como de monitoreo de la gestión participativa de las instituciones del sector público. Faculta la adopción de incentivos a las iniciativas participativas con modalidades de fondos concursables, impulso al intercambio de experiencias y conocimientos, fomento de archivos de información documental y virtual, y emprendimientos de capacitación a la ciudadanía organizada y no organizada. En relación con los niveles de gobierno el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), en materia de participación ciudadana norma el ejercicio de las competencias que otorgan personería jurídica a las organizaciones sociales sin fines de lucro, en el marco del sistema nacional de organizaciones sociales, especialmente de los gobiernos autónomos descentralizados regionales; y que promueven la organización ciudadana y vigilancia de la ejecución de obras y calidad de servicios públicos en los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales para la consulta sobre estudios, evaluaciones de impacto social, toma de decisiones y vigilancia en temas de recursos naturales. El COOTAD enfoca la participación ciudadana en la gestión de las intervenciones de desarrollo del territorio, normando que todos los gobiernos autónomos descentralizados planifiquen el desarrollo y ordenamiento territorial con la participación protagónica de la ciudadanía, en conexión con el sistema nacional descentralizado de planificación participativa. Regula el funcionamiento de los consejos de planificación participativa en el proceso de formulación, seguimiento y evaluación de planes y prioridades estratégicas de desarrollo. El Capítulo III norma la participación ciudadana, individual y colectiva, en la toma de decisiones, planificación y gestión pública de los gobiernos autónomos descentralizados, reconociendo todas las formas de participación ciudadana y ratificando el derecho a la participación con los mecanismos de democracia representativa, directa y comunitaria establecidos en la ley, para lo cual los GAD facilitarán la información general y particular generadas en sus instituciones.

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Crea el sistema de participación ciudadana en cada nivel de gobierno para deliberar sobre las prioridades del desarrollo, participar en el ciclo de planificación y en las propuestas de inversión pública, en la elaboración de presupuestos participativos, definición de políticas públicas, coordinación temática y sectorial, fortalecimiento de la democracia local con mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y control social, además de promover la participación y formación ciudadana. El sistema de participación ciudadano se integra con autoridades electas, representantes del régimen dependiente y de la sociedad, y designa los representantes ciudadanos a los consejos de planificación. Además, regula a los barrios y parroquias urbanas como unidades básicas de participación en los gobiernos autónomos descentralizados cantonales y distritales, a través de consejos barriales y parroquiales urbanos que representan a la ciudadanía, velan por el ejercicio de derechos ciudadanos, ejercen control social, apoyan programas de desarrollo social, participan en espacios públicos de planificación y políticas, promueven la integración de los pobladores, su capacitación y el ejercicio de derechos constitucionales. De igual manera norma a las comunas, comunidades y recintos como unidades básicas de participación en los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales, en conexión con el sistema nacional descentralizado de planificación participativa. Finalmente, desde la Función Ejecutiva a través del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, se norma la coordinación de los mecanismos participativos para el funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, especialmente la participación ciudadana en la formulación de planes y políticas de nivel nacional, acogiendo los mecanismos de planificación participativa definidos por los gobiernos autónomos descentralizados. Regula la participación de los cuatro delegados de la sociedad civil en el Consejo Nacional de Planificación, y de los tres representantes de las instancias de participación en cada uno de los consejos de planificación de los gobiernos autónomos descentralizados. El código, además, norma la participación ciudadana en todas las fases del ciclo de planificación y de elaboración de políticas públicas, en relación con la inversión pública nacional y subnacional. En suma, se trata de seis grandes cuerpos jurídicos que regulan los alcances de la participación ciudadana en la esfera pública en aproximadamente quince ámbitos estatales, no estatales y gubernamentales manifiestamente diferenciados, que cuentan con alrededor de treinta mecanismos públicos de participación ciudadana claramente establecidos, los que en conjunto involucran a las cinco Funciones del Estado, a los cinco niveles de gobierno y todos los ciclos de planificación, presupuesto y gestión de políticas públicas para el desarrollo territorial y la prestación de bienes y servicios públicos, en el marco de las orientaciones del buen vivir.

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4.1. Breve análisis de la normativa de participación La legislación ecuatoriana posibilita que la participación ciudadana sea asumida como una práctica transversal en toda la administración pública, en conexión con las diferentes dinámicas y tradiciones de colaboración, participación y solidaridad que existen en la sociedad ecuatoriana. La normativa siendo expresamente vinculante para todas las autoridades, funcionarios e instituciones del sector público, al igual que para las organizaciones sociales y empresas privadas que manejen fondos, bienes y servicios públicos, no se muestra rígida, sino flexible y abierta a las adaptaciones que los procesos de participación ciudadana requieren. No es una normativa del tipo “camisa de fuerza” por la que se encasilla y clasifican todos los ámbitos y mecanismos participativos, o que pretende regular hasta el último detalle todos los procedimientos y procesos de participación, sino que, contrariamente, es una normativa dúctil en la que se establecen los marcos referenciales básicos en un orden concatenado y complementario entre instancias y mecanismos de participación, que están abiertos a las necesidades de transformación conforme el dinamismo de los escenarios cambiantes nacional y subnacionales, en dirección hacia la construcción del denominado poder ciudadano. Un resumen de la normativa nacional, las instancias y mecanismos de participación se puede observar en el siguiente cuadro.

CUADRO No 2 NORMATIVA DE PARTICIPACION CIUDADANA

LEYES

INSTANCIAS DE PARTICIPACION

MECANISMOS

Constitución del Ecuador

o Derechos ciudadanos o En todo el sector público o En los servicios públicos o Organizaciones sociales o En la formulación,

ejecución, evaluación y control de las políticas y servicios públicos

o Presupuestos participativos

Audiencias públicas o Veedurías o Asambleas o Cabildos o Consejos consultivos o Silla vacía

Ley Orgánica de Participación Ciudadana

o Consejos Nacionales para

la Igualdad o Consejo Nacional de

Planificación o Consejos ciudadanos

sectoriales o Asambleas locales o Consejos locales de

planificación

o Audiencias públicas o Cabildos populares o Silla vacía o Veedurías o Observatorios o Consejos consultivos

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Código de la Democracia

o Instituciones de democracia directa

o Enmienda constitucional o Reforma constitucional o Iniciativa normativa o Referéndum o Consulta popular o Revocatoria del mandato

Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social

o Ciclo de la gestión pública o Funciones del Estado o Niveles de gobierno

o Fomento de la participación

ciudadana o Deliberación pública o Formación en ciudadanía o Recuperación de la

memoria histórica o Monitoreo de la gestión

participativa o Fondos concursables o Intercambio de experiencias

y conocimientos o Archivos documental y

virtual o Capacitación ciudadana

Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización

o Toma de decisiones o Ciclo del desarrollo

territorial o Gobiernos autónomos

descentralizados o Sistema de participación

ciudadana o Consejos barriales y

parroquiales urbanos o Comunas, comunidades y

recintos

o Personería jurídica a

organizaciones sociales o Estudios o Evaluación de impacto

social o Vigilancia recursos

naturales

Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

o Sistema Nacional

Descentralizado de Planificación Participativa

o Ciclo de planificación y políticas

o Consejo Nacional de Planificación

o Consejos de planificación de GAD

o Planes de ordenamiento

territorial o Planes de desarrollo o Políticas territoriales o Presupuestos participativos

Fuente: Constitución del Ecuador, Código de la Democracia, Ley Orgánica de Participación, Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, Código Orgánico de Ordenamiento Territorial Autonomías y Descentralización, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Elaboración: COMUNIDEC, 2011. La normativa ecuatoriana propende al enfoque sistémico de la participación ciudadana para la gestión de lo público en tres tipos de relaciones: entre lo sectorial- territorial, entre lo nacional - local y entre lo individual - colectivo. Respecto del primer tipo de relaciones, la legislación participativa es vinculante igualmente para los ámbitos sectorial y territorial, lo cual está revestido de su propia complejidad porque implica el ejercicio práctico de la bidireccionalidad en los procesos públicos, esto es el ensamble de las dinámicas de abajo hacia arriba propias de la participación social y popular, con los procedimientos de

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arriba hacia abajo derivados de los grandes objetivos nacionales y las políticas estratégicas gubernamentales. En el segundo tipo de relaciones, la normativa articula la participación ciudadana en los gobiernos autónomos descentralizados, con la participación ciudadana en las instituciones gubernamentales centrales de las cinco Funciones del Estado, lo cual implica la sincronización de los mecanismos participativos en la gestión pública a escala subnacional, con la gestión gubernamental nacional, balanceando el circulación entre participación social y representación ciudadana en la gestión de bienes y servicios públicos en las localidades y el país. En el tercer tipo de relaciones, la legislación articula la participación ciudadana como derechos individuales y colectivos, en la gestión de lo público, en un marco de conflictividad derivado de la heterogeneidad estructural y de las profundas inequidades del país, lo cual requiere de abrir y mantener espacios de deliberación pública entre las instancias de participación generadas desde los movimientos sociales y populares, orientadas generalmente por demandas políticas y culturales que incluyen la impugnación del Estado, con los gobiernos y autoridades para el ejercicio de las políticas públicas en condiciones plurinacionales e interculturales. La normativa de participación de manera deliberada enuncia y reitera el derecho a la participación ciudadana en el ciclo de la gestión pública, refiriéndose indistintamente, en algunas leyes, al ciclo de las políticas públicas o de planificación, mientras en otras leyes se alude directamente a la intervención ciudadana en las fases de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de planes o políticas públicas. El trasfondo de la normativa, más allá de las precisiones conceptuales sobre el ciclo de política pública, es el ejercicio de la garantía constitucional para intervenir en los procesos anuales, de mediano y largo plazo de la gestión de los bienes, servicios y políticas públicas del país, a nivel nacional y subnacional. Asimismo, la legislación adopta un énfasis hacia la acción pública destacando que la contribución ciudadana en el ciclo de las políticas esta relacionada con los presupuestos participativos y la inversión pública, con lo cual no solo que se está poniendo en marcha el mandato constitucional de sujetar el presupuesto público a la planificación, siempre y cuando ambos sean de carácter participativo, sino que se está abriendo cauces institucionales a la transparencia en las políticas y a la rendición de cuentas de las autoridades como condiciones de la participación ciudadana. La legislación se enfoca en la participación ciudadana para la gestión de lo público, en la puesta en marcha de las políticas públicas, y en la consecución de bienes y servicios públicos en condiciones de calidad, eficiencia y oportunidad. Es de anotar que la legislación ecuatoriana no solo involucra al Estado y al sector público en los procesos participativos, sino también a la sociedad y sus

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plurales formas de representación y expresión, pues constantemente está refiriéndose a la organización social y popular como condición para el ejercicio de la participación y el logro del poder ciudadano. En este sentido, la legislación reconoce la importancia de la organización social y popular con fines colectivos, y su pertinencia en el dinamismo de los procedimientos de participación en la esfera pública, estimulando la promoción y fomento de la organización social en distintos ámbitos. Por ejemplo, en el ámbito rural promueve la creación de organizaciones de base, mientras con enfoque territorial fomenta que las comunas, comunidades, recintos, barrios y parroquias urbanas sean los núcleos espaciales de participación en la planificación; y reconoce roles públicos a las múltiples formas de organización popular para la gestión sectorial en temas ambientales, de gestión del agua, niñez y adolescencia, discapacidades y género. La normativa concilia las diversidad de expresiones y formas de participación ciudadana en la gestión de lo público, reconociendo roles públicos a las organizaciones sociales y populares, al mismo tiempo que a los ciudadanos en su singularidad e individualidad, lo cual si bien implica desafíos operativos de vinculación entre ciudadanos y organizaciones sociales en los mismos procesos públicos, tiene la virtud de que se apega a la complementación de los mecanismos de democracia representativa con los dispositivos de democracia directa. La legislación ecuatoriana sobre participación ciudadana tampoco es perfecta, si bien es extensa y probablemente una de las más nutridas en comparación a las de los países vecinos, enfrenta numerosas dificultades para su efectiva implementación relacionadas con el profundo enraizamiento en el Estado y la sociedad ecuatoriana de una cultura patrimonialista y autoritaria que desvaloriza lo público. No solo es un escaso interés colectivo por los asuntos públicos, sino paradójicamente, también una extendida cultura autoritaria en el manejo de los bienes y recursos públicos. De entre los numerosos obstáculos para la implementación de la legislación sobre participación ciudadana, interesa destacar dos por sus implicaciones inmediatas para la puesta en marcha de una política nacional de participación ciudadana y son: el riesgo de someter la participación a la prelación normativa y los problemas de agencia derivados de la heterogeneidad institucional. Respecto del riesgo de someter la participación ciudadana a la prelación normativa, se trata de un falso dilema por el que se cree que la aplicación de la participación requiere declararse técnicamente como competencia para su ejercicio en las instancias del gobierno nacional, y especialmente de los gobiernos autónomos descentralizados. El enfoque de derechos y garantías de la Constitución y de la normativa orgánica y secundaria sobre participación, es jurídicamente suficiente para su implementación con carácter vinculante y de

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responsabilidad en todas las instituciones gubernamentales del sector público, no se requiere esclarecer un supuesto orden de prelación de cada una de las normas de participación para asumir la competencia de participación ciudadana según una jerarquía basada en el origen de las leyes. Se trata de un falso dilema que recicla la tradición juridicista de lo público sometido a la interpretación de las leyes, que en lugar de transparentar la participación en la esfera pública puede desplazarla al lado oscuro de lo público, sometiéndola al espeso y confuso mundo jurídico, con lo que la participación siendo una dinámica ciudadana y cultural puede paralizarse y desgastarse por el excesivo legalismo, lo que deviene afín con un tipo de autoridades patrimoniales que suelen estar condicionadas por una contraloría estatal que obstaculiza en lugar de controlar la gestión de los bienes y servicios públicos. Si bien la normativa de participación ciudadana requiere afinar los procedimientos e instrumentos públicos a nivel metodológico y operativo, así como aclarar los pasos administrativos pertinentes, no debe hacérselo pensando en acoplar la realidad a la ley sino a la inversa: la ley estimulando los procesos de participación de forma gradual y progresiva, de menos a más, ajustando los procedimientos en la acción y en el marco de la ley. En esta dirección y dada la extensión de la normativa de participación, antes que pensar en su prelación cabe dar pasos hacia el carácter sistémico de la normativa, ensamblando las instancias y mecanismos de participación. Respecto a los problemas de agencia derivados de la heterogeneidad institucional del Estado frente a la participación, el desafío es la creación de capacidades públicas instaladas en las entidades gubernamentales de nivel nacional y subnacional para poner en marcha políticas de participación ciudadana que sean al mismo tiempo universales y diferenciadas según las tendencias territoriales. Los problemas de agencia en la participación son los desfases entre los mandatos ciudadanos, las decisiones de las autoridades y las acciones de los mandos medios y equipos operativos, sea por desacuerdos en los contenidos, en los fines o en los recursos, sea por posiciones políticas diferentes o por disímiles concepciones sobre el uso de los recursos públicos. Los problemas de agencia se dan cuando la participación que es algo esencialmente social y ciudadana, se acerca al Estado con el propósito de incidir en la toma de decisiones sobre los asuntos públicos y se desvía en sus resultados por las distancias entre los diseñadores de los dispositivos metodológicos y los usuarios, por los desacuerdos entre los equipos operativos y las autoridades, por la falta de alienación de los funcionarios con los planes y políticas participativos, o por inseguridad gubernamental derivada del desconocimiento técnico sobre la participación. En períodos anteriores los problemas de agencia eran suplidos por los agentes externos que impulsaron los procesos participativos como las ONG, agencias

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de cooperación internacional, redes y colaciones temáticas que asumían la participación sin crear capacidades instaladas suficientes, tendencia que puede observarse en las pocas entidades públicas del gobierno central que asumen los procesos participativos, o en algunos de los gobiernos autónomos descentralizados que empezaron como experiencias exitosas de participación. Los problemas de agencia se vuelven más complejos por el actual formato del Estado ecuatoriano de cinco Funciones, especialmente con la Función de Transparencia y Control Social y el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social que aparecen como entes rectores de la participación en el ámbito estatal. Mientras la Función Ejecutiva tiene sus propias políticas, instancias y mecanismos de participación articulados en torno a la planificación, la Función Electoral en torno a los mecanismos de democracia directa, la Función Legislativa en torno a las iniciativas ciudadanas, los Gobiernos Autónomos Descentralizados en torno al desarrollo territorial; la Función de Transparencia y Control Social al buscar establecer las políticas de participación ciudadana para las demás Funciones del Estado, puede decirse que nace estructuralmente con problemas de agencia. No solo son problemas de agencia de la participación pública en sentido vertical entre los mandatos, las decisiones y los operadores, sino también en sentido horizontal entre las Funciones del Estado y el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social que requieren superarse fortaleciendo las pocas capacidades instaladas en la esferas gubernamentales, desarrollando nuevas capacidades en todas las instancias responsables de participación, sin crear una institucionalidad forzada o artificial, sino aprovechando las potencialidades existentes con el propósito de nivelar al mínimo la institucionalidad pública de participación.

5. ORIENTACIONES CONCEPTUALES PARA LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA En esta sección se presentan un conjunto de definiciones y nociones sobre participación ciudadana en la esfera pública, con el propósito de ofrecer al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social un marco de orientaciones conceptuales que se espera sean útiles en la implementación de las políticas públicas de participación ciudadana, considerando que se trata de un tema altamente polémico y que está en medio de un extendido debate académico, político y técnico en el que se posicionan sus practicantes y detractores, con múltiples aristas a considerar a la hora de la acción, si bien con diversos resultados pero con el principal desafío de la sostenibilidad de la participación en el tiempo. La participación es un hecho esencialmente social y relacional por el que se conectan a las personas, organizaciones y colectivos con instancias de toma de

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decisiones, autoridades y gobiernos en función de intereses comunes. No obstante, a diferencia de otros conceptos, la participación es ante todo una noción y una práctica que acumula sentidos, en la que no se sustituyen unas nociones por otras conforme avanza el debate o la experiencia, sino que se van juntando los diferentes significados que son enriquecidos desde las prácticas participativas, al punto de que la participación deviene en un concepto multifacético y en una práctica intercultural. Como se comprenderá, dada le extensa y prolífica bibliografía sobre participación, en esta sección solo se han recogido las principales definiciones que se espera contribuyan a delimitar el ámbito de la participación ciudadana en la esfera pública, al mismo tiempo que ayuden a encaminar la práctica pública de participación ciudadana.

5.1 ¿Qué es participación? La participación tiene múltiples orígenes y temporalidades que van introduciendo nuevos conceptos y sentidos, a veces contradictorios, por los que se configura la acción participativa. Culturalmente y desde la perspectiva de larga duración, la noción de participación puede remontarse a las prácticas comunitarias y de reciprocidad de los pueblos ancestrales del actual Ecuador. La noción liberal de participación, en cambio, se origina en la polis griega relacionada con las decisiones y restringida al proceso electoral de quienes disponían de patrimonio con el voto censitario. Modernamente, la participación aparece en los años cincuenta como una respuesta reactiva al ciclo de los proyectos de desarrollo formulados desde arriba hacia abajo, planteándose la interacción entre los diversos actores como sentido esencial del desarrollo. En los años sesenta la participación se asumió como salir del atraso y la marginalidad, incorporando a los pueblos a los beneficios del desarrollo para contribuir al adelanto social, constituyéndose en un poderoso instrumento de integración social. Más tarde, en los años setenta, la corriente de educación popular cuestionó esta visión impugnando al Estado, planteó que la participación es la capacidad de los oprimidos de crear auto organización y autogobierno en defensa de la vida, impulsando la autogestión de bienes y servicios sociales. En las siguientes décadas se difundió un enfoque de participación como incentivo a que la población tome parte en los asuntos públicos y tenga mayor influencia en las decisiones que afectan su vida, ejerciendo el control social sobre el Estado, especialmente en las administraciones locales, concediendo mayor libertad a las organizaciones populares y no gubernamentales consideradas como los instrumentos de participación. Esta noción de participación relaciona sociedad civil, mercado y Estado.

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El debate teórico sobre las alternativas y formas de participación existentes es amplio. Las perspectivas van desde la participación como política de vida o política generativa (Giddens, 1994), la participación como acción ético-política o política de la nueva era (Franco, 1994), la participación como parte de la acción comunicativa y la publificación del Estado (Habermas, 1987) y la participación como el empoderamiento social (Friedmann, 1996). Pese a que son posturas teóricas diferentes, todas comparten algunos elementos comunes sobre la participación y son: una visión heterodoxa y emancipatoria de la política, la importancia de la solidaridad, las preocupaciones relativas al poder, el respeto a la pluralidad y a las diferencias, y la práctica de relaciones democráticas. En esencia, la participación alude a las diferentes expresiones de la acción colectiva, con contenidos políticos explícitos o no, dependiendo de los objetivos y contextos de acción. La dimensión política en la participación está siempre presente, sea que se le niegue al Estado o que se busque la autoafirmación colectiva o el autogobierno como parte de la tentativa de construcción de identidades de los actores políticos. Supone, entonces, considerar siempre el poder que no debe confundirse con autoridad o Estado, sino referido a la relación entre actores con recursos disponibles en espacios públicos donde hacen valer sus intereses, aspiraciones y valores, pues son los escenarios en los que construyen sus identidades afirmándose como sujetos con derechos y obligaciones. Según Texeira (2001), la participación siempre se da en medio de tres dicotomías: directa o indirecta, institucionalizada o de movimientos, y orientada por decisiones o por expresiones. La participación directa es propia de pequeños grupos activados en torno a una demanda, con potencial de amenaza a la gobernabilidad cuando tiende a generalizarse, y es indirecta cuando puede implicar distintas intensidades de participación de los grupos movilizados, conforme la coyuntura o los actores involucrados. La participación institucionalizada, en cambio, no se reduce a aquella que se da dentro de la normativa y está reglamentada, sino que se refiere también a la participación que funciona con lógicas diferentes, especialmente de los movimientos sociales y organizaciones populares que son regidas por prácticas concensuadas y solidarias, presididas por valores éticos, culturales, morales y comunitarios que se contraponen a la racionalidad competitiva y de eficiencia propia de los sistemas políticos y económicos. Esta dicotomía tiende a perderse en los mecanismos institucionalizados de participación, o por su cercanía con los procesos de presión, movilización y protesta. En todo caso, no se puede confundir institucionalización con formalización, pues los movimientos sociales también buscan establecer reglas y parámetros asumiendo nuevas formas de institucionalización.

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La participación orientada por decisiones se refiere a las intervenciones organizadas, no episódicas, de los actores de la sociedad en el proceso decisorio de manera fundamental y definitoria; mientras la participación orientada por expresiones es más simbólica, solo busca el pronunciamiento y se caracteriza porque marca presencia en la escena política aunque no se proponga tener impacto o influencia en el proceso decisorio. No se trata de valorizar una u otra de las polaridades, sino cómo fortalecer y profundizar la democracia, pues independientemente de las formas que pueda revestir, la participación significa “tomar parte”, “ser parte” de un acto o un proceso, de una actividad pública, de acciones colectivas, implica pensar en el todo no como algo homogéneo, sino diferenciando intereses, aspiraciones, valores y recursos de poder (Texeira, 2001). La participación supone relaciones de poder, no solo por intermedio del Estado, que se materializan entre los propios actores exigiendo determinados procedimientos y comportamientos racionales, guiados por una lógica estratégica para evitar el idealismo de la participación como un fin en si mismo. Considerando estos elementos se distinguen tres tipos de participación.

a) Participación política Relacionada con intervenir de manera individual o colectiva en reuniones de partidos políticos, comicios, campañas, movilizaciones; con inscribirse o adquirir membresías en asociaciones colectivas, culturales, recreativas y religiosas; o con intervenir en protestas, marchas, ocupaciones de predios y demás expresiones colectivas de protesta o respaldo político.

b) Participación social o comunitaria Es la acción colectiva en grupo en torno a objetivos de prestación de servicios a comunidades y organizaciones aisladas, puede darse también en la movilización de grupos o asociaciones para la defensa de intereses específicos o como expresión de identidades diferenciadas.

c) Participación popular Utilizada para designar la acción de los movimientos sociales generalmente de carácter reinvindicativo y enfocada en la atención de carencias, incluye protestas, muchas veces violentas, relacionadas con situaciones de exclusión e inequidad, y suele implicar un posicionamiento anti-Estado, o considerar al Estado como el enemigo fundamental aunque deba resolver algo de sus reinvindicaciones. También se usa la participación popular, por parte de los gobiernos y organismos internacionales, para referirse a los segmentos de población afectados por sus proyectos o políticas, sea como estrategia de

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reducción de costos o con fines de manipulación para conferir legitimidad a sus programas y proyectos. Una primera orientación que se desprende de esta breve revisión conceptual de la participación, es que la política de participación ciudadana impulsada por el Consejo de Participación y Control Social requiere considerar las distintas antinomias de la participación, no puede inclinarse por ninguna de ellas ni acentuar alguna de las polaridades, sino mantenerse en el justo medio. Debe orientarse a poner en marcha las instancias y mecanismos participativos establecidos en la normativa ecuatoriana, para constituir una democracia de tipo procedimental, al mismo tiempo que se promueven los mecanismos propios de participación de los movimientos y organizaciones sociales, estén recogidos o no en la institucionalidad. La política de participación debe observar que la normativa, sus instancias y mecanismos establecidos pueden conferir un carácter de permanencia y regularidad a los proceso participativos, pero también corren el riesgo de involucrar a los agentes sociales en la lógica propia del poder y en la racionalidad técnico burocrática del Estado; de ahí la necesidad de otras instancias y mecanismos originarios de los movimientos sociales que puedan garantizar autonomía y potenciar la acción frente al Estado, a la sociedad política y al mercado. Esos mecanismos más flexibles y menos formales que son parte de las tradiciones asociativas, colectivas y comunitarias de las organizaciones, barrios, comunas, comunidades, pueblos, vecindarios, redes y coaliciones han sido creados en el largo tiempo por los movimientos y organizaciones sociales, y pueden ayudar a generar una nueva institucionalidad con procedimientos y reglas propias, siempre discutidas, revisadas y renovadas de forma democrática a partir de la reflexión en la acción. La política de participación deberá estar abierta a la innovación y a su propia recreación, de cara al Estado y a la sociedad. Asimismo, la política de participación necesita enlazar los diversos mecanismos institucionalizados en la normativa y los mecanismos propios de los actores sociales, con canales de mediación que visibilicen las expectativas de los movimientos sociales y también las aperturas del régimen político. La combinación de múltiples tipos de mediaciones y la creación de espacios múltiples de interlocución entre los diversos actores colectivos, comunitarios, públicos y privados delinea el horizonte de la política de participación como ejercicio pleno de una ciudadanía activa.

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5.2 ¿Qué es participación ciudadana? La participación ciudadana va más allá de la participación política, comunitaria y popular, ya que se centra en el fortalecimiento de la sociedad civil mediante la acción organizada de individuos, grupos y asociaciones que asumen deberes y responsabilidades políticas específicas, y con la creación y ejercicio de derechos. Implica el control social del mercado y del Estado, siguiendo parámetros definidos y negociados en espacios públicos por los actores sociales y políticos. La participación ciudadana utiliza las instancias y mecanismos creados en la normativa jurídica, pero también se vale de otros mecanismos creados y legitimados en el proceso social, no niega el sistema de representación sino que busca su perfeccionamiento, exigiendo la responsabilidad jurídica de los mandatarios, el control social y la transparencia en las decisiones. La participación ciudadana no se agota en sus relaciones con el Estado, procura extenderse al mercado buscando parámetros de acción que sean compatibles con los intereses de la sociedad, en una lógica sustentable que surge del debate público, de las negociaciones entre los actores y supone el monitoreo de su aplicación. La participación ciudadana encauza nuevas formas de propiedad, los derechos de la naturaleza y la ampliación intercultural de la esfera pública. En síntesis, la participación ciudadana se define como el formar parte de los procesos políticos y sociales de individuos, grupos y organizaciones que expresan intereses, identidades y valores situados en ámbitos particulares pero que actúan en espacios de heterogeneidad, diversidad y pluralidad. Tiene un carácter ciudadano en el sentido cívico, esto es que enfatiza las dimensiones de universalidad, generalidad, igualdad de derechos, responsabilidades y deberes. La participación ciudadana es un proceso que se construye con demandas específicas de grupos sociales, expresadas y debatidas en espacios públicos, no solo reinvindicadas en los gabinetes gubernamentales y que están articuladas con reinvindicaciones generales y colectivas. Combina los mecanismos sociales e institucionales creados en la acción cotidiana y en las luchas sociales, por lo que la participación ciudadana supera la clásica dicotomía entre representación y participación. Inicialmente, la principal preocupación teórica fue la participación en la toma de decisiones en el Estado. Interrogantes acerca de quién y cómo se decide en el gobierno, cuál es el sujeto del proceso decisorio, las elites técnicamente preparadas son las únicas que deciden, solo deciden las autoridades electas, o también los ciudadanos a través de mecanismos que permiten la expresión y deliberación pública, concitaban la atención de pensadores y analistas de la participación ciudadana.

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Algunos estudiosos plantearon que la amplia participación ciudadana es inviable en las sociedades complejas, pues las decisiones, cuestión central de la teoría democrática, son posibles en pequeños grupos que disminuye los riesgos y costos, pues interesan más los efectos que las decisiones mismas (Sartori, 1994), se trata de una visión utilitarista elitista de la participación. Otros consideran que en comunidades pequeñas todos los individuos participan de las decisiones, pero hay un reducido espacio para discernir los hechos y un limitado sentido de responsabilidad (Shumpeter, 1942), es una suerte de realismo elitista que niega la competencia del ciudadano para la autodeterminación, la participación y la igualdad política. Los teóricos de la democracia participativa (Dahl, 1993; Pateman, 1992), destacan el papel activo de la ciudadanía y al mismo tiempo el papel activo de la educación intermedia en la experiencia participativa, pues la ciudadanía debe aprender a participar y moverse en la complejidad y diversidad de la sociedad. Para estos autores no es suficientemente diáfano el peso de la participación en las decisiones, su visibilidad es problemática, puede hacerse más visible durante la elaboración de la agenda pública, pero se va haciendo más complejo verificar que los ciudadanos participen en todas las demás fases del ciclo de lo público, a menos que se piense en un “ciudadano total” (Dahrendorf) que esté plena y exclusivamente dedicado a las actividades públicas. Se trata de priorizar los momentos en que estratégicamente es más importante la participación ciudadana, además, la sociedad civil debe disponer de los agentes especializados y legitimados para asumir la participación en los diferentes momentos del ciclo de lo público responsabilizándose por los resultados, por lo que el aspecto estrictamente decisorio pierde énfasis para dar paso al debate público de las prioridades sociales y la proposición de alternativas, las exigencias de rendición de cuentas de los actores y agentes públicos. La tendencia es pasar a una política deliberativa que se inclina por la obligación de los agentes políticos de rendir cuentas de sus actos y decisiones, y por el derecho ciudadano a exigirlo, donde la responsabilidad en la toma de decisiones es parte de la política deliberativa. La política deliberativa no tiene que eludir ni apaciguar el conflicto en nombre de la gobernabilidad, pues corre el riesgo de transformar la participación en colaboración pragmática (Chaguaceda, 2008), esto es cuando el Estado deviene en el principal patrocinador de la organización y participación ciudadana, mientras la sociedad civil se limita a identificar las necesidades que serán atendidas por el gobierno, dando lugar a una política de oportunidades que se asemeja a la cooptación, o el control vertical del poder que anula los intereses colectivos. Una segunda orientación que sale de este rápido recuento de la participación ciudadana, es que la política de participación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social debe estar dirigida, en principio, hacia el Estado y

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luego también hacia el mercado, buscando estándares de participación que sean compatibles con los intereses generales de la sociedad. No debe haber desproporción entre el control social del Estado y del mercado, por lo que la perspectiva de la política de participación ciudadana debe dirigirse al Estado, sin perder de vista al mercado. Hay que propender a una política de participación ciudadana del tipo “paraguas” que cubra ambas aristas de la preocupación ciudadana por la vida. Ubicados específicamente en el ámbito del Estado, la política de participación ciudadana debe enfocarse en la gestión de lo público sin caer en la trampa de enfatizar la toma de decisiones de los planes, políticas, programas y proyectos públicos, pues ello ratificaría el carácter realista de las decisiones y el pragmatismo de los resultados. La política de participaron ciudadana debe enfatizar más en la deliberación pública sobre las prioridades del Buen Vivir, y en el desarrollo de una cultura de lo público centrada en el control social, la rendición de cuentas y la transparencia de las decisiones, los actores y resultados de la gestión pública. En esta perspectiva, la política de participación ciudadana debe considerar que en la puesta en marcha de las instancias y mecanismos participativos normados en la legislación ecuatoriana, confluirán ineludiblemente los intereses encontrados, las oposiciones y bandos de contrarios, los antagonismos económicos, pues el conflicto es el ámbito propio para una efectiva deliberación pública e inclusión política más allá de los procedimientos institucionales. La participación ciudadana en medio del conflicto y la deliberación pública, supone ubicarse en el campo de la redistribución económica para la formulación de políticas públicas hechas autónomamente y con resultados colectivos tangibles, blindándose ante cualquier intento de cooptación y colaboración pragmática.

5.3 Flujo y agregación en la participación ciudadana La intensidad en la práctica pública de participación ciudadana está relacionada con la posición y motivación de las personas, grupos y organizaciones, con la apertura y disponibilidad de las autoridades, y con las destrezas en el manejo de instrumentos y técnicas participativas. La participación ciudadana asume distintos énfasis y consecuencias según las dinámicas de relaciones entre los agentes sociales y políticos, implica el desplazamiento por distintos estadios diferenciados que están relacionados con los procedimientos para la construcción de consensos, negociación y deliberación pública, y en proporción a los propósitos que se persigan. Conocer hasta dónde efectivamente la ciudadanía está participando y logrando los resultados esperados de sus intervenciones, diferenciar las maneras e intensidades de la participación, al igual que la efectividad de las formas de acción participativa, han sido preocupaciones permanentes entre los

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practicantes y analistas de la participación ciudadana que ha concitado un sugestivo debate teórico metodológico. Arnestein (1969) propuso que la participación se desplaza de forma ascendente, a manera de una “escalera”, por tres grandes zonas o peldaños en las que adquiere distinta intensidad, conforme la posibilidad práctica de los actores de influir en las decisiones. Propuso que empieza en una zona de no participación en la que cabe la manipulación, pues la ciudadanía esta pasiva en condición de público; luego sube a una zona de participación simbólica caracterizada por la información y la consulta, y llega a una zona de poder ciudadano en la que efectivamente se logra la coparticipación y el control ciudadano. Más tarde, Hambleton y Hogget (1994), retomaron la idea de las tres zonas de participación y ampliaron las escalas al interior de cada una de las zonas según las condiciones de la cultura política imperante, el nivel de asociación de la población y la apertura del régimen a la participación. Para estos autores la participación empieza en una zona de no participación, en la que predomina la decepción y el desinterés ciudadano que es susceptible de las consultas cínicas; luego asciende directamente a una zona plenamente participativa por el acceso a información de calidad, donde se realizan consultas ciudadanas genuinas, se implementan asesorías efectivas a los gobiernos, hay apertura a la descentralización de las decisiones, se ejerce coparticipación y un control social delegado; hasta que la participación arriba a una tercera zona denominada de control ciudadano en la que se consolida el control social basado en la confianza que se ejerce de manera independiente. Otros autores han hecho adaptaciones y variaciones a este enfoque de la participación como un flujo ascendente de etapas, estadios, peldaños o momentos. Shand y Arnberg (1996), ampliaron la escala a cinco momentos de un mismo continuum que va desde la información, consulta, coparticipación, delegación y control. Para la Asociación Internacional para la Participación Pública (IAP2), se trata también de un espectro que progresivamente incrementa el impacto público de la participación, la que empieza en un momento de información que luego pasa a un momento de consulta, seguidamente logra el involucramiento ciudadano, hasta llegar a la colaboración pública y al empoderamiento ciudadano. Más allá del debate sobre los peldaños y las escalas de la participación ciudadana que remiten a las condiciones concretas en las que se implementa, y alejándose de la tentativa de formular recetas participativas, interesa destacar dos ideas centrales que están detrás del debate metodológico sobre las intensidades de la participación, estas son el flujo y la agregación. La idea clave del flujo se refiere a que la participación opera como un continuum de acciones y resultados que van de menos a más, impulsando una dinámica progresivamente ascendente en intensidad y calidad, que empieza en la motivación ciudadana y alcanza en el otro extremo el control social autónomo. Aunque pueden variar las

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definiciones de los peldaños o zonas, lo que interesa destacar es el flujo ascendente de la participación en intensidad y resultados. La segunda idea clave es que junto al flujo de participación se dan niveles crecientes de agregación de intereses que permiten intensificar la participación y sus resultados, esto es que a mayores momentos de intensidad y calidad en la participación, corresponden altos niveles de agregación de intereses de los actores colectivos, públicos, comunitarios y privados. El flujo participativo y la agregación de intereses se entrelazan en un continuum ascendente que permite un protagonismo ciudadano de calidad en la esfera pública. De este sucinto recorrido metodológico se desprende una tercera orientación para la política de participación ciudadana del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, en el sentido de que la política de participación debe asumirse como un flujo de acciones con intensidades variables que van de menos a más y de abajo hacia arriba. La política de participación debe sintonizar con el flujo de participación, no asumiéndola como períodos y momentos aislados y episódicos de participación, sino como un continuo de acciones-resultados, por consiguiente como un proceso ininterrumpido de participación con metas de corto, mediano y largo plazo. Se sugiere que la política de participación apueste por fortalecer los espacios mezo o intermedios de agregación de intereses, sin descuidar los espacios micro y nacionales. En los espacios micro de participación se tiende a la dispersión y atomización de los intereses colectivos, al tiempo que el flujo participativo se agota; también en los espacios macro de participación se confunde con la representación y la delegación, tornándose conflictivos los esfuerzos de agregación de intereses que sean distintos a los del sistema de representación democrático. En cambio, en el nivel mezo o intermedio, la agregación de intereses es posible porque dinamiza los flujos participativos de abajo hacia arriba y vigoriza las articulaciones nacionales, permite la confluencia de intereses públicos territoriales y sectoriales, al tiempo que la política de participación podría implementarse de manera sistémica. La política de participación ciudadana tiene que implementarse en los niveles micro, mezo y macro de manera simultánea pero diferenciada, considerando las potencialidades de agregación de intereses en cada nivel, de modo que los flujos participativos no se bloqueen ni se interrumpan, por el contrario se fortalezcan, por lo que sin descuidar lo micro y lo macro, se estima que se lograría incrementar el impacto público de la participación ciudadana enfatizando en el nivel mezo de agregación de intereses y de repotenciación de los flujos participativos.

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5.4 Lo público y la participación La clásica definición de lo público es de origen romano y fue transplantada por el derecho y la jurisprudencia a las estructuras del Estado liberal moderno. Lo público se refiere al interés de todos, presupone la existencia de algo que va más allá de lo individual o privado, de un ámbito colectivo que requiere de la intervención estatal, o al menos de la aceptación de normas y disposiciones comunes. La heredad romana de lo público parte del reconocimiento de que hay una esfera pública que es distinta a la esfera privada, distinción expresada en los términos latinos respublica y respriva que es una frontera porosa y difícil de especificar en la teoría y la práctica, puesto que encierra una trágica interdependencia entre lo público y lo privado (Parsons, 2007). Lo público y lo privado son constitutivos del campo de lo político, en el que concurren varios elementos que configuran un ámbito integral con dimensiones materiales, espaciales y monetarias que son comunes para la sociedad y el Estado. Aspectos como los bienes, el territorio, los tributos y el fisco se refieren a algo que es genérico para la ciudadanía y las autoridades. Lo público viene del latín Publica que significa las “rentas del Estado”, tiene implicaciones de autoridad pues lo público se refiere a “confiscar adjudicando al fisco un tesoro común”; de su lado, la palabra publicum significa “tributo, el subsidio y el territorio donde se pone lo común del Estado”, de lo que se colige que el término respublica es una palabra compuesta que refiere en principio a los ”bienes de la comunidad” y por extensión a “todo lo común a la comunidad, a los lugares de las acciones comunitarias”. Lo público se entiende también como aquello que es sabido, conocido, admitido y visto por todos (Dussel, 2006). Lo público se refiere al interés de todos los habitantes de un Estado, cuyos bienes y servicios se financian con los tributos transformados en recursos fiscales o tesoro común. La cuestión es quiénes son todos. Lo público también es el modo como los sujetos sociales adoptan posiciones inter-subjetivas respecto de otros sujetos, lo que les permite asumirse como actores públicos en tanto sus acciones son representadas ante la mirada de todos los demás actores, en el marco de un sistema político dado. Lo público deviene en el campo de relacionamiento y reconocimiento mutuo de las distintas subjetividades o culturas que conviven en un mismo territorio. La participación ciudadana en lo público alude a las dinámicas de comunicación, confrontación y acuerdos entre actores sociales y políticos para el logro de la inter-subjetividad en torno al uso de las rentas estatales, los tributos territoriales, los bienes y servicios públicos en condiciones de total transparencia y visibilidad. La participación en la esfera pública implica una dimensión intercultural relacionada con la articulación de las diversas espiritualidades y cosmovisiones de los pueblos que comparten un mismo territorio, pues, en esencia, se trata de

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una participación ciudadana basada en la heterogeneidad y en la diferencia mas no en la homogeneidad y en la uniformidad. La orientación conceptual que se desprende de este sucinto análisis de lo público, se refiere a que una política de participación ciudadana tiene que contemplar la dimensión intercultural de los actores sociales y políticos que participan en la escena pública, considerando las diferencias de los Otros: mujeres, indígenas, montubios, afroecuatorianos, discapacitados, jóvenes, niñez y adolescencia quienes demandan de un ejercicio diferenciado del derecho ciudadano a la participación. Una política de participación no puede pretender homogeneizar ni uniformizar a los sujetos sociales, sino por el contrario, propender al equilibrio acentuando las diferencias que es precisamente la condición que hace iguales a los personas, la ciudadanía puede aspirar a la igualdad en tanto se valorice la diferencia. La política de participación ciudadana se implementará siempre alejada de la oscuridad de lo no-público, ejecutándose a la vista de todos, no deberá ocultar nada a la sociedad ni realizar actos no justificables a la luz pública, le compete obrar persistentemente ante la faz de la opinión pública.

5.5 El ciclo de gestión de lo público y la participación La adopción del concepto de ciclo en la gestión de lo público tiene el propósito de destacar la pertinencia de los procesos sobre las instituciones, desagregando la política pública en segmentos que faciliten el análisis y su orientación hacia la concreción de resultados. El sentido del ciclo de las políticas es centrarse en la actuación de las autoridades y organizaciones públicas, en los productos de esta actuación y en los procesos a través de los cuales se transforma en impactos sobre la sociedad. Procesos, actuaciones y resultados son conceptos interrelaciones y actuantes en el ciclo de gestión de lo público. Para algunos autores en el ciclo de lo público se examinan las relaciones, alianzas y conflictos entre los actores presentes en el proceso público que es objeto del análisis y las vías y formas de representación establecidas, pues se trata de ver quién interviene en cada política concreta y con qué resultados (Subirats, 1992). Para otros autores el ciclo de lo público es el camino por el cual se transforman los distintos intereses particulares, privados, comunitarios y colectivos en intereses públicos, en intereses de todos, a través de una continua disputa en cada una de sus fases de los recursos públicos como consecuencia de la presión de los intereses particulares sobre los escasos recursos públicos (Kelly, 2001). Se trata de una herramienta para el análisis y el ejercicio de las políticas públicas propuesta por Jones (1970), que ve a la acción pública como una secuencia de etapas lógicas que corresponden a una representación racional de

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la política en sus distintos escenarios y actores suficientemente general como para adaptarse a cualquier plan, política, programa o proyecto público, razón por la cual los propios actores de la política pública tienden a asumirlo como un modelo normativo para la acción (Roth, 2004). El ciclo de las políticas públicas ha sido modificado ampliándose las fases o detallándose al interior de cada etapa los procedimientos, pero el modelo original contempla cinco fases en la vida de una política pública: fase uno o identificación de un problema que pide una intervención pública; fase dos o elucidación del problema y búsqueda de alternativas de solución; fase tres toma de decisiones gubernamental que examina las soluciones existentes y decide; fase cuatro concerniente a la puesta en práctica de la alternativa de solución escogida, a través de la administración encargada de proveer bienes y servicios; y fase cinco o evaluación de los impactos provocados por la implementación que puede dar a lugar a reiniciar el ciclo con el fin de reajustar la propuesta o concluir la política. El ciclo fue planteado como un modelo ideal que puede adaptarse a situaciones concretas, pero no está exento de críticas. Se critica que el modelo no se ajusta a la realidad, pues en la práctica no se sabe con precisión cuando acaba y empieza cada una de las etapas, ni qué condiciones explican el paso de una fase a otra, la evaluación se sitúa el final del ciclo y se privilegia el enfoque de arriba hacia abajo (Sabatier, 1988). El ciclo muestra dificultades para el análisis de la implementación de las políticas públicas, debido al desfase entre la lógica interpretativa de la ejecución de políticas y la cultura de la política pública, pues la implementación de políticas no es estrictamente lógica y neutral sino que se inscribe en enfoques culturales de lo público (Yanow, 1987). Se critica al ciclo porque tiende a confundir que el objetivo de las políticas públicas es solucionar problemas, dando demasiado peso a la decisión de las políticas, cuando la solución de los problemas es más compleja que la sola puesta en marcha de las políticas, pues involucra las estrategias de los actores sociales, la gestión de conflictos y sobre todo procesos de aprendizaje; la finalidad de las políticas no es resolver problemas, sino crear condiciones sociopolíticas para el tratamiento de los problemas por la sociedad, estructurando la acción del Estado (Muller y Surel, 1998). La participación ciudadana podría constituirse en un dispositivo sociopolítico que confiera consistencia y calidad al ciclo de la políticas públicas, pues la confusión que subsiste en el ámbito público de que mientras la población siente una necesidad, la autoridad pública la interpreta como un problema distinto al que se le da una solución conveniente, provocando una situación también diferente; muestra la confusión entre problemas, soluciones y resultados que es susceptible de corregirse por medio de la participación ciudadana en el ciclo de gestión de lo público, con algunas precisiones que se presentan a manera de orientación conceptual para la política nacional de participación ciudadana.

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La política nacional de participación debería promover la participación ciudadana en cada fase del ciclo, de manera que se transparente la gestión de lo público. En la fase de definición de problemas que se refiere a la formulación de demandas y a las estrategias de respuestas diseñadas desde la autoridad pública, se sugiere que la participación favorezca la identificación de problemas como oportunidades según los contextos políticos y en función de las posibilidades de solución que ofrecen las relaciones de poder, los recursos y los intereses existentes en cada momento. Hay que distanciarse de una identificación de problemas del tipo situaciones y respuestas reactivas, o del desencuentro entre lo que existe y situaciones ideales porque son paralizantes, bloquean la intervención pública y requieren análisis causales imposibles. En la fase de alternativas de solución se favorecería la participación ciudadana siempre que se pondere el grado de consenso o de conflicto que suscita el fenómeno considerado, por lo que en la opción de solución cabe examinar la valoración del apoyo ciudadano que despierta el tema, la ponderación de su significado social y cultural, y la estimación de la viabilidad de una posible solución. La participación debe inclinarse a que la solución adoptada forme parte de una agenda institucional de la acción pública, esto es que las soluciones estén dentro de la órbita de actuaciones regulares de las autoridades y que no dependan de la presión y movilización social, puesto que desgasta y debilita la participación. En la fase de decisiones se facilitaría la participación ciudadana adoptando el denominado modelo incremental estratégico de toma de decisiones. Se propendería a una perspectiva progresiva de las decisiones públicas considerando el entorno político y cultural como referencia para la acción, aprovechando las oportunidades existentes para ir acumulando decisiones que faciliten la experiencia necesaria, de manera que los decisores actúen a través de comparaciones sucesivas entre las escasas alternativas disponibles en cada momento. Tiene un alcance estratégico porque amplia las perspectivas de mediano y largo plazo, incluye negociaciones y pactos entre actores sociales, además sin renunciar a la lógica posibilista visualiza alternativas de fondo y estimula el diálogo con un entorno socio político generalmente inestable, manejando alternativas de solución que configuran un conjunto de estrategias que van más allá de las intervenciones puntuales. En la fase de implementación, las participación ciudadana se hará factible siempre que se adopte un modelo de gestión de abajo hacia arriba que privilegie las situaciones concretas como base de las decisiones, alejándose de las jerarquías administrativas y de las lógicas verticales, privilegiando los factores externos que afectan a la viabilidad de un curso de acción o de otro, puesto que la propia acción puede redefinir las políticas públicas; la implementación las moldea, las hace cambiantes y cambiables por la presencia de diferentes actores y continuas interferencias del entorno. Es una perspectiva realista en las

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decisiones que remarcan la vocación de la participación para adecuarse al curso efectivo de la implementación de políticas públicas. Finalmente, en la fase de evaluación se favorecería la participación cuando sea la ciudadanía quien evalúe directamente las intervenciones públicas. Sin descartar la pertinencia de formas de evaluación del tipo estudio de efectos, juicios sobre objetivos, experimentación, medición cuantitativa de resultados e impactos, se hará posible incorporar a la ciudadanía en la ponderación de resultados aplicando la evaluación política, por la cual se formulan juicios valorativos sobre las intervenciones públicas, considerando las prácticas interculturales de la ciudadanía que percibe de manera diferenciada las intervenciones públicas. Se trata de una evaluación de carácter intercultural por la que los marcos cognitivos de los sujetos sociales filtran los hechos públicos, así la ciudadanía evalúa los bienes y servicios públicos desde sus propias expectativas y subjetividades.

5.6 Políticas de participación ciudadana Las políticas públicas han sido motivo de múltiples definiciones, aunque en sentido general se designa como tales a los propósitos y programas de acción de las autoridades públicas. Entre las definiciones destacan las siguientes: la política pública es una acción gubernamental dirigida al logro de objetivos que están fuera de ella misma (Wildavsky, 1974). También es la acción de autoridades públicas en el seno de la sociedad que se transforma en su propio programa de acción (Meny y Thoenig, 1986). Una política pública es tal cuando ha sido producida o al menos tratada en un marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales (Hogwood, 1984). Enfocadas en el campo social, las políticas públicas han sido definidas como cualquier estrategia que gobierna una determinada actuación dirigida hacia unos fines dados, aunque política significa originariamente la habilidad y el conocimiento de los hechos precisos para la conducción y administración de la polis (Montagut, 2000). Las políticas públicas también están relacionadas con la administración pública de la asistencia, es decir con el desarrollo y dirección de los servicios específicos del Estado y de las autoridades locales en aspectos tales como salud, educación, trabajo, vivienda, asistencia y servicios sociales. Igualmente, es la política de los gobiernos encaminada a tener un impacto directo en el bienestar de los ciudadanos, a base de proporcionarles servicios e ingresos vinculados siempre a los derechos de la ciudadanía (Marshall, 1965). Estas definiciones tienen algunos elementos comunes: están pensadas como cursos de acción y flujos de información pública para modificar situaciones que son percibidas por la ciudadanía como problemas, se remiten a objetivos

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colectivos que las autoridades y el Estado reconocen como deseables, requieren de procedimientos y medios institucionalizados, total o parcialmente, en entidades gubernamentales, y provocan resultados como consecuencias esperadas e imprevistas por la ciudadanía y las autoridades (Roth, 2004). Considerando estos elementos puede ensayarse la siguiente definición de políticas públicas de participación ciudadana. Se designa como tales al conjunto de objetivos ciudadanos y gubernamentales relativos al pleno ejercicio de los derechos de ciudadanía para el Buen Vivir, recurriendo a los espacios y mecanismos institucionalizados en la normativa de participación y a los mecanismos legítimos creados en la acción colectiva por las personas, grupos y organizaciones. Tiene el propósito de promover iniciativas de participación, deliberación pública, formación en ciudadanía y de monitoreo en el ciclo de la gestión de lo público en las diferentes Funciones del Estado y niveles de gobierno. Las políticas públicas de participación ciudadana abarcan el conjunto de medidas e intervenciones ciudadanas dirigidas a afectar las estructuras de la sociedad, intentando modificar los antagonismos del poder y las inequidades territoriales, al mismo tiempo que se incluyen las medidas e intervenciones ciudadanas que intentan resolver y hasta amortiguar los conflictos públicos ayudando a su gobernabilidad, contribuyendo a la elaboración e implementación de políticas públicas de calidad que mejoren la confianza ciudadana en las instituciones públicas. Asimismo, puede ejercitarse la siguiente tipología de políticas de participación ciudadana (planteada por Roth, 2004, y adaptada por Torres, 2010), según si su intervención es directa o indirecta y si se dirige a las personas, grupos y organizaciones o a sus respectivos entornos.

a) Políticas participativas lícitas

Relacionadas con las intervenciones públicas que están enfocadas en las personas, grupos y organizaciones en su condición de actores con efectos inmediatos en sus comportamientos. Su propósito sería organizar mínimamente el uso individual y colectivo de los espacios y mecanismos de participación existentes como son las audiencias públicas, las veedurías, las asambleas locales, cabildos, consejos consultivos, la silla vacía, enmienda constitucional, reforma constitucional, iniciativa normativa, referéndum, consulta popular, revocatoria del mandato y conferir personería jurídica a organizaciones.

b) Políticas participativas redistributivas

Serían las intervenciones públicas directas en el entorno material de los ciudadanos, grupos y organizaciones con efectos inmediatos en las condiciones

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de vida de la población o grupos específicos. Su propósito es la democratización en el acceso a los bienes y servicios públicos con la intervención ciudadana que vigile la ampliación de la inversión en áreas culturalmente demandadas como educación, salud, economía solidaria, agro-ecología, medio ambiente y patrimonio material e inmaterial.

c) Políticas participativas constitutivas

Serían las intervenciones públicas con incidencia directa en la ciudadanía y con efectos prácticos en los comportamientos colectivos. Su propósito es fortalecer la vida asociativa entre las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos central y autónomos descentralizados por medio de los dispositivos públicos de planificación participativa, presupuesto participativo, gestión por resultados, gobierno por resultados, las diversas formas de control social y rendición de cuentas, de fomento de la participación ciudadana, deliberación pública, formación en ciudadanía, recuperación de la memoria histórica, monitoreo de la gestión participativa, los fondos concursables, intercambio de experiencias y conocimientos, archivos documental y virtual y en general a la capacitación ciudadana.

d) Políticas participativas distributivas

Se refieren a las intervenciones públicas que inciden directamente en la vida de las personas, pueblos, nacionalidades, indígenas, montubios y afroecuatorianos. Su propósito es consolidar el ejercicio de los derechos ciudadanos de participación en la esfera pública, por medio de la intervención en el diseño de las políticas estratégicas y la orientación de las grandes inversiones públicas.

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CAPITULO II

ENFOQUE INTEGRAL E INTEGRADOR DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

1. ESLABONANDO LAS DIMENSIONES PÚBLICAS DE LA PARTICIPACION La política de participación ciudadana que se implementa desde el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, tiene un enfoque integral e integrador en el que se reconocen las diversas dimensiones intercultural, de género, juventud y discapacidades en la práctica pública de participación; por lo que su implementación también deviene diversa y abierta a la interconexión de las tradiciones participativas públicas, comunitarias y privadas. En la política de participación ciudadana ecuatoriana se juntan las variadas destrezas culturales de participación de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios, con las formas de participación creadas por las mujeres, los jóvenes, las organizaciones de discapacitados y las culturas urbanas emergentes, asumiéndolas como procesos plurales que están en construcción y con distintas intensidades y calidades. La política de participación ciudadana combina la participación institucional, estas son las distintas formas de participación que se dan dentro del marco normativo establecido, siguiendo las instancias y mecanismos de participación regulares, con las otras formas de participación no institucionalizadas que son propias de las organizaciones, grupos y movimientos sociales, las que se recrean en si mismas formando parte de las culturas comunitarias, vecinales y asociativas. Al mismo tiempo, la política de participación ciudadana enlaza lo individual con lo colectivo en los procesos de intervención en el ciclo de gestión de lo público, de manera que se complementen las expectativas singulares de la ciudadanía con los intereses colectivos en los eventos de participación pública. Lo individual y lo colectivo no se oponen, sino que se agregan en la política de participación ciudadana. La política de participación ciudadana se basa en el enfoque de derechos, lo que supone llevar a la práctica la garantía constitucional de intervención ciudadana en la gestión de lo público, con lo que la participación ciudadana al estar garantizada en la Constitución del Ecuador, deviene en un derecho ciudadano. En consecuencia, la participación ciudadana comporta obligaciones ante los

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bienes, servicios e inversiones públicas para las personas, organizaciones, colectivos y autoridades participantes, al mismo tiempo que conlleva responsabilidades públicas en la gestión, decisiones y control social igualmente para las personas, organizaciones, colectivos y autoridades. La participación ciudadana es esencialmente intercultural ya que facilita la conexión de los mecanismos e instancias públicas de participación que son propias de los pueblos, comunas, comunidades y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias, tanto en los territorios y sectores específicos, cuanto en la potencial conformación de circunscripciones territoriales pluriculturales. La política intercultural de participación ciudadana implica una apertura pública a incorporar y combinar los dispositivos orales y escritos, al igual que las visiones, expectativas e intereses formulados desde la alteridad y la diferencia cultural. Supone que todos los mecanismos e instancias públicas de participación que se den en lugares con predominio de pueblos indígenas, afro y montubios adoptarán los procedimientos participativos en concordancia con sus matrices culturales e identitarias, tanto en vinculación con las autoridades locales cuanto en su relación con los organismos sectoriales del gobierno nacional y las demás Funciones del Estado. Del mismo modo, la participación ciudadana estará abierta a las demandas y expectativas de la población emigrante ecuatoriana residente en el exterior y que está preocupada por el tratamiento público de temas específicos. Se propenderá a que en todas las instancias y mecanismos públicos de participación establecidos en la normativa, haya facilidad para incorporar los intereses de los emigrantes en los eventos de deliberación, decisiones y control social de la gestión pública nacional y subnacional. La política de participación ciudadana también implica la adopción del enfoque generacional para la intervención en la gestión de lo público, en el sentido de que le corresponde asegurar que en las diferentes instancias y mecanismos públicas de participación haya equilibrio etario en las personas, organizaciones y colectivos movilizados, de manera que los diferentes grupos de niñez, adolescencia, jóvenes, población adulta y población adulta mayor intervengan proporcionalmente en las deliberaciones, decisiones y control de los bienes, servicios e inversión pública. La política de participación ciudadana estará abierta a la población en condiciones de discapacidad o con capacidades especiales, facilitando condiciones materiales, humanas y pedagógicas para que en todas las instancias y mecanismos públicos de participación se facilite la presencia de población con capacidades especiales, y se estimule su activa intervención en los eventos deliberativos, de decisiones y control social.

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Asimismo, la dimensión territorial es transversal a la política de participación ciudadana en dos sentidos complementarios: participación territorial en los distintos niveles de gobiernos autónomos descentralizados y participación territorial en las asambleas locales. La participación ciudadana en los GAD da lugar a la implementación de la garantía constitucional y el ejercicio del derecho ciudadano de participación en las jurisdicciones subnacionales, para la deliberación, decisión y control de los gobiernos parroquiales rurales, municipales, prefecturas y regionales. Extiende territorialmente la intervención de las personas, organizaciones y colectivos en las instancias y mecanismos institucionalizados de participación en la gestión de lo público en los GAD. En paralelo, la participación ciudadana opera territorialmente por medio de la intervención plural de personas, organizaciones y colectivos en las asambleas locales correspondientes a la división política administrativa de parroquias rurales, cantones, provincias y regiones, así como en la multiplicidad de asambleas sociales en las comunidades, comunas, pueblos, palenques, recintos, anejos, barrios, vecindarios, parroquias urbanas y demás unidades territoriales de base; desde las cuales se organizan las diversas formas de participación como asambleas, mesas temáticas, redes, presupuestos participativos, consejos, veedurías, observatorios, silla vacía y demás instancias institucionales y no institucionales. Finalmente, la política de participación ciudadana debe transversalizar el enfoque de género en todas las instancias y mecanismos públicos de carácter sectorial y territorial, asegurando la intervención de las mujeres en los eventos de deliberación, decisiones y control en la gestión de lo público a escala nacional y subnacional. La política de participación ciudadana facilitará el posicionamiento y la centralidad de los intereses estratégicos de género en el ciclo de gestión de lo público, en las cinco Funciones del Estado y en los GAD. Con este propósito se aplicarán los principios de paridad y alternabilidad de las mujeres en la política de participación ciudadana. La paridad de género en la participación da lugar a que en todas las instancias y mecanismos públicos de participación, la presencia de las mujeres sea numérica y temáticamente equivalente al menos a la mitad, aunque según los contextos, temas y condiciones podría ser mayoritaria y también será reconocida como igualmente paritaria. La alternabilidad de género en la participación faculta a que la composición e integración social de todas las instancias y mecanismos públicos de participación ciudadana, sean combinados alternativamente entre hombres y mujeres, por lo que en las asambleas locales, consejos de planificación, consejos consultivos, consejos de igualdad, veedurías, observatorios y demás instancias públicas se evitará la conformación de bloques separados de mujeres y hombres. Del mismo modo, en todos los eventos participativos que impliquen

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elección, designación y delegación ciudadana se considerarán los principios de paridad y alternabilidad de las mujeres. En suma, el enfoque integral de la política de participación se sintetiza en que a más de su diversidad y la creación e innovación de las formas de participación, se respeta los procesos participativos grupales, culturales, sectoriales y territoriales que están en marcha, con la finalidad de enriquecer la cultura participativa y el repertorio público de mecanismos e instrumentos de participación, en dirección a lograr acumulaciones participativas significativas para la expansión de una cultura pública de participación ciudadana en la sociedad ecuatoriana. Como regla general y con el propósito de promover la participación ciudadana en situaciones y condiciones de extrema exclusión y discriminación, se aplicará el principio de acción positiva en beneficio de priorizar la participación de mujeres, discapacitados, jóvenes, niñez, adolescentes, indígenas y afrodescendientes, hasta que se reviertan las condiciones de inequidad que dieron origen a su aplicación.

2. CRITERIOS DE ACCIÓN PARTICIPATIVA La implementación de la política de participación ciudadana considerará los siguientes criterios operativos.

2.1 Suficiente regulación El país dispone de una amplia legislación en materia de participación que es suficiente para poner en marcha los procesos participativos públicos, tanto en el ámbito sectorial cuanto en los niveles territoriales. No se requiere extender las reglamentaciones de las leyes, ni codificar al detalle los procedimientos específicos, sino poner en funcionamiento operativo las instancias y mecanismos ya existentes; existe suficiente jurisprudencia participativa que faculta impulsar la participación ciudadana en la acción pública. La política de participación ciudadana se enfocará más en la acción participativa que en la regulación y la normativa correspondiente.

2.2 Apoyo a la gobernabilidad La participación ciudadana en el ciclo de gestión de las políticas públicas facilitará la comunicación entre la ciudadanía y las autoridades, asegurando transparencia en la toma de decisiones, en la deliberación pública sobre las prioridades del Buen Vivir y en el eficiente desempeño de los equipos operadores. La política de participación contribuirá a la gobernabilidad nacional y

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subnacional, creando los consensos y manejando los disensos en torno a los bienes y servicios públicos, la calidad de las políticas, y la confianza en las instituciones.

2.3 Asunción de competencias En las diversas Funciones del Estado, en el Gobierno Central y en los Gobiernos Autónomos Descentralizados se están asumiendo nuevas competencias públicas como parte de la reforma democrática del Estado y la innovación gubernamental, en consideración de lo cual los procesos participativos contribuirán al mejor desempeño gubernamental. La participación coadyuvará al empoderamiento ciudadano de las competencias gubernamentales de deliberación pública, control social, planificación y presupuesto participativo, y evaluación de las políticas públicas en las distintas fases del ciclo de gestión de lo público. La política de participación ciudadana apoyará la asunción de competencias en el gobierno nacional y subnacional, y en el sector público.

2.4 Articulación y agregación La complejidad de operar coordinadamente la política de participación ciudadana, desde los sistemas de participación ciudadana en los gobiernos autónomos descentralizados, con las disposiciones participativas en el ámbito nacional-sectorial de las Funciones estatales, requieren de la articulación de las instancias y mecanismos de participación entre sí a nivel horizontal, y de su agregación de abajo hacia arriba con las instancias de mayor anexión de intereses y demandas ciudadanas. La política de participación ciudadana propenderá a impulsar los flujos participativos que combinen la articulación horizontal y la agregación vertical de instancias y mecanismos de participación ciudadana.

2.5 Progresiva y diferenciada La política de participación ciudadana se implementará con un énfasis “de menos a más”, progresivamente, incorporando las experiencias, aprendizajes y aportes ciudadanos en las intervenciones nacionales y considerando las particularidades culturales, etarias, de género y de discapacidades. Asimismo, se atenderán las disparidades de intensidad, calidad y destrezas participativas existentes y no existentes en las regiones del país, conforme a la tipología de tendencias participativas, para una implementación diferenciada en cada región. La política de participación ciudadana siendo universal se implementará de manera progresiva y diferenciada.

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2.6 Orientada por resultados La política de participación ciudadana requiere manejar los tiempos gubernamentales y los tiempos sociales, combinar el pragmatismo gubernamental por las acciones, los plazos formales de las intervenciones públicas y las expectativas ciudadanas de bienestar, por lo que en todos las Funciones, niveles de gobierno y sectores la participación ciudadana se orientará hacia la consecución de resultados acordados en cuanto a bienes, servicios e inversiones públicas de calidad. La política de participación ciudadana se orientará en función de resultados acordados entre las autoridades y la ciudadanía.

2.7 Desarrollo organizativo constante La política de participación ciudadana propenderá al constante desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones sociales en todas sus formas y expresiones, aclarando que no es su propósito construir organizaciones sociales, sino el favorecer los procesos asociativos que contribuyan a sostener la participación ciudadana en la esfera pública. La participación ciudadana estará abierta a receptar los dispositivos no institucionalizados de participación fomentados desde las organizaciones sociales, en tanto contribuyan a ampliar el repertorio de acción participativa en sintonía con los intereses y expectativas de la ciudadanía organizada e individual.

3. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN Se entiende por objetivos públicos el logro de los propósitos de cambio acordados entre la población y las autoridades, a través de la implementación de las instancias y mecanismos de participación ciudadana que se materializan en beneficios para la sociedad ecuatoriana y a cada uno de sus ciudadanos, con la prestación de bienes y servicios públicos. Los objetivos son de dos tipos: objetivos generales o cambios de alcance universal, y objetivos específicos referidos a los cambios en determinados sectores públicos.

3.1 Objetivo General La política de participación ciudadana en el Ecuador, tiene como propósito universal fomentar la intervención de la ciudadanía, de manera individual y organizada, en el ciclo de gestión de lo público de las diferentes Funciones del Estado y niveles de gobierno, a través del fortaleciendo de las distintas formas de participación para la legítima, consensuada, transparente y controlada vigencia de las políticas públicas en los ámbitos sectorial y territorial,

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garantizando, al mismo tiempo, el pleno ejercicio de los derechos de participación ciudadana en el marco de los lineamientos para el buen vivir.

3.2 Objetivos Específicos La política de participación ciudadana se propone lograr los siguientes objetivos específicos en la gestión del poder público en el país. Promover la efectiva incorporación de las instancias y mecanismos de

participación establecidos en la normativa de participación, en todos los planes, políticas, programas y proyectos del sector público ecuatoriano nacional y subnacional, de manera que se conecten las expectativas ciudadanas con los procedimientos públicos, para lo cual se prestará asistencia técnica especializada.

Facilitar los espacios de deliberación pública sobre los temas estratégicos

de interés nacional, surgidos por iniciativa de las autoridades o autónomamente desde la sociedad, y sistematizar y difundir sus resultados, para lo cual se implementará un programa de información y comunicación de participación ciudadana en el sector público.

Asegurar la coherencia técnica y la consistencia metodológica de los

sistemas de participación ciudadana, a nivel nacional y subnacional, modulando la adaptación de las prácticas, aprendizajes e instrumentos de participación a través de un sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación de los procesos participativos sectoriales y territoriales.

Elaborar e implementar un programa nacional de formación en ciudadanía

de mediano y largo plazo, con metas anuales, que combinen un proyecto de educación formal para el sistema escolar y un proyecto de capacitación en servicio para las autoridades y equipos operadores de la participación.

Fomentar las distintas formas de participación ciudadana de las

comunidades, pueblos, nacionalidades indígenas, afroecuatorianas, montubias, organizaciones de mujeres, jóvenes, discapacitados y culturas urbanas, como patrimonio vigente de una cultura democrática de participación diversa y diferenciada.

Construir la memoria histórica de la participación ciudadana en el

Ecuador, a través de la sistematización, documentación y diseminación de las experiencias de participación, tradiciones organizativas y culturas participativas.

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4. ALCANCES DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Los alcances de la política de participación ciudadana indican la observancia y el orden de prelación de la participación ciudadana en el ciclo de las políticas públicas y la gestión del poder público, y son de dos tipos: mandatario y de rectoría.

4.1 Alcance Mandatario El alcance mandatario de la política de participación ciudadana, conforme a la normativa ecuatoriana, se refiere a que es de aplicación vinculante en todo el territorio nacional, directamente para las cinco Funciones del Estado, las entidades del Gobierno Nacional y los Gobiernos Autónomos Descentralizados, y referencial para el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. En consecuencia, todos los ciclos de las políticas públicas en las Funciones, sectores y niveles territoriales de la administración pública, serán sensibles con la política nacional de participación; los instrumentos como planes, programas, políticas y proyectos, al igual que los servicios públicos estarán abiertos a la intervención, deliberación, decisiones, colaboración, control, y exigibilidad de la ciudadanía.

4.2 Alcance de Rectoría El alcance rector de la política de participación ciudadana se refiere a que los procesos de participación implementados en las distintas Funciones, niveles y sectores del Estado ecuatoriano serán compatibles entre sí, guardarán coherencia entre sus objetivos y las políticas autónomas nacionales, regionales, provinciales, municipales y parroquiales de participación; para lo cual, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social establece las orientaciones públicas de participación ciudadana en el uso de las instancias, mecanismos y estándares de participación. Los diversos procedimientos participativos que se vayan implementando en el país, requieren de una mínima y progresiva sincronización de sus medios técnicos con las orientaciones del CPCCS, la misma que se puede realizar en cualquiera de los momentos del ciclo de los planes, políticas, programas y proyectos públicos. No se hará una sincronización enfocada solo en la planificación o el control social, sino durante la acción del poder público y en cualquiera de las formas de participación ciudadana.

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5. FUNCIONES DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA La participación ciudadana, tanto en la teoría como en la práctica, va más allá de los marcos legales e institucionales del aparato público nacional y subnacional, traduciéndose en un continuo de instancias y mecanismos públicos, expectativas ciudadanas, destrezas participativas y resultados distribuidos en el territorio nacional y subnacional. La participación requiere de orientaciones funcionales por parte del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, de manera que aseguren equidad, calidad y cobertura nacional, por lo que la política de participación ciudadana cumple cinco funciones: preventiva, articulación, coordinación, formación y evaluación.

5.1 Función Preventiva Dice del rol preventivo de la política de participación ciudadana en el ciclo de gestión del sector público, por el que se está constantemente en contacto y registro de las expectativas y satisfacciones ciudadanas respecto al desempeño gubernamental como un asunto de interés para la ciudadanía, la sociedad civil y el gobierno. La función preventiva busca desactivar los potenciales conflictos públicos y prevenir situaciones ingobernables, anticipándose al manejo de condiciones que ayuden en la implementación de los bienes y servicios públicos, por lo que adquiere relevancia la innovación institucional que se nutre de las “lecciones y buenas prácticas de participación” para el logro de mejores resultados. La función preventiva de la política de participación no solo contribuye a la gobernabilidad, sino al eficiente manejo de los siempre escasos recursos para la participación.

5.2 Función de Articulación Indica los dispositivos de integración, complementación y refuerzo mutuo entre los propios procesos de participación en los gobiernos autónomos descentralizados y los procesos de participación sectoriales de las Funciones del Estado, que la política de participación debe proveer para ir construyendo el sistema de participación ciudadana con bases territoriales y sectoriales. Entre los dispositivos de integración se requiere una institucionalidad pública de participación que sea flexible, abierta a la innovación y no rígida sometida a la reglamentación; que no haya superposición de competencias entre las entidades públicas responsables de la participación en las distintas Funciones estatales; que se dispongan de orientaciones generales de cómo participar en el ciclo de gestión del sector público para facilitar la intervención ciudadana, sin enredarla ni complicarla más, dada la diversidad y diferencias culturales de participación; y

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que haya voluntad y disposición de las autoridades gubernamentales ante los procesos de participación ciudadana.

5.3 Función de Coordinación Alude a los distintos enlaces necesarios en la implementación de la política de participación ciudadana, realizados desde una instancia independiente de la implementación de los distintos procesos sectoriales y territoriales de participación, por los que se establecen las relaciones entre las agendas de participación y su concreción en acciones públicas. La función de coordinación de la política de participación ciudadana es de dos tipos: la coordinación técnica que se hace al interior de la Secretaría Técnica y de la Dirección de Participación Ciudadana del CPCCS, para que en los plazos establecidos y cumpliendo estándares de calidad, se cumplan los objetivos de la política de participación; y la coordinación política que es la facilitación de las interacciones adecuadas entre las autoridades gubernamentales y las fuerzas políticas, sociales y económicas para establecer los procedimientos participativos en torno a los objetivos de la política de participación, la misma que se realiza directamente desde el CPCCS.

5.4 Función de Formación Apunta a la creación de condiciones subjetivas y culturales para la implementación de la política de participación ciudadana, a través de la potenciación de los recursos humanos, técnicos y educativos que incentiven la intervención ciudadana en la gestión de lo público. La función de formación alude a la obligatoriedad de impulsar programas de formación intercultural en ciudadanía, para la apropiación social de la normativa, instancias y mecanismos de participación existentes, así como para la difusión sistemática de valores éticos y cívicos de corresponsabilidad social en los asuntos públicos. La función de formación de la política de participación ciudadana es de dos tipos: educación formal con la introducción de contenidos de participación ciudadana en la malla curricular del sistema de educación nacional, y capacitación en servicio con el entrenamiento práctico de los equipos operadores y líderes sociales directamente involucrados en los procesos de participación. En ambos tipos de formación, la política de participación ciudadana del CPCCS proveerá de las orientaciones estratégicas, metodologías públicas de participación y materiales pedagógicos de formación y capacitación.

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5.5 Función de Evaluación Revela el desempeño institucional del CPCCS, a través de la comparación entre los objetivos, recursos invertidos y resultados obtenidos por la política de participación ciudadana. La función de evaluación da cuenta del proceso de implementación en condiciones de efectividad y eficacia de la participación ciudadana en la gestión de lo público; supone la programación institucional por resultados que realizan la Secretaría Técnica y la Dirección de Participación del CPCCS con bases metodológicas, indicadores de seguimiento y cumplimiento de metas, y acuerdos operativos sobre cómo implementar la política de participación. La función de evaluación interpreta los resultados de la ejecución de la política de participación, extrae lecciones y acumula conocimientos que incentiven mejoras en el desempeño de la participación en la esfera pública, contribuyendo a la optimización de la calidad y orientación de las políticas públicas. La evaluación será con enfoque intercultural de derechos para medir la eficiencia de la política de participación, según el grado de cumplimiento de los derechos ciudadanos de participación.

6. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA FOMENTAR LAS DISTINTAS FORMAS DE PARTICIPACIÓN

Dada la complejidad que implica poner en marcha la política de participación ciudadana en un contexto de articulaciones públicas multi-nivel y de integraciones sectoriales-territoriales, además en consideración a que cada proceso de participación es singular y requiere sus propios métodos y procedimientos, se plantean a continuación cuatro lineamientos metodológicos para la política de participación ciudadana que apoyen el fomento de las distintas formas de participación en una sociedad estructuralmente heterogénea, con actores colectivos con distintas intensidades de movilización, disímil desarrollo organizativo y en un contexto territorial marcado por las inequidades. Los lineamientos metodológicos son: predisposición a la agregación, participación de calidad, superación de obstáculos y selección de metodologías.

6.1 Predisposición a la agregación La política de participación ciudadana en el ciclo de gestión de lo público, requiere de una vocación de la ciudadanía y las autoridades por la agregación de intereses colectivos antes que por la dispersión de intereses individuales, de manera que facilite la intervención de la ciudadanía, de las organizaciones y grupos sociales en cada una de las instancias públicas de participación, las que

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de conformidad con la normativa son parte constitutiva de la nueva institucionalidad estatal. Se trata de una institucionalidad todavía polar entre las instancias y mecanismos de participación, pues de un lado están las que corresponden a las Funciones del Estado, especialmente de la Función de Transparencia y Control Social y de la Función Ejecutiva, y del otro lado los sistemas de participación ciudadana de nivel local que incluyen a las provincias, cantones y parroquias rurales. El nivel intermedio de gobierno que corresponde a las regiones todavía no existe en el país, pero la política de participación ciudadana deberá considerarlo y dejar abiertas las posibilidades de agregación e integración regional. En el nivel local la máxima agregación de intereses posible es a escala provincial, pero el paso de allí a la articulación nacional es difícil por la ausencia del nivel intermedio, pues las provincias todavía conllevan inequidades territoriales dada su dispersión y diferencias de tamaño, economías, población, inversión pública, conectividad e integración. Si bien la agregación de intereses requiere una visión de provincia desde las parroquias rurales y cantones, es todavía insuficiente, hay que pasar al nivel de región para lograr una efectiva redistribución del poder, los recursos y las inversiones públicas. La política de participación ciudadana mostrará predisposición a la agregación de intereses de alcance regional, sin descuidar la agregación local y nacional.

6.2 Participación de calidad La participación ciudadana bien concebida redundará directamente en la transparencia del ciclo de gestión de lo público, pero considerando que en materia de participación no existen normas exactas, pues cada proceso de participación sigue su propio curso y usa procedimientos hechos a su medida, se procurará garantizar una participación de calidad, para lo cual se sugiere considerar los siguientes aspectos. La política de participación asegurará el acceso fácil de todas las personas, independientemente de su condición, a las instancias y mecanismos públicos, animando al mayor número posible de personas, organizaciones y colectivos a intervenir en los asuntos públicos. En simultáneo, hay que procurar ser realistas en los propósitos participativos, puesto que sin dejar de ser soñadores e imaginativos, es importante no generar expectativas irrealizables que después provocan desengaños y frustraciones en la ciudadanía. Corresponde promover la influencia vecinal, comunitaria y asociativa sobre el proceso participativo, permitiendo que las comunidades, las organizaciones y en general los colectivos ciudadanos indiquen cómo quieren participar, cuál es la mejor manera de usar las instancias y mecanismos establecidos en la normativa,

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abriendo oportunidades e incentivos para que la gente y sus organizaciones desarrollen sus capacidades, destrezas y conocimientos de participación. Del mismo modo, se informará constantemente los resultados de la participación, pues la ciudadanía directamente involucrada en el proceso requiere conocer qué ha logrado y cómo ha influenciado el trabajo que ha dedicado durante la deliberación, la formulación, presupuesto, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Se trata de proporcionar la información concreta resultante del proceso, así como comunicar con efectividad.

6.3 Superando los obstáculos Los eventos de participación son sui géneris, únicos, por tanto variables, pues dependen de factores coyunturales y contextuales. Por lo general, aunque todos los involucrados compartan la responsabilidad por lograr el mejor resultado posible, hay que evitar la “participación aparente” que busca manipular o atenuar los ímpetus de la ciudadanía o de la colectividad, para lo cual cabe identificar e involucrar a las personas diferenciando entre quienes son de la comunidad, de la localidad o del sector, de quienes trabajan con la comunidad, localidad o sector para diferenciar entre los intereses individuales e institucionales. Ordinariamente, la transparencia en las decisiones hay que construirla entre las partes interesadas debido a la apatía social a la participación, sea por falta de una cultura ciudadana, por el predominio del caciquismo y clientelismo político, por el autoritarismo en las organizaciones, por el desinterés de las autoridades, o por los magros resultados conseguidos en ocasiones anteriores con eventos participativos intermitentes, desordenados y confusos. La política de participación ciudadana, del punto de vista operativo, se enfocará en la superación de los obstáculos a la participación aceptando que siempre habrá intereses diferentes y encontrados que están en juego, por consiguiente, previendo las limitaciones y alcances que tendrá la participación y que pueden desembocar en desiguales calidades de compromisos, por lo que sin caer en tecnicismos metodológicos se acordarán las reglas y los límites en cada evento participativo.

6.4 Selección de metodologías Existe a disposición de la ciudadanía, de las organizaciones y grupos sociales, así como de las autoridades una enorme variedad de métodos y técnicas de participación ciudadana desarrolladas en todos los ámbitos temáticos, con multiplicidad de adaptaciones instrumentales bajo el enfoque de “caja de herramientas”, por el cual las técnicas participativas se escogen, desechan o

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adecuan según la utilidad práctica en las situaciones concretas, con lo que los métodos participativos se recrean constantemente. Debido a que los métodos y las técnicas participativas deben responder a las particularidades de cada fase del ciclo de gestión de lo público, de cada sistema de participación ciudadana, o de cada plan, política, programa y proyecto sectorial o territorial en el que se de la participación; y al mismo tiempo, debido a que se trata de una política de participación universal y nacional, es conveniente considerar cinco factores que permiten seleccionar los métodos que están a disposición de la ciudadanía y las autoridades. Los métodos participativos deberán ser representativos, esto es que sean conocidos por todos los involucrados y no solo por los expertos y facilitadores profesionales, por lo que serán visibles públicamente y de fácil manejo por parte de la ciudadanía. Deberán provocar un nivel de adhesión entre los practicantes de la participación ciudadana, en el sentido de que es el método adecuado para los propósitos específicos de participación. Serán efectivos en su implementación, cerciorándose de que los pasos a darse van a conducir a los resultados esperados y de que no son procedimientos experimentales o inciertos. Tendrán legitimidad interna en el aspecto de que sean aceptados por la ciudadanía y las autoridades, al mismo tiempo que tengan legitimidad externa en tanto no atentan contra la normativa, las instancias, mecanismos y objetivos de la política de participación ciudadana. Finalmente, serán interculturales en cuanto faciliten la comunicación y los acuerdos públicos entre personas, organizaciones, grupos y autoridades con culturas, niveles de escolaridad, experiencias y prácticas colectivas diferentes.

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CAPÍTULO III

PROPUESTAS DE MECANISMOS PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL CICLO DE

GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Esta sección esta dedicada a presentar la propuesta de mecanismos de participación que se han formulado con base en la sistematización de las conclusiones y recomendaciones de los talleres regionales de autodiagnóstico participativo, y las entrevistas a los expertos de las entidades estatales. La propuesta incluye tres aspectos: el carácter de la política de participación ciudadana, los mecanismos de participación específicos del ciclo de políticas públicas, y el mecanismo de articulación multi-nivel del sistema de participación ciudadana.

1. EL CARÁCTER DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La mayoría de asistentes a los talleres de autodiagnóstico participativo, al igual que los expertos entrevistados, coincidieron en afirmar que la participación es fundamentalmente una acción ciudadana, que se da por iniciativa de la ciudadanía organizada, la misma que tiene cabida en el Estado en tanto éste proporciona las instancias y mecanismos institucionales que facilitan la participación. Todos reconocieron que la participación no se da por la intervención estatal, sino como una forma de ejercer democráticamente las relaciones entre el Estado y la sociedad, con la ejecución de las políticas públicas en co-responsabilidad entre las autoridades y la ciudadanía. Hubo consenso entre los asistentes y entrevistados acerca de que el Estado ecuatoriano, en este caso representado por el CPCCS, ejerce la rectoría en la participación ciudadana en tanto Función de Transparencia y Control Social, lo cual significa que establece las políticas y estándares para el cumplimiento de las disposiciones legales que habilitan los espacios de participación, y da las orientaciones estratégicas para que pueda realizarse la participación ciudadana en su diversidad y pluralidad, dentro del Estado. No obstante, cabe diferenciar que a quién le corresponde ejecutar las normativas y los procesos de participación ciudadana, es a las instituciones públicas de las demás Funciones del Estado, especialmente las de carácter operativo, que deben establecer cómo, en qué condiciones, cuándo, cuál es la dinámica de participación y cuáles son los resultados esperados. Cumplir con los mandatos constitucionales y la normativa orgánica respectiva, es de

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obligatoriedad para las instituciones públicas que deben usar las instancias y mecanismos estipulados en la normativa, pues con excepción de las instituciones del ámbito financiero y de seguridad, todas las demás están obligadas a habilitar la participación. Para todos los asistentes y entrevistados fue claro que el papel del CPCCS no es “dar haciendo” la participación, su mandato es la promoción de la participación ciudadana, lo cual implica el estímulo a las instituciones públicas para que asuman los instancias y mecanismos de participación ciudadana. Su rol se enfoca en la capacitación de los recursos humanos e institucionales para el ejercicio de la participación, en el seguimiento, acompañamiento y en prestar apoyo a todas las entidades del Estado para que pongan en marcha los mecanismo de participación. Su oficio no es inducir a la población a que participe, sino a que el Estado este abierto y presto a los procesos participativos de la sociedad, de modo que la ciudadanía, las organizaciones y grupos sociales interesados en la participación, lo hagan por medio de los mecanismos institucionalizados, aunque también puede estar atento a los mecanismos no institucionalizados. La mayoría de personas que intervinieron en los talleres y entrevistas expresaron claramente que la política de participación ciudadana del CPCCS, de ninguna manera puede implicar “la desorganización de la organización ciudadana existente”, la creación de nuevas organizaciones sociales y populares, o la “cooptación de las existentes”. Por el contrario, implica asumir que la participación ciudadana fluye en tanto se dispone de instancias y mecanismos públicos que facilitan la intervención de la gente y sus organizaciones en los asuntos públicos, por consiguiente, que la tarea fundamental del CPCCS es el cuidado, mantenimiento y operación de las instancias y mecanismos públicos de participación, dentro del propio Estado. Eso implica que haya reglas claras para la acción ciudadana, que se dispongan de procedimientos públicos sencillos y fáciles de alcanzar, que se difunda la accesibilidad, calidad y oportunidad de la información estratégica sobre los planes, políticas, programas y proyectos sectoriales y territoriales, sin confundir con la reglamentación legalista de los eventos participativos. Una cosa es tener reglas claras de participación y otra es obscurecer la participación con legalismos inmovilizadotes, fue el sentir de la mayoría. Las instancias y mecanismos de participación dependen de cada entidad pública en las cinco Funciones del Estado, según los temas, casos y situaciones que competa, pero activar todos esos mecanismos es responsabilidad directa del CPCCS, su misión es “hacer que el Estado esté listo para recibir a la sociedad y ayudarle a enmarcar esa participación”, sentenció uno de los entrevistados. Del mismo modo, fue unánime el criterio entre entrevistados y asistentes que el CPCCS no debe confundir su papel con otras entidades públicas, ni entrar en ámbitos que no le competen. No debe meterse dentro de las propias

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organizaciones ciudadanas y sociales, o bien en funciones que ya existen en otras entidades públicas. En específico, el CPCCS no puede meterse en el ciclo de las políticas públicas de las demás Funciones del Estado, menos aún en el ciclo de planes, políticas, programas y proyectos de la Función Ejecutiva y de la Función Judicial y Justicia Indígena. Le compete, más bien, asegurarse que las instancias y mecanismos establecidos en la normativa estén habilitados para que la ciudadanía intervenga en el ciclo de gestión de lo público en cualquiera de las Funciones del Estado, incluyendo en la propia de Transparencia y Control social. Se propone, por tanto, que la política de participación ciudadana del CPCCS, se enfoque en que el Estado habilite y vuelva expeditas las instancias y mecanismos por los que se canaliza la participación ciudadana, esa sería su prioridad, cuestión que en la práctica se irá afinando conforme las situaciones concretas de participación, las coyunturas gubernamentales y las intensidades de movilización y organización social. Se trata de una política estratégica centrada en la legitimación de las instancias y mecanismos participativos, especialmente de los institucionalizados, sin descuidar los que emerjan de la sociedad y la ciudadanía, y no de una política abarcadora que pretenda prever todo lo que acontezca en el campo de la participación; la experiencia demuestra que este tipo de enfoque a más del riesgo de dispersión que conlleva, devienen ineficiente en cuanto a resultados e impactos. Se plantea una política de participación ciudadana centrada en que el Estado disponga de los procedimientos públicos clave, que permitan la intervención ciudadana en el ciclo de gestión de lo público en cualquiera de las Funciones, entidades del gobierno central-sectorial y de los gobiernos autónomos descentralizados del país. En consecuencia, una política que priorice como componentes la formación y capacitación de recursos humanos públicos, la difusión y diseminación de las experiencias y sobre todo de los resultados de la participación, la socialización y entrenamiento en servicio de los métodos y técnicas que ayuden a la participación en el ciclo de las políticas públicas, la comunicación pública que brinde apoyo a la ciudadanía interesada en participar y que se encuentra impedida de hacerlo, y en el seguimiento y la evaluación de la propia política de participación ciudadana.

2. EL SISTEMA NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA En el ámbito público la adopción del enfoque de sistemas para la implementación de las políticas de participación ciudadana, supone emprender con una nueva gestión del Estado que esté abierta a la intervención de la ciudadanía, de las organizaciones y movimientos sociales en la administración democrática directa de los bienes y recursos públicos, que sea complementaria

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a la democracia representativa, con el propósito de asegurar calidad en las decisiones de las autoridades, legitimidad de las acciones públicas y respaldo ciudadano a la gobernabilidad. Se define el Sistema Nacional de Participación Ciudadana como el conjunto integrado de instituciones de las cinco Funciones del Estado, de los Gobiernos Autónomos Descentralizados y de las organizaciones de la sociedad civil, por el que se canaliza la participación de la ciudadanía en la gestión de los bienes y servicios públicos en las Funciones, sectores, niveles de gobierno y territorios del país. El sistema tiene cuatro elementos: las partes que la integran, la estructura o relaciones entre las partes, las influencias - resultados que genera, y el aparato de funcionamiento. El Sistema Nacional de Participación Ciudadana está compuesto por cuatro partes o subsistemas y son: el Subsistema de Planificación y Presupuesto Participativo, el Subsistema de Participación Ciudadana, el Subsistema de Democracia Directa y el Subsistema de Participación y Control Social. Cada uno de estos subsistemas tiene su propia auto-regulación y sus procedimientos específicos de implementación, más las relaciones entre ellos que se establecen por medio del ciclo público, que deben aplicarse en todas las funciones estatales, sectores y niveles de gobierno. El Subsistema de Planificación y Presupuesto Participativo está regulado por el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, y el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización, se implementa desde la Función Ejecutiva para la participación ciudadana en la gestión de lo público, a través de la planificación del desarrollo territorial y el presupuesto participativo en todos los sectores del Gobierno, es vinculante para las Funciones estatales y gobiernos autónomos descentralizados. Su institucionalidad se centra en el Plan Nacional para el Buen Vivir y en los Consejos de Planificación, Consejos Consultivos Sectoriales y Consejos Nacionales para la Igualdad. El Subsistema de Participación Ciudadana está regulado por la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización, se implementa a través de los Gobiernos Autónomos Descentralizados para la participación ciudadana en los gobiernos subnacionales y da lugar a la creación del Sistema de Participación Ciudadana a escala territorial, con la articulación multi-nivel de las Asambleas Locales con los Consejos Ciudadanos, Silla Vacía, Consejos barriales y parroquiales urbanos, Comunas, comunidades y recintos, y demás procedimientos de participación en las localidades. El Subsistema de Democracia Directa está regulado por el Código de la Democracia, se implementa a través de la Función Electoral que establece los mecanismos y procedimientos de participación ciudadana en acciones de

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democracia directa para la enmienda constitucional, reforma constitucional, Iniciativa normativa, referéndum, consulta popular y revocatoria del mandato. El Subsistema de Participación y Control Social es regulado por la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y por la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, se implementa a través de la Función de Transparencia y Control Social con el propósito de facilitar la participación ciudadana en ciclo de la gestión pública en las Funciones del Estado y niveles de gobierno, a través del apoyo a la deliberación pública, la formación en ciudadanía, recuperación de la memoria histórica, el monitoreo de la gestión participativa, proveyendo recursos por medio de fondos concursables, intercambio de experiencias y conocimientos, archivos documental y virtual, y capacitación ciudadana. El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de la Función de Transparencia y Control Social, es la instancia técnica encargada que asegura el funcionamiento del Sistema Nacional de Participación Ciudadana, respetando la autonomía relativa de cada uno de los Subsistemas, y facilitando las condiciones institucionales para que la ciudadanía intervenga en la gestión de lo público en las funciones estatales, sectores y niveles de gobierno. La Secretaría Técnica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, provee los insumos técnicos, metodológicos, instrumentales y la información especializada para la implementación de la política de participación ciudadana en el marco del Sistema Nacional de Participación Ciudadana. La estructura del sistema se refiere a las demandas de participación ciudadana y los requerimientos de ayuda que emergen desde la sociedad civil, los que se dirigen hacia el Sistema en calidad de “inputs”, provocando decisiones de las autoridades y acciones públicas por medio de las políticas de participación ciudadana y control social, que salen del sistema en calidad de “outputs”. El aparato del sistema corresponde a los dispositivos operativos de funcionamiento y son de tres tipos: i) normativos que van desde la Constitución de la República, las leyes orgánicas respectivas y las ordenanzas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados relativas a la participación ciudadana; ii) institucionales que corresponden a las quince instancias públicas y los treinta mecanismos regulados para la participación ciudadana; y iii) metodológicos que son todas las metodologías, técnicas y herramientas de deliberación, planificación, presupuestación, toma de decisiones, gestión, seguimiento, control social y evaluación públicas desarrollados e implementados en cada uno de los Subsistemas de participación.

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3. LA PARTICIPACION DE LOS MIGRANTES ECUATORIANOS QUE RESIDEN EN EL EXTERIOR La Constitución del Ecuador reconoce a los ecuatorianos y ecuatorianas residentes en el exterior, en materia de participación política, el “derecho a elegir a la Presidenta o Presidente y a la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, representantes nacionales y de la circunscripción del exterior; y podrán ser elegidos para cualquier cargo” (Art. 63). También la Constitución les reconoce el derecho de que “en forma individual o colectiva, podrán presentar sus propuestas y proyectos a todos los niveles de gobierno, a través de los mecanismos previstos en la Constitución y la ley” (Art.102). De manera específica se les reconoce la posibilidad de solicitar consultas para asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano, para lo cual requieren del respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la circunscripción especial (Art. 104). Para organizar el ejercicio del derecho al voto de los mandatarios aludidos, los ecuatorianos y ecuatorianas mayores de 16 años residentes en el exterior, la Constitución y el Código de la Democracia, han establecido tres “circunscripciones especiales”: (i) Europa, Oceanía y Asia; (ii) Canadá y Estados Unidos; (iii) Latinoamérica, el Caribe y África (Art. 150 del Código de la Democracia) en los que deberán registrarse de manera voluntaria y opcional todos aquellos que deseen hacer uso de este derecho. Para organizar las votaciones en estas circunscripciones especiales en el exterior, el Consejo Nacional Electoral organizará Organismos Electorales Desconcentrados especiales en el exterior, que funcionarán mientras se realizan los procesos electorales (Art.35). En tanto que, para registrar a los ecuatorianos en el Padrón electoral correspondiente, para promover su participación y ofrecerles la información correspondiente, se encarga de tal responsabilidad a las “representaciones diplomáticas y las oficinas consulares del Ecuador” en el extranjero. Asimismo, ellas serán responsables de la legalidad y legitimidad de los procesos eleccionarios y tendrán la obligación de denunciar a través del Ministerio de Relaciones Exteriores cualquier tipo de violaciones constitucionales o legales que pudieran ocurrir en dichos procesos (Art.52). De manera específica se establece que las tres circunscripciones especiales establecidas en el exterior tienen derecho, cada una de ellas, a elegir dos representantes a la Asamblea Nacional. Como se advierte, la Constitución y el Código de la Democracia, establecen con claridad la participación de los ecuatorianos y ecuatorianas en el ejercicio del derecho al voto para elegir Presidente/a, Vicepresidente/a y representantes nacionales. También establece con claridad que ellos pueden presentar de manera individual o colectiva propuestas o proyectos a cualquier nivel de gobierno (Central o Descentralizado) y que, las representaciones diplomáticas y las oficinas consulares deberán promover e informar a los ciudadanos/as residentes en el exterior sobre los procesos electorales. Con estas definiciones

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normativas, queda claro que, al CPCCS le corresponde dos actividades centrales: (i) observar que las representaciones diplomáticas y oficinas consulares cumplan con su papel de informar y promover la participación electoral de los ecuatorianos/as; y (ii) facilitar que los ecuatorianos/as residentes en el exterior puedan formular de manera participativa propuestas y proyectos y presentarlos a los diversos niveles de Gobierno. Para el primer aspecto, la de vigilar que las representaciones diplomáticas y oficinas consulares cumplan con su papel de informar y promover la participación electoral de los ecuatorianos/as, la consultoría propone al CPCCS realizar las siguientes actividades: uno, pedir a todas estas representaciones y oficinas levantar un censo de los ecuatorianos/as residentes en cada uno de los países; dos, pedirles que cada una de ellas elabore y ejecute acciones de promoción para el registro en el padrón respectivo y participación electoral de los ecuatorianos/as; tres, instar al Consejo Nacional Electoral que concrete la utilización de métodos electrónicos, tanto para el registro, información, ejercicio del voto y escrutinio, tal como lo señala el Art. 113 del Código de la Democracia; cuatro, monitorear el cumplimiento de estas dos acciones por parte de las representaciones y oficinas; y cinco, hacer cumplir el mandato constitucional e informar de tal cumplimiento al país. Para el segundo aspecto, facilitar que los ecuatorianos/as residentes en el exterior puedan formular de manera participativa propuestas y proyectos y presentarlos a los diversos niveles de Gobierno o consultas con el respaldo de por lo menos el 5% de los ciudadanos/as inscritos en el padrón respectivo, la consultoría propone al CPCCS las siguientes acciones: (i) instar a las representaciones diplomáticas y oficinas consulares realicen una campaña de información entre los ecuatorianos/as residentes en el exterior sobre este derecho y los mecanismos previstos en la Ley de Participación y Código de la Democracia y faciliten sus reuniones y/o debates; (ii) instar a los sujetos políticos reconocidos por el CNE, así como a los representantes en la Asamblea Nacional faciliten la participación y elaboración de propuestas de los y las residentes fuera del país; (iii) monitorear el cumplimiento de estas actividades.

4. LOS MECANISMOS PARTICIPATIVOS EN EL CICLO DE LO PÚBLICO En la política de participación ciudadana del CPCCS, el ciclo de gestión de lo público se lo asume, de manera práctica, como el proceso continuo por el que se transforman los problemas y alternativas de solución propuestas por la ciudadanía, en bienes y servicios públicos que prestan las diversas instituciones y organismos de las cinco Funciones del Estado, del gobierno central-sectorial, y de los gobiernos autónomos descentralizados que impactan en el bienestar de la ciudadanía.

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La participación ciudadana en el ciclo de los planes, políticas, programas y proyectos públicos se realiza en un entorno complejo de tensiones y comportamientos de autoridades, actores políticos, organizaciones estatales, entidades del sector privado, organizaciones sociales y ciudadanía, además de arreglos institucionales, conflictos de agencia y disputas de recursos públicos; entorno en el que la participación ciudadana puede desactivar los conflictos y manejar las contingencias de gobernabilidad. La participación en el ciclo de gestión de lo público se dirige hacia la acción de las instituciones públicas de las cinco Funciones del Estado ecuatoriano y de los gobiernos autónomos descentralizados, destacando los resultados e impactos de las intervenciones estatales y de los procesos públicos que afectan la vida de la ciudadanía. La conexión entre acción, resultados y procesos articula una perspectiva dinámica de la participación ciudadana que exige calibraciones y ajustes de las instancias, mecanismos e instrumentos en la práctica cotidiana de participación. Del mismo modo, la participación ciudadana en el ciclo de lo público se desplaza entre la rendición de cuentas, la deliberación, la decisión y el control social, como momentos diferenciados de un proceso continuado de participación en la esfera pública. Todo evento público de participación ciudadana requiere de partida de un ejercicio de rendición de cuentas transparente de las autoridades acerca del gasto corriente, las inversiones, los bienes y servicios públicos realizados; con base en el libre acceso a la información estratégica se puede deliberar públicamente sobre las prioridades del buen vivir, acerca de los problemas y las alternativas de solución según los costos y oportunidades; lo cual conduce a una toma de decisiones de la alternativa seleccionada que sea legítima y ampliamente consensuada entre la ciudadanía y las autoridades; dando lugar a la vigilancia ciudadana y el control social de las intervenciones públicas en la prestación de bienes y servicios; así como a socializar la evaluación político-cultural de los resultados logrados por la política pública, de cara a las expectativas ciudadanas. El desplazamiento por la rendición de cuentas, deliberación, decisión y control social puede asumirse como acciones en las que cada una está en correspondencia con una fase específica del ciclo de gestión de lo público, como también pueden darse de manera simultánea todas las acciones en una misma fase del ciclo, o en combinaciones variables entre acciones y fases dependiendo de las demandas de participación. No hay exclusivamente una secuencia lineal entre rendición, deliberación, decisión y control a manera de un ciclo de participación, esto podría suceder también, sino que se trata de la combinación de funciones específicas de participación ciudadana que pueden variar según las situaciones propias del ciclo de gestión de lo público.

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En el país, conforme a la normativa, hay varios ciclos públicos: el ciclo de planificación de los planes de desarrollo territorial nacional y subnacional, el ciclo del presupuesto y la inversión pública nacional y subnacional, el ciclo de las políticas sectoriales con sus respectivos protocolos, el ciclo de las agendas intersectoriales de coordinación, el ciclo de las grandes políticas estratégicas nacionales, el ciclo de cada uno de los mecanismos de democracia directa, el ciclo de las políticas e institucionalidad de justicia, y el ciclo de las obras de infraestructura nacional y provincial, entre otros. Cada ciclo de intervención pública tiene su propia complejidad, diferentes pasos y temporalidades, por lo que sería una tarea inconmensurable tratar de establecer los mecanismos de participación ciudadana para cada uno de los ciclos de gestión de lo público. Dado que el sentido general de la política de participación es disminuir la complejidad de la gestión de lo público, de modo que facilite la efectiva intervención ciudadana, se postula que la política de participación del CPCCS se enfoque en un solo ciclo universal de gestión de lo público en el que se recogen y sintetizan los aspectos comunes y sustanciales de todos los ciclos públicos, pues cada una de las fases del ciclo universal contiene los momentos y pasos de los demás ciclos, al mismo tiempo, el ciclo universal es aplicable por completo en todos los ciclos específicos de las intervenciones sectoriales, territoriales, intersectoriales, de coordinación y estratégicas de las Funciones estatales y niveles de gobierno en el país. El ciclo universal de gestión de lo público recoge los aspectos medulares de todas las intervenciones públicas estatales, por lo que es de observancia general en todo el sector público de nivel nacional y subnacional, y se adapta a la planificación, políticas, programación y proyectos de todas las Funciones del Estado y niveles de gobierno. Del mismo modo, los mecanismos de participación ciudadana pueden desplazarse y combinarse en las distintas fases del ciclo de gestión de lo público, no se trata de que de manera estática unos mecanismos corresponden exclusivamente a determinadas fases, sino de que estos pueden moverse y combinarse según los requerimientos de participación ciudadana. Solo con fines ilustrativos se presentan en el cuadro resumen los mecanismos de participación distribuidos siguiendo las fases del ciclo de lo público. Sin caer en la reglamentación, el CPCCS deberá establecer los procedimientos metodológicos de los distintos mecanismos de participación ciudadana, señalando los caminos y pasos claros para su acceso y manejo, para lo cual implementará las guías interculturales y pedagógicas para su respectiva aplicación, en cercanía y apoyo a los proceso institucionales de los gobiernos autónomos descentralizados, sectores y Funciones del Estado ecuatoriano. La participación ciudadana en el ciclo universal de gestión de lo público sigue cuatro fases sucesivas que vuelven las ideas en actividades y retroalimentan la

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acción pública, en un movimiento continuo, de tipo espiral, que va de los problemas a las soluciones, de su puesta en práctica y evaluación a nuevos problemas, reiniciándose otro ciclo. Las cuatro fases del ciclo universal son: i) participación en la formulación de los problemas y las soluciones, ii) participación en el presupuesto y la toma de decisiones, iii) participación en la gestión por resultados, y iv) evaluación participativa y actualización de las intervenciones públicas. En el siguiente cuadro se sintetizan los mecanismos de participación en el ciclo de gestión de lo público.

CUADRO No 4 MECANISMOS DE PARTICIPACION EN EL CICLO DE POLITICAS PÚBLICAS

FASE I PROBLEMAS Y SOLUCIONES

FASE II

PRESUPUESTO Y DECISIONES

FASE III

GESTION POR RESULTADOS

FASE IV

EVALUACION DE POLITICAS

Definición de problemas

públicos Agregación de intereses Acceso autoridades Elaboración de

soluciones Formulación de

propuestas Adecuación a

institucionalidad y normativa

Disponibilidad de

recursos Prioridades de inversión Partidas presupuestarias Toma de decisiones

incremental Normativa de respaldo Legitimación en política

pública

Arreglos institucionales Coalición de cogestión Organización enfocada Ejecución y

administración Generación de

resultados y metas

Reacciones a la acción Juicio sobre los efectos Comunicación y

socialización Lecciones y aprendizajes

MECANISMOS DE PARTICIPACION

Redición de cuentas Deliberación pública

Asambleas Mesas temáticas

Consejos consultivos Audiencias públicas


Silla vacía

Presupuestos participativos Cabildos populares

Consulta popular Referendum


Vigilancia ciudadana

Control social Veedurías

Observatorios Consejos consultivos

Monitoreo participativo


Control social

Veedurías Socialización

Evaluación participativa

Fuente: Normativa ecuatoriana de participación 2008-2010 Elaboración: COMUNIDEC, 2011.

4.1 Fase uno: mecanismos de participación en la identificación de problemas y soluciones Es la fase que da inicio el ciclo de gestión de lo público que está enfocada en la percepción social y estatal de los problemas de interés público, a través de la deliberación pública, en el que la ciudadanía solicita una acción pública en busca de que los problemas se inscriban en la agenda del sistema político, la misma que puede ser sistémica o institucional. Luego la administración pública, conjuntamente con la ciudadanía, elucida los problemas y propone soluciones factibles, las que adquieren el formato técnico de plan de desarrollo territorial,

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políticas públicas sectoriales, programas de acción, proyectos de bienes y servicios según el caso al que se refiera el ciclo. Conforme a la normativa ecuatoriana, la primera fase se inicia también ratificando las políticas preexistentes o emprendiendo la formulación de nuevas políticas públicas, a través de los planes de gobierno elaborados por las autoridades electas nacionales, regionales, provinciales, cantonales y parroquias rurales, que fueron sometidas a la votación ciudadana y con las que ganaron las elecciones, los que durante el ciclo de lo público se transforman en planes de desarrollo territorial de alcance nacional o subnacional en cada una de las Funciones del Estado, de los sectores del gobierno central y de los gobiernos autónomos descentralizados. La formulación de los planes de desarrollo territorial en el Gobierno Nacional y los Gobiernos Autónomos Descentralizados es participativa, cuenta con la colaboración de la ciudadanía, comunas, comunidades, anejos, barrios y parroquias urbanas a través de mesas de trabajo, foros temáticos, redes, asambleas, comités, etc.; y por medio de las Asambleas Locales, Consejos Nacionales para la Igualdad, Consejos de Planificación y Consejos Sectoriales que despliegan sus respectivos procedimientos participativos para canalizar las demandas y expectativas ciudadanas. En la primera fase del ciclo público los mecanismos de participación ciudadana son los siguientes: Rendición de cuentas. Explicación transparente, documentada y oportuna de

parte de las autoridades nacionales y subnacionales de las acciones realizadas, las inversiones públicas, los bienes y servicios prestados y los resultados conseguidos.

Deliberación pública. Análisis y consenso entre la ciudadanía y las

autoridades acerca de las prioridades del buen vivir que se traducen en contenidos esenciales de los planes, políticas, programas y proyectos para la prestación de bienes y servicios públicos en condiciones de calidad, cantidad y oportunidad.

Asambleas ciudadanas. Espacios de de liberación pública con la intervención

de todos los actores sociales, políticos y territoriales para establecer los acuerdos que sustentan las políticas públicas.

Mesas temáticas. Deliberación en grupos de trabajo especializados

integrados por la ciudadanía, organizaciones sociales y autoridades para dilucidar los problemas y soluciones públicas, en el marco de las asambleas ciudadanas.

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Audiencias públicas. Reuniones de deliberación pública convocada por las autoridades nacionales o subnacionales para elucidar sobre la factibilidad y conveniencia de implementar determinada solución a los problemas de interés público.

4.2. Fase dos: mecanismos de participación en presupuesto y toma de decisiones La segunda fase del ciclo de gestión de lo pública se concentra en la toma de decisiones de las autoridades de las respectivas Funciones, sectores y gobiernos autónomos descentralizados, examinando las soluciones propuestas en el marco de las acciones públicas posibles y conforme a la disponibilidad presupuestaria, para lo cual, de modo transparente, se recogerán los mandatos ciudadanos establecidos en los formatos públicos y se transformarán en partidas presupuestarias para financiar el gasto corriente y la inversión pública en bienes y servicios. Se presupuesta los mandatos ciudadanos accediendo y manejando información financiera relevante que permita el costeo de los planes, políticas, programas y proyectos, considerando a las instituciones de las Funciones, gobierno central-sectorial y gobiernos autónomos descentralizados que se responsabilizarán de las acciones, eliminando los costos de transacción o los “engaños mutuos” que suelen darse entre las instituciones del sector público. Para lo cual es imprescindible disponer de los instrumentos para el cálculo de los costos de las obras, servicios y actividades planificadas, programar un buen ritmo en los plazos de formulación del presupuesto, y mantener tiempos fijos de programación-ejecución presupuestaria que siendo ágiles permitan institucionalizar los procedimientos presupuestarios con flexibilidad. Una vez que han sido formulados y presupuestados técnicamente los formatos públicos (planes, políticas, programas y proyectos), se aprueban en los Consejos de Planificación del nivel de gobierno correspondiente. La aprobación de los formatos les otorga carácter vinculante y normativo de observancia obligada en el sector público, en los que se establecen los estándares de calidad y eficiencia que se espera de su implementación, se fijan los períodos para presentar los informes de avances, rendición de cuentas, control social y cumplimiento de objetivos y resultados. De ser necesario, se acuerdan los arreglos institucionales pertinentes para la implementación de las acciones, al igual que las modalidades de cogestión público, privada y comunitaria para las políticas públicas correspondientes. Los mecanismos de participación ciudadana en la segunda fase del ciclo público, pueden ser los siguientes:

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Silla vacía. Delegación ciudadana de la Asamblea local que interviene en las reuniones públicas de los GAD, para la toma de decisiones sobre los planes, políticas, programas y proyectos de desarrollo territorial que rinde cuentas a la ciudadanía.

Presupuestos participativos. Dispositivo de decisión sobre las fuentes,

montos, y destinos de las inversión pública para lograr los propósitos del buen vivir, a través de la transformación de los mandatos ciudadanos en partidas presupuestarias de inversión para la prestación de bienes y servicios públicos.

Cabildos populares. Reunión pública abierta entre las autoridades y la

ciudadanía para tomar decisiones públicas sobre aspectos considerados estratégicos y de interés general.

Consulta popular. Dispositivo de consulta ciudadana por parte de las

autoridades nacionales y subnacionales, con efectos vinculantes, acerca de temas estratégicos que requieren iniciativas de modificación de la normativa vigente.

Referéndum. Consulta ciudadana por iniciativa presidencial para modificar

los textos constitucionales en función de los propósitos del buen vivir.

4.3. Fase tres: mecanismos de participación en la gestión por resultados La tercera fase del ciclo público concierne a la implementación práctica de las decisiones o a la ejecución de los planes, políticas, programas y proyectos públicos, en los que normalmente corresponde a la administración pública la implementación de las soluciones escogidas por la ciudadanía, pues se trata de traducir las decisiones públicas y los mandatos ciudadanos en hechos concretos que se expresan en bienes y servicios públicos. El eje de la tercera fase del ciclo público es la gestión por resultados de las respectivas instituciones públicas de las Funciones, gobierno central-sectorial y gobiernos autónomos descentralizados. La gestión por resultados es el cumplimiento de las actividades programadas en los proyectos de inversión contemplados en los planes, para el logro de metas, productos e impactos en los plazos establecidos y con los recursos asignados; acciones que también se reflejan en los POA del sector público. La gestión por resultados implica el óptimo desempeño del aparato estatal con estándares de calidad, eficiencia y oportunidad. En la gestión por resultados se acortan las distancias entre las decisiones públicas, los mandatos ciudadanos y las entidades ejecutoras en las diferentes

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Funciones, sectores y niveles de gobierno, asegurando la colaboración interinstitucional, la complementariedad intersectorial y la articulación multinivel entre las entidades del sector público. La participación ciudadana en la gestión por resultados es importante como seguimiento al cumplimiento de las actividades programadas, y su avance en cuanto al logro de metas y resultados, proveyendo la información oportuna que permita, en el curso de las acciones, el manejo del rumbo de las intervenciones públicas en dirección a las metas trazadas por los mandatos ciudadanos. Entre los mecanismos de participación ciudadana en la tercera fase del ciclo público se encuentran los siguientes: Vigilancia ciudadana. Alude a los diversos dispositivos institucionales o no

que la ciudadanía implementa en acompañamiento a la gestión por resultados que aseguren su direccionamiento conforme a los consensos ciudadanos.

Control social. Son los diversos dispositivos y prácticas culturales de la

ciudadanía individual y organizada para el control de los gastos, inversión, bienes y servicios públicos sectoriales y territoriales.

Veedurías. Espacios de control social que permiten a la ciudadanía ejercer

observancia, exigibilidad y adecuaciones en el cumplimiento de las actividades, metas y objetivos de los planes, políticas, programas y proyectos públicos.

Observatorios. Instancias de coparticipación ciudadana para el seguimiento

de las políticas públicas en ámbitos sectoriales específicos. Consejos consultivos. Espacios de consulta de las autoridades de las

Funciones, sectores y GAD para respaldar las decisiones operativas en la implementación de las políticas públicas.

Monitoreo participativo. Dispositivo ciudadano de acompañamiento a la

gestión por resultados que asegura el control social sobre la excelencia y utilidad de los bienes y servicios públicos.

4.4 Fase cuatro: mecanismos de participación en la evaluación de políticas públicas

El ciclo de gestión de lo público concluye en la cuarta fase cuando las respuestas dadas a los problemas priorizados por la ciudadanía, provocan impactos con la implementación de los bienes y servicios públicos, los mismos que son evaluados por los actores sociales y políticos, pudiendo dar lugar al

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reinicio de un nuevo ciclo. La cuarta fase del ciclo corresponde a la evaluación de los planes, políticas, programas y proyectos públicos, relacionando los recursos e insumos invertidos versus los resultados realmente logrados en un plazo de tiempo determinado. La evaluación con la participación ciudadana tiene un sentido de aprendizaje sobre cómo hacer más eficiente la prestación de los bienes y servicios públicos, funciona como una suerte de certificación ciudadana de los procesos exitosos generando incentivos en la gestión pública por resultados por el reconocimiento público de los logros y procedimientos exitosos. La evaluación con participación ciudadana asegura transparencia en la gestión por resultados. Le evaluación de planes, políticas, programas y proyectos públicos es con enfoque de derechos, usando los indicadores que permitan verificar el cumplimiento del marco de garantías para el ejercicio de los derechos, y el funcionamiento de los mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad de los derechos económicos sociales y culturales. La evaluación deberá realizarse en base a los indicadores de acceso, calidad, oportunidad, financiamiento, permanencia y participación. Los mecanismos de participación ciudadana en la cuarta fase del ciclo público pueden ser los siguientes: Veedurías ciudadanas. Espacios ciudadanos para el análisis e interpretación

del tipo juicio sobre resultados, respecto de la medición del cumplimiento de actividades, metas y productos de las intervenciones públicas.

Socialización. Diseminación y comunicación intercultural de los resultados,

impactos y aprendizajes conseguidos con la implementación de las políticas públicas.

Evaluación participativa. Dispositivo público de medición de los resultados

logrados con las intervenciones públicas, confrontando los mandatos ciudadanos, los recursos invertidos y las expectativas ciudadanas.

5. ASPECTOS COMUNES A LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN A continuación se reseñan algunas observaciones comunes a los mecanismos de participación ciudadana en el ciclo de lo público, que han sido formuladas por los asistentes a los talleres y expertos entrevistados. Es clave que la población organizada sectorial y territorial se pronuncie sobre

las prioridades del buen vivir, la vocación de los territorios y las demandas sectoriales en base de análisis objetivos y de cara a las posibilidades prácticas.

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Las prioridades del presupuesto público, deben reflejar los mandatos

ciudadanos e influir sobre el destino de los recursos financieros. La rendición de cuentas es para prevención de la corrupción, las veedurías

son interesantes pero tiene limitaciones porque son procesos complicados y funcionaba solo con la apertura de las autoridades, cuando las autoridades son corruptas se bloquean las veedurías.

Hay que sobrepasar los espacios de reuniones para tomar decisiones para

llegar a espacios de co-administración de servicios con la comunidad, a futuro hay que transitar a modalidades mixtas tripartitas en los que intervengan lo publico, lo privado y lo comunitario para gestionar un servicio.

La mayor escala de participación es donde hay cogestión, esto es donde se

toman decisiones conjuntamente y se aporta co-responsablemente en la ejecución de servicios.

Sumar esfuerzos, la capacitación de las recursos humanos locales se ha

vuelto una nueva moda del sector público, si no se articulan las diferentes iniciativas de capacitación será un caos, hay que sumar esfuerzos.

Hay que construir conjuntamente el sistema de participación ciudadana en

concertación con los GAD, en un sistema articulado a la ley y no pasar todo el tiempo en talleres participativos.

Los fondos concursables de fomento a la participación deben enfocarse en la

gestión del conocimiento y no para acciones, hay que vincularlos con los concursos de mejores prácticas participativas ya existentes.

La política de participación ciudadana debe concentrarse en los procesos de

formación de redes con independencia y de formación en ciudadana con contención de derechos.

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CAPÍTULO IV

PROPUESTA DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

1. LOS FUNDAMENTOS La Constitución del Ecuador establece en el Art. 100, que “En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos…” La Constitución reconoce dos niveles de gobierno: el Gobierno Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados, cada uno de ellos con funciones y competencias exclusivas; así como “el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno” (Art. 260). El Gobierno Central, que corresponde a la Función Ejecutiva, de acuerdo al Art. 141 “esta integrada por la Presidencia y Vicepresidencia de la República, los Ministerios de Estado y los demás organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito de su competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas”. Por su parte, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) son diversos y algunos de ellos aún no se han conformado. De acuerdo al Art. 238 los GADs son “las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales”. Adicionalmente, según el Art.242 “Por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse regímenes especiales. Los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales serán regímenes especiales”. Para la conformación de los distritos metropolitanos la Constitución en su Art. 247 establece que, “El cantón o conjunto de cantones contiguos en los que existan conurbaciones, con un número de habitantes mayor al siete por ciento de la población nacional podrán constituir un distrito metropolitano”. Por razones ambientales, el Art. 250 de la Constitución establece que “El territorio de las provincias amazónicas forma parte de un ecosistema necesario para el equilibrio ambiental del planeta. Este territorio constituirá una circunscripción territorial especial para la que existirá una planificación integral

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recogida en una ley que incluirá aspectos sociales, económicos, ambientales y culturales, con un ordenamiento territorial que garantice la conservación y protección de sus ecosistemas y el principio del sumak kawsay”. Las circunscripciones indígenas, afroecuatorianas y pluriculturales, de acuerdo al Art. 257, podrán conformarse en el marco de la organización político administrativa y “ejercerán las competencias del gobierno territorial autónomo correspondiente, y se regirán por principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos colectivos”. El Art. 258 establece que “La provincia de Galápagos tendrá un gobierno de régimen especial. Su planificación y desarrollo se organizará en función de un estricto apego a los principios de conservación del patrimonio natural del Estado y del buen vivir, de conformidad con lo que la ley determine”. También la Constitución establece el camino para la conformación de las regiones y las mancomunidades. En su Art. 243, se establece que “Dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas podrán agruparse y formar mancomunidades, con la finalidad de mejorar la gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de integración. Su creación, estructura y administración serán reguladas por la ley”. Para la conformación de las regiones, el Art. 244 señala que “Dos o más provincias con continuidad territorial, superficie regional mayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en conjunto sea superior al cinco por ciento de la población nacional, formarán regiones autónomas de acuerdo con la ley. Se procurará el equilibrio interregional, la afinidad histórica y cultural, la complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas. La ley creará incentivos económicos y de otra índole, para que las provincias se integren en regiones”. Como parte del territorio de los GADs, la Constitución en su Art. 248, reconoce a “las comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas. La ley regulará su existencia con la finalidad de que sean consideradas como unidades básicas de participación en los gobiernos autónomos descentralizados y en el sistema nacional de planificación”. La participación de la ciudadanía en los dos niveles de gobiernos establecidos por la Constitución, se ejerce para “elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía; mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo; elaborar presupuestos participativos de los gobiernos; fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social; y promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación (Art.101). El mismo Artículo define los mecanismos que podrán utilizarse para el ejercicio de la participación: “…se organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás

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instancias que promueva la ciudadanía”. El Art. 101 establece la silla vacía en las sesiones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados; el Art. 102 señala la posibilidad de que los ecuatorianos y ecuatorianas domiciliados en el exterior, de manera individual o colectiva puedan presentar propuestas y proyectos a todos los niveles de gobierno. Con estas precisiones normativas, se trata entonces de identificar cuáles son las políticas que el CPCCS debe poner en marcha, para que la ciudadanía haga uso de los mecanismos que propone la Constitución para participar en la identificación, elaboración, ejecución y evaluación de planes, políticas, inversiones, agendas, presupuestos, mecanismos de control social y procesos de comunicación, en los dos niveles de gobierno: el central que trabaja en políticas sectoriales y nacionales y en los Gobiernos Autónomos Descentralizados que trabajan en políticas territoriales en sus respectivas circunscripciones, así como en acciones concurrentes de los dos niveles.

2. EL MECANISMO DE ARTICULACIÓN EN EL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Al CPCCS le compete fomentar y apoyar a los sistemas de participación ciudadana en los gobiernos autónomos descentralizados, no asumir su constitución y operación, eso es responsabilidad de las autoridades locales y de la ciudadanía organizada en los territorios. Con este propósito, el sistema de participación ciudadana, en el ámbito subnacional, comprende el conjunto de instituciones sociales, de los Gobiernos Autónomos Descentralizados y de las delegaciones territoriales del régimen dependiente o sectorial que convergen en las Asambleas Locales para el ejercicio de la participación ciudadana en cada cantón. Allí, la ciudadanía y las autoridades deliberan sobre las prioridades del desarrollo territorial, acceden a la información y deciden sobre la asignación de recursos y la inversión pública, acompañan la gestión de las políticas públicas y socializan la evaluación de los resultados de la gestión pública. Los sistemas locales de participación ciudadana en los cantones funcionan en conexión con las juntas parroquiales rurales y articulados al respectivo gobierno provincial. Con esta orientación se propone que el sistema de participación ciudadana se enfoque en el nivel cantonal, con conexiones orgánicas en la ciudadanía, las parroquias rurales, consejos barriales, vecinales, consejos de recintos, parroquias urbanas, cabildos comunales, juntas de regantes, juntas administradores de agua, organizaciones de usuarios de servicios, redes y coaliciones temáticas sectoriales, y demás formas organizativas y asociaciones existentes en las ciudades, centros poblados y áreas rurales que nutren la conformación y dinámica de las asambleas cantonales, consideradas como el epicentro del sistema de participación ciudadana.

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Desde las asambleas locales de nivel cantonal, en sentido horizontal en dirección a los gobiernos autónomos descentralizados municipales se nombran los delegados para el consejo de planificación y presupuesto participativo, así como las nominaciones o membresías de los cabildos populares, audiencias públicas y silla vacía. En el mismo sentido, pero tanto en dirección a los GAD como a las delegaciones del régimen dependiente o sectorial, se organizarían los consejos consultivos, observatorios, veedurías y demás instancias de participación ciudadana con fines de control social sectorial y territorial. Además, la asamblea local cantonal funcionando en mesas temáticas, es en sí misma un espacio de articulación intersectorial en conexión con los representantes del régimen dependiente. El gobierno autónomo descentralizado municipal se desempeñaría siempre de cara a la asamblea local cantonal, facilitando las instancias y mecanismos de participación, rendición de cuentas y control social, al mismo tiempo que articulando a las juntas parroquiales rurales a través de los concejales rurales, el plan de desarrollo territorial para el buen vivir del cantón, y de las respectivas políticas públicas municipales. En el nivel de los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales, el sistema de participación ciudadana se asentaría en las asambleas parroquiales y en las instancias - mecanismos participativos que las juntas parroquiales rurales implementen. Las asambleas parroquiales rurales nombrarían las delegaciones a las asambleas cantonales, al tiempo que las juntas parroquiales estarían en conexión con el municipio a través de sus instancias y mecanismos de participación respectivos. En el nivel de los gobiernos autónomos descentralizados provinciales, considerado como el ámbito local de mayor agregación de intereses, la asamblea provincial estaría integrada por las delegaciones de las asambleas cantonales que incluyen actores urbanos y rurales, así como por delegaciones de las redes y coaliciones sectoriales que operen a escala provincial, quienes establecerían las nominaciones a los consejos de planificación, presupuesto participativo, silla vacía, audiencias públicas y cabildos populares del gobierno autónomo descentralizado provincial, así como las veedurías, observatorios y consejos consultivos para el control social del gobierno autónomo descentralizado provincial, de las delegaciones sectoriales de las Funciones del Estado y del régimen dependiente provincial. El gobierno autónomo descentralizado provincial se desempeñaría siempre de cara a la asamblea provincial, facilitando las instancias y mecanismos de participación, rendición de cuentas y control social, al mismo tiempo que articulado a los municipios por medio de los alcaldes en su condición de consejeros provinciales y de la delegación provincial de las juntas parroquiales rurales también como consejero provincial. Se propendería a la coordinación y

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articulación de las agendas municipales en el plan de desarrollo territorial de la provincia y de las respectivas políticas públicas provinciales. En el siguiente gráfico se sintetiza las relaciones entre los actores sociales, autoridades, instancias y mecanismos de participación del sistema de participación ciudadana con epicentro en la asamblea local cantonal.

GRAFICO No 1 SISTEMA DE PARTICIPACION CIUDADANA

La puesta en marcha del sistema de participación ciudadana requiere considerar las siguientes condiciones:

o El flujo bidireccional entre todos los componentes del sistema, pues las instancias y mecanismos de participación estén institucionalizados o no, deben permitir las articulaciones entre el Estado y la sociedad, entre las autoridades, la ciudadanía y las organizaciones, entre los actores sociales y políticos, entre las dinámicas sectoriales y territoriales, y entre las intervenciones públicas, los procesos y sus resultados.

o La combinación de articulaciones transversales entre las instancias y

mecanismos de participación en cada nivel territorial, con las articulaciones multinivel de las delegaciones y representaciones inter-asambleas e intergubernamentales. Se trata de poner en marcha un

JUNTAS PARROQUIALES

RURALES

GAD MUNICIPAL: CONSEJO DE

PLANIFICACIÓN PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO

VEEDURIAS

ASAMBLEA PROVINCIAL

ASAMBLEAS

LOCALES (ORGANIZACIONES

Y CIUDADANOS)

OBSERVATORIOS

CONSEJOS CONSULTIVO

AUDIENCIAS PÚBLICAS

SILLA VACIA

CABILDOS POPULARES

ASAMBLEAS PARROQUIALES

GAD PROVINCIAL

POLITICAS SECTORIALES

Revocatoria del mandato

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mecanismo participativo con dispositivos interconectados en sentido transversal y en sentido perpendicular, que equilibren la delegación vertical con la centralidad horizontal en la participación ciudadana.

o Una tendencia de agregación de intereses locales y territoriales de los

actores públicos, privados, comunitarios y colectivos del sistema de participación ciudadana, direccionada intencionalmente hacia el nivel mezo provincial estableciendo formas de coordinación participativas de mayor alcance que potencien los procesos de abajo hacia arriba en las localidades.

o Las relaciones con el régimen dependiente y lo sectorial se da de dos

maneras: directamente en las mesas temáticas o sectoriales de las asambleas locales en las que la ciudadanía delibera con las autoridades sectoriales, especialmente de nivel cantonal, y en el nivel provincial desde las asambleas el diálogo directo con las delegaciones provinciales de los ministerios, secretarias, consejos y demás entidades del gobierno central-sectorial.

o Ir construyendo en el proceso participativo una visión integrada de

provincia desde las asambleas y juntas parroquiales, al igual que desde las asambleas y gobiernos cantonales que permita la proyección de imaginarios agregados de desarrollo territorial y eslabonen la acción participativa en la esfera pública. El imaginario provincial estará abierto a la posibilidad de construir regiones como instancias superiores de agregación mezo de intereses.

3. LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA De acuerdo al diagnóstico participativo realizado con la ciudadanía en las diversas regiones del país, en la que se incluyen entrevistas a diversos funcionarios estatales, estudios de experiencias y reflexiones de especialistas, los principales desafíos que debe el CPCCS tomar en cuenta para poner en marcha las políticas que fomenten la participación en los dos niveles de gobierno, son los siguientes.

3.1 Predominio de una cultura clientelar La vigencia en varios sectores, de una cultura clientelar, manipuladora y autoritaria que desvaloriza lo público y la extiende al manejo de los bienes, contrataciones y recursos públicos. En muchos casos, esta cultura está vigente tanto en los mandatarios como en la propia sociedad civil; en otros casos, esta cultura es más acentuada en las personas que provienen de los partidos

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políticos que tienden a manipular la participación con fines partidarios, en algunas autoridades que consideran que cualquier iniciativa ciudadana es peligrosa y la estigmatizan como parte de la oposición política, o en miembros de la propia sociedad que utilizan los espacios que abre la participación para impulsar agendas políticas. También estas posiciones se expresan, como falta de voluntad política para impulsar la participación y oposición al cambio. Un aspecto focalizado en la frontera norte, es la violencia que comienza a invadir a las relaciones políticas.

3.2 Distinto nivel organizativo Un desafío para la participación es la escasa organización social que existe en algunas regiones, el debilitamiento del tejido social en casi todo el país, la poca motivación que muestran muchos ciudadanos, la presencia de una cultura antidemocrática en las propias organizaciones y una incipiente formación ciudadana. La escasa organización social es acentuada en la costa, por la vigencia de liderazgos cacicales de vieja data. En cambio, en la sierra y la amazonía, se ha producido un notorio debilitamiento del tejido social por el impacto de la migración, por la pérdida de las banderas políticas, por la presencia de las juntas parroquiales que han asumido el papel de las organizaciones de mayor coalición y por la cooptación del Estado. La deformación de la cultura democrática se expresa en todas las organizaciones que acusan falta de alternabilidad, información y manipulación de la dirigencia, separación de las bases con su dirigencia, oportunismo e incluso clientelismo. Algunos ciudadanos destacaron las inconsistencias y contradicciones del Gobierno Nacional que desprestigia a las organizaciones, que no les hace caso, que no cumple con la normativa de la consulta previa en los temas ambientales, el escaso respaldo a los veedores, mientras se propugna la participación, la desigual representación de las comunidades y las distribuciones inequitativas del presupuesto público. Una crítica importante se dirigió a enfatizar los pocos espacios que tiene el ciudadano del común para ejercer sus derechos.

3.3 Escasa educación ciudadana Otro problema recurrente de la participación es la escasa educación ciudadana, que de acuerdo a los participantes se expresa en varias dimensiones: en una pérdida de valores y de la ética, que torna vulnerable a la ciudadanía a la corrupción; en la presencia de actitudes egoístas, individualistas y conflictivas que inhiben la colaboración, la valoración de lo comunitario y de lo público, así como la generación de consensos; el poco conocimiento de las normas y de los mecanismos de participación, que incide en la toma de posiciones poco informadas, en la poca creatividad e iniciativa, en las actuaciones inoportunas y

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de poca envergadura. La inexistencia en varias regiones de organizaciones y redes de amplia coalición, dificulta la coordinación multinivel e intersectorial.

3.4 Desconocimiento y prejuicio frente a la diferencia Probablemente otro de los desafíos más complejos e importantes es superar el escaso conocimiento y valorización de las diversas culturas e identidades diferenciadas; la presencia en la sociedad de formas discriminadoras, racistas, de irrespeto a las diferencias; lo cual produce la exclusión de grandes sectores de la población y enormes dificultades para mantener un diálogo intercultural, creativo e inter-fecundante. Estas formas de irrespeto se expresan sobre todo en las instituciones públicas, en el tratamiento a indígenas, afroecuatorianos, montubios, personas con discapacidades, del área rural y de la tercera edad. A nivel de la sociedad se expresa en el irrespeto a los considerados inferiores, poca valoración y autovaloración, la inexistencia de asociaciones civiles pluriculturales, el desconocimiento de los aportes del otro y una marcada preferencia por lo externo, como rezago de una arraigada cultura colonial. Estos problemas dificultan la participación y la construcción de grandes acuerdos entre los diversos.

3.5 Descoordinación institucional Uno de los problemas más sentidos es la descoordinación institucional, la desconfianza mutua entre instituciones, la disputa de espacios, la sobreposición de funciones y la poca continuidad de las acciones en nombre de las constantes refundaciones que ensaya cada autoridad. La escasa coordinación institucional es notoria, sobre todo, entre los GADs provinciales, cantorales y parroquiales; y entre las políticas territoriales y sectoriales. Aunque en estos años se ha avanzado en la coordinación entre GADs, hay un enorme trecho en la construcción de políticas concurrentes entre el Estado central y los organismos subnacionales: los participantes del régimen dependiente mencionaron problemas relacionados a la falta de recursos, centralismo gubernamental e inconsistencia de las leyes. A ello se suma una débil formación de los funcionarios públicos que no tienen metodologías de trabajo, especialmente con poblaciones de cultura oral, o sus propuestas son muy convencionales y dirigidas a resolver problemas inmediatos y no estratégicos.

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3.6 La inclinación por una normativa redundante Un riesgo mencionado con cierta consistencia por los participantes que tenían experiencias participativas en marcha, es someter la participación a la prelación normativa, de manera que se vuelva un problema jurídico y no una acción creativa; o se busque amoldar las experiencias a las leyes. Un peligro adicional es la búsqueda por normar cada uno de los pasos, sometiendo la acción a procedimientos repetitivos que pulvericen la frescura de las diversas iniciativas. Hay una actitud reglamentarista que debe ser superada para dar paso a la acción menos formalizada y pro-activa de la sociedad.

3.7 El riesgo de estandarización Reconocido por la mayoría, hay un riesgo de estandarizar los procesos en todo el país, sin tomar en cuenta la heterogeneidad regional, institucional, cultural y social. El desafío es desarrollar políticas de nivel nacional con características diferenciadas de acuerdo a las tendencias y situaciones regionales, a tiempo que se consideran diferencias de género, generacionales, capacidades especiales, diferencias campo/ciudad, cosmovisiones, entre otras. Ello exige una alta capacidad de adaptación de las políticas a los diversos contextos, es decir, una acción creativa constante y el respeto a los procesos plurales en marcha.

3.8 La escasez de recursos Sin duda, la escasez de recursos para la participación, que en muchos organismos se la considera secundaria, privilegiando las inversiones en obras de hormigón a invertir en la participación. Ello es más preocupante, puesto que los participantes consideraron que muchos recursos se desperdician por la ineficiencia de los organismos públicos que dedican muchos recursos a los gastos corrientes. Una reflexión particular aportaron los participantes amazónicos y de las zonas rurales dispersas del país, que consideraron que en sus jurisdicciones es necesario considerar recursos para movilizarse o el establecimiento de formas de comunicación apropiadas para superar estas dificultades. A nivel más general, los participantes consideraron que hay poca información, que la existente es sesgada más cercana a la propaganda política, que ella no es suficiente para sustentar procesos de contraloría social, ni es suficiente y oportuna para la toma de decisiones.

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3.9 Escepticismo ante la participación Finalmente, en el nivel sectorial y nacional, los funcionarios públicos mostraron un fuerte escepticismo frente a la participación. Señalaron que el escaso impulso a la participación en las políticas sectoriales nacionales se debe a la falta de decisión política para incorporar los cambios necesarios, a mensajes contradictorios del Gobierno Central y a la escasa sensibilización, formación y recursos técnicos con los que cuentan. Algunos añadieron que la corrupción en la designación de funcionarios está en el origen del problema y la ninguna participación de la sociedad e incluso desinterés para incidir en los cambios de la tecno-burocracia.

4. POLÍTICAS Y MECANISMOS PROPUESTOS AL CPCCS A continuación se sintetizan las principales políticas y mecanismos de participación ciudadana propuestos en los talleres de consulta y validación de esta consultoría, los que se han organizado siguiendo un esquema de definición de la política, el objetivo que persigue y los mecanismos operativos. Política 1 Impulsar y/o fortalecer la organización social, el liderazgo

democrático y los consensos Objetivo Fortalecer a las organizaciones y actores sociales de diverso

tipo, estimular sus procesos de coalición y construcción de redes multinivel e intersectoriales, apoyar sus procesos de democratización interna y su autonomía frente a los diversos poderes. Ello permitirá contar con una sociedad organizada y democrática que asuma la participación como proceso, facilitará e impulsará acuerdos más amplios en el territorio, la participación en el ciclo de las políticas públicas y la acción independiente que exprese los profundos intereses de sus sociedades. a. Fortalecimiento a las organizaciones plurales de la sociedad b. Apoyo a las redes, coaliciones, agendas, pactos y acuerdos c. Impulso a la democratización

Mecanismos

d. Mapeo y registro Política 2 Poner en marcha una política de educación ciudadana Objetivo Educar a la ciudadanía en valores democráticos, para formar a

los ciudadanos/as dispuestos a colaborar y construir acuerdos, a ventilar sus diferencias con respeto a los disensos, a desterrar las diversas formas de corrupción en sus propias prácticas, que tengan capacidad crítica y a la vez propositiva, que conozcan las normas, metodologías y mecanismos, que tenga una actitud proactiva, abierta y dispuesta a la construcción de amplios

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consensos, a respetar lo público y asumir la corresponsabilidad social.

Mecanismos a. Capacitación Formal: Malla y descriptores para profesionalización en participación; Técnicas y herramientas para capacitación

b. Capacitación no formal y promoción de la participación: Guías públicas, talleres, campañas, murales.

c. Apoyo al voluntariado d. Apoyo al liderazgo democrático y colectivo e. Estímulos a la corresponsabilidad social Política 3 Promover, cultivar y desarrollar la voluntad política de los

mandatarios para comprometerse con los procesos de participación y la formación de los funcionarios públicos

Objetivo Estimular a los mandatarios de los diversos niveles de gobierno para que lideren y/o faciliten los procesos de participación ciudadana para mejorar los procesos de gobernabilidad y no solo para cumplir de manera formal o aparente con los mandatos de la ley; y apoyar a las instituciones públicas para que logren estructurar equipos de trabajo bien formados, sensibilizados y capacitados para poner en marcha las nuevas políticas y las nuevas relaciones que demanda la participación ciudadana

Mecanismos a. Sensibilización, intercambios y estímulos b. Capacitación Formal c. Capacitación en servicio d. Métodos y técnicas: Banco de metodologías participativas del

ciclo público local, multinivel e intersectorial; Mediación y manejo de conflictos

e. Sistematización f. Foros, debates, estudios g. Espacios de procesamiento de demandas y conflictos Política 4 Impulsar la coordinación multinivel e intersectorial (entre GADs

y políticas sectoriales del Ejecutivo) Objetivo Fomentar y apoyar acuerdos y enlaces entre los GADs de las

provincias y de éstos con el régimen dependiente respectivo, para la elaboración conjunta de los planes desarrollo estratégicos, de ordenamiento territorial, actividades concurrentes, presupuesto participativo, mancomunidades, comunicación en red, programas, proyectos y demás actividades, de manera que, funcione en los territorios una coordinación multinivel permanente, que involucre a las políticas sectoriales y nacionales, a fin de lograr una acción concertada y una gobernabilidad más eficiente.

Mecanismos a. Coordinación técnica multinivel e intersectorial b. Redes sociales multinivel e intersectorial c. Mancomunidades d. Proyectos conjuntos

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Política 5 Una política de información y comunicación pluralista para la impulsar la transparencia y la toma informada de decisiones

Objetivo Lograr que las instituciones públicas de los diversos niveles de gobierno informen de manera oportuna, amigable y suficiente a la ciudadanía sobre el uso de los recursos públicos, los procesos de contratación de bienes y servicios para transparentar sus acciones y fomentar la confianza sobre las instituciones y eliminar la corrupción. Las instituciones también deberán ofrecer información pluralista, oportuna y suficiente para que la ciudadanía tome decisiones informadas sobre las políticas públicas; y se impulsará la creación de espacios para uso de la ciudadanía para que puedan desarrollar procesos de información autónomos

Mecanismos a. Impulso a la información para transparentar la gestión institucional y Diseminación de avances y resultados (multi-audiencias)

b. Información útil para la toma de decisiones c. Espacios comunicativos para uso de la sociedad d. Apoyo a iniciativas de comunicación alternativa de la

ciudadanía Política 6 Un activo monitoreo del CPCCS y respaldo a los diversos

procesos participativos Objetivo Conocer el cumplimiento de metas y objetivos, las tendencias,

los avances, las lecciones, la calidad y desafíos de la participación en el Ecuador, de manera de tener un Estado de la cuestión actualizado que permita orientar, trazar nuevas metas y renovar las políticas públicas del CPCCS y de la propia ciudadanía. También esta acción permitirá acercar al CPCCS a la ciudadanía, de manera que la sociedad sienta su compromiso con las iniciativas ciudadanas.

Mecanismos a. Desconcentración del CPCCS b. Acompañamiento a la participación: en la elaboración de los

sistemas participativos de los diversos niveles de Gobierno b. Seguimiento a la participación: Sistema de monitoreo e

indicadores de participación c. Estándares de participación: criterios y estándares mínimos de

sistemas, presupuestos, planes y proyectos participativos. d. Respaldo a procesos de contraloría social y veeduría Política 7 El impulso de la interculturalidad Objetivo Aportar a la construcción de un sistema de participación que

incluya, respete, visibilice y valorice las diferencias culturales, de género, generacionales y de capacidades; que fomente el conocimiento del otro y el inter-aprendizaje; que combata todas las formas de racismo y colonialidad; y que fomente la acción creativa de los diversos para crear un pensamiento y una acción intercultural.

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Mecanismos a. Política de impulso a la inclusión b. Conocimiento del otro c. Impulso a asociación civiles pluriculturales d. Veedurías contra el racismo Política 8 Recursos para la participación Objetivo Lograr que los diversos niveles de gobierno incluyan en los

presupuestos públicos recursos para promover la participación ciudadana como una inversión clave para mejorar la gobernabilidad; que la sociedad que participa, al asumir el derecho de decidir, asuma también el deber de poner sus recursos, su voluntad y su compromiso (“todos deciden, todos acatan”), y que la cooperación nacional e internacional pueda articularse a los procesos participativos contando con lineamientos claros.

Mecanismos a. Recursos públicos para la participación b. Impulso a la corresponsabilidad comunitaria, privada e

institucional c. Cooperación internacional y nacional Política 9 Ampliación y reforzamiento de la democracia con nueva

iniciativas Objetivo Abrir la participación a nuevas iniciativas, a formas

permanentemente creativas e incluso experimentales, para ampliar la participación a través de todos los medios posibles, facilitar la relación permanente y no institucionalizada entre los ciudadanos y los mandatarios, para lograr el involucramiento de los creativos y artistas de manera de mover desde la sensibilidad el compromiso por la participación ciudadana.

Mecanismos a. Participación electrónica en la toma de decisiones b. Buzón de iniciativas, sugerencias y críticas c. Construcción de nuevos valores y símbolos d. Apoyo a las artes que visibilicen y posicionen el tema

5. INDICADORES DE LA PARTICIPACION CIUDADANA6 Entre las diversas posibilidades de establecer indicadores para medir la participación en el Ecuador, sugerimos el uso de estándares de calidad, que pueden ser construidos por los propios actores, respecto a los cuales medirán el avance de sus respectivos procesos. El uso de estándares para medir el proceso participativo logrado por un GAD, o cualquiera de las funciones del estado, es una práctica cada vez más recurrente en el mundo, debido a varias razones: son aceptables por su objetividad, permiten una mirada rápida de las 6 No era parte de esta consultoría desarrollar indicadores para medir la participación, sin embargo, se sugiere algunos elementos clave para su construcción

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fortalezas y debilidades del organismo que los usa; responden a los imaginarios de los propios actores y posibilitan mediciones comparativas en el tiempo. De hecho, ello no reemplaza a los estudios de caso, ni a los estudios de profundidad, pero los facilita y orienta.

De acuerdo a las expectativas ciudadanas expresadas en los talleres de consulta, un organismo con capacidad de sostener un proceso participativo debe desarrollar al menos cinco atributos o categorías que aportan a la construcción de una nueva cultura democrática:

(i) Una gobernabilidad inclusiva, equitativa, intercultural y participativa;

(ii) Conocimientos y talentos humanos con capacidad de reflexionar, evaluar, comunicar, sistematizar y posicionar su experiencia;

(iii) Una fuerte control social que tiene la capacidad de crear normas de buen gobierno, duraderas, que se cumplen y respetan, que abarcan todo el ciclo de la gestión pública, transparenta todas sus acciones y promueve el control social de los participantes;

(iv) Una adecuada institucionalidad y coordinación interna entre sus unidades, a nivel local con las diversas instituciones y actores, y una gran coordinación externa para impulsar el proceso;

(v) Una comunicación activa, de idea y vuelta, que logre ofrecer la información pertinente para la toma de decisiones, escuchar a la ciudadanía y desarrollar la corresponsabilidad social. .

Para medir estos atributos, es posible construir un conjunto de indicadores o de estándares (que pueden varias y ajustarse a las diversas situaciones) más o menos objetivos, que permiten medir su situación en cualquier momento de su proceso. En cada caso, se define al indicador y se estable una gama de posibilidades, de menor a mayor, que puede recibir un puntaje para fines comparativos y de sumatoria, sea por variable o total. Para reducir al máximo las subjetividades de una calificación, el estándar establece elementos verificables que deben considerarse para la calificación respectiva. Cada indicador se despliega en una escala de cuatro posibilidades, que sobre la base de uno o varios elementos sensibles, establece una gama de posibilidades de menor a mayor. Por ejemplo, en el indicador “Inclusión”, los elementos sensibles que se miden hacen relación a la identificación de actores sociales e institucionales, a la capacidad de diferenciarlos (por su grado de representación, o por su género, generación, etnicidad, capacidad especial) y de convocarlos a los diversos procesos de generación, programación, ejecución y evaluación de políticas públicas. Entonces, el indicador se despliega en las siguientes cuatro posibilidades que con elementos verificables (lo menos subjetivos posibles),

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analizan aspectos cuantitativos y cualitativos para otorgar uno de los cuatro rangos, que adicionalmente le ofrece a los evaluadores las posibilidades de poner una puntuación, porcentajes o letras para diferenciar las situaciones. Tabla de Variables e indicadores (estándares) de la participación

a. Variable: Gobernabilidad democrática a.1. Indicador Inclusión: es la capacidad de convocar e incluir en los procesos a los actores sociales, institucionales y funcionales de su ámbito territorial o sectorial, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Tiene una lista incompleta y desactualizada de actores sociales y dirigentes, y solo logra convocar a menos del 25%

o Tiene una lista completa o actualizada de actores sociales y dirigentes, pero logra convocar solo entre el 26 y 50%

o Tiene una lista completa o actualizada de actores sociales y dirigentes, organizada por etnia, género, generación, capacidades especiales, migrantes que residen en el exterior y logra convocar entre el 51 y 75%

o Tiene una lista completa o actualizada de actores sociales y dirigentes, organizada por etnia, género, generación, capacidades especiales, migrantes que residen en el exterior y logra convocar más del 76%.

a.2. Indicador Equidad: es la capacidad de distribuir con criterios equitativos los recursos y beneficios de la gestión pública en los distintos ámbitos y actores, que puede calificarse en la siguiente escala:

o No existen criterios técnicos para distribuir los recursos y beneficios, ellos se asignan de manera muy diferenciada y discrecional

o Existen criterios técnicos para distribuir los recursos y beneficios de manera equitativa, y ellos afectan al 50% de la inversión del organismo público

o Existen criterios técnicos consensuados con los actores para distribuir los recursos y beneficios de manera equitativa, y ellos afectan entre el 51 y 75% de la inversión del organismo público

o Existen criterios técnicos consensuados con los actores para distribuir los recursos y beneficios de manera equitativa, y ellos afectan a más del 76% de la inversión del organismo público.

a.3. Indicador Interculturalidad: es la capacidad para identificar la diversidad, visibilizarla y crear relación de interfecundación entre los diversos, que puede calificarse en la siguiente escala:

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o No identifica a los actores sociales por sus diferencias culturales, no los visibiliza, ni tiene políticas específicas, aunque al menos logra su presencia

o Identifica a los actores sociales por sus diferencias culturales, los visibiliza, pero aunque no tiene políticas específicas, busca una relación horizontal entre ellos

o Identifica a los actores sociales por sus diferencias culturales, los visibiliza, tiene políticas específicas y busca una relación horizontal entre ellos

o Identifica a los actores sociales por sus diferencias culturales, los visibiliza, tiene políticas específicas y genera propuestas creadas por la interrelación de esos actores.

a.4. Indicador Inclusión afirmativa: es la capacidad de crear mecanismos transitorios para premiar y visibilizar a sectores pobres o socialmente excluidos (tercera edad, adolescentes, niños, jóvenes embarazadas, capacidades especiales, analfabetos, migrantes), que puede calificarse en la siguiente escala:

o Ha identificado de manera incompleta a los grupos considerados vulnerables o especiales, no los incluye en la inversión, aunque realiza actividades de apoyo humanitarios

o Ha identificado a todos los grupos considerados vulnerables o especiales, destina recursos específicas, pero no tiene políticas claramente definidas

o Ha identificado a todos los grupos considerados vulnerables o especiales, destina recursos necesarios y tiene políticas claramente definidas

o Ha identificado a todos los grupos considerados vulnerables o especiales, destina recursos, ha definido políticas y ejecuta acciones sistemáticas.

a.5. Indicador Liderazgo Democrático: es la capacidad de superar el clientelismo político por una cultura de respecto a las reglas aprobadas sin consideraciones de orden personal o cálculo político, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Otorga la mayoría de recursos y beneficios a sus partidarios, no busca acuerdos y consensos y no respeta las reglas aprobadas

o Trabaja por todos los ciudadanos de la circunscripción o del sector, pero no busca acuerdos y consensos, actúa con cálculo político-electoral

o Trabaja por todos los ciudadanos de la circunscripción o sector, busca acuerdos y consensos, los respeta y actúa sin cálculo político-electoral, con arreglo al interés público general

o Trabaja por todos los ciudadanos de la circunscripción o sector, busca acuerdos y consensos, los respeta y ha logrado el apoyo mayoritario de la población

a.6. Indicador Actoría Social: es la capacidad para estimular la constitución de actores, su autonomía, sus mandatos y opiniones (incluso minoritarias) aún en contra del mandatario, que puede calificarse en la siguiente escala:

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o Se ha estimulado la constitución de actores para los procesos de

participación en la gestión pública, pero ellos son dependientes y sus mandatos no son tomados en cuenta

o Se ha promovido la constitución de actores para los procesos de participación en la gestión pública, ellos son semiautónomos y sus mandatos aún no son suficientemente respetados

o Se ha promovido la constitución de actores para los procesos de participación en la gestión pública, ellos son autónomos, y los mandatos se cumplen parcialmente

o Se ha promovido la constitución de actores para los procesos de participación en la gestión pública, se ha aceptado nuevos actores, ellos son autónomos, sus mandatos son respetados y se cumplen.

b. Variable: Conocimientos y talento humano b.1. Calificación del talento: es la capacidad para mejorar las destrezas, conocimientos, habilidades, actitudes y aptitudes de los funcionarios y talentos de los actores sociales para profundizar los procesos de construcción de nuevas prácticas de buen gobierno y modelos de gestión alternativos, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Organismo Público ha realizado una evaluación de personal, pero no tiene una propuesta para mejorar las habilidades y conocimientos de su personal

o Organismo Público ha realizado una evaluación de personal, tiene una propuesta para mejorar las habilidades y conocimientos de su personal, y ha organizado al menos un curso para mejorarla

o Organismo Público tiene un sistema de evaluación de personal, tiene una propuesta para mejorar las habilidades y conocimientos de su personal, organiza cursos regulares para mejorarlas

o Organismo Público tiene un sistema de evaluación de personal, tiene una propuesta para mejorar las habilidades y conocimientos de su personal, organiza cursos regulares y tiene un sistema de estímulos para mejorarlas

b.2. Indicador Sistematización: es la capacidad para reflexionar, organizar, extraer lecciones y explicaciones causales y comparativas sobre la experiencia acumulada en construir buenas prácticas de gobierno y modelos de gestión alternativos, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Dirigentes del organismo público y principales cuadros técnicos no analizan su experiencia, ni sacan lecciones

o Dirigentes del organismo público y principales cuadros técnicos tienen una metodología para analizar su experiencia y sacan lecciones, aunque no las escriben

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o Dirigentes del organismo público y principales cuadros técnicos tienen metodologías para analizar su experiencia al interno, sacan lecciones, las escriben, pero no las difunden

o Dirigentes del organismo público y principales cuadros técnicos tienen metodologías para analizar su experiencia con la ciudadanía, sacan lecciones, las escriben, discuten y difunden.

b.3. Indicador Posicionamiento: es la capacidad para que la experiencia del Organismo Público sea conocida, valorada, visitada, invitada, estudiada, replicada, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Organismo Público no sintetiza su experiencia, se limita a asistir a presentación de otras experiencias

o Organismo Público sintetiza su experiencia, la expone en un foro al año y se interesa por otras experiencias, de las que saca lecciones

o Organismo Público sintetiza su experiencia, la expone en varios foros al año, compara su experiencia con otras, invita a estudiosos para su análisis

o Organismo Público sintetiza su experiencia, la expone en varios foros al año, compara su experiencia con otras, invita a estudiosos para su análisis y ella ha sido replicada por otros.

c. Variable Control social c.1. Indicador Transparencia: es la capacidad de mostrar de manera amplia, comprensible y oportuna los procesos de contratación de bienes y servicios, uso del presupuesto público y de las principales decisiones, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Organismo Público se limita a cumplir con sistemas del INCOP, informa de manera general el uso del presupuesto y no informa sobre los fundamentos de sus decisiones

o Organismo Público cumple con sistemas del INCOP, informa de manera rigurosa sobre el uso del presupuesto, pero no informa sobre los fundamentos de sus decisiones

o Organismo Público cumple con sistemas del INCOP, informa de manera rigurosa sobre el uso del presupuesto e informa sobre los fundamentos de sus decisiones

o Organismo Público cumple con sistemas del INCOP, informa de manera rigurosa sobre el uso del presupuesto, informa sobre los fundamentos de sus decisiones y tiene un sistema de ida y vuelta para interactuar con ciudadanía.

c.2. Indicador Control social: es la capacidad autónoma de la sociedad civil para ejercer la veeduría, ocupar la silla vacía, participar en comisiones u otras

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formas, dirigidas a controlar efectivamente el cumplimiento del mandato presupuestario, proyectos y líneas estratégicas, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Organismo Público se limita a otorgar silla vacía cuando le solicitan, pero no pone en marcha otros sistemas de control ciudadano

o Organismo Público organiza el control ciudadano formando comisiones, pero no ha incluido en sistema participativo el control

o Organismo Público organiza el control ciudadano de manera sistemática, incorporándolo en el sistema participativo

o Organismo Público organiza el control ciudadano ha incorporado el control ciudadano en el sistema participativo, éste actúa de manera independiente, promueve mandatos vinculantes, ofrece informaciones amplias y oportunas.

d. Variable Institucionalidad y coordinación d.1. Indicador Coordinación interna: es la capacidad del aparato interno del Organismo Público para coordinar entre departamentos, unidades y técnicos, de manera de agilizar procesos, mantener la coherencia interna en las líneas de acción, que puede calificarse en la siguiente escala:

o La coordinación interna del Organismo Público solo se da al interior de los departamentos (o unidades), pero ellos se ignoran mutuamente

o Organismo Público ha creado un espacio de coordinación de diversos departamentos que se reúnen al menos una vez al mes

o Organismo Público ha creado un espacio de coordinación de diversos departamentos, se reúnen permanentemente para programar y avaluar

o Organismo Público ha creado un espacio de coordinación de diversos departamentos, tienen un sistema programación, seguimiento y evaluación en línea

d.2. Indicador Coordinación local: es la capacidad del Organismo Público para articular a los actores institucionales de su jurisdicción o sectoriales (agentes de desarrollo, actores sociales, gobiernos locales y organismos desconcentrados del ejecutivo) para impulsar sus propuestas, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Organismo Público tiene pocos convenios individuales o acuerdos con actores institucionales y sociales (ONGs, Universidades, Iglesias, etc), pero no coordina con los otros gobiernos locales y organismos desconcentrados del poder ejecutivo

o Organismo Público tiene varios convenios individuales o acuerdos con actores institucionales y sociales (ONGs, Universidades, Iglesias, etc), pero coordina escasamente con otros gobiernos locales y organismos desconcentrados del poder ejecutivo

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o Organismo Público tiene varios convenios individuales o acuerdos con actores institucionales y sociales (ONGs, Universidades, Iglesias, etc), y regularmente con los otros gobiernos locales y organismos desconcentrados del poder ejecutivo, pero solo de su partido político

o El Organismo Público tiene una política firme y activa para coordinar e incluir en su propuesta de desarrollo a los actores institucionales y sociales (ONGs, Universidades, Iglesias, etc), coordinar con los otros gobiernos locales y organismos desconcentrados del poder ejecutivo.

d.3. Indicador Coordinación externa: es la capacidad del Organismo Público para incluirse en los planes de desarrollo mayores (la parroquia en el cantón, el cantón en la provincia, la provincia en la región, la región en el Plan Nacional); y la capacidad de ejercer la subsidiaridad y la concurrencia en la ejecución de los procesos de gestión y desarrollo, que puede calificarse en la siguiente escala:

o El Organismo Público incluye sus propuestas en los planes mayores, solo de manera formal, en la práctica tiene su propia agenda

o El Organismo Público incluye sus propuestas en los planes mayores buscando una relación estratégica, pero no ha puesto en marcha acciones de concurrencia

o El Organismo Público incluye sus propuestas en los planes mayores buscando una relación estratégica, y tiene en marcha uno o dos convenios concurrentes

o El Organismo Público desarrolla una acción dinámica de inclusión y renovación de sus propuestas en los planes mayores buscando una relación estratégica y cotidiana, busca la subsidiaridad y tiene en marcha varios convenios concurrentes.

e. Variable Comunicación y educación ciudadana e.1. Indicador Comunicación: es la capacidad para comunicar y difundir por diversos medios las acciones que se realizan, activar espacios y procesos de ida y vuelta, procesar oportunamente las demandas, relacionarse de manera apropiada (idioma, mecanismos orales, escritos, visuales, locus de enunciación y gestualidad, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Dirigentes del Organismo Público se limitan a informar una vez al año, en castellano y de manera poco creativa

o Dirigentes del Organismo Público se limitan a informar dos veces al año en castellano, usan al menos dos mecanismos (visuales, escritos, gráficos, orales)y explican los procesos

o Organismo Público tiene una política de comunicación, informa tres veces al año en castellano e idiomas locales, usan al menos dos mecanismos (visuales, escritos, gráficos, orales)y explican los procesos a la ciudadanía y a la asamblea ciudadana

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o El Organismo Público tiene una política de comunicación, informa más de tres veces al año en castellano e idiomas locales, usan todos los mecanismos (visuales, escritos, gráficos, orales), explican los procesos, cuida la gestualidad y la enunciación y promueva la réplica.

e.2. Educación Ciudadana: es la capacidad del Organismo Público para poner en marcha un proceso de educación ciudadana para fomentar los valores democráticos, aumentar la colaboración y consensos, respetar los disensos, desterrar las diversas formas de corrupción en sus propias prácticas, la capacidad crítica y propositiva, el conocimiento de las normas, metodologías y mecanismos.

o Organismo Público no tiene una tiene una política de formación ciudadana, ni hace nada al respecto

o Organismo Público si bien no tiene una política de formación ciudadana organiza diversos eventos de formación y discusión con la ciudadanía

o Organismo Público tiene una política de formación ciudadana y la pone en marcha parcialmente

o Organismo Público tiene una política de formación ciudadana, la ejecuta ampliamente y se retroalimenta de las sugerencias para mejorarla.

e.3. Corresponsabilidad: es la capacidad para involucrar a la ciudadanía en el financiamiento de las obras, su ejecución y mantenimiento, que puede calificarse en la siguiente escala:

o Hace obras o servicios pero no logra que la ciudadanía se apropie de ellas

o Logra que la ciudadanía se apropie de las obras y servicios o Logra que la ciudadanía se apropie y aporte con mano de obra a la

ejecución como al mantenimiento de las obras y servicios o Logra que la ciudadanía se apropie, aporte con mano de obra y con

bienes a la ejecución como al mantenimiento de las obras y servicios

6. RECOMENDACIONES La implementación de la política nacional de participación ciudadana con las características de articulación sectorial y territorial planteadas en este Informe de Consultoría, al igual que las nueve políticas específicas reseñadas, sin duda alguna que implican superar los desafíos anteriormente sintetizados. Por ello, se considera que el espíritu general de la política de participación es el de volver fácil y sencilla la intervención ciudadana, recurriendo a las instancias y mecanismos ya existentes en la normativa, y fortaleciendo las prácticas culturales participativas de la ciudadanía y sus organizaciones.

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No se trata de que en nombre de buscar las “articulaciones” se tienda a complicar y dificultar algo que ya es por si mismo difícil de lograr: la institucionalización de la participación en las entidades, autoridades, funcionarios y Funciones del Estado, sobre todo por el riesgo de desgaste y descrédito que conlleva. Situación que es más compleja en una institución de reciente creación, inédita en la estructura pública del país, con competencias rectoras en materia de participación ciudadana sobre las demás Funciones del Estado y niveles de gobierno. Para cerrar el presente Informe se plantean algunas recomendaciones con el ánimo de contribuir a una acertada implementación de la política de participación ciudadana en la gestión del ciclo de políticas públicas nacionales y subnacionales. La primera recomendación es de carácter político, en el sentido de que no está suficientemente esclarecido en el Ecuador, ni en otros países, la relación complementaria entre democracia representativa basada en la legitimidad de la delegación popular del voto, y la democracia directa como intervención de la ciudadanía. El CPCCS está en medio de este dilema, pues estando organizado por mecanismos meritocráticos, sus autoridades son vistas por la ciudadanía como funcionarios públicos y confundidos con empleados del gobierno, dado el escaso peso que tienen los mecanismos meritocráticos frente al valor de la autoridad electa, en el imaginario ciudadano democrático. Se trata de un dilema estructural insuficientemente resuelto que coloca al CPCCS, ante la mirada ciudadana, en una ambigua posición de desconfianza, la misma que fue expresada mayoritariamente en todos los eventos de consulta y validación. Corresponde al CPCCS emprender un gran esfuerzo nacional para proyectar la imagen de legitimidad que le corresponde, para lo cual se recomienda que centre su accionar en facilitar los mecanismos de participación dentro del Estado para que la ciudadanía pueda intervenir en la gestión de lo público, mas no asumir funciones de control y gestión en el ciclo de las políticas públicas que corresponden a los propios ejecutores, lo contrario podría redundar en la superposición de competencias, ahondar en la desconfianza ciudadana y en el enredo de las instancias y mecanismos volviendo ineficiente a la participación. Ante lo cual se requiere ir hacia el fortalecimiento institucional del CPCCS, asumiendo los procedimientos establecidos en la normativa ecuatoriana y desarrollando sus capacidades técnicas para que en la práctica sus actuaciones respalden a los procesos locales y nacionales de participación. En este sentido, una segunda recomendación es que el CPCCS asuma la política de participación ciudadana como acompañamiento a los actores públicos de la participación ciudadana, proveyendo orientaciones, metodologías, técnicas y herramientas que estén en sintonía con los requerimientos de los procesos y no como iniciativas individuales con buenas intenciones pero insuficientes. Supone entonces, el estrecho contacto del CPCCS con los procesos, actores y

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demandas de participación ciudadana desde una perspectiva plural e intercultural. Son muchos y variados los temas y campos de participación ciudadana tanto en el ciclo de gestión de lo público a nivel sectorial nacional cuanto de los gobiernos autónomos descentralizados, por lo que hay la tentación de proponerse una programación ampliamente abarcadora que puede devenir superficial, es preferible enfocarse en determinados temas de participación basados en criterios de articulación y agregación de intereses que tienen mayor probabilidad de lograr resultados e impactos. La tercera recomendación es que se adopte una jerarquía estratégica de las áreas y temas de implementación de la política de participación ciudadana, acotándola en una lógica progresiva de menos a más y organizándola por períodos y temas, por ejemplo empezar durante un lapso de tiempo enfocados en la planificación, el ordenamiento territorial y el presupuesto participativo en todos los GADs y en las políticas sectoriales, para posteriormente poner el énfasis en el seguimiento y más tarde en la evaluación de resultados. Incluso al jerarquizar gradualmente la política de participación, se están asumiendo grandes responsabilidades de intervención pública que desafían las limitadas capacidades de acción del CPCCS, por lo que le corresponde explorar los arreglos institucionales más adecuados que garanticen la efectiva implementación de la política de participación ciudadana. La cuarta recomendación es que el CPCCS pondere efectivamente su capacidad institucional de presencia territorial y sectorial, establezca las orientaciones nacionales, los estándares de calidad y los indicadores de seguimiento por resultados para la implementación de la política de participación ciudadana como base para posibles arreglos institucionales desconcentrados y descentralizados, con alianzas público – privadas, por los cuales extienda sus funciones y competencias en condiciones de universalidad y calidad en los procesos participativos del país. Finalmente, el mayor dilema de la política pública son los grandes propósitos versus los siempre escasos recursos públicos, en el campo de la participación este dilema es más crítico, pues no cabe considerar que los procesos de participación ciudadana en el país dependen solamente del presupuesto público asignado al CPCCS, sobre todo cuando la experiencia muestra que hay correlación entre la participación y la inversión de calidad. La recomendación a este nivel es que una vez modulada la política pública de participación ciudadana con las cuatro recomendaciones anteriores, corresponde asegurarse que los GADs y las entidades sectoriales asignen los recursos públicos pertinentes a los procesos de participación respectivos, generando condiciones para ir al cofinanciamiento multi-nivel territorial y sectorial, así como a la cogestión público-privada, creando un entorno de recursos públicos por fuera del presupuesto del CPCCS.

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En suma, las recomendaciones para la implementación de la política de participación ciudadana enfocada en la facilitación de la intervención ciudadana en el Estado, en el acompañamiento a los procesos participativos, en la jerarquía gradual de áreas de intervención, en los arreglos institucionales que permitan la desconcentración y la inversión pública multi-nivel, se relacionan con la capacidad operativa del CPCCS, aspecto tangencialmente topado en esta consultoría, pero de la cual depende cualquier posibilidad de implementar en condiciones de calidad, eficiencia y eficacia la política de participación ciudadana que requiere el país y que manda la Constitución y la normativa ecuatoriana.

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