#Documento Informe de Coyuntura Económica IV trimestre de 2014
Documento: Informe de Coyuntura Social II semestre de 2014
72
Estudios Sociales DES Segundo semestre de 2014 Informe de coyuntura social
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EstudiosSociales
DES
Segundo semestre de 2014
Informe de coyuntura social
La preparación de este informe concluyó el13 de marzo de 2015
Departamento de Estudios Sociales - DES
Segundo semestre de 2014
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
ISSN 2220-3966
Informe de coyuntura social
Segundo semestre de 2014
EstudiosSociales
DES
Presentación i
Resumen ejecutivo iii
Pobreza
Los efectos de la sequía en los hogares vulnerables
Introducción 1
Efectos de la sequía en la agricultura y en los hogares 1
La respuesta ante la sequía 7
El papel de la protección social en las crisis 8
Reflexión final 11
Sostenibilidad ambientalImpactos de la sequía: ¿prevención y mitigación de riesgos naturales
Sequía, inundaciones y vientos nortes 14
Impactos de la sequía de 2014 17
Otros fenómenos naturales 22
Políticas públicas 24
Conclusiones 25
EducaciónElementos para enriquecer el debate sobre la eficiencia de la inversión
pública en educación
Más inversión en educación no siempre va acompañada de una eficiente
asignación de los recursos 31
La asignación de los recursos debe contribuir a maximizar los resultados educativos 36
El reto es sincronizar las metas educativas con los requerimientos de inversión 43
SaludGestión pública hospitalaria: el desafío del Hospital Nacional Rosales
Introducción 45
El problema de la gestión de los hospitales públicos nacionales 46
El caso del Hospital Nacional Rosales 46
Determinantes de la dimensión del problema 52
Políticas vigentes 55
Reflexiones finales 56
PágÍndice general
Índice de cuadros
1 Maíz y frijol: superficie y producción, 2002-2013 18
2 Sequía 2014: situación de seguridad alimentaria 20
Índice de gráficas
1 Variación porcentual de precios del maíz respecto al mismo mes del año anterior 4
2 Variación porcentual de precios del frijol respecto al mismo mes del año anterior 4
3 Costo nominal de la Canasta Básica Alimentaria 6
4 Evolución de la inflación 6
5 Gasto en alimentos como porcentaje del ingreso según condición de pobreza, 2013 6
6 Frijol rojo de seda: precios mensuales al consumidor, 2013-2014 19
7 Evolución del presupuesto ejecutado en educación 33
8 Presupuesto del ramo de educación por destino del gasto, 2015 34
9 Relación entre la tasa neta de matrícula y el gasto por estudiante de educación
secundaria en varios países 38
10 Relación entre el promedio en matemática de sexto grado en SERCE y el gasto por
estudiante de primaria 39
11 Salarios docentes por nivel y categoría escalonada, 2015 42
12 Hospital Nacional Rosales: Evolución de dotación de camas hospitalarias, 2004-2014 48
13 Evolución del número de plazas médicas. Hospital Nacional Rosales, 2004-2014 49
14 Hospital Nacional Rosales: Abastecimiento de medicamentos, 2008-2014 50
15 Presupuesto destinado a compra de medicamentos. Hospital Nacional
Rosales, 2006-2014 50
Presentación
El Informe de Coyuntura Social, del Departamento de Estudios Sociales
(DES), permite conocer, durante el semestre, cuáles son los problemas
sociales y ambientales que afectan a la población y generan opinión
pública en las áreas de: pobreza, sostenibilidad ambiental, educación y
salud. Asimismo, permite conocer la evidencia (indicadores) existente
para dar cuenta de la problemática social o ambiental que estos temas
reflejan, cómo han evolucionado las políticas y programas públicos, y
cuáles son las valoraciones de diferentes actores acerca de la dinámica
social y ambiental.
El informe está basado en el seguimiento de la coyuntura
mensual de las áreas de interés (pobreza, sostenibilidad ambiental,
educación y salud) mediante una metodología diseñada para registrar
y clasificar, dentro de categorías de análisis para cada área, las noticias
de los medios de comunicación y fuentes de información nacionales e
internacionales.
Se diseñó un Manual de Seguimiento y un formato de seguimiento de
coyuntura. La selección de temas dominantes se realiza de acuerdo
con la frecuencia de las noticias, y su respectivo análisis en función de
una estructura determinada.
i
iii
EstudiosSociales
DES
Resumen ejecutivo¿Cómo se entiende la problemática y los desafíos de la sequía, la capacidad para enfrentar los riesgos naturales, la
inversión pública en educación y la gestión pública hospitalaria en el contexto salvadoreño?
Durante el segundo semestre de 2014, han ocurrido diferentes hechos que ponen al descubierto una serie de desafíos
vinculados con la creación y puesta en marcha de la política social y ambiental.
Sobre lo anterior, a través del presente informe, el lector conocerá los efectos de la sequía de 2014 en la agricultura
y hogares vulnerables, el plan para mitigar los efectos de los daños sobre las cosechas y el papel de las redes de
protección en el resguardo de la seguridad alimentaria.
Asimismo, el lector estará interesado en conocer cómo se desarrolló la sequía, otros fenómenos naturales
(inundaciones, erupciones volcánicas y sismos) y sus múltiples impactos. Podrá informarse sobre el enfoque
predominante en la gestión de riesgos naturales y la capacidad de política pública en el país.
Además, se enterará por qué destinar más recursos para la educación no es garantía para obtener mejores resultados,
como por ejemplo, universalizar la educación secundaria y obtener altos puntajes en pruebas internacionales. También
conocerá sobre la importancia de aplicar el principio de eficiencia económica (maximizar los resultados por dólar
invertido) en la gestión pública de la educación del país.
Finalmente, el lector descubrirá las principales dificultades de la gestión de los hospitales públicos en el país, y de forma
particular, los problemas y desafíos que enfrenta el Hospital Nacional Rosales. Podrá informarse sobre los esfuerzos del
Ministerio de Salud para logar un modelo de gestión adecuado.
Para tener una idea más clara acerca del contenido del Informe de Coyuntura Social, a continuación se presenta una
síntesis de las ideas y hallazgos principales que encontrará en cada uno de sus capítulos.
PobrezaLos efectos de la sequía en los hogares vulnerables
El déficit de lluvias a raíz del fenómeno de El Niño fue el suceso que marcó el segundo semestre de 2014. No solo
porque fue la sequía más intensa de los últimos 44 años, sino también por las pérdidas de US$70.1 millones en
la producción de granos básicos –principalmente de maíz y frijol, el aumento en el precio de los mismos y por el
impacto negativo en la seguridad alimentaria de 17,086 hogares dedicados a la producción agrícola.
Resumen ejecutivo • Segundo semestre de 2014
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Resumen ejecutivo • Segundo semestre de 2014
La falta de alimentos o de capacidad económica para comprarlos obstaculiza el acceso de los hogares –
principalmente de los más pobres y vulnerables– a los mismos, en la cantidad y calidad necesaria para su
consumo y aprovechamiento biológico, deteriorando su seguridad alimentaria. Para enfrentar esta situación, los
hogares implementan estrategias que en algunos casos son perjudiciales para su salud, minan su capital humano
o reducen sus activos debilitando su capacidad para enfrentar futuras crisis.
Existe un espacio para las redes de protección social en el resguardo de la seguridad alimentaria a través de
reducir la variabilidad de los ingresos de los hogares afectados. El Salvador ya cuenta con una serie de programas
que pueden servir a este propósito, el desafío es hacer los ajustes necesarios para que sean lo suficientemente
ágiles para expandirse cuando ocurra el shock y contraerse cuando pase la emergencia. Para ello, es crucial definir
las fuentes de financiamiento y fortalecer la capacidad de las instituciones para responder ante estos eventos.
Sostenibilidad ambientalImpactos de la sequía: ¿prevención y mitigación de riesgos naturales?
El segundo semestre de 2014 evidencia una realidad: que el desarrollo y crecimiento de El Salvador ha coexistido
siempre con fenómenos natural cíclicos, y que debido al grado de vulnerabilidad, estos generan altos costos.
Entre julio y agosto de 2014, el país fue impactado por una sequía que comenzó el 28 de junio y terminó el 23
de agosto (en algunos lugares de la zona oriental no llovió durante 49 días como máximo). El sector de granos
básicos fue el más impactado. Debido a la sequía, 7,086 hogares (85,430 personas) sufrieron de inseguridad
alimentaria; 103,589 productores fueron afectados en 105 municipios de 12 departamentos. Se perdieron 4
millones de quintales de maíz y 45 mil quintales de frijoles en el territorio nacional –una pérdida de US$70.1
millones. Paralelamente a esto, en este semestre se experimentaron inundaciones, deslizamientos de tierra,
erupciones volcánicas y un sismo.
A pesar que el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), por medio del Observatorio
Ambiental, desarrolló y generó información clave durante 2014, para poder realizar acciones concretas de
“prevención y mitigación” de riesgos asociados con la sequía, la capacidad de respuesta de política pública se
concentró en la “atención a la emergencia”.
Se recomienda, entre otros, implementar esquemas de compensación de servicios ecosistémico en cuencas
hidrográficas que permita: el fortalecimiento de los medios de vida de los agricultores; promover una agricultura
resiliente a climas extremos y mejorar la productividad; la atracción de inversión privada de usuarios de agua;
mitigación de riesgos naturales; y agua para el consumo humano, agricultura, hidroelectricidad, industria y
comercio, entre otros.
Informe de coyuntura social
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EstudiosSociales
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EducaciónElementos para enriquecer el debate sobre la eficiencia de la inversión pública en educación
En el segundo semestre de 2014, prevalecieron interrogantes acerca de la capacidad del Estado para financiar la
educación pública y los reclamos, por parte de los sindicatos docentes, debidos a los atrasos en la revisión de los
salarios. También hubo señalamientos acerca de las dificultades para aumentar el presupuesto del Ministerio de
Educación (MINED) y transferir los fondos para gastos de funcionamiento de las escuelas. En este debate faltaron
cuestionamientos serios sobre cuánto más es necesario invertir para lograr metas educativas, y cómo se deben
asignar los recursos para obtenerlas al menor costo posible.
Aunque la inversión pública en educación ha aumentado, la asignación de los fondos no es eficiente, en el sentido
que no corresponde con el desafío de mejorar la calidad. De 2000 a 2014, el presupuesto del MINED se ha casi
triplicado, pasando de US$358 millones ejecutados en 2000 a US$917.7 millones asignados en 2015. Pero, los
incrementos presupuestarios se han orientado más a mantener la provisión de servicios existentes que a superar
la baja calidad. Escasamente se asignarán US$0.33 centavos de cada cien dólares a proyectos de inversión, entre
ellos infraestructura escolar. Y, solamente un dólar de cada cien será para mejorar los procesos de aprendizaje en
el aula.
Al examinar la relación entre dos indicadores de resultado (tasa neta de matrícula en secundaria y el puntaje
promedio en matemática en 6º grado) y el gasto por estudiante, se infiere que el país no está invirtiendo lo
suficiente ni adecuadamente los fondos públicos.
Dadas las presiones en las finanzas públicas, un mayor apoyo financiero a la educación debería estar condicionado
a la búsqueda de una mayor eficiencia de la inversión. Para avanzar en esta dirección se sugiere: 1. Realizar
estudios para determinar cómo mejorar la eficiencia económica de la inversión. Esto permitiría justificar la
sostenibilidad de algunos programas según su capacidad para resolver problemas educativos. 2. Centrar la
atención en cómo se utilizan los recursos para mejorar la infraestructura escolar, apoyar la profesionalización de
los docentes –más allá de considerar incrementos salariales– y estimular el buen desempeño. Y, 3. garantizar que
los presupuestos escolares sean adecuados, lleguen a tiempo y sean bien utilizados.
SaludGestión pública hospitalaria: el desafío del Hospital Nacional Rosales
La escasez de medicamentos e insumos, la deteriorada infraestructura, equipos en permanente mal estado, una
limitada capacidad para satisfacer la demanda de atención hospitalaria oportuna y de calidad y las constantes
discrepancias entre las autoridades y el personal médico, son algunos de los problemas que adolece el principal
hospital de referencia nacional y que prevalecieron durante el segundo semestre de 2014.
iv
Sin embargo, se trata de problemas comunes a todos los hospitales de la red pública y que por años han
enfrentado, lo que evidencia la existencia de un problema estructural, profundamente arraigado, que desafía la
capacidad de la administración pública hospitalaria.
En este contexto, el caso particular del Hospital Nacional Rosales, pone de manifiesto que cuando existen fallas
en la gestión, se producen condiciones desfavorables tanto para los usuarios como para los recursos humanos.
Un ejemplo de ello, es el tiempo que se dedica a la consulta médica por paciente, el cual, debido a la excesiva
demanda y la falta de suficientes recursos, obliga en ocasiones a dedicar solamente entre 5 y 7 minutos por
paciente, cuando se admite que menos de 10 minutos es inaceptable por los riesgos que conlleva a la salud.
Lo anterior dificulta la entrega de servicios de atención sanitaria de calidad, que satisfagan las necesidades de
salud de la población beneficiaria. Por tanto, contar con políticas destinadas a mejorar la calidad de los servicios
es fundamental, pero requiere, además, asegurar que todos los componentes que garantizan una buena gestión,
funcionen adecuadamente para dar respuesta oportuna a la creciente demanda de servicios asistenciales de
calidad.
El Informe de Coyuntura Social, del Departamento de Estudios Sociales proporciona elementos de juicio que buscan
aumentar la comprensión de distintos problemas que afectan a los salvadoreños desde una perspectiva de políticas
públicas.
Las indagaciones sobre lo acontecido durante el segundo semestre de 2014 reafirman que la población salvadoreña,
especialmente la más pobre, sigue siendo muy vulnerable a los efectos de fenómenos naturales como la sequía. Por
consiguiente, es importante contar con políticas sociales y ambientales para prevenir o mitigar sus impactos en la
actividad económica, la seguridad alimentaria y la vida de las personas. Aunque ya existen algunos programas de
protección social para atender este tipo de shocks y el MARN ha mejorado el sistema de información del Observatorio
Ambiental, el desafío es fortalecer la resiliencia humana y la capacidad de las instituciones para anticiparse y responder
oportunamente a las emergencias.
A través del análisis, también se demuestra que la calidad de los servicios de educación y salud puede mejorar
significativamente cuando se asegura una eficiente asignación de los recursos y una buena gestión administrativa de
las instituciones. Al respecto, es muy positivo que en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 cerca de la mitad
de las acciones en educación busquen mejorar la calidad de los aprendizajes. Además, son loables los esfuerzos de
reforma que se han iniciado en el sector salud, los cuales incluyen la definición de documentos normativos orientados
a mejorar los servicios hospitalarios.
Sin embargo, mucho hace falta por hacer para avanzar el progreso social. Por lo que este informe espera contribuir
a provocar ideas y debate informado sobre cómo reducir los efectos de la sequía en los hogares, elevar la capacidad
de enfrentar los riesgos naturales, volver más eficiente la inversión pública en educación y reforzar la gestión pública
hospitalaria.
Resumen ejecutivo • Segundo semestre de 2014
Informe de coyuntura social
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EstudiosSociales
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Pobreza
Los efectos de la sequía en los hogares vulnerables
Introducción
El déficit de lluvias a raíz del fenómeno de El Niño fue
el suceso que marcó el segundo semestre de 2014. No
solo por tratarse de la sequía más intensa de los últimos
44 años, sino también por las pérdidas en los cultivos,
principalmente de maíz y frijol, el aumento en el precio
de los mismos y por el impacto negativo en la seguridad
alimentaria de más de 17 mil hogares dedicados a la
producción agrícola.
En este capítulo se hace una breve reseña, a partir de la
información disponible, de las medidas implementadas
para asistir a los hogares afectados por la sequía y se
exploran algunas opciones de política pública para paliar
la inseguridad alimentaria.
Efectos de la sequía en la agricultura y en los hogares
Entre junio y agosto de 2014 El Salvador experimentó un
déficit de lluvias asociado al fenómeno conocido como
“El Niño” el cual afectó también al resto de países de
Centroamérica y República Dominicana. De acuerdo con
el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(MARN), el promedio de lluvias caídas en julio de 2014
fue el más bajo en los últimos 44 años1. En total, el
período seco se prolongó por más de treinta y cinco
días distribuidos en tres períodos –del 28 de junio al 3
de julio, del 4 de julio al 3 de agosto y del 17 al 23 de
agosto– siendo las zonas más afectadas el oriente del
país2 y la zona costera entre los departamentos de La Paz
y La Unión3.
1 Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (11 de agosto de 2014) “Informe 4 Sequía meteorológica 2014 El Salvador”. Disponible en http://www.marn.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&catid=25:avisos-ciudadano&id=2577:informe-4-sequia-meteorologica-2014-el-salvador-&Itemid=76
2 Incluye a los departamentos de Usulután, San Miguel, Morazán y La Unión.
3 Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (4 de septiembre de 2014) “Informe 6 Sequía meteorológica 2014 El Salvador”. Disponible en http://www.marn.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=2675&Itemid=448
Pobreza • Segundo semestre de 2014
El promedio de lluvias caídas en julio de 2014 fue el más bajo en los últimos 44 años, afectando con mayor intensidad a la zona oriental
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Informe de coyuntura social
Pobreza • Segundo semestre de 2014
Como consecuencia de la sequía se perdieron US$70.1
millones en la producción de granos básicos, de acuerdo
con los resultados de la encuesta de “Estimación
de daños en la producción de granos básicos de las
zonas con déficit de lluvia” realizada por el Ministerio
de Agricultura y Ganadería (MAG). Con respecto a la
extensión de tierra cultivada que sufrió daños, dicha
encuesta muestra que, la zona oriental perdió el 76.3%
del área sembrada, la paracentral el 41.5%, mientras
que el centro y occidente fueron los menos afectados,
con el 29.6% y 28.4%, respectivamente. Dentro de la
zona oriental los departamentos más afectados fueron
Morazán (79.1%), San Miguel (77.5%) y La Unión (97.2%)
donde se estropeó más del 70% del área sembrada. Se
estima que 103,589 productores resultaron con pérdidas,
81% (84,623) de los cuales se ubican en el oriente del
país. El recuento por productos señala que el maíz fue
el más perjudicado seguido por el frijol, mientras que
las pérdidas en sorgo y arroz fueron considerablemente
menores4.
Además de conocer la superficie y los productos
dañados, es importante determinar el impacto sufrido
por los agricultores que dependen de las cosechas
para consumo propio y de sus familias, así como de
los ingresos ligados a la producción de granos –ya sea
4 Ministerio de Agricultura y Ganadería (12 de septiembre de 2014). “Sector agropecuario perdió $70.1 millones por sequía”. Disponible en http://www.mag.gob.sv/index.php?option=com_k2&view=item&id=638:sector-agropecuario-perdi%C3%B3-$701-millones-por-sequ%C3%ADa&Itemid=168&tmpl=component&print=1
porque trabajan como jornaleros o porque cultivan
para vender–. Por ejemplo, la Cámara Salvadoreña
de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios
expresó su temor de que el grano de maíz no alcanzara el
tamaño adecuado y tuvieran una menor cosecha lo cual
afectaría el convenio que tienen con la industria para
comercializar dicho grano5.
La falta de disponibilidad de alimentos o de capacidad
económica para comprarlos obstaculiza el acceso de
los hogares –principalmente aquellos más pobres y
vulnerables– a los mismos, en la cantidad y calidad
necesaria para su consumo y aprovechamiento
biológico, es decir, que vulnera su seguridad alimentaria
y nutricional6. Precisamente para determinar el estado
de la seguridad alimentaria de los hogares productores
de granos básicos, el Consejo Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (CONASAN) y el Programa
Mundial de Alimentos (PMA) con el apoyo de otras
instituciones realizaron una evaluación en septiembre
de 2014, de las zonas más afectadas por la sequía.
5 El Mundo (17 de julio de 2014) “En riesgo 120,000 manzanas de maíz por sequía en oriente”.
6 Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) en Centroamérica. Seguridad Alimentaria y Nutricional. Conceptos Básicos.pág.2.
A raíz de la sequía en la zona oriental se perdió el 76.3% del área sembrada de granos básicos, siendo el maíz el cultivo más dañado
La falta de acceso a alimentos o de capacidad económica para comprarlos vulnera la seguridad alimentaria
17,086 hogares productores agrícolas cayeron en inseguridad alimentaria a raíz de la sequía
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EstudiosSociales
DES
Se estima que 17,086 hogares productores agrícolas
cayeron en inseguridad alimentaria7 moderada o
severa, adicionalmente se identificaron 18,873 hogares
vulnerables en riesgo de caer en dicha condición8.
Ante situaciones de crisis los hogares implementan
estrategias que en algunos casos son perjudiciales para
su salud, minan su capital humano o reducen sus activos,
lo cual debilita su capacidad futura para enfrentar nuevas
crisis. Por ejemplo, de acuerdo con la evaluación del
CONASAN, 48% de los hogares consumió alimentos
menos preferidos o más baratos (y probablemente
de menor calidad); 23% redujo el número de comidas
diarias; 29% disminuyó sus gastos de salud y educación,
consumió semillas de reserva o invirtió menos en
insumos agrícolas; 23% se gastó sus ahorros –entre otras
cosas–; 5% vendió animales, tierras o emigró alguno
de sus familiares. El mismo estudio reveló que la mitad
de los hogares afectados contaban con reservas de
alimentos únicamente para 2.5 meses9.
7 La inseguridad alimentaria ocurre cuando las personas carecen de acceso seguro a cantidades suficientes de alimentos nutritivos para el crecimiento y desarrollo normal y para una vida sana y activa. Tomado de CGIAR (2014) Estado del arte en cambio climático, agricultura y seguridad alimentaria en El Salvador.
8 CONASAN, 2014. Impacto de la sequía en la seguridad alimentaria: resultados principales de la evaluación de seguridad alimentaria, El Salvador. Noviembre 2014. Págs. 5-6.
9 Ibíd., pág. 8.
Si bien el impacto directo de la sequía recae sobre los
hogares productores de subsistencia, hay un efecto
indirecto a través de las variaciones en los precios del
maíz, frijol y arroz –granos que forman parte de la
dieta básica de la familia salvadoreña– y que se vieron
alterados como resultado de la sequía.
El maíz mostró un incremento sostenido en su precio,
que va desde 10% en junio de 2014 respecto al mismo
mes de 2013, hasta 63.7% el precio al mayorista –que
pasó a costar US$20.19 por quintal frente a US$12.33– en
enero de 2015 respecto al mismo mes del año anterior y
38.9% el precio al consumidor –que subió a US$0.25 por
libra de US$0.18– durante el mismo período (gráfica 1).
El arroz también experimentó aumentos en su precio,
aunque fueron considerablemente menores. Así, el
máximo incremento del precio al mayorista ocurrió
en junio de 2014 siendo de 18.8%10, mientras que el
del precio al consumidor se dio en agosto y alcanzó el
12.8%11.
Por otro lado, la variación en el precio del frijol ha sido
sostenida y además pronunciada, superando el 100%
en algunos meses (gráfica 2). El precio al consumidor
10 Pasando de US$36.61 en junio de 2013 a US$43.50 por quintal en junio de 2014.
11 Pasando de US$0.47 en agosto de 2013 a US$0.53 por libra en agosto del siguiente año.
Debido a la falta de alimentos, algunos hogares redujeron el número de comidas diarias, disminuyeron los gastos en salud y educación, gastaron sus ahorros, vendieron tierras o animales
A partir de junio se observó un incremento sostenido en los precios del maíz
La variación en el precio del frijol ha sido sostenida y pronunciada, superando el 100% en algunos meses
4
Informe de coyuntura socialInforme de
coyuntura social
Pobreza • Segundo semestre de 2014
Gráfica 1 Variación porcentual de precios del maíz respecto al mismo mes del año anterior
Gráfica 2 Variación porcentual de precios del frijol respecto al mismo mes del año anterior
Fuente: elaborado con información de la Dirección General de Economía Agropecuaria, MAG.
Fuente: elaborado con información de la Dirección General de Economía Agropecuaria, MAG.
Gráfica 1. Variación porcentual de precios del maíz respecto al mismo mes del año anterior
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20
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Jun 2014 Jul 2014 Ago 2014 Sep 2014 Oct 2014 Nov 2014 Dic 2014 Ene 2015
Consumidor Mayorista
Porc
enta
je
Fuente: elaborado con información de la Dirección General de Economía Agropecuaria, MAG.
Gráfica 2. Variación porcentual de precios del frijol respecto al mismo mes del año anterior
0
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100
150
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300
Jun 2014 Jul 2014 Ago 2014 Sep 2014 Oct 2014 Nov 2014 Dic 2014 Ene 2015
Consumidor Mayorista
Fuente: elaborado con información de la Dirección General de Economía Agropecuaria, MAG.
Po
rce
nta
je
alcanzó su máximo incremento (193.6%) en agosto de
2014 (US$1.38 por libra) comparado con el mismo mes
del año anterior (US$0.47 por libra). En cambio, el precio
al mayorista experimentó su mayor alza (238.6%) en
octubre de 2014 (US$130.58 por quintal) comparado
con octubre del año pasado (US$38.57 por quintal).
5
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Cabe señalar que el aumento en el precio del frijol inició
en febrero, agravándose en el segundo semestre del
año como resultado de una combinación de factores
adicionales a los daños en la cosecha a causa de la
sequía12.
Las variaciones en el costo del frijol impactaron el valor
de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) la cual aumentó
de forma importante a partir del segundo semestre
de 201413. Así la CBA urbana pasó de US$1.57 diarios
por persona en enero de 2014 a US$1.70 en enero
de 2015 –un incremento de US$0.13–, mientras que
la CBA rural pasó de US$0.96 diarios por persona a
US$1.06 –incremento de US$0.10– durante el mismo
período (gráfica 3). Esto representaría un incremento de
aproximadamente US$14 al mes por familia en el área
urbana y US$12 en el área rural14.
La inflación del rubro de alimentos también registró un
alza a partir del segundo semestre de 2014, alcanzando
su punto máximo en agosto (gráfica 4). El encarecimiento
de la comida no pasa desapercibido en los hogares,
sobre todo en aquellos más pobres que destinan más
12 Productores y comercializadores han sostenido que el alto precio se debe a que hay escasez de frijol en el mercado porque vienen arrastrando una baja producción por las pérdidas derivadas de la falta de lluvia en septiembre de 2013, los costos de la siembra son altos lo que repercute en el precio y el frijol está siendo exportado hacia Nicaragua. Ver Co Latino (29 de julio de 2008) “Gobierno creará sistema de abastecimiento de granos básicos”. Por otro lado, Nicaragua -principal productor de dicho grano en la región- ha sustituido parte de la producción de frijol rojo por frijol negro. Ver FUSADES (2014) Economía agropecuaria. Informe de coyuntura económica. Segundo trimestre de 2014. Departamento de Estudios Económicos, FUSADES, página 51.
13 El valor de la carne y de las verduras (estas últimas en el área urbana) también influyeron en el aumento del costo de la CBA, aunque de forma moderada, pues los incrementos fueron modestos (no sobrepasan el 11%) y menos prolongados.
14 Considerando que una familia urbana consta de 3.61 miembros y una familia rural de 4.07 miembros, según reporta la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2013.
del 60% de sus ingresos a la compra de la misma (gráfica
5). Cuando los alimentos se encarecen algunas familias
optan por reducir el gasto en otros bienes a fin de poder
gastar más en comida. Otras sustituyen el consumo de
productos caros –como la carne– por otros más baratos,
o bien seleccionan marcas de menor calidad. En casos
extremos se sacrifica el consumo de algunos miembros
en beneficio de otros15.
Como se ha mencionado, la reducción en la ingesta
de alimentos en cantidad y calidad adecuada es una
estrategia utilizada por los hogares cuando enfrentan
dificultades, lo cual puede conducir a todos o algunos
de sus miembros a la desnutrición crónica, o exacerbar
la misma. Especial atención merecen las poblaciones
vulnerables como los niños, en quienes puede dejar
secuelas que afecten el resto de su vida: aumenta la
propensión a sufrir enfermedades, reduce la capacidad
de aprendizaje, disminuye su productividad limitando
sus oportunidades futuras de desarrollo16. También las
áreas geográficas donde la desnutrición crónica está
concentrada, Ahuachapán (26.7%), Cabañas (16.3%),
Sonsonate (16%) y Morazán (14.6%) cuya prevalencia
supera la nacional (11.4%)17, según muestra un estudio
15 Hernández, M.A., Robles, M. y Torero, M. (2011). Más allá de los números: Cómo respondieron los hogares urbanos en Centroamérica a las crisis globales recientes. International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington D.C.
16 Medrano, P., Vallaure, J. (2006) El costo del hambre. Páginas 156 – 159.
17 Ministerio de Salud (2012). Estudio Nacional de yoduria, evaluación del estado nutricional y de alimentos fortificados en escolares de primero y segundo grado. Unidad de Nutrición, Ministerio de Salud, pág.32.
La reducción en la ingesta de alimentos en cantidad y calidad adecuada puede agravar los problemas de desnutrición crónica en algunas zonas del país
6
Informe de coyuntura social
Pobreza • Segundo semestre de 2014
Gráfica 3 Costo nominal de la Canasta Básica Alimentaria (por área geográfica)
Gráfica 4 Evolución de la inflación (variación anual punto a punto)
Gráfica 5 Gasto en alimentos como porcentaje del ingreso según condición de pobreza, 2013
Se refiere al costo diario per cápitaFuente: Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC).
Fuente: cálculos FUSADES con base en información de DIGESTYC.
Fuente: cálculos con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2013, DIGESTYC.
Gráfica 3. Costo nominal de la Canasta Básica Alimentaria (por área geográfica)
0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00 1.10 1.20 1.30 1.40 1.50 1.60 1.70 1.80 1.90
ene 0
4
may
04
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4
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5
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1
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2
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13
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3
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4
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14
sep 1
4
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5
Urbano Rural
Se refiere al costo diario per cápita Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC).
US
$
Gráfica 4. Evolución de la inflación (variación anual punto a punto)
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
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Total Alimentos
Fuente: cálculos FUSADES con base en información de DIGESTYC.
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je
Gráfica 5. Gasto en alimentos como porcentaje del ingreso según condición de pobreza, 2013
0
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20
30
40
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60
70
80
90
País Urbano Rural
Pobreza extrema Pobreza relativa No pobres
Fuente: cálculos con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2013, DIGESTYC.
Po
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je
7
EstudiosSociales
DES
reciente del MINSAL sobre el estado nutricional de
escolares de primer y segundo grado en el ámbito
nacional.
En el siguiente apartado se revisan algunas de las
políticas sociales, sobre las cuales se dispone de
información, empleadas para mitigar los efectos de la
sequía sobre los hogares.
La respuesta ante la sequía
En abril de 2014 el MARN emitió un comunicado
informando que existía una alta probabilidad de que
se presentara el fenómeno de El Niño durante la época
lluviosa del año, lo que ocasionaría daños a los cultivos18.
Luego, en junio el MAG anunció que tenía listo un plan
para mitigar los daños sobre las cosechas de maíz y
frijol que ocasionaría El Niño, según la información
proporcionada por el MARN. De acuerdo con los
18 MARN (11 de abril de 2014) “Alta probabilidad de formación del fenómeno de El Niño a partir de junio”. Disponible en http://www.marn.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=2282%alta-probabilidad-de-formacion-del-fenomeno-de-el-nino-a-partir-de-junio&catid=1%noticias-ciudadano&Itemid=77
titulares, dicho plan consistiría en la distribución de
semillas de maíz y frijol, la promoción de sistemas de
riego, la construcción de reservorios y la divulgación de
información a los agricultores de las zonas afectadas,
entre otros19.
Se pueden identificar al menos tres grupos que
resultaron afectados a consecuencia de la sequía: (a)
los productores de granos básicos, que al perder toda o
parte de su cosecha enfrentaron pérdidas económicas;
(b) los pequeños productores para autoconsumo que
perdieron el sustento propio y de sus familias; (c) las
personas con ingresos cercanos a la línea de pobreza,
que no son agricultores, pero que han tenido que
enfrentar un aumento en el precio de los alimentos.
Entre las medidas implementadas para compensar
los daños causados por la sequía a los productores
agrícolas están la elaboración de un censo en las zonas
más afectadas, realizado por técnicos de la Dirección de
Economía Agropecuaria del MAG y del Centro Nacional
de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA)20 y la
19 Transparencia activa (16 de junio de 2014) “Gobierno tiene listo plan de mitigación por fenómeno de El Niño”. Disponible en http://www.transparenciaactiva.gob.sv/gobierno-tiene-listo-plan-de-mitigacion-por-fenomeno-de-el-nino/. Co Latino (29 de julio de 2014) ”Gobierno invertirá $15 millones para contrarrestar daños en cultivos por sequía”.
20 Transparencia Activa (7 de agosto de 2014) “Gobierno implementa planes para minimizar impacto en la agricultura por la sequía”. Presidencia de la República de El Salvador (12 de agosto de 2014) “Mi gobierno siempre apoyará y estará junto a los agricultores del país, presidente Salvador Sánchez Cerén”.
El MAG distribuyó paquetes de semillas de maíz y sorgo, así como fertilizantes para incentivar la siembra extraordinaria
8
Informe de coyuntura social
Pobreza • Segundo semestre de 2014
distribución –por parte del MAG– de 63,000 paquetes
de semillas de maíz, 10,000 paquetes de sorgo y
73,000 sacos de fertilizante para incentivar la siembra
extraordinaria de estos granos, principalmente en la zona
oriental del país21. Cantidad que solo alcanzó a cubrir a
una parte de los productores afectados (103,589).
Adicionalmente, agencias internacionales distribuyeron
alimentos a los hogares de las zonas afectadas22. El PMA
brindó asistencia alimentaria para tres meses a cerca
de 7,000 familias en inseguridad severa o moderada
identificadas a través del estudio que realizaron en
coordinación con el CONASAN y otras instituciones23. El
MAG anunció que recibió un donativo de US$150,000
para financiar la entrega de 3,000 paquetes alimentarios
a familias de pequeños productores de granos básicos
de subsistencia24; sin embargo, debido a retrasos en el
proceso de contratación los paquetes aún no habían sido
entregados a mediados de febrero de 2015. Esto puede
entenderse al considerar que el manejo de paquetes
alimentarios no es habitual para el MAG. No obstante,
dado que la emergencia requería una respuesta rápida,
21 MAG (2014). Cosechemos juntos, Ministerio de Agricultura y Ganadería, número 8 año 1.
22 La Prensa Gráfica (19 de septiembre de 2014) “Precio del frijol no se estabiliza en mercados”.
23 CONASAN (2014). Programa Mundial de Alimentos (PMA) (18 de noviembre de 2014) “El Salvador: sequía impacta seguridad alimentaria de más de 35,000 familias”. Disponible en http://es.wfp.org/El%20Salvador-sequia-impacta-seguridad-alimentaria-de-mas-de-35000-familias. Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (10 de diciembre de 2014). Sequía en América Central. Reporte de situación No.1.
24 MAG (2014). Cosechemos juntos, Ministerio de Agricultura y Ganadería, edición no. 10, noviembre 2014, páginas 21-22.
pudo haberse buscado el apoyo de agencias u ONG con
experiencia.
Por otro lado, se implementó una serie de medidas con el
fin de bajar el precio de comercialización del frijol, entre
ellas, la aprobación de un contingente de 9,000 toneladas
métricas para importar frijol sin pagar aranceles25, la
restricción a la exportación de dicho grano y la vigilancia
de parte de la Defensoría del Consumidor para detectar
y sancionar el acaparamiento y especulación de precios.
Sin embargo el precio continuó aumentando hasta enero
de 2015, aunque a tasas menores que las registradas
entre julio y octubre del año pasado.
El papel de la protección social en las crisis
La vulnerabilidad se refiere a la posibilidad que tiene
una familia o persona de estar expuesta a una serie de
riesgos que provienen de diversas fuentes –como la
pérdida de su cosecha por la sequía y el consiguiente
aumento en el precio de algunos productos básicos– y
pueden ocasionar pérdida de ingresos, deterioro en
las condiciones de nutrición, salud y –en general– del
bienestar.
25 Contrapunto (7 de julio de 2014) “Gobierno presenta nuevas medidas para estabilizar el precio del frijol”.
Agencias internacionales apoyaron con alimentos a cerca de 7 mil familias en inseguridad alimentaria
Todos se encuentran expuestos a riesgos, pero quienes no disponen de suficientes recursos para reponerse de las pérdidas son más vulnerables
9
EstudiosSociales
DES
Todas las personas se encuentran expuestas a riesgos; no
obstante, determinados grupos de población son más
vulnerables debido a que no disponen de suficientes
recursos para reponerse de las pérdidas. De manera que
aún cuando desarrollan sus propios mecanismos de
respuesta durante los shocks, usualmente tienen un alto
costo en el largo plazo. Este es el caso de los pequeños
productores de autoconsumo que en respuesta a la
pérdida de su cosecha por la sequía se apoyaron en
estrategias –como reducir la cantidad, calidad y número
de comidas diarias– que al vulnerar su seguridad
alimentaria van en detrimento de su capital humano,
pero también físico –al consumir semillas de reserva y/o
vender tierras o animales– minando su capacidad de
hacer frente a futuros shocks.
El llamado para las políticas públicas es asistir a las
personas y a los hogares para que hagan un mejor
manejo de los shocks. En particular, existe un espacio
para las redes de protección social en el resguardo de la
seguridad alimentaria a través de reducir la variabilidad
de sus ingresos26.
Esto puede hacerse por medio de programas de empleo
público de emergencia, los cuales ofrecen la ventaja
de ser autoselectivos –es decir, que únicamente quien
tenga necesidad hará uso de ellos–, desincentivan la
26 Devereux, S. (2012) Social Protection for enhanced food security in Sub-Saharan Africa. United Nations Development Programme.
dependencia, pueden ser utilizados para la creación de
infraestructura útil para mejorar las tierras y hacerlas
resistentes a la sequía –por ejemplo, la construcción de
canales de irrigación o de terrazas en las laderas a fin de
reducir la erosión de las tierras como sucede en el norte
de Etiopía27–. Para que este tipo de programas sean
efectivos deben funcionar por un tiempo limitado.
En El Salvador ya existe un programa de empleo
temporal –el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso,
PATI– que funciona en asentamientos urbanos precarios
de 25 municipios seleccionados. Dado que el alza en el
precio de los granos básicos fue generalizada, podría
haberse aumentado el área de cobertura del programa
para abarcar a más pobres urbanos.
Otro mecanismo para estabilizar los ingresos de los
hogares afectados es a través de transferencias –
condicionadas o no– de efectivo o de alimentos. La
transferencia de alimentos es un mecanismo efectivo
para paliar la inseguridad alimentaria que resulta
de un shock –como la sequía–; cuando se busca un
mayor impacto sobre la nutrición y la ingesta calórica;
y en regiones donde los alimentos son escasos y una
transferencia monetaria daría como resultado un
mayor incremento en los precios28. A partir de estos
principios resulta adecuada la distribución de paquetes
alimentarios que realizaron algunas agencias de
cooperación internacional, además de que responde a las
preferencias de los hogares agricultores afectados –como
se señaló en el estudio de CONASAN–.
27 Banco Mundial (2012) Cuerno de África: Luchar contra la sequía…Nuestra vida no era tan buena en el pasado.
28 Brown, L., Gentilini, U. (2006). On the edge. The role of food-based safety nets in helping vulnerable households manage food insecurity. World Institute for Development Economics Research. United Nations University.
Existe un espacio para las redes de protección social en el resguardo de la seguridad alimentaria
10
Informe de coyuntura social
Pobreza • Segundo semestre de 2014
Dos mecanismos adicionales para estabilizar los ingresos
de los agricultores a través de la protección social son,
en primer lugar, el seguro por pérdida en las cosechas,
en algunos países ha operado de forma subsidiada
y a pequeña escala. En segundo lugar, mantener en
existencia cierta cantidad de granos para sacarla al
mercado ante un aumento de precios; otra opción sería
contar con un fondo que permita importarlos cuando sea
necesario. En todo caso, análisis recientes recomiendan
que tanto el manejo de los inventarios como del fondo
deberían hacerse de forma independiente del gobierno
y sostienen que debería optarse por una combinación de
ambos29.
También se puede fortalecer la seguridad alimentaria
asegurando el acceso a insumos para la cosecha de
los pequeños agricultores, por ejemplo, a través de
29 Devereux, S. (2012), pág. 8.
programas de trabajo por insumos. En el país, se entrega
–sin ninguna condicionalidad– un paquete de insumos
para granos básicos a productores en pequeña escala
a través del Programa de Agricultura Familiar a fin de
garantizar la producción y abastecimiento de alimentos;
sin embargo, se ha señalado con anterioridad que el
programa tiene espacio para mejorar, por ejemplo,
condicionando la entrega de paquetes a la incorporación
de buenas prácticas de producción agrícola30.
30 FUSADES (2009) Cómo reorientar los paquetes agrícolas para un apoyo más eficaz y eficiente. Memorándum Ejecutivo No.10, octubre de 2009.
El Salvador ya cuenta con una serie de programas para atender shocks, el desafío es hacer los ajustes necesarios para que respondan de forma ágil ante las emergencias
11
EstudiosSociales
DES
El Salvador ya cuenta con una serie de programas para
atender shocks, el desafío es hacer los ajustes necesarios
para que sean lo suficientemente ágiles para expandirse
cuando ocurra el shock y contraerse cuando pase la
emergencia. Para ello es crucial definir las fuentes
de financiamiento y fortalecer la capacidad de las
instituciones para responder ante estos eventos31.
Reflexión final
De acuerdo con el MARN la sequía que afectó al país
durante el segundo semestre de 2014 fue la más intensa
de los últimos 44 años. Como resultado, se perdió el
76.3% del área sembrada en la zona oriental, la más
afectada, aunque los daños se extendieron a todo el
país. Cerca de 17,000 hogares cayeron en la inseguridad
alimentaria y más de 18,000 estaban en riesgo de caer
en esta situación. Los precios del maíz y el frijol se
dispararon reduciendo la disponibilidad de alimentos de
un número no determinado de personas, principalmente
pobres.
Cuando la disponibilidad de alimentos se reduce, ya sea
por la pérdida de la cosecha, de los ingresos asociados
a ella o por un incremento de precios repentino y
sostenido, los hogares más pobres y vulnerables toman
medidas que en el largo plazo pueden resultar dañinas
para ellos.
A través de las políticas públicas puede diseñarse una
hoja de ruta para ayudar a los más pobres y vulnerables a
31 FUSADES (2011) Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad. Estudios Estratégicos. Competitividad para el desarrollo 2011.
atenuar los impactos negativos de shocks como la sequía,
a fin de que no tengan que recurrir a estrategias que
les perjudiquen. En primer lugar, es necesario mejorar
la capacidad de respuesta para lo cual sería importante
anticipar –en la medida de lo posible– la ocurrencia
de shocks, por ejemplo, a través de la conformación de
un sistema de alerta temprana que se nutra de los ya
existentes32 e incluya múltiples indicadores para tener
una mejor perspectiva. En este sentido, es notable
la actuación del MARN al advertir sobre la sequía. La
magnitud de la sequía requería una respuesta más
ágil implementando de forma temprana medidas para
reducir su impacto negativo, por ejemplo, mejorando los
sistemas de riego o previniendo a los agricultores para
que se prepararan. También es necesario seleccionar
un conjunto de programas que puedan activarse y
desactivarse rápidamente para lidiar con los impactos
del shock. Además de auxiliar a quienes resultaron
directamente afectados por la sequía –productores
agrícolas– también debieron implementarse medidas
para apoyar a los hogares pobres que sufrieron el
impacto del aumento en los precios. Finalmente, es
primordial definir de dónde se obtendrán los fondos
para atender emergencias y fortalecer la capacidad
de las autoridades para responder de manera rápida y
oportuna.
En Centroamérica los períodos de sequía ocurren de
forma cíclica y es necesario estar preparados. Por ello,
además de definir políticas para enfrentar las sequías
cuando estas ya han ocurrido, es necesario trabajar para
reducir el impacto negativo que tienen, por ejemplo,
construyendo/mejorando los sistemas de abastecimiento
32 Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Protección y Mitigación de Desastre; el sistema de emergencias implementado por el Ministerio de Educación, y otros.
12
Informe de coyuntura social
de agua y riego, fomentando el uso de buenas
prácticas agrícolas para reducir la erosión del suelo,
promoviendo la diversificación de ingresos –combinando
agropecuarios y no agropecuarios– o de cultivos –
fomentando el cultivo de productos más rentables–.
La política ambiental también tiene un papel importante
en este tema y se aborda en otro capítulo de este
informe.
Pobreza • Segundo semestre de 2014
13
EstudiosSociales
DES
Sostenibilidad ambiental
Sostenibilidad ambiental • Segundo semestre de 2014
Impactos de la sequía: ¿prevención y mitigación de riesgos naturales?
Con referencia al área de sostenibilidad ambiental, en la
segunda mitad de 2014 la coyuntura giró en torno a los
temas de agua, energías renovables, desechos sólidos
y cambio climático, entre otros. Sin embargo, la sequía
y sus múltiples impactos dominaron la agenda en el
período de referencia.
En efecto, El Salvador es un país que, a lo largo de su
historia, ha convivido con procesos naturales, tales
como, terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones,
movimientos en masa, huracanes, marejadas e incendios,
entre otros. Debido a su alto grado de vulnerabilidad, en
un sentido amplio, estos fenómenos se han convertido
en “amenazas naturales”, y las pérdidas de vidas humanas
y daños asociados a estos procesos se han amplificado.
Dada esta convivencia y su naturaleza repetitiva, el
país debería ser experto en el manejo de los riesgos
asociados a estos procesos naturales y poseer una
adecuada memoria histórica de las diferentes lecciones y
aprendizajes; sin embargo, este no ha sido el caso.
La presente coyuntura sigue evidenciando este problema
estructural. En el segundo semestre de 2014, el país
experimentó los severos impactos de la sequía. La
capacidad de respuesta de política pública se concentró
en la “atención a la emergencia”. Paralelamente a esto, se
experimentaron inundaciones, deslizamientos de tierra,
erupciones volcánicas y un sismo. A pesar de contar con
información clave anticipada, la institucionalidad pública
carece de acciones y resultados concretos en “prevención
y mitigación” de riesgos naturales, y así disminuir
la vulnerabilidad y costos sociales y económicos.
Este enfoque de política pública, limita los avances
en desarrollo del país, y afecta considerablemente
la educación, disminución de la pobreza, salud de
las familias salvadoreñas, así como su economía y
competitividad.
La institucionalidad pública no debe quedar atrapada
en la “atención a la emergencia”, sobre todo si dispone
de conocimiento del entorno adonde crecemos y nos
desarrollamos como nación.
A lo largo de su historia el país ha convivido con fenómenos naturales; dado el alto grado de vulnerabilidad, estos se han vuelto amenazas
El segundo semestre de 2014 presenció cuatro sequías y la respuesta se enfocó a la atención de la emergencia
14
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Segundo semestre de 2014
En efecto, según el Banco Interamericano de Desarrollo
(2012) “entre 1970 y 2011, el país se vio afectado por
42 desastres, de los cuales, el 83% fueron provocados
por fenómenos hidrometeorológicos (sequías,
inundaciones, deslizamientos húmedos y heladas) y 17%
por eventos geofísicos (sismos, erupciones volcánicas
y deslizamientos secos)”33. Asimismo, la sequía de 2001
dejó pérdidas por US$33 millones y cerca de 410,000
personas afectadas en su seguridad alimentaria34.
Además, se sabe que la región centroamericana es
una zona de múltiples amenazas naturales y alta
vulnerabilidad35, y que posee un “corredor seco” adonde
se presenta el fenómeno cíclico de la sequía36.
Sequía, inundaciones y vientos nortes37
A largo del primer semestre de 2014, el Centro de
Predicciones Climáticas de la Administración Nacional
Oceánica y Atmosférica (NOAA, por sus siglas en
inglés), monitoreaba el desarrollo y las probabilidades
33 Banco Interamericano de Desarrollo (2012). El Salvador. Programa integral de sostenibilidad fiscal y adaptación al cambio climático para El Salvador. Propuesta de Préstamo. Washington DC., citado por Cuéllar, N., Luna, F., Díaz, O. y Kandel, S. (2012). Informe sobre el Estado y Calidad de las Políticas Públicas sobre Cambio Climático y Desarrollo en El Salvador.
34 Oxfam (2014). De las palabras a los hechos: actuemos contra el cambio climático en Centroamérica. ¡Atención y financiamiento ya! Página 12.
35 Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (UNISDR) y Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) (2014). Informe Regional del Estado de la Vulnerabilidad y Riesgos de Desastres en Centroamérica.
36 Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) (2012). Estudio de Caracterización del Corredor Seco Centroamericano (Países CA-4). Tomo I. Honduras.
37 El desarrollo de los fenómenos climáticos está basado en los informes emitido por el MARN y la Dirección General de Protección Civil.
de ocurrencia del fenómeno “El Niño Oscilación Sur”38.
Asimismo, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) continuamente informaba sobre los
avances de este fenómeno y advertía de sus posibles
impactos en el territorio nacional39.
En efecto, el 5 de junio el MARN anunció que a partir de
julio existían altas probabilidades de que se desarrollara
un evento de El Niño, y que esta situación disminuiría
las lluvias en el país a mediados de junio. También,
señaló que existían altas probabilidades de canícula40
de intensidad moderada a fuerte entre julio y agosto,
con dos o más períodos secos con duración que podría
alcanzar más de 15 días consecutivos41.
Lo anterior, muestra la generación de información
clave, producida en el primer semestre de 2014, para
anticiparse a El Niño, y la valiosa oportunidad de tomar
38 Centro de Predicciones Climáticas de la NOAA, en línea: http://www.cpc.ncep.noaa.gov/products/analysis_monitoring/enso_advisory/ensodisc_Sp.pdf
39 Ver Informe de Coyuntura Social. Primer semestre de 2014. Departamento de Estudios Sociales (DES). FUSADES. Págs. 36-37; e informes proporcionados por el MARN en línea: www.marn.gob.sv
40 “La definición técnica convencional de canícula, corresponde a un aumento de la temperatura, pero en Centroamérica se ha tendido a emplear para dar a entender la presencia de un período usualmente corto, aunque de duración variable, durante el cual se reduce la precipitación” (Bonilla, 2014).
41 MARN (2014). MARN presenta hoy Sistema de Monitoreo de Sequías para el sector agro. En línea: http://www.marn.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&catid=1:noticias-ciudadano&id =2422:marn-presenta-hoy-sistema-de-monitoreo-de-sequias-para-el-sector-agro; y “Sequía podría afectar agricultores del país”. Diario CoLatino. Edición del 31 de mayo de 2014.
Desde junio de 2014 se advertía la presencia del fenómeno de El Niño, sequías y sus posibles impactos
15
EstudiosSociales
DES
decisiones efectivas en el ámbito de política pública y en
el sector productivo del país para prevenir y mitigar los
impactos anunciados.
A inicios de julio, Guillermo Quijano, presidente de
la Cámara Salvadoreña de Pequeños y Medianos
Productores Agropecuarios (CAMPO), anticipaba que
“si El Niño se une a la canícula estarían experimentado
una pérdida del 30% de la producción, con mayor daño
a la producción de maíz, la cual afectaría 6 millones de
quintales”42.
Tal y como se había previsto, dos períodos secos
caracterizaban la sequía meteorológica de 2014, los
cuales afectaron severamente toda la zona oriental y la
42 “El Salvador no posee los recursos para afrontar El Niño”. El Diario de Hoy. Edición del 7 de julio de 2014. Página 8.
mayor parte de la zona occidental y central del país43: el
primero, se desarrolló del 28 de junio al 2 de julio con
intensidad débil; el segundo, del 4 de julio al 3 de agosto,
de intensidad fuerte –con un máximo de 31 días secos
consecutivos en el sur de La Unión.
Asimismo, el MARN reportaba que del 4 al 16 de agosto
las lluvias habían sido normales. Así, debido al paso de
una onda tropical y riesgos asociados con inundaciones,
la Dirección General de Protección Civil emitió una
advertencia nacional y mantenía la alerta naranja para
el volcán Chaparrastique debido a las condiciones de
susceptibilidad del suelo44.
Sin embargo, el MARN informaba de un tercer período
seco del 17 al 23 de agosto, de intensidad débil, el cual
afectó nuevamente la zona oriental del país. En este
sentido, aclaraba que la sequía meteorológica de 2014
asociada con la canícula que ocurre entre julio y agosto,
comenzó el 28 de junio y terminó el 23 de agosto
43 Informes de sequías meteorológica MARN para 2014 http://www.marn.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=2675&Itemid=448
44 Los avisos fueron emitidos el 13 y 15 de agosto de 2014. En línea: http://www.proteccioncivil.gob.sv/
Los primeros dos períodos secos ocurrieron del 28 de junio al 2 de julio, y del 4 de julio al 3 de agosto de 2014
16
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Segundo semestre de 2014
(destacando que en algunos lugares de la zona oriental
no llovió durante 49 días como máximo).
Según este ministerio, la sequía meteorológica más
fuerte se dio en 1977 y alcanzó hasta 32 días secos en La
Unión. Señalaba también, que el promedio nacional de
lluvia durante julio de 2014 fue el más bajo en más de 44
años, seguido de los meses de julio de 1991 (presencia
de El Niño) y 1977 (condiciones El Niño).
En septiembre, pronosticaba que los déficits de lluvias
continuarían en diferentes zonas durante septiembre y
octubre, y dado que el país se encontraba en condiciones
El Niño y temperatura fría en el Atlántico Tropical Norte,
el final de la estación lluviosa podría adelantarse (a
mediados de octubre)45.
Durante la primera mitad de septiembre, se registraron
lluvias abundantes en casi todo el país, pero en los
últimos 15 días disminuyeron. Debido al paso de
ondas tropicales y circulaciones ciclónicas y riesgos
de inundaciones, desbordamiento de quebradas, la
Dirección General de Protección Civil emitió advertencias
45 La temporada de lluvias termina cuando se observan precipitaciones por última vez de 25 mm o más acumulados en cinco días consecutivos e incursión de vientos “Nortes”.
y alerta verde, y mantenía la alerta naranja para el volcán
Chaparrastique46.
Del 26 de septiembre al 7 de octubre, el MARN registró el
cuarto y último período seco de la temporada de lluvias
de 2014, el cual fue carácter débil y alcanzó un máximo
de 10 días secos consecutivos en el sur del departamento
de La Paz.
En octubre, el país experimentó precipitaciones debido a
diferentes sistemas de baja presión. La Dirección General
de Protección Civil emitió alertas verde y amarilla ante los
riesgos de inundaciones y desbordamientos47.
Tal y como se había pronosticado, el MARN indicaba que
a partir del sábado 25 de octubre se dieron cuatro días
consecutivos sin lluvias en el país debido a la presencia
de un sistema de Alta Presión acompañado de un Frente
Frío, el cual provocó vientos “Nortes”–transición a la
estación seca.
El gerente de Meteorología del MARN resumía que
“hasta 2011 las aguas del Pacífico estuvieron neutrales
y hasta frías”. En 2009 y 2011 el país experimentó los
impactos de la tormenta Ida y la depresión tropical
12E, respectivamente. Asimismo, indicaba que “a partir
de 2012 hasta este año, el Océano Pacífico ha estado
caliente, en el umbral de declararse El Niño. Dicha
combinación ha provocado sequías, las más fuertes y
extensas en 2014, le siguió 2012”. En julio de 2012 se
46 Los avisos fueron emitidos el 9, 15, 18 y 24 de septiembre de 2014. En línea: http://www.proteccioncivil.gob.sv/
47 Los avisos fueron emitidos el 9,13, 15, 17 y 22 de octubre de 2014. En línea: http://www.proteccioncivil.gob.sv/
Paralelamente a la sequía, se dieron inundaciones y deslizamientos en el volcán Chaparrastique
A partir del 2012 el país se ha visto influenciado por El Niño: sequías
La sequía más fuerte, registrada en el país, se dio en 1977 y alcanzó 32 días secos
17
EstudiosSociales
DES
registraron dos períodos secos: del 6 al 18 y del 20 al 30,
totalizaron 20 días sin lluvia48.
Finalmente, se pronosticó que los acumulados de lluvias
durante noviembre y diciembre serían normales o por
encima de los promedios.
Impactos de la sequía de 2014
A medida que se desarrollaban los diferentes episodios
de la sequía, se generaba, de forma progresiva,
información sobre sus impactos. Aquí es importante
tener presente los diferentes tiempos de siembra de
granos básicos en el país49.
A pesar de haber contado con información clave
para priorizar e implementar respuestas concretas al
fenómeno que se avecinaba, los impactos sociales,
económicos y ambientales dejados por las sequías,
afectaron severamente al país. La sequía afectó la
seguridad alimentaria de la población rural debido a
los impactos en la producción de granos básicos y café,
entre otros. Paralelamente, a este fenómeno natural,
el territorio nacional también fue impactado por
erupciones volcánicas, inundaciones y un sismo.
Lo anterior pone en evidencia que El Salvador siempre
ha convivido con fenómenos naturales cíclicos, y que
debido al grado de vulnerabilidad estos se vuelven
amenazas naturales, generando pérdidas y daños cada
48 “Los fenómenos extremos impactan la estación lluviosa”. La Prensa Gráfica. Edición del 2 de noviembre de 2014. Página 14.
49 En El Salvador se conocen tres épocas de siembra: a) Primera: comprende del 15 al 30 de mayo (zona costera) y del 15 de mayo al 15 de junio (valles); b) Postrera (o Tunalmil): comprende del 15 al 31 de agosto; c) Apante: desde diciembre hasta febrero (en terrenos con humedad o adonde hay riego).
año. En este contexto, es determinante la capacidad de
respuesta de política pública, sobre todo si se sabe que
son cíclicos y se cuenta con información clave.
Maíz y frijol
A mediados de julio de 2014, y de acuerdo con la
Agencia La Cañada del Centro Nacional de Tecnología
Agropecuaria y Forestal (CENTA), en los municipios
de La Unión y Conchagua, los afectados por la sequía
suman cerca de 3,000 agricultores de maíz. Se estimaban
pérdidas por US$250,000. Sobre esto, el viceministro
de Agricultura y Ganadería, Hugo Flores, declaraba que
“hasta el momento solo se registran daños y no pérdidas”
en este sector50. El segundo período seco se encontraba a
mitad de finalizar.
50 “Sequía arrasa con maizales en La Unión”. El Diario de Hoy. Edición del 18 de julio de 2014. Página 4.
Inicialmente, los productores anunciaban pérdidas de 6.6 millones de quintales de maíz y 122,400 quintales de frijol
18
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Segundo semestre de 2014
Para la tercera semana de julio, y de acuerdo con cifras
preliminares de CAMPO, se habían perdido cerca 6.6
millones de quintales de maíz (en 120,000 manzanas) por
un valor de US$60 millones y 122,400 quintales de frijol51.
Estas pérdidas se pueden contextualizar con la producción
anual del país (cuadro 1).
Sobre esto, el representante de CAMPO señaló que el
“Ministerio de Medio Ambiente dio datos y no hubo
coordinación con el MAG; el gobierno anterior, el
ministro de Agricultura saliente, cuando se le dijo que
iba a impactar el fenómeno de El Niño, él dijo que era
cuestión política”. Proponían, además, que “el Estado
habilite infraestructura de riego cerca de las planicies
de la costa y en zonas cercanas a ríos, para llevar agua y
regar los cultivos durante los próximos 75 u 80 días”52.
51 “Agricultores calculan 6.6. mill qq perdidos por sequía”. La Prensa Gráfica. Edición de 23 de julio de 2014. Página 22; “Pérdidas de 6.6 millones de quintales de maíz por sequía”. El Diario de Hoy. Edición del 25 de julio de 2014. Página 2 y 3; y “En riesgo 120,000 manzanas de maíz por sequía en oriente”. Diario El Mundo. Edición del 17 de julio de 2014.
52 Ibíd.
El 27 de julio, el Ministerio de Agricultura y Ganadería
(MAG), de acuerdo con un censo realizado, indicaba que
60,000 productores habían sido afectados en el oriente
del país y que se habían perdido 63,000 manzanas de
maíz y frijol, y 2 millones de quintales de maíz53.
En la última mitad de agosto, los productores de granos
básicos comenzaron a sembrar el maíz, frijol y sorgo
para recolectarlos a partir de noviembre (conocida
como siembra postrera). La cosecha de primera, cuya
producción se obtiene en agosto, fue afectada por
la sequía. La escasez de frijol se reflejó en sus precios
(gráfica 6).
Así, a finales de agosto de 2014, las pérdidas calculadas
por CAMPO eran de 8 millones de quintales de maíz
(165,000 manzanas) con un valor de US$85 millones.
Sin embargo, el MAG estimaba que las pérdidas eran de
3.4 millones de quintales de maíz equivalentes a US$50
millones.
53 “MAG anuncia $15 millones para paliar pérdidas en oriente”. El Diario de Hoy. Edición del 28 de julio de 2014. Página 8; y “Sequía abate Centroamérica”. Diario CoLatino. Edición del 29 de julio de 2014.
Cuadro 1 Maíz y frijol: superficie y producción, 2002-2013 (Manzanas y miles de quintales)
(p) Cifras preliminares. Banco Central de Reserva.Fuente: Anuarios de Estadísticas Agropecuarias, DGEA, MAG. Varios años.
Cuadro 1
Super cie Producción Super cie Producción
2002/03 353,487 14,014.9 118,862 1,797.6 2003/04 327,089 13,815.6 120,015 1,836.7 2004/05 314,892 14,570.1 123,175 2,007.0 2005/06 367,224 18,060.9 124,221 1,506.9 2006/07 348,726 13,530.5 101,157 1,184.1 2007/08 343,614 15,387.2 116,184 1,565.9 2008/09 366,314 19,101.7 154,344 2,095.6 2009/10 374,128 17,291.2 148,808 1,762.4 2010/11 362,706 16,898.5 146,439 1,568.5 2011/12 383,417 16,639.8 139,464 1,426.4 2012/13 406,089 20,368.5 166,769 2,371.8 2013/14 (p) 408,000 20,600.0 160,000 2,650.0
Maíz FrijolAño
Agrícola
En julio, el MAG advertía de 60,000 productores afectados en la zona oriental
19
EstudiosSociales
DES
En septiembre de 2014, Mauro Ramírez, habitante del
cantón Agua Fría, municipio de San Francisco Menéndez
expresaba que “todos los que estamos aquí no tenemos
un empleo, el empleo es el trabajo que cada día
realizamos en el cultivo y eso lo hemos perdido. Algunos
compañeros han tenido que migrar, también estamos
en una situación bastante difícil, ya que nuestros niños
están cayendo en desnutrición severa”54.
Finalmente, el 11 de septiembre de 2014, el ministro
de Agricultura, Orestes Ortez, declaraba que la sequía
había afectado a 100,000 productores de maíz de 104
municipios en 12 departamentos dejando una pérdida
de US$70 millones (4 millones de quintales)55. Los datos
oficiales están basados en un estudio de la Dirección
General de Economía Agropecuaria, el cual no está
disponible al público.
Debido a las lluvias ocurridas después de la sequía, en
la primera semana de noviembre, representantes de
la Asociación Nacional de Trabadores y Agropecuarios
54 “Sequía dejó sin alimentos y sin esperanzas a cientos de familias en Ahuachapán”. El Diario de Hoy. Edición del 8 de septiembre de 2014. Página 8.
55 “MAG admite pérdida en granos por $70.1 millones y adeuda semilla mejorada”. El Diario de Hoy. Edición del 12 de septiembre de 2014. Página 2; y, “Sequía provoca pérdidas de $70 millones, según el MAG”. La Prensa Gráfica. Edición del 12 de septiembre de 2014. Página 58.
(ANTA) y el MAG coincidían en que la estimación de la
cosecha de frijol de postrera sería de 2.7 millones de
quintales56.
En noviembre, el Programa Mundial de Alimentos
(PMA) y el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (CONASAN) presentaron el informe “Impacto
de la sequía en la seguridad alimentaria en El Salvador”.
El informe señala que 2,923 hogares (14,615 personas) se
encuentran en una situación de “inseguridad alimentaria
severa” causado por el período de sequía; y 14,163
hogares (70,815 personas) en “inseguridad alimentaria
moderada” –un total de 17,086 hogares (85,430
personas). Adicionalmente, 18,873 hogares (94,365
personas entre ellos 10,605 menores de 5 años) podrían
encontrarse en riesgo de caer en inseguridad alimentaria
(cuadro 2)57.
56 “Productores optimistas por nueva cosecha de frijol”. La Prensa Gráfica. Edición del 7 de noviembre de 2014. Página 28.
57 PMA y CONASAN (2014).
Gráfica 6 Frijol rojo de seda: precios mensuales al consumidor, 2013-2014* (US$ por libra)
Gráfica 1 Frijol rojo de seda: precios mensuales al consumidor, 2013-2014* (US$ por libra)
0.53
0.53 0.54 0.54 0.52 0.48 0.47 0.47 0.47 0.52 0.52 0.50 0.51
0.56 0.59
0.70 0.81
0.84
1.20
1.38
1.36
1.44
1.17
0.82
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
1.40
1.60
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic
2013 2014
(*) Plaza: Calle Gerardo Barrios y Mercado Central de San Salvador Fuente: Dirección General de Economía Agropecuaria. MAG.
(*) Plaza: Calle Gerardo Barrios y Mercado Central de San SalvadorFuente: Dirección General de Economía Agropecuaria. MAG.
El Programa Mundial de Alimentos indicó que 17,086 hogares (85,430 personas) se encontraron en situación de inseguridad alimentaria
20
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Segundo semestre de 2014
Asimismo, Oxfam presentó un informe indicando que el
déficit hídrico registrado en 2014 es el más severo de los
últimos 44 años. Señala que “a mediados de septiembre,
el MAG destacó 103,589 productores afectados en 105
municipios de 12 departamentos (4 millones de quintales
de maíz y 45 mil quintales de frijoles perdidos a nivel
nacional). Se estiman pérdidas por US$70.1 millones58.
58 OXFAM (2014). De las palabras a los hechos: actuemos contra el cambio climático en Centroamérica. ¡Atención y financiamiento ya! Página 12.
Producción de leche
El 29 de julio de 2014, miembros de la Cooperativa de
Anamorós, en el norte de La Unión, indicaban que habían
experimentado una reducción de 600 botellas de leche
por día. Además, señalaban que no podían aumentar el
precio de la botella (US$0.25) debido a la competencia de
Honduras y Nicaragua, y que algunos productores habían
comenzado a vender sus vacas a mitad del precio de
mercado (US$400-500). La Asociación de Cooperativas de
Producción Agropecuaria Unión solicitaba se declarara
zona de emergencia para que el gobierno comenzara,
de forma inmediata, a proporcionar alimento para las
reses59.
59 “Sequía ya afecta la producción de leche en La Unión”. El Diario de Hoy. Edición del 29 de julio de 2014.
Cuadro 2 Sequía 2014: situación de seguridad alimentaria
(*) Inseguridad severa: Brechas extremas en consumo de alimentos o pérdida extrema de medios de vida y activos. Inseguridad moderada: Brechas significativas en el consumo de alimentos, consumo mínimo adecuado únicamente con la ejecución de estrategias de supervivencia negativas irreversibles. Vulnerables a inseguridad: Hogares con características estructurales de pobreza que los hacen vulnerables a la inseguridad alimentaria (infraestructura de hogar limitada, bajos ingresos, dependencia del jornal, mínima cantidad de activos, patrones de consumo de alimentos pobre). Marginalmente seguro: Consumo adecuado mínimo sin ejecutar estrategias de supervivencia irreversibles, incapacidad de ejecutar algunos gastos esenciales. Seguridad alimentaria: Logra satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias esenciales sin recurrir a estrategias de supervivencia atípicas. Fuente: Tomado y adaptado de PMA y CONASAN (2014).
Cuadro 2Sequía 2014: situación de seguridad alimentaria
Clasi cación (*) Hogares % PersonasMenores 5
años
Inseguridad severa 2,923 2.2 14,615 0
Inseguridad moderada 14,163 10.7 70,815 576
Vulnerables a inseguridad 18,873 14.2 94,365 10,605
Marginalmente seguro 67,459 50.8 337,295 19,960
Seguridad alimentaria 29,442 22.2 147,210 7,563
Total 132,860 100.0 664,300 38,704
Las pérdidas debido a la sequía se estimaron en US$70.1 millones en 105 municipios de 12 departamentos
21
EstudiosSociales
DES
Asimismo, el maíz y el sorgo que los ganaderos producen
y guardan como alimento, en la época seca, para el
ganado lechero fueron afectados por la sequía. El
presidente de la Asociación de Productores de Leche de
El Salvador (PROLECHE), señalaba que “el alimento por
excelencia para la vaca lechera es maíz o sorgo que se
guarda en silos para cuidarlo. La primera cosecha del
pasto se perdió por la falta de lluvias”60.
Generación hidroeléctrica
De acuerdo con el Consejo Nacional de Energía (CNE),
hasta el 27 de julio de 2014, la central hidroeléctrica 15
de Septiembre, había generado 1,034.4 MW/h diarios
promedio; en julio de 2013 generó 2,119.7 MW/hora
promedio –una reducción del 51.2%. Asimismo, la central
hidroeléctrica 5 de Noviembre había generado 1,222.4
MW/h diarios promedio, y en julio de 2013, generó
1,727.9 MW/h diarios promedio –una reducción del
29.25%61.
Sobre esto, Roberto González, gerente general de
DELSUR indicaba que “las distribuidoras no vemos en
estos momentos afectación en el precio de la energía,
porque nosotros compramos las cantidades a los precios
pactados en los contratos”62.
60 “Ganaderos invirtieron 150% más en alimentos por impacto de la sequía”. El Diario de Hoy. Edición del 29 de diciembre de 2014. Página 38.
61 “Generación hidroeléctrica baja por falta de lluvias”. La Prensa Gráfica. Edición del 31 de julio de 2014. Página 26.
62 “DELSUR: sequia no afectaría tarifa”. La Prensa Gráfica. Edición del 16 de agosto de 2014. Página 37.
Café bajo sombra
El 31 de julio, el representante de la Asociación Cafetalera
de El Salvador informó que de las 12 millones de plantas
de café (que fueron sembrados en mayo de 2013),
como parte del plan de recuperación de los cafetales
tras la infestación de roya que afecta al país desde 2012,
se habían dañado un 25% como consecuencia de la
sequía63.
Conforme la sequía había pasado, representantes del
sector estimaban una pérdida de 100,000 quintales
de café para la cosecha 2014-2015. En efecto, el 8 de
septiembre, la Asociación Salvadoreña de Beneficiadores
y Exportadores de Café (ABECAFÉ) pronosticaba una
cosecha de 900,000 quintales, cuando sus estimaciones
iniciales eran de un millón de quintales.
Inflación
La sequía, experimentada en julio y agosto de 2014,
afectó la producción agrícola del país, sobre todo la
de granos básicos de la primera cosecha, provocando
escasez. Esto generó un alza en los precios, lo cual
se refleja en el Índice de Precios al Consumidor (IPC).
Durante 2014, el IPC fluctuó entre 0.4% y 2.0%. En
julio, agosto y septiembre el IPC fue de 1.8, 2.0 y 1.7 %,
respectivamente (Banco Central de Reserva, 2014).
63 “Reportan daños en los cafetales por la sequía”. La Prensa Gráfica. Edición del 31 de julio de 2014. Página 24.
Con respecto a julio de 2013, la generación de energía en las centrales hidroeléctricas 15 de Septiembres y 5 de Noviembre disminuyó en 51.2% y 29.2%, respectivamente
ABECAFÉ estimaba una pérdida de 100,000 quintales de café para la cosecha 2014-2015
22
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Segundo semestre de 2014
Es importante tomar en cuenta que el precio mensual del
barril de petróleo pasó de US$102.25, en enero de 2014,
a US$60.55 en diciembre de 2014 –una reducción del
40.8% en términos nominales.
Otros fenómenos naturales
Erupciones y deslizamientos en el volcán Chaparrastique
De acuerdo con el MARN, el 3 de julio de 2014 la estación
meteorológica, ubicada en la parte alta del volcán,
registró una precipitación de 51 milímetros (arriba de 40
milímetros siempre se generan deslaves). Efectivamente,
provocó deslaves que rompieron las bordas construidas
por el Ministerio de Obras Públicas (MOP) en 2013, para
reducir el riesgo por deslizamientos de material pétreo.
El 13 de julio de 2014, el volcán Chaparrastique lanzó una
columna de cenizas. El MARN reportó que las vibraciones
sísmicas alcanzaron un valor de 1,304 unidades Medición
de la Amplitud Sísmica en Tiempo Real (RSAM, por sus
siglas en inglés)64 (mayores a las registradas el 29 de
diciembre de 2013). Sobre esto, el Director de Protección
Civil expresó que “los niveles que registran las estaciones
son limitados, porque no marcan datos mayores a los
64 ¿Cómo se realiza el monitoreo de volcanes? MARN (2014).
1,300, y los datos reales de sismicidad interna superan las
1,500 unidades hora”65.
De acuerdo con el MARN, el 27 y 28 de julio de 2014, se
registraron dos nuevas explosiones en el volcán, a pesar
que la actividad sísmica interna había mostrado una
disminución de 1,300 a 200 unidades RSAM. Hasta esa
fecha, se habían registrado 15 pequeñas explosiones
acompañadas de ceniza y gases66.
El 11 de agosto de 2014 se registraron lluvias que
originaron dos nuevos cauces; esto provocó corrientes
de lodo que afectaron viviendas de las comunidades
La Morita, El Carreto y El Volcán, y dejaron 5 de los 13
reservorios a su máxima capacidad.
El 4 y 5 de septiembre de 2014 se registraron nuevas
precipitaciones que provocaron nuevos cauces y
deslaves afectando a los residentes del caserío La
Piedrita. Ante esto, el gobernador de San Miguel y
presidente de Protección Civil departamental expresaba
que “ya recomendamos a la comisión de Protección Civil
de Chinameca que debe evacuar, porque el riesgo es
muy grande para estas familias y si sigue lloviendo, sus
casas pueden terminar soterradas”.
Inundaciones
Un intensa lluvia que acumuló 45 milímetros, y de
aproximadamente 45 minutos de duración, ocurrida el 24
de septiembre de 2014, provocó fuertes inundaciones en
65 “Chaparrastique con sismicidad superior a datos dados por MARN”. El Diario de Hoy. Edición del 15 de julio de 2014. Página 54; y “Volcán Chaparrastique en proceso normal de desgasificación” Diario CoLatino. Edición del 29 de julio de 2014.
66 “Nuevas expulsiones de ceniza registró volcán Chaparrastique”. El Diario de Hoy. Edición de julio de 2014. Página 38.
El volcán Chaparrastique entró en actividad el 13 de julio de 2014 y debido a las lluvias se generaron deslaves
23
EstudiosSociales
DES
la ciudad de Santa Ana, específicamente en las colonias
Magaña, IVU, Libertad y Santa Eduviges. Esto ocasionó
pérdidas en casas, edificios y automotores. En algunos
lugares el nivel del agua superó los dos metros.
Asimismo, las lluvias de finales de septiembre generaron
deslizamientos de tierra e inundaciones en los
departamentos de Ahuachapán, La Libertad, Cuscatlán,
Chalatenango y La Unión. En San Miguel se desbordó el
río Grande de San Miguel.
Las lluvias de octubre provocaron inundaciones en
la capital, y los departamentos de Sonsonate, La Paz,
Chalatenango, San Miguel, La Unión y Morazán67.
Sismos
El lunes 13 de octubre de 2014, ocurrió un movimiento
telúrico a las 9:51 p.m., localizado a 65 kilómetros al sur
de la costa de La Unión, con una profundidad de 40
67 “Lluvias causan estragos en seis departamentos” A prensa Gráfica. Edición del 17 de octubre de 2014. Páginas 2 y 3; y “Zona sur de San Salvador inundada por fuertes lluvias”. El Diario de Hoy. Edición del 17 de octubre de 2015. Páginas 68- 69.
kilómetros, con una magnitud 7.3 grados y una duración
aproximada de 26 segundos. Este sismo provocó,
en la zona oriental, tres pérdidas de vidas humanas,
14 viviendas dañadas y deslizamientos de tierra. La
Dirección General de Protección Civil descartó la alerta
de tsunami para las costas del país.
Finalmente, después de los severos impactos generados
por las sequías, inundaciones y erupciones volcánicas,
en el discurso de los 100 días de Gobierno, presentado el
9 de septiembre de 2014, el presidente de la República
expresaba que “somos un país vulnerable. Nos afectan
las sequías, las depresiones tropicales, los volcanes, entre
otros. Al ser un país altamente poblado debemos ponerle
mucha atención a la sustentabilidad ambiental. Debemos
trabajar por una relación armónica entre la economía, el
ser humano y la naturaleza. Esa es nuestra visión, ese es
nuestro concepto68.
Sobre lo anterior, la sustentabilidad ambiental requiere,
al menos, de eficiencia en la ejecución del gasto público
y el logro de “metas concretas”. Entre 2004 y 2014, la
mayor ejecución del presupuesto modificado del MARN
se dio en 2006, 2007, 2010 y 2013, con porcentajes
arriba del 95%. Sin embargo y de acuerdo con cifras
preliminares del Ministerio de Hacienda, la ejecución
para 2014 fue de 51%69.
68 Presidencia de la República (2014). Informe en los 100 días de Gobierno. En línea: http://www.presidencia.gob.sv/documentos_informe1/
69 Ministerio de Hacienda (2014). “Resumen ejecutivo de la Ejecución Presupuestaria de Gastos. Cifras preliminares a Diciembre de 2014”. Dirección General del Presupuesto. División de Integración y Análisis Global del Presupuesto. (corte de operaciones al 11 de Enero de 2015). San Salvador. Consultado el 6 de marzo de 2015. En línea: http://www.transparenciafiscal.gob.sv/downloads/pdf/DC9229_12_Resumen_Ejecutivo_Gastos_Diciembre_2014_(Preliminar).pdf
Con la llegada de las lluvias se generaron inundaciones, desbordamientos y deslizamientos de tierra, mostrando el grado de vulnerabilidad del país
El sismo del 13 de octubre de 2014 generó daños en el país
24
Informe de coyuntura social Sostenibilidad ambiental • Segundo semestre de 2014
Políticas públicas
A continuación se detallan las principales acciones
por parte del Órgano Ejecutivo para responder a la
problemática de la sequía y otros fenómenos naturales
que surgieron en esta coyuntura:
Secretaría de Asuntos para la Vulnerabilidad y la Dirección General de Protección Civil
• Implementación del Plan Invernal 2014, que conlleva
la activación del Sistema Nacional de Protección
Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (desde
mayo hasta el final del invierno), el Sistema de Alerta
Temprana y atención a la emergencia
• Implementación del Plan Castor 2014, para prevenir
las inundaciones y desbordamiento mediante la
limpieza de quebradas y ríos en zonas de riesgo
• Atención de la emergencia y despliegue de albergues
debido al lanzamiento de cenizas del volcán
Chaparrastique el 13 de julio de 2014
• Construcción de nueve reservorios adicionales (de los
13 construidos en 2013) para reducir los impactos de
deslaves en el volcán
• Coordinación de simulacro de evacuación por
erupción del volcán Chaparrastique en nueve
escuelas de los municipios de San Miguel, San Jorge,
Chinameca y San Rafael Oriente –7 meses después de
la primera erupción (29 de diciembre de 2013)
• Capacitación a 500 líderes mediante proyecto
“Construyendo resiliencia en comunidades afectadas
por el volcán Chaparrastique“ por parte de la Cruz
Roja Salvadoreña
• Simulacro de tsunami en la bahía de Jiquilisco
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
•Generación y fortalecimiento del sistema de
información del Observatorio Ambiental en las áreas
de meteorología, hidrología, geología, vulcanología,
sismología, oceanografía y riesgo, a saber:
- Instalación de un mareógrafo y dos cámaras de
alta resolución para vigilar las condiciones del mar
frente a las costas de La Libertad y Acajutla
- Creación de la aplicación “Weather Hazard” que
permite acceder a información generada por el
Observatorio Ambiental del MARN y la NOAA
- Elaboración del mapa probabilístico de riesgos
a inundaciones de las cuencas del río Arenal de
Montserrat, San Salvador y Sensunapán con apoyo
del BID
• Elaboración de borrador del Primer Plan Nacional de
Cambio Climático de El Salvador
• Inicio del Programa Nacional de Restauración de
Ecosistemas y Paisajes (PREP)
Ministerio de Agricultura y Ganadería
• Entrega de paquetes de semilla de frijol, maíz y sorgo
• Bajo el programa “Producción de granos básicos,
de forma intensiva, mediante riego en época seca”,
se proporcionó un sistema de riego por goteo y
aspersión para cultivos de maíz en el cantón El
Carrizal, municipio de Jiquilisco, Usulután
• En noviembre de 2014, anuncia la conformación de
una comisión para crear una política sobre granos
básicos (frijol, maíz y arroz)
• En noviembre de 2014, anuncia que en abril de 2015
iniciarán la recuperación de al menos 8 pozos del
distrito de riego de Zapotitán
25
EstudiosSociales
DES
• Asistencia a 7,300 hogares (distribución de alimentos
listos para consumo y de canasta básica hasta un
máximo de 60 días), que representan el 42% del total
que se encuentra en inseguridad alimentaria a causa
de la sequía, por parte del Programa Mundial de
Alimentos
Conclusiones
El segundo semestre de 2014 evidencia una realidad: que
el desarrollo y crecimiento de El Salvador ha coexistido
siempre con fenómenos natural cíclicos, y que debido al
grado de vulnerabilidad, estos generan altos costos. El
sector de granos básicos fue el más impactado. Debido
a la sequía, 7,086 hogares (85,430 personas) sufrieron
de inseguridad alimentaria; 103,589 productores fueron
afectados en 105 municipios de 12 departamentos.
Se perdieron 4 millones de quintales de maíz y 45 mil
quintales de frijoles en el territorio nacional –una pérdida
de US$70.1 millones.
El MARN –a través del Observatorio Ambiental–
desarrolló y generó información clave durante 2014,
para poder realizar acciones concretas de “prevención
y mitigación” de riesgos asociados con las sequías
experimentadas. Asimismo, su sistema de información,
relacionado con esta área, se fortaleció.
La gestión de riesgos naturales conlleva: la prevención
y mitigación; preparación para el impacto; y la
recuperación post impacto (atención de emergencia,
restablecimiento y reconstrucción). Priorizar la
“prevención y mitigación” es estratégico pues, con el
La coyuntura muestra una realidad: que el país crece y se desarrolla a la par de fenómenos naturales cíclicos
26
Informe de coyuntura social Sostenibilidad ambiental • Segundo semestre de 2014
tiempo, los costos asociados con las pérdidas y daños se
van reduciendo, así como la recuperación. Sin embargo,
el enfoque predominante de gestión de riesgos en
el país es la “atención a la emergencia” –tal como lo
evidencia el segundo semestre de 2014. No se tuvo la
capacidad institucional para responder, bajo el enfoque
de “prevención y mitigación”, y así disminuir daños y
pérdidas.
Es necesario continuar fortaleciendo las capacidades de
generación de información, coordinación y logística entre
el MARN, MAG, Dirección General de Protección Civil y
gobiernos locales para generar respuestas más eficientes
a la “atención de la emergencia”. La coyuntura evidenció
que en el país no existen acciones tendientes a promover
una agricultura resiliente a climas extremos. Asimismo,
evidenció que es necesario rehabilitar la infraestructura
de los distritos de riego, promover tecnologías de riego
agrícola y que el MAG debe mejorar sus sistemas de
información sobre el estado de la agricultura en casos
de emergencia. Esto es determinante para reducir los
riesgos de la sequía.
La severa degradación de los suelos del país lo vuelve
más vulnerable a los fenómenos naturales. Deben
predominar acciones de “prevención y mitigación”
de riesgos basadas en la protección, conservación y
recuperación de cuencas hidrográficas. La prioridad
debe ser la promoción de una “agricultura productiva y
resiliente a climas extremos” y que tome en cuenta los
medios de vida de los productores rurales70. Aquí es clave
estimular la inversión hacia estas áreas y la promoción de
un esfuerzo conjunto entre el sector público y privado,
academia y sociedad civil.
El MARN no solo debe fortalecer su sistema de
información en meteorología, sismología, riesgos, entre
otros (heredados de SNET), sino que también en las áreas
de su competencia. Es necesario conocer el estado de los
recursos naturales y medio ambiente, con la finalidad de
evaluar el cumplimiento de metas ambientales tangibles
y dé a conocer, por ejemplo, cuál fue el impacto de las
sequías en los ecosistemas. No podemos conservar
y aprovechar lo que no conocemos. El más reciente
Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente fue
publicado en 200771.
70 Ver FAO (2013). La resiliencia de los medios de vida: Programa marco de reducción del riesgo de desastres para la seguridad alimentaria y nutricional. Roma
71 Es requerido cada dos años por la Ley de Medio Ambiente de 1998, de acuerdo con el artículo 31.
Es necesario fortalecer la atención a la emergencia ante fenómenos naturales y los sistemas de información
Deben predominar acciones de “prevención y mitigación” de riesgos basadas en la protección de cuencas hidrográficas
El MARN debe mostrar resultados concretos y tangibles en la gestión ambiental, y avanzar hacia la prevención y mitigación de riesgos naturales
27
EstudiosSociales
DES
Sobre lo anterior, se concluye que 2014 fue un año de
sequías. Sin embargo, el MARN solo ejecutó el 51% de su
presupuesto. ¿Qué hay del logro de acciones concretas
en gestión ambiental y de recursos naturales? ¿Cuáles
son los logros concretos en reforestación y disminución
de degradación de suelos? ¿En calidad del aire y agua
natural? ¿En protección y conservación de cuencas
hidrográficas? ¿En cuánto se ha disminuido el volumen
de desechos sólidos?, entre otros cuestionamientos.
La gestión ambiental pública debe establecer prioridades
y mostrar a la ciudadanía resultados concretos y
tangibles.
Recomendaciones
• Implementar esquemas de Compensación por
Servicios Ecosistémicos en cuencas hidrográficas72.
Estos sistemas han generado resultados y lecciones
positivas en distintas partes del mundo. Los
esquemas deben garantizar: el fortalecimiento de
los medios de vida de los agricultores; promover una
agricultura resiliente a climas extremos y mejorar la
productividad; la atracción de inversión privada de
usuarios de agua; mitigación de riesgos naturales;
y agua para el consumo humano, agricultura,
hidroelectricidad, industria y comercio, entre otros.
72 Ver Dimas, Leopoldo (2014). Protección de cuencas hidrográficas y servicios ecosistémicos: hacia inversiones con alto rédito social. Análisis social No. 3. Departamento de Estudios Sociales. FUSADES.
28
Informe de coyuntura social Sostenibilidad ambiental • Segundo semestre de 2014
• Continuar fortaleciendo el sistema de información
del Observatorio Ambiental e integrarlo con
información actualizada del estado de recursos
naturales y medio ambiente y del sector
agropecuario. Se debe presentar el Informe Nacional
del Estado del Medio Ambiente.
• Se debe propiciar un espacio de diálogo, consenso
y negociación para lograr metas ambientales y de
gestión de riesgos naturales con las respectivas
instituciones públicas, el sector privado, sociedad
civil y academia.
• Rehabilitación de los distritos de riego y
promoción de tecnologías de riego agrícola.
29
EstudiosSociales
DES
Educación
Elementos para enriquecer el debate sobre la eficiencia de la inversión pública en educación
Educación • Segundo semestre de 2014
Por su importante contribución en el desarrollo de las
personas y las naciones, usualmente existe un acuerdo
tácito en la sociedad de que asignar más recursos a la
educación es una buena inversión. Sin embargo, en
El Salvador, cada vez que los tomadores de decisión
y otros actores opinan acerca de la necesidad de
aumentar el financiamiento público para este sector, los
argumentos a favor o en contra tienden a centrarse en la
conveniencia social de dicha inversión y la disponibilidad
de recursos. En el debate sobre este asunto han faltado
cuestionamientos serios sobre dos aspectos esenciales:
cuánto más es necesario invertir para lograr ciertas metas
educativas, y cómo se deben asignar los recursos para
obtenerlas al menor costo posible.
Esta situación se hizo manifiesta en el segundo semestre
de 2014. Durante este período, además de la constante
preocupación sobre los efectos de la violencia e
inseguridad en el sistema escolar, en la opinión pública
prevalecieron las interrogantes acerca del rumbo de la
educación, así como dudas respecto de la capacidad del
Estado para financiar la implementación de las políticas
y programas del Ministerio de Educación (MINED).
Si bien es cierto, la elección de un nuevo Ministro de
Educación para el período gubernamental 2014-2019
generó expectativas positivas, estas fueron acompañadas
de cierta ansiedad por conocer cuál sería el plan de
educación, particularmente sus prioridades y estrategia
de financiamiento. La coyuntura también fue testigo
de reclamos por parte de los gremios magisteriales
debido, en su mayor parte, a los atrasos en el proceso de
revisión y nivelación salarial de los docentes. También
En el debate sobre la eficiencia económica de la inversión han faltado cuestionamientos serios sobre cuánto es necesario invertir para lograr ciertas metas y cómo asignar los recursos
30
Informe de coyuntura social
hubo señalamientos respecto de las dificultades para
aumentar el presupuesto para educación, limitando así
los esfuerzos para mejorar la calidad del servicio, y los
contratiempos en el traslado de los fondos para cubrir
los gastos de funcionamiento de los centros escolares
públicos.
Detrás de estos hechos, el problema de política pública
que está en discusión tiene relación con la cantidad y
la calidad de la inversión en educación, aunque sobre
esto último se habla muy poco. El dilema de las finanzas
para la educación debería centrarse en dilucidar cuánto
es posible universalizar el acceso a educación y elevar
su calidad con los recursos existentes y en qué medida,
o si es necesario aumentar el presupuesto asignado
a este sector para lograr estos resultados. Avanzar
en esta dirección requiere aumentar la comprensión
acerca de cuál es la eficiencia económica de la inversión
pública en la educación del país. También es necesario
explorar si la forma en que se invierten los recursos
responde a una adecuada combinación de los insumos
(infraestructura, recurso humano, material didáctico,
etc.) que son necesarios en el proceso educativo para
obtener las metas deseadas por la sociedad. Estas metas
pueden ser desde lograr personas con alto sentido de
responsabilidad y civismo, hasta conseguir que el 100%
de los jóvenes complete el bachillerato. Al respecto, un
economista de la educación diría que una conversación
seria sobre cuánto y cómo invertir, requiere mayor
comprensión sobre la función de producción de la
educación y cómo se puede aumentar su productividad
dado cierto nivel de inversión.
Para contribuir al debate sobre las finanzas públicas para
la educación, en este artículo se establecen algunos
criterios básicos para reflexionar en qué medida los
recursos destinados a este sector son económicamente
eficientes. Realizar estudios sobre eficiencia económica
de la inversión en educación es difícil, debido a
limitaciones en la existencia de datos, o simplemente
porque no todos los insumos para producir educación
y sus resultados son siempre fácilmente identificables
o medibles. Tomando en cuenta esta limitación, con
base en la evidencia disponible, primero se explora por
qué destinar más dinero para educación no es garantía
para obtener mejores resultados. Posteriormente, se
realizan algunas consideraciones sobre la eficiencia
en la asignación de los recursos en el país, asumiendo
que la prioridad es producir la mejor educación desde
las aulas. Aquí se incluyen algunas valoraciones sobre
cuánto y cómo se invierten los fondos públicos, en el
financiamiento de algunos programas, la infraestructura,
los centros escolares y los docentes. Al final, se señala
que el reto principal es sincronizar las metas educativas
con los requerimientos de inversión y se presentan
algunas recomendaciones de política pública.
Educación • Segundo semestre de 2014
Es necesario definir algunos criterios básicos para reflexionar en qué medida los recursos destinados a la educación son económicamente eficientes
31
EstudiosSociales
DES
Más inversión en educación no siempre va acompañada de una eficiente asignación de los recursos
La inversión en educación debe estar orientada a
fortalecer las capacidades sociales y productivas de las
personas y promover el desarrollo sostenible. Su valor
económico radica, además, en su potencial para superar
o aliviar la pobreza. Pero, cumplir con sus múltiples
fines depende, en parte, de los recursos disponibles y
cómo estos se distribuyen según sean las prioridades de
política pública.
De nada sirve aumentar el presupuesto público para este
sector, si este no produce el mayor resultado posible y
deseable, el cual se resume en una frase: más educación
de la mejor calidad para todos. Aumentar la escolaridad
promedio, la tasa de alfabetización y la cobertura
escolar es importante, pero no suficiente para lograr
cambios significativos en la productividad del trabajo, el
crecimiento y el nivel de bienestar de la población. Un
estudio73 muestra que los países que logran aumentar el
promedio de años de estudio de sus habitantes en una
desviación estándar, aumentan su crecimiento anual,
73 Rivera Batiz, F. (2008). La educación como eje del desarrollo económico: experiencias mundiales y estrategias para El Salvador. Informe preparado para FUSADES, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, Antiguo Cuscatlán, El Salvador.
medido en términos del Producto Interno Bruto (PIB) en
0.7 puntos porcentuales. Cuando a este impacto se añade
el efecto de una mejora en la calidad de la educación en
una desviación estándar, medida usando las pruebas de
rendimiento académico, el incremento en el crecimiento
económico anual alcanza un punto porcentual. A este
resultado hay que sumarle las externalidades positivas
que genera la educación en la salud, la protección del
medio ambiente, y el fortalecimiento de la identidad
nacional y la democracia, entre otros efectos indirectos.
La ineficiencia productiva de la inversión en educación
puede conducir al atraso o estancamiento de un país74.
Por consiguiente, no solo se trata de contar con más
dólares sino de maximizar el producto obtenido por cada
dólar invertido en educación.
La eficiencia económica de la inversión en educación
depende de la relación entre lo que se necesita para
conducir los procesos de aprendizaje (insumos) y los
resultados75. Si bien es cierto, la familia, la comunidad
y el talento individual influyen en los resultados, entre
los insumos propios del ámbito escolar se encuentran
los docentes, el personal administrativo, el número
74 Cuéllar-Marchelli, H. (2011). Reflexiones sobre la inversión pública en educación y su eficiencia. Informe de coyuntura social 2. Diciembre. Departamento de Estudios Económicos y Sociales, Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, Antiguo Cuscatlán, El Salvador.
75 Taylor, L. (2010). Economic approaches to school efficiency. Economics of education. Dominic J. Brewer and Patrick McEwan (eds.). Elsevier Academic Press, San Diego California, págs. 208-213.
De nada sirve aumentar el presupuesto público para educación, si este no produce el mayor resultado posible y deseable
La eficiencia económica de la inversión en educación depende de la relación entre lo que se necesita para conducir los procesos de aprendizaje (insumos) y los resultados
32
Informe de coyuntura social
Educación • Segundo semestre de 2014
de libros de texto, el número de estudiantes por
docente, el tiempo de instrucción efectiva en el aula,
entre otros ingredientes necesarios para producir
educación. Algunos insumos son medibles en términos
de su costo, como por ejemplo el gasto por estudiante,
el salario de los maestros, así como el costo de los
libros, la infraestructura y el mobiliario. Usualmente,
la escolaridad promedio, la tasa neta de matrícula y el
rendimiento académico medido a través de pruebas
estandarizadas (proxy de calidad educativa) son algunos
de los indicadores de resultado que se pueden medir.
Una inversión es técnicamente más eficiente cuando
se puede obtener el mismo resultado reduciendo los
insumos o se puede producir más manteniendo los
insumos al mismo nivel. La clave está en identificar
cuál combinación de insumos es la más apropiada y
productiva para obtener metas educativas concretas. Lo
anterior tiene relación con la eficiente asignación de los
recursos.
Considerando que los fondos públicos son limitados y
educación compite con otras áreas sociales por dichos
recursos, un mayor apoyo financiero a este sector
debería estar condicionado a la búsqueda de una mayor
eficiencia de la inversión. En El Salvador, la evidencia
disponible sugiere que esto no necesariamente ha sido
así. Aunque ahora se invierte más en educación que
hace tres décadas y la cobertura escolar ha mejorado,
prevalecen rezagos de equidad en el acceso y calidad
que se deben resolver en un contexto de restricciones
fiscales crecientes.
Desde hace más de una década, la inversión pública
en educación ha aumentado gradualmente y ha sido
una de las áreas prioritarias del desarrollo social. Se
estima que cerca del 44% de los fondos públicos para
las áreas sociales se destina al Ramo de Educación. De
2000 a 2014, el presupuesto ejecutado para educación
se ha casi triplicado, pasando de US$358 a US$869.8
millones, llegando a representar el 3.5% del PIB. En
2015, el presupuesto asignado a educación alcanzará
US$917.7 millones (gráfica 7); sin embargo, es evidente
que, en los últimos cinco años, aunque los incrementos
presupuestarios para esta cartera se han mantenido,
estos han tendido a ser cada vez menores. Lo anterior
se debe, en gran medida, a las presiones que ejercen el
déficit fiscal, la desaceleración de la recaudación y el bajo
crecimiento de la economía en la capacidad del Estado
para financiar el desarrollo social76.
Con respecto a la eficiencia de la inversión pública, es
importante señalar que existe una débil articulación
entre los problemas que enfrenta el sector educación
y la distribución de los fondos públicos en el MINED77.
76 Se pueden encontrar detalles sobre la situación de las finanzas públicas en FUSADES (2015). Informe de coyuntura económica. Cuarto trimestre de 2014. Departamento de Estudios Económicos, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, págs. 31-48.
77 Cuéllar-Marchelli, H.; Calderón, L. y Herrera Camino, M. (2014). Desafíos de la inversión en desarrollo social desde el análisis del Presupuesto General del Estado. Análisis social. No. 2, Departamento de Estudios Sociales, FUSADES, Antiguo Cuscatlán, El Salvador.
Un mayor apoyo financiero a la educación debería estar condicionado a la búsqueda de una mayor eficiencia de la inversión, pero en El Salvador esto no necesariamente es así
Existe una débil articulación entre los problemas que enfrenta el sector educación y la distribución de los fondos públicos en el Ministerio de Educación
33
EstudiosSociales
DES
Según el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-201978 el
sistema educativo enfrenta los siguientes problemas:
baja cobertura en educación preescolar y secundaria,
baja calidad de la educación, desiguales oportunidades
de acceso a la escuela para la población de bajos
ingresos, discapacitados y con identidad indígena,
deserción y repetición, déficit de infraestructura escolar,
desprofesionalización docente y la necesidad de vincular
mercado laboral y educación. Para corregir esta situación
propone cerca de veinticinco acciones, de las cuales la
mitad está orientada a elevar la calidad. Cabe mencionar
que en los planes de desarrollo y de educación de la
administración de gobierno 2009-201479, ya se había
señalado que el principal desafío era mejorar la calidad
de la educación.
78 Gobierno de El Salvador, GOES (2015). El Salvador productivo, educado y seguro. Plan quinquenal de desarrollo 2014-2019, San Salvador, El Salvador.
79 Ver Ministerio de Educación (2010). Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. San Salvador, El Salvador; y, Plan Social Educativo “Vamos a la Escuela” 2009-2014. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador.
Lo interesante es que los incrementos presupuestarios
se han orientado más a atender problemas de cobertura
y acceso a la escuela que de calidad educativa; o, en el
mejor de los casos, a mantener la provisión de servicios
ya existente80. Esta tendencia ha sido la misma desde
hace más de una década y se mantiene en la actualidad81.
Esto se comprueba al examinar la distribución del
presupuesto asignado al Ramo de Educación para
80 Ver Cuéllar-Marchelli, H.; Calderón, L. y Herrera Camino, M. (Op. Cit); y FUSADES (2010). El rumbo de la política educativa para el período 2009-2014. Informe de coyuntura social II, San Salvador, El Salvador, págs. 71-80.
81 Cuéllar-Marchelli, H. (2007). Evaluación del financiamiento público para la educación. Serie de Investigación. Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, C.A.
Gráfica 7 Evolución del presupuesto ejecutado en educación en millones de US$ y como porcentaje del PIB
$472.3
$756.2
$869.8
$917.7
2.7
3.4 3.7
3.5 3.5
0
1
2
3
4
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014* 2015**
GRÁFICA 1. Evolución del PRESUPUESTO EJECUTADO EN educación 2000-‐2014 y monto asignado en 2015. Millones de us$ y porcentaje del pib
Monto % del PIB
* Corresponde al Resumen Ejecutivo de la Ejecución Presupuestaria de Gastos de Diciembre 2014 con cifras preliminares, Ministerio de Hacienda. ** Presupuesto asignado según Ley General de Presupuesto 2015, Ministerio de Hacienda. Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años. Ministerio de Hacienda.
* Corresponde al Resumen Ejecutivo de la Ejecución Presupuestaria de Gastos de Diciembre 2014 con cifras preliminares, Ministerio de Hacienda. ** Presupuesto asignado según Ley General de Presupuesto 2015, Ministerio de Hacienda.Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años. Ministerio de Hacienda.
Los incrementos presupuestarios se han orientado más a atender problemas de cobertura y acceso a la escuela que de calidad educativa
34
Informe de coyuntura social
Educación • Segundo semestre de 2014
2015 que fue aprobado por la Asamblea Legislativa en
noviembre de 2014 (gráfica 8). Se estima que 78.9% del
presupuesto se asigna a los niveles educativos, desde
educación inicial hasta media. La mayor parte de estos
recursos es para atender la educación básica, nivel que
concentra el 72% de la matrícula total del sector público.
“Apoyo a instituciones adscritas y otras entidades” recibe
12.7% del presupuesto, de los cuales un poco más de
la mitad (US$68.1 millones) se destina a la Universidad
de El Salvador, el 18.8% a las implementadoras de
programas educativos y 16.3% al Instituto Salvadoreño
para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
(ISNA). El resto de los fondos asignados se distribuyen
en administración institucional, gestión educativa,
ciencia y tecnología. Como en los últimos años, el
incremento en el presupuesto asignado a educación
en 2015 es mayormente para cubrir gastos corrientes
o de funcionamiento, como la adquisición de bienes y
servicios (por ejemplo, el Paquete Escolar82, compra de
material didáctico y otros bienes de consumo) más el
crecimiento en las remuneraciones debido a la aplicación
del Escalafón de Empleados Técnicos y Administrativos
del Ministerio de Educación83. Cabe mencionar que, para
2015, no se incluyeron aumentos salariales para docentes
debido a la falta de acuerdo entre el MINED y los gremios
magisteriales en la revisión salarial que debe realizarse
cada tres años, según la Ley de la Carrera Docente.
82 Se refiere a la entrega gratuita de uniformes, zapatos y útiles escolares a estudiantes del sector público. En sus inicios, el Paquete Escolar era para estudiantes de parvularia y educación básica (1º-9º grado); pero, en 2015, el presupuesto incluyó fondos para ampliarlo hasta el bachillerato.
83 El ramo de Educación, mediante Acuerdo No. 15-1282, de fecha 22 de septiembre de 2008, publicado en el Diario Oficial No. 217, Tomo No. 381, del 18 de noviembre del mismo año, aprobó el Reglamento de Funcionamiento del Escalafón de los Empleados y Empleadas Técnicos y Administrativos del Ministerio de Educación. Este manda que un funcionario o empleado de dicho ramo tendrá derecho a incrementos salariales del 4%, con respecto al último sueldo devengado, cada tres años de servicio a partir de su año de ingreso a la institución.
Pero, lo que más atrae la atención, son las variaciones
negativas –o disminuciones– en las partidas
presupuestaria que tienen un efecto importante en la
calidad de los servicios (gráfica 8). Esta son: “proyectos
de inversión” (-US$10.2 millones) y “mejoramiento de
la calidad de la educación” (-US$1.3 millones). Esta
última se refiere a la implementación del programa
Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP), el cual ha
sido presentado como la estrategia de transformación
del sistema educativo, que busca mejorar la calidad y
equidad en el acceso a la escuela84. Se estima que en
2015 escasamente se asignarán US$0.33 centavos de
cada cien dólares a proyectos de inversión, entre ellos
infraestructura escolar (techos, muros perimetrales,
sanitarios, etc.), un aspecto importante para proveer un
ambiente adecuado para el aprendizaje. Y, solamente un
dólar de cada cien será orientado a reformar la escuela y
mejorar los procesos de aprendizaje en el aula. Estas dos
partidas son financiadas, en su mayor parte, con fondos
externos, reflejándose así una dependencia de préstamos
externos y donaciones –en lugar de fondos propios– para
sostener acciones que tienen un efecto en la calidad.
Por consiguiente, la inversión pública en educación
ha aumentado pero la asignación de los fondos no es
eficiente, en el sentido que no corresponde del todo con
las prioridades del sector85. Esta sigue siendo inadecuada
84 MINED (2013). Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno para una educación de calidad. Presentación en Power Point.
85 FUSADES (2014). Deficiencias de la inversión en el área social. Posición Institucional. No.1 Noviembre. Departamento de Estudios Sociales. Antiguo Cuscatlán, San Salvador.
La inversión pública sigue siendo inadecuada para impulsar cambios significativos en tres aspectos clave: infraestructura escolar, docencia y gestión escolar
35
EstudiosSociales
DES
o insuficiente para impulsar cambios sustantivos en
tres áreas consideradas clave para mejorar la calidad
de la educación, como son: la infraestructura escolar, la
docencia y la gestión escolar.
Aunque el presupuesto para educación se ha triplicado
en los últimos quince años, el MINED y los gremios
magisteriales coinciden en que este sigue siendo
insuficiente. Luego de la aprobación del Proyecto de Ley
de Presupuesto del Estado por la Asamblea Legislativa,
el Ministro de Educación señaló a representantes de la
Asamblea Legislativa que, a pesar del incremento para
el área social bajo su responsabilidad, esta mantendría
un desfinanciamiento de aproximadamente US$140.6
millones, lo cual afectaría el alcance de los proyectos
de construcción, rehabilitación y mantenimiento de
centros escolares, el programa de formación de maestros
en servicio, las acciones de prevención de violencia
y seguridad escolar. Además, la institución tendría
dificultades para cubrir el costo de la ampliación del
paquete escolar al bachillerato, el programa “Vaso de
Leche”, servicios básicos a escuelas y otros programas de
apoyo86. Desde otro ángulo, los gremios magisteriales
además recordaron que el presupuesto aprobado no
incluía la nivelación salarial para los docentes87. Algunas
86 La Prensa Gráfica (4 de noviembre de 2014). MINED: déficit para 2015 es de $140 millones. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/11/04/mined-deficit-para-2015-es-de-140-mill
87 El Diario de Hoy (6 de noviembre de 2014). A los sindicatos de maestros les preocupa el presupuesto 2015 para educación. http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=9223910
Gráfica 8 Presupuesto del ramo de educación por destino del gasto, 2015 (millones de US$)
23.1
29.6
11.4
66.7
554.2
100.3
119.2
3.0
9.6
0.6
GRÁFICA 2. Presupuesto del ramo de educación por des;no del gasto, 2015 (millones de US$)
Gestión Educativa
Administración
Ciencia y Tecnología
Educación inicial y parvularia
Educación Básica
Educación Media
Apoyo a Instituciones Adscritas
Proyectos de Inversión
Mejoramiento de la calidad de la educación
El Resto
2015
6.3
0.5
7.3
1.9 2.3
18.8
8.7
(10.2)
(1.3) (1.5)
Variación 2015-2014
Nota: el presupuesto asignado a Educación es US$917.7 millones. Fuente: Ley de Presupuesto General de la Nación 2015, Ministerio de Hacienda.
Nota: el presupuesto asignado a Educación es US$917.7 millones.Fuente: Ley de Presupuesto General de la Nación 2015, Ministerio de Hacienda.
El debate sobre el presupuesto para educación se limita a si este es suficiente o no. Casi nada se discute sobre su eficiencia y capacidad para avanzar en el cumplimiento de metas educativas
36
Informe de coyuntura social
Educación • Segundo semestre de 2014
de estas organizaciones incluso marcharon para exigir
que se cumpliera la ley y se reiniciaran las negociaciones
para definir el porcentaje de incremento de los salarios
docentes88. En respuesta, el gobierno pidió paciencia e
invitó a las organizaciones magisteriales a continuar el
diálogo hasta llegar a un acuerdo89. Lo interesante es
que el debate en torno al presupuesto para educación
se limita a si este es suficiente o no. Casi nada se discute
sobre la eficiencia en su asignación y su capacidad para
avanzar en el cumplimiento de metas educativas.
La asignación de los recursos debe contribuir a maximizar los resultados educativos
A pesar de las reformas educativas de los noventa
y los incrementos al presupuesto para este sector,
muchos salvadoreños siguen sin contar con las mismas
oportunidades de acceso a la escuela o una formación
integral de calidad.
Según los resultados de la Encuesta de Hogares de
Propósitos Múltiples 2013, se estima que 11.8% de la
población de diez años y más no sabe leer ni escribir; y,
88 El Diario de Hoy (13 de noviembre de 2014). Maestros marchan en demanda de un aumento salarial. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=9241860 ; y, La Prensa Gráfica (14 de noviembre de 2014). Maestros marchan para exigir nivelación salarial. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/11/14/maestros-marchan-para-exigir-nivelacion-salarial
89 Diario Digital Contrapunto (13 de noviembre de 2014). Gobierno pide paciencia ante exigencias del sector docente. Disponible en: http://www.contrapunto.com.sv/sociedad/sociedad-civil/gobierno-pide-paciencia-ante-exigencias-de-sector-docente ; y, El Diario de Hoy (13 de noviembre de 2014). Gobierno cede a presión de maestros y buscaría negociar. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=9242431
la escolaridad promedio del mismo grupo poblacional
apenas alcanza seis años y medio de estudio, siendo
apenas de cinco años para las personas en el área rural.
La cobertura se mantiene baja en la educación preescolar
y secundaria (7º–12º grado). Solamente uno de cada 100
infantes recibe educación inicial (0-3 años), 56 de cada
100 están matriculados en parvularia (4-6 años) y apenas
38 de cada 100 adolescente de 16-18 años de edad
se encuentran estudiando el bachillerato o educación
media (10º-12º grados). También es importante destacar
que la tasa neta de matrícula en primaria ha disminuido
de 93.9% a 88% de 2009 a 201390. Hay problemas de
ingreso y permanencia en la escuela debido, en parte,
al elevado costo de oportunidad de asistir a la escuela
para los hogares con bajos ingresos y la baja calidad de
los servicios educativos. A esto se suman los efectos de la
violencia y la inseguridad que sufre el país en la asistencia
a la escuela y el ambiente escolar, desestabilizando los
procesos de aprendizaje91. Además, los resultados de las
evaluaciones nacionales e internacionales92 muestran
que el rendimiento académico de los estudiantes de
primaria y educación media es deficiente.
90 MINED (2014). Educación de El Salvador en cifras, 2009-2013. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, pág. 18.
91 Cuéllar-Marchelli, H. (2014). Protección de las escuelas y prevención de la violencia: ¿cuál es la tarea pendiente? Informe de Coyuntura Social. Primer Semestre. Departamento de Estudios Sociales, FUSADES, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, págs. 9-20.
92 Las pruebas nacionales son: Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educación Media (PAES) y la Evaluación de Logros de Aprendizaje de Educación Básica (Paesita), la cual se aplica únicamente a una muestra de estudiantes de tercero, sexto y noveno grado. Y, las pruebas internacionales son: el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), que mide las competencias en Matemática, Lenguaje y Ciencias de la Naturaleza de los estudiantes de tercero y sexto grado; y el Estudio Internacional de Tendencias en Matemática y Ciencias (TIMSS, por sus siglas en inglés), que evalúa los aprendizajes en Matemática y Ciencias en cuarto y octavo grado. Los resultados de estas pruebas internacionales en las que participó El Salvador se presentaron en 2008.
37
EstudiosSociales
DES
Frente a estos desafíos cabe preguntarse si la inversión
pública en educación no solo es suficiente para poder
superarlos, sino también si es posible obtener mejores
resultados usando los recursos de manera más eficiente.
Ambas cosas son factibles. Pero la condición es que la
cantidad y la calidad de la inversión estén articuladas con
la búsqueda de soluciones concretas a los principales
problemas del sector. De hecho, las prioridades de
política pública deberían estar orientadas en la misma
dirección.
En El Salvador, como en otros países, la correspondencia
entre el nivel de recursos y los resultados educativos
es muy difícil de demostrar empíricamente por falta de
datos e indicadores confiables, tanto de los insumos
como de los resultados a alcanzar93. Sin embargo, la
evidencia disponible sugiere que más inversión en
educación no se traduce automáticamente en mejores
resultados y que siempre hay espacio para mejorar
su eficiencia económica. Esta afirmación puede
comprenderse mejor al examinar la relación, sencilla pero
ilustrativa, entre dos indicadores de resultado y el gasto
por estudiante de varios países, medido en términos de
93 En general, medir la eficiencia económica de la educación es muy difícil debido a limitaciones de datos. Todas las estimaciones de eficiencia son vulnerables a la omisión de sesgo en algunas variables y errores de medición. Ver: Taylor, L. (2010). Economic approaches to school efficiency. Economics of education. Dominic J. Brewer and Patrick J. McEwan (Eds). Elsevier Academic Press. San Diego, California, págs. 208-213.
la Paridad de Poder Adquisitivo (PPA)94. Los indicadores
a utilizar miden el grado de avance de El Salvador en
dos áreas en donde prevalecen rezagos importantes:
el acceso a la educación secundaria y la calidad de
la educación primaria, medida por el rendimiento
académico.
La gráfica 9 muestra la relación entre la tasa neta de
matrícula y el gasto por estudiante de educación
secundaria; a partir de ella se infiere que países con
niveles similares de inversión obtuvieron resultados
distintos. Este es el caso de Ghana, con una eficiencia
por dólar invertido inferior a la de El Salvador; y, Georgia
con una eficiencia por dólar invertido muy superior a la
de ambos países. En Costa Rica el gasto por estudiante
duplica al de El Salvador y, consistentemente, su tasa
neta de matrícula en secundaria supera en 16 puntos
porcentuales a la de este país. Es interesante que El
Salvador produjo un resultado por debajo de la frontera
de eficiencia, que es la línea que mide la productividad
que se puede alcanzar por cada dólar invertido en este
conjunto de países. Esto significa, que existe cierto
margen de maniobra para mejorar este resultado
utilizando de manera más eficiente los recursos. Habría
que reasignar más recursos a este nivel, quizá destinando
94 Los cálculos utilizando la Paridad de Poder Adquisitivo (PPA) permite la comparación entre países eliminando las distorsiones que generan los diferentes niveles de precios existentes entre ellos.
Frente a los problemas de acceso y calidad de la educación, cabe preguntarse si es posible obtener mejores resultados usando los recursos de otra manera
En El Salvador se puede mejorar la tasa neta de matrícula en secundaria utilizando más eficientemente los recursos, ya sea estimulando la demanda o mejorando la calidad del servicio
38
Informe de coyuntura social
Educación • Segundo semestre de 2014
parte del gasto a un programa para estimular la demanda
por la educación secundaria o mejorando la calidad del
servicio para reducir la deserción y repetición.
Al comparar la relación entre el rendimiento promedio
en matemática de sexto grado en la prueba SERCE95
95 El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) se realizó en 2006 por el Laboratorio para la Evaluación de la Calidad de la Educación de UNESCO. Este midió el desempeño de estudiantes de tercero y sexto grado en matemática, lenguaje y ciencias en dieciséis países de América Latina y el estado mexicano de Nuevo León.
con el gasto por estudiante de primaria se observa
otro resultado interesante. La gráfica 10 muestra que
El Salvador obtuvo el puntaje en la prueba que es
predecible según su nivel de gasto por estudiante
medido en términos de PPA. La relación entre ambas
variables se ubica justo sobre la línea de la frontera
de eficiencia, al igual que la equivalente a Nicaragua
y Colombia. No obstante, conseguir un producto
técnicamente eficiente96 no necesariamente significa
que se ha logrado la meta deseada. En realidad los
estudiantes de El Salvador, al igual que los de Nicaragua,
tuvieron un puntaje significativamente inferior al
promedio regional y menos del cinco por ciento alcanzó
el nivel de más alto desempeño en la prueba. En el caso
de Colombia, aunque los estudiantes tuvieron un puntaje
96 La eficiencia técnica mide la relación directa entre insumos y resultados considerando la frontera de posibilidades de producción o frontera de eficiencia. Este concepto es usado por Mandl, U.; Dierx, A. & Ilzkovitz, F. (2008). The effectiveness and efficiency of public spending. Economic papers 301. European Commission. Directorate General for Economic and Financial Affairs, Brussels, Belgium. Pág.4.
Gráfica 9 Relación entre la tasa neta de matrícula y el gasto por estudiante de educación secundaria en varios países
Bolivia
Chile
Costa Rica
R. Dominicana
EL SALVADOR
Finlandia
Georgia
Ghana
Guatemala
Guyana
Israel Japón Noruega
0
25
50
75
100
$- $2,500 $5,000 $7,500 $10,000 $12,500 $15,000 $17,500
Tasa
net
a de
mat
rícu
la d
e se
cund
aria (2
010)
Gasto por estudiante de secundaria en PPA (2010)
GRÁFICA 3. Relación entre la tasa neta de matrícula y el gasto por estudiante de educación secundaria en varios países
Nota: Para Costa Rica, se utilizó el gasto correspondiente al año 2009 y la tasa de 2011; y para Guyana se utilizó la tasa de 2009. Fuente: UNESCO: http://data.uis.unesco.org/ Nota: Para Costa Rica, se utilizó el gasto correspondiente al año 2009 y la tasa de 2011; y para Guyana se utilizó la tasa de 2009.
Fuente: UNESCO: http://data.uis.unesco.org/
En SERCE, el puntaje promedio en matemática de El Salvador es predecible según su nivel de gasto por estudiante. Técnicamente este es eficiente, pero el rendimiento académico es muy bajo
39
EstudiosSociales
DES
igual al promedio regional, la mayoría de ellos tampoco
mostraron un alto desempeño97.
Países como Uruguay, Costa Rica y Chile, en cambio, no
solo gastaron más por estudiante que El Salvador, sino
también el puntaje promedio de sus estudiantes fue
superior al predecible para sus niveles de gasto. De estos
97 Ganimian, A. (2009). ¿Cuánto están aprendiendo los niños en América Latina? Hallazgos claves del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo. Programa de Promoción de la Reforma Educativa de América Latina y el Caribe (PREAL). Estados Unidos.
tres países, Uruguay mostró mayor eficiencia económica
de la inversión, en tanto logró uno de los puntajes más
altos en matemática a un costo menor que el de sus
pares. Sin embargo, en general, según los resultados
de SERCE, el desempeño estudiantil en América Latina
es muy bajo; y, los niveles de inversión por estudiante
no son los únicos determinantes de este resultado. Es
necesario revisar las políticas públicas para impulsar
mejoras significativas en la calidad de la educación.
Para cambiar este rumbo es necesario establecer altos
estándares de aprendizaje, poner mayor atención a
los estudiantes con bajo desempeño, especialmente
en áreas pobres y rurales; y, además invertir bien los
recursos98 . Este análisis sugiere que algunos países, entre
ellos El Salvador, probablemente no están invirtiendo
lo suficiente, ni adecuadamente, los fondos públicos
y, quizá requieren maximizar los resultados por dólar
98 Op Cit. Pág. 51-52
Gráfica 10 Relación entre el promedio en matemática de sexto grado en SERCE y el gasto por estudiante de primaria
Nota: Para Costa Rica, Panamá y Paraguay, se utilizó el gasto correspondiente al año 2004; para Brasil y R. Dominicana, 2005; para Ecuador, 2010 y para Argentina, 2011.Fuente: UNESCO: http://data.uis.unesco.org/ y Ganimian (2009), ver pie de página 97.
Argentina Brasil
Chile Colombia
Costa Rica
Ecuador EL SALVADOR
Guatemala
México
Nicaragua Panamá Paraguay
Perú
R. Dominicana
Uruguay
0
250
500
750
$- $500 $1,000 $1,500 $2,000 $2,500 $3,000
Pro
med
io d
e m
atem
átic
as d
e 6°
gra
do
en
SE
RC
E (
2006
)
Gasto por estudiante de primaria en dólares PPA
Nota: Para Costa Rica, Panamá y Paraguay, se utilizó el gasto correspondiente al año 2004; para Brasil y R. Dominicana, 2005; para Ecuador, 2010 y para Argentina, 2011. Fuente: UNESCO: http://data.uis.unesco.org/ y Ganimian (2009), ver pie de página.
Es necesario revisar las políticas públicas para impulsar mejoras significativas en la calidad de la educación y maximizar los resultados por dólar invertido
40
Informe de coyuntura social
Educación • Segundo semestre de 2014
invertido, revisando la calidad de los insumos que
utilizan para producir educación desde las aulas.
Pero, ¿qué factores pueden ayudar a explicar la eficiencia
o ineficiencia de la inversión pública en educación en El
Salvador?
Los análisis de equidad fiscal y eficiencia económica
señalan que hay cuatro áreas de recursos que son clave
para mejorar los resultados de la educación99:
1. la capacidad financiera del Estado para asignar un nivel
adecuado de inversión por estudiante, pagar buenos
salarios a los docentes y contar con una infraestructura
escolar moderna; 2. las políticas administrativas
relacionadas con la gestión escolar, la definición
del tamaño de la clase y el número de estudiantes
por maestro; 3. las características de los docentes,
particularmente su formación y años de experiencia; y,
4. el contenido de la clase y el currículo en lo que
respecta a la educación preescolar, el conocimiento
de las habilidades de los estudiantes y la capacidad
para gestionar el buen desempeño de los estudiantes
de hogares con bajos ingresos y quienes muestran
mayor riesgo de fracaso escolar. Sin embargo, pareciera
que cuando se propone aumentar el presupuesto
público para educación, los argumentos a favor o en
99 Brewer, D. & Picus, L. (2014). Eficiencia económica. Encyclopedia of education economics and finance. Vol.1 Sage Reference. Thousand Oaks, California. United States. Págs. 249 y 250.
contra tienden a centrarse en la conveniencia de esta
inversión según la capacidad financiera del Estado. Esto
es precisamente lo que ocurrió durante el segundo
semestre de 2014.
Como se señaló anteriormente, el MINED justificó su
solicitud de incremento presupuestario a la Asamblea
Legislativa con base en los requerimientos del sector
y la necesidad de implementar políticas y programas
específicos. Mientras que la preocupación de los gremios
magisteriales giró en torno al desfinanciamiento del
presupuesto del MINED, particularmente en lo que
respecta a cubrir los costos de algunos programas y
los gastos de funcionamiento de las escuelas. También
hicieron hincapié en el cumplimiento de la Ley de la
Carrera Docente en lo concerniente a la revisión salarial.
Pero, a través de los reportes de distintos medios de
comunicación, da la impresión que en el debate faltaron
cuestionamientos serios sobre cuánto más es necesario
invertir para lograr ciertas metas educativas, y cómo se
deben asignar los recursos para obtenerlas al menor
costo posible. En los razonamientos suele haber una
Las áreas de recursos que son clave para mejorar la calidad son: la capacidad financiera del Estado, las políticas administrativas, los docentes y el contenido del currículo
41
EstudiosSociales
DES
ausencia de muchos de los temas listados en cada una de
las cuatro áreas de recursos que tienen un mayor efecto
en la calidad de los servicios educativos. No obstante, es
posible provocar la reflexión sobre algunos de ellos.
En relación con el financiamiento para programas
específicos sería interesante justificar su ampliación
y sostenibilidad con base en evidencia clara acerca
de su contribución en la solución de los principales
problemas que enfrenta la educación del país. Este es
el caso del Paquete Escolar, el cual ha estimulado el
empleo local y es bien recibido por los estudiantes y
padres de familia, pero no ha producido un impacto
positivo en la reducción de la deserción100. Además,
cerca del 61% del costo del Paquete Escolar benefició
a la educación primaria, invirtiéndose más en un nivel
en donde el principal reto es mejorar la calidad de los
aprendizajes. Por consiguiente, surge la inquietud si
hay otras alternativas de inversión que pueden ser más
eficientes para aumentar la permanencia en la escuela101,
lo cual liberaría algunos recursos para invertir en otros
insumos que pueden ayudar a mejorar la calidad, tales
100 Gutiérrez, M.; Suárez, C.; Urrea, Z.; Romero, J.; Arana, L; y García, R. (2014). Programa de dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares para estudiantes de parvularia y básica de centros educativos públicos y subsidiados. Presentación de resultados de la evaluación. Seminario “La política social y evaluación de programas 2009-2014”. Secretaría Técnica de la Presidencia, San Salvador.
101 Cuéllar-Marchelli, H. (2011). Reflexiones sobre la inversión pública en educación y su eficiencia. Informe de Coyuntura Social 2. Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, págs. 21-36.
como los libros de texto o guías de trabajo. También
podría considerarse asignar más fondos para resolver el
déficit de infraestructura y equipamiento en los centros
escolares. Según las cifras del MINED, el 50% de las aulas
tienen más de 60 años y no reciben mantenimiento
adecuado102, lo cual agrava el deterioro de la
infraestructura y aumenta el costo de su rehabilitación.
En el caso de las transferencias corrientes para cubrir
los gastos de funcionamiento de las escuelas o
“presupuestos escolares”, convendría cuestionar no
solo el tamaño del monto otorgado y por qué este no
llega a tiempo, sino también cómo se gasta. Al final,
lo más importante es que los fondos asignados a las
escuelas sirvan para cubrir el costo de aquellos insumos
que más influyen en los aprendizajes, por ejemplo, el
mantenimiento preventivo de la infraestructura depende
de la asignación del presupuesto escolar; también la
compra de material didáctico.
Finalmente, si bien es cierto que en un Estado de
derecho se debe respetar el marco legal, es imperativo
reenfocar el debate más allá de la revisión salarial que
exige la Ley de la Carrera Docente. Las remuneraciones
de los maestros son definidas, por ley, únicamente con
base en su grado académico y sus años de servicio.
Como ya se ha mencionado, los salarios deben ser
102 Canjura Linares, C. M. (2014). Plan Nacional de Educación en Función de la Nación. Versión preliminar en PowerPoint (sin publicar). Ministerio de Educación, San Salvador, El Salvador
Sería interesante justificar la ampliación y sostenibilidad de los programas con base en evidencia sobre su contribución en la solución de los problemas que enfrenta la educación
En el caso de los “presupuestos escolares”, convendría cuestionar no solo el tamaño del monto otorgado y por qué este no llega a tiempo, sino también cómo se gasta
42
Informe de coyuntura social
Educación • Segundo semestre de 2014
revisados cada tres años. Como se muestra en la gráfica
11, por cada cinco años de servicio, los docentes, con
licenciatura o posgrado (nivel 1) y quienes se graduaron
de un programa de tres años de profesorado (nivel 2),
ascienden automáticamente de categoría y reciben
aumentos salariales. El problema es que, según este
escalafón salarial, la diferencia en lo que ganan los
docentes del nivel 1 y 2 es relativamente pequeña, lo
cual no constituye un incentivo para continuar estudios
superiores. Además, un docente debe laborar más de 35
años para obtener un salario máximo cercano a US$1,000
al mes.
La estructura salarial actual no es atractiva para retener a
los mejores maestros ni atraer a jóvenes talentosos para
desarrollarse en esta profesión103. No se pueden obtener
mayores remuneraciones en función del desempeño;
103 Cuéllar-Marchelli, H. (2015). El Salvador. El estado de las políticas públicas docentes. Informes de Seguimiento PREAL. The Inter-American Dialogue y FUSADES. Antiguo Cuscatlán, El Salvador. Págs. 24 y 25.
y, más allá de preparar y dictar clases, no existen
mecanismos formales para estimular sistemáticamente
la participación en otras actividades de enriquecimiento
profesional, tales como: tutoría, investigación, diseño
curricular, formación continua, etc. En consecuencia, si la
estructura salarial y el sistema de desarrollo profesional
docente no ayudan a mejorar la calidad de los maestros,
los incrementos en las remuneraciones efectuados por
ley seguirán sin garantizar la eficiencia económica de
este esfuerzo de inversión.
Gráfica 11 Salarios docentes por nivel y categoría escalonada, 2015 (Salario mensual en US$)
Fuente: Ley de Presupuesto General de la Nación 2015, Ministerio de Hacienda.
1,020.07 953.34
899.38 848.47
800.45 741.16
686.26 623.87
927.34 866.68
817.62 771.34
727.68 673.78
623.87 567.16
Más de 35 años Más de 30 hasta 35 Más de 25 hasta 30 Más de 20 hasta 25 Más de 15 hasta 20 Más de 10 hasta 15 Más de 5 hasta 10 Hasta 5 años
GRÁFICA 5. SALARIOS DOCENTES POR NIVEL Y CATEGORÍA ESCALONADA, 2015
Nivel 1 Nivel 2
Fuente: Ley de Presupuesto General de la Nación 2015, Ministerio de Hacienda.
Si la estructura salarial y otros incentivos no mejoran la docencia, los incrementos en las remuneraciones efectuados por ley, no garantizarán la eficiencia económica de este esfuerzo de inversión
43
EstudiosSociales
DES
El reto es sincronizar las metas educativas con los requerimientos de inversión
Reflexionar sobre la eficiencia económica de la inversión
en educación se vuelve relevante en un contexto
de restricciones fiscales crecientes. La aspiración de
transformar la educación para impulsar el desarrollo
integral de las personas y la sociedad depende no solo de
la voluntad política para hacerlo, sino también de cuánto
se puede hacer y lograr con los recursos disponibles.
En el país, usualmente hay coincidencia entre los
funcionarios públicos, los tomadores de decisión,
los gremios magisteriales, los padres de familia y
los empresarios, entre otros actores, que financiar la
educación siempre es una buena inversión. Pero, a la
hora de exigir más apoyo a este sector muy poco se
razona sobre cuál es la mejor manera de asignar recursos
públicos que generalmente son limitados para conseguir
solucionar los principales problemas educativos del país.
Otro punto importante es que tampoco hay un consenso
mínimo sobre cuáles deberían ser las prioridades
nacionales y metas en educación, dado que hace falta
definir una estrategia de transformación de la educación
con una perspectiva de mediano y largo plazo que goce
de amplio respaldo social. Ya es tiempo de enriquecer
el debate en torno al financiamiento de la educación,
considerando que no solo se trata de determinar cuánto
cuesta universalizar el acceso o asegurar una formación
integral.
Dadas las presiones en las finanzas públicas, los
incrementos presupuestarios para educación deberían
condicionarse a la ejecución de acciones que buscan
claramente maximizar la eficiencia económica de la
inversión. Al respecto, quizá el reto más importante es
sincronizar las metas educativas con los requerimientos
44
Informe de coyuntura social
Educación • Segundo semestre de 2014
de inversión. Las áreas de recursos que son clave
para mejorar la calidad de los servicios educativos
son: la capacidad financiera del Estado, las políticas
administrativas relacionadas con la gestión escolar,
los docentes y el contenido del currículo. Lo que
verdaderamente debe importar es que cada dólar
invertido en educación produzca cambios sustanciales
en las oportunidades de acceso a la escuela y los
procesos de enseñanza y aprendizaje en las aulas.
Para concluir, con base en las reflexiones plasmadas en
este artículo se sugiere: 1. Profundizar en el conocimiento
de cómo mejorar la eficiencia en el uso de los recursos
para educación a través de estudios y análisis de costo
eficiencia y costo efectividad, a fin de contribuir al debate
informado y aportar soluciones concretas. Esto también
permitiría justificar la ampliación y sostenibilidad de
algunos programas con base en evidencia sobre su
capacidad para resolver problemas educativos. 2. Si el
principal desafío es mejorar la calidad de la educación,
es fundamental poner mayor atención en cómo
se utilizan los recursos para mejorar los ambientes
escolares y la infraestructura de los centros, apoyar la
profesionalización de los docentes más allá de considerar
incrementos salariales y cómo se gestiona para lograr
el buen desempeño de las escuelas, los docentes y
los estudiantes. Y, 3. Garantizar que los presupuestos
escolares sean adecuados, lleguen a tiempo y sean
utilizados eficientemente.
Lo más importante es que cada dólar invertido en educación produzca cambios sustanciales en la equidad en el acceso y los procesos de aprendizaje
45
EstudiosSociales
DES
Salud
Gestión pública hospitalaria:el desafío del Hospital Nacional Rosales
Salud • Segundo semestre de 2014
Introducción
Actualmente, los hospitales públicos alrededor del
mundo deben estar preparados para enfrentar los
constantes retos en el cumplimiento de sus funciones,
con el fin de lograr su objetivo de proveer servicios de
salud de calidad y la consecuente satisfacción de los
usuarios. Para ello, los hospitales deben evolucionar
hacia un “modelo de gestión” que permita: mejor
capacidad de planificación, aplicación de métodos
presupuestarios más rigurosos, mejoramiento de la
inversión en infraestructura, equipo y recursos humanos,
además de una permanente auditoría de sus procesos.
Además, indistintamente de su naturaleza pública, los
nosocomios han de tener la capacidad de mantenerse
actualizados con respecto a nuevas tecnologías y
avances científicos, ofrecer las mejores condiciones
laborales posibles, que les permita atraer y retener
personal altamente calificado, innovar de forma
permanente su función de investigación y docencia, y
finalmente funcionar de manera eficiente y rentable.
En El Salvador, la gestión de los hospitales públicos,
constituye un reto que cada administración sanitaria
ha enfrentado de acuerdo con la coyuntura, la cual es
determinada por diversos factores económicos, sociales
y políticos, característicos de cada período. En 2009,
la esfera política dio un giro en el país, lo que originó
cambios en las políticas sociales, incluyendo la de salud,
sector en el que desde entonces se implementa la
reforma sanitaria104, que repercute también en la gestión
hospitalaria.
104 Ver “Construyendo la esperanza. Estrategias y recomendaciones en salud”. Ministerio de Salud, San Salvador, El Salvador 2009.
Los hospitales públicos, son los principales responsables de la prestación de servicios de mayor complejidad de las poblaciones vulnerables y de la comunidad
46
Informe de coyuntura social
Salud • Segundo semestre de 2014
En el presente informe se detallan las circunstancias
en que se desarrolló la coyuntura de salud durante el
segundo semestre de 2014, y se aborda el caso particular
del Hospital Nacional Rosales (HNR), que ejemplifica el
cariz de la gestión de los hospitales públicos en el ámbito
nacional.
El problema de la gestión de los hospitales públicos nacionales
En El Salvador, la red pública hospitalaria está compuesta
por 30 hospitales, distribuidos en los 14 departamentos
del país: dos regionales, doce departamentales,
trece municipales, que componen el segundo nivel
de atención105. Los tres restantes, son los hospitales
especializados de referencia nacional y conforman el
llamado tercer nivel de atención asistencial.
En conjunto, constituyen un elemento esencial en la
entrega de servicios de salud de mayor complejidad,
105 El primer nivel de atención es el frente inicial para la atención de enfermedades y problemas de salud de baja complejidad, referiere al segundo nivel, cuando se requiere dar atención a situaciones de salud que no tiene la capacidad de resolver. El segundo nivel de atención, ofrece servicios de atención integral, preventivos, curativos de tipo ambulatorio, emergencias y cuenta con servicios de hospitalización; se atiende problemas de salud de un grado más complejo que los establecimientos del primer nivel de atención. El tercer nivel de atención, brinda servicios de hospitalización y servicios curativos especializados. Recibe pacientes referidos procedentes de todos los hospitales del país para la atención de problemas de salud complejos, que no pueden ser atendidos en los hospitales de segundo nivel de atención.
principalmente para la población más vulnerable y de
escasos recursos.
Por años, la insuficiente capacidad para satisfacer la
demanda de atención, un crónico desabastecimiento
de medicamentos, escasez de insumos, equipos en
mal estado, infraestructura cada vez más deteriorada,
limitado presupuesto, una calidad objetable de los
servicios, descontento entre el recurso humano y una
endeble satisfacción de los usuarios, han sido problemas
reiterados que los hospitales de la red pública nacional
enfrentan.
La presente coyuntura pone de manifiesto que estos
problemas se presentan de manera sistemática y
hasta la actualidad, ninguna administración ha podido
resolverlos de forma efectiva.
Aunque estas circunstancias se experimentan a diario
en todos los hospitales de la red pública, el caso del
principal hospital de referencia nacional es el que
dominó la coyuntura sanitaria durante el semestre
anterior y se expone a continuación.
El caso del Hospital Nacional Rosales
En esta sección se describen los problemas que enfrentó
el Hospital Nacional Rosales durante el segundo
semestre de 2014: la insuficiente disponibilidad de camas
hospitalarias para satisfacer la demanda, infraestructura
deteriorada o no aprovechada, recursos humanos
insuficientes, la escasez de medicamentos e insumos y el
conflicto entre la dirección y el cuerpo de médicos.
Treinta nosocomios conforman la red pública, de los cuales tres son hospitales de referencia nacional
47
EstudiosSociales
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El HNR es el principal centro de referencia del tercer nivel
de atención, para servicios de salud en medicina interna,
cirugía y sus especialidades, además es hospital escuela
para ambas disciplinas. Anualmente, egresa un promedio
de 20 mil pacientes, atiende 45 mil emergencias y 300 mil
consultas externas106; es decir, se trata de una compleja
organización, cuya diversidad de procesos y resultados,
representa un extraordinario desafío de gestión.
Las desavenencias entre el cuerpo médico y la dirección
del hospital fueron escalando progresivamente; los
señalamientos sobre las deficiencias del hospital
que no pudieron superarse durante los cinco años
de la administración anterior, y que en la práctica se
profundizaron, agudizó la crisis107.
Sumado a esto, la decisión del actual presidente de la
República de ratificar a los mismos funcionarios en los
cargos estratégicos, que pone en duda la capacidad
para resolver los principales problemas del sistema de
salud, aumentó la preocupación entre los miembros del
gremio108 109.
En este contexto, el Hospital Rosales mantuvo al
mismo director que desempeñó el cargo durante
la administración anterior, pese a los constantes
106 Ministerio de Salud. Disponible en: www.salud.gob.sv 107 “Médicos: Deficiencias se profundizaron en el hospital
Rosales”. El Diario de Hoy (29 de julio de 2014). 108 “Critican la continuidad de funcionarios en Salud” El Diario de
Hoy (2 de junio de 2014). 109 “Piden a Cerén revise jefaturas nombradas en salud” News
Millenium (12 de agosto de 2014).
señalamientos de una mala administración, que durante
su permanencia al frente del hospital, el sindicato de
médicos ha denunciado.
Insuficiente disponibilidad de camas hospitalarias.
Existe una insuficiente capacidad para satisfacer
la demanda en la Unidad de Cuidados Intensivos
(UCI) de Medicina y Cirugía, que es del 50% y 55%,
respectivamente, es decir, que solamente la mitad de
las personas que ameritan cuidados intensivos, son
ingresadas en esa área110.
El problema de la UCI −inaugurada en enero de 2012,
con una inversión de US$107,336 en infraestructura y
US$468,000 en equipamiento− es la falta de personal de
enfermería que no permite usar los cupos disponibles
para operar en su totalidad, pues teniendo capacidad
para 21 camas de medicina interna, solamente funcionan
14111. Tres años después, el problema persiste y la
creciente demanda aún no puede ser satisfecha.
Pero la problemática no se circunscribe únicamente a la
UCI, pues, en general, el hospital no puede compensar
la demanda de camas hospitalarias, lo que genera una
especie de círculo vicioso, ya que al no haber camas
110 “Los cupos son insuficientes para pacientes críticos en el Rosales” El Diario de Hoy (10 de agosto de 2014).
111 “Salud sin usar 7 camas de cuidados intensivos inauguradas en 2012”. El Diario de Hoy (10 de agosto de 2014).
El Hospital Rosales es una compleja organización, cuya diversidad de procesos y resultados representa un extraordinario desafío de gestión
Las camas hospitalarias deben utilizarse en forma adecuada para atender a la mayor cantidad posible de población que la necesite; la subutilización conduce a un inaceptable despilfarro de recursos
48
Informe de coyuntura social
Salud • Segundo semestre de 2014
disponibles para ingreso, algunos servicios como
emergencia se saturan y los pacientes deben esperar
hasta cuatro días o más para ser internados112. Lo anterior
resulta paradójico si se considera que, el mismo director
del hospital ha manifestado que en algunos servicios hay
camas sin utilizarse113.
Entre 2004 y 2010 el promedio de camas hospitalarias
fue de 446. En 2011, con la inauguración del segundo
piso del hospital de especialidades, la dotación de camas
registró un aumento del 47% (223 camas adicionales)
con respecto a 2010. Entre 2011 y 2014 el número
promedio fue de 695 camas (gráfica 12).
Si bien la dotación de camas hospitalarias ha
incrementado, aún parece estar lejos de alcanzar un nivel
adecuado, ya que el personal médico se ve siempre en
la constante necesidad de priorizar entre unos pacientes
y otros, incluso aquellos que se encuentran en estado
crítico.
Infraestructura no utilizada e insuficientes recursos
humanos. El problema adquiere una nueva dimensión
si se considera que existen proyectos de inversión
para efectuar mejoras en el hospital que no son bien
aprovechados, como el caso del tercer piso del hospital
de especialidades114, inaugurado hace más de un
año, pero que hasta la fecha, según declaraciones del
Sindicato de Médicos del Hospital Rosales (SIMEHR)
no se utiliza. Entretanto, el equipo se deteriora por el
112 “Sala de Emergencias del hospital Rosales saturada” El Diario de Hoy (12 de noviembre de 2014).
113 “El Rosales con 60 camas menos para hospitalización” El Diario de Hoy (3 de febrero de 2015).
114 Con una inversión de US$2.7 millones, el área cuenta con servicios de hospitalización, unidad de cuidados intensivos, sala de operaciones, sala de recuperación, y un total de 96 camas.
abandono y existen fallas en el sistema hidráulico y
eléctrico, que no se han corregido115.
El Ministerio de Salud (MINSAL), ha puesto en marcha
otro proyecto de remodelación de pasillos y algunas salas
de hospitalización, por un monto de US$1.3 millones. Es
preciso acotar que la situación de la excedida demanda
pudiera agravarse, ya que el hospital prescindirá de 60
camas, mientras duren los trabajos de remodelación116.
No obstante, el sindicato califica esto como una muestra
más de la improvisación y falta de planificación de
las autoridades hospitalarias y ministeriales, pues
se invierten cuantiosos recursos económicos en
áreas accesorias (cambio de pisos, paredes, techos o
ventanas), cuando hay otras necesidades apremiantes:
contratación de más médicos especialistas −entre 2004
y 2014, la contratación de plazas médicas ha incrementado
en 15%, lo que equivale a 63 plazas en 11 años (gráfica
13)− y personal de enfermería, adquisición de equipo
médico-quirúrgico117 118 y la carestía de medicamentos,
como el concurrente caso de la vacuna BCG, utilizada
115 Sindicato de Médicos del Hospital Rosales (SIMEHR) “Comunicado del Sindicato Médico Hospital Rosales” Febrero 2015. Disponible en: http://www.sindicatomedicohospitalrosalessimehr.com.sv/?author=2
116 “El Rosales con 60 camas menos para hospitalización” El Diario de Hoy (3 de febrero de 2015).
117 “$1.3 mill en remodelar y amueblar el Rosales” La Prensa Gráfica (7 de febrero de 2015).
118 Sindicato de Médicos del Hospital Rosales (SIMEHR) “Comunicado del Sindicato Médico Hospital Rosales” Febrero de 2015. Disponible en: http://www.sindicatomedicohospitalrosalessimehr.com.sv/?author=2
Entre 2004 y 2014 se contrataron únicamente 63 plazas de médicos especialistas
49
EstudiosSociales
DES
en el tratamiento del melanoma maligno y de la que
no hay existencia en el hospital desde hace ya algunas
semanas119.
119 “Médicos: El sistema de salud está enfermo” El Diario de Hoy (19 de febrero de 2015).
Escasez de medicamentos. En este contexto, cabe
señalar que una de las quejas más recurrentes es la
escasez de medicamentos. Al respecto, las autoridades
sanitarias han expresado que el abastecimiento ronda
el 83%120 121 (gráfica 14); sin embargo, reconocen que
los medicamentos que escasean son principalmente
aquellos utilizados en el tratamiento de enfermedades
críticas como el cáncer, diabetes e hipertensión122.
120 “Salud desmiente desabastecimiento de medicina en Hospital Rosales” Verdad Digital (30 de julio de 2014).
121 Las autoridades afirman que el hospital cuenta con el 83% de los medicamentos del cuadro básico.
122 “La escasez de fármacos, primer problema a tratar” El Diario de Hoy (4 de junio de 2014).
Gráfica 12 Hospital Nacional Rosales: Evolución de dotación de camas hospitalarias, 2004-2014 (número de camas) 436 454 450
425 425 462 472
695 695 696 696
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gráfica 1. Hospital Nacional Rosales: Evolución de dotación de camas hospitalarias, 2004-‐2014
(número de camas)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Dirección de Planificación de los Servicios de Salud. Unidad de Información en Salud, Ministerio de Salud (2002) y Unidad de Planificación del Hospital Nacional Rosales (2005- 2014)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Dirección de Planificación de los Servicios de Salud. Unidad de Información en Salud, Ministerio de Salud (2002) y Unidad de Planificación del Hospital Nacional Rosales (2005- 2014)
Gráfica 13 Evolución del número de plazas médicas Hospital Nacional Rosales, 2004-2014
Fuente: Elaboración propia con base en información del Departamento de Recursos Humanos del Hospital Nacional Rosales (2004- 2014)
408
471
Fuente: Elaboración propia con base en información del Departamento de Recursos Humanos del Hospital Nacional Rosales (2004- 2014)
2004 2014
63 plazas
Gráfica 2. Evolución del número de plazas médicas Hospital Nacional Rosales (2004-2014)
Los medicamentos que escasean son principalmente aquellos utilizados en el tratamiento de enfermedades críticas como el cáncer, diabetes e hipertensión
50
Informe de coyuntura social
Por su parte, el SIMEHR manifestó que algunos
medicamentos esenciales para pacientes hemofílicos
y renales, presentarán desabastecimiento, al igual que
la escasez que ya denuncian sobre medicamentos
para neurología y anestesia. Lo anterior lo adjudican al
reducido presupuesto con que cuenta el hospital para
este rubro –de US$4.3 millones según el sindicato y
aproximadamente US$7.0 millones de acuerdo con el
director– (gráfica 15) y a una mala planificación de la
dirección del hospital123.
Mientras las autoridades sanitarias insisten que los
niveles de provisión son adecuados, hay acciones
contrarias, como la demanda interpuesta por pacientes
hemofílicos ante la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, para hacer valer su derecho
constitucional a la vida y a la obligación del Estado de
123 “Sindicalistas Hospital Rosales anuncian desabastecimiento de medicinas” Diario El Mundo (29 de julio de 2014).
velar por la salud de los habitantes124, debido a la escasez
de factor VIII y factor IX que por meses han venido
experimentando.
Conflicto entre la dirección y el cuerpo médico.
La deteriorada relación entre el personal médico y la
dirección del hospital, ha generado profundos conflictos,
debido, por un lado, a la exigencia de que los médicos
marquen hora de entrada y salida a través de un
sistema biométrico, y por el otro, a los señalamientos de
condiciones laborales inadmisibles.
124 “Demandan a titulares de Salud y Hacienda por derecho a la salud” Diario El Mundo (9 de diciembre de 2014).
Salud • Segundo semestre de 2014
Gráfica 14 Hospital Nacional Rosales: Abastecimiento de medicamentos, 2008-2014 (% anual)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Unidad de asesoría técnica de medicamentos del Hospital Nacional Rosales (2008- 2014)
60.0% 60.0% 63.5%
87.5% 85.3% 84.2% 83.2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gráfica 3. Hospital Nacional Rosales: Abastecimiento de medicamentos, 2008-‐2014 (% anual)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Unidad de asesoría técnica de medicamentos del Hospital Nacional Rosales (2008- 2014)
La excesiva demanda, la insuficiente oferta y la falta de recursos para satisfacerla, obligan en ocasiones a dedicar solamente entre 5 y 7 minutos por paciente
51
EstudiosSociales
DES
Lo anterior se refleja en la exigencia –debido a la excesiva
demanda de atención− de que el especialista atienda
más pacientes que los programados125, llegando incluso
a recibir entre 8 y 16 pacientes por hora126, lo que
equivale a una consulta de 7.5 y 5 minutos por paciente,
respectivamente.
El descontento general que provocan estas deficiencias
y condiciones adversas en que labora el personal,
ha llevado a aplicar medidas como la suspensión de
labores, tal como la que se promovió en el Hospital
Rosales a principios de septiembre127 y que genera
problemas adicionales como el aplazamiento de las citas
125 Los médicos en el hospital Rosales tienen asignados 4 pacientes por hora, lo que equivale a 15 minutos de consulta por persona.
126 “Hospital Rosales: médicos continúan con reducción de labores” Diario Colatino (16 de septiembre de 2014).
127 “Médicos del Rosales suspenderían hoy la consulta externa” La Prensa Gráfica (12 de septiembre de 2014).
programadas y el consiguiente retraso de los tiempos de
espera.
De acuerdo con la titular del ramo, durante el tiempo que
se extendió el paro, cerca de tres mil pacientes quedaron
sin consulta y 120 cirugías fueron suspendidas128. Lo
anterior, sin mencionar el impacto en tiempo y recursos,
sobre todo para aquellos pacientes que vienen del
interior o de lugares remotos del país.
Esta situación suscitó a lo largo del conflicto, algunas
acciones como: la denuncia interpuesta por del director
del hospital ante la Fiscalía General de la República
(FGR) por la desatención de pacientes durante el paro
de labores, la consiguiente declaratoria de ilegalidad
de la huelga por el Juzgado Primero de lo Laboral129
128 “Notifican a 80 médicos del Rosales que la huelga es ilegal” El Diario de Hoy (18 de septiembre de 2014).
129 Ibíd.
Gráfica 15 Presupuesto destinado a compra de medicamentos Hospital Nacional Rosales, 2006-2014 (Millones de US$)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Unidad financiera institucional del Hospital Nacional Rosales (2006- 2014).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Unidad financiera institucional del Hospital Nacional Rosales (2006- 2014).
3.4
3.6
4.4
4.4
4.4
0.4
0.4
1.8
1.8
0 1 2 3 4 5 6 7
2006
2008
2010
2012
2014
Gráfica 4. Presupuesto des+nado a compra de medicamentos Hospital Nacional Rosales (2006-‐2014), millones de US$
MINSAL
Hospital US$4.0
US$4.8
US$6.2
US$6.2
US$3.4
52
Informe de coyuntura social
Salud • Segundo semestre de 2014
y la ratificación de esto por parte de la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia130.
Otras acciones fueron: el establecimiento por parte de la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
(PDDH) de una mesa de diálogo entre las autoridades
de Salud, las del HNR y del SIMEHR, en la que no se logró
establecer acuerdos; además, el descuento del salario de
aquellos médicos que no se adhieren a la normativa de
marcación biométrica y la expulsión del Colegio Médico
–sin precedentes− del director del hospital 131 132 133 134 135.
Entretanto, los equipos dañados (elevadores inservibles,
tomógrafo de la emergencia, arruinado desde hace
más de dos años)136 137, insuficiente suministro de
materiales básicos y otros insumos (como catéteres y
jeringas, y reactivos para los exámenes de sangre)138 y
medicamentos139, sobresaturación de áreas140 como:
quirófanos, UCI, hospitalización, consulta externa, entre
otros, siguen siendo una desoladora realidad para los
cientos de salvadoreños que, día a día, necesitan los
servicios de salud del principal hospital público del país.
130 “Sala de lo Constitucional ratifica que huelga de hospital Rosales fue ilegal” Diario Colatino (23 de octubre de 2014).
131 “Médicos analizan incrementar las protestas” La Prensa Gráfica (17 de septiembre de 2014).
132 “Notifican a 80 médicos del Rosales que la huelga es ilegal” El Diario de Hoy (18 de septiembre de 2014).
133 “MINSAL espera llamado de la PDDH ante caso del Rosales” La Prensa Gráfica (30 de septiembre de 2014).
134 “Expulsan al director del Hospital Rosales del colegio médico” El Diario de Hoy (10 de diciembre de 2014).
135 “Descuentan salario a médicos del Rosales” El Diario de Hoy (5 de octubre de 2014).
136 “Sindicalistas paralizan las oficinas del hospital” La Prensa Gráfica (3 de octubre de 2014).
137 “El TAC de la Emergencia del Rosales no funciona” El Diario de Hoy (20 de noviembre de 2014).
138 “Pacientes del Rosales podrían dejar de recibir diálisis peritoneal” El Diario de Hoy (18 de septiembre de 2014).
139 “Escasean dos anestésicos en hospital Rosales” El Diario de Hoy (26 de noviembre de 2014).
140 “Sala de Emergencias del hospital Rosales saturada” El Diario de Hoy (12 de noviembre de 2014).
En definitiva, el Hospital Rosales atraviesa por una
importante crisis, pero estos problemas no son nuevos.
Entonces, ¿qué factores enmarcan el problema de
gestión que impide al HNR, al igual que a los demás
nosocomios de la red pública, funcionar de manera
adecuada para garantizar una atención, oportuna y de
calidad?
A continuación se plantean algunos aspectos que
pudieran determinar la dimensión del problema, común
con todos los hospitales de la red pública hospitalaria del
país.
Determinantes de la dimensión del problema
Son muchos los factores que determinan el buen
funcionamiento hospitalario. Al observar los problemas
expuestos en el caso particular del HNR durante la
coyuntura, es posible señalar que muchos de ellos
se relacionan con fallas inherentes a las funciones de
gestión.
La gestión hospitalaria consiste básicamente en
planificar, dirigir y administrar los recursos con que
cuenta el nosocomio, para lograr eficazmente los
objetivos institucionales establecidos. No obstante, se
trata de una tarea difícil, pues son organizaciones de
En los hospitales, las fallas administrativas, a diferencia de otras instituciones, a menudo se traducen en riesgos sustanciales para la salud de los individuos
53
EstudiosSociales
DES
gran complejidad, en las que convergen la actividad
económico-administrativa, hostelería, ingeniería,
mantenimiento y muchas otras actividades de apoyo,
que se entrelazan con la asistencial y que se han tornado
imprescindibles para lograr una adecuada asistencia
sanitaria141.
Aunque la calidad de atención que un médico brinda a
su paciente, en razón de sus capacidades, preparación,
experiencia y conocimientos sea excelente, si el hospital
en el que atiende no es administrado efectivamente,
esa atención será deficiente y la salud del paciente se
pondrá en riesgo142. En tal sentido, la administración del
hospital debe efectuarse de la mejor manera posible
para asegurar un sistema eficiente en el que todos sus
componentes funcionen de manera armónica, para
brindar una atención en salud de calidad.
Las funciones de dicha labor se desarrollan de
una forma dispersa y fragmentada durante el día
a día de toda organización sanitaria, y deben ser
gestionadas adecuadamente para reducir el impacto
y las consecuencias que una decisión, producto de la
improvisación, pueda provocar o aún mejor, impedirla143.
141 Rodríguez, J. et al (2014) “La gestión hospitalaria centrada en el paciente” Archivos de pediatría. vol.112 no.1 Buenos Aires, feb. 2014.
142 Ketelhöhn, N., et al (2013) “Hospitales de Centroamérica” INCAE Business Review, volumen 2, Número 7 enero - abril 2013.
143 Ibíd.
La labor gerencial empieza por la planificación, que
consiste en definir los problemas existentes, identificar
necesidades y recursos, establecer objetivos prioritarios,
y exponer las medidas administrativas necesarias para
alcanzarlos.
El éxito de esta función estriba en la capacidad de
recopilar, analizar y utilizar información estratégica que
permita plantear la situación actual (adónde estamos)
y tomar una decisión sobre lo que debe hacerse (hacia
dónde vamos).
Cuando existe una falla asociada con esta actividad, las
decisiones generalmente no se orientan a la adopción
de estrategias eficaces, diseñadas para alcanzar los
objetivos, lo que en una organización hospitalaria incide
en términos de beneficios para el estado de salud de la
población.
Un ejemplo de ello son los períodos de
desabastecimiento de medicamentos o insumos,
determinados por la falta de previsión del tiempo entre
que se agotan los productos y el suministro de nuevos
abastos. Esto se asocia a una falla en la capacidad de la
institución de anticiparse y planificar adecuadamente, de
modo que cada uno de los componentes de la cadena
de gestión de suministros, funcione de manera eficiente
para garantizar la disponibilidad y la accesibilidad a
medicamentos que satisfagan las necesidades del
usuario, en el momento que lo requiera144.
Otro aspecto que profundiza la dimensión de la
problemática cuando no se ejerce acertadamente,
144 Herrera Camino, M.J. (2013) FUSADES. Análisis Social “Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos Reflexiones para el caso de El Salvador” diciembre de 2013.
La planificación, que consiste en definir los problemas existentes, identificar necesidades y recursos, establecer objetivos prioritarios
54
Informe de coyuntura social
Salud • Segundo semestre de 2014
es la dirección. El director tiene la responsabilidad de
planificar, organizar, coordinar y, sobre todo, poseer
liderazgo para facilitar una correcta provisión de los
servicios asistenciales. Además, debe mantener un
acercamiento constante y permanente con las personas
que laboran en la institución, que permita potenciar el
capital humano que está liderando145.
Por ello, es imprescindible que la asignación de los
funcionarios en cargos estratégicos −que conllevan una
importante responsabilidad en la toma de decisiones− se
realice de acuerdo con criterios basados en la capacidad
técnica de los individuos, lo que en definitiva incide en
la labor administrativa y en la adecuada provisión de
servicios a la población.
En el país, los hospitales de la red pública han
sido dirigidos rutinariamente por médicos,
independientemente de si poseen o no preparación
como administradores.
Aunque por mucho tiempo se ha asumido que, tener
médicos en posiciones de dirección es valioso para
el funcionamiento del hospital, no existen estudios
que evalúen la hipótesis de que los hospitales se
desempeñan mejor cuando están dirigidos por médicos.
Un estudio transversal, llevado a cabo por el Instituto
Alemán para el Estudio del Trabajo, reveló que si bien, la
145 Fundación Gaspar Casal, para la investigación y el desarrollo de la salud (2011). Gestión clínica. Madrid 2011.
evidencia no establece que los líderes médicos superen
a los administradores no médicos, sí existe una fuerte
asociación positiva entre la calidad de un hospital, si la
dirección la ejerce un médico146.
Indistintamente que sean mayores los beneficios o
las desventajas de contar con un director médico, la
dirección per se, está estrechamente relacionada con la
capacidad de la persona para dirigir de forma acertada
la institución. Ser, más que un gestor, un líder con la
habilidad de encontrar el justo equilibrio entre alcanzar
los objetivos institucionales y la necesidad de mantener
a todo el personal bajo su cargo con un buen nivel de
moral.
Otro punto esencial de la labor administrativa es la
gestión del tiempo. El tiempo dedicado a cada paciente,
constituye un elemento determinante de la calidad de
la atención sanitaria147 y aunque este es variable, en
términos generales oscila entre 10 y 15 minutos148.
146 Amanda H. Goodall. (2011) Physician-leaders and hospital performance: Is there an association? Discussion Paper Series. Institute for the study of labor, No. 5830. Alemania 2011.
147 La OMS define la calidad como el aseguramiento de que cada paciente reciba el conjunto de medios diagnósticos y terapéuticos más adecuado para conseguir una atención sanitaria óptima, teniendo en cuenta todos los factores y conocimientos del paciente y del servicio médico y lograr el mínimo riesgo de efectos adversos y la máxima satisfacción del paciente con el proceso.
148 Outomuro, D., & et al (2013). “Estimación del tiempo de consulta ambulatoria en clínica médica”. Revista médica de Chile, 141: 361-366 http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-98872013000300012&lng=es&tlng=es
Una consulta médica realizada en menos de 10 minutos es inaceptable, porque supone riesgos tanto para el paciente como para el médico
La dirección consiste en orientar a la institución, una vez se han definido los objetivos sobre el camino a seguir para facilitar una correcta provisión de los servicios asistenciales
55
EstudiosSociales
DES
¿Pero, es este tiempo suficiente para garantizar una
buena calidad de atención? El tema del tiempo de una
consulta es debatible, pero en general se afirma que
menos de 10 minutos es inaceptable, porque supone
riesgos tanto para el paciente, por ejemplo, que no le
detecten condiciones patológicas, como para el médico,
por el aumento de incidencia del síndrome de “burn
out”149 150.
Por tanto, el tiempo de duración ideal de una consulta
debe observarse desde la perspectiva de calidad más
que de cantidad, es decir, garantizar el tiempo suficiente
para que el médico (o el centro asistencial) cumpla con
la obligación ética para con sus pacientes en un nivel
razonable, que satisfaga sus necesidades de salud y
su percepción de la calidad del servicio recibido y, a la
vez, le permita al facultativo sentirse complacido con el
trabajo que realiza en la institución.
En cuanto a la administración de recursos, tal como la
gestión de camas hospitalarias, existen ciertos factores
que determinan la problemática y que el gestor debe
considerar para tomar decisiones acertadas: existencia
de información en tiempo real sobre la disponibilidad
de camas, la capacidad resolutiva para determinar
apropiadamente cuáles pacientes ameritan atención
hospitalaria especializada y cuáles deben ser referidos
a otros centros, cantidad de personal que facilite la
agilización de los procesos de ingreso y egreso, etc. Lo
anterior, con el propósito de superar las dificultades
de disponibilidad de camas hospitalarias y evitar los
prolongados tiempos de espera para ingreso y la
consiguiente saturación de áreas.
149 Ibíd.150 Afección que se presenta como agotamiento mental y físico,
cuando el estrés laboral es crónico. Es frecuente encontrarlo entre el personal médico cuya carga laboral usualmente es extenuante.
Finalmente, la correcta administración de una
organización tan compleja, depende de muchos factores,
pero principalmente de la capacidad de hacer una
buena gerencia, identificar las necesidades reales de
la institución, establecer los objetivos con base en las
prioridades planteadas y contar con información actual y
oportuna para garantizar el adecuado proceso de toma
de decisiones, que permita alcanzar una mejor calidad en
la prestación de los servicios, haciendo un uso eficiente
de los recursos disponibles.
Políticas vigentes
Con la reforma sanitaria, el MINSAL ha actualizado sus
manuales que se relacionan con algunos aspectos de
una buena gestión. En 2012, publicó dos documentos
normativos: “Lineamientos técnicos para categorización y
prestación de servicios hospitalarios” y la “Estrategia para la
mejora continua de la calidad en los servicios hospitalarios”.
El primero contiene los criterios para realizar la
clasificación de los hospitales, los requerimientos
necesarios para su funcionamiento y la prestación de
servicios, dentro del nuevo concepto de los hospitales
nacionales como parte de las Redes Integrales e
Integradas de Servicios de Salud (RIISS), bajo la
En 2012, el MINSAL publicó los Lineamientos técnicos para categorización y prestación de servicios hospitalarios y la Estrategia para la mejora continua de la calidad en los servicios hospitalarios
56
Informe de coyuntura social
Salud • Segundo semestre de 2014
Estrategia de Atención Primaria en Salud Integral.
Determina criterios ponderados que los establecimientos
hospitalarios en el contexto de la RIISS deben cumplir.
En cuanto al segundo, el propósito es mejorar la calidad
de la atención en los servicios hospitalarios en el marco
de las RIISS, estableciendo entre otras cosas, la definición
de indicadores de resultados para todos los niveles de la
organización y sus objetivos, que permitan establecer
el compromiso de cumplir con los requisitos y mejorar
continuamente la eficacia del sistema de gestión de la
calidad.
Adicionalmente, se cuenta con el Manual de organización
y funciones del Hospital Nacional Rosales, revisado y
actualizado en 2013, cuya finalidad es: establecer
de forma ordenada y sistemática la organización y
funcionamiento del hospital con las unidades y áreas
que lo conforman, definir los vínculos jerárquicos
internos y las relaciones externas y exponer la estructura
organizativa y la organización de las relaciones de trabajo
de sus diferentes componentes.
Actualmente, el MINSAL trabaja en la construcción del
Sistema de Costeo y Gestión para la red de hospitales,
una herramienta cuyo objetivo fundamental es
obtener el costo por paciente, basado principalmente
en el conocimiento de la oferta de servicios. Con este
sistema, se pretende mejorar la capacitad gerencial de
los directivos de los hospitales para el funcionamiento
eficaz y eficiente de los servicios hospitalarios,
institucionalizando la implantación de un sistema de
información gerencial que facilite la toma de decisiones.
El desafío persiste, pues el esfuerzo de formular políticas
públicas para mejorar la calidad de los servicios
hospitalarios exige acciones concretas en consonancia,
para ofrecer a los salvadoreños soluciones oportunas y
de calidad a sus problemas de salud.
Reflexiones finales
Las dificultades observadas durante la presente
coyuntura, evidencian que se trata de un problema
estructural asociado con una gestión institucional
perfectible, que impacta en el eficiente manejo de los
recursos, acceso equitativo, calidad de los servicios,
en el estado de salud de la población beneficiaria y la
satisfacción final de sus usuarios.
En 2013 se actualizó el Manual de organización y funciones del Hospital Nacional Rosales
Actualmente, el MINSAL trabaja en la construcción del Sistema de Costeo y Gestión hospitalaria para la red pública
La gestión basada en decisiones informadas, contribuye a perfeccionar la productividad y el uso racional de recursos
57
EstudiosSociales
DES
Los hospitales tienen un rol determinante en la respuesta
a problemas de salud pública de gran complejidad. No
hay duda que en nuestro entorno, los limitados recursos,
las exigencias políticas, la naturaleza organizacional
rígida y las necesarias reestructuraciones para adaptarse
a los cambios, constituyen importantes retos para los
hospitales públicos.
En gestión, debe asumirse que los nuevos retos muchas
veces surgen de manera más rápida que la capacidad de
adaptarse a ellos. Por lo que, considerar la variedad de
resultados que se producen en los servicios asistenciales
y contar con indicadores efectivos para medirlos, es
indispensable.
Cabe reconocer el esfuerzo del Ministerio de Salud en la
elaboración de documentos normativos institucionales,
que establecen objetivos, estrategias y lineamientos
orientados a mejorar el acceso a servicios de salud de
calidad.
Además de la voluntad por reconocer que para evaluar la
eficacia, eficiencia y efectividad de las estrategias, debe
analizarse el cumplimiento de los objetivos a través de
indicadores y de constantes procesos de auditoría. No
obstante, aunque constituyen adelantos, esto aún se
encuentra en proceso de implementación.
En tal sentido, la falta de un sistema de información
gerencial y un déficit de información sistemática en
los hospitales de la red pública –obtenida a través de
indicadores de calidad, recursos, costos, producción,
eficiencia, etc.− dificulta el proceso de toma de
decisiones. Esto, sumado a la limitada capacidad
administrativa de los funcionarios, restringe la
posibilidad de identificar permanentemente los vacíos y
debilidades, y de mejorarlos.
Lo anterior se hace ostensible por los reiterados
problemas del HNR, en la oferta de camas hospitalarias
para satisfacer la demanda, los prolongados tiempos de
espera, saturación de áreas clínicas, escasez de insumos
y medicamentos que experimentan a diario este y los
demás hospitales nacionales.
Existen documentos normativos orientados a mejorar la calidad de los servicios hospitalarios, pero el esfuerzo exige acciones concretas
La falta de un sistema de información gerencial y un déficit de información sistemática en los hospitales de la red pública, dificulta el proceso de toma de decisiones
Implementar en cada hospital de la red pública un sistema de indicadores de gestión permitirá asegurar la eficiencia de los servicios
58
Informe de coyuntura social
Salud • Segundo semestre de 2014
Por tanto, implementar en cada hospital de la red
pública, un sistema de indicadores de gestión, medible
y evaluado de forma rutinaria y la capacitación del
personal administrativo para su correcta interpretación,
permitirá fortalecer el proceso de toma de decisiones
que facilite hacer un uso racional y equitativo de los
recursos y asegurar la eficiencia en la prestación de los
servicios.
De allí también la importancia de contar con directores
que cuenten con los conocimientos y la formación
pertinente para utilizar correcta y oportunamente la
información que el sistema de información gerencial
proporcione. Lo anterior apunta a la necesidad de
reconsiderar la práctica de nombrar médicos en
cargos administrativos, que no posean conocimientos
gerenciales.
Una alternativa a esta problemática, es definir perfiles
específicos y establecer procesos de selección
transparentes como requisitos, de manera que los
funcionarios nombrados en cargos administrativos
estratégicos, posean las competencias idóneas para
desempeñar adecuadamente el cargo directivo y
asegurar que los criterios para su asignación sean
técnicos, no políticos.
Conviene señalar, también, la urgencia de materializar
proyectos de inversión para mejorar la capacidad
instalada de los hospitales públicos, especialmente los
del área metropolitana, que facilite descongestionar la
excesiva carga del Hospital Rosales, sumado, además,
a la necesidad de contratar capital humano calificado,
congruente con la creciente demanda hospitalaria.
En conclusión, el sector salud deberá reconocer la
urgencia de identificar las particularidades de su actual
entorno e innovar, transformar y responder eficazmente
a la creciente demanda de servicios asistenciales de
calidad, con el fin de garantizar la satisfacción de las
expectativas de su población.
Definir perfiles específicos y procesos de selección transparentes, aseguran la selección de funcionarios idóneos para los cargos administrativos estratégicos
Personal técnico
Comisión
Departamento de Estudios Sociales -DES-
Personal de apoyoAna Daysi de Ramírez
Editora de publicacionesYolanda Cabrera de González
Coordinadora de ComisiónCecilia Gallardo
Helga Cuéllar-MarchelliDirectora
Lisette Calderón
Leopoldo Dimas
Gabriela Góchez
María José Herrera Camino
Departamento de Estudios Sociales • DESFundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,FUSADES
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica, Apartado Postal 01-278,Tels.: (503) 2248-5600, (503) 2248-5711Fax: (503) 2248-5666
www.FUSADES.org
