Documento final, comparativo JAC · TABLA DE CONTENIDO PRESENTACIÓN ... para vivir mejor 2008-2012...

¿Cómo participan las JAC en Bogotá?

Documento comparativo

Línea base de participación distrital

Serie ¿Cómo participan las JAC en Bogotá?

Bogotá, D.C., 2009

¿Cómo participan las JAC en Bogotà?Documento comparativoSerie ¿Cómo participan las JAC en Bogotá?

Samuel Moreno RojasAlcalde Mayor de Bogotá

Clara López ObregónSecretaria de Gobierno

Olga Beatriz Gutiérrez TobarDirectora del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC)

José Cuesta NovoaSubdirector de Promoción de la Participación

Jorge Luis Rodríguez IbaguéGerente de la Escuela de Participación

Nelson Javier Vásquez TorresGerente de Instancias y Mecanismos de Participación

AutoresIsabel Duque FrancoDiva Marcela García G.Paulo Andrés Pérez A.

Coordinación editorial Oficina Asesora de Comunicaciones

El contenido de este documento de investigación es responsabilidad de sus autores.

ImpresiónGente Nueva Editorial

ISBN978-958-9231-88-3

Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC)Carrera 30 No. 25 – 90 Piso 14. Teléfono 2417900www.participacionbogota.gov.coidpac@participacionbogota.gov.co Bogotá D.C., Colombia500 ejemplares2009

TABLA DE CONTENIDO

PRESENTACIÓN 5

INTRODUCCIÓN 7

1. ENFOqUE CONCEPTUAL 171.1 Debates alrededor de la democracia representativa y la democracia participativa 171.2 Relación Estado y Sociedad 211.3 Participación Ciudadana 221.4 Gobierno Participativo con Poder de Decisión - GPPD 261.5 Organizaciones Sociales 28

2. LA ORGANIZACIÓN COMUNAL EN LA AGENDA POLÍTICA DISTRITAL 292.1. Las JAC en el Sistema Distrital de Participación 292.2. Las JAC en el plan de desarrollo distrital Bogotá positiva: para vivir mejor 2008-2012 312.3. La organización comunal en las acciones del IDPAC 362.4. Ley 743 de 2002: norma comunal en su componente de participación ciudadana 392.5. La Organización Comunal en la propuesta de decreto de política pública de participación 402.6. Conclusiones 44

3. ¿CÓMO PARTICIPAN LAS JAC EN INSTANCIAS FORMALES? 453.1 Papel de la organización comunal en el funcionamiento de la instancia analizada 473.2. Perfil y actuación del representante comunal en las Instancias 523.3. Balance y retos 58

4. LAS JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL EN EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN NO FORMAL 614.1 Características y alcance de las experiencias estudiadas 624.2. Prácticas, percepciones y valoraciones del representante comunal en las experiencias 674.3 Papel de la organización comunal 724.4. Balance y retos de la organización comunal en las experiencias no formales 754.5. Conclusiones 80

5. A MANERA DE CONCLUSIONES 83

BIBLIOGRAFIA 87

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PRESENTACIÓN

En su interés por desarrollar líneas de investigación que sirvan como insumo para la construc-ción de política pública y la generación de apuestas institucionales acordes con las necesida-des y dinámicas de la ciudadanía en Bogotá, el IDPAC, con asesoría de Foro Nacional por Colombia, desarrolló un proceso con gestores de la Subsecretaria de Asuntos Comunales y de Obras con Participación Ciudadana para la realización de una serie de investigaciones que pretenden dar cuenta de cómo participan las Juntas de Acción Comunal en 17 localidades de Bogotá.

En este sentido, entre los meses de febrero y junio de 2009 se llevó a cabo un proceso de asesoría y acompañamiento a veinte gestores del IDPAC, para la identificación y análisis de las prácticas participativas de las Juntas de Acción Comunal en diferentes instancias de partici-pación reglamentadas mediante normas distritales o locales pero también en espacios no formales de participación a escala barrial, local e ínterlocal. El producto de este ejercicio de investigación es la serie de documentos “Cómo Participan las JAC en Bogotá”, y este documen-to que ofrece una mirada de conjunto al tema a partir de los diferentes estudios locales realiza-dos por los profesionales del IDPAC.

La investigación se propuso varios objetivos; en primer lugar, establecer una línea de base sobre la participación ciudadana de la organización comunal en Bogotá que de cuenta, entre otras cosas, de las lógicas, dinámicas, agendas y prioridades que orientan sus acciones. En segundo lugar, determinar la posible configuración de la organización comunal como contrapeso social así como su incidencia en políticas públicas, a través de su intervención en las instancias de participación a nivel local y distrital. Finalmente, identificar los factores sociales e institucionales que determinan las características de la participación de la organiza-ción comunal en las diferentes instancias de participación.

El presente documento ha sido elaborado a partir de los resultados de diecisiete investiga-ciones locales realizadas por profesionales del IDPAC, que analizan la intervención de las organizaciones comunales en instancias formales, esto es reglamentadas, y en experiencias no formales.

Entre las instancias formales analizadas en dichas investigaciones están los consejos locales de planeación, los consejos locales de cultura, los comités de participación comunitaria en salud, los consejos locales de política social, y otras instancias menos conocidas como el comité local de emergencias o la comisión ambiental local.

Por su parte, las experiencias de participación no formal con presencia de las Juntas de Acción Comunal son variadas y diversas que van desde el análisis particular de la organiza-ción comunal en el ámbito barrial, hasta propuestas complejas en donde convergen organiza-ciones diferentes de las Juntas de Acción Comunal.

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En este orden de ideas, este documento está estructurado en cinco capítulos. En el primer capítulo se hace un recorrido por la historia de la organización comunal en el país, y en particular en Bogotá, identificando los principales hitos y algunos de los planteamientos que motivaron y orientaron el desarrollo de la investigación en su conjunto. En el segundo capítulo se presentan los conceptos que sirvieron de referencia para comprender las formas de partici-pación de las Juntas de Acción Comunal.

El tercer capítulo recoge el análisis exhaustivo de las apuesta de política pública relacionadas con la participación en general y en particular, con el fortalecimiento de las organizaciones comunales para su incidencia en los asuntos públicos a través de las instancias de participa-ción formal y no formal.

Los dos capítulos siguientes están dedicados a analizar el desempeño de la organización comunal en las instancias formales (capítulo 4) y en las experiencias no formales de participa-ción (capítulo 5). En ambos capítulos se hace énfasis en el lugar que ocupa la organización comunal en la instancia o experiencia; las prácticas, valoraciones y percepciones en torno a la representación comunal y se incluye un balance en términos de trayectoria y perspectivas.

En las conclusiones se presentan los aspectos más relevantes del estudio, procurando una mirada integral en torno a las prácticas participativas de las Juntas de Acción Comunal en Bogotá, identificando tendencias, buenas prácticas y destacando elementos que pueden resultar valiosos desde la perspectiva de formulación de política pública orientada al fortaleci-miento de las organizaciones comunales para su incidencia en los asuntos de la ciudad.

Finalmente, se espera que este documento, así como las investigaciones realizadas para cada una de las localidades se constituyan en un aporte al conocimiento sobre las prácticas participativas en Bogotá y animen el debate público en torno al tema.

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INTRODUCCIÓN

Aunque han transcurrido más de cincuenta años desde su creación y las dinámicas socio-políticas han cambiado desde entonces, las Juntas de Acción Comunal continúan siendo la organización de base por antonomasia. Así lo demuestran tanto los datos como las prácticas participativas. Entre el 2000 y 2007 existían en Colombia alrededor de 57.000 Juntas de Acción Comunal, y según datos de 2009 sólo en Bogotá existen 1.756 organizaciones comunales de primer nivel (barrial) que congregan aproximadamente a 23.000 líderes sociales como dignatarios y a otros 750.000 ciudadanos en calidad de afiliados (Agudelo R., 2009).

En el entramado de organizaciones de base, las Juntas de Acción Comunal son las de mayor arraigo ciudadano y las que más peso tienen dentro del tejido asociativo a escala barrial, veredal, local, Distrital e incluso nacional. El 40 por ciento de las organizaciones sociales que existen en Bogotá son comunales (Corporación Raíces, 2002).

Actualmente en Bogotá las Juntas de Acción Comunal tienen representación en diferen-tes instancias de participación a nivel local y distrital, lo que pone de manifiesto de un lado, el reconocimiento de la trayectoria e importancia de estas organizaciones como parte del entramado social de la ciudad y de otro, la necesidad de la propia organización comunal de insertarse en las nuevas lógicas y dinámicas participativas.

Adicionalmente, la mayoría de las organizaciones comunales continúan cumpliendo sus tradicionales funciones relacionadas con el desarrollo integral de sus comunidades y adelantan-do diferentes tipos de gestiones ante entidades de la administración a nivel local y distrital.

Sin embargo, como se advertirá en el presente capítulo, y a lo largo de la investigación, la situación actual de las Juntas de Acción Comunal va mucho más allá y es mucho más compleja, especialmente desde la perspectiva de sus prácticas participativas, su intervención e incidencia en instancias y procesos de participación a escala barrial, local y distrital.

Trayectoria de la organización comunal en Bogotá

La acción comunal surge en Colombia, durante la administración del presidente Alberto Lleras Camargo, como una iniciativa de origen estatal inspirada en las políticas internacionales de la “Alianza para el Progreso”, que buscaban de un lado, resolver problemas críticos relacionados con la pobreza y de otro, servir de mecanismo para mitigar y prevenir los conflictos derivados de las carencias de sectores sociales en el ámbito rural y urbano.

En el país, la acción comunal se aplicó como una estrategia de integración, de incorporación social, centrada en promover la paz, la descentralización y la alfabetización, dado el déficit de instituciones educativas rurales ocasionado por el desmonte de las grandes haciendas.

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La apuesta estatal de promoción de la acción comunal orientada por el principio del desarro-llo comunitario de “ayudar a los individuos para que se ayuden a sí mismos” así como las iniciativas de autogestión que se venían configurando, fueron institucionalizadas mediante la expedición de la Ley 19 de 1958 sobre reforma administrativa (Londoño, 1997, p.92).

La ley estableció que los concejos municipales y otras entidades locales debían reglamentar la conformación de las Juntas de Acción Comunal y encomendarles “funciones de control y vigilancia de determinados servicios públicos, o dar a esas juntas cierta intervención en el manejo de los mismos” (Art.22).

De acuerdo con esta norma la creación de las juntas era una forma de incorporar a las comunidades en la realización de sus propias obras de infraestructura y servicios, disminuyendo los costos en programas sociales y logrando mayor integración popular en políticas del Estado; se trataba de procesos de participación (aunque la ley habla de cooperación) inducidos y canalizados por las administraciones. Según la Ley, con la “cooperación” de los vecinos de cada municipio se pretendía (Art. 23):

• Aumentar y mejorar los establecimientos de enseñanza y los restaurantes escolares; • Aumentar y mejorar los establecimientos de asistencia pública y los restaurantes populares,

y difundir prácticas de higiene y prevención contra las enfermedades; • Administrar equitativamente las aguas cuyo uso pertenezca a varios riberanos, y estable-

cer adecuados sistemas de riego y drenaje; • Mejorar los sistemas de explotación agrícola; • Construir viviendas populares y mejorarlas; • Construir y mantener carreteras, puentes y caminos vecinales; • Organizar cooperativas de producción, de distribución y de consumo; • Organizar bolsas de trabajo; • Fomentar la difusión del deporte y de espectáculos de recreación y cultura.

Sin embargo, la ley de 1958 no avanza en la definición de las Juntas de Acción Comunal, apenas once años después con el Decreto 2070 de 1969, se hace un esfuerzo para definir-las. En efecto, se plantea que: “...es Junta de Acción Comunal toda Asociación voluntaria de los vecinos de un Municipio, Barrio, Inspección de policía, Corregimiento, Vereda o Caserío, que se organiza democráticamente, sin ánimo de lucro, para conseguir el desarrollo social y económico de los asociados y de las familias que integran la respectiva comunidad”.

A través de este decreto se define a las Juntas de Acción Comunal como las organizaciones comunitarias por excelencia y las interlocutoras con el Estado al establecer entre sus finalida-des “Organizar los diferentes sectores populares para que tomen conciencia de las necesida-des de la comunidad y de la manera como pueden satisfacerlas y asumir la vocería de la comunidad en los problemas que directamente le interesan”.

De acuerdo con esto, desde la creación legal de las Juntas de Acción Comunal, éstas han sido concebidas como las organizaciones que trabajan por la atención de las necesidades más sentidas de la población y han sido las llamadas a resolver, por la vía de la autogestión o de la interacción con el Estado, los problemas relacionados con el desarrollo comunitario en lo barrial o veredal.

En la historia de la organización comunal tanto en Bogotá como en el resto del país, se han identificado cuatro grandes etapas profundamente relacionadas con el contexto político y social del país que ha determinado el crecimiento, las características y alcances de estas organizaciones.

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Etapa de 1958 a 1968

Esta primera etapa de las Juntas de Acción Comunal se caracteriza por su énfasis autoges-tionario orientado a resolver problemas relacionados con servicios públicos domiciliarios, equipamientos básicos como escuelas y salones comunales así como vías primarias.

Durante esta primera etapa la creación de Juntas de Acción Comunal estuvo focalizada en las zonas rurales de los departamentos de Caldas, Huila, Santanderes, Tolima, Valle y Nariño; sin embargo, rápidamente su conformación se fue extendiendo hacia el resto del país (Londoño R., 1997, p.92).

Entre 1959 y 1966 se conformaron en Bogotá 250 Juntas de Acción Comunal. En ese momento, el balance de la administración de la ciudad sobre el surgimiento de las JAC apuntaba a que a través de estas organizaciones se lograba:

Responsabilizar a las comunidades de su participación activa en el estudio y solución de sus problemas; estimular la organización comunal para que los inmigrantes provenientes de provincias y áreas rurales se adapten a la vida urbana; despertar la iniciativa, pericia e ingeniosidad de los individuos, como un nuevo recurso para el mejoramiento de sus condi-ciones de vida y formular con las comunidades pequeños planes de desarrollo para cada barrio, integrados dentro del plan general de la ciudad (Jaramillo J. 2005, pp. 20).

Durante este período la entidad encargada de la acción comunal fue en primer lugar el Ministe-rio de Educación para lo cual se creó la División de Acción Comunal. Un año después, en 1960, la división fue trasladada al Ministerio de Gobierno; cambio que contribuyó a acentuar el carácter político de las organizaciones comunales. (Borrero C., 1989). Posteriormente en 1968 fue creada la Dirección de Integración y Desarrollo de la Comunidad DIGIDEC.


Esta etapa marca la expansión de la organización comunal, y al mismo tiempo está marcada por el pragmatismo de la política y los denominados auxilios parlamentarios que derivaron en las prácticas clientelistas de las Juntas de Acción Comunal. Durante este periodo una de las principales fuentes de financiamiento de las JAC provenía de los auxilios parlamentarios1; y sus funciones, en relación con el desarrollo barrial y el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes, estaban determinadas por el paternalismo desplegado por los partidos políticos y por la relación directa entre votos y vías, redes de acueducto o escuelas.

Es justamente durante esta etapa, más precisamente en 1968, cuando se crea el Departamen-to Administrativo de Acción Comunal y se le atribuyen entre otras funciones la de canalizar los auxilios aportados por el Estado para las Juntas de Acción Comunal, de manera que las JAC debían cobrar los auxilios por conducto del DAACD, y ésta entidad debía programar y dirigir las obras barriales hacia las cuales iban destinados dichos recursos (Jaramillo J. 2005, pp. 24).

Con estas condiciones, no es de extrañar que para comienzos de los años 70 el DAACD ya se hubiera convertido en un instrumento de los partidos políticos y que se produjeran debates entre los partidos liberal y conservador por el control de la institución.

En esa línea, Francisco Gutiérrez (1998) señala que las Juntas de Acción Comunal han cumplido la función de ser correa de transmisión entre los partidos políticos y los sectores sociales subordi-

1 Según el trabajo sobre el Movimiento Comunal en Bogotá realizado por Voltaire de Jesus Ciro Restrepo a comienzos de los ’90 el 21% de las JAC incluidas en el estudio tenía como fuente de financiamiento los auxilios políticos.

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nados. En efecto, durante este período el clientelismo se convirtió en el medio articulador del sistema político y la principal herramienta de gestión de las Juntas de Acción Comunal, lo que puso de manifiesto la capacidad de movilización política y partidista de las juntas; aspecto que posteriormente implicaría una creciente pérdida de credibilidad en estas organizaciones y un estancamiento con respecto a su potencial y capacidades de gestión.

Esta pérdida de credibilidad de las juntas entre sus afiliados, es producto justamente de las lógicas del clientelismo en la medida en que se trata de relaciones asimétricas; en primer lugar, porque la calidad de la transferencia de recursos entre las partes son diferentes; en segundo lugar, por la importancia que tiene para cada una de las partes los recursos que aporta a la otra y finalmente, por el carácter de los compromisos adquiridos; mientras los compromisos de la parte débil, en este caso las juntas, adquieren cierta obligatoriedad, los compromisos de la parte fuerte (es decir el político de turno) pueden dejarle un amplio margen de discreciona-lidad sobre el cuando y el cómo (Gutiérrez F., 1998, p.59). Esta relación asimétrica se traduce en una serie de promesas incumplidas, relaciones de dependencia y un desarrollo comunitario que no termina de consolidarse.

Curiosamente en las décadas de los 70 y 80 se produce un avance significativo en la organización comunal como una estrategia para superar la atomización, por su configura-ción meramente barrial y veredal, y avanzar en la construcción del movimiento comunal; se empiezan a llevar a cabo los congresos comunales distritales concebidos como un espacio de encuentro y de definición de agendas colectivas que trascendieran lo barrial e incluso lo local y se crean en 1974 las asociaciones zonales de JAC –Asojuntas- y en 1985 la Federación Comunal de Bogotá; dos años después se formaliza la estructura de la organización comunal mediante el decreto 330 de 1987 y se crea la Confederación Nacional Comunal (Ciro Restrepo V., 1993, pp. 75).

Durante esta etapa, al mismo tiempo que la organización comunal funciona con la lógica impuesta por los auxilios parlamentarios y sus negativas consecuencias, alcanza un crecimien-to importante en relación con el auge de los movimientos sociales y la confluencia de múltiples tendencias y sectores alrededor de lo comunal (movimientos sociales, de izquierda, sindicalis-ta), reivindicando, entre otros aspectos, la descentralización y la autonomía regional.


Aunque ya en la década de los 80 eran evidentes los problemas de las Juntas de Acción Comunal asociados a las prácticas clientelistas, con la expedición de la Constitución en 1991 que eliminó la figura de los auxilios parlamentarios, podría decirse que estas organizaciones entraron en crisis porque no contaban con el “apoyo” de los partidos políticos y tampoco tenían otras herramientas para la gestión de recursos.

El Censo Nacional Calificado de Juntas de Acción Comunal realizado en 1993, mostró un total de 2.473.027 personas afiliadas a las Juntas de Acción Comunal de las cuales el 13 por ciento estaban en Bogotá (Londoño, 1997, p.90). Para comienzos de la década de 1990 en la ciudad se habían conformado 1060 JAC que agrupaban alrededor de 600.000 socios, sin embargo el 14 por ciento de las juntas permanecían inactivas (Ciro Restrepo V., 1993, pp. 51).

No obstante, estos datos pueden resultar engañosos en la medida en que, como lo muestra Gutiérrez (1998), entre 1980 y 1997 se produce una pérdida de sustancia de participación en las JAC que se hace evidente en una caída gradual entre el número de personas inscritas o afiliadas, el número de asistentes por asamblea y el número de votos por plancha2.

2 Es decir por la lista de nombres encabezada por el candidato a presidente. Mientras en 1980 cada plancha contaba con un poco más de 119 votos en promedio hacia 1997 el promedio era de apenas 42 votos.

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Este comportamiento podría estar motivado en parte por las prácticas al interior de las Juntas. La encuesta realizada por Ciro Restrepo a cien Juntas de Acción Comunal de Bogotá a comienzos de los noventa, mostraba datos como por ejemplo que el 36 por ciento de los directivos comunales tenía más de ocho años de antigüedad en el cargo; que el 35 por ciento tuviera más de 50 años de edad; o que desde la perspectiva de género, el 60 por ciento de las mesas directivas estuvieran conformadas en su mayoría por hombres, frente a apenas un 4,53 por ciento en el caso de las mujeres, y que en la mayoría de los casos dentro de los equipos directivos las mujeres ocuparan el cargo de secretarias (Ciro Restrepo, 1993, pp. 84-93).

Pero además a esta crisis al interior de las juntas se suma el hecho de que durante este período, comenzaran a surgir nuevas organizaciones de todo tipo con estructuras más abiertas y modernas que le quitan fuerza a las JAC como organización de base, por excelencia.

Etapa de 1996 – 2009

En abril de 1996 se inicia un proceso de resurgimiento de la organización comunal mediante la renovación de dignatarios de las Juntas de Acción Comunal, las Asojuntas y la Federación, y también con su vinculación a las instancias de participación creadas a partir de la Constitución de 1991. En el caso de Bogotá, el proceso de resurgimiento de esta organización es promovido por el entonces Departamento Administrativo de Acción Comunal (DAACD), que a través de programas como Obras con Saldo Pedagógico y Acciones para la Convivencia, busca entre otras cosas brindar herramientas a las JAC para entender y asumir nuevas lógicas de relacio-namiento con el Estado y nuevas prácticas para la gestión de recursos por la vía de la elabora-ción de proyectos social comunitarios.

Por otro lado, la Ley 743 de 2002 le da un nuevo alcance a la organización comunal en el marco de la democracia participativa. En este sentido el artículo 8º de la Ley define las Juntas de Acción Comunal como:

Una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturale-za solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa.

Las prácticas participativas de la organización comunal

La organización comunal es identificada como un semillero y como la principal escuela de liderazgo; un significativo número de organizaciones sociales de otro tipo han tenido como fundadores a miembros de las Juntas de Acción Comunal, y en las diferentes localidades muchos ediles han sido antes dignatarios comunales. Este hecho da cuenta de la importancia de la organización comunal en el conjunto del tejido asociativo, pero también plantea cuestio-nes como el tipo de liderazgo que se está generando por parte de estas organizaciones.

Desde la perspectiva del IDPAC, actualmente, el panorama al interior de la organización comunal está marcado fundamentalmente por una serie de conflictos internos, por la falta de relación y comunicación entre las Juntas y los otros niveles de la organización como las Asociaciones, la Federación y la Confederación. Situaciones que condicionan la acción de las organizaciones comunales e incluso su real incidencia en el mejoramiento de las condicio-nes de vida de los habitantes de sus barrios y localidades (Funcionarios IDPAC, grupo focal, diciembre 12, 2008, por Duque, I).

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Por otra parte, las estructuras internas de las organizaciones comunales tienden a la dispersión de la base social y a la concentración del poder en los dignatarios, lo que de por sí ya genera problemas de representatividad y contrapesos en el nivel micro de la organización comunal. Una posible explicación a este fenómeno, está relacionada con que las necesidades de los ciudadanos son cada vez más complejas, diversas y difícilmente pueden ser asimiladas y tramitadas por la organización comunal; esto ha generado una especie de “migración” fundamentalmente entre jóvenes y mujeres dando lugar, de un lado, a la creación de otras organizaciones, y de otro, a un cierto nivel de especialización en los temas que pueden ser abordados y tramitados por las JAC.

Asimismo, la organización comunal enfrenta una serie de desafíos relacionados con su capacidad de interactuar, generar alianzas y sinergias con otras organizaciones sociales. En un contexto de importante intervención de la administración en materia de infraestructura y mejoramiento en la calidad de vida en la ciudad, las organizaciones comunales deben definir una nueva agenda y asumir el protagonismo en diferentes escenarios locales y distritales.

Desde la perspectiva de su agenda temática, la organización comunal se distingue cada vez más por centrar su interés en el desarrollo territorial, lo que le permite articularse a temas transver-sales de la gestión pública, como por ejemplo, la valorización o el aeropuerto. Alrededor de lo territorial, cuenta con una agenda móvil e intermitente que se activa ante problemáticas y situaciones específicas.

En términos generales, las formas de inserción de la organización comunal en procesos de participación ciudadana, tanto locales como ínterlocales y distritales, está marcada por las perversiones que la acechan y que tienen que ver, entre otras cosas, con la permanencia de prácticas clientelistas como mecanismo de acceso a bienes y servicios; con los dificultades para generar iniciativas participativas que superen el ámbito barrial, con la incapacidad para generar estructuras internas democráticas e incluyentes o con la dificultad para crear canales fluidos de comunicación y articulación de las juntas entre sí y a su vez de éstas con las respecti-vas Asojuntas.

De otro lado, como se muestra en la Tabla No. 1 actualmente las organizaciones comunales tienen representación en un amplio y variado número de instancias formales de participa-ción de carácter mixto y netamente ciudadano tanto en el ámbito local como distrital. Un escenario que ofrece a los comunales la posibilidad de incidir a nivel local y distrital en políticas públicas determinantes para la ciudad y que están relacionadas con la planeación territorial y del desarrollo; con cultura; bienestar, salud, seguridad alimentaria y derechos humanos.

Tabla No. 1 Instancias locales y distritales con representación de las JACSector Instancia Norma Objetivos y/o definción de la instancia

Planea-ción

Consejo Territorial de Planeación

Modificado Acuerdo Distrital 18 de 1998

Analizar, discutir, organizar y coordinar lo relacionado con el Proyecto del Plan de Desarrollo, mediante la organización de re-uniones a nivel del Distrito y las localidades en las cuales intervengan los sectores eco-nómicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, con el fin de garantizar eficaz-mente la participación ciudadana, absol-ver las consultas que sobre el Plan Distrital de Desarrollo formule el Gobierno Distrital o las demás autoridades de planeación du-rante la discusión del proyecto del plan.

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Sector Instancia Norma Objetivos y/o definción de la instancia

Seguridad alimentaria

Consejo Directivo del Plan Maestro de Abas-tecimiento Alimentario y Seguridad Alimentaria para Bogo-tá D.C.

Decreto Distrital 315 de 2006, modificado por el 040 de 2008

Garantizar la ejecución de las políticas, pla-nes, programas y proyectos del Plan Maes-tro de Abastecimiento de Alimentos y Segu-ridad Alimentaria de Bogotá.

CulturaConsejo Distrital de Cultura

Decreto Distrital 66 de 1989, Decreto Distrital 462 de 1994 modificado Decreto Distrital 781 de 1998, Adicionado por el Decreto Distrital 996 de 1998, Decreto Distrital 564 de 1999

Estimular el desarrollo cultural y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades. Actuar como entes articula-dores de las actividades relacionadas con el fomento, la promoción y la difusión del patrimonio cultural y artístico Vigilar la eje-cución del gasto público invertido en cultu-ra, Asesorar al gobierno del Distrito Capital en la formulación, implementación y ejecu-ción de las políticas y planes culturales.

Derechos Humanos

Consejo Distrital de Paz

Acuerdo Distrital 17 de 1999

Asesorar de manera permanentemente al Gobierno Distrital en materias relacionadas con la paz; Elaborar propuestas para el Go-bierno Distrital acerca de soluciones nego-ciadas al conflicto político, social y armado interno, al respecto, promoción y defensa de los derechos humanos, la aplicación efectiva del Derecho Internacional Humani-tario, la disminución de la intensidad y cese de las hostilidades, la reincorporación a la vida civil de los miembros de los grupos gue-rrilleros, la reconciliación entre los colombia-nos, la consolidación de la democracia, y la creación de un orden político, económico y social justo; Proponer al Gobierno Distrital mecanismos de participación de la socie-dad civil en los procesos de diálogo y nego-ciación con los grupos guerrilleros

Comité Distrital de Derechos Humanos

Acuerdo 4 de 1995

Organismo asesor del Personero Distrital y de la Unidad Coordinadora de Defensa, Protección y Promoción de los Derechos Humanos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá

Planea-ción

Consejo de Planeación Local - CPL


Diagnosticar y priorizar las necesidades de la localidad. Proponer alternativas de solu-ción a las necesidades estructurales y sec-toriales de la localidad. Organizar, promo-ver y coordinar una amplia discusión sobre el proyecto del Plan de Desarrollo Local, mediante la organización de foros informa-tivos, seminarios, talleres y audiencias públi-cas, encuentros ciudadanos u otros meca-nismos, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana.

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Sector Instancia Norma Objetivos y/o definción de la instancia

Espacio público / Control social

Comité Local de Parques

Acuerdo 78/2002

Red Distrital de Parques.Los comités tienen como función velar por el cabal cumplimiento de la administración y el desarrollo de actividades en los parques zonales y vecinales.

BienestarConsejo Local de Política So-cial -CLOPS

Se rige por Decretos locales

Instancia para la concertación y seguimien-to de la política social de la Localidad, su carácter es mixto y tiene como objetivo principal promover la articulación, integrali-dad y complementariedad de la actuación de las instituciones públicas y convocar la solidaridad.

CulturaConsejo Lo-cal de Cul-tura

Decreto 221 de 2002, Decretos 221 de 2002, 627 de 2007 y 083 de 2008 (aún está en proceso de reforma)

Son organismos de participación ciudada-na para la concertación entre las autorida-des locales y las comunidades, de políticas, planes, programas y proyectos culturales y sus respectivos presupuestos, para el es-tímulo, fomento y desarrollo cultural en las localidades.

Atención a desastres

Comité Lo-cal de Emer-gencias

Decreto 723 de 1999 y 332 de 2004

Es el órgano de coordinación interinstitu-cional local, organizado para discutir, estu-diar y emprender todas aquellas acciones encaminadas a la reducción de los riesgos específicos de la localidad y a la prepa-ración para la atención de las situaciones de emergencia que se den en ésta y cuya magnitud y complejidad no supere sus ca-pacidades.

DeportesConsejo Lo-cal de De-portes

Acuerdos localesEs una instancia estructurada que apoyará a las autoridades locales y de Planeación en cuanto al deporte y la recreación.

Salud

Comités de participa-

ción Comu-nitaria CO-PACO

Decreto 1757 de 1994

Espacio de concertación entre los diferen-tes actores sociales y el Estado

Fuente: elaboración propia

Pero además de las instancias formales de participación, las Juntas de Acción Comunal hacen parte de otras experiencias o espacios que no están reglamentados pero que tienen cierto grado de consolidación en términos de tiempo, integrantes, agendas de trabajo e inciden-cia en asuntos locales. La intervención de las JAC en este tipo de espacios puede dar cuenta de la superación de las prácticas participativas ligadas a lo estrictamente barrial, asociadas a redes clientelares o a la coexistencia de nuevas y viejas prácticas.

En este sentido, señala Gutiérrez (1998) que si bien las reformas post-constitucionales le quitaron a los jefes clientelistas los auxilios parlamentarios, que les permitía mantener cautivos a sus electores y que se esperaría el surgimiento de formas de participación más modernas o autónomas, la renovación de lideres y prácticas no sólo no acaba de producirse sino que además los actores de la participación son los mismos, permanecen estables sólo que se rotan entre las JAC y los nuevos espacios e instancias de participación.

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De todas maneras, tanto las instancias formales como las experiencias no formales de partici-pación se convierten en un escenario de primer orden para la redefinición de las organiza-ciones comunales, por ejemplo, en nuevos contextos de actuación, ámbitos de intervención de incidencia nuevos, variados y más estratégicos para la ciudad por lo que representan en términos de posibilidades de formulación, ejecución y seguimiento a políticas públicas de orden local y distrital.

La trayectoria de las Juntas de Acción Comunal motiva toda una serie de interrogantes con respecto al papel que desempeñan o pueden llegar a desempeñar tanto en los espacios no formales como en las instancias formales de participación. Algunos ejemplos ¿Está preparada la organización comunal para ejercer un papel protagónico e incidente en estas instancias y espacios?; ¿Teniendo en cuenta que son las Asojuntas y la Federación las organizaciones que tienen representación en las instancias locales y distritales, se puede hablar de una verdadera representación de la organización comunal en estas instancias?; ¿Cuáles son las prioridades o los temas que pone en la agenda de las instancias la organización comunal desde una mirada de localidad o ciudad?; ¿La intervención de las JAC en dichas instancias les permite superar el la escala de lo micro, lo barrial? qué tipo de relaciones establecen las JAC con otras organiza-ciones sociales para gestionar cambios o transformaciones?; ¿Hasta qué punto la oferta institu-cional dirigida a la organización comunal contribuye a su cualificación y fortalecimiento para su incidencia en los diferentes espacios e instancias de participación a nivel local y distrital?

Todos estos interrogantes son los que han orientado y motivado el desarrollo de esta investiga-ción, en la perspectiva de establecer los espacios, formas, lógicas y dinámicas con las cuales están partipando las Juntas de Acción Comunal en Bogotá.

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1. ENfOqUE CONCEPTUAL

El ejercicio investigativo de abordar las lógicas y dinámicas de la inserción de la organización comunal en las instancias y procesos de participación a nivel local y distrital, implica la construc-ción de un enfoque conceptual amplio y actualizado, que de cuenta de la complejidad que encierra el interrogante de cómo participan las Juntas de Acción Comunal en Bogotá.

Tanto el camino recorrido por la organización comunal desde su creación como su mismo carácter, plantea importantes cuestiones que tienen que ver con los niveles de organiza-ción social; las tensiones entre nuevos y viejos tipos de liderazgo; los cambios en el marco de relaciones Estado y sociedad; el peso de las dinámicas de escalas en las lógicas y alcances de la participación en términos de temáticas de interés y niveles de incidencia y las rupturas y continuidades que se pueden dar en torno a las diferentes formas de participación.

1.1 Debates alrededor de la democracia representativa y la democracia participativa Algunos críticos de la Democracia, especialmente los críticos opositores, según lo categoriza Robert Dahl, consideran que “dentro de un pueblo sólo un limitado subconjunto de personas tiene derecho a participar en el gobierno: ellas constituyen el pueblo en otro sentido: son, dicho con más propiedad, las y los ciudadanos o la ciudadanía (demos). ¿quién debe integrar el demos?” (Dahl, R. 1991, p.12). Esta crítica se sustenta en el supuesto que el demos solo debe incluir a los que están calificados para participar en el gobierno, lo que conduce al tutelaje configurándose en la práctica un gobierno jerárquico.

Otra crítica a la Democracia que esbozan los opositores consiste en la escala y en los resulta-dos. ¿En dónde es viable construir la democracia? “Los críticos del gobierno del pueblo afirman que no está justificado un proceso de toma de decisiones colectivo, por democrá-tico que sea, si no genera o tiende a generar resultados deseables… se instala el dilema del proceso versus la sustancia” (Dahl, R. 1991, p.14). Dahl hace alusión en este texto a la escala transnacional como aquella en la que actualmente se toman las decisiones, haciendo que los gobiernos de los países se conviertan en gobiernos locales. Independiente de los acuerdos que pueda haber frente a estos planteamientos, lo que lo que interesa de su señalamiento es que al introducir el concepto de escala permite determinar las posibilidades de una participa-ción política directa en la toma de decisiones en la Democracia de hoy.

Y esto es claro si se recuerda el planteamiento de Sartori de que “La política en último término gira en torno a la relación entre gobernantes y gobernados… el hecho de que un proceso decisorio democrático borre en cierta medida la línea divisoria entre gobernantes y goberna-dos no implica que ambos lleguen a confundirse” (Sartori, G., 2005, p.116). Y ese proceso decisorio democrático ha sido visto tradicionalmente en el proceso de elecciones y en el hecho de elegir. Pero, si las elecciones computan y registran decisiones, ¿de dónde vienen y cómo se forman dichas decisiones? Considera que la opinión de los gobernados es la base

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de todo gobierno. Es precisamente esta pregunta la que permite abrir otras esferas de análisis entre esquemas de democracia representativa y democracia participativa.

Bobbio (1986) plantea que la democracia es un sistema de reglas para la formación de las mayorías, entre las que cabe destacar el peso igual de los votos y la ausencia de distinciones económicas y sociales en la conformación del electorado.

El principio de representación es, entonces, vital en este modelo. En su origen, los sistemas represen-tativos fueron creados por dos razones: en primer lugar, para evitar que las decisiones públicas fueran presa de las pasiones de las facciones existentes en el seno de la ciudadanía. Se partía del supuesto de que las personas son por naturaleza egoístas y ambiciosas, lo que las llevaría a buscar el poder para favorecer sus intereses. En segundo lugar, para generar un contrapeso al ejercicio del poder político que alejara cualquier posibilidad de convertir la democracia en una tiranía.

Así, la democracia representativa no fue diseñada para que la ciudadanía gobernara directa-mente sino para alejarla de las decisiones públicas e impedir que éstas fueran producto de la imposición de una facción sobre otras. El sistema representativo parte del supuesto de que la élite de elegidos es capaz de identificar, a través de procesos deliberativos, el interés común.Tales postulados constituyen el pilar principal de lo que Santos y Avritzer (2002) denominan la “concepción hegemónica” de la democracia en el siglo XX, la cual se extendió rápidamente en el mundo, pero generó una situación paradójica: a medida que ganaba terreno experimen-taba una crisis de participación y representación política que se expresó en varios ámbitos.

• Las formas de mediación política: los partidos mostraron tendencias hacia la oligarqui-zación y la clientelización, debido a la fuerte presión de los intereses privados y al poder del patrimonialismo. Esto condujo a una pérdida de confianza de los ciudadanos en las organizaciones políticas y en sus agentes.

• La rendición de cuentas: las elecciones constituyen cada vez menos un instrumento idóneo para que la o el ciudadano castigue o premie a los representantes políticos, pues cuenta con herramientas cada vez más débiles para asegurar que los elegidos cumplan su deber. No existe ningún mecanismo de control que impida a los representantes cambiar sus fórmulas programáticas y sus promesas electorales. Ellos gozan de un amplio margen de maniobra, una vez que son elegidos y la o el ciudadano poco puede hacer para evitar esa situación. Además, el volumen de información con el que cuenta la o el ciudadano es reducido, lo que lo deja sin elementos para juzgar el comportamiento de sus representantes.

• La representatividad de los elegidos: La heterogeneidad de la sociedad ha producido un efecto negativo en la medida en que los sistemas de representación política son cada vez menos capaces de abarcar el espectro total de intereses vigentes en la sociedad.

• La participación en los asuntos públicos: La representación desestimuló la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, bajo el supuesto de que estos últimos eran responsa-bilidad de los representantes y no del elector.

• El papel de la burocracia: En las democracias modernas, la burocracia, que tiene un peso relevante en el conjunto del sistema político, muestra dos problemas: la incompatibilidad de sus esquemas universales con la diversidad de intereses y demandas que circulan en la sociedad; y su incapacidad para manejar la compleja información relacionada con la gestión pública.

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La democracia participativa3

Según lo señala Echavarría, durante la última década

El debate democrático participativo se centró, entre otros temas, en el cuestionamiento de los límites deseables y prácticos de la intervención estatal y, correlativamente, del alcance de la autodeterminación de la ciudadanía; en la democratización del Estado a través de la ampliación de la accesibilidad y responsabilidad de los representantes y funcionarios; en la distancia entre el reconocimiento formal de derechos y los derechos como facultades garantizadas de los ciudadanos; en la tensión entre la institucionaliza-ción y el experimentalismo, que privilegia la apertura y fluidez de diseños institucionales que permiten el aprendizaje ciudadano; y en las propuestas de transformación en torno del autogobierno y el control de los escenarios inmediatos (Echavarría, C. 2008, p.142).

Es una búsqueda por ampliar la democracia en donde se considera que el ciudadano puede intervenir si mediaciones en la discusión pública.

La noción de democracia participativa se articula a una visión del mundo y de la vida cuyo núcleo es el perfeccionamiento de la convivencia humana. En tal sentido, la democracia es una nueva “gramática” de organización de la sociedad y de su relación con el Estado (Santos, B. y Avritzer, L, 2003).

Tres nuevos conceptos están asociados a esa cosmovisión: en primer lugar, el reconocimien-to de la pluralidad humana y el rechazo a toda forma homogénea, única, universal, de organización de la sociedad. La democracia es así concebida como un intento permanen-te por constituir nuevos esquemas de convivencia y de organización del Estado y de la vida colectiva. En segundo lugar, el espacio público como lugar de visibilización y de encuentro de la sociedad, donde los excluidos –mujeres, minorías étnicas, trabajadores, etc.- pueden problematizar en público las condiciones de desigualdad que operan en la esfera privada. Finalmente, el tercer concepto es el de ciudadanía activa, leída en términos de dinámica de la movilización social en torno a los asuntos públicos.

Según Escobar, Álvarez y Dagnino (2001), la política es un campo de disputa en torno a la signifi-cación cultural de las prácticas sociales. En tal sentido, los movimientos sociales no podrían ser disociados del campo político, pues su acción contribuye a su ampliación. La ciudada-nía activa implica una triple condición de los individuos: como sujetos de derecho, como miembros de una comunidad política y como sujetos de responsabilidad con la comunidad a la que pertenece. En consecuencia, “la ciudadanía deja de ser considerada una condición meramente legal y relacionada exclusivamente con derechos para ser ‘la identidad política común de personas que pueden estar empeñadas en muchos emprendimientos con finalida-des diversas y con diferentes concepciones del bien, pero que, en la búsqueda de su satisfac-ción y en la ejecución de sus acciones, aceptan someterse a las reglas que prescribe la repúbli-ca’” (Mouffe Ch. en Duque, I, Pereira, M y Pérez, P. 2006, p.31).

3 Sader define la democracia participativa a través de algunos de sus rasgos: la afirmación del Estado de derecho, del planeamiento participativo, de la responsabilidad social de las empresas, de la participación de las mujeres en la lucha política y de la reivindicación de los derechos sociales. Le apuestan a una profundización de las relaciones entre los ciudadanos y las decisiones del poder político y a un rescate de los grupos minoritarios como actores sociales. Le apuntan a una reforma democrática del Estado en el sentido de acercamiento de los gobernantes a los gobernados y de control de los segundos sobre los primeros. Las iniciativas de democracia participativa buscan rescatar la dimensión pública y ciudadana de la política, sea a través de la movilización de sectores sociales interesados en la realización de políticas públicas, presionando a las autoridades para que tengan en cuenta sus puntos de vista y sus necesidades, sea a través de la transformación/flexibilización de las instituciones representativas para que abran las puertas a la voz de los ciudadanos. Ver SADER, Emir, “Para outras democracias”, en SANTOS y AVRITZER, op.cit., pp. 651 y ss.

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La democracia participativa ha sido contrapuesta por algunos análisis a la democracia representativa, como si representación política y participación ciudadana fueran conceptos excluyentes. Held en cambio considera que es posible y deseable encontrar una perspectiva que integre esas corrientes y vea la democracia como un fenómeno de doble cara, en el que representación y participación son complementarias. Es en dicha complementariedad donde cada una de ellas encuentra su mayor potencial4.

La complementariedad implica una articulación más profunda entre los dos modelos y obliga a la democracia representativa a flexibilizarse para integrar en el debate político-electoral las propuestas de reconocimiento cultural y de inclusión social.

Esto supone una decisión política de los agentes estatales de ampliar la participación a través de la instauración de formas participativas de deliberación y de toma de decisiones que antes eran detentadas por las autoridades. El Estado necesariamente debe transformarse en una arena de deliberación y en un lugar de experimentación cultural.

Algunos de estos desafíos, que convierten el espacio de la política en escenario de múltiples y complejas reivindicaciones, se relacionan con los retos impuestos por el cambio tecnológico y la globalización, las transformaciones en la concepción de ciudadanía y la construcción de nuevos sujetos sociales, y políticos interesados en el ejercicio pleno de los derechos humanos, la reivindicación de lo subjetivo, las diferencias de género, las orientaciones sexuales, la reivindi-cación de identidades religiosas y étnicas, entre otras.

Surgen en ese orden de ideas dos grandes retos: el primero, se refiere a cómo recuperar el sentido de la igualdad como proceso sociopolítico, es decir, cómo incluir a los excluidos y disminuir las brechas de exclusión cada vez más profundas originadas en las estructuras sociales y económicas. El segundo, cómo reconocer la diversidad cultural, la pluralidad, la autonomía de los sujetos, sin que ello implique la consolidación de la desigualdad (Hopenhayn, M. 2001).

La democracia contemporánea se configura como el espacio por excelencia en el que se conjugan diversas identidades: mujeres, jóvenes, ambientalistas, ecologistas, etc., que a través de reglas y procedimientos intervienen en la esfera de lo público y en el diseño de políticas basadas supuestamente en principios de justicia social, equidad, redistribución y multiculturali-dad. Se trata de la llamada ciudadanía compleja que se configura a partir de los cruces entre identidades lo que supone la existencia de múltiples espacios de representación, reivindica-ción e incidencia (Rubio Carracedo, J en Hernández, A, 2006, p.254).

Uno de los escenarios que plantea el estudio de la participación en organizaciones como las JAC, que han surgido en un contexto autoritario y de dominio de la democracia represen-tativa, es justamente el proceso y la capacidad de asimilación e incorporación de este tipo de organizaciones a un nuevo contexto complejo en donde se yuxtaponen identida-des, necesidades e intereses. Tanto las nociones de ciudadanía activa como de ciudada-nía compleja, hacen referencia a la aparición de nuevos actores en el espacio público, de hecho se habla de una diversidad de espacios públicos en donde puedan hacerse visibles los diversos públicos. Al respecto vale la pregunta referida a qué pasa con actores como la organización comunal, que ya ocupaban un lugar en el espacio público; será posible que se fortalezcan y contribuyan a la construcción de contrapesos sociales fuertes o por el contrario, que se desdibujen frente a la dificultad de asimilar los nuevos retos y redefinirse en el marco de la ciudadanía compleja y por tanto de las nuevas formas de relación entre Estado y sociedad?

4 Este planteamiento ya había sido hecho a comienzos de la década del 80 del siglo pasado por Nicos Poulantzas en su libro Estado, Poder y Socialismo.

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1.2 Relación Estado y Sociedad El concepto de Gobernanza propone reconocer la existencia de otros actores diferentes al gobierno en los procesos de toma de decisión de políticas públicas, así como la conformación de estructuras y organizaciones a través de las que se generan estas decisiones. Igualmente plantea una discusión amplia sobre los beneficios y contradicciones que pueden implicar los esquemas de Gobernanza en las estructuras de toma de decisión, así como un debate sobre la capacidad y autonomía de los gobiernos para garantizar el interés común.

Para Peters (2001) la Gobernanza Democrática es un concepto atado al de Gobernar, el cual busca dar respuesta a la creciente complejidad del entorno involucrando actores no gubernamentales en el diseño e implementación de políticas. Es un proceso de dirección de la sociedad que se genera a través de un conjunto de actores que interactúan para lograr metas globales.

Por su parte, Mayntz (2001) habla de la Gobernanza Moderna aludiendo a un nuevo modo de gobernar que se traduce en esquemas cooperativos, no jerarquizados, en donde las institu-ciones estatales y no estatales cooperan en la formulación y aplicación de políticas públicas. La articulación se puede dar mediante arreglos neocorporativos, de autorregulación de la sociedad (funciones delegadas susceptibles de ser reguladas) y de redes de políticas en donde el gobierno deja de ser el centro director de la sociedad.

En ambas posiciones se reconoce que el gobierno no es el único responsable de gobernar. Sin embargo, difieren sobre los efectos que puede tener sobre el papel del Estado y la capacidad de preservar el interés común. Para Peters la Gobernanza implica pérdida del sector público en el monopolio para la conducción de los asuntos de interés público, generando un estilo de gobierno fragmentado que impide la definición de metas y prioridades generales. Por esa razón se encuentra a favor de formas más jerarquizadas de gobierno con un control desde el centro sobre aspectos de gestión estratégica.

Si bien Mayntz reconoce que en la Gobernanza moderna el poder está disperso en la sociedad, no lo considera fragmentado dado que las autoridades deben ser fuertes pero no omnipoten-tes. No hay una pérdida del control del Estado, sino un cambio de forma que combina la jerarquía y la organización cívica. No le preocupa, como a Peters, quién asume la responsa-bilidad por las decisiones tomadas o si los actores sociales tienen la capacidad para tomar decisiones en su propio nombre o las dificultades que pueden tener para llegar a acuerdos que involucren a todos los sectores.

En efecto, Mayntz reconoce que, en un esquema de Gobernanza, debe existir una sociedad civil fuerte, con autonomía para negociar con otros intereses y con el Estado en donde ningún actor corporativo domina a otro. La Gobernanza puede aludir a la apertura de espacios y a la introducción de mecanismos de concertación, pero también pone en evidencia la discusión sobre la capacidad del Estado de reconocer la diversidad de intereses en conflicto que se encuentran en la sociedad. Por lo tanto, se podría suponer que la apertura de espacios no solo está encaminada a una mayor legitimidad de las decisiones tomadas sino a una manera de canalizar e identificar estos intereses.

Por lo tanto, más que buscar un consenso de intereses, pareciera que la Gobernanza se entendería más como la posibilidad de poner en la esfera pública la multiplicidad de intereses existentes y propiciar allí una correlación de fuerzas cuyos resultados se concretan en las decisiones tomadas las cuales no siempre responderán al bien común. Es decir, cuando las instituciones estatales abren la posibilidad de concertar la toma de decisiones no necesaria-

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mente buscan el interés colectivo sino una legitimidad de las decisiones tomadas a partir de las relaciones de poder que se generan en los espacios de concertación que se establezcan.

Por otra parte, en los planteamientos de ambos autores subyacen los límites y los retos de lo que también se puede denominar como esquemas de democracia participativa. En ambos se abre la pregunta sobre la capacidad y las formas de organización de la sociedad civil, sobre sus formas de interacción y sobre las relaciones de poder que se entretejen en los procesos de toma de decisión alrededor de la formulación de las políticas públicas.

Estas reflexiones conllevan al examen sobre los modelos alternativos del proceso de la política pública o denominados como esquemas de “abajo hacia arriba” en contraposición a los que son de arriba hacia abajo. Para Peters (1995), en la formulación de políticas de Abajo hacia Arriba, el Estado abre canales de concertación con la sociedad quien asume una actitud activa, en donde se promueve, en términos del autor, una “Democracia sustantiva” en cuyo marco se pretende una participación más directa en las decisiones de política pública permitiendo que las personas y las entidades lleguen a unos acuerdos antes de la decisión final.

En el modelo de abajo hacia arriba existen dos vertientes: la línea plebiscitaria (consultiva) y la que favorece la participación de los grupos más directamente afectados por una política. Sin embargo, se caracteriza por:

• Recoger necesidades y deseos de las personas, así como de las capacidades de acción y el conocimiento sobre las necesidades de la población por parte de los niveles inferiores de los gobiernos. La formulación de políticas se abre a diferentes influencias.

• Muchas decisiones se toman en los niveles inferiores del gobierno. Para la población es más fácil influir en este nivel de gobierno.

• Surge una variedad de instrumentos de política pública, bien sea para negociar intereses o los que permiten que los consumidores de servicios públicos ejerzan como árbitros respecto a la naturaleza de las políticas (poder de veto mediante el consumo).

• Se basa en el principio de ajustar las políticas a las realidades locales o particulares lo que genera equidad al relacionar las políticas con la necesidad.

Para Fung y Wright (2003), la gobernanza deliberativa requiere de la existencia de un contrapo-der social capaz de neutralizar las prerrogativas de los actores dominantes. Se configura una relación entre la existencia de contrapoderes sociales con una orientación de la gestión hacia la gobernanza. El escenario ideal es el modelo de Gobierno Participativo con Poder de Decisión (GPPD) al que haremos referencia más adelante.

1.3 Participación Ciudadana En un marco de democracia participativa, de apertura de esquemas de Gobernanza y de la introducción de modelos de formulación de política de abajo hacia arriba mediante nuevos ámbitos de participación, autoras como Echavarría (2008) consideran que se presenta un claro desafío a las formas institucionales previstas en la democracia representativa y que ha originado un modelo democrático que promueve el flujo de la comunicación entre el “sistema político administrativo” y los espacios “informales de opinión y voluntad pública”.

En el modelo democrático participativo ha cobrado especial relevancia el ámbito local dado que es más factible en esta escala acercar a los procesos decisorios aunque, tal y como afirma

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la autora, la cercanía física no representa ninguna garantía. Pero además de la localización o la escala de incidencia, estos esquemas ponen de presente las tensiones y articulaciones entre la participación ciudadana y la representación política, surgiendo interrogantes sobre cuál es el lugar de cada una de ellas en los procesos de toma de decisión y qué articulaciones y desarticulaciones existen entre ellas (Velásquez, F, González, E. Rodríguez, C. 2008).

Se entiende que “la participación ciudadana es una forma de relación entre el Estado y la sociedad civil. Resulta de la combinación de discursos, intereses y propósitos de los diferentes actores involucrados en la vida pública, y se desarrolla en función de los pesos y contrapesos sociales y políticos existentes en unas particulares coordenadas de espacio y tiempo” (Ibíd., p.203).

En esa perspectiva, la participación es entendida como intervención antes que como incorpo-ración5. Es decir, se la mira como un proceso social, producto de la acción intencionada de individuos y grupos en busca de metas específicas, en función de intereses diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder. Es, en suma, un proceso “en el que distintas fuerzas sociales, en función de sus respectivos intereses (de clase, de género, de generación), intervienen directamente o por medio de sus representantes en la marcha de la vida colectiva con el fin de mantener, reformar o transformar los sistemas vigentes de organiza-ción social y política” (Velásquez, F. 1986, p.22)6. Entendida así, la participación opera en el escenario público y es en él donde produce sus efectos.

Este enfoque supone una condición de autonomía, a través de la cual cada una y uno de los participantes opera sobre la base de decisiones propias, fundadas en su interpretación de la realidad y en sus propios intereses y posibilidades. En segundo lugar, las asimetrías que operan en el proceso son de carácter horizontal. No todos los participantes están dotados de los mismos recursos (materiales, de información, de poder, etc.), pero se supone que ningún sector por definición tiene algún privilegio en el proceso. Las fuerzas se van alinderando en el propio trayecto y, al final, es muy posible que la voluntad de uno o varios sectores se imponga sobre la de los demás.

Finalmente, es importante referirse a las condiciones para el ejercicio de la participación. Entre ellas, cabe destacar dos: en primer lugar, la existencia de un ambiente favorable, es decir de un entorno socio-político que estimula el ejercicio de la participación ciudadana y lleva, por tanto, a que los actores decidan hacerlo. Entre las condiciones del entorno pueden mencionarse el grado de apertura del sistema político a las demandas sociales, la presencia o ausencia de grupos de apoyo a los actores participantes, el grado de unidad de las élites políticas y la capacidad del gobierno para instrumentar sus planes y programas, especialmen-te en materia de estímulo a la participación ciudadana.

En segundo lugar, la existencia de actores interesados en participar, que cuenten con recursos y motivaciones para intervenir en el escenario público. Los actores pueden aprovechar el entorno en la medida en que cuenten con recursos tales como la organización, la informa-

5 La participación como incorporación está relacionada con las estrategias de incorporación de grupos margina-les al desarrollo bajo la iniciativa y orientación de un agente externo. Si miramos el origen de la organización comunal en Colombia podría decirse que está marcada fundamentalmente por la noción de participación como incorporación.

6 Oscar Sánchez propone un elemento adicional en la definición de participación, a saber su carácter “comunicacio-nal”: “La participación es una forma de comunicación en la cual se reconoce e incorpora a los sujetos de la relación. Y en presencia de intereses diversos (que es lo que aquí nos ocupa), se convierte en una forma de comunicación que acepta la posibilidad de redefinir los atributos de poder de los sujetos sobre la relación” (SANCHEZ, Oscar, “Elementos para una propuesta de coordinación de las acciones gubernamentales de promoción de la participa-ción ciudadana que se adelantan en Bogotá, como mecanismo para propiciar cultura democrática en la ciudad”, Bogotá, IDCT, Observatorio de Cultura urbana, 2002 (mimeo).

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ción, el tiempo necesario, los recursos económicos, los liderazgos y las redes de compromiso, así como los dispositivos técnicos y jurídicos necesarios para hacer efectiva la participación.

En un contexto en que se den dichas condiciones para el ejercicio de la participación, es posible la existencia, entre otros, de instancias de participación; es decir, canales de comunica-ción entre Estado y ciudadanía, espacios de encuentro e interacción entre actores sociales y a su vez de éstos con las entidades públicas. Existen dos tipos de instancias de participación; en primer lugar, las instancias formales, es decir aquellas que están reglamentadas desde el nivel distrital o local en donde a través de una norma específica se definen su conformación, alcance y mecanismo de incidencia. Un ejemplo de este tipo de instancias son los consejos de planeación local.

En segundo lugar, están las instancias o experiencias de participación no formal. Al igual que las anteriores son espacios de encuentro entre actores sociales y de éstos con las adminis-traciones, sin embargo, la diferencia radica en que si bien se trata de espacios formalmente constituidos, esto es, con planes de trabajo y procedimientos de actuación definidos y propósi-tos de incidencia en política pública, no han sido constituidos mediante una norma específica. En este caso, un claro ejemplo lo constituyen los procesos que adelantan las Juntas de Acción Comunal en sus barrios o en alianza con otros.

El objetivo de la participación no es necesariamente la integración y la subordinación social. Puede ser perfectamente la transformación del orden vigente o la introducción de cambios (culturales, políticos, económicos, etc.) que modifiquen sus reglas de juego. En ese sentido, no sólo está atravesada por relaciones de poder sino que puede apostarle a la redefinición de estas últimas.

Tabla 2. Niveles de participación ciudadana en los ciclos de la política públicaCiclo/Niveles Información Consulta Iniciativa Concerta-

ción Decisión Gestión Fiscalización

Identifica-ción del problemaEstudio de alternativasDecisiónEjecuciónSeguimiento y Evaluación

Fuente: Elaboración propia

Finalmente, un punto central es el referido a las condiciones para el ejercicio de la participa-ción. Entre ellas, cabe destacar dos: en primer lugar, la existencia de un ambiente favorable, es decir de un entorno socio-político que estimule el ejercicio de la participación ciudadana y lleve, por tanto, a que los actores decidan hacerlo. Entre las condiciones del entorno pueden mencionarse el grado de apertura del sistema político a las demandas sociales, la presencia o ausencia de grupos de apoyo a los actores participantes, el grado de unidad de las élites políticas y la capacidad del gobierno para instrumentar sus planes y programas, especialmen-te en materia de estímulo a la participación ciudadana.

En segundo lugar, la existencia de actores interesados en participar, que cuenten con recursos y motivaciones para intervenir en el escenario público. Los actores pueden aprovechar el entorno en la medida en que cuenten con recursos tales como la organización, la informa-

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ción, el tiempo necesario, los recursos económicos, los liderazgos y las redes de compromiso, así como los dispositivos técnicos y jurídicos necesarios para hacer efectiva la participación.

Estas dos condiciones pueden combinarse de diversa manera. La tabla 3 propone una clasifi-cación a partir de la combinación de esas variables, examinadas en un sentido dicotómico (entorno favorable o desfavorable, e identidades y recursos fuertes o débiles). La existencia de un entorno político favorable y de identidades colectivas sólidas da lugar a la participación sustantiva, es decir, aquella en la cual los actores sociales y el Estado7 comparten el análisis de las demandas sociales, acuerdan las acciones necesarias para satisfacerlas y las ponen en marcha en forma conjunta. Este tipo de participación opera generalmente a través de espacios y mecanismos de diálogo, concertación y de formas de cooperación para la acción.

Tabla No. 3. Tipos de participaciónCondiciones Entorno Político Favorable Entorno Político Desfavorable

Identidad Social Fuerte Participación sustantiva Participación reivindicativa y/o contestataria

Identidad Social Débil Participación formal y/o instru-mental No Participación

Fuente: Elaboración propia.

Cuando existe un ambiente político institucional favorable y las identidades colectivas se muestran débiles, la participación se vuelve formal y/o instrumental. La participación formal coloca el énfasis en el cumplimiento de las normas por sí mismas, no tanto en los conteni-dos de la participación. La segunda (participación instrumental) surge de una relación utilita-ria y asimétrica entre Estado y actores sociales, en la que el primero involucra a la población en la gestión local a fin de reducir costos de inversión o ganar legitimidad política sin que la población tenga un lugar importante en la toma de decisiones. En ambos casos, el Estado tiende a controlar el proceso e imprimirle la orientación que más le conviene.

Un tercer tipo de participación es la reivindicativa y/o contestataria. Su característica más importante es la cooperación social para enfrentar al Estado o para presionarlo en torno a la consecución de bienes públicos. Supone una fuerte iniciativa social, lo cual a su vez implica identidades sociales sólidas, así como un sistema político cerrado a las demandas sociales. Puede concluir en formas de negociación y concertación, pero también en formas autorita-rias de exclusión.

Finalmente, cuando el entorno político es desfavorable y las identidades sociales débiles, el resultado es la no participación, la desmovilización social en torno a bienes públicos y el desinterés del sistema político por propiciar la intervención ciudadana. En ese caso, se abre el camino a otras formas de relación entre la sociedad y el Estado: el clientelismo, el populismo, el autoritarismo, el asistencialismo, el tecnocratismo o una combinación de ellas.

1.3.1 Diferencias entre participación ciudadana y participación comunitariaLos procesos de intervención de la ciudadanía en su entorno pueden ser de diferente naturale-za. Algunos operan en la esfera privada, sea para mejorar las condiciones del territorio o resolver problemas específicos en materia de hábitat (participación comunitaria), sea para unirse en torno a intereses comunes y generar lazos sociales y sinergias para la acción (partici-pación social). Otros procesos operan en la esfera pública. Allí cabe distinguir las iniciativas ciudadanas orientadas hacia la esfera pública que son portadoras de intereses globales, de aquellas agenciadas a partir de intereses particulares. Las primeras pueden ser clasificadas en la categoría de participación política (intervención de sujetos individuales o colectivos en

7 Se hace referencia al Estado por ser el componente de mayor peso del entorno de la participación. Ello no significa que otros componentes del entorno deban ser dejados de lado.

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la escena pública en función del interés común), mientras las segundas se refieren específi-camente a la categoría de participación ciudadana (intervención de sujetos en la escena pública en función de intereses particulares) (Cunill, N., 1991).

La participación ciudadana emplea mecanismos tanto institucionales como no institucionales, y puede desarrollarse a través de la intervención directa de los ciudadanos y las ciudadanas en el escenario público o de sus representantes en instancias específicas de carácter sectorial o territorial. Sólo que en este último caso, los representantes no operan como fiduciarios (relación no vinculante entre el elector y el elegido) sino como delegados de un grupo o segmento específico de la población (mandato vinculante que puede, por tanto, ser revocado). En ese sentido, la participación ciudadana también contempla instancias de representación y debe resolver, al igual que en el caso de la democracia representativa, los problemas que se derivan de las relaciones entre los representantes y sus bases sociales.

De todos modos, al orientarse hacia el escenario público, la participación ciudadana tiene necesariamente un referente político: a través de ella la ciudadanía exige la responsabilidad de los mandatarios, controla la transparencia de sus decisiones e interviene directamente en escenarios de decisión política. No niega, por tanto, el sistema de representación política sino que lo complementa y perfecciona.

1.4 Gobierno Participativo con Poder de Decisión - GPPDEl Gobierno Participativo con Poder de Decisión es una estrategia diseñada por Fung y Wright (2003) con el propósito de promover la compresión conceptual pero también empírica de las prácticas democráticas que permite de un lado, identificar e impulsar los valores asociados a la participación, la democracia deliberativa y los procesos de toma de decisiones y de otro, identificar y hacer visibles las debilidades y fortalezas de la democracia participativa. En este sentido, para efectos de la investigación que se propone los aportes de Fung y Wright, en tanto categoría de análisis, tiene alcances conceptuales pero también metodológicos.

El modelo de GPPD comprende tres principios, tres propiedades institucionales y dos condicio-nes básicas de contexto. Los principios son:

• Orientación práctica: supone que los casos o experiencias objeto de análisis deben apuntar a situaciones concretas y áreas específicas de interés público. Este principio hace referen-cia fundamentalmente al cambio en la forma como los actores se relacionan entre sí, de manera que las relaciones de desconfianza y competencia entre actores por hacerse a un mayor poder y recursos quedan de lado y dan lugar a relaciones de cooperación e incluso de fraternidad.

• Participación desde la base: tiene que ver con la creación de nuevos canales de comunica-ción y encuentro entre funcionario(a)s y ciudadano(a)s. Este principio apunta al reconoci-miento de los saberes, inteligencia, intereses y experiencia de los actores afectados más directamente por las problemáticas. Esto supone de un lado, que las soluciones efectivas a las problemáticas no requieren exclusivamente del saber técnico especializado y de otro, que involucrar a las y los ciudadanos en procesos de tomas de decisiones contribuye entre otras cosas, a detener el desangre fiscal que nutre las estructuras clientelistas y debilitar el poder de las élites políticas tradicionales.

• Generación de discusiones deliberativas. Los procesos de toma de decisiones mediante el debate deliberativo permite que las y los participantes presten atención a las posiciones de los demás y a partir de ahí construyan un abanico de opciones que pueden ser tomadas en consideración. Este principio estimula la capacidad de argumentación y por lo tanto

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de persuasión entre actores. Si bien en la práctica existen diferentes procedimientos para la toma de decisiones a partir de la discusión, para que éste sea realmente deliberativo “los argumentos concienzudos y las justificaciones convincentes” son la principal vía para la solución de los problemas.

No obstante, la puesta en práctica de dichos principios requiere de diseños institucionales que los hagan factibles, en este sentido, Fung y Wright señalan que los diseños institucionales deben responder a tres propiedades:

• Delegación de poderes administrativos y políticos a unidades locales de acción (consejos vecinales, entidades estatales descentralizadas, etc.) encargadas de diseñar, poner en marcha soluciones y dar cuenta de su desempeño según criterios conocidos; todo esto implica una reorganización del aparato estatal. De la misma manera que en los principios las soluciones a las problemáticas no están exclusivamente en manos de los expertos tampoco desde el centralismo democrático se pueden generar soluciones efectivas.

• Supervisión y coordinación centralizadas. Esta segunda propiedad del modelo parte de la idea de que las unidades locales, descentralizadas, no pueden convertirse en “ruedas sueltas, ni en núcleos atomizados de toma de decisiones” deben ser más bien “enlaces de responsabilidad y comunicación que conecta las unidades locales a los organismos que las supervisan” (Fung y Wright, 2003, p.50).

• Las unidades locales de acción referidas en el punto anterior, no son concebidas como unidades autónomas sino de carácter mixto, enlazadas entre sí y conectadas a los niveles superiores del Estado para la asignación de recursos y la solución de problemas.

• Transformación de la institucionalidad del Estado. Esta propiedad alude a las transforma-ciones que deben darse al interior de la institucionalidad estatal para generar procesos de deliberación y participación más duraderos y de mayor alcance. Se trata según los autores de “transformar los mecanismos de poder del Estado y convertirlos en formas de organiza-ción de base impulsadas por procesos democráticos de deliberación y movilización” (Fung y Wright, 2003, p.52).

Además de los principios y las propiedades, el modelo incluye dos elementos de contexto determinantes y que facilitan la toma de decisiones por la vía de la deliberación. Se trata, en primer lugar, de los niveles de alfabetización y en segundo lugar, del equilibrio de poder entre los actores que participan, en la medida en que cuando unos individuos no pueden dominar a los otros para asegurarse una posición privilegiada estarán más abiertos a la deliberación.

El modelo propuesto por Fung y Wright no sólo apunta a los procesos de deliberación y partici-pación en sí mismos, sino también a las consecuencias de los mismos, en términos de efectivi-dad, equidad y participación amplia y significativa.

La efectividad tiene que ver con le hecho de que los procesos democráticos deliberativos logren los objetivos públicos, esto es la solución a las problemáticas, con una efectividad mayor a la que podrían alcanzar con otros mecanismos. La solución efectiva de los problemas propicia la aceptación y la legitimidad.

La equidad por su parte, hace referencia a tres aspectos. Primero, que la posibilidad de que en los procesos participativos puedan intervenir quienes se encuentran más alejados de las instancias de poder y de decisión pública. Segundo, que los resultados de la acción beneficien

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a aquellos que más lo necesitan y tercero, que los procesos de toma de decisiones se hagan siguiendo las reglas de la deliberación.

1.5 Organizaciones Sociales En el contexto de la presente investigación, cuando se habla de organizaciones sociales (González, E. 1995) se está haciendo referencia a un espacio de interrelación y trabajo compuesto por un grupo de individuos que se identifican con determinados intereses y que deciden actuar en común con el propósito de defenderlos y resolver de manera colectiva problemas compartidos.

Las organizaciones sociales constituyen escenarios donde se elaboran y ponen en marcha iniciativas y propuestas, a partir de las cuales se establecen relaciones de interlocución, cooperación, conflicto y negociación con distintos sectores de la sociedad y con el Estado.

Con el fin de delimitar el universo de organizaciones sociales que serán objeto del trabajo, partimos de la siguiente clasificación por tipo:

• Organizaciones territoriales: se constituyen a partir de referentes territoriales con acciones múltiples y diversas relacionadas con el mejoramiento de las condiciones de vida. Entre las organizaciones territoriales están las Juntas de Acción Comunal, comités barriales y de vecinos, entre otras.

• Organizaciones funcionales: son aquellas conformadas con el objeto de resolver necesida-des y problemas específicos, promocionar intereses o expresar opiniones que afectan a distintos sectores de la población sin necesidad de tener un territorio como referente común.

• Organizaciones sustantivas: constituidas con el propósito de mejorar condiciones sociales relacionadas no solo con la vida material sino con otras dimensiones de la vida de comunidades y colectivos como la cultura, las relaciones de género, identidades, etc.

En términos generales se entiende que las organizaciones sociales tienen diferentes ámbitos y campos de acción, constituyéndose alrededor de objetivos que están demarcados por intereses y apuestas sectoriales, territoriales o poblacionales en el marco de algunas o todas las dimensiones del desarrollo, buscando la atención a diversos asuntos y problemáticas, con el propósito de trabajar por el bien común y el interés general. Su importancia radica en posibili-tar que la sociedad civil conviva y trabaje solidariamente, participe en el diagnóstico de su realidad, identificando sus problemas y planteando soluciones e interviniendo en algunos casos en la implementación de las mismas; facilitando la interrelación, comunicación y negociación de éstas con el Estado y con otras organizaciones (Foro por Colombia – DAACD, 2005).

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2. LA ORGANIZACIÓN COMUNAL EN LA AGENDA POLÍTICA DISTRITAL

De acuerdo con el marco conceptual anteriormente expuesto, realizar un análisis sobre la participación de determinado grupo o población, implica, además de examinar sus dinámicas e intencionalidades, profundizar en las condiciones de oportunidad que los agentes partici-pantes encuentran en su medio para incidir en las políticas que son de su interés. Ese será justamente el objetivo del presente capítulo, que busca identificar de qué manera el diseño institucional del Distrito concibe la acción de las Juntas de Acción Comunal, y si las políticas y normas existentes al respecto favorecen la activa participación de las JAC en escenarios de debate sobre asuntos públicos.

Para ello se ha abordado un conjunto de políticas públicas distritales, de diferente jerarquía y naturaleza, entendidas como instrumentos de coordinación del nivel macro que determinan reglas, procedimientos y competencias en el funcionamiento de la participación ciudada-na en la ciudad. Entre los documentos analizados se encuentra el Decreto 448 de 2007 que reglamenta el Sistema Distrital de Participación, el Plan de Desarrollo Distrital Bogotá Positiva 2008-2012, la propuesta de política pública de participación y por último, la Ley Comunal (743 de 2002). El análisis sobre estos dispositivos normativos permite identificar el lugar que ocupan las JAC en los procesos de relacionamiento entre ciudadanía y Estado y los recursos –de todo tipo- que se disponen para ello.

En últimas, se trata de establecer cuál es el enfoque de la oferta participativa institucional frente a las JAC, analizando si esta supera el énfasis instrumental o si se enfoca en aspectos de funcionamiento interno que poco contribuyen a que la organización comunal se cualifique y logre incidir de manera efectiva en las instancias y espacios de participación que existen en Bogotá.

2.1. Las JAC en el Sistema Distrital de ParticipaciónCon el Decreto 448 de 2007, en el marco del Plan de Desarrollo 2004-2008 “Bogotá sin Indiferen-cia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusión” fue creado el Sistema Distrital de Participación, con el fin de garantizar la articulación de los mecanismos, formas, acciones y recursos para la participación, existentes en las entidades del Distrito.

Entre los considerandos que plantea el Decreto, se destaca el posicionamiento brindado en el Plan “Bogotá Sin Indiferencia” a la participación con incidencia, lo que propició tanto la formulación de políticas poblacionales y sectoriales favorables a la participación, como la introducción de apoyos técnicos y logísticos a los procesos de participación locales.

Igualmente, otro factor que se considera como determinante para la creación del Sistema de Participación, es el mandato dado por el Acuerdo 257 de 2006 de reforma administrati-va, el cual busca un diseño completo de los sistemas de coordinación de la administración

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y el ajuste institucional necesario para el óptimo desarrollo de los procesos de participación ciudadana.

De allí que el Decreto 448 está centrado en definir los procesos, mecanismos, instrumentos y componentes que posibilitan el funcionamiento del sistema distrital y los sistemas locales de participación. Igualmente enuncia los actores institucionales y sociales que conforman el Sistema, estableciendo para éstos últimos la siguiente categorización: comunitarios, poblacio-nales, gremiales, territoriales y sectoriales. No se explicita a lo largo del decreto el papel de la organización comunal, pero queda abierta la posibilidad de circunscribirla dentro de los actores comunitarios.

Para ampliar un poco más lo anterior, se presenta el artículo 2 donde se define el Sistema Distrital de Participación como:

…un mecanismo de articulación entre la administración distrital, las instancias de par-ticipación, las organizaciones sociales y comunitarias y redes, asociaciones, alianzas-temporales y permanentes, con el fin de garantizar el derecho a la participación en las políticas públicas del Distrito Capital de Bogotá (Negrilla fuera del texto).

Como se puede observar, la entregada es una definición instrumental para articular los componentes del sistema que, en este caso, son las autoridades, las instancias y los actores sociales en donde se puede presumir que se encuentra la organización comunal.

De los objetivos planteados en el mismo artículo 2, en ninguno se menciona explícitamente a la organización comunal, aunque en tres de ellos hay una referencia al tema comunitario, cada uno con diferentes propósitos:

• Se presenta la intención de generar canales de interacción entre el Estado y la Sociedad, con el propósito de “fortalecer las organizaciones sociales y elevar la capacidad de moviliza-ción, gestión y concertación entre autoridades administrativas, políticas y la ciudadanía activa”. Se asume que dentro de estas organizaciones está incluida la comunal.

• Se plantea la construcción de mecanismos para: Recibir, valorar y canalizar las demandas que desde la comunidad se presenten ante las instituciones estatales, relacionadas con los temas estratégicos de la participación en la ciudad…

Aquí el relacionamiento parece concretarse en procesos de feedback entre la ciudadanía y la administración sobre las políticas y acciones de fomento a la participación, en donde la organización comunal es un interlocutor permanente.

• Se propone “Contribuir en la generación de condiciones para el fortalecimiento de los niveles de organización de la ciudadanía”. Aquí la acción está encaminada a fortalecer la organización social, planteando que esta es una condición para mejorar las dinámicas de participación ciudadana. En este punto tampoco se hace mención explícita a la organiza-ción comunal.

Para el cumplimiento de dichos objetivos, que involucran de manera marginal a la organiza-ción comunal, se propone una estructura que tiene como base la existencia de espacios de concertación entre actores sociales e institucionales. El más importante de ellos es el llamado Espacio Cívico local o distrital, descrito como un escenario autónomo donde convergen todos los miembros del sistema para proponer estrategias y metodologías de deliberación y concertación en torno a agendas comunes construidas colectivamente.

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Se espera que estos sean espacios para que las más importantes fuerzas sociales de cada localidad coordinen sus apuestas y se logre una articulación de las instancias formales, informa-les y las organizaciones de mayor peso y representatividad a nivel local.

Aunque no se discrimina la participación que las organizaciones comunales deben tener en estos escenarios, su consolidación les plantea una serie de retos y oportunidades de cara al nuevo énfasis que trata de darse a las dinámicas participativas locales y distritales. Entre estos desafíos se encuentra la necesidad de interactuar de manera fluida con el resto de organiza-ciones e instancias que operan en su ámbito de acción, logrando una mejor comunicación que les permita el posicionamiento de sus temas en las agendas locales de incidencia.

Este contexto muestra un nuevo escenario de la participación en las localidades, diferente del que venía teniendo lugar. En este, los espacios cívicos como núcleo del cambio, pueden convertirse en la posibilidad de consolidar el papel de las Juntas en sus localidades, o de reactivar su ingerencia en asuntos públicos en caso de que esta se encuentre menguada. Todo ello, a través de la articulación y el relacionamiento con otros actores que se encuentran en la misma tarea. En todo caso, la implementación de estos espacios se convierte en un antecedente clave para comprender las apuestas que se hacen en torno a la participación en el Plan de Desarrollo 2008-2012, el cual se aborda a continuación.

2.2. Las JAC en el plan de desarrollo distrital Bogotá positiva: para vivir mejor 2008-2012Se entiende en este análisis que el Plan de Desarrollo es la más importante política pública de una ciudad o municipio, que determina sus apuestas y destinos en un período de cuatro años. Se asume entonces que en él están contenidas las expectativas que tanto ciudadanos como gobernantes tienen con respecto al desarrollo de su entorno, y que de alguna manera, en el énfasis de los planteamientos, proyectos e inversiones, se puede identificar el lugar que se otorga a los diferentes actores que intervienen en el ámbito de lo público. Además, se parte de la base que este documento sirve como directriz fundamental para las acciones que adelantan tanto las entidades del nivel central como las localidades, en este caso, con respecto a las Juntas de Acción Comunal.

Para empezar es importante decir que a lo largo del Plan objeto de análisis aparecen de manera muy escasa referencias explícitas a la Organización Comunal. Sin embargo, se han logrado identificar tres niveles diferentes en los que se puede entender el papel que se delega a la organización comunal en la presente administración y la importancia que tiene para el desarrollo de los proyectos que se propone ejecutar.

El primer nivel en que se identifica la presencia de las JAC en el Plan de Desarrollo Distrital (en adelante PDD), se refiere a aquellos programas y proyectos encaminados a fortalecer la participación ciudadana, los cuales se presentan en el Objetivo estructurante de Partici-pación que incluye propuestas específicas de fortalecimiento a la organización comunal y a otro tipo de organizaciones sociales. En segundo lugar, existen programas cuyo objeto se relaciona de manera directa con funciones propias de las Juntas y aunque no las mencionen textualmente, éstas podrían ubicarse como interlocutoras indispensables para el cumplimien-to de lo propuesto. Por último, se han identificado los proyectos en los que la participación de la ciudadanía organizada se describe como un medio para su realización; en este caso, se asume que según el papel que desarrollen las JAC en los territorios, podrán estar vinculadas a los procesos de manera más o menos decidida. Veamos en detalle cada uno de estos casos.

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Las JAC como agentes de participación Para empezar, es necesario mencionar que a lo largo del Plan de Desarrollo se hace evidente la apuesta de la actual administración por el fomento de la participación ciudadana, como un fin en si mismo y como un mecanismo para lograr una gestión más eficiente, oportuna y visible ante los ciudadanos. Al ser un interés principal del Plan el involucramiento de las comunidades en lo público, así como la reivindicación de sus derechos, se plantea como principio fundamental la participación y el fortalecimiento de la ciudadanía activa. Así, en la Bogotá Positiva hay un reconocimiento especial a las diferentes organizaciones de carácter social y comunal que participaron en la elaboración de éste y que enriquecieron con sus aportes los distintos programas, propósitos y estrategias. Entre esas organizaciones, se resalta el papel de las Juntas que operaron en las distintas localidades de la ciudad.

Estos propósitos y propuestas se materializan en el Plan con la definición de un objetivo estructu-rante de Participación y otro referido al tema de descentralización, lo cual muestra que estos dos serán aspectos de especial énfasis en la administración Moreno 2008-2011.

Conviene además, identificar cuáles son los recursos que se asignan a cada uno de los objetivos estructurantes del plan, estableciendo las prioridades que en términos presupuésta-les se plantea la administración.

Gráfico 1. Recursos asignados por objetivo estructurante en el Plan de Desarrollo Bogotá Positiva


De acuerdo con el gráfico 1, de los $30.621.000 millones con que cuenta el distrito para la ejecución de su PDD, menos del 1 por ciento (0,46) está destinado a proyectos de participa-ción, mientras que los objetivos de Ciudad de Derechos y Derecho a la Ciudad, concentran el 61,46 por ciento y el 31,75 por ciento de los recursos respectivamente. Es probable que estos objetivos requieran para el cumplimiento de sus propósitos una mayor disponibilidad presupuestal, por lo cual se hace tan evidente la diferencia entre los recursos que detentan los diferentes objetivos estructurantes. Sin embargo, es de valorar que como nunca antes en un PDD, el planteamiento de la Bogotá Positiva ubica la participación como un tema estructural y al dársele un lugar diferenciado, recibe recursos específicos que no se circunscriben a ningún otro proyecto. Lo anterior hace posible el seguimiento periódico a la ejecución de recursos, lo cual se planteará más adelante.

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De igual manera, además del tema de los recursos, interesa identificar cuál es el enfoque de participación planteado desde el objetivo estructurante que lleva el mismo nombre y que es donde se encuentra la referencia más directa a las JAC.

Allí se entiende que al fomentar la participación se busca que todos los sectores sociales jueguen un papel activo en la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas públicas (PDD Pp. 38); es decir, que el Plan de Desarrollo retoma el concepto de participación ciudada-na que se esboza en este documento, relacionado con las actividades de la sociedad civil encaminadas a generar incidencia en las decisiones de las autoridades locales.

Este enfoque se refuerza al exponer los propósitos de dicho objetivo, que se expresan en el Artículo 17 del Plan y son los siguientes:

1. Involucrar a la población en el proceso de toma de decisiones del gobierno.

2. Garantizar que los recursos de los Fondos de Desarrollo Local se ejecuten conforme a la participación ciudadana en los Planes de Desarrollo y en los presupuestos.

3. Fortalecer el capital social.

4. Promover la organización social y potenciar las capacidades técnicas y políticas de las personas para mejorar su poder de interlocución con las autoridades públicas.

5. Fortalecer el control social a la gestión pública y sus resultados en los ámbitos distrital y local.

Estos objetivos muestran el interés que tiene la alcaldía de mejorar la calidad de la participa-ción ciudadana, no sólo involucrando más a los actores sociales en la toma de las decisio-nes sobre política pública sino también capacitándolos para que puedan realizar, desde su posición, una mejor labor a la hora de exigir derechos y promover deberes generando una dinámica de corresponsabilidad con el Estado para apuntar a una ciudad con derechos para todos y todas.

Las estrategias que propone la alcaldía para lograr los objetivos propuestos están principalmen-te orientadas a mejorar y democratizar la información que brinda el Estado a la ciudadanía, buscando al mismo tiempo, crear sinergias entre las iniciativas públicas y los actores ciudada-nos en torno a temas de interés para la vida en la ciudad y en las localidades (PPD, pp. 39).

Con base en lo anterior, el paso obligado para profundizar en el tema objeto del presente documento, es indagar por la manera en que estos propósitos y estrategias de participa-ción tienen previsto incluir e impactar las organizaciones comunales de la ciudad. El análisis específico de los programas y proyectos del objetivo estructurante, puede ayudar a dilucidar una posible respuesta.

El objetivo propone el desarrollo de tres programas: Ahora decidimos juntos, Organizaciones y redes sociales y Control social al alcance de todas y todos. A continuación se presenta el objetivo principal de cada uno y se relacionan los programas y metas proyectadas para los próximos cuatro años de gobierno, específicamente las vinculadas con la organización comunal.

• Ahora decidimos juntos: el programa busca fortalecer los organismos, instancias y mecanis-mos de participación ciudadana distritales, locales y sectoriales existentes. De igual manera,

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se pretende dar viabilidad a lo propuesto en cuanto al Sistema Distrital de Participación y la creación de espacios que este conlleva.

Tabla 4. Proyectos y metas del programa Ahora decidimos juntosPROYECTO METAS RELACIONADAS CON LAS JAC

Sistema distrital departicipación

Acompañar 22 procesos electorales de las organizaciones, ins-tancias y autoridades sociales.Consolidar 20 espacios cívicos locales y 1espac io cívico distritalImplementar 20 agendas locales y 1 distrital de participación, concertadas con los espacios cívicos

Comunicación parala participaciónactiva de todas ytodo

Integrar las 7 frecuencias moduladas FM que el Ministerio de Comunicaciones adjudicará en Bogotá en 2008, al Sistema Dis-trital de participación Ciudadana como puente entre las insti-tuciones y la ciudadanía en las localidades. Consolidar 100 medios de comunicación comunitaria

Participación socialpor el derecho a lasalud

Formular 80 proyectos de auto gestión comunitaria para el me-joramiento de la calidad de vida

Sistema de presupues-tos participativos Apoyar 20 proyectos de construcción de presupuestos locales


Como se puede apreciar, las principales metas relacionadas con las JAC tienen que ver con los diferentes escenarios en que las Juntas, así como las diversas organizaciones sociales de las localidades, pueden ejercer acciones de incidencia en política pública; entre estos se encuentran los Espacios cívicos, que no discriminan la participación de ninguna instancia u organización, pero al dejar abierta la posibilidad de autorregulación de cada caso local, dejan abierta la posibilidad de que las JAC desempeñen un papel preponderante.

De otro lado, llama la atención que en este objetivo exista una meta referida a la formulación de 80 proyectos de autogestión comunitaria, pues más que a fortalecer procesos de partici-pación ciudadana, aporta a la consolidación de actividades de participación comunitaria que han desarrollado por excelencia las Juntas de Acción Comunal.

• Organizaciones y redes sociales: su objetivo es promover la articulación entre las instancias de participación y las organizaciones, y mejorar la capacidad técnica de las redes sociales locales y distritales, con el fin de contribuir al fortalecimiento del capital social y la construcción colectiva de la ciudad, generando inclusión de los grupos poblacionales, sectoriales y etarios.

Tabla 5. Proyectos y metas del programa Organizaciones y redes socialesPROYECTO METAS RELACIONADAS CON LAS JACFortalecimiento deorganizaciones yredes sociales y familiares

Actualizar el censo de organizaciones delDistrito Capital

Obras con participaciónciudadana

Realizar 620 Obras con Participación Ciudadana, de in-fraestructura menor y embellecimiento arquitectónico

Fortalecimiento dela organización comunal, los consejos de propiedad hori-zontal y otras organizaciones

Fortalecer 390 organizaciones comunales

Apoyar 19 consejos locales de propiedad horizontal


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Como se observa en la tabla 5, es en este programa donde aparece de manera explici-ta una consideración a las JAC, acompañadas de las demás organizaciones sociales de la ciudad y especialmente, de los Consejos de Propiedad Horizontal, ya que por compartir con las Juntas el carácter territorial, ambas se podrían entender como asociaciones de vecinos. En este sentido, se propone que de las más de 1.700 juntas existentes en la ciudad, se fortalezcan 390 en los cuatro años del Plan.

Aunque no se realiza una mención explícita a las JAC en el proyecto de Obras con partici-pación ciudadana (OPC), se entiende que estos proyectos son directamente gestionados y ejecutados por las juntas, de manera que la realización de 620 obras durante toda la adminis-tración tiene como beneficiaria a la población en general, pero especialmente a la organiza-ción comunal, que además de desarrollar los proyectos de infraestructura, se fortalecen con la gestión de los mismos. Por la importancia que cobran las OPC para la organización comunal, en otro apartado del presente documento se analizan con más detalle las dinámicas que se generan entorno a su desarrollo.

• Control social al alcance de todas y todos: con esta iniciativa se busca informar, divulgar y hacer pedagogía social para que las personas, los sectores y las organizaciones sociales ejerzan efectivamente el control social. Se busca, de igual manera, generar entre las y los servidores públicos capacidad de gestión inherente a los procesos de participación.

Tabla 6. Proyectos y metas del programa Control social al alcance de todas y todosPROYECTO METAS RELACIONADAS CON LAS JACCasa ciudadana delcontrol social Generar condiciones para hacer efectivo el control social


Aunque este proyecto no especifica los beneficiarios a los que llegará, se supondría que las juntas, al estar inmersas en las dinámicas ciudadanas de la localidad, tendrán acceso a las formas de control social que se desarrollen. Sin embargo, de los tres programas presentados, parecería ser el que guarda una relación más tímida con la participación de las JAC.

Para finalizar el análisis sobre este objetivo, es conveniente identificar cuáles son los recursos que se destinan a cada uno de los programas al interior del Objetivo de Participación. En la tabla7 se presentan las cifras, que muestran cómo en el programa donde mayor participa-ción explícita tienen las JAC se invierte el 35% del presupuesto del Objetivo, teniendo mayor disponibilidad presupuestal (58%) el programa dedicado al fortalecimiento de instancias de participación.

Tabla 7. Recursos asignados a los programas del Objetivo de ParticipaciónPROGRAMAS MILLONES DE PESOS DESTINADOS %

Ahora decidimos juntos 81.416 58,01%Organizaciones y redes sociales 49.642 35,37%Control social al alcance de todas y todos 9.300 6,63%


• Las JAC: Gestoras de barrio por excelencia

Además de lo propuesto en el objetivo destinado a la participación, el Plan hace referencia en otros apartados a temas que competen a la organización comunal, por funciones que tradicionalmente han desempeñado o por atribuciones que han recibido de manera reciente.

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En este sentido, se identifica por ejemplo el programa Mejoremos el barrio del Objetivo estructu-rante Derecho a la ciudad, el cual presenta una serie de acciones encaminadas a la legaliza-ción y mejoramiento de barrios, procesos en los cuales el papel de las Juntas es históricamen-te reconocido en buena parte de las localidades de la ciudad. Otro programa en donde la organización comunal se ubica como uno de los interlocutores que hacen posible el éxito de las actividades previstas, es Bogotá bien alimentada que propone el suministro de apoyos alimentarios a población vulnerable. Este objetivo se ha desarrollado desde hace varios años a través de los Comedores comunitarios que funcionan en diversas localidades y que son operados por las Juntas de Acción Comunal, en los casos en que cuentan con las condiciones humanas y físicas para hacerlo.

De esta forma, es posible establecer que la labor de las Juntas, aunque no aparezca de manera explícita en el Plan, es altamente reconocida por el impacto que ejerce sobre todo en el ámbito del barrio, donde se han caracterizado por contribuir al mejoramiento de la calidad de vida.

• Las JAC como parte de las organizaciones de las localidades

Por último, es preciso resaltar que hay una gran cantidad de programas y proyectos del Plan de Desarrollo que permiten la vinculación de la ciudadanía organizada a las decisiones que se toman en diferentes aspectos. Se identifica por ejemplo que en el Objetivo de Descentraliza-ción uno de los propósitos planteados es el aumento de la vinculación de las y los habitantes a la gestión pública y la cualificación de las organizaciones comunitarias (donde se pueden incluir las JAC) en asuntos territoriales. En este proceso las Juntas de Acción Comunal pueden llegar a desempeñar un papel dinámico y relevante al ser trasmisoras y generadoras de nuevas iniciativas que se promuevan desde los territorios contribuyendo así a la ampliación de la democracia.

Asimismo sucede en proyectos de tipo ambiental, de construcción de paz, de fomento del arte y la cultura, de promoción de la seguridad ciudadana, entre otros que se encuentran en el Plan. En todos ellos se abren canales de participación susceptibles de ser usados por organizaciones sociales de tipo sectorial o poblacional, y por organizaciones comunales con interés en superar el ámbito barrial de trabajo.

Como conclusión es posible reiterar que el Plan de Desarrollo: “Bogota Positiva” tiene un espíritu participativo que además de obtener un lugar específico tanto en lo programático como en lo presupuestal, se desarrolla de manera transversal en los diferentes proyectos previstos. En este contexto, aun cuando no son numerosas las referencias al papel de las Juntas, se identifican amplias oportunidades para participar de manera incidente en diferentes espacios, tal como lo hacen otras organizaciones sociales presentes en el territorio. La pregunta por la capacidad de la organización comunal para vincularse y posicionarse en dichos escenarios será parte de los siguientes apartados del presente estudio.

Por ahora, convendrá identificar la manera en que el IDPAC, como encargado directo de liderar los procesos de participación en el distrito, ha abordado el trabajo con las JAC. Así, esta entidad se encarga de concretar lo referido a los programas y proyectos del ya analizado objetivo estructurante de participación y de algunos otros del plan de desarrollo, por lo cual será pertinente analizar sus acciones en los últimos dos años.

2.3. La organización comunal en las acciones del IDPAC En el 2008, cuando aún se encontraba en ejecución el PDD Bogotá Sin indiferencia, el IDPAC recibió cerca de 23 mil millones de pesos para desarrollar una serie de iniciativas que potencia-ran la participación en la ciudad. De estos recursos, el 78,3 por ciento se destinó a programas

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circunscritos en el eje de Reconciliación dentro los cuales, subrayan por su relación con las JAC, el de Participación para la Decisión y el de Obras con participación Ciudadana. En el primero de ellos el énfasis principal fue la cualificación de todo tipo de actores sociales interesados en temas de participación y el apoyo a procesos ya operantes al interior de las localidades. De los recursos destinados a este programa se financiaron algunas iniciativas específicas para las JAC como la elección de dignatarios en 1.579 juntas (91 por ciento) del total de la ciudad (1.742) y la asesoría jurídica para parte de la organización comunal.

En el programa de Obras con participación ciudadana, como se planteó anteriormente tiene un referente claro hacia las JAC; se destinó el 26,4 por ciento de la inversión total del Institu-to y se lograron 238 obras de infraestructura en toda la ciudad. Igualmente, como parte de este proyecto se desarrollan jornadas de restauración de fachadas y de embellecimiento de barrios, como las denominadas Viva mi cuadra que también son gestionadas en su mayoría, por la organización comunal.

En la tabla 8, se muestra en detalle la asignación presupuestal del IDPAC para el año 2008.

Tabla 8. Plan Operativo Anual de Inversiones IDPAC 2008Eje/ Objetivo Programa Recursos en pesos

SOCIALBogotá con igualdad de oportunidad para las mu-jeres 3.000.000.000

Bogotá una casa de igualdad de oportunidades 3.000.000.000

RECONCILIACIÓN

Participación para la decisión 10.766.495.000Escuela de participación y gestión social 3.206.345.000Fortalecimiento y apoyo de los procesos de las or-ganizaciones sociales 4.760.150.000

Promoción de la participación ciudadana 2.800.000.000Comunicación para la participación 1.153.505.000Comunicación participativa 1.153.505.000Obras con participación ciudadana 6.070.389.000Ejecución de obras con participación ciudadana 6.070.389.000

GESTIÓN PÚBLICA HUMANA

Localidades modernas y eficaces 233.902.000Apoyo a los procesos de planeación y gestión local 233.902.000Sistema distrital de información 927.709.000Fortalecimiento del sistema de información 927.709.000

TOTAL DE INVERSIÓN DIRECTA 22,975,594,000 Fuente: elaboración propia

En la inversión del IDPAC en el año 2009, se encuentran algunas diferencias y similitudes. En primer lugar, se advierte que de una vigencia a otra se registra un aumento de $1.481.000.000 en los recursos con que cuenta el Instituto para invertir. Asimismo, se nota que al entrar en vigencia el Plan de Desarrollo Bogotá Positiva, se diversifican los programas y proyectos sobre los que trabaja el IDPAC, aunque se mantienen constantes algunos de ellos. En la tabla 9 se observan los datos para el 2009 en detalle.

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Tabla 9. Plan Operativo Anual de Inversiones IDPAC 2009Objetivo estructurante Programa Recursos en pesos

CIUDAD DE DERECHOS

Bogotá respeta la diversidad 488.463.000Centros comunitarios LGBT 448.661.000Bogotá positiva con las mujeres y la equidad de género 3.941.661.000

Bogotá una casa de igualdad de oportunida-des. 3.941.661.000

PARTICIPACIÓN

Ahora decidimos juntos 4.314.200.000Escuela de participación y gestión social 1.560.000.000Comunicación para la participación de todos y todas 1.074.200.000

Participación en los procesos de planeación y presupuestación 640.000.000

Sistema Distrital de participación 640.000.000Participación en línea 400.000.000Organizaciones y redes sociales 13.798.676.000Fortalecimiento de las organizaciones sociales 2.604.369.000Obras con Participación Ciudadana 8.800.000.000Fortalecimiento y control de la organización comunal 2.394.307.000

DESCENTRALIZACIÓNLocalidades efectivas 300.000.000Apoyo a los procesos de planeación y gestión Local 300.000.000

GESTIÓN PÚBLICA EFEC-TIVA Y TRANSPARENTE

Tecnologías de la información y comunicación al servicio de la ciudad 400.000.000

Modernización tecnológica y de comunica-ciones 400.000.000

Desarrollo Institucional Integral 390.000.000Gestión del desarrollo organizacional y fortale-cimiento institucional 390.000.000

TOTAL IDPAC 23.633.000.000Fuente: elaboración propia

De los programas relacionados con la organización comunal, puede anotarse que el tema del apoyo a las organizaciones sociales, que antes se encontraba como proyecto, en este plan asume el lugar de programa y recibe la mayor proporción de recursos de la entidad (58,3 por ciento). Se puede observar que allí se presenta la referencia más específica a las JAC, dado que incluye un proyecto para el fortalecimiento y control para la organización comunal, referido a las labores de Inspección, Vigilancia y control, así como el proyecto de OPC. A pesar de que este componente dejó de ser un programa para convertirse en un proyecto en este plan de desarrollo, en la vigencia 2009 recibió cerca de $ 2.000.0000 más que el año anterior.

Estas cifras demuestran que, en concordancia con el Plan de Desarrollo, el IDPAC ha venido adelantando una gran cantidad de esfuerzos para fortalecer la labor de las Juntas de Acción Comunal y de la ciudadanía en general. Sin embargo, la disposición de recursos que se ha descrito anteriormente permite mostrar que el grueso de las inversiones que relacionan directa-mente a la organización comunal, están referidas a su papel como gestoras de problemas de la escala territorial micro. Más recientemente se ha tratado de dar mayor visibilidad al apoyo de los requisitos legales de las organizaciones comunales, a través de labores de control, que aunque ayudan a cumplir con lo establecido en los estatutos y regulaciones de la organiza-

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ción comunal, implican más labores de organización interna que de interacción con otros espacios ciudadanos que operan en la localidad.

Así, puede decirse que los proyectos y programas del IDPAC, especialmente desde la expedición del Sistema Distrital de Participación, se han encaminado a dos objetivos gruesos: la organización interna de los agentes participantes y su articulación y comunicación para que logren tener cabida en procesos de largo alcance. Todo parecería indicar que el mayor énfasis para el tratamiento de las juntas se encuentra ubicado en el primero de los objetivos, dejando al segundo, de relacionamiento con otros actores y cualificación para la inciden-cia, como una posibilidad abierta, tanto como sucede con otras organizaciones sociales que operan bajo otro tipo de lógicas.

La pregunta entonces es, con qué cuentan las Juntas para insertarse en estos espacios locales y distritales? Una forma de responderla es observar cuál es el sustento jurídico que reglamen-ta las formas de operación de las Juntas en Colombia así como su relación con el Estado y el resto de la sociedad civil, analizando qué tan favorable resultan sus contenidos para la inclusión en dinámicas de participación.

2.4. Ley 743 de 2002: norma comunal en su componente de participación ciudadanaEsta ley aborda el concepto de Desarrollo de la Comunidad, que legalmente es el objetivo primordial de las organizaciones comunales, de la siguiente forma:

... el Desarrollo de la Comunidad es el conjunto de procesos económicos, políticos, cul-turales y sociales, que integran los esfuerzos de la población, sus organizaciones y el Esta-do, para mejorar la calidad de vida de las comunidades (Articulo 2).

En este sentido, es importante subrayar que la principal función de las Juntas se enmarca en un conjunto de acciones desarrolladas por diferentes actores sociales, entre los que se encuentra también el Estado. Es decir, se asume que para el cumplimiento de sus objetivos, la Junta debe establecer una interlocución con los agentes estatales que correspondan a los temas de su interés.

Para el cumplimiento de dicha finalidad, la Ley define las Juntas de Acción Comunal como:

Una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntaria-mente por los residentes de un lugar que unan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la demo-cracia participativa (Articulo 8 literal a).

Este enfoque de democracia participativa aplica a las Juntas y sus diferentes formas de asociación, pero pareciera ser presentado más como un principio que fundamenta las acciones de la organización comunal y como una forma de organización interna de la misma, que como un fin en si mismo que pueda ser desarrollado por fuera del ámbito del barrio y al cual puedan aportar las JAC. Esto lo muestra el artículo 16, que describe el principio de la participación como uno de los elementos rectores de la acción comunal:

La información, consulta, decisión, gestión, ejecución, seguimiento y evaluación de los actos internos desarrollados por las organizaciones comunales que prevalece para sus afiliados y beneficiarios de los organismos de acción comunal (Articulo 16, negrilla fuera del texto)

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De igual manera, la ley establece que cada una de estas organizaciones se encuentra en la libertad de crear su propio reglamento conforme al marco que allí se establece, pero debe estar acorde con los objetivos principales de las asociaciones de acción comunal estipulados en el artículo 19; algunos de los más importantes son:

1. Generar procesos comunitarios autónomos de identificación, formulación, ejecución, administración y evaluación de planes, programas y proyectos de desarrollo comunitario.

2. Lograr que la comunidad esté permanentemente informada sobre el desarrollo de los hechos, políticas, programas y servicios del Estado y de las entidades que incidan en su bienestar y desarrollo.

3. Promover y ejercitar las acciones ciudadanas y de cumplimiento, como mecanismos previstos por la Constitución y la ley, para el respeto de los derechos de los asociados.

4. Procurar una mayor cobertura y calidad en los servicios públicos, buscar el acceso de la comunidad a la seguridad social y generar una mejor calidad de vida en su jurisdicción.

Según esto, para la ley 743 de 2002 la organización comunal está llamada a desarrollar procesos de gestión autónomos que mejoren la calidad de vida de la población de los barrios correspondientes. Sin embargo, no se plantea de manera específica como función de las JAC el relacionamiento con instituciones o la participación en instancias encargadas de generar espacios de interlocución con respecto a políticas públicas.

Con todo, lo que si se plantea en el articulado como competencia de la organización comunal es el desarrollo de procesos de formación para el ejercicio de la democracia, el relaciona-miento con las diferentes expresiones de la sociedad civil y la consecución de espacios en los que se logre informar a la ciudadanía sobre las políticas, programas y servicios del Estado. Es decir, el énfasis de las relaciones de las JAC con actores sociales está puesto en las que se establecen con otras formas de comunidad organizada o no, mientras que con el Estado sólo se plantea una relación de carácter informativo.

En suma, a partir de la definición y los objetivos que la ley asigna a las asociaciones comunales, éstas son entendidas como organizaciones voluntarias de ciudadanos dentro de un territorio determinado, que se asocian con el fin de velar y promover el desarrollo de su comunidad de manera autónoma, a través de la concertación y el diálogo, incrementando la capacidad de gestión y promoviendo la educación comunitaria como instrumentos necesarios para lograr un mejoramiento de la calidad de vida.

Sin embargo, además de plantear una serie de requerimientos legales para el funcionamiento interno de las Juntas y el cumplimiento de los anteriores objetivos, no se establece en ningún apartado de la ley, la posibilidad que tiene la Organización Comunal de ejercer la democra-cia participativa de cara a las instituciones y autoridades públicas locales o distritales. De esta manera, no se clarifica cuál puede ser el papel de las Juntas en el diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas que les conciernen en tanto formas organizativas clásicas del nivel barrial, lo cual muestra que la ley comunal no da un espacio privilegiado a la capacidad de desarrollar labores de participación ciudadana por parte de las Juntas.

2.5. La Organización Comunal en la propuesta de decreto de política pública de participación Por último, en este capítulo destinado a analizar el lugar de las JAC en los diferentes instrumen-tos de política pública relacionados con la participación ciudadana, no se puede dejar de

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lado la pregunta por el lugar asignado a la organización comunal en la propuesta de decreto de política pública de participación para el Distrito.

En el 2008, esta propuesta surgió como producto de un largo proceso de trabajo y conceptua-lización en torno a los enfoques que puede tener la participación en el Distrito. Aunque todavía no se ha surtido el trámite para aprobar dicho decreto, este documento es de vital importancia para la presente investigación, debido a que presenta lo que el Distrito entiende por Participa-ción Ciudadana, y se llega a ciertos acuerdos que dan solidez al ejercicio de la participación en Bogotá. A continuación se procederá a reseñar la propuesta de articulado, tratando de mostrar los puntos principales con los que se busca fortalecer la participación ciudadana en Bogotá, y se especificarán algunos casos donde se puede vincular el papel de las Juntas de Acción Comunal, así estas no aparezcan nombradas de manera explícita en ninguna parte del decreto.

En esta propuesta la participación ciudadana es entendida como un derecho y un deber inherentes al ser humano, cuyo eje es una expresión cierta de la democracia. Es conside-rada a su vez como un bien público que se concibe como la principal herramienta para la generación de capital social, la formación de sociedad civil y la reconstrucción del tejido social. Bajo esta definición lo que se busca con la política pública de participación es avanzar en la profundización de la democracia participativa, fortalecer los niveles de descentraliza-ción, movilización y expresión ciudadana a través de la generación de espacios.

Específicamente en el artículo 1 la participación se define como:

…el ejercicio del derecho político que mediante procesos sociales, permite la interven-ción de los ciudadanos (…) para reconocerse como sujetos de derecho, con plena po-sibilidad de exigir y contribuir a la garantía, protección y restitución de los mismos y para la construcción de lo público. (…) Es un instrumento de movilización de voluntades para el logro del bienestar colectivo y para la consecución progresiva de un clima de justicia para todos y para todas (Propuesta de Decreto CIP, 2008).

Para que esta definición sea viable, el decreto, en sus artículos siguientes, intenta hacer un esbozo de los lineamientos y acciones que concretan la participación ciudadana como un elemento trasversal de toda la política del Distrito de la misma manera como está planteado en el Plan de Desarrollo 2008-20012. Asimismo, la propuesta presenta un esfuerzo especial por articular tanto las instituciones del Distrito como los lineamientos propuestos anteriormente en otros dispositivos normativos, como reglas de juego que organizan y disponen la participación ciudadana en Bogota. A continuación, se hace una breve descripción del articulado.

Principios orientadores: titularidad y efectividad de los derechos

Se parte del presupuesto de que todos los y las ciudadanas tienen derechos y es responsa-bilidad de los servidores públicos adoptar los mecanismos necesarios para garantizar su ejercicio o tomar medidas en caso de que hayan sido vulnerados. De esta forma, se hace explícito el enfoque de derechos que subyace a la formulación de la política, en clave del reconocimiento de la diversidad de las y los ciudadanos. Estos elementos, así como la fuerte presencia de espacios deliberativos y la aparición de un esquema de gobierno corresponsa-ble, se encuentran planteados también en el enfoque conceptual, ya que son condiciones necesarias para el ejercicio de una ciudadanía activa.

Directrices de la Política

En cuanto a las directrices establecidas y a la forma como las Juntas de Acción Comunal juegan un papel relevante dentro de los territorios como ciudadano(a)s que participan y

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construyen, se pude decir que hay básicamente tres puntos que se vinculan directamente con su actividad:

• La Administración Distrital, a través de la Política, asume su responsabilidad en la garantía, restablecimiento, promoción y dinamización del derecho a la participación. Esto quiere decir que se tendrán en cuenta los proyectos e iniciativas de los actores sociales durante todo el ciclo de las políticas públicas.

• La administración asumirá el territorio como construcción social, cultural y ambiental; será referente obligado en la formulación y ejercicio de la participación para la construcción de ciudadanía y de lo público.

• La administración Distrital desarrollará procesos participativos, con ciudadano(a)s y funcionario(a)s, que permitan concertar estrategias de información, comunicación, formación, investigación y movilización social para garantizar el desarrollo de la política pública.

• Las entidades Distritales desarrollarán las adecuaciones institucionales necesarias que garanticen las construcción de políticas, programas y proyectos sectoriales con y desde los procesos de participación social, comunitaria y ciudadana.

Con esto se demuestra que es indispensable que el distrito garantice el derecho a participar de la organización comunal, teniendo en cuenta sus proyectos para incluirlos en la agenda política distrital. Al mismo tiempo al concebirse el territorio como una construcción social, las Organizaciones Comunales reciben un lugar fundamental como parte de esta construcción de “ciudadanía y de lo publico” en su papel de vigilantes, promotores e impulsadores de las necesidades de su territorios.

Por último, uno de estos puntos menciona específicamente los procesos de participación comunitaria que por excelencia refiere las actividades de las Juntas, como un contexto desde el cual se pueden generar procesos de incidencia en política pública. Este último apartado le da un mayor alcance a la participación comunitaria, al vincularla de manera directa a procesos de participación ciudadana que incluyen relación con autoridades locales.

Objetivos

Los objetivos están principalmente enfocados a promover, concertar y fortalecer los procesos de construcción democrática de lo público a través del apoyo a las distintas formas de organiza-ción social logrando así su incidencia a través de los procesos de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. El fin en si, es desarrollar un modelo de gestión publica participativa, democrática y descentralizada que conlleve a la transparencia y la confianza entre los ciudadanos.

Actores involucrados

Para estos procesos de participación se contempla la interacción de cuatro actores principal-mente. Del lado de la sociedad civil se incluye a todos los ciudadanos y ciudadanas contempla-dos desde su diversidad, entre los que se encuentra todo tipo de organización social, comunita-ria, gremial, territorial, poblacional o sectorial. Dentro de este grupo se encontrarían las Juntas de Acción Comunal, como formas organizativas de tipo comunitario y territorial. Asimismo, se cuentan todas las instancias ciudadanas de participación reconocidas por el Distrito.

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Desde la institucionalidad, los actores involucrados serían las entidades Distritales responsables de la gestión de la participación y por otra parte, los cuerpos colegiados de representación política.

Ejes de la Política

Además de reforzar lo propuesto en los objetivos en este apartado de la propuesta de decreto se proponen acciones concretas para fortalecer la participación. A continuación se describen los principales propósitos de los ejes que están estrechamente relacionados con el papel asignado a las JAC.

Diseño y consolidación de los procesos de planeación participativa y del Sistema de Presupues-tos Participativos: Para ello se propone generar mecanismos de control que garanticen que lo concertado con las comunidades sea tenido en cuenta en las decisiones de las administracio-nes. Como parte activa de la comunidad, se prevé la participación decidida de las JAC en este proceso de presupuestación conjunta.

Consolidación y actualización del Sistema Distrital de Participación Ciudadana: incluye la coordinación transectorial para unificar conceptual y logísticamente las acciones y programas de participación. Se prevé además la consolidación de un Espacio Cívico de Participación Distrital, local y territorial, en donde se articulen instancias y organizaciones tales como las Juntas de Acción Comunal. En estos se espera generar agendas conjuntas de participación territorial, donde cada actor adopte un rol específico en la solución de necesidades, garantía de derechos y visibilización de potencialidades.

Promoción y fortalecimiento del ejercicio ciudadano, de los procesos sociales de las organiza-ciones y de las redes sociales formales e informales de los habitantes del Distrito: Se propone fortalecer la acción autónoma de las organizaciones sociales existentes, estimulando su capacidad de propuesta y la generación de redes de trabajo. Dentro de las organizaciones a capacitar y fortalecer se pueden encontrar las Organizaciones Comunales.

Los otros dos ejes (Gestión Pública Participativa y Formación, comunicación e investigación social para la decisión en escenarios de participación) enfocan sus esfuerzos al fortalecimien-to de la Administración distrital y local para que en su interior se generen condiciones apropia-das para el relacionamiento con las organizaciones sociales, de manera que se permita su ejercicio participativo.

Como se había mencionado en el inicio de este documento, el papel que juegan las Organiza-ciones Comunales dentro de los ejes de la política que propone el distrito no se hace explici-to, pero estas pueden verse vinculadas ya que los objetivos pueden impactarlas positiva-mente dependiendo de las acciones que lleve a cabo el distrito para conseguirlos. Un claro ejemplo de esto es el énfasis que se hace en todo el documento sobre el fortalecimiento a la planeación local incluyendo el uso de los presupuestos participativos o la concertación de agendas de participación, en el cual las Juntas se identifican como un espacio claro para realizar aportes en cuanto a las necesidades y los problemas de los habitantes de las comunidades que representan.

Una pregunta clara a la propuesta de decreto es la que indaga por las acciones concretas que ejecutan los objetivos y ejes propuestos. Se puede observar, al consultar el documento, que no hay mayor claridad sobre la forma como se implementará la política, las acciones a corto, mediano y largo plazo y los recursos destinados para su cumplimiento.

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2.6. ConclusionesAl realizar un análisis de los instrumentos de política referidos a la participación ciudadana en la ciudad se hace evidente que las apuestas de la ciudad en esa materia, se refieren a la consolidación de espacios en los cuales los diferentes actores sociales y la comunidad organizada, se articulen y busquen la consecución de apuestas comunes. Dicho escenario evidencia la necesidad de las juntas de lograr mecanismos de trabajo en red, que serán los que les brindarán un lugar privilegiado en los espacios consolidados tradicionalmente y en los nuevos espacios por constituir. Esta es un oportunidad esencial para las Juntas, si logran agenciar un proceso de apertura y renovación que las prepare para un nuevo rol, cada vez más propositivo y referido a la construcción de políticas de fondo.

Sin embargo, estos instrumentos que regulan la participación, casi en ninguno de los casos hacen referencia explícita al papel que desempeñarán las JAC, sino que se asume que son un actor más en la escena local y distrital. Por lo anterior, el reto es aun mayor, dado que las juntas no cuentan con extensos privilegios normativos para sobresalir en la constitución y desarrollo de experiencias de participación. Esto presenta el desafío de que las ventajas comparativas con que cuentan las juntas, en términos históricos, de extensión y de capacidad de gestión, deben convertirse en elementos que las diferencien y beneficien para su participación en espacios de incidencia local.

Lo anterior se complementa con el análisis de los instrumentos que específicamente se refieren a la organización comunal, en algunos apartados o en su totalidad (plan de desarrollo y de la ley comunal). Allí se observa, cómo las facultades de las Juntas, así como la distribución de recursos que se asignan a sus acciones, están referidos casi de manera exclusiva a la función que tradicionalmente han desarrollado y que tiene que ver con el desarrollo barrial. Además de esto, se enfatiza en la posibilidad de dar un apoyo técnico al funcionamiento interno de las juntas, aunque tal vez se deje por fuera un fortalecimiento más estratégico que les permita el acceso a nuevos espacios.

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3. ¿CÓMO PARTICIPAN LAS JAC EN INSTANCIAS fORMALES?

Comparativo de instancias formales analizadasDesarrollando un poco lo que se ha planteado en el capítulo conceptual, cuando se abordaba el tema de participación ciudadana, puede indicarse que la forma fundamental en la que el Estado colombiano ha tratado de incentivar y fortalecer la intervención de la ciudadanía en la gestión pública, ha estado orientada por una perspectiva formal que busca tratar de crear instituciones que regulen esa intervención. Así se puede evidenciar en las más de 30 instancias de participación, que desde 1991, se han creado en los municipios colombianos en la perspec-tiva de posibilitar el involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas8.

Adicional a esta condición nacional aparece la permanente y particular realidad que Bogotá tiene en el contexto colombiano. Según la Iniciativa para la Promoción de la Participación en Colombia, en la ciudad deberían existir, de acuerdo a la normatividad que rige desde inicios de los ochenta y que fundamentalmente ha sido desarrollada en la década pasada, no menos de 40 instancias de participación ciudadana, muchas de estas con reflejos locales que complejizarían y harían más denso el tejido de la participación en la ciudad (2009). Varias de estas instancias pueden ser vistas como la forma en que, en la ciudad, las localidades son entendidas de manera similar a un municipio.

Esas cerca de 40 instancias responden a las tres dimensiones fundamentales de la gestión: la territorialidad, el desarrollo sectorial y la atención de grupos poblacionales, además de algunas relacionadas con temas globales que se ocupan de asuntos comunes a las tres dimensio-nes, como las de planeación del desarrollo territorial, aunque son éstas las menos frecuen-tes. A partir de esto algunos analistas han considerado la idea de que esta gran oferta es un reflejo del interés de dar cuenta de la amplía diversidad y heterogeneidad de una ciudad del tamaño y la complejidad de Bogotá. Sin embargo, otro grupo de analistas también plantea que esta es precisamente una razón para explicar la gran atomización y desarticulación que hoy predomina como característica dentro del conjunto de estas instancias.

Como se ha planteado en varios de los estudios desarrollados por los y las funcionarias del IDPAC en relación con la participación, la particularidad de las instancias de participación formales creadas en las localidades de la ciudad es un reflejo de todo el arreglo distrital, en el sentido de dar cuenta de la diversidad y complejidad de la oferta y de los propósitos que la han guiado y también, sin duda, es un reflejo de la desarticulación y las deficiencias comúnmente evidenciadas en el nivel distrital. No obstante, estas condiciones, las instancias formales de participación creadas en las localidades tienen en su mayoría, como se anotó en capítulos anteriores, la condición de vincular e incluir a la Organización Comunal (OC) dentro de todo su diseño, en varios casos -como el de los Consejos de Planeación Local-, dando un papel protagónico a las asociaciones locales.

8 Ceballos y Martín, identificaban 29 en 2001. Sin embargo, de ese año acá han sido varias las instancias formalizadas: las veedurías ciudadanas serían un ejemplo, así como las instancias creadas a raíz de los programa de asistencia social y de las que giran en torno a temas sociales en cada municipio.

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Este capítulo se ocupa de examinar, de manera conjunta, las experiencias formales de participa-ción reseñadas por los investigadores para las 17 localidades estudiadas. Parte de una caracte-rización breve de lo que son las instancias en términos normativos y añade consideraciones sobre lo que son en términos reales dando énfasis, como es lógico, al papel de la Organización comunal (OC) dentro de estos escenarios. Un segundo apartado está enfocado a ofrecer rasgos comunes de los líderes comunales que hacen presencia en las instancias analizadas, así como sus percepciones sobre la participación ciudadana como concepto y posibilidad dada por la instancia a la que pertenecen para el trabajo articulado. También este apartado se ocupa de examinar la relación de los representantes comunales con los demás miembros de las instancias.

Por último, a manera de conclusión, este capítulo incluye una consideración sobre los resulta-dos de la vinculación de la OC a las instancias de participación estudiadas, además de una mirada sobre las percepciones de quienes hacen parte de las instancias y no de la OC, y de quienes pertenecen a las JAC pero no hacen parte de la instancia. Esta estructura es muy similar a la desarrollada en los documentos locales que sobre el tema se han generado.

El examen se hace a partir de los 17 estudios adelantados en igual número de localidades. La tabla 10 relaciona las localidades estudiadas con el tipo de instancia formal de participación abordada en los estudios.

Tabla No. 10 Instancias formales estudiadas según localidadLocalidad Instancia estudiada1 Usaquén

Consejo Local de Cultura18 Rafael Uribe Uribe 19 Ciudad Bolívar2 Chapinero

Consejo de Planeación Local

5 Usme7 Bosa8 Kennedy9 Fontibón10 Engativá17 Candelaria3 Santa Fe

Comités de Participación Comuni-taria en Salud

12 Barrios Unidos6 Tunjuelito14 Los Mártires15 Antonio Nariño Comité Local Ambiental16 Puente Aranda Comité Local de Emergencias20 Sumapaz Comité Local de Política Social


Como se puede observar, tres de los casos corresponde a los Consejos Locales de Cultura (17,64 por ciento), siete a Consejos Locales de Plantación (41 por ciento); cuatro a Comités de Participación Comunitaria en Salud, y tres casos particulares, uno es el Comité Local Ambiental de la localidad de Antonio Nariño, otro el Comité Local de Emergencias de Puente Aranda y, finalmente, se analiza lo que ha sido la experiencia reciente del Comité Local de Política Social de la localidad de Sumapaz.

La elección de estas instancias estuvo determinada por la participación que en ellas había de la OC, este fue un criterio obvio, pero también por la cercanía que estas pudieran tener

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con las acciones desarrolladas por el IDPAC y con los propios gestores que hacían la investiga-ción. Igualmente, otro criterio natural es que las instancias estuvieran activas al menos durante el último año, o hubiesen desarrollado acciones de algún tipo durante este lapso. Por último, se deja en claro que a pesar de la normal referencia a periodos pasados que se hace en las investigaciones, el trabajo estuvo orientado a observar lo ocurrido durante el último año.

3.1 Papel de la organización comunal en el funcionamiento de la instancia analizada3.1.1. Creación, conformación, funciones y lugar de las JAC según normatividad Al menos son cinco las instancias de participación ciudadana de nivel distrital que involucran de manera explícita la participación de la OC: una orientada a fortalecer los procesos de planeación (Consejo Territorial de Planeación), otras se ocupan de temas sectoriales como cultura y nutrición, y dos más desarrollan temáticas relacionadas con derechos humanos: Consejo distrital de paz y Comité distrital de derechos humanos. En cuatro de las instancias se incluye a representantes de la OC y sólo en uno se convoca de manera abierta, según la normatividad al menos, a un representante de “las organizaciones comunitarias”.

Del lado local, están reglamentadas, en alguna medida, siete instancias dentro de las cuales dos son reflejo territorial de las instancias distritales: Consejos locales de planeación y Consejos locales de cultura. Las otras cinco instancias no tienen necesariamente reflejo distrital, o al menos no bajo condiciones similares a las que se han reglamentado para el caso local. La tabla 11 expone de manera sintética lo que son las instancias que han sido consideradas como objeto de estudio en el nivel local por parte de los gestores. Los campos de relación muestran el nombre de la instancia, la norma, o las condiciones normativas bajo las cuales funcionan, los objetivos que se propone, el carácter que tiene la representación de la OC, así como algunas observaciones que han sido consideradas pertinentes.

En particular puede recalcarse que todas las instancias, salvo los Comités de Participación Comunitaria en Salud, convocan directamente al Presidente (dos ocasiones) o a un Represen-tante (las otras tres) de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de cada localidad. Incluso, no sólo varía quién es convocado a la instancia sino que un caso específico, el de los Consejos de Planeación Local, se le asigna la función de llevar la secretaría técnica.

A pesar de características comunes como las identificadas, y de ser instancias formales institu-cionalizadas o en proceso de institucionalización por entidades estatales, existen particulari-dades para cada una. Por ejemplo, sólo una se rige por un Acuerdo distrital, mientras las otras cinco tienen su soporte legal en decretos; uno de estos casos, el de los Consejos Locales de Política Social, tiene desarrollos particulares según cada localidad. También la tabla 11 ofrece más detalles al respecto.

En general, es evidente que la OC tiene reconocimiento en el ámbito local y en algunas de las instancias consideradas se le otorga un peso importante. En este sentido, resulta interesante examinar cómo ha sido esa inclusión de la Organización dentro de los espacios y qué papel ha logrado jugar dentro de éstos. Para esto se ofrecerá una mirada general al tema sin detenerse de manera particular en cada una de las seis instancias abordadas en los estudios.

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Tabla 11. Características de las Instancias locales de participación ciudadana analizadas

Sector Instancia Norma Objetivos y definición de la Instan-cia

Carácter de la repre-sentación comunal

Observacio-nes

Planea-ción

Consejo de Pla-neación Local - CPL


Diagnosticar y priorizar las ne-cesidades de la localidad. Pro-poner alternativas de solución a las necesidades estructurales y sectoriales de la localidad. Orga-nizar, promover y coordinar una amplia discusión sobre el proyec-to del Plan de Desarrollo Local, mediante la organización de foros informativos, seminarios, talleres y audiencias públicas, encuentros ciudadanos u otros mecanismos, con el fin de garantizar eficazmen-te la participación ciudadana.

Un repre-sentante de la Asocia-ción de Juntas de Acción Co-munal de la localidad

El represen-tante de ASOJUNTOAS asume la secretaría téc-nica del CLP

Bienestar

Consejo Local de Política Social -CLOPS

Decreto Distrital 460 de 2008

Instancia para la concertación y seguimiento de la política so-cial de la Localidad, su carácter es mixto y tiene como objetivo principal promover la articula-ción, integralidad y complemen-tariedad de la actuación de las instituciones públicas y convocar la solidaridad.

El Presiden-te de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de la Locali-dad o un delegado

- En Chapine-ro no están incluidas en el CLOPS.- En Ciudad Bolívar la Asojuntas está en condición de invitado permanente según agen-da del CLOPS.- En Suba hay un decreto particular que reglamenta la instancia.

CulturaConsejo Local de Cultura

Decretos 221 de 2002, 627 de 2007 y 083 de 2008 (aún está en proceso de refor-ma)

Son organismos de participación ciudadana para la concertación entre las autoridades locales y las comunidades, de políticas, planes, programas y proyectos culturales y sus respectivos presu-puestos, para el estímulo, fomento y desarrollo cultural en las locali-dades.

Un repre-sentan-te de la Asociación de Juntas de Acción Comunal

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Sector Instancia Norma Objetivos y definición de la Instan-cia

Carácter de la repre-sentación comunal

Observacio-nes

Atención a desas-tres

Comité Local de Emergen-cias

Decretos 723 de 1999 y 332 de 2004

Es el órgano de coordinación interinstitucional local, organiza-do para discutir, estudiar y em-prender todas aquellas acciones encaminadas a la reducción de los riesgos específicos de la loca-lidad y a la preparación para la atención de las situaciones de emergencia que se den en ésta y cuya magnitud y complejidad no supere sus capacidades.

Presidente de Aso-ciación de Juntas de Acción Comunal

AmbienteComisión Ambiental Local

Decreto 625 de 2007

Asegurar la participación y la coordinación intersectorial a nivel público local de las políticas, planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables

Un delega-do de la Asociación de Juntas de Acción Comunal.

Salud

Comités de parti-

cipación Comuni-

taria CO-PACO

Decreto 1757 de 1994

Espacio de concertación entre los diferentes actores sociales y el Es-tado

Un repre-sentante

de una or-ganización

de carácter barrial

Asumimos que esta organiza-ción pueden ser las JAC


3.1.2. Valoración del espacio que hace la OC y papel desempeñadoUn primer punto que debe tenerse en cuenta, a partir de la información analizada, conside-rando incluso todas las asimetrías de información que resultan de procesos como éstos, es que la presencia de la OC en las instancias es de resaltar, no sólo por las condiciones de normativi-dad y contexto que la determinan sino por la amplitud y cobertura que la Organización tiene. En muchos de los casos desarrollados por las y los investigadores se evidencia que la presencia de la OC supera las lógicas de representación establecidas por los marcos institucionales y muestra la importancia de las JAC en el contexto de las organizaciones sociales: no en pocos casos varios de los miembros de las instancias son dignatarios de las JAC de sus barrios que han sido delegados como representantes por parte de otras organizaciones de carácter sustanti-vo y no tanto territorial. Los casos de los COPACO, los Comités de Cultura y los CPL son los más explícitos de esta condición. De hecho, en varias de las instancias analizadas, la mitad de los miembros tienen cargos de dirección en sus propias JAC o hacen parte de la Asociación local.

De otro lado, la generalidad de los miembros de las instancias analizadas tiene un concepto positivo del papel que desarrollan los comunales dentro de éstas. Varios funcionarios públicos, con muy pocas excepciones, también consideran que la participación de los “comunales” aporta de manera decidida experiencia, contacto con las bases sociales y amplía el espectro de conocimiento que se tiene sobre los problemas de cada localidad. Incluso, como en el caso del COPACO de Santa Fe y el CLOPS de Sumapaz, las y los funcionarios reconocen en la OC una aliada para el desarrollo de acciones propias de la gestión pública, y les asignan una gran responsabilidad relacionada con los éxitos alcanzados en términos de participación ciudadana.

Al igual que estas generalidades aparecen al menos otras dos no tan positivas, con excepcio-nes muy puntuales, y relacionadas con el papel que juegan las organizaciones comunales

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en las instancias analizadas. La primera de éstas es que aunque la OC en su conjunto tiene “asiento” en las instancias, esta participación está mediada por dificultades que a pesar del tiempo y la experiencia construida aún persisten: fracturas de representatividad, personalis-mos antes que institucionalidad y escasa visión estratégica, o exclusivo interés en los asuntos particulares de cada barrio, sin logran avanzar y aportar a la consolidación de una visión de localidad.

La segunda, es que además de las fracturas de representatividad y a pesar de la visión particu-lar que desarrolla al interior de las instancias, la OC no se consolida en torno a los representan-tes y las instancias como una unidad sino que este proceso depende de las posibilidades que se tienen de aprovechar las instancias de participación para generar beneficios para cada barrio y de acuerdo a cada tema de interés. Incluso, en algunas ocasiones, aún al darse estas circunstancias, la actuación de sus representantes carece de apoyo amplio desde las bases de la Organización. Lo que para varios de los investigadores puede ser considerado como una evidencia de cierta crisis afrontada por la OC en su conjunto.

En cuanto a la representatividad, se ha observado en los estudios, que además de las fracturas frecuentes que se encuentran entre los líderes y sus representados y que no son exclusividad de la OC, se convierte en una paradoja que las instancias analizadas -que son el resultado del esfuerzo Estatal por institucionalizar la participación- terminen comprobando que los ejercicios de participación más incidentes se desarrollan cuando miembros de la OC, que actúan por fuera de la lógica formal de las asociaciones locales de juntas y que no tienen un soporte normativo fuerte en la mayoría de los casos, se convierten en los ejercicios más importantes.

Algunos ejemplos de esto se pueden observar con más detalle en los casos del Comité Local de Cultura de Usaquén y el COPACO de Santa Fe. Y la percepción se ratifica cuando se examina el caso del COPACO de Barrios Unidos, donde la adaptación de la normatividad9 ha posibilitado que no sólo se haga presencia en la instancia por parte de las Asojuntas sino que también se vincule a otros miembros de la OC que por su trayectoria, perfil y condiciones de contexto se han acercado con fuerza y durante un tiempo importante al tema de la salud. En particular, para este caso se ha tratado de vincular a los representantes de las comisiones de salud de cada JAC de la localidad lo que muy probablemente ha representado un desarrollo importante de las acciones de la instancia.

Pero el tema de la representatividad y sus dificultades se evidencia de varias otras formas. En algunos casos el interés y los resultados mostrados por un miembro de alguna JAC que no necesariamente hace parte de la asociación, así como el reconocimiento que hacen los demás miembros de la OC de la labor desarrollada por éste, muestran que la institucionalidad de representación basada en organizaciones de segundo nivel en las localidades, no siempre es indicador de organización y fortaleza. De un lado, porque como en el caso de los Consejos Locales de Cultura, la Asojuntas tiene un asiento porque le “corresponde” pero no porque la OC tenga claros propósitos de desarrollar este sector; y de otro, porque el nombramiento de los cuadros directivos de estas organizaciones de segundo nivel implica disputas tan fuertes que rompen la unidad de la OC.

Al respecto, varios casos son dicientes de esta condición; el de Puente Aranda con el Comité Local de Emergencias demuestra que la OC participa por el interés personal que desarrollan algunos de sus miembros y no por las consideraciones institucionales que tiene la norma al respecto. Por otra parte, el caso de Santa Fe indica que en ocasiones, incluso, la JAC a la cual pertenece la representante que más trabajo desarrolló, no sólo no acompaña la participación de éste sino que sus niveles de conflictividad interna terminan por entorpecer el desarrollo del

9 En el COPACO de Barrios Unidos tienen asiento, por reglamentación, un representante de las comisiones de salud de cada JAC y dos representantes de la asociación local de juntas.

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trabajo de su propio representante en el COPACO. Algo parecido ocurre con el COPACO de Tunjuelito, donde la labor del representante, su interés y potencial, termina siendo el reflejo de un interés casi que personal y no de toda una organización, no obstante, considerando que éste tiene las mejores intenciones.

El caso de Kennedy también es ejemplo de esta condición, pues podría decirse que la representación de la OC tiene cierto nivel dentro del CPL dado el alto perfil del representante y no dada la fuerza de la OC. La pregunta obligada para la OC en su conjunto entonces sería: ¿Por qué la disputa para ocupar cargos dentro de la Asojuntas y por qué tanto desinterés por la participación y sus resultados dentro de la instancia?

Un ensayo de respuesta llevaría a plantear que para la OC la participación ciudadana es vista como la forma en que a través de una manera diferente a la tradicional y mediante otros mecanismos, se pueden alcanzar los resultados asociados a la gestión tradicional: desarrollo de proyectos que beneficien puntualmente a sus barrios o contratos públicos que logren posicio-nar más a la OC. Esto supone un desconocimiento o, al menos, un concepto muy diferente al que orientó estas investigaciones. La afirmación del representante de la Asojuntas de Kennedy así lo ratifica: “El CPL no es valorado ni por la asociación de Juntas, ni por las Juntas de Acción Comunal de la localidad, dada la falta de claridad (que éstas tienen) sobre la importancia que tiene la participación”.

También esto supone y refuerza la idea de que los propios miembros de la OC en su mayoría ven en la pertenencia a Asojuntas de la localidad, la posibilidad de atraer inversión para sus barrios, lo que es causa de rupturas en las posibilidades de representación pues “no quedar representado” en la asociación significa perder oportunidades de acceder a los recursos que posibilitarían el desarrollo de los proyectos. Frente a esto, muchos optan por plantear fracturas en la representación y hacerlas evidentes, tratando de generar crisis de legitimidad y represen-tatividad, de las cuales naturalmente esperan resultar beneficiados en sus intereses.

Así mismo, las afirmaciones del representante de Usme en el CPL confirman que los intereses comunales son muy precisos: “lo primordial es que los recursos locales queden en su mayoría en manos de las organizaciones comunales y que sean ellas quienes contraten y ejecuten”; igual puede decirse del examen del caso de Chapinero donde son varias las propuestas presentadas, pero la mayoría con un claro sentido particular: día del comunal y escuela de formadores desarrollada por la Federación comunal, entre otras. De hecho, propósitos de este tipo que se convierten en retos a futuro son identificados como tales por los representantes de Usme y Bosa.

Sobre este último caso, el de Bosa, que ha sido adelantado con gran rigor, una frase de la investigadora resume y concreta a manera de conclusión dentro de su estudio lo que quiere decirse: “(todo) esto permite reconocer que la participación se encuentra orientada y mediada, inicialmente, por una apuesta instrumental que se traduce en la consecución de proyectos y recursos para el mejoramiento de sus barrios; aspecto que también deja entrever sus expectativas con respecto a la labor que consideran, deben desempeñar los delegados a instancias como el CPL”10.

Pero de otro lado, qué papel juega la institucionalidad dentro de estas características de la representatividad, del interés por los espacios, y de la forma en que las JAC se involucran dentro de éstos. El caso de Sumapaz, evidencia con detalles claros, cómo a pesar de todo el

10 Esto no supondría en sí mismo un problema si la representatividad de los intereses no tuviera un acento tan marcado a lo particular y si las instancias de participación ciudadana no fueran más que de representación de intereses. Con seguridad, la forma en que se asume la participación está en contravía del concepto amplio de construcción conjunta de desarrollo que se ha tratado de asumir para orientar las investigaciones.

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acumulado histórico de liderazgo y de cultura política proclive a lo público, así sea lo público no estatal, no es aprovechado de la mejor forma, dadas las prácticas de intervención que tiene la administración distrital en la localidad. quizá la mirada de desconocimiento o falta de identidad que se tiene con la institucionalidad, está asociada a la forma en la cual la comunidad ha construido su propia institucionalidad “Culturalmente, la organización social tiene mayor autoridad sobre la población que la misma institucionalidad a través de un fiscal o un juez” plantea uno de los entrevistados. Así mismo, el CLOPS de esta Localidad como instancia de coordinación interinstitucional, fundamentalmente supone una presencia abrumadora de las entidades de la administración distrital, por lo que varios de los entrevistados plantean que este es uno de los principales obstáculos a la creación de fortalezas en la OC.

En cuanto a los otros espacios analizados, puede afirmarse algo parecido a lo mencionado sobre el tema de visión e intereses que guían el papel de las JAC en las instancias. Cuando se habla de cultura, el caso de Usaquén es uno de los mejores ejemplos de este mismo afán, así como el del COPACO de Tunjuelito: la percepción de representatividad está incidida por la capacidad que tenga el representante de generarle beneficios no sólo a la OC en su conjunto sino a la JAC de su propio barrio. De pronto en esto se coincide con el caso en Kennedy, en donde la disputa por los cargos en la Asojuntas supone entonces la disputa por la posibilidad de acceder a proyectos para sus propios barrios, mediante la participación en una instancia que se relaciona de manera más directa con la alcaldía y la Junta Administradora Local.

Por último, en este apartado vale la pena mencionar que en ocasiones muy puntuales, como en el de los CPL en particular, el alcance logrado por la OC en la instancia también está marcado por la misma mirada que a este respecto tiene la instancia en su conjunto. El caso de los reglamentos internos y las funciones que de ahí se derivan, como en el caso de las secreta-rías técnicas (en manos de las JAC), suponen un papel, por configuración, muy marginal para la Asojuntas y para la instancia en su conjunto. Así, los alcances, el papel y la representativi-dad que logre la participación del movimiento comunal en las instancias dependen también, de la proactividad que éste tenga, y de lo que cada instancia en su conjunto se proponga.

A este respecto resulta llamativo que varios de los reglamentos internos examinados, para casos de CPL, no incluyan más que labores operativas asignadas a las JAC y que la instancia en su conjunto no se plantee la necesidad de desarrollar acciones estratégicas de control social a la implementación del plan de desarrollo local, por ejemplo, y que su visión del lugar que ocupa dentro de los procesos de planeación local, esté limitada al desarrollo de los Encuentros Ciudadanos.

No obstante estos casos, que vale la pena asumirlos como casos de estudio, también hay otros dramáticos como el de La Candelaria donde su CPL no funcionó como tal ni siquiera dentro de la coyuntura de los Encuentros Ciudadanos, y una vez pasada esa tarea su articulación y operatividad ha sido dificultosa por no decir inexistente. Y el caso de Engativá, donde la presencia de la Asojuntas es tan marginal que luego de dos nombramientos de representantes realizados para mejorar su participación, todavía se adolece de una participación constante.

3.2. Perfil y actuación del representante comunal en las InstanciasEn este apartado, luego de considerar las percepciones y prácticas desarrolladas por la OC dentro de las instancias formales, se propone dar cuenta de lo que es el perfil de los represen-tantes comunales, así como sus motivaciones, conceptos que guían su conducta y la forma en que este perfil y su pasado determina en parte su propia actuación dentro de las instancias en términos de articulación a otros actores y otras iniciativas sociales y de participación.

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3.2.1. Características sociodemográficas y experiencia en procesos de participaciónSe advierte una gran variedad en el perfil de las y los líderes que hacen parte de las experien-cias analizadas; la mayoría tiene una amplia experiencia en asuntos comunales y un bajo perfil académico, además (con contadas excepciones) reproducen prácticas que han sido características de la OC: liderazgos prolongados y polimembresía, además de escaso contacto con las bases.

Prácticamente la totalidad de los representantes de las 17 experiencias consultadas, plantean contar con una gran experiencia en asuntos comunales. Algunos, incluso, señalan haber estado involucrados en estos espacios comunitarios durante un periodo que puede ir de 16 y 23 años, como en el caso de Chapinero, Kennedy, Bosa y Barrios Unidos, para mencionar los más representativos. Incluso, estos y la gran mayoría, también tienen experiencia en materia de instancias de participación. Varios han sido dignatarios de la asociación local de juntas, como es el caso de Usaquén, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar, y como tal han accedido a cargos de representación; incluso varios señalan en su hoja de vida haber pertenecido a la Junta Administradora Local y a algunos de las dependencias de las administraciones distritales y locales. Sobre este último punto, el caso más emblemático puede ser el de Kennedy.

A pesar de esto, también la mayoría, con algunas poquísimas excepciones, tiene un bajo perfil académico, como se dijo anteriormente, donde en algunos casos sólo se alcanza la formación básica secundaria, como en el caso de Tunjuelito. En cuanto a las excepciones, está el caso de Engativá donde el representante es economista y tiene un postgrado en finanzas, así como el de Barrios Unidos y Antonio Nariño, que tienen formación profesional. No obstante, esto se suple, según la apreciación de varios de los funcionarios públicos que establecen relación con las y los líderes, con la experiencia amplia y la participación en espacios de decisión que desde hace años experimentan. Los mismos líderes no ven esto como un obstáculo para su papel, dado que han participado de múltiples diplomados, seminarios y otras actividades de formación no formal. También vale resaltar el caso de Kennedy, donde el representante no es originario de Bogotá y ha llegado a la ciudad huyendo de problemas de violencia política. Algunos otros han sido desplazados o simplemente han convertido a la ciudad en su nuevo hogar, como en el caso de San Cristóbal.

A pesar de varias de estas características académicas y de experiencia que podrían jugar en su contra, las y los líderes consultados en las investigaciones dan muestra de resultados en su gestión. Incluso, como en el caso de Los Mártires, su perspectiva los lleva a hacerse conscien-tes de varias de estas debilidades y logran entonces gestionar ante la alcaldía un presupues-to de diez millones para el fortalecimiento interno de la instancia, que es un COPACO en este caso.

Sin embargo, quizá porque históricamente la gestión de las JAC ha estado más ligada a la lógica circunscrita a lo barrial, la visión de los asociados en general y de varios de los dignata-rios, no es la más amplía. Los problemas de articulación y de reconocimiento que muestra el gestor cultural representante de las JAC de Ciudad Bolívar, así como el de Usaquén y la representante del tema de Salud en Santa Fe, evidencian que los asociados a las JAC de sus barrios y los demás dignatarios no ven con el mismo interés que ellos los temas distintos a los de la lógica comunitaria. De hecho en las tres localidades donde se estudió el tema de los Consejos Locales de Cultura, se evidencia una distancia y una dificultad de relacionamiento entre las JAC y la Asojuntas.

En este sentido, estos ejemplos de participación en temas sectoriales, desprendidos un poco de lo barrial y guardadas algunas consideraciones, muestran el nuevo rumbo que puede tener la mirada comunal en la perspectiva de lograr dar con una visión más estratégica. El ejemplo de Ciudad Bolívar es diciente al respecto. El auspiciador de la participación de las JAC en temas

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de cultura una vez concluyó su periodo como comunal debió iniciar una nueva organiza-ción, diferente a la JAC, para continuar con el impulso al tema en la localidad; esto ratifica el escaso interés que dentro de la OC existe aún por temas más sectoriales y poblaciones.

Precisamente, esta práctica de hacer parte de múltiples espacios y tener asiento en varias organizaciones, distintas incluso a las de la OC, plantea una característica, no exclusiva de esta Organización, pero sí muy acentuada en ella: la polimembresía. A partir de los estudios adelantados puede verse ésta como una condición natural y a la vez como un problema. Frente a ésta como condición, habría que reconocer en la polimembresía un rasgo típico del liderazgo, más en contextos como el nuestro en el cual la apatía por lo público es una marcada característica de los ciudadanos.

Pero esta polimembresía, identificada para varios de los casos locales analizados, pasa de ser rasgo a convertirse en condición problemática una vez dificulta el surgimiento de nuevos liderazgos, precisamente en un sector que desde hace años los requiere con urgencia. Ahora, cuando se habla de polimembresía no debe perderse de vista lo que además representa y sugiere el exceso de tiempo que los dignatarios permanecen en su cargo, aún si el perfil del líder, su voluntad, sus resultados y su experiencia suponen algo difícil de reemplazar en la OC. El caso del COPACO de Barrios Unidos sugiere un ejemplo claro de lo que quiere decirse: los entrevistados ven en el representante ante la instancia un líder natural, innegable, pero a su vez creen que su presencia opaca parte de las posibilidades de renovación que se requieren, esto sin desconocer sus resultados y el apoyo que ha ofrecido a labores tan difíciles como recuperar varios de los hospitales de la localidad.

También se observa una paradoja relacionada con la polimembresía, y es que esta comúnmente aparece acompañada de falta de articulación entre organizaciones, lo que supone, entonces, que a pesar de hacer parte de varios espacios, los líderes parecen no tener interés o la posibilidad al menos de articular unas iniciativas con otras. A veces se hace parte de una organización social que se ocupa de temas sectoriales, y se participa dentro de las instancias con esa divisa, no obstante, aunque también se haga parte de la JAC del propio barrio, estas dos organizaciones no se relacionan automáticamente como podría esperarse.

Tampoco dentro de las prácticas desarrolladas por los líderes comunales, sobresale el contacto permanente con sus representados, dada la propia decisión de no hacerlo o la condición de apatía de éstos al no participar de los espacios donde los líderes rinden cuentas. En este sentido, no es precisamente la rendición de cuentas la figura más usada por los comunales para establecer contacto con los demás miembros de la OC. De hecho, ninguno habla explíci-tamente de haberlo hecho por su cuenta, sino que en el mejor de los casos se aprovechan los espacios creados por la asociación de juntas para dar a conocer los resultados de su gestión. Pero, la mayoría de las veces, esta fractura de representación se amplía cuando la única relación que se establece entre la Asojuntas y las JAC representadas se limita a la formali-dad: “El único mecanismo de comunicación entre el Delegado de Asojuntas a la CALAN y las JAC, es el correo electrónico de cada junta que fue abierto por la Asojuntas. Pero las JAC no le conceden importancia alguna, entre otras cosas por la animadversión de muchas JAC hacia la Asojuntas que solo les pide dinero y poco o nada les da a cambio. Por lo tanto las JAC prefieren ni nombrar el tema ambiental pues piensan que solo es para pedirles más recursos”, así lo manifiesta uno de los líderes comunales entrevistados para la experiencia del Comité Ambiental Local de Antonio Nariño.

3.2.2. Concepto y motivacionesEn términos del concepto que mueve a quienes hacen parte, en representación de la OC, de las instancias formales de participación analizadas, es claro que en su mayoría, en términos

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prescriptivos, consideran la participación como un proceso de ejercicio ciudadano orientado a la incidencia en procesos de toma de decisión propios de la gestión pública.

No obstante, algunos la asemejan a la posibilidad de ayudar a sus comunidades en la gestión de sus necesidades y otros a la posibilidad que se tiene de relacionarse con las bases que representan. En perspectiva de lo consignado en el marco conceptual, este concepto estaría más cercano a lo que es participación comunitaria y no necesariamente participa-ción ciudadana, en tanto la diferencia consiste en la posibilidad que se tiene de abordar la dimensión de lo público sobrepasando meramente las consideraciones de lo privado que dominan la participación comunitaria.

Además, en términos reales, y dada su experiencia, varios de los líderes también le asignan un concepto analítico, cercano a la consideración de uno de los representantes de Usme entrevistados, quien planea que la participación se da en “instancias donde la comunidad lleva sus inquietudes o necesidades o prioriza, pero sin el poder de decisión.” En prácticamen-te su totalidad, todos los consultados creen que a pesar de que las instancias y los espacios están creados, estos no son lo suficientemente incluyentes ni efectivos en tanto las propuestas planteadas por la ciudadanía no logran permear, o superar, los niveles de discreción que tienen las autoridades. La consideración que hace uno de los líderes comunales de Sumapaz puede ayudar a concretar la idea: “en ausencia de la participación por iniciativa de la comunidad, hay que aceptar y acudir a los espacios que posibilitan la norma o las instituciones. La misma normatividad y su aplicación por parte de las instituciones genera tal volumen de espacios y formas de participación, que terminan avasallando la iniciativa propia y autónoma de la comunidad”.

Lo anterior supone una mirada particular y quizá distorsionada de lo que puede ser la partici-pación ciudadana. Sin duda, los mismos objetivos que se han planteado las instancias dentro de sus reglamentos internos, así como los principios que han inspirado su creación, e incluso, los propósitos de la propia OC, tratan de asignar a cada uno de estos ejercicios un carácter constructivo frente a las decisiones y acciones públicas que se tratan de abordar; que no necesariamente incluyen participación en los procesos de toma de decisión y menos suponen decisiones vinculantes, sino que, como en el caso de los CPL, se trata de ejercicios orientados a la preparación y desarrollo de las consultas ciudadanas para la construcción del plan de desarrollo local (Encuentros Ciudadanos) y la fiscalización de los resultados de su implemen-tación: seguimiento a estos planes. No obstante, el desencanto prevalece, dado que los procesos se ven truncados por las decisiones tomadas, en el caso de los CPL por las JAL, con quienes en la mayoría de ocasiones no se articula completamente el trabajo. Algo que no ocurre, al menos según los estudios, de manera permanente, entre las JAC, las otras instancias, sus experiencias de participación y las otras autoridades.

Precisamente, en cuanto al tema de relacionamiento con autoridades y actores políticos, el pasado de la OC pesa, y bastante, aunque también se reconoce que la condición de JAC potencia estas cercanías. De hecho, los mismos comunales así lo reconocen: Prácticamente ninguna de las experiencias niega las relaciones que se sostienen al interior de las instancias con actores políticos11, pero debe diferenciarse la forma en que se tramitan estas relaciones.

En primer lugar, es indudable que se generan relaciones con los políticos en el quehacer de los actores sociales, pero éstas no conducen ni afectan de manera notoria la forma como se orientan los espacios de participación ciudadana. Podría denominarse esta forma como “relación natural”. Por ejemplo, en el caso de Sumapaz éstas están ligadas al surgimiento y desarrollo de los movimientos sociales de la localidad a partir de lo cual, la cercanía de las y los

11 Con actores políticos nos referimos a partidos y líderes que hacen parte de éstos y que están interesados de manera explícita en ocupar un cargo de representación pública y así lo manifiestan.

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líderes con actores políticos y la forma en que se han tejido estas relaciones entre unos y otros, supone que el tema del relacionamiento con actores políticos no sea algo que incida de manera importante en la conducción del CLOPS. De hecho, esa incidencia se evidencia pero en otras esferas que superan las instancias y otras formas de relacionamiento entre Estado y sociedad.

Un segundo tipo de relación que se produce entre uno y otro actor (social y político) está relacionado con las tensiones y roces entre uno y otro en el marco del quehacer de cada uno. No obstante, en últimas no se advierte una influencia notoria en la acción desplega-da por las instancias. El caso de las instancias ambientales, culturales y de emergencia son algunos de los ejemplos. Varios de los casos asociados a CPL como el de Kennedy también entrarían en esta categoría. La relación, en últimas, consiste en reconocerse como actores y saber el lugar que se ocupa dentro del entramado social y político de cada localidad. Al menos eso es lo que muestran los estudios.

El caso de Engativá puede hacer parte de este tipo, donde se tramitan las tensiones pues aunque los doce consejeros pertenecen y militan en cuatro partidos diferentes, esto no parece ser crucial en el funcionamiento de la instancia. También los casos de Rafael Uribe Uribe y Ciudad Bolívar, hacen parte de esta categoría, pues se plantea que el tema político está atravesando la instancia, pero no obstante se tienen instrumentos de regulación que tratan de evitarlo12.

Por último, aparecen los casos en los cuales esta relación enmarca gran parte de la acción y la omisión de las instancias. En este tipo de trámite que se le da a la tensión, predomina la cercanía a los partidos políticos por sobre las consideraciones y los objetivos de las propias instancias y de las propias organizaciones. Los testimonios de Chapinero y Bosa, entre otros, soportan y concretan la idea: “Hay gente que es celosa por el sistema político, pero el que no trabaja con política difícilmente logra sus propósitos (…) se trabaja con política porque todo va amarrado (…)”, comunal de Chapinero.

Refiriéndose a la necesidad de tener relación con la asociación local de Juntas y, a través de esta vía, la relación que esta tiene con partidos políticos, uno de los entrevistados de Bosa plantea que “aquí la Junta de Acción Comunal que tenga más palanca es la que tiene mejor acceso, arreglos, puede lograr mejores cosas. Al estar en la rosca uno conoce al edil. Estando adentro uno puede hacer más que afuera”. Consecuentemente ante los otros miembros de la instancia, el representante comunal del CPL de esta localidad generó resistencias inicial-mente dada su condición de comunal y su pasado como edil.

3.2.3. La articulación con otros actoresComo se mencionó anteriormente, la polimembresía supone -paradójicamente- fracciona-mientos y acciones solitarias, no articuladas entre las organizaciones de las que hace parte el representante comunal elegido para representar la OC dentro de las instancias.

Sin embargo, existen otras características asociadas al tema de articulación. En primer lugar, es necesario considerar las articulaciones entre los representantes de la OC dentro de las instancias y las diferentes JAC que conforman el universo que en cada localidad ha pretendi-

12 Uno de los consultados en Ciudad Bolívar plantea que el marcado carácter político de las JAC tiene su origen en la forma en que fueron concedidas pues éstas se veían como una salida al problema de la Violencia partidista de mediados del siglo XX, lo que le ha impreso desde un inicio una relación clara con la política. En el caso de la misma localidad aunque esto no permea directamente la Instancia, si entorpece su accionar. Incluso, si se considera a la JAL como un actor político, podría decirse que este actúa en forma de chantaje, pues son quienes aprueban en últimas los proyectos que la OC trata de impulsar. Estas son, cuanto menos, las consideraciones del investigador y los consultados.

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do estudiarse. De otro, la articulación, entre estos representantes de las OC en las respectivas instancias y las asociaciones locales de juntas.

En segundo lugar, resulta igualmente necesario observar las articulaciones entre los mismos representantes de las OC y las demás organizaciones sociales e instancias de participación que conforman el entramado local, en otras palabras, aquellas en las que su territorio de actuación es la localidad. Y finalmente, las articulaciones entre los representantes de las OC en las diferentes instancias y las instancias distritales.

No debe olvidarse lo planteado anteriormente, en torno a las fracturas de representatividad evidenciadas entre las JAC y las asociaciones locales. Pero además, puede adicionarse una consideración, que es quizá uno de los hallazgos más claros que se hacen, en el caso de las instancias encargadas de temas sectoriales.

El análisis de dichas articulaciones sugiere algunos puntos interesantes. Primero, se trata de evidenciar que -luego de algunos intentos desarrollados por fuera de la normatividad y la institucionalidad, en el caso de algunas de estas instancias- la articulación que se ha logrado dar entre los representantes de las asociaciones locales y los miembros de las comisiones temáticas de cada JAC, ha sido importante en términos de ampliación de la base vinculada, de transmisión de procesos y de aprovechamiento de escalas, posibilitadas por los comunales, en términos de conocimiento de las realidades barriales y de la implementación de programas y proyectos. Algunos de los casos locales asociados a salud, como el de Barrios Unidos y Tunjueli-to son ejemplos perfectos de lo que se quiere decir.

Por otra parte, en cuanto a la articulación de las organizaciones comunales con otras instancias y otras organizaciones que conforman la instancia o están dentro de su contexto de acción, puede señalarse el caso del CLOPS de Sumapaz, donde el marco normativo propone que éstos sean punto de articulación principalmente con los consejos de planeación y con los de gobierno. Desafortunadamente, lo que se advierte es que no se ha logrado, quizás por lo reciente del espacio13 o por lo complejo de las relaciones que se pueden establecer14.

De manera similar, aparece el caso de la Comisión Ambiental Local de Puente Aranda, que se ve así misma, por fuera de las consideraciones normativas, como una instancia donde deberían confluir varios espacios, temas y representantes, lo que evidentemente no se logra. Sólo existe un ejercicio de articulación entre la OC y otras instancias observado en el CLC de Ciudad Bolívar, donde la OC ha apoyado iniciativas de organizaciones juveniles. Curiosamen-te esto se da de manera espontánea y no a partir de la normatividad; obviamente, es una excepción a una regla que está clara.

Finalmente, dentro de esta categoría de articulación es importante mencionar la tensión generada entre las JAC y otras organizaciones, pues las primeras ven en éstas una amenaza al posicionamiento y al acceso a recursos. De hecho, se plantea que las JAC por su pasado, relaciones y experticia han logrado canalizar recursos de manera más fácil y permanente frente a las demás organizaciones sociales que se han examinado.

Por último, además de las dificultades mencionadas aparece una permanente para todas las instancias analizadas, y es la incapacidad de relacionarse de manera directa e institucionali-zada con las instancias distritales. Prácticamente ninguna de las instancias lo hace.

13 Prácticamente después de su redefinición el año pasado, el CLOPS recién ha iniciado a funcionar en el 2009. 14 Cabe en este apartado mencionar la declaración de un representante de Asojuntas de Kennedy en términos de

que “no existe una relación orgánica preestablecida o no existen relaciones de comunicación directa entre el CPL y cada una de las Juntas de Acción Comunal de la localidad, por muchas razones, una de ellas es el poco interés de las juntas, pero también es la falta de recursos y la baja capacidad operativa del CPL”.

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Sin duda alguna, se advierte cierto aislamiento de la OC en términos de su interrelación con otras instancias, con otros actores -salvo los políticos–, y con otras organizaciones locales. Lo cual conduce a realizar una exhaustiva revisión de la forma en que se desarrollan las acciones, así como las perspectivas y los alcances que la OC se plantea en torno a su participación dentro de las instancias formales de participación en el ámbito local, con el objeto de posibili-tar una participación más proactiva por parte de la OC.

3.3. Balance y retosA continuación se presentan algunos de los elementos que constituyen un balance de la gestión de los representantes comunales, así como un conjunto de aspectos a ser tenidos en cuenta de cara a mejorar las capacidades de incidencia y cualificar la participación de los representantes comunales en las instancias formales observadas.

Lo primero que habría que reconocer, a pesar de los múltiples aspectos negativos, es la existencia de un importante número de instancias, así como líderes y ciudadanía inmersa dentro de ellas, tratando de ampliar el horizonte del desarrollo y construir una gestión pública más democrá-tica. Parece poco, pero teniendo en perspectiva los casos de otras ciudades, en Bogotá se han venido gestando importantes acciones de intervención de las diferentes organizaciones sociales y la existencia de un número significativo de instancias de participación.

Ahora, dentro de todo este mapa aparecen la OC como un referente a convocar por parte de quienes tratan de conformar las instancias y de quienes hacen parte de ellas. El papel que han desempeñado sus dignatarios, así se encuentre en entredicho y suponga emprender grandes acciones para fortalecerlo, debe ser reconocido como el de un actor que ha aportado una cuota importante en la labor de definir los derroteros de la ciudad. Ya se ha mencionado que varios de los funcionarios públicos consultados dentro de cada estudio, así como los demás miembros de las instancias, se han referido de manera positiva a la participación de los comunales dentro de las instancias.

Sin embargo, no puede negarse que se espera un aporte adicional en términos de ampliación de miradas, de renovación de discursos y de identidades, así como de desprendimiento de relaciones no muy claras con actores políticos. Es en este sentido, que se han planteado tres hipótesis a ser examinadas por las investigaciones a lo largo de su desarrollo, y que también han guiado la exposición de este capítulo comparativo de instancias formales. La primera, tiene que ver con que la OC tiene problemas de articulación y representatividad entre JAC y Asojuntas en el marco del trabajo de la instancia; la segunda está referida a que la OC no se encuentra preparada en términos organizativos, conceptuales ni operativos para tener una intervención activa e incidente en la instancia de participación escogida; y la tercera, está relacionada con el hecho que la OC no se constituye en actor de contrapeso social porque se trata de instancias que no responden a sus prioridades y porque incorporan en las instancias prácticas tradicionales ligadas al juego político de mayorías partidistas.

Así, en torno a la primera hipótesis pueden identificarse problemas de representación clásicos: nada garantiza que un representante “represente” los intereses de su grupo o sector. Pero, además también persisten los conflictos generados por algunas de las características de los líderes que se han ido haciéndose casi que exclusivas de la OC: intereses particulares, múltiples representaciones, permanencias sempiternas al frente de los cargos directivos, incapacidad para superar los conflictos generados, y escasa visión estratégica que supere el ámbito barrial. Varios de los ejemplos locales han mostrado que los ejercicios de representación de la OC recaen de manera regular en iniciativas personales poco o nada impulsadas por reglas de juego establecidas al interior de las JAC.

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Estos problemas sugieren la necesidad de cambios drásticos en la propia OC, y también reconocer e institucionalizar la inclusión de otras formas de organización. Un primer paso podría estar orientado a revisar la manera en la que se supone funciona, y debería funcionar, la representación comunal en las instancias. Esto es, posibilitar más la vinculación de las comisiones de trabajo planteadas por la ley comunal dentro de estos espacios, superando el enfoque de asignar este papel casi que exclusivamente a los representantes de las asociacio-nes de Juntas de cada localidad. El caso de Barrios Unidos y Tunjuelito, donde se ha logrado vincular a los comités temáticos de las JAC y ganar así en representatividad y articulación por fuera de las asociaciones locales, demuestran lo que quiere decirse y ofrecen una pista hacia dónde podría avanzarse. Estos casos muestran cómo esta mirada ampliaría la participación comunal, reduciría las brechas de representatividad y de conflictividad entre JAC y Asojuntas.

En términos concretos, esto supondría renovar gran parte del marco normativo de los varios espacios que incluyen a la OC de la manera tradicional, sin reconocer las dificultades de representatividad que está teniendo.

En cuanto a la segunda hipótesis, los estudios evidencian que si bien se identifican debilidades en la organización comunal para renovar su mirada y la comprensión de los nuevos contextos dentro de los cuales se mueve, existen liderazgos interesados en hacerlo y en plantear lo que deberían ser los objetivos misionales de la OC. Pero desafortunadamente, los ejemplos de varias localidades, entre las que se cuentan Usaquén, Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Kennedy, para sólo mencionar unas pocas, indican que los líderes que podrían avanzar en este camino se están “quedando sin espacio” dentro de la OC y que dadas las condiciones casi monolíti-cas que determinan los enfoques y los intereses comunales, estas oportunidades perdidas valen oro.

El caso de Ciudad Bolívar, tal como se ha expuesto, señala que las ideas y el impulso dado por uno de los dignatarios al tema cultural, no encuentra eco, interés ni respaldo en su propia JAC ni en la asociación local para continuar con la labor. De hecho, la salida de la OC del líder, propiciada por este clima adverso, concluyó en la creación de una nueva organización, liderada por él mismo y que continuó con dicha labor que ha sido muy reconocida.

A pesar de ésta problemática, no se prevé sea resulta de manera rápida. Los procesos de renovación pueden tardarse en producirse, pues actuando por sí sola la OC permite que se avance hasta el punto máximo en el cual las lógicas sectoriales (a las que responden gran parte de las instancias analizadas) se cruzan con las territoriales y no suponen mayores riesgos para la gestión de recursos que se da a partir de estas últimas. Seguro este es uno de los aspectos en los cuales podría actuarse de manera más rápida, bajo el supuesto -que parece ser confirmado por los estudios- que si bien no existen las mejores condiciones en términos organizativos, conceptuales ni operativos, tampoco se observa que la intervención poco activa a incidente en el espacio de lo público se debe a la forma en que está siendo guiada la OC.

Finalmente, para el caso de la tercera hipótesis que ha orientado el trabajo de los investi-gadores, vale mencionar que si bien es cierto que no se logra convertir la OC en un actor de contrapeso social, las razones que impulsan esta condición no están fundamentalmen-te marcadas por la relación de la OC con los actores políticos, sino más bien por su carácter excesivamente territorial y barrial en particular. Algo que resulta muy difícil de modificar pues es una característica que hace parte de la lógica básica empleada dentro de su propio proceso de creación. Sin embargo, una estrategia podría estar orientada a fortalecer los procesos más sectoriales o temáticos que territoriales, y los ejercicios de articulación local de las comisiones internas de cada JAC. Incluso, cada asociación local de juntas podría desarrollar un importan-

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te papel al respecto, pues su posición como organización de segundo nivel, le proporciona ventajas para impulsar estas articulaciones.

Por último, también los ejercicios suponen revisar el papel que la administración distrital y, en particular, el IDPAC viene desarrollando. Algunos de los análisis muestran cómo el fortalecimien-to orientado a las JAC se ha ido configurando más como una auditoria a los procesos adminis-trativos y operativos y no tanto a temas cruciales como los abordados en los estudios. De hecho, algunos de los entrevistados así lo muestran. No obstante todo lo anterior, la responsa-bilidad final recae en la propia organización comunal, que tendrá el compromiso de modificar sus estructuras y objetivos para ponerse a punto con las condiciones de relacionamiento e inserción en lo público, propios de la época actual, y que hoy sigue viviendo.

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4. LAS JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL EN EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN NO fORMAL

Las investigaciones locales realizadas dan cuenta de la variedad y riqueza de las experien-cias y procesos de participación que ocurren en el ámbito de lo local y lo barrial. Se trata de experiencias de participación consideradas como no formales en la medida en que no surgen ni responden a una reglamentación específica aunque algunas tienen un alto nivel de organización y unas reglas de juego definidas.

Todas estas experiencias de participación no formal tienen un elemento en común: la presencia de las Juntas de Acción Comunal bien sea en calidad de promotoras o de aliadas de otras organizaciones, para el desarrollo de iniciativas propias o en respuesta a propuestas institucionales.

El presente capítulo recoge el análisis de las diferentes experiencias estudiadas, haciendo especial énfasis en el lugar que ocupan y el papel que desempeñan las organizaciones comunales en dichas experiencias desde la perspectiva tanto de los propios líderes comunales como de los interlocutores que tienen en dichos espacios. Asimismo, al igual que en el capítulo anterior, se procederá a examinar las prácticas, percepciones y motivaciones de los las y los líderes comunales que intervienen directamente en las experiencias analizadas.

En este capítulo se intenta validar o establecer posibles tendencias con respecto a varias de las hipótesis planteadas en la investigación. En primer lugar, la existencia de problemas de articulación y representación entre las Juntas de Acción Comunal y la Asociación de Juntas de la localidad; en segundo lugar, que las Juntas de Acción Comunal están concentradas en atender las problemáticas más próximas a sus comunidades, una práctica que termina por aislarlas de dinámicas participativas de alcance local y les impide generar alianzas y articula-ciones entre sí y con otro tipo de organizaciones.

Para abordar el examen de estos planteamientos centrales, el capítulo se estructura en tres apartados. En la primera parte, se presenta una caracterización de las diferentes experien-cias estudiadas en términos de escala, sectores y origen de las iniciativas; en la segunda parte, se exploran las nociones de participación de los líderes comunales, sus motivaciones y prácticas asociadas con la experiencia en particular; en la tercera parte se presenta el papel que desempeña la organización comunal en las diferentes experiencias, y finalmen-te, se aborda un balance sobre los logros y dificultades que han tenido las organizaciones comunales para incidir en las iniciativas y en la consecución de los objetivos de las mismas. En este mismo sentido, se identifican también los retos que tienen las organizaciones comunales en la perspectiva de ampliar sus posibilidades de incidencia en las experiencias analizadas y en el conjunto de asuntos públicos de la localidad.

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4.1 Características y alcance de las experiencias estudiadasTeniendo en cuenta la diversidad de las experiencias no formales que fueron estudiadas en las investigaciones locales, y con el fin de ofrecer una panorámica ordenada en esta parte del capítulo, se presenta un ejercicio de agrupación y clasificación de las experiencias teniendo en cuenta los criterios de escala, sectores o ámbitos de intervención y el origen de la iniciativa, es decir, si es institucional o ciudadana.

Esta clasificación permite establecer las comunidades representadas o las que motivan la participación de las Juntas de Acción Comunal. Estas comunidades pueden ser territoriales o sectoriales, es decir que vienen definidas por compartir un determinado territorio en una escala establecida; por el hecho de compartir intereses debido a su pertenencia a un colecti-vo concreto (jóvenes, mujeres) o a un interés por un sector determinado (medio ambiente, salud) (Gomà y Font, 2001, p.62).

4.1.1 Experiencias de participación según escalas de intervención e incidencia El criterio de escala, tal y como ha sido tenido en cuenta para categorizar las experiencias estudiadas, responde a la noción de lo físico territorial, porque el espacio es una variable a tener en cuenta en la medida en que los procesos sociales se desarrollan desigualmen-te a través del espacio (González, 2005). Desde esta perspectiva, la escala es un área o una unidad espacial, una especie de borde o límite en el que tienen lugar fenómenos sociales.

Sin embargo, las escalas no están dadas de antemano y aunque están referidas a lo espacial son ante todo constructos sociales. Es decir, que las escalas, como la barrial, local, distrital o regional, no existen por si mismas como parte de un entorno esperando a ser identificadas o utilizadas en las relaciones sociales sino que son expresiones mismas de la organización de procesos sociales (Ibíd.).

Lo que resulta de interés sobre las escalas, desde la perspectiva de los procesos sociales y en particular de las dinámicas de participación tiene que ver con la forma como ciertos grupos se movilizan alrededor de un espacio determinado, definiendo sus objetivos y estrategias y lo convierten en su escala de acción o intervención.

En el caso de esta investigación, este aspecto cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que la noción de escalas hace referencia explícita al tamaño del espacio pero también a una relación entre espacios o escalas que es de carácter jerárquico, entrelazado. En esta medida lo barrial, local o distrital se convierten en una especie de escalas de acción y redes de poder que se materializan en prácticas participativas particulares que encierran lógicas de represen-tación, sentido y significados.

El criterio escalar es importante para comprender las experiencias de participación no formal, en la medida en que la escala, entre otros aspectos, permite determinar los alcances de la participación así como los niveles de incidencia en torno a asuntos y problemáticas de carácter barrial, local o distrital.

De acuerdo con esta noción de escalas, (tabla No. 9), la mayoría de las experiencias estudia-das (nueve) son de escala micro ya sea barrial o veredal (en el caso de Sumapaz); cinco experiencias corresponden a agrupaciones de barrios que no necesariamente son de la escala UPZ, y apenas tres de las experiencias analizadas son de escala local.

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Tabla No. 9 Clasificación de las experiencias según escalaLocalidad Experiencia no formal EscalaUsaquén Asocerros Barrial / zonalChapinero Legalización de barrios UPZ 89 UPZ / Zonal Santa Fe JAC barrio El Mirador BarrialUsme OPC barrio El Progreso Barrial Tunjuelito Fátima Vive Barrial

Bosa OPC barrio José María Carbonell I Sector Barrial

Kennedy Conjunto de JAC sector Patio Bo-nito UPZ / zonal

Fontibón Mesa Ambiental Amigos avenida El Dorado Barrial / zonal

Engativá OPC Bosques Granada II Sector Barrial

Barrios Unidos Asociación Ciudadana UPZ los Alcázares UPZ / Zonal

Los Mártires JAC La Estanzuela, El Vergel y Santa fe Barrial

Antonio Nariño Mujeres productoras y producti-vas de Antonio Nariño Local

Puente Aranda OPC barrio Pensilvania Barrial Candelaria OPC barrio Egipto Barrial Rafael Uribe Uribe Salud y alegría Local

Ciudad Bolívar Red de organizaciones de muje-res de Ciudad Bolívar Local

Sumapaz Las JAC en los corregimiento de San Juan, Betania y Nazareth Corregimiento / Zonal

Fuente: elaboración propia a partir de las investigaciones locales

Experiencias de escala barrial Se trata de la escala más pequeña, que en el marco de las Juntas de Acción Comunal tiene especial significado en la medida en que el barrio es el marco de su actuación por excelencia.

Entre las experiencias de escala barrial o veredal se encuentran de un lado, las de Obras con Participación Ciudadana que han sido lideradas por las Juntas de Acción Comunal. En estos casos, las prácticas remiten a la formulación de los proyectos social participativos, a la ejecución de las obras y todo el proceso de animación y movilización ciudadana que se producen en los barrios en torno a este tipo de iniciativas.

En otro grupo de experiencias analizadas de escala barrial están aquellas que tienen que ver con la dinámica y quehacer propio de las Juntas de Acción Comunal, sin hacer referencia a iniciativas o proyectos específicos como es el caso de Santa fe y Los Mártires.

Experiencias de escala zonal Siguiendo lo establecido por el Plan de Ordenamiento Territorial, se ha asumido lo zonal como una escala intermedia entre el barrio y la localidad. Sin embargo, no todas las experiencias estudiadas que entran en la categoría zonal se producen en el marco de las Unidades de Planeación Zonal, algunas de ellas son plataformas o agrupaciones de barrios que se han articulado de manera más o menos permanente y progresiva para trabajar en torno a problemáticas compartidas.

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Estas problemáticas están relacionados con la planeación urbana; bien sea para la demanda por proyectos de mejoramiento e infraestructura como los casos de las JAC de Patio Bonito en Kennedy, o las de la UPZ 89 en Chapinero y en cierta medida Asocerros en Usaquén. O también por el rechazo a reglamentaciones urbanísticas como las Zonas de Servicios de Alto Impacto (ZSAI) en Barrios Unidos o la Asociación de Amigos de la Avenida del Dorado en Fontibón cuya conformación está motivada por las obras de la Fase III de Transmilenio. Sin embargo, estas dos últimas están ampliando progresivamente su escala de incidencia con la incorporación de juntas de más barrios e incluso de otras localidades.

En esta categoría de experiencias de escala zonal, se incluyen las de los corregimientos de San Juan, Nazareth y Betania en Sumapaz con todo y las particularidades propias dadas por el contexto rural.

Experiencias de escala localEl inventario y clasificación de experiencias estudiadas muestra que las de escala local son la minoría. Sin embargo, a pesar de ser iniciativas locales ninguna cuenta con la intervención de Asojuntas que es la organización comunal de segundo nivel que tiene como ámbito de acción la localidad. La vinculación comunal a las experiencias estudiadas se da a través de algunas organizaciones comunales o de líderes y lideresas que hacen parte de organizaciones comunales pero no necesariamente en calidad de representantes comunales.

Las experiencias de participación de las Juntas de Acción Comunal, según las escalas de intervención, ponen de manifiesto varios aspectos. En primer lugar, que el predominio de experiencias barriales evidencia una baja dinámica de escalas en la medida en que las organizaciones comunales circunscriben su acción a sus ámbitos espaciales concretos, es decir el barrio o la vereda.

Las experiencias zonales en cambio son producto de la relación de unos barrios con otros, para alcanzar objetivos que se definen y pueden realizarse en beneficio de todos. Es lo que ocurre cuando ante un problema de escala barrial se llevan a cabo acciones en otras escalas como la local o la zonal, para poder incidir en las condiciones barriales relacionadas con el problema en cuestión. Esta dinámica de escalas se ve claramente reflejada entre las JAC de Kennedy o la Asociación Ciudadana UPZ Alcázares en Barrios Unidos.

Algunas de las experiencias zonales (Fontibón y Barrios Unidos) han logrado la articulación con otras localidades, generando interesantes dinámicas de escalas sustentadas en el principio de que esta articulación y las acciones de movilización les permitirán conseguir respuestas particulares en sus territorios concretos.

En segundo lugar, las escalas de intervención e incidencia de las experiencias de participa-ción no formal, sumadas al contenido o temática en torno a los cuales giran dichas experien-cias, que examinaremos más adelante en detalle, advierten que el anclaje espacial es un componente fundamental en las prácticas participativas de las Juntas de Acción Comunal.

En tercer lugar, justamente este anclaje espacial en la escala micro hace más complejas las prácticas participativas de las Juntas de Acción Comunal en la medida en que les impide articularse con otras organizaciones en otras escalas, hacer parte de experiencias de partici-pación más amplias, y en esa óptica tener una mayor incidencia en la solución de las problemáticas zonales o locales o yendo más lejos en la formulación de políticas públicas. En este sentido, el cambio en las escalas no sólo puede contribuir a un mayor impacto en los procesos de participación sino también a pasar de la reivindicación de derechos simples a derechos complejos, por ejemplo pasar de la defensa del proyecto de un parque especifico a una iniciativa de espacio público.

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4.1.2 Experiencias de participación según sectores o ámbitos de incidenciaOtra de las categorías de agrupación de las experiencias estudiadas está referida a los sectores o ámbitos de incidencia, que bien pueden ser sectores poblacionales o sectores de la gestión pública. Como se muestra en la tabla No. 10, la mayoría de las experiencias se enmarcan dentro de un sector amplio denominado desarrollo barrial, integral o comunitario, según la escala de intervención. Se trata de iniciativas permanentes que no apuntan a un sector o proyecto especifico y que están relacionadas con el quehacer ordinario de las organizaciones en materia de acciones por el mejoramiento de la calidad de vida.

En esta categoría se encuentran la iniciativa de Asocerros en Usaquén, el grupo de juntas del sector Patio Bonito en Kennedy y las experiencias de las localidades de Santafé, Los Mártires y Sumapaz. En este sentido podría decirse que estas experiencias están más sustentadas en lo territorial que en lo sectorial.

Otro de los sectores de incidencia de las organizaciones comunales es el de espacio público que básicamente coincide con las experiencias de Obras con Participación Ciudadana. Si bien este sector se circunscribe a la escala barrial, se trata de una apuesta con gran potencial porque pone de manifiesto el posicionamiento que ha tenido el tema de espacio público en la agenda de las organizaciones comunales. No se trata exclusivamente de la dotación de infraestructura y equipamientos sino que representa nuevas valoraciones y apuestas por la construcción de espacios para el encuentro, la convivencia y el disfrute de la vida colectiva.

Tabla No. 10 Clasificación de las experiencias según sectores o ámbitos de incidencia

Localidad Experiencia no formal Sector o ámbito de inciden-cia

Usaquén Asocerros Desarrollo integral

Chapinero Legalización de barrios UPZ 89 Ordenamiento Territorial - Le-galización de barrios

Santa Fe JAC barrio El Mirador Desarrollo barrialUsme OPC barrio El Progreso Espacio públicoTunjuelito Fátima Vive Ambiente

Bosa OPC barrio José María Carbonell I Sec-tor Espacio público

Kennedy Conjunto de JAC sector Patio Bonito Desarrollo integral

Fontibón Mesa Ambiental Amigos Avenida El Dorado Ambiente

Engativá OPC Bosques Granada II Sector Espacio público

Barrios Unidos Asociación Ciudadana UPZ Los Alca-zares

Ordenamiento Territorial – Zo-nas de Alto Impacto

Los Mártires JAC La Estanzuela, El Vergel y Santa fe Desarrollo barrial

Antonio Nariño Mujeres productoras y productivas de Antonio Nariño Mujer y Género

Puente Aranda OPC barrio Pensilvania Espacio público Candelaria OPC barrio Egipto Espacio público Rafael Uribe Uribe Salud y alegría Salud

Ciudad Bolívar Red de organizaciones de mujeres de Ciudad Bolívar Mujer y Género

Sumapaz Las JAC en los corregimiento de San Juan, Betania y Nazareth Desarrollo rural


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El sector ambiente es compartido por las experiencias de Tunjuelito con la organización Fátima Vive y la de Fontibón con la Mesa Ambiental Amigos Avenida El Dorado. Sin embargo, hay diferencias importantes entre las dos experiencias; mientras la primera desarrolla actividades en otros ámbitos además del ambiental, y tiene énfasis en la realización de campañas; la segunda experiencia, es en esencia un ejercicio de movilización social en torno a la defensa y protección del componente ambiental de la Avenida 26 amenazado por las obras de la tercera fase de Transmilenio.

De otro lado, en el sector de ordenamiento territorial se encuentra en primer lugar, el esfuerzo por la legalización de barrios de la UPZ 89 de Chapinero que se encuentra anclada en los cerros orientales, considerados área de protección y elemento fundamental de la Estructu-ra Ecológica Principal del Distrito. En segundo lugar, está la experiencia de la Asociación Ciudadana de la UPZ Los Alcázares en Barrios Unidos que se opone a la denominación de Zonas de servicios de alto impacto de prostitución y actividades afines en sectores destinado a otros usos como el residencial, el educativo o el institucional, conforme lo han establecido en la norma (Decreto 4002 de 2004).

Como sector poblacional, la Red de Organizaciones de Mujeres de Ciudad Bolívar se constitu-ye a partir de un colectivo específico que son las mujeres; orienta su trabajo desde la perspec-tiva de género al empoderamiento de las mujeres en los diferentes espacios de la localidad, incluidas las propias Juntas. Finalmente, entre las experiencias analizadas hay una relacionada con el sector salud en la localidad de Rafael Uribe, aunque desarrollan actividades diversas en temas productivos y de género.

De la clasificación de los sectores y ámbitos de intervención de las experiencias de participa-ción no formales lideradas o integradas por Juntas de Acción Comunal, se infiere una primacía del componente territorial sobre el sectorial. Las organizaciones comunales siguen trabajan-do fundamentalmente en torno al desarrollo comunitario que en muchos casos se traduce en construcción de infraestructura.

Justamente este carácter especializado de sus intervenciones hace que las Juntas de Acción Comunal no respondan a las necesidades y expectativas de todos los sectores y poblaciones, lo que ha generado dos tipos de dinámicas expresadas en las experiencias estudiadas; en el primer tipo, algunos dignatarios y afiliados han dejado la junta para conformar otro tipo de organizaciones, tal es el caso de Fátima Vive en Tunjuelito que cumple funciones semejantes a las JAC.

El segundo tipo de dinámicas consiste en que dignatarios y afiliados continúan formando parte de la Junta respectiva al tiempo que conforman otras organizaciones, asociaciones o redes dentro o fuera del barrio con un énfasis sectorial o poblacional. En este tipo de dinámicas los líderes comunales no necesariamente hacen parte de las otras organizaciones en calidad de representantes de la organización comunal, tal es el caso de las experiencias de Ciudad Bolívar y Antonio Nariño.

El análisis de las experiencias estudiadas desde la perspectiva sectorial, territorial o poblacio-nal, también pone de manifiesto una tendencia relacionada con lo que De Sousa Santos y Avritzer denominan nuevos repertorios de la ciudadanía que contribuyen a la profundización de la democracia (2003, p.3). En este punto se está hablando de la demodiversidad, entendi-da como la existencia de identidades complejas producto del cruce de identidades y de la existencia de diferentes temas de interés y posiciones de representación.

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4.1.3 Experiencias de participación según origen de la iniciativa Una última clasificación de las experiencias de participación no formal estudiadas, tiene que ver con su origen, si se trata de experiencias que surgen como respuesta a programas promovi-dos por la administración local o distrital o si por el contrario se trata de iniciativas de origen ciudadano.

De acuerdo con esta diferenciación, las únicas experiencias no formales de origen estatal, son las de Obras con Participación Ciudadana que responden al programa promovido por el Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal cuyo objetivo es el ”fortalecimiento de procesos de organización y de participación social, comunitaria y ciudadana, partien-do de iniciativas de intervención en espacio público, como soluciones compartidas ante las necesidades que involucran a las comunidades y la administración Distrital. En él partici-pan barrios y veredas de Bogotá a través de organizaciones sociales y comunitarias que las representen y que deseen trabajar solidariamente en dicho propósito de tal manera que la obra se constituya en un instrumento de gestión y desarrollo comunitario” (Alcaldía Mayor de Bogotá, IDPAC, 2004, p.13).

Las demás experiencias estudiadas son de origen ciudadano, sin embargo todas suponen unos niveles de relación más o menos intensos con las autoridades locales o la Administración Distrital. Generalmente presentan propuestas o gestionan proyectos a través de los Encuentros Ciudadanos, directamente ante entidades o ante organizaciones no gubernamentales.

Sin embargo, dos de las experiencias estudiadas surgieron más como reacción que como respuesta a proyectos o iniciativas de las entidades, son la de Barrios Unidos y la de Fontibón. En el primer caso se trata de la plataforma que surge en oposición a la definición hecha por el Plan de Ordenamiento Territorial sobre la delimitación de Zonas de alto impacto por prostitu-ción y actividades afines cuya aplicación ha terminado afectando a sectores con presencia de otros usos como residencia o educación. En el caso de Fontibón, la Mesa Ambiental Amigos de la Avenida El Dorado surgió ante la amenaza, en términos ambientales y de seguridad, generada por las obras de construcción de la Fase III de Transmilenio sobre la Avenida El Dorado.

Estas dos experiencias, responden a lo que en la literatura anglosajona se ha denominado efecto NIMBY que en inglés significa Not in my back yard (“No en mi patio trasero”)15 que consiste en el rechazo de la población a determinadas instalaciones, equipamientos o infraestructu-ras, que aunque en algunos casos son considerados como necesarios, en términos generales, son valorados negativamente debido a los riesgos y amenazas en materia ambiental, de seguridad o por desconfianza en la gestión de las instalaciones, y por lo tanto, no es deseable su ubicación en entornos próximos (Valera, 2002).

Las dos experiencias, siguiendo las tendencias del efecto NIMBY, se caracterizan por importan-tes procesos de movilización ciudadana y generación de opinión pública a través de manifes-taciones, actos simbólicos y denuncias en medios masivos de comunicación.

4.2. Prácticas, percepciones y valoraciones del representante comunal en las experiencias Para iniciar el presente apartado es preciso recordar que el ejercicio de la participación ciudadana requiere mínimo de dos condiciones: unas estructuras de oportunidad políticas que permitan la intervención de la ciudadanía y de otro lado, unos actores sociales interesa-

15 Recientemente se ha empezado a hablar de otro tipo de efecto, el BANANA, otra expresión del inglés: ‘Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything’ (no construir absolutamente nada en ningún lugar que esté cerca de algo). Mientras el efecto NIMBY se refiere a infraestructuras que se consideran necesarias pero no cerca de uno, el efecto BANANA es una posición más radical, no construir nada en ningún lugar cercano.

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dos y motivados en participar. Esta última condición será justamente el objeto de estudio de este acápite, que centra su atención en las condiciones existentes en la organización comunal para desarrollar dinámicas participativas.

De esta forma, para profundizar sobre la manera en que sucede la participación de las organizaciones comunales en experiencias de participación catalogadas como no formales, se analizaron las principales características de las prácticas y percepciones de los miembros de las Juntas en el marco del ejercicio participativo. De allí se obtuvo un agregado importante de información, que permite hacer una lectura analítica sobre una serie de preguntas que dan cuenta de la preparación conceptual y operativa de la organización comunal para incidir en contextos no formales. Además, el análisis de experiencias de participación que se dan en el nivel micro, hizo posible identificar algunas de las condiciones existentes al interior de muchas de las Juntas, que determinan su posibilidad de participar tanto en espacios institucionalizados como no institucionalizados.

De acuerdo con lo anterior, las más importantes indagaciones estuvieron en torno a la identifi-cación de las personas que participan, a las motivaciones, y por último, a la forma en que entienden dicha práctica.

Estos elementos hicieron evidente que al ahondar en los factores que caracterizan y dan sentido a la participación ciudadana de las JAC, el componente político cobra vital importan-cia, por lo cual merece ser relevado en este análisis.

4.2.1. ¿quiénes participan?El análisis de los perfiles de los líderes descritos en las investigaciones locales, hace pensar que no existen diferencias claras entre los miembros de la Junta que participan en el ámbito de lo formal y aquellos que lo hacen el campo de lo no formal. Esta afirmación se sustenta en una serie de características identificadas, que parecen aplicar para ambos escenarios y que hacen suponer que quienes operan en ambos escenarios, terminan siendo prácticamente los mismos líderes.

Esto se encontró al observar que la hoja de vida, que en términos de participación exponen los líderes comunales, parte de un claro trabajo comunitario de reivindicación de necesida-des desde el barrio, y logra ampliar su alcance a un vasto número de instancias de participa-ción de todo tipo: del nivel distrital o local, relacionadas con la institucionalidad o de iniciativa ciudadana. Esta facilidad para deslizarse de un espacio a otro en busca de reivindicaciones, ha generado una sólida carrera que, en la mayoría de los casos, cobra fama local pues es en dicho ámbito donde finalmente logran tener protagonismo por la cantidad de iniciativas que agencian y movilizan.

Indudablemente, los consagrados liderazgos comunales son objeto de admiración de muchos, pero es evidente que ejercen una condición de polimembresía entendida como la concentración de diversos roles sociales en un mismo actor, y que en este caso responde a la presencia de un mismo líder en los distintos espacios de la oferta institucional y ciudadana de participación. Esta situación ha hecho que se consolide el imaginario de que existe una élite comunal que brinda pocas posibilidades de inclusión de otros actores y que ha generado una democracia participativa restringida.

En efecto, se hizo evidente en la descripción realizada, en la mayoría de las investigaciones, que tradicionalmente el poder comunal ha excluido a una serie de actores sociales claves en el desarrollo comunitario, tales como las mujeres y los jóvenes entre otros. Sin embargo, en varios de los casos estudiados, tales como la Red de organizaciones de Ciudad Bolívar y la experiencia de las Mujeres productoras y productivas de Antonio Nariño, se hizo evidente

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que tanto al interior de las Juntas como en espacios creados por la ciudadanía, cada vez es más visible, reconocido y respetado el rol desempeñado por las lideresas comunales, que han logrado el empoderamiento de escenarios de participación que antes les eran negados. Con todo, dicho proceso ha generado múltiples conflictos al interior de las Juntas, que de alguna manera se ha trasmitido a los escenarios donde estas operan.

Lo anterior evidencia la aparición de nuevos actores sociales en el espacio público en el que se mueven organizaciones sociales como las JAC, lo cual implica que estas precisen una apertura hacia estas nuevas formas de ciudadanía activa producto, como se señalaba antes, de la configuración de identidades complejas.

En síntesis, se puede decir que el análisis de los perfiles de los miembros de Juntas, que lideran procesos no formales de participación, conlleva al reconocimiento de la incansable labor de gestión de los comunales tradicionales, pero plantea la inminente necesidad de un proceso de renovación de liderazgos y de apertura de las élites comunales como una condición necesaria para el avance en la modernización de las JAC. Como se hará evidente, a lo largo de lo que resta del presente capítulo, dicha modernización, a su vez, es un elemento indispensable para el posicionamiento de las Juntas en nuevos escenarios de participación, donde surgen nuevas formas de relación entre el Estado y la sociedad y donde finalmente se debaten temas de fondo con respecto a los asuntos públicos de la ciudad.

4.2.2. Sobre el concepto de participación ciudadanaEntre la organización comunal bogotana, que participa en las experiencias no formales estudiadas, no existe consenso con respecto a la noción de participación ciudadana con la cual operan. Al contrario, la amplia gama de acepciones que tiene el concepto, permite evidenciar los diferentes niveles de participación en que se encuentran las JAC, identificando el énfasis que dan a sus acciones.

Para algunos, la noción de participación ciudadana tiene un claro referente estatal encarna-do en las entidades públicas locales y distritales que operan en sus sectores correspondientes, y se basa en una serie de intencionalidades con que cuentan los actores sociales, en este caso las Juntas, que básicamente buscan mejorar la calidad de vida de sus comunidades. A esta concepción se suma una importante mención a la participación como lugar para la reivindi-cación de los derechos que están en peligro para los habitantes de sus barrios.

Dicha definición de participación ciudadana, entendida como una forma de relacionamien-to entre la sociedad civil y el Estado, que es producto de la acción intencionada de individuos en busca de metas específicas que se dan en el ámbito de lo público, se ve matizada por dos elementos que sugieren una apropiación del concepto desde lo comunal. De un lado, es de resaltar la frecuencia con la cual se mencionó que la participación es un mecanismo para la consecución de recursos con las autoridades públicas, lo cual hace pensar en una concepción más instrumental de la participación, que corre el riesgo de agotarse en el establecimiento de una relación fiduciaria. De esta forma, quedaría por fuera el ejercicio deliberativo propio de la democracia representativa. Sin embargo, a ello se contrapone la aparición de un segundo elemento constante en los testimonios de los comunales y es la identificación de los espacios de participación como escenarios apropiados para la queja.

Estos dos matices de la noción de participación ciudadana expresada por buena parte de los comunales, pone de manifiesto que de cierta manera la participación está asociada a un referente paternalista del Estado, que debe estar encargado de proveer recursos para la realización de proyectos y de solucionar las quejas y reclamos que tenga la ciudadanía. Esta visión deja totalmente de lado el carácter propositivo con que cuenta el ejercicio de

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la deliberación que tiene lugar en los espacios de participación y muestra de entrada una postura clara de algunas facciones de la organización comunal frente a dichos espacios.

Pero la anterior no fue la única definición de participación encontrada y tampoco fue la más popular. Otros participantes de las investigaciones locales presentaron una noción asociada con los mecanismos de autogestión que adelantan las Juntas para resolver los problemas colectivos de sus comunidades. Precisamente, esta definición está ampliamente ligada con la función que históricamente han desempeñado las Juntas en sus barrios y que les ha asegura-do uno de los papeles más importantes en términos de tejido social en la ciudad. La noción se refiere a la intervención ciudadana en la esfera de lo privado, ya que no cuenta con un claro referente estatal, sino que remite a prácticas de movilización interna que faciliten la consecución de mejores condiciones para los entornos de quienes participan. Por supuesto, esta noción se inserta directamente en lo que los teóricos han definido como participación comunitaria, que se diferencia de manera significativa con la participación ciudadana (Cunill, 1991).

La preferencia por las formas de participación comunitaria de las organizaciones comunales sobre los mecanismos de participación ciudadana hace que su acción privilegie la ingeren-cia en el ámbito de lo privado, que en este caso se encuentra ubicado principalmente en el barrio. De esta forma, el interés por las discusiones, debates y decisiones que se toman con respecto a lo público, donde el alcance supera la escala barrial y se enfrentan los problemas de mayor envergadura, parece recibir una importancia menor en la agenda comunal.

De esta forma, se hace evidente que los diversos conceptos de participación ciudadana que se expresan en la organización comunal ponen de manifiesto una vez más, que los retos de la democracia actual deben ser asumidos por las Juntas de Acción Comunal en un proceso de evaluación y redefinición de prioridades, que les permita tener un rol fundamental en la definición de asuntos públicos que se erigen en los espacios que por supuesto, también tienen lugar en lo público.

4.2.3. Motivaciones para participarTras analizar lo que se entiende por participación, es posible pasar a abordar las motivacio-nes que tienen para ejercerla; frente a lo cual es posible identificar dos niveles distintos de análisis existentes en los casos referidos: los motivos que han inclinado a los líderes comunales a ejercer la participación (ciudadana o comunitaria) y por otra parte, las razones que tienen para hacerlo a través de una junta o de un espacio de participación de origen ciudadano.

En cuanto al primer nivel, en su mayoría las razones para formar parte de una JAC y desarro-llar desde allí prácticas participativas, se circunscriben en lo que Velásquez (2001) ha llamado Micromotivaciones altruistas, que son aquellas ligadas a la expectativa de algún beneficio o retribución y pueden ser egoístas o altruistas.

Efectivamente, la participación de las organizaciones comunales se caracteriza por estar referida a un objetivo particular, que según el nivel de desarrollo y consolidación de los barrios, puede tener que ver con la provisión de servicios públicos o la generación de otros factores que contribuyen a la calidad de vida. La gran mayoría de los entrevistados en las localidades que participaron de este estudio afirmaron tener intereses altruistas de beneficio comunitario, pero algunos coincidieron en afirmar que el inicio de la labor comunal estuvo animado por la existencia de una problemática personal, que posteriormente se identificó en el resto de los vecinos, lo cual terminó convirtiéndola en comunitaria.

Dichas motivaciones se complementan con elementos internos y externos a los agentes mismos de participación. Dentro de los primeros se encuentra principalmente lo que los comunales

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han denominado vocación de servicio que se entiende como una característica intrínseca de que gozan los líderes comunales que no se presenta de manera generalizada e incrementa su tendencia a la solidaridad.

Del lado de los factores externos que motivan la participación de los comunales, se encuentran elementos negativos del contexto político y social en el que se desempeñan, entre los cuales el más relevante es la negligencia o escasa atención que reciben sus problemas por parte de las autoridades competentes.

Teniendo un poco más claras las motivaciones para desarrollar el ejercicio de la participación, es posible precisar algunas de las principales razones para formar parte de espacios no institu-cionales, en el caso en que se analizaron iniciativas de este tipo y no la operación de las Juntas en el escenario barrial.

Así, en concordancia con apartados anteriores donde se categoriza el origen de las iniciati-vas, es posible establecer que una de las más fuertes razones para organizarse en el ámbito de lo no formal, es justamente el desencanto con respecto a espacios de participación institucio-nalizados, donde las posibilidades de incidencia fueron limitadas. En este sentido, se identificó que la voz de una sola junta de acción comunal era difícilmente tenida en cuenta en espacios complejos donde existían relaciones de poder que ponían a lo comunal en desventaja, salvo si tenía un respaldo político notorio.

De allí que decidieran generar esquemas de trabajo mancomunado, donde se identifica-ran necesidades y demandas comunes y se lograran agrupar esfuerzos que hicieran visible el peso de las Juntas, sus dignatarios y afiliados. Tal fue el caso de Asocerros en Usaquén, de la Asociación Ciudadana para zonas de alto impacto, en Barrios Unidos y del Conjunto de JAC en el sector de Patio Bonito.

4.2.4. La relación con actores políticos Como se pudo observar anteriormente, una de las principales motivaciones para intervenir en experiencias no formales de participación es lograr la incidencia en espacios que tradicio-nalmente han estado conquistados por los partidos políticos o por las redes clientelistas que operan en las localidades.

Efectivamente, uno de los lugares comunes que se ha convertido en una verdad incontro-vertible es el hecho de que buena parte del desarrollo barrial, agenciado por las JAC, se ha conseguido a partir de lógicas clientelistas que persisten a pesar de los intentos por construir prácticas de democracia representativa local. De allí que la relación entre esta forma de democracia y la participación comunitaria, haya estado históricamente mediada por favores políticos que parecen haber consolidado, al interior de la organización comunal, la concepción de que el mejor resultado de la participación es la obtención de recursos o la viabilización de proyectos.

Sin embargo, a pesar de reconocer esto, los miembros de las Juntas, que forman parte de experiencias no formales documentadas, afirman que esta condición no se replica en sus iniciativas y que estas prácticas se vieron erradicas a partir de su gestión. Algunos incluso reconocen que en el pasado dieron uso a este tipo de mecanismos pues resultaban útiles para la obtención de los resultados esperados.

Una de las razones más fuertes para que, según ellos, este tipo de prácticas cayeran en desuso -más que una fuerte objeción de conciencia o el reconocimiento de la perversión del sistema- está relacionada con que dejaron de cumplirse los compromisos pactados con la clase política, de manera que el intercambio de votos por favores, dejó de resultar útil. Esto tiene especial

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importancia en el análisis de experiencias de participación que no cuentan con una base normativa ni con una institucionalidad de trasfondo, ya que esto produce que las transaccio-nes generadas se basen en relaciones de confianza entre los actores que las establecen.

Esta pérdida de confianza, basada en el reconocimiento de la generación de compromi-sos cada vez menos fáciles de cumplir de parte y parte, ha generado un cambio en la percepción de la participación, reconociéndola como un ejercicio político, pero ampliando la noción de lo político más allá de los límites de la democracia representativa. Prueba de ello es el surgimiento de algunas iniciativas de asociación entre Juntas, cuya premisa constituti-va era la independencia de los vicios políticos. Esta apertura de las Juntas hacia un espectro político menos circunscrito a las tradicionales y anquilosadas prácticas partidistas, es el primer paso para lograr que la organización comunal se ubique como un actor de contrapeso que fortalezca la dinámica democrática que se da en el nivel micro de los barrios y en el nivel meso de las localidades.

De otra parte, debe decirse que el análisis de las experiencias de operación de diversas Juntas de la ciudad, hizo posible identificar otro nivel de incidencia de las mayorías partidistas en la organización comunal. Esto permitió ver cómo al interior de las JAC, también existe una marcada influencia partidista que afecta la acción de las mismas y es responsable de buena parte de los conflictos que las llevan al desmantelamiento.

Frente a esto se hizo evidente que en las decisiones, prioridades y acciones de las Juntas aún tienen una alta ingerencia los cuadros medios de los partidos políticos, los cuales han logrado conseguir la fragmentación de dignatarios y afiliados, en función de oposiciones políticas que se libran en detrimento de la capacidad de operación de la junta. En definitiva, estos conflic-tos, frecuentes al interior de las JAC, son uno de los factores que ayudan a confirmar el supuesto de que en términos organizativos y conceptuales, a la organización comunal se le presentan grandes e importantes retos que de cumplirse, la llevaría a desempeñar en la actualidad un papel político que se corresponda con el importante lugar que han ocupado en el desarrollo de la ciudad.

Por último, en el tema de relaciones con los actores políticos, es preciso reconocer que en algunas de las experiencias analizadas (como en Asocerros en Usaquén y la Asociación ciudadana en Barrios Unidos) el proceso social trató -con mayor o menor éxito- de dar un salto hacia la participación política. En estos casos, los argumentos de fondo estuvieron en torno a la necesidad de renovar la clase política de la localidad así como tener mayor poder de decisión frente a temas de interés público, como eran los movilizados por sus espacios de participación.

Esto muestra que lejos de reñir, la participación ciudadana e incluso la comunitaria tienden a ser complementarias y que dicha relación dinámica se inclina a favorecer la renovación de liderazgos y la consolidación de procesos sociales de largo aliento. Sin embargo, queda como un interrogante para futuras investigaciones si una vez conquistado el poder político por parte de los comunales, estos reproducen las prácticas clientelistas que ellos mismos denunciaron.

4.3 Papel de la organización comunal Las experiencias estudiadas tienen como común denominador el hecho de que cuentan con la presencia de Juntas de Acción Comunal bien sea como única organización que lidera la iniciativa o en alianza con otras organizaciones comunales y/o con otro tipo de organiza-ciones. Como se ha dicho antes también existen experiencias en las que intervienen líderes comunales, aunque no a través de esquemas de representación. Por ejemplo, en el caso de

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Antonio Nariño, las mujeres integran la iniciativa más desde su condición de mujeres producto-ras y productivas que de lideresas comunales.

Esta diferenciación es importante para poder determinar el papel que desempeñan las organizaciones comunales en las experiencias referidas. En la mayoría de los casos analiza-dos el trabajo de los comunales se corresponde con lo establecido por la Ley 743 de 2002 con respecto a la realización de acciones que apunten al desarrollo de la comunidad y al mejoramiento de la calidad de vida.

Por lo tanto, con algunos matices, énfasis y combinaciones en las experiencias documenta-das, el papel que desempeñan los comunales tiene que ver con acciones de autogestión, de gestión, de formulación y ejecución de planes y proyectos de diferente tipo, aunque priman la infraestructura y lo productivo; y también con acciones de uso de los mecanismos de partici-pación ciudadana para la defensa y protección de los derechos colectivos.

Casos como los de Chapinero, Kennedy, Los Mártires, Santa fe o Sumapaz dan cuenta de lo que representan las organizaciones comunales en el desarrollo de sus barrios y veredas, en su consolidación física y social y en esa medida ponen de manifiesto la importancia y vigencia de las Juntas de Acción Comunal como la organización capaz de gestionar ante las adminis-traciones públicas soluciones para sus comunidades.

Las demás experiencias, por su parte, reflejan un cierto dinamismo en el papel de las organiza-ciones y los líderes comunales en tanto se acogen a la oferta institucional a través de programas como OPC, en la generación de alianzas con otro tipo de organizaciones, y en la incursión en nuevas dinámicas de participación y movilización ciudadana en reacción ante intervenciones públicas que consideran les vulneran sus derechos.

Sin embargo, es preciso reconocer que aquellas experiencias que han sido promovidas y lideradas directamente por organizaciones comunales les suponen un papel más activo, un mayor protagonismo y también responsabilidad a la hora de mantenerse activas y mostrar resultados de cara a sus comunidades.

En algunas experiencias como la de Salud y Alegría, en Rafael Uribe Uribe, la Red de Mujeres de Ciudad Bolívar o la Asociación de Mujeres en Antonio Nariño, más que referirse al papel de la organización comunal en dichos espacios, tendría que hablarse del papel que juegan allí los líderes comunales. En todos los casos se trata de otros frentes de trabajo de los comunales desde su condición de líderes, lo que no necesariamente implica una apuesta conciente y articulada como organización comunal de generar nuevos espacios. La mesa directiva de Salud y Alegría está integrada en su mayoría por miembros de juntas comunales que no actúan en el espacio como tales y, por tanto, el papel que juegan las organizaciones comunales es más de beneficiarias de algunos proyectos o las encargadas de facilitar las condiciones logísti-cas para el desarrollo de actividades.

Como se señalaba anteriormente, algunos de estos espacios son creados o integrados por comunales que difícilmente encuentran en sus respectivas organizaciones barriales respues-tas a sus necesidades y aspiraciones. Ciudad Bolívar es una experiencia bien interesante, en este sentido, en la medida en que a través del trabajo que realiza la Red, las líderes comunales han logrado un mayor empoderamiento en sus respectivas juntas y han apostado por ocupar los cargos directivos. Lo que de alguna manera representa un proceso de fortalecimiento en espacios por fuera de la organización comunal que contribuye a su vez a la transformación misma de la junta desde adentro.

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4.3.1 Propuestas e iniciativas presentadasEl análisis de los diferentes espacios de participación no formal objeto de las investigacio-nes locales, indica que la mayoría de las propuestas o iniciativas se presentan a nombre del espacio o del grupo de Juntas de Acción Comunal que lo integran, y cuando se trata de alianzas con otras organizaciones es difícil establecer las propuestas o el aporte específico que las organizaciones comunales hacen a las mismas.

Sin embargo, una mirada rápida al tipo de iniciativas o acciones que adelantan las organiza-ciones comunales y los líderes en el marco de estas experiencias es suficiente para ver la relación entre éstas y la noción, que como anotábamos antes, manejan los líderes comunales sobre la participación. En primer lugar, hay una actividad constante de gestión o de demandas de recursos, acciones y proyectos de parte de los espacios antes las autoridades locales y las entidades distritales. Sin embargo, la mayoría de estas demandas, en algunos casos, acompañadas de propuestas, están relacionadas con temas de desarrollo comunitario y en particular con infraestructura.

En esta línea, el ejercicio de planeación y gestión ante entidades realizado por las Juntas de Acción Comunal del sector Patio Bonito en Kennedy, permite ilustrar claramente este tipo de propuestas presentadas por las organizaciones comunales.

Sin embargo, cada vez se acentúa más la tendencia a que los espacios y organizaciones comunales se muevan en el marco de una oferta institucional determinada a la hora de presentar propuestas. Un ejemplo claro lo constituyen las Obras con Participación Ciudadana o los aportes de Asocerros en Usaquén a la planeación zonal en el marco de las convocatorias realizadas para el Mejoramiento Integral de Barrios.

Pero no todas las iniciativas y propuestas tienen que ver con la exigencia de determina-das acciones o la gestión de proyectos, algunas apuntan a la incidencia en formulación de política pública de diferentes ámbitos, como por ejemplo, el caso de la Asociación Ciudada-na de Barrios Unidos que participó activamente presentando propuestas para la reglamenta-ción de usos del suelo o la Red de Mujeres de Ciudad Bolívar que incidieron en la formulación de la política de Mujer y Género.

4.3.2 Interacciones y articulaciones Como se ha planteado en este capítulo, varias de las experiencias estudiadas consisten en alianzas entre Juntas de Acción Comunal, que operan con base en el efecto demostrativo, es decir, que en la medida en que empiezan a ver resultados van sumando o restando aliados o miembros.

En esa línea, podría decirse que las organizaciones comunales han reconocido la importan-cia de trabajar de manera conjunta y de aliarse entre sí y con otro tipo de organizaciones. Sin embargo, las experiencias de escala barrial son las que están más rezagadas en este aspecto y si bien algunas plantean la necesidad de articularse y asociarse con otros, en la práctica terminan asumiendo su trabajo de manera más endogámica y aislada.

Un aspecto preocupante en el análisis de todas las experiencias tiene que ver con la poca o incluso nula relación que existe entre éstas y la Asociación de Juntas de las diferentes localidades. A excepción del caso de Sumapaz, que muestra un trabajo permanente, fluido y coordinado entre las juntas comunales de los corregimientos y la Asojuntas, el panorama muestra a las Asojuntas como actores ausentes de las dinámicas participativas que tienen lugar en las localidades promovidas o integradas por Juntas de Acción Comunal, por fuera de las instancias formales.

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En algunos casos se señalan, de manera explícita, los problemas de articulación entre las Juntas de Acción Comunal y la Asojuntas. El caso de Asocerros en Usaquén es bastante indicati-vo; teniendo en cuenta que la Asociación integrada por 17 juntas del sector Codito y otras organizaciones, surgió como un espacio alternativo a la Asojuntas debido a que se conside-ra que no tenían la capacidad ni el interés de integrar a todas las organizaciones comunales de la localidad, con el objeto de propender por el bienestar de todo(a)s y dar respuestas oportunas y eficaces a las demandas de las juntas de los diferentes barrios.

Estos problemas de articulación y representatividad entre las juntas y la Asojuntas también fueron evidenciados en otras localidades como Mártires y Santa fe. En términos generales, existe un desconocimiento sobre el qué hacer de los delegados en Asojuntas y de la organiza-ción, así como una pérdida de credibilidad desde las propias juntas, algo que se ve reflejado en los bajos niveles de asistencia a las asambleas locales. Justamente, este distanciamiento entre niveles de la organización comunal en lo local puede estar incidiendo en la tendencia a generar espacios o experiencias de articulación a escala ínterbarrial o zonal.

Finalmente, con respecto a la relación entre las organizaciones comunales que hacen parte de la experiencia y sus respectivas comunidades, los estudios locales evidenciaron, que en términos generales, hay un reconocimiento y credibilidad en los líderes comunales. En la medida en que las experiencias generan resultados visibles, de cara a la ciudadanía, existe una respuesta positiva; así lo demuestran, por ejemplo, los casos de Usaquén, Kennedy y más aún las experiencias de OPC cuya implementación incluye un importante componente de participación de los pobladores del barrio, lo cual implica una capacidad de convocatoria de parte de los dignatarios.

Sin embargo, también algunas organizaciones comunales manifestaron la apatía y el poco respaldo ciudadano con el que cuentan a la hora de llevar a cabo cualquier tipo de iniciativa.

4.4. Balance y retos de la organización comunal en las experiencias no formalesComo conclusión del análisis de los espacios no formales en los que participan las JAC estudia-das y de las experiencias internas de Juntas de amplio reconocimiento en su ámbito local, es posible hacer un balance general del funcionamiento de la organización comunal en dichos escenarios y de alguna manera, en la escena participativa. Para ello interesa establecer cuáles son los principales temas movilizados por la acción de las Juntas en lo no formal, lo cual permite identificar el énfasis de sus agendas, y en últimas, comprender cómo se concretan las apuestas y percepciones que se han reconocido en apartados anteriores. Además, identifi-car las principales dificultades que los mismos comunales señalaron para el óptimo desarro-llo de una gestión incidente, y por último, se presentan los más importantes retos que enfrenta la organización para hacer frente a un contexto participativo que –como ya se ha hecho evidente- le demanda cambios profundos en su estructura y prácticas.

4.4.1 Principales temas que movilizan a la organización comunal en lo no formalEs claro y notorio que el principal tema de interés para las acciones desarrolladas por las Juntas, está referido al mejoramiento de la calidad de vida de sus comunidades. Sin embargo, es posible precisar dos tendencias claras encontradas en este sentido, las cuales se describen a continuación.

En primer lugar, y en concordancia con lo planteado a lo largo del presente capítulo, las JAC cuentan con una importante capacidad de autogestión de temas referidos principalmente a las condiciones de hábitat de sus entornos. En ese sentido lo observado a partir de las experien-

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cias que fueron analizadas es que en la actualidad, la organización comunal aún ubica su principal interés en acciones de este tipo, entre las que obtiene un lugar importante, la lucha por la legalización de barrios y la extensión de los servicios públicos a los que carecen de los mismos. El reconocimiento de la institucionalidad y fortaleza de las JAC ha producido una amplia oferta de programas dirigidos al embellecimiento y mejoramiento de los barrios, entre los que se encuentra OPC, Viva mi cuadra, Viva mi barrio, entre otros. Aunque se reconoce que este tipo de iniciativas se constituyen en un inmenso campo de relacionamiento de las organizaciones comunales con el Estado y un mecanismo de gestión barrial legítimo y eficaz, debe advertirse el riesgo de que se conviertan en el único y que, como ha sucedido con algunas de las Juntas analizadas, su acción termine por circunscribirse de manera exclusiva a las iniciativas ofrecidas desde la institucionalidad.

Vale decir que en algunos casos se ha logrado dar un mayor alcance a este tipo de reivindi-caciones, que se han asumido en un ejercicio colectivo que vinculó nuevas formas de gestión sugeridas por un esquema mancomunado de relacionamiento entre Juntas. Este caso se presenta en la experiencia de las Juntas de la UPZ 89 en Chapinero, congregadas en torno a la legalización de sus barrios, y frente a un tema de ciudad, de un ámbito de incidencia mucho más amplio, como las experiencias de la Mesa Ambiental Amigos del Dorado y de la Asociación ciudadana para las zonas de alto impacto. Como se planteó anteriormente, especialmente en la clasificación que da inicio a este capítulo, estas últimas iniciativas tienen referencia a coyunturas de ordenamiento territorial por las que se ven afectadas las comunida-des de los barrios participantes.

De otra parte, se ha logrado identificar la ampliación de las estrategias que tradicionalmen-te habían sido implementadas por la organización comunal para la provisión de mejores condiciones de vida para sus comunidades. De esta forma, además del desarrollo barrial por la vía de la infraestructura, que sigue teniendo una importancia capital, la acción de algunas Juntas ha diversificado su interés hacia las iniciativas que tienen como objetivo la generación de ingresos.

Esta evolución en el énfasis que las Juntas dan a sus acciones encaminadas a contribuir en la calidad de vida de sus vecinos, sugiere de alguna forma que las necesidades básicas, como las relacionadas con los servicios públicos, cada vez estarán resueltas, de manera más decidida, lo cual agota en parte la necesidad de incidencia de las Juntas en tal sentido. El paso de una ciudad en desarrollo a una con mayores índices de consolidación urbana, ha planteado a la organización comunal un nuevo escenario de acción que modifica las principales necesida-des a atender a través de la gestión comunitaria, obligando a su vez a la renovación de sus estrategias y métodos. Por supuesto, esta situación sugiere la necesidad de que la organiza-ción comunal emprenda un proceso de autoevaluación permanente en el cual redefina sus objetivos de acción y reconozca la necesidad de dar un salto cualitativo hacia la discusión y gestión de derechos de segunda generación.

Con todo, es posible decir que algunas (aunque no la mayoría) de las Juntas han avanzado hacia la reivindicación de este tipo de derechos a través de movilizaciones y proyectos que involucran temas como la salud, la educación y los derechos humanos. En este mismo sentido, también vale la pena resaltar el papel que juegan las Juntas de Acción Comunal en ejercicios de control social como formas de participación ciudadana.

4.4.2 Dificultades que encuentran los comunales en lo no formal De todo lo analizado hasta el momento, pueden identificarse una serie de factores que limitan la posibilidad de que las Juntas desarrollen un papel protagónico en los escenarios de partici-pación no formales; algunas de ellas aplican también para describir los obstáculos que tienen para desarrollar las iniciativas que se proponen en el ámbito del barrio.

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Se trata de dificultades de distinto orden que van desde las ubicadas en el entorno barrial, hasta las que tienen asidero en la actitud de las instituciones con las que se relacionan. Pero quizá las más importantes, si se decidiera emprender un análisis introspectivo del funciona-miento de las Juntas, son las que provienen justamente de la estructura interna en que se soportan. Este acápite busca profundizar en cada uno de estos factores.

Dificultades en el entorno de los barrios

Es posible afirmar que la más fuerte problemática que exponen tanto dignatarios como afiliados es la fractura que existe entre líderes y bases. Según esto, la situación se puede analizar desde las ópticas de cada una de las partes del conflicto. De un lado, para las y los líderes comunales, la labor que desempeñan no es lo suficientemente valorada ni agradecida por sus comunida-des y, a su vez, éstas presentan una apatía y desconfianza generalizadas; sin embargo, esto no les impide hacer incalculables exigencias, que rebasan de lejos las posibilidades de gestión de la junta, lo cual profundiza la inconformidad.

Del lado de los afiliados, también se habla de distancia con sus líderes comunales, pero se explica más por la débil comunicación y retroalimentación, que impide una mayor vincula-ción de las comunidades en los procesos adelantados por las Juntas. Sin lugar a dudas -y es reconocido por los mismos líderes- la postura de los afiliados se ve influenciada en mucho, por los prejuicios asociados a las prácticas clientelistas de las JAC.

Pero esas no son las únicas dificultades que se evidencian en el marco barrial, pues se ha identificado, en otros puntos de este apartado, una situación que allí se manifiesta y que se extiende al nivel local: dificultad que tienen las Juntas para relacionarse y generar alianzas con otras organizaciones sociales que operan en dicho ámbitos. Precisamente, la mayoría de las experiencias analizadas señalaron el éxito del trabajo independiente de la organiza-ción comunal, referida a una o varias Juntas, pero queda abierto el interrogante de qué tanto se vinculan otras formas de comunidad organizada, ampliando sus alcances, renovando sus discursos y generando espacios para otros actores sociales.

Por último, se presenta una problemática que es reflejo de la extrema polarización que vive el país y del riesgo al que se exponen las y los líderes al ejercer una labor de control o denuncia social. En varias de las experiencias se manifestó que a raíz de la movilización generada desde las Juntas con respecto a temas que tocan una gran variedad de intereses políticos y económi-cos, las y los líderes han recibido constantes amenazas contra sus vidas y las de sus familias. Al entrar a formar parte de las listas negras de distintas organizaciones al margen de la ley, los comunales ven afectada su seguridad y minada su posibilidad de incidencia con unas condiciones mínimas.

Dificultades provenientes de las instituciones

Además de las experiencias barriales, el contexto institucional también presenta una serie de obstáculos que, a juicio de los comunales, impiden una participación con mayor incidencia.

En primer lugar, se coincidió en manifestar que la falta de recursos económicos, físicos y humanos para la gestión de las Juntas, es uno de los principales aspectos a superar. De esta suerte, se afirma que lo invertido en el desarrollo de los proyectos barriales en muchos casos es aportado por los mismos comunales –con alguna contribución de los afiliados- identifican-do que a pesar de la existencia de un conjunto de programas institucionales, y algunos otros de ONG, el apoyo económico es escaso. La reclamación de incentivos a la gestión comunal, la demanda de mayor acompañamiento y la constante queja por la falta de apoyo a los proyectos movilizados describen, de manera importante, la percepción que los comunales

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tiene de lo que debería ser su relación con el Estado, e indica también la necesidad de diversi-ficar las formas de oferta que la institución extiende para apoyar a las Juntas.

En segundo lugar, y relacionado de alguna manera con las motivaciones para la participa-ción comunal que han sido expuestas en este capítulo, aparece como una dificultad, la lenta o escasa respuesta de las demandas que se realizan de forma constante a las instituciones. De esta forma, se reclama que las vías de comunicación con las autoridades, especialmente las locales, se vean ampliadas y gocen de mayor capacidad de incidencia.

Sin embargo, debe advertirse en este punto, la gran contradicción que evidencia esta demanda, ya que el objeto de este documento ha sido analizar cómo participa la organiza-ción comunal en los espacios que justamente han sido abiertos para facilitar ese tipo de relaciones y, adelantándonos a una conclusión, lo que se ha puesto de manifiesto es que las Juntas podrían aprovechar mucho más estos escenarios y jugar en ellos un papel más decidido. De esta forma, puede decirse que la organización sabe, aunque no lo exprese de manera conciente o explícita, el alto costo que tiene el rezago que en algunos casos persiste de las decisiones tomadas en los espacios de concertación constituidos para ello.

Dificultades que se ubican en la estructura de las Juntas

Todo lo anterior se complementa con elementos que caracterizan el funcionamiento de las Juntas y que han sido reconocidos por ellas como problemáticos.

En cuanto a sus miembros, pueden existir dos riesgos igualmente peligrosos: la prolongación de su permanencia en los cargos o su deserción. Así, en el primero de los casos se da la posibilidad de que las y los líderes, basados en su buena gestión o en sus relaciones de poder, permanez-can de manera prolongada como dignatario(a)s, cerrando la posibilidad de que nuevos actores sociales, miembros de otras corrientes políticas y otras formas de organización, se vinculen con el desarrollo barrial de una forma más decidida y comprometida. Este esquema de limitada participación al interior de las Juntas, es explicado por sus protagonistas a partir de la apatía de otros para vincularse en dichos procesos. Sin embargo, plantea la necesidad inminente de generar nuevas estrategias que hagan posible la renovación de liderazgos y con ellos, la modernización de las prioridades y mecanismos de gestión de las JAC, aspectos en los que desde hace tiempo vienen trabajando diferentes entidades distritales pero que por lo visto no termina de consolidarse.

En cuanto al riesgo de deserción, las y los líderes descubren cómo la tarea comunal termina siendo una tarea de pocos, ya que la inclusión de nuevos actores en la estructura comunal, en muchos de los casos termina frustrada. Sería necesario entonces preguntarse si además de los motivos personales que animen a la deserción, existen otros que tengan su germen en el funcionamiento de la Junta, y de alguna manera expulse los elementos nuevos.

Lo anterior se complementa con una dificultad que se manifestó también con alguna frecuen-cia y es la falta de empalme entre dignatarios de las Juntas, en el caso en que estos resulten relevados. En ese caso, lo que se ha visto es que en algunas ocasiones, el conflicto que genera dicha renovación, arrasa con las posibilidades de una concertación y cesión de responsabili-dades, que incluya una evaluación sobre los temas tratados y los proyectos en los que se está adelantando gestión. Esto dificulta las perspectivas de continuidad de las iniciativas y deja a mitad de camino procesos adelantados.

4.4.3 Retos de la organización comunal en los espacios no formalesEl análisis hecho a la organización comunal que participa en los espacios no formales y a aquellas Juntas que desempeñan acciones de desarrollo barrial de amplio reconocimiento en

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sus contextos locales, lleva a reconfirmar la importante labor que siguen desarrollando las JAC en la transformación de la realidad de sus barrios y demuestra que, con razón, siguen siendo las organizaciones de referencia en los temas de desarrollo de la comunidad.

Con todo, es importante identificar cuáles son los retos a los que se enfrenta la organización comunal para continuar siendo un actor fundamental en el desarrollo de sus barrios y para ampliar el alcance de sus intervenciones a otras escalas y contextos, logrando una mayor incidencia en las decisiones públicas.

Se parte de la base de que los ámbitos que superan el barrio, ofrecen mayor oportunidad de vinculación a la arena de lo público, siendo este el lugar donde se toman las decisiones que generan las políticas, las cuales, en últimas, determinan la forma de abordar las problemá-ticas existentes. Es allí donde se dan discusiones profundas sobre temas estructurales que a todas luces afectan la calidad de vida de miembros de las comunidades representadas en las JAC.

Por ello, si la perspectiva de las Juntas es lograr tener mayor incidencia en las decisiones públicas y convertir sus fortalezas históricas en cuanto a participación comunitaria en un capital importante que les asegure un lugar preponderante en la toma de decisiones públicas, se deben necesariamente producir cambios. Para asumir un papel más decidido en las dinámicas locales de participación ciudadana, la organización comunal está frente al reto de integrarse y posicionarse al máximo en los escenarios formales y no formales de participación de los que hacen parte o conquistar nuevos.

En cuanto a lo no formal, objeto de este capítulo, es evidente que el principal desafío es fortalecer las relaciones que existen con otras organizaciones y actores sociales, generando sinergias y complementariedades, que les permitan intervenir en redes o alianzas cuyo poder de posicionamiento sea mayor. Como se esbozó en el análisis de las experiencias documen-tadas, la implementación de mecanismos de comunicación y la determinación de agendas comunes entre diferentes Juntas y de estas con otras organizaciones, fueron pasos estratégi-cos para el logro y visibilización de los objetivos propuestos.

Por supuesto, esta articulación hacia fuera implica necesariamente una serie de cambios internos que fortalezcan la organización y le permitan, al articularse, cumplir con las funciones que asume, y aprovechar los espacios para movilizar los temas que le resultan estratégicos.

En ese sentido las tareas para la organización comunal se han dejado entrever a lo largo del capítulo actual y algunas de las más importantes se precisan a continuación:

• Fortalecimiento de los canales de comunicación y relacionamiento entre los afiliados y los dignatarios, generando un esquema constante de rendición de cuentas.

• Renovación de liderazgos permitiendo la vinculación de nuevos actores sociales.

• Ampliación de los temas de interés que ocupan un lugar prioritario en la agenda de las Juntas

• Fortalecimiento o creación de nuevos comités al interior de las Juntas, para que se amplíe la población que participa y se logre desconcentrar las funciones de algunos de los líderes.

• Articulación con otras iniciativas de participación y organizaciones que operan en las localidades y barrios.

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• Superar las prácticas políticas anquilosadas asociadas a favores electorales, que cuestio-nan y contradicen el sentido de la participación ciudadana.

4.5. Conclusiones Las experiencias de participación no formal estudiadas en las diferentes localidades ofrecen una panorámica de las prácticas participativas de las Juntas de Acción Comunal desde diferentes perspectivas. En primera instancia, las experiencias dan cuenta de un claro anclaje espacial en lo barrial que sumado a los sectores o ámbitos de incidencia nos demuestran la imagen clásica de las organizaciones comunales como promotoras del desarrollo comunitario de sus respectivos barrios.

Esta imagen se refuerza aún más con el análisis del concepto de participación que manejan los comunales, en donde se hace evidente que su principal énfasis sigue siendo la gestión y autogestión en temas comunitarios, que son sus labores tradicionales y legalmente consagra-das. Sin embargo, se hace evidente que para algunos de ellos empieza a resultar necesario proponer temas que apuesten a la incidencia en decisiones públicas.

La acción de algunas juntas en experiencias no formales con incidencia, hace creer que la participación ciudadana y la comunitaria, lejos de reñir, son complementarias y esta última, sin lugar a duda, se ha convertido en un escenario para la formación de líderes que ejercen el ámbito de lo local.

Los programas de mejoramiento barrial ofrecidos por la institucionalidad y las ONG se han consolidado como un importante nicho de acción para el desarrollo del trabajo de las Juntas. Sin embargo, algunas de estas han venido diversificando sus labores, pasando a desarro-llar nuevas iniciativas, también relacionadas con la calidad de vida de sus comunidades, sin limitarse a la construcción de infraestructura.

De otro lado, la relación entre democracia representativa y participación comunitaria ha estado mediada históricamente por el intercambio de favores políticos entre representantes de las corporaciones locales y los miembros de las juntas, consolidando una prenoción con respecto a las juntas, que son asociadas con prácticas políticas corruptas. Esto ha afectado tanto la credibilidad que tienen las comunidades en sus líderes, como la percepción que sobre la organización comunal tienen los demás actores de la escena barrial y local.

Sin embargo, los comunales son concientes de dicho lastre y buena parte de ellos buscan que su ejercicio se entienda como de carácter político, en la acepción más amplia de este término, que los vincula con juegos de poder por las vías institucionales. De esta forma, se evidencia un esfuerzo por dar un salto hacia la democracia representativa, a partir de la crítica a los esquemas excluyentes de gobierno.

Los temas que mueven a las juntas, sus mecanismos de relacionamiento con el Estado y con sus bases, así como las características internas con que cuentan, son algunos de los elementos que hacen evidente la necesidad de la organización comunal de renovarse, para aprovechar su extensión y su capacidad instalada para insertarse en el contexto democrático moderno que implica dar paso a la diversidad, a la concertación y la generación de trabajo en red.

Ahora bien, en relación con las hipótesis planteadas al comienzo del capítulo. En primer lugar, las experiencias analizadas, excepción hecha de la localidad de Sumapaz, reflejan los problemas de articulación y representación que existen entre las Juntas de Acción Comunal y las respecti-vas Asojuntas locales al punto que en el escenario de las experiencias no formales de partici-pación, las Asojuntas no desempeñan papel alguno, más aún, algunas de estas iniciativas han

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surgido como una alternativa a la Asociación y frente a la necesidad de trabajar de manera articulada entre juntas y otro tipo de organizaciones como una forma de garantizar un mayor incidencia e impacto con sus propuestas.

En segundo lugar, es evidente que el trabajo de las Juntas de Acción Comunal está centrado fundamentalmente en resolver las problemáticas más próximas a sus comunidades lo que como se observó, en muchos casos, las limita al trabajo aislado y focalizado casi que exclusi-vamente al ámbito de lo barrial. Sin embargo, la búsqueda de una mayor efectividad sumada a una mirada más amplia del territorio y del desarrollo ha motivado la generación de alianzas entre juntas y de éstas con otro tipo de organizaciones que al parecer están dando resulta-dos y se configuran como nuevos escenarios de articulación a escala zonal estableciendo un marco intermedio entre el barrio y la localidad aunque las agendas de trabajo remitan al desarrollo comunitario y no tanto a la incidencia en políticas de carácter local o distrital.

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5. A MANERA DE CONCLUSIONES

A partir del análisis de la forma en que participan las OC tanto en espacios formales como no formales, es posible aproximarse a una mirada comparativa, a manera de conclusión, que presente similitudes y diferencias en los ámbitos mencionados, que también hacen posible reconocer potencialidades y dificultades inherentes a la Organización Comunal, más que a los contextos en los cuales ésta buscar incidir.

En primer lugar, es posible plantear que existen tendencias claras frente a la valoración que desde la OC se da a los diversos espacios de participación en los que tienen presencia. Así, es evidente que existe una fuerte presencia de las JAC de todas las localidades en los diversos escenarios ciudadanos, donde se toman decisiones, se gestionan proyectos o se proponen iniciativas; confirmando, de esta forma, el papel histórico que han jugado las juntas en el desarrollo de la ciudad.

Sin embargo, del análisis de los casos documentados se puede concluir que la forma en que participan las juntas tiene particularidades dependiendo del nivel de formalización de los espacios debido a varios factores.

En primer lugar, resalta el hecho que en los espacios formales es la norma la que le otorga a los comunales un “asiento” y determina, en ciertas ocasiones, el rol que deben desempeñar. Lo anterior se convierte en una enorme potencialidad dado el reconocimiento inmediato que obtiene la OC en la escena participativa local, aunque realmente se constató que el papel otorgado legalmente no siempre se corresponde con los intereses y apuestas de la organiza-ción. De allí que en muchas ocasiones la participación en estos espacios (dependiendo el tema al que estén destinados) no sea estratégica para las Juntas y el lugar otorgado termine siendo desperdiciado. No sucede igual con los espacios no formales, donde se pudo observar que la vinculación de las JAC se produce por voluntad de las mismas (o de sus dignatarios) y por su identificación como escenarios estratégicos para la movilización de sus intereses. Esto determina en gran medida la forma de participar en uno y otro escenario, incidiendo en la cantidad y calidad de las propuestas presentadas así como la permanencia en los espacios.

En segundo lugar, la diferencia entre la participación en lo formal y en lo no formal, tiene que ver con los medios de representación utilizados en cada uno de estos ámbitos. De esta forma, en la mayoría de las instancias institucionalizadas que fueron estudiadas, las JAC se hacen presentes a través de una persona determinada por Asojuntas, con todos los pros y los contras que esto implica -que han sido señalados a lo largo del presente documento- A esta lógica de representación altamente burocratizada, se contrapone la presentada en los espacios informales, donde la designación de los representantes obedece más al interés de los dignata-rios y en ocasiones, de sus bases. Esta diferencia conlleva distintos mecanismos de integra-ción de los afiliados a las decisiones tomadas, diferentes estrategias de retroalimentación con respecto a resultados, y diversas posibilidades de continuidad para los proyectos e iniciativas.

Sin embargo, a pesar de los matices con respecto a las dinámicas, mecanismos y resultados de la representatividad en lo formal y lo informal, se hace evidente que en todos los ámbitos

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de intervención de las JAC, persisten las fracturas entre dignatarios y afiliados, que se explican desde fallas en lado y lado del problema.

De parte de los dignatarios, las dificultades se ubican en varios planos: la polimembresía que impide la participación de diferentes miembros de la junta y el surgimiento de nuevos lideraz-gos. Esto, sumado a los escasos dispositivos de comunicación establecidos, dificulta la articula-ción entre instancias formales y no formales, aun cuando se observó que son los mismos líderes los que “saltan” entre unas y otras, en función de sus intereses. De igual manera, las prácticas de los dignatarios continúan asociándose a lógicas partidistas, que tradicionalmente han consoli-dado los poderes clientelares de los barrios y localidades de Bogotá. A pesar de que, según la opinión de la mayoría de los dignatarios, esta realidad ha venido cambiando con el tiempo y con el proceso de vinculación de la ciudadanía a la gestión pública, es una parte importan-te de las estrategias de acción de las Juntas, pues se ha vuelto una verdad de perogrullo la necesidad de relacionarse con los actores políticos como un requisito para la consecución de proyectos.

De parte de los afiliados, se pudo evidenciar que en buena parte de los casos documentados, estos fueron reconocidos por su apatía a las actividades y decisiones de los dignatarios de la junta, quienes denunciaron la soledad y falta de apoyo de su gestión.

Estas dos caras de un mismo problema, hace evidente una condición que la OC está llamada a revisar y es el papel que en ella están desempeñando los liderazgos consolidados. La situación pareciera ser un círculo vicioso, pues a la vez que los líderes manifiestan la escasa relación con sus afiliados por desinterés de estos últimos, continúan participando de manera indiscriminada en espacios formales y no formales en calidad de representantes de sus localidades o barrios, pero al no tener contacto directo con quienes habitan en ellos, terminan posicionando, en los escenarios de participación, temas de interés particular o político.

Esta escasa representación de los intereses comunales en instancias que, paradójicamente cuentan con numerosos miembros de Juntas, hace que se pierda legitimidad y credibilidad entre las bases sociales y produce que la brecha que separa dignatarios y afiliados, continúe profundizándose.

De acuerdo con lo anterior puede establecerse que una necesidad inminente que presenta la OC en Bogotá, es la definición de objetivos estratégicos comunes a movilizar en los diferentes escenarios de incidencia, de manera que se logre generar un trabajo articulado que supere los intereses particulares y la gestión de proyectos. Si bien es cierto, estos últimos son importantes logros con que cuentan las Juntas y se constituyen en instrumentos para el desarrollo barrial a partir del cual se ha constituido la ciudad actual, parece evidente que las JAC están llamadas a asumir tareas y preocupaciones de mayor proyección.

Lo anterior, devela una de las principales características desarrolladas en este estudio sobre la Organización Comunal en Bogotá: su énfasis temático continúa, en buena parte de los casos, siendo el desarrollo barrial, que tradicionalmente le fue encargado. Por supuesto, ya existe una capacidad instalada y una memoria colectiva que ha especializado a las JAC en estas tareas que realizan de manera exitosa, pero impera la necesidad de asumir, dentro de su agenda, nuevos temas que superen la escala barrial, involucrando apuestas locales o de ciudad.

Esta necesidad se refuerza por la creciente existencia en los contextos locales de organiza-ciones sociales de todo tipo, que a pesar de no contar con las ventajas con que cuenta la organización comunal (como una estructura organizativa establecida, su reconocimien-to histórico, su presencia en la mayoría del territorio de la ciudad), están logrando posicionar temas de relevancia, que les abren mayores posibilidades de incidencia en decisiones de

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política pública. Tal como se expuso en el desarrollo del presente documento, la relación entre las JAC y este tipo de organizaciones es escasa, a pesar de que en la mayoría de las ocasiones comparten buena parte de sus integrantes y se comparten de manera constante un lugar en los espacios formales e informales de participación. Adicionalmente, las nuevas condiciones relacionadas con la incidencia de lo público por parte de la ciudadanía organizada o no, exigen un papel mas proactivo y propositito de las OC.

En suma, es posible afirma que la Organización Comunal de Bogotá continúa siendo un referen-te fundamental en cuanto a la participación comunitaria, es decir, la que se da en el ámbito de lo privado -que este caso se encarna en los barrios- pero tiene un avance apenas incipien-te en el ejercicio de la participación ciudadana, que tiene como principal tema de discusión lo público y por ello, desde espacios formales o informales, busca la interacción con la adminis-tración pública. El salto cualitativo de un tipo de participación a otra, implicaría un cambio sustancial en el papel que tanto las administraciones como los mismos afiliados asignan a las JAC, posicionándolas como interlocutoras válidas y necesarias en todos los momentos de la gestión y no exclusivamente en la coyuntura electoral.

Los cambios en los modelos de gestión de la ciudad, cada vez más abiertos a la participación de la ciudadanía y cada vez más proclives a la generación de formas de organización con intereses colectivos específicos, se constituyen en un contexto de oportunidad para las Juntas. Éstas, a través de su participación en los espacios que consideren estratégicos, deben asumir un papel decisivo en la toma de las decisiones públicas que hoy más que nunca, se produce a partir de la concertación de intereses y del encuentro de múltiples actores sociales.

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