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[EBALDUQUE ‐ INTERCAMBIO DE EXPEDIENTES ELECTRÓNICOS CON LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA] Premios a la Calidad e Innovación en la Gestión Pública 2014 Premio a la Innovación en la Gestión
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[EBALDUQUE ‐ INTERCAMBIO DE
EXPEDIENTES ELECTRÓNICOS CON LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA]
Premios a la Calidad e Innovación en la Gestión Pública 2014Premio a la Innovación en la Gestión
Nº EXPEDIENTE: 152-065336FECHA: 21 de noviembre de 2013REGISTRO TELEMÁTICO: 3479463
NOMBRE: M CRISTINA DEL CAÑO GILNIF: 46221798DCORREO ELECTRÓNICO: [email protected]
1 5 2 - 0 6 5 3 3 6NUMERO DE EXPEDIENTE
PREMIO A LA INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN 2013
Destinatario: M CRISTINA DEL CAÑO GIL Asunto: Admisión candidatura Fecha: 2 de diciembre de 2013
De acuerdo con lo previsto en el punto 3 de la base cuarta de la convocatoria del Premio a la Innovación en laGestión 2013, le comunico que la candidatura presentada por su organización con la práctica "eBALDUQUE:Sistema de información para la generación y foliado de expedientes electrónicos, que mediante la creaciónautomatizada de índices inteligentes, permite el acceso a su contenido documental y facilita su intercambio, entreotros, con la Administración de Justicia." ha sido admitida y le agradezco su participación.
El siguiente momento en el proceso es la elaboración de la memoria correspondiente cuyo plazo máximo depresentación es el 17 de febrero de 2014.
Si a lo largo del proceso requiriese alguna información adicional, el personal del Departamento de Calidad de losServicios le atenderá gustosamente.
Firma,
JOAQUIN S. RUIZ LOPEZDirector del Departamento de Calidad de los Servicios
C O R R E O E L E C T R Ó N I C [email protected]
D I R E C C I Ó N
C/. PRÍNCIPE DE VERGARA, 108, PLANTA 3, 28071, MADRIDTELÉFONO: (+34) 91 273 28 61FAX: (+34) 91 411 26 85
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ÁMBITO- PREFIJO CÓDIGO DE VERIFICACIÓN ELECTRÓNICO FECHA Y HORA DEL DOCUMENTO
ACC 01CE-7E0B-7549-E2C0-FF23-C335-01D7-8C4F 02/12/2013
EXPEDIENTE DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN NIF INTERESADO
152-065336 https://sede.administracionespublicas.gob.es/valida/
01CE7E0B7549E2C0FF23C33501D78C4F
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CONTENIDO
1 Resumen Ejecutivo .............................................................................................................................. 4
2 Presentación de la Organización ......................................................................................................... 5
2.1 Funciones y actividades .............................................................................................................. 5
2.2 Estructura orgánica ..................................................................................................................... 5
2.3 Principales servicios prestados ................................................................................................... 6
3 Memoria descriptiva ............................................................................................................................ 7
3.1 Creatividad y Conocimiento ........................................................................................................ 7
3.1.1 Objetivo de la Innovación ....................................................................................................... 7
3.1.2 Principales Actores ................................................................................................................. 8
3.1.3 Necesidad de la Innovación .................................................................................................... 8
3.1.4 Planificación e Implementación de la Práctica ..................................................................... 12
3.2 Impacto en la Administración ................................................................................................... 19
3.2.1 Beneficios ............................................................................................................................. 19
3.2.2 Otros Efectos ........................................................................................................................ 20
3.3 Transferibilidad y difusión ......................................................................................................... 21
3.4 Eficacia ...................................................................................................................................... 21
3.4.1 Alineamiento con los objetivos de la organización .............................................................. 22
3.5 Eficiencia ................................................................................................................................... 23
3.5.1 Retorno de la Inversión ........................................................................................................ 23
3.5.2 Otros Ahorros ....................................................................................................................... 24
3.6 Complejidad .............................................................................................................................. 26
3.6.1 Dificultades ........................................................................................................................... 26
3.7 Sostenibilidad ............................................................................................................................ 29
4 ACRÓNIMOS Y DEFINICIONES ............................................................................................................ 32
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1 RESUMEN EJECUTIVO
El proyecto “eBalduque – Intercambio de Expedientes Electrónicos con la Administración de
Justicia” pretende evolucionar hacia el mundo electrónico los intercambios de expedientes con la
Administración de Justicia mediante el establecimiento de nuevos métodos de trabajo.
El enfoque utilizado al abordar el proyecto ha requerido la redefinición completa del procedimiento
interno de tramitación, gracias a lo que se ha logrado una forma de envío totalmente nueva en soporte
digital con un impacto mínimo en el protocolo de interacción con los Órganos Judiciales.
La solución ha permitido sustituir la cultura del papel en todo el ciclo de vida de los expedientes de
recursos y reclamaciones por la utilización de documentos, firmas y envíos electrónicos entre unidades,
estableciendo una filosofía de trabajo fácilmente extensible a otros procedimientos.
En este sentido, cabe destacar que el proyecto se ha materializado mediante el uso de herramientas
informáticas corporativas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, lo que ha facilitado el proceso
de aprendizaje del nuevo método de trabajo por parte de los actores involucrados y ha permitido que la
inversión necesaria para su puesta en marcha haya sido muy reducida en comparación con el beneficio
obtenido (se estima un retorno de la inversión de 15,66 € por cada euro invertido).
El aspecto procedimental ha supuesto un esfuerzo importante para dar respuesta a las expectativas
de todos los actores involucrados: por un lado, de las unidades internas, a las que debía proponerse una
forma de trabajo adaptable a la naturaleza de los diferentes centros directivos del Ministerio; por otro,
de los actores externos, para los que al final del proceso debía obtenerse un expediente electrónico que
no colisionara con sus propias soluciones informáticas.
El resultado es un formato de expediente basado en documentos de texto que aporta, por un lado,
las ventajas del soporte electrónico en cuanto a la facilidad para buscar e intercambiar información y,
por otro, su neutralidad con la metodología interna de trabajo de otras organizaciones, manteniendo las
garantías de legalidad, seguridad y fiabilidad requeridas sin trasladar la complejidad técnica que conlleva
la solución.
A día de hoy, un 85% de los expedientes de recursos de este Ministerio se envían a las Salas de los
Órganos Judiciales competentes en formato electrónico y soporte CD, y ya se está trabajando para
remitir en su lugar únicamente el identificador de sus índices.
Esta iniciativa, enmarcada dentro de los objetivos estratégicos del Departamento que le permitan
convertirse en un Ministerio sin papeles antes de 2015, está alineada con la Agenda Digital para España,
aprobada el pasado 15 de febrero de 2013, que marca la hoja de ruta para el cumplimiento de los
objetivos de la Agenda Digital para Europa en 2015 y en 2020, e incorpora objetivos específicos para el
desarrollo de la economía y la sociedad digital en España. En ella se incluye como medida fortalecer la
industria TIC mediante el desarrollo de proyectos tecnológicos en servicios públicos clave, como son la
Educación, la Sanidad y la Justicia. En este último ámbito se pretende definir un plan de acción
orientado a la efectiva implantación del expediente judicial electrónico que permita reducir el volumen
de información en soporte papel que llega a la Audiencia Nacional, en cuyo proceso de digitalización se
ha venido trabajando en los últimos años. Asimismo, se incluye el de mejorar la e‐Administración y
adoptar soluciones digitales para una prestación eficiente de los servicios públicos, siendo una de sus
líneas de actuación avanzar en la “Administración Sin Papeles”.
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2 PRESENTACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN
2.1 FUNCIONES Y ACTIVIDADES
La Subdirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (SGTIC) se
enmarca en la Subsecretaría del Ministerio de Industria, Energía y Turismo
(MINETUR), Departamento al que corresponde “la propuesta y ejecución de la
política del Gobierno en materia de energía, desarrollo industrial, turismo,
telecomunicaciones y sociedad de la información”.
La Subsecretaría, a su vez, asume como función indeclinable preservar la gestión y garantizar la
neutralidad y, sobre todo, la eficacia del aparato administrativo. Para ello, ejerce la jefatura interna del
Departamento en materia de estructuras, normativa, procedimientos, recursos humanos, presupuestos
y gestión económica, y garantiza la prestación de los servicios básicos, incluida la coordinación y buen
funcionamiento de todos sus equipamientos y efectivos. Asimismo, provee de medios e instrumentos a
las unidades e impulsa políticas transversales, entre otras las de modernización de la gestión, en línea
con el espíritu de la Comisión de Reforma de la Administración Pública (CORA).
Las funciones asignadas a la Subdirección General de Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones son:
• Impulso y coordinación de la política informática del
Ministerio y sus diferentes organismos.
• Desarrollo de los sistemas de información necesarios
para el funcionamiento de los servicios.
• Implantación de la administración electrónica en el
Departamento.
• Gestión y administración de las redes de comunicación de voz y datos en los servicios
centrales, periféricos y en el exterior.
• Administración del dominio de Internet, el portal, la sede electrónica y la intranet del
Ministerio.
• Fomento de la presencia del Departamento en las redes sociales.
2.2 ESTRUCTURA ORGÁNICA
Históricamente, la SGTIC deMINETUR ha tenido en lainnovación uno de sus pilaresdetrabajo.
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2.3 PRINCIPALES SERVICIOS PRESTADOS
En el ámbito de la Subsecretaría
En el ámbito sectorial
Misión, Visión y Valores de la SGTIC
Misión: “Aportar valor e innovación al Ministerio a través del desarrollo de proyectos en el sector
TIC”, recogida en el reciente programa de Dirección por Objetivos implantado en el Ministerio.
Visión: Conseguir sus objetivos mediante el servicio a todas las áreas del Ministerio y el compromiso
de profesionales altamente cualificados, comprometidos con sus proyectos y capaces de generar
valor e innovación continuamente.
Valores:
• Mejora continua e innovación en todos los proyectos que se aborden, maximizando el valor
ofrecido al Ministerio en un entorno de austeridad.
• Liderazgo en el desarrollo de proyectos que incrementen la productividad.
• Transparencia en los procesos.
• SGTIC como motor de innovación y transformación al servicio de los objetivos de MINETUR.
La visión y enfoquea lahoradeabordarlos proyectos, seña de identidad de laSGTIC, ha conseguido grandes logros encuanto a Administración electrónica ytramitacióntelemáticaserefiere:
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3 MEMORIA DESCRIPTIVA
3.1 CREATIVIDAD Y CONOCIMIENTO
3.1.1 OBJETIVO DE LA INNOVACIÓN
En el contexto actual, en el que el estado del arte de la tecnología permite que la comunicación
instantánea entre dos puntos lejanos del planeta ya no sorprenda a nadie, parece inevitable que la
Administración ponga el foco en la reducción de tiempos y el ahorro económico en los intercambios de
información entre sus diferentes organismos.
La sustitución de los envíos de grandes cantidades de papel mediante los mecanismos
tradicionales por la puesta a disposición de la información a través de medios electrónicos está recogida
en la ley 11/20017 y los reglamentos que la desarrollan.
Para convertirla en una realidad, la Administración está impulsando diferentes medidas, como
la Plataforma de Intermediación de Datos, que permite consultar información concreta sobre
interesados en los procedimientos para los que hayan dado su consentimiento, evitando así pedir a los
ciudadano documentos y certificados que ya obran en su poder.
Los envíos de expedientes completos suponen un paso más y comportan una mayor dificultad,
tanto organizativa como técnica. Éste es el objetivo que pretende abordar este proyecto, en concreto en
el ámbito de los Tribunales de Justicia.
En ese sentido, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo dispone de una suite corporativa
de sistemas informáticos integrados entre sí, que forman parte de la vida administrativa cotidiana en el
MINETUR y que, gracias a la práctica de innovación aquí reseñada, permiten que cualquier empleado de
un Tribunal acceda a la página web https://aplicaciones.mitycia.es/AccesoArce/ y se descargue con
facilidad toda la documentación del expediente asociado a un recurso, debidamente indizado y foliado y
con todas las garantías de autenticidad, integridad y seguridad que exige la legislación actual.
El punto de partida para que esto sea posible es el CCV o Código de Consulta y Verificación,
asociado a todos los documentos electrónicos firmados y custodiados por este Ministerio.
Este código identifica los índices electrónicos de cada expediente, y permite identificarlos y
descargar toda la documentación adjunta al mismo, lo que permite sustituir envíos de varios kilogramos
de papel por unos pocos caracteres y sin embargo conseguir transmitir la misma cantidad de
información.
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Sirva de símil para explicar el objetivo que persigue este proyecto recordar
la imagen aparecida el pasado 30 de Septiembre de 2013, en la que el Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas presentaba ante los medios los Presupuestos
Generales del Estado para 2014 mediante un cartón con un código QR,
representación gráfica de una dirección web que sustituía al lápiz de memoria con
la documentación grabada en formato electrónico, que anteriormente había
desterrado a la tradicional entrega de miles de folios en papel.
3.1.2 PRINCIPALES ACTORES
El artículo 8.1 del RD 344/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica
básica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, establece las siguientes competencias para la
Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia
(SGRyR):
El estudio de los recursos administrativos, su tramitación y la elaboración de las propuestas de
resolución, así como de las reclamaciones previas a la vía judicial civil, de los expedientes de
revisión de los actos administrativos y declaraciones de lesividad.
Las relaciones con los juzgados y tribunales de justicia, a efectos de la remisión de los
expedientes y documentación que soliciten, la recepción de sus notificaciones y, en su caso,
preparación de la ejecución de sus sentencias.
La tramitación y propuesta de resolución de los procedimientos de reconocimiento de los
títulos profesionales expedidos por los Estados miembros de la Unión Europea y demás Estados
signatarios del Acuerdo sobre Espacio Económico Europeo.
A diferencia de otros Ministerios, en los que cada área sectorial o unidad organizativa gestiona
los recursos contenciosos interpuestos contra las resoluciones de su unidad, en el MINETUR, dicha
gestión queda centralizada casi de forma exclusiva en
la SGRyR. Como se explicará más adelante, esta
característica ha convertido a esta Subdirección en una
excelente palanca para impulsar la innovación en la
forma de trabajar de todas las unidades del
Departamento.
Se trata pues de una Subdirección de carácter horizontal, cuya misión es aglutinar en un único
punto, y bajo los mismos criterios de gestión, la resolución de los procedimientos relacionados con todo
tipo de recursos y reclamaciones a la actuación administrativa del Departamento de Industria, Energía y
Turismo.
3.1.3 NECESIDAD DE LA INNOVACIÓN
3.1.3.1 ANTECEDENTES
La resolución de un recurso Administrativo es un procedimiento complejo y formalista. No se
trata de una cuestión arbitraria, sino de cumplir con las garantías que la ley exige para salvaguardar los
derechos de ciudadanos y empresas, máxime cuando la presentación de un recurso está motivada por la
no conformidad con la resolución tomada por la Administración en una fase previa. Ante un Tribunal no
La Subdirección General de Recursos,Reclamaciones y Relaciones con la Justiciacentraliza la práctica totalidad de los recursosdelMINETUR.
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sólo los defectos de fondo son importantes: un procedimiento bien gestionado puede resultar nulo por
un defecto de forma.
Así pues, la innovación en esta área debe contar con la observación escrupulosa de todos los
requisitos establecidos en la normativa que le afecta.
La SGRyR apostó hace ya algunos años por contar con el apoyo de las nuevas tecnologías para
lograr un mejor seguimiento y una reducción de los plazos de tramitación, y conseguir, a la vez, un
incremento en las garantías jurídicas para los ciudadanos.
La primera versión de una aplicación para gestión de recursos proveía funcionalidades de
registro de los distintos trámites, e incluso ayudaba a generar algunos documentos de forma
automática. Sin embargo, la tecnología utilizada no permitía evolucionar algunos aspectos.
En el momento de plantearse este proyecto, la SGRyR contaba ya con una segunda versión de
la aplicación, diseñada ad‐hoc, que ofrecía funcionalidades como:
Registro de todos los expedientes y los trámites realizados sobre ellos.
Generación de escritos basados en plantillas, para agilizar la creación de documentos.
Integración con el Registro electrónico del Ministerio para tramitar todas las solicitudes
recibidas por este canal.
Integración con el Registro interno de la unidad (aplicación informática ROAD), que
permitía obtener toda la documentación presentada en papel por los ciudadanos, tras
haber sido escaneada por el Registro General.
Utilización de firma electrónica.
Sin embargo, el procedimiento contaba con un escollo que no podía salvarse sin la colaboración
del resto unidades del Departamento: los envíos de
expedientes.
Como parte de la tramitación de un
recurso administrativo, antes de elaborar la
propuesta de resolución se solicita, tal y como
señala preceptivamente la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, el informe y expediente del
procedimiento del que trae causa.
La unidad debía entonces remitir el
original en formato papel, realizando previamente
una copia. La SGRyR quedaba encargada del
almacenamiento de la documentación, unida al
expediente propio, hasta la resolución del
procedimiento.
En aquellos casos en los que se interponía
recurso contra la resolución del recurso
FasedeGestión•ExpedientedelaU.Gestora.
FasedeAdministrativo•ExpedientedelRecurso.•ExpedientedelaU.Gestora.
FasedeContencioso•ExpedientedeContencioso.•ExpedienteU.Gestora(ORIGINAL).•ExpedientedeAdministrativo(ORIGINAL).•ExpedienteU.Gestora(COPIA).•ExpedienteAdministrativo(COPIA).
FasedeArchivado•ExpedientedeContencioso.•ExpedienteU.Gestora(ORIGINAL).•ExpedienteAdministrativo(ORIGINAL).
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administrativo en el ámbito contencioso, se repetía un escenario similar pero, en este caso, la SGRyR
debía volver a solicitar el expediente original para su remisión al Tribunal competente.
Antes de enviar los originales de ambos expedientes, la SGRyR realizaba una copia de seguridad
de su propia documentación, que custodiaba mientras los Tribunales estudiaban los expedientes.
En resumen, se generaba la siguiente cantidad de papel: dos copias del expediente de la unidad
gestora, otras dos copias del expediente administrativo de la unidad de recursos, más los documentos
de intercambio entre el Tribunal y el Ministerio.
Finalmente, una vez que los Tribunales resolvían sus expedientes, retornaban los originales a
sus remitentes para su custodia, archivado o destrucción, con las consiguientes tareas de gestión. La
SGRyR se ocupaba de su carpeta, pero además debía encargarse de hacer llegar a la unidad gestora la
suya.
3.1.3.2 OPORTUNIDAD
El Ministerio de Industria, Energía y
Turismo presenta una intensa actividad reguladora
en sectores tan sensibles como el de la energía, y
gestiona políticas relacionadas con subvenciones,
como las del sector digital y la economía de la
innovación, que afectan directamente a
profesionales y ciudadanos.
Tal vez el número de recursos gestionados por este
Departamento no resulte excesivamente llamativo en comparación
con las cifras absolutas de otros organismos (como por ejemplo la
Agencia Tributaria), pero la complejidad de los asuntos que tratan y
su relevancia en términos económicos para el Estado elevan la
criticidad del buen funcionamiento del procedimiento interno de
tramitación.
Antes de iniciarse este proyecto, la SGRyR detectó diversos problemas en su gestión que planteó a
la SGTIC:
La unidad debía custodiar y archivar grandes volúmenes de papel durante períodos de
tiempo largos, superiores al año en la mayoría de los casos.
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La copia de cada expediente suponía un gasto valorado en 37,5 € (incluido el papel y el
tiempo de los recursos humanos necesarios para esa tarea) que, multiplicado por los 1.900
expedientes de recursos presentados el pasado año, representaba un gasto a tener en
cuenta.
El indizado y foliado de los expedientes debía realizarse, de forma manual por tratarse de
soporte papel, tanto sobre su expediente y como sobre el remitido por la unidad gestora.
Dada la heterogeneidad de unidades que se relacionan con esta Subdirección, era difícil
gestionar los diferentes formatos recibidos.
A pesar de las precauciones que tomaban todos los participantes en el procedimiento, la
posibilidad de algún error en la cadena que ocasionara la pérdida de algún documento
original era real.
Por otra parte, el entonces Ministerio de Industria, Turismo y Comercio se había fijado en el año
2010, dentro del marco del Plan Avanza 2, el año 2015 como fecha para eliminar totalmente el papel
(objetivo heredado, como hemos visto, por la posterior Agenda Digital para España, que incluye como
medida para mejorar la e‐Administración y adoptar soluciones digitales para una prestación eficiente de
los servicios públicos avanzar en la Administración Sin Papeles).
Siguiendo con la evolución hacia el mundo digital de la tramitación de los recursos y reclamaciones,
se presentaba además la oportunidad de convertir a electrónico dos nuevos pasos del procedimiento:
Recepción de los informes de otras unidades, preferiblemente en formato digital nativo
para evitar procesos de escaneo y otras gestiones.
Preparación de los envíos a Tribunales, para lo que se necesita recabar, indizar y foliar
tanto el expediente de la unidad gestora como el de la SGRyR.
Un requisito imprescindible para este hito, era cumplir con el concepto de expediente electrónico
que define la ley 11/2007 en su artículo 32:
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Para dar cobertura a este apartado, la SGTIC había iniciado el diseño de una aplicación,
denominada eBalduque, cuyo objetivo era precisamente el indizado y foliado de expedientes
electrónicos.
El punto de encuentro entre ambas subdirecciones llega en el momento oportuno. La SGTIC
busca una palanca de cambio que permita incluir en la cultura de la organización este nuevo concepto
electrónico y la SGRyR está interesada en lograr mejorar el control y eficacia de su gestión en lo que a
envíos de expedientes se refiere.
En resumen, los objetivos de ambas unidades se encuentran alineados entre sí y con las líneas
estratégicas del Departamento y cuentan, por tanto, con el apoyo de la Dirección.
3.1.4 PLANIFICACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA PRÁCTICA
3.1.4.1 ETAPAS
A finales de 2009 se inicia el proyecto, con el objetivo de digitalizar los envíos que se realizan
desde el MINETUR a los distintos Tribunales en el ámbito de los recursos y reclamaciones.
Año 2010
En una primera etapa, los únicos usuarios de la aplicación son los técnicos y auxiliares de la
propia SGRyR.
Durante el año 2010 y parte de 2011 se trabaja en la digitalización progresiva de los recursos en
fase de contencioso.
Año 2011
Atendiendo al procedimiento de trabajo explicado anteriormente, pronto se detecta que es
necesario ampliar el alcance del proyecto: sólo un 8,33% de los recursos presentados durante el año
2011 corresponden al ámbito contencioso sin fase de administrativo previa. Por lo tanto, para lograr
realizar envíos en formato electrónico a los Tribunales debe ampliarse el ámbito de actuación.
Artículo 32 Expediente electrónico
1.El expediente electrónico es el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a unprocedimientoadministrativo,cualquieraqueseaeltipodeinformaciónquecontengan.
2.Elfoliadodelosexpedienteselectrónicossellevaráacabomedianteuníndiceelectrónico,firmadoporlaAdministración,órganooentidadactuante,segúnproceda.Este índicegarantizará la integridaddelexpediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que unmismodocumentoformepartededistintosexpedienteselectrónicos.
3.Laremisióndeexpedientespodrásersustituidaatodoslosefectoslegalesporlapuestaadisposicióndelexpedienteelectrónico,teniendoelinteresadoderechoaobtenercopiadelmismo.
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Lograr un expediente electrónico de recursos en fase de administrativo hace crecer de forma
exponencial el número de actores que deben involucrarse en el proyecto. Por un lado, las unidades
gestoras de los procedimientos, es decir, todas las unidades del Ministerio, puesto que cualquiera de
ellas es susceptible de que sus actos sean impugnados. Por otro, actores singulares que intervienen en la
tramitación, como la Abogacía del Estado o el Consejo de Estado, que deben estudiar los expedientes
para evacuar sus informes.
Más allá de la dimensión organizativa, el día a día y el uso del sistema informático revelan
algunas carencias que obligan al rediseño de una parte del mismo. Éstas tienen que ver, sobre todo, con
los grandes volúmenes de información que hay que gestionar y la necesidad de ergonomía y facilidad
de uso.
Los recursos gestionados por el MINETUR pueden llegar a ser complejos y voluminosos en
ocasiones. Sirva de ejemplo un expediente real con 4.000 documentos, 200 páginas de índice y 5GB de
información (capacidad de un DVD completo). Este expediente, no sólo sirve de prueba de estrés para la
aplicación, sino que hace cuestionarse a los gestores la adecuación de la herramienta a sus necesidades.
Como resultado, en 2011 se rediseñan dos aspectos claves:
Posibilidad de elegir el contenido del índice, de forma que muestre sólo las carpetas o
documentos más relevantes.
Rediseño completo de la interfaz de usuario para facilitar la gestión de grandes
documentos y de un número muy elevado de los mismos.
El primero de ellos, el rediseño del índice, va enfocado a la usabilidad de los destinatarios finales del
expediente. El segundo, la interfaz de la aplicación, va dirigido a quienes deben generarlo.
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Año 2012
Dada la envergadura adquirida por el
proyecto con el cambio de ámbito de
aplicación, para lograr el éxito del mismo
resulta imprescindible el apoyo de la
Subsecretaría y la SGT.
El 1 de junio de 2012 se organiza una
reunión de lanzamiento con las unidades más
representativas del Ministerio por el volumen
de expedientes que se gestionan.
Este acuerdo supone cambiar, a partir
del 11 de junio de ese mismo año, la forma de
trabajo de las unidades en varios aspectos.
Dado que el objetivo es homogeneizar y
simplificar, se definen unas instrucciones que
quedan recogidas en una guía de trabajo
elaborada conjuntamente entre la SGTIC y la
SGRyR, y se distribuyen a todas las
Subdirecciones del Ministerio.
Asistentesalareunióndelanzamiento
S.G.deCoordinaciónyEjecucióndeProgramas S.G.deFomentodelaSociedaddelaInformación S.G.deServiciosdelaSociedaddelaInformación S.G.deContenidosdelaSociedaddelaInformación
S.G.deOrdenacióndelasTelecomunicaciones S.G.deRedesyOperadoresdeTelecomunicaciones
S.G.dePlanificaciónyGestióndelEspectroRadioeléctrico
S.G.deInspeccióndelasTelecomunicaciones S.G.deAtenciónalUsuariodeTelecomunicaciones
S.G.deEnergíaEléctrica S.G.deHidrocarburos S.G.deProgramasEstratégicos S.G.deDesarrolloNormativo,InformesyPublicaciones
S.G.deRecursos,ReclamacionesyRelacionesconlaJusticia.
S.G.deTecnologíasdelaInformaciónylasComunicaciones.
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La evolución de expedientes generados (denominados “eBalduques” por el nombre de la
herramienta utilizada) en términos anuales muestra el éxito del proyecto. El crecimiento en cuanto a
número de unidades participantes, que se fueron incorporando de forma gradual a partir de ese
momento, y del número total de expedientes es continuo:
3.1.4.2 HERRAMIENTAS FACILITADORAS
Para dar apoyo al cambio en la gestión, se ha dotado a los usuarios de las herramientas
necesarias para abordarlo, intentando minimizar el impacto del mismo en cada paso del procedimiento:
Generación de nuevos expedientes electrónicos: eBalduque es la herramienta desarrollada
para facilitar el indizado y empaquetado de expedientes electrónicos (acorde a la ley
11/2007 y su RD de desarrollo), junto con el P@C, la herramienta de firma corporativa en
el MINETUR.
Envío de expedientes electrónicos a la SGRyR: El procedimiento elegido se basa en el uso
de la aplicación ROAD, herramienta existente que ha sido necesario evolucionar para
simplificar su utilización y seguimiento.
Consulta y búsqueda de expedientes electrónicos ya generados: Se utiliza el Acceso ARCE,
cuya funcionalidad se amplía, y otras herramientas corporativas para contemplar
Procedimientoacordado
La SGRyR realizará una sola petición del expediente (en vez de las dos iniciales),disminuyendoalamitadlostrámitesdeestetipo.
Tanto la petición como la respuesta se formalizarán mediante la herramientacorporativaROAD,queactúaderegistro internoencadaunidad.Deestamaneraseconsiguemantener la formalidad de los trámites y facilitar el seguimiento de losasuntospendientes.
La respuesta incluirá el índice electrónico del expediente, que equivale a incluir elexpedientecompleto.
Para facilitar la gestión, cada unidad grabará su CD para envío a Tribunales yArchivo.
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expedientes empaquetados y proveer funcionalidades de consulta y descarga por distintos
actores.
Modelado del proceso de trabajo: Se define una Guía de Trabajo para los usuarios, que da forma al
procedimiento y detalla las instrucciones de cómo realizar los pasos. Dichas instrucciones están
accesibles desde la intranet del Ministerio.
eBalduque
eBalduque es una herramienta informática, desarrollada por el Ministerio de Industria, Energía
y Turismo que permite la generación de expedientes electrónicos tanto para uso interno como para
remisión a otros organismos y entidades de la Administración.
Para conseguirlo, eBalduque recoge los documentos que
conforman el expediente a partir de una carpeta ubicada en el
ordenador del usuario, genera el índice correspondiente y lo
envía a la firma de la persona responsable.
Este índice electrónico firmado constituye un documento
electrónico con la misma validez legal que el de una firma
manuscrita y garantiza:
‐ Que la relación de documentos del expediente es completa y no se ha modificado, puesto que
la firma electrónica garantiza que nadie podrá modificar el índice para añadir o quitar
documentos.
‐ Que el contenido de todos los documentos no ha sido modificado, ya que dentro del propio
índice se incluye una huella electrónica (o función resumen) de cada uno, que es única para
cada documento y que variará si se introduce una modificación en el mismo.
Estos mecanismos de seguridad, eliminan la necesidad del foliado tradicional en el formato papel,
con el consecuente ahorro en tiempo y recursos humanos destinados a la tarea y, a su vez, aportan un
mayor nivel de garantía.
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Otra salvaguarda adicional es que, tal y como se ha
comentado anteriormente, todos los documentos
incluidos en el eBalduque se guardan en el Archivo de
Constancias Electrónicas del Ministerio (ARCE).
A partir del índice, la aplicación construye dos
resultados para el usuario, que se utilizarán según el
propósito para el que se empaquete el expediente.
Ambos se basan en el concepto “Versión
imprimible”, de uso extendido en el MINETUR. Una
versión imprimible no es más que una copia legible en
formato PDF del documento firmado electrónicamente,
cuyo contenido es idéntico al original excepto por una
banda lateral en el margen izquierdo (marca de agua) en
la que se imprime un texto que indica que es un documento custodiado por MINETUR y el CCV asociado
al mismo para su consulta en la sede del Ministerio.
Así pues, a partir del índice original, se generarán dos versiones imprimibles del mismo cuya
diferencia se explica a continuación:
eBalduque auto contenido: Fichero comprimido en formato ZIP que incluye una copia del índice
en formato PDF y todos los documentos contenidos en el expediente, respetando la estructura
de carpetas original. Permite al destinatario consultar la documentación del expediente sin
necesidad de herramientas software adicionales ni dependencias de accesos vía internet. En
este caso, el índice contiene enlaces a los documentos contenidos dentro del propio ZIP.
eBalduque referenciado: Integrado exclusivamente por el índice en formato PDF (versión
imprimible), con la lista de los documentos asociados al expediente. La particularidad es que el
nombre de cada documento es un enlace que el usuario puede pinchar para acceder
directamente a la sede electrónica del MINETUR, más concretamente, a una pantalla de
consulta del contenido del propio documento.
Es decir, aunque visualmente ambas versiones del índice son idénticas, mientras en el primer caso
los enlaces apuntan a los documentos guardados en el soporte físico correspondiente (CD, memoria
USB...) en este segundo lo hacen a los documentos guardados en el ARCE. Esto permite sustituir el envío
de todo un expediente por el de su índice, llegando incluso a reducirlo al envío de su Código de Consulta
y Verificación. Disponiendo de él y de una adecuada conexión a Internet se podrá acceder a todo el
contenido del expediente.
P@C
Plataforma de firma electrónica del Ministerio de Industria,
Energía y Turismo que permite la tramitación electrónica de
documentos administrativos (firma electrónica de documentos
en formato XAdES). Se encuentra integrada con el Sistema de
Gestión de Recursos Humanos del Ministerio, lo que posibilita
la configuración de flujos de tramitación basados en la
estructura orgánica y funcional del MINETUR, con firmantes y
Balduque: (Del francés Bois-le-Duc, y este traducido de Hertogenbosch, ciudad holandesa donde se tejían estas cintas).
1. m. Cinta estrecha, por lo común
encarnada, usada en las oficinas para atar legajos.
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validadores. Permite entre otras funcionalidades la generación de versiones imprimibles con marca de
agua, delegación de firma, configuración de intervinientes ajenos a la organización e integración con
aplicaciones sectoriales de gestión.
ROAD
Es una aplicación que permite la gestión y seguimiento de los
asuntos y expedientes que forman parte de cada unidad como
registros de entrada y de salida, haciendo posible interactuar con
otras unidades, así como con el Registro General y con el Registro
Electrónico del MINETUR. Proporciona funcionalidad para la
búsqueda avanzada de asuntos, anexado de documentación,
impresión de informes e integración con el P@C.
Guía de Trabajo
Las instrucciones, acordadas con las unidades de gestión, reflejan
el procedimiento establecido y sirven de guía a los usuarios.
Para darle carácter oficial, se remitieron a todas las Subdirecciones
del Departamento por parte de la SGT, y se colgaron en la intranet
corporativa.
Acceso ARCE
Aplicación del Ministerio que permite la consulta de cualquier documento almacenado en su
Archivo de Constancias Electrónicas (ARCE).
Para facilitar la consulta y recuperación de los
expedientes, se amplió su funcionalidad de manera que,
accediendo a través de la red SARA (intranet administrativa), es
posible descargar los expedientes completos a partir del CCV del
índice.
Permite la descarga en un fichero comprimido de todos
los documentos, o bien solicitar su envío por email a la dirección seleccionada.
3.1.4.3 PRESUPUESTO
Este proyecto se desarrolla en una época de la austeridad presupuestaria. Es momento de
contención del gasto y la SGTIC enfoca el proyecto con la premisa de máxima reutilización de las
herramientas ya disponibles.
La mayor inversión en presupuesto se realiza para la herramienta eBalduque, que ha requerido
un equipo de 4 personas (3 de ellas dedicadas a tiempo parcial), y ha supuesto una inversión de
150.000€.
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Durante esta etapa, la SGTIC ha realizado un esfuerzo muy importante en cuanto a
aseguramiento de la calidad de los desarrollos, tanto desde el punto de vista estrictamente técnico,
basado en un diseño muy cuidado de la arquitectura de la aplicación y el uso de una metodología propia
para el aseguramiento de la calidad de los desarrollos (MIMO), como en la parte de usabilidad de la
misma para los usuarios.
Como resultado, el mantenimiento correctivo y evolutivo de la aplicación presenta un coste
reducido, que puede cuantificarse en 12.000€ anuales (1 persona de la SGTIC con dedicación parcial).
3.2 IMPACTO EN LA ADMINISTRACIÓN
3.2.1 BENEFICIOS
Los distintos aspectos abordados en el planteamiento del proyecto aportan beneficios en
diferentes ámbitos.
Por un lado, el esfuerzo en cuanto a la optimización de la gestión interna de los trámites permite la
reducción del tiempo de realización de los trámites:
Evita el doble envío de expedientes y las tareas asociadas a los mismos, sobre todo en el caso
del foliado de expedientes en formato papel, que conlleva mucho tiempo para grandes
volúmenes de información. En este caso, además del ahorro objetivo existe otro beneficio
indirecto: se evita destinar recursos a tareas repetitivas y de poco valor añadido, que pueden
ser fácilmente reproducibles por los ordenadores, contribuyendo así a la mejora de la carrera
profesional de los empleados de la unidad, que pueden dedicar sus esfuerzos a tareas de mayor
valor añadido.
Al unificar los canales de comunicación en uno solo, la labor de la SGRyR se facilita en gran
medida, pero también las unidades gestoras pueden comprobar mucho más fácilmente los
expedientes pedidos, recibidos y pendientes de enviar, así como una estadística de
actuaciones, que redunda en un mayor control de los plazos, aspecto importante en aquellos
recursos o reclamaciones con repercusiones económicas.
Otro beneficio derivado del procedimiento es la homogeneización de formatos en todos los
expedientes del Ministerio, facilitando la labor tanto de la SGRyR como la de las Salas de
Tribunales destinatarias de los envíos.
Por otro lado, la digitalización del procedimiento aporta mejoras en cuanto a la gestión documental
en varias dimensiones:
El almacenamiento de cada documento del expediente, y del propio índice como documentos
de ARCE, garantiza su disponibilidad en cualquier momento y la posibilidad de obtener cuantos
originales sean necesarios, dado que las copias idénticas de un documento electrónico son
consideradas documentos originales.
La posibilidad de cotejar cada documento contra la aplicación de consulta Acceso ARCE, facilita
la comprobación de la autenticidad de cada documento.
El propio índice incluye la huella digital de cada documento, de manera que si alguno de ellos
fuera sustituido, eliminado o añadido al expediente sería fácilmente detectable.
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El uso de las herramientas electrónicas corporativas aporta ventajas en la gestión y el seguimiento
de las unidades:
Desaparece la posibilidad de pérdida de expedientes y originales al no trasladarse los
documentos físicos en papel sino a través de ROAD, aplicación de registro interno de las
unidades que sirve como canal de transporte de los envíos entre la unidad gestora y la SGRyR.
Reducción del tiempo de realización de los trámites, puesto que los envíos electrónicos llegan
al destino de forma instantánea.
3.2.2 OTROS EFECTOS
En el tiempo transcurrido tras la implantación del proyecto se han detectado otros efectos positivos
que no formaban parte del objetivo pero han surgido a partir de la adopción de la nueva forma de
trabajo:
El número de eBalduques generado es muy superior al
número de envíos efectivos a Tribunales (más de 700
eBalduques en 2013 frente a los 150 envíos efectivos
realizados), debido a que se ha adoptado como
procedimiento de trabajo en las relaciones establecidas
por la SGRyR con otras unidades del MINETUR, así
como con organismos singulares que intervienen en la
tramitación.
Se ha consolidado el uso de la funcionalidad avanzada de ROAD: Aunque es una aplicación con
un largo recorrido previo y ampliamente utilizada para registro, algunas de las funcionalidades
más avanzadas, como los envíos y respuestas o la posibilidad de generación de oficios firmados
han visto incrementado su uso en gran medida gracias a este proyecto. De esta manera, los
usuarios han adquirido un conocimiento aplicable en otras situaciones, con los mismos efectos
positivos que los descritos para este procedimiento en cuanto al ahorro de tiempo y papel,
proyecto estratégico del Departamento.
La propia SGTIC ha aprendido y evolucionado algunas de sus prácticas y diseños a la hora de
abordar proyectos, estableciendo una filosofía de integración de las aplicaciones sectoriales
con ROAD para facilitar la comunicación entre unidades.
De cara al siguiente gran reto en la desaparición del papel, el uso de eBalduque favorece
sobremanera la transición hacia el archivado electrónico y la adopción de políticas de gestión
documental.
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3.3 TRANSFERIBILIDAD Y DIFUSIÓN
Como se ha mencionado en apartados anteriores, la herramienta eBalduque se integra con
diferentes aplicaciones corporativas del MINETUR, que podrían agruparse en los siguientes paquetes de
distribución de software:
Firma electrónica y custodia de documentos electrónicos (P@C‐ARCE)
Gestión de RRHH
Para poder hacer efectiva la réplica de esta práctica en otras entidades, será necesario que
dispongan previamente de estos
componentes.
Desde el año 2007 el MINETUR,
siguiendo la iniciativa de reutilización del
software desarrollado por las
Administraciones Públicas, ha distribuido el
software de las aplicaciones anteriores a
los once organismos de la figura adjunta.
Además, en el caso de eBalduque, el
uso de las últimas versiones de
herramientas tecnológicas ha permitido
realizar los desarrollos de forma que se
facilita mucho la reutilización de la
aplicación o de alguno de sus módulos.
En lo referente a su difusión, en el XI TECNIMAP
celebrado en Zaragoza en el año 2010 se presentó la
comunicación “Generación de expedientes electrónicos
para su envío – eBalduque”, que posteriormente fue
incluida como ponencia en la mesa denominada “Implicaciones económicas y mercado único”.
Más recientemente, la SGRyR fue invitada a participar en la mesa redonda “Ejemplo de éxito de
tramitación electrónica en las Administraciones
Públicas: Cargador del expediente judicial
electrónico y el plan intensivo de nacionalidad”, del
SIMO 2013, en la que tuvo ocasión de explicar la
buena acogida del proyecto tanto en la Audiencia
como en otras Salas, así como su visión sobre las
sinergias que podían derivarse del proyecto Cargador
del Ministerio de Justicia como mecanismo de
transporte electrónico de los eBalduques de MINETUR.
3.4 EFICACIA
El objetivo inicial del proyecto era la comunicación mediante expedientes electrónicos con los
Tribunales de Justicia.
Organismosalosquesehadistribuidosoftware:
AECID(AgenciaEspañoladeCooperaciónInternacionalparaelDesarrollo)
CEM(CentroEspañoldeMetrología) FOGASA(FondodeGarantíaSalarial‐MinisteriodeTrabajoeInmigración)
INE(InstitutoNacionaldeEstadística) InstitutoEspañoldeOceanografía MINECO(MinisteriodeEconomíaycompetitividad) MUFACE(MutuadeFuncionariosdelaAdministraciónCivildelEstado)
MuseoReinaSofía PME(ParqueMóvildelEstado) S.G.deServiciosPenitenciarios Turespaña
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En el año 2013 los Tribunales que figuran como destinatarios habituales de los eBalduques del
MINETUR son:
Adicionalmente otros Órganos destinatarios no previstos inicialmente son el Consejo de Estado y la
Abogacía del Estado.
3.4.1 ALINEAMIENTO CON LOS OBJETIVOS DE LA ORGANIZACIÓN
Una de las líneas estratégicas establecidas en 2013 por la Subsecretaría de Industria, Energía y
Turismo es la Reducción de costes sin detrimento de la calidad del servicio, declinada en dos objetivos
de primer nivel de la SGTIC:
Permitir que el Ministerio pueda ejercer sus competencias en un entorno de recursos
decrecientes a través de un funcionamiento eficiente gracias a las TIC.
Mejora del desempeño de los funcionarios evitando tareas repetitivas gracias al desarrollo de
procedimientos administrativos electrónicos
Como consecuencia de ellos se ha fijado el objetivo de segundo nivel de fomentar el incremento de
un 20% los expedientes electrónicos enviados a la Administración de Justicia, así como los recursos y
reclamaciones interpuestos por vía electrónica ante la Subsecretaría, avanzando en la consecución de
un Departamento Sin Papeles.
El indicador seleccionado para medir la consecución del objetivo es la relación porcentual de
expedientes en formato electrónico enviados a la Administración de Justicia en el ámbito de los recursos
y reclamaciones interpuestos ante el Ministerio entre los años 2012 y 2013, para el que se ha definido
un valor estándar de 20.
Tras revisar el grado de cumplimiento de dichos objetivos, se han obtenido los siguientes
resultados:
TribunalesdestinatarioshabitualesdeloseBalduquesdelMINETUR
TribunalSupremo.SaladeloContenciosoAdministrativos.Sección3ª. AudienciaNacional. TribunalesSuperioresdeJusticiadelasdiferentesComunidadesAutónomas. JuzgadosdeloContenciosoAdministrativo.
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Lo que arroja una diferencia de 58 puntos porcentuales y un incremento del porcentaje de
211% respecto al 2012, superando ampliamente las expectativas.
Por otro lado, y haciendo referencia a estrategias más generales, tal y como se ha expuesto con
anterioridad esta iniciativa está alineada con el plan de implantación del expediente judicial electrónico
de la Audiencia Nacional y su estrategia de digitalización, incluido en la Agenda Digital para España.
De hecho, a lo largo del 2013, el MINETUR ha mantenido reuniones con la División de Nuevas
Tecnologías de Justicia y la Secretaría General Administración de Justicia, para colaborar en la definición
de un proyecto para envíos de expedientes en formato electrónico directamente, a través de una
aplicación del Ministerio de Justicia denominada Cargador. Este proyecto se encuentra entre las
medidas presentadas al Consejo de Ministros el 10 de enero de 2014 en el informe sobre el grado de
avance en la implantación de la Administración Electrónica en la AGE.
3.5 EFICIENCIA
Como parte del seguimiento de todos los proyectos, es importante determinar no sólo el grado
de cumplimiento de los objetivos propuestos al inicio sino también la mejora real que supone para la
organización. Para ello es posible calcular indicadores de los ahorros en términos de tiempo y recursos
tanto humanos como materiales derivados de la implantación del proyecto.
En el siguiente apartado, se expone un resumen de las cifras obtenidas con la implantación de los
envíos electrónicos de expedientes.
3.5.1 RETORNO DE LA INVERSIÓN
A la hora de medir la eficiencia del cambio propuesto en la gestión del procedimiento, el
MINETUR dispone de la herramienta ARCAS. Se trata de un desarrollo horizontal para la AGE, que ayuda
a realizar los cálculos de ROI (Return Of Investment) o Retorno de la Inversión de los proyectos TIC,
incluido en el informe presentado al Consejo de Ministros del 10 de enero de 2014.
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ARCAS realiza los cálculos según el Método Simplificado para la Medición de Cargas
Administrativas y de su Reducción, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, basado a su
vez en el Modelo de Costes Estándar (MCE).
En los siguientes gráficos se muestran los resultados obtenidos para este proyecto:
3.5.2 OTROS AHORROS
El cambio de procedimiento realizado para la fase de administrativo, mediante uso de
eBalduque y ROAD para las peticiones de informe y expediente preceptivos, comporta un ahorro
adicional.
ROITotal=1566%,porloquecadaeuroinvertidoenelproyectoproducirá15,66eurosdeahorroenciudadanosyAdministración
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La siguiente tabla, extrae de la metodología de ARCAS una aproximación.
COSTE EN
PAPEL
COSTE EN
ELECTRONICO REDUCCIÓN
Copia del Expediente completo (Realización copias de documentos sencillos) 97,50 € 0,00 € 97,50 €
Generación del Documento de Remisión. 5,83 € 1,67 € 4,16 €
Elaboración del índice 5,83 € 1,67 € 4,16 €
Foliado del expediente 65,05 € 0,00 € 65,05 €
Firma del índice 1,25 € 0,42 € 0,83 €
Firma del documento de remisión 1,25 € 0,42 € 0,83 €
Intercambio de peticiones y expedientes entre unidades del Ministerio. 19,34 € 3,34 16,00 €
TOTAL 196,05 € 7,52 € 188,53 €
Por otro lado, es posible hablar de una Administración Pública ecológica por medio del uso de las TIC, en
ámbitos tales como consumo de papel.
Ahorroeconómico
La estimación del número de expedientes indizados y foliados, relacionados con Recursosadministrativos,correspondientesaexpedientesdelalegislatura2012‐2016son11.308.Eltotaldeahorroqueaportaelnuevoprocedimientoesde2.131.919,86€.
¿Cuántoskgdepapelsevan aahorrarenestalegislatura?
EltamañomediodeunexpedienteeBalduquees22,5MB. Eltamañomediodeunapáginaesde50KB. UnfoliotamañoDIN‐4(210x297mm)pesa4,9g.
¡26.008,4Kgdepapel!¡26toneladasdepapel!
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3.6 COMPLEJIDAD
3.6.1 DIFICULTADES
Dado el carácter multidisciplinar del proyecto, las dificultades encontradas han sido variadas. Se
pueden agrupar desde dos puntos de vista:
Dificultades organizativas, relacionadas con los procedimientos de trabajo y la gestión de las
unidades usuarias.
Dificultades técnicas, que se han ido solventando para dar cobertura a los nuevos
procedimientos.
3.6.1.1 DIFICULTADES ORGANIZATIVAS:
1. Ausencia de un procedimiento claramente definido y conocido por todos los actores
La difusión del nuevo procedimiento, con un nivel de detalle suficiente como para que todos los
usuarios entiendan y conozcan cómo deben trabajar, ha implicado un gran esfuerzo, tanto a la SGTIC
como a la SGRyR.
La dificultad radica en que el perfil de las personas que intervienen en el procedimiento es muy
variado, desde los Subdirectores Generales hasta los técnicos o los auxiliares que deben confeccionar los
expedientes.
Acciones llevadas a cabo para solventarla:
Definición del procedimiento a seguir por las unidades usuarias de forma conjunta por la SGRyR
y la SGTIC, aunando eficiencia y eficacia mediante el uso de una nueva aplicación (eBalduque) y
de herramientas corporativas disponibles (PAC, ROAD, …)
Establecimiento de la obligatoriedad de realizar el procedimiento íntegramente por vía
electrónica, contando para ello con el apoyo de la Dirección.
Difusión del mismo mediante jornadas formativas.
Creación y difusión de instrucciones detalladas y manuales explicativos tanto de las
herramientas como del proceso.
2. Adaptación del procedimiento a la realidad de todas las unidades del Departamento,
especialmente de aquellas que reciben un elevado número de recursos
Cada Subdirección organiza y reparte las labores de su personal de forma diferente, en función de
las necesidades y carga de trabajo que debe atender.
Aportar los mecanismos suficientes para adaptarse a cada una ha requerido dotar a las
herramientas de la flexibilidad suficiente y no establecer rigideces en la forma de trabajo.
Acciones llevadas a cabo para solventarla:
Revisión periódica del procedimiento.
Publicación del mismo en la Intranet del Ministerio.
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Asesoramiento a las distintas unidades sobre cómo acomodar los perfiles necesarios para
organizar el trabajo. Un ejemplo de ello es la asignación de los perfiles en las aplicaciones para
establecer roles de revisión y filtrado de los expedientes generados, o limitar quién puede
solicitar la firma del responsable.
3. Aceptación del formato de los expedientes por parte de los Tribunales
Uno de los mayores riesgos del proyecto era la incertidumbre ante la acogida que tendría el nuevo
formato de los expedientes en los Tribunales.
El cambio de recibir los expedientes en formato papel a recibirlos en formato electrónico y soporte
digital tenía implicaciones muy diversas, que podían llegar a suponer una barrera infranqueable.
A continuación se relacionan algunas de las acciones llevadas a cabo para solventar este punto. Se
puede apreciar que el estudio de las necesidades se produjo a todos los niveles.
Acciones llevadas a cabo para solventarla:
Obtención del apoyo de la Dirección: Se mantuvieron reuniones tanto por parte de los gestores
como por parte de la SGTIC para contar con el visto bueno de los responsables.
En el año 2010, la SGRyR mantuvo una reunión con la Dirección General de Modernización de la
Justicia, quien se mostró favorable al cambio, puesto que iba en la línea de los objetivos de su
proyecto de digitalización de los expedientes de Justicia.
Así mismo, en septiembre de ese mismo año, la SGTIC acordó establecimiento de un proyecto piloto
con la Audiencia Nacional.
Cabe resaltar en este punto la paradoja que se producía en esos momentos entre ambos
Ministerios: MINETUR trabajaba en formato electrónico en gran medida, tal y como se ha explicado
anteriormente, y la Administración de Justicia estaba invirtiendo un esfuerzo muy importante en
digitalizar los expedientes, haciendo hincapié en aquellos en fase de tramitación. Sin embargo, justo
en el momento previo al envío, MINETUR se veía obligado a transformarlo a soporte papel para,
una vez recibido en la Sala correspondiente, ser digitalizado de nuevo (sobre todo en la Audiencia
Nacional).
Adaptación a los procedimientos de trabajo en los registros presenciales de las Salas de los
Tribunales: Se trata de un aspecto operativo, no estratégico, pero el volumen de trabajo soportado
por los registros requiere poner especial atención en que el servicio a los ciudadanos no se vea
degradado por la introducción de elementos que puedan suponer retrasos o complejidades en sus
procedimientos de trabajo.
En el caso de la Audiencia Nacional, incluso se acordó un modelo de formulario en el que se
especificaba la información incluida en cada envío en un formato predefinido para agilizar sus
labores.
Adaptación al personal administrativo: La falta de medios materiales y humanos en la
Administración de Justicia ha sido objeto de numerosos titulares1 en los últimos años. No debe
1 http://www.lexnews.es/ccoo‐denuncia‐la‐falta‐de‐medios‐materiales‐en‐la‐administracion‐de‐justicia‐de‐granada/
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sorprender, por tanto, la ausencia de lectoras de DVD en los ordenadores de algunas Salas de
Tribunales de Justicia, que cuentan con un equipamiento informático muy básico.
Acciones llevadas a cabo para solventarla:
Grabación del expediente en un lápiz de memoria USB.
3.6.1.2 DIFICULTADES TÉCNICAS
1. Impacto en aplicaciones sectoriales en las que se encuentra la documentación de los expedientes
Muchas de las unidades gestoras cuentan con aplicaciones sectoriales que les ayudan en sus tareas.
El diseño del procedimiento requirió definir mecanismos eficaces para hacer pasar la documentación
contenida en ellas a la nueva herramienta sin necesitar realizar adaptaciones importantes en todas ellas.
Acciones llevadas a cabo para solventarla:
Establecer como entrada de la nueva aplicación la documentación en formato electrónico, no la
aplicación donde se encuentra almacenada.
Proveer a las aplicaciones de gestión de procedimientos que cuentan con un mayor volumen de
expedientes de funcionalidades rápidas de exportación documental.
2. Existencia de expedientes muy voluminosos (más de 4.000 documentos y documentos de gran
tamaño)
Como se ha dicho anteriormente, algunos de los expedientes tramitados en el MINETUR son
especialmente complejos y constan de gran cantidad de documentación.
Las técnicas habituales para el diseño de aplicaciones web en tecnología .NET se revelaron
insuficientes para dar soporte a los requerimientos. Se necesitó estudiar alternativas y soluciones
específicas para resolver algunos de los desafíos.
Acciones llevadas a cabo para solventarla:
Uso de técnicas de streaming para permitir descarga y subida de documentos grandes.
Diseño de la parte servidora basada en gestión de colas para evitar pérdidas de servicio por
saturación.
Para evitar la duplicidad de documentos ya registrados en ARCE se dotó a las versiones
imprimibles de los mismos de una propiedad que permite a la aplicación detectarlos.
Inclusión de funcionalidad de particionado de documentos automático en la propia aplicación.
3. Necesidad de que los magistrados accedan de forma fácil a la documentación
La lectura de los expedientes electrónicos supone un cambio grande frente al papel. En las
reuniones mantenidas, los magistrados mostraron su interés en algunos requisitos que les facilitaran su
trabajo con los expedientes:
Facilidad para encontrar los documentos más relevantes.
EBALDUQUE – INTERCAMBIO DE EXPEDIENTES ELECTRÓNICOS CON LA ADMINISTRACIÓN DE
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Evitar índices excesivamente largos debidos a listados exhaustivos de documentos poco
relevantes (por ejemplo en casos de expedientes con gran cantidad de facturas y otros
documentos justificativos).
Facilidades como poder copiar y pegar texto de los documentos recibidos para ayudarles a
componer sus informes.
Acciones llevadas a cabo para solventarla:
Dotar al expediente de un índice navegable, en el que hay hipervínculos a cada documento
para que el acceso sea directo.
Posibilidad de definir carpetas contenedoras de documentos para organizar mejor la
documentación.
Permitir definir los niveles de documentación visibles en el índice, de manera que se pueda
elegir entre mostrar el contenido de una carpeta o sólo indicar cuántos documentos contiene,
evitando así índices demasiado voluminosos.
Establecer pautas para la aplicación de técnicas OCR de reconocimiento óptico de caracteres
que permitan que el contenido de un documento previamente escaneado pueda ser copiado
4. Permitir que en un futuro próximo el envío sea remplazado por la puesta a disposición, de
manera que los Tribunales puedan descargar los expedientes completos sólo si lo consideran
necesario.
Acciones llevadas a cabo para solventarla:
Registrar toda la documentación en ARCE.
Funcionalidad para la regeneración de un expediente a partir de su índice, accesible desde la
red SARA que provee servicios de intranet administrativa.
3.7 SOSTENIBILIDAD
El grado de penetración de la “cultura eBalduque” en la organización puede considerarse muy
elevado, atendiendo tanto al número de unidades usuarias como al volumen de expedientes tramitados.
Observando la evolución mensual del número de expedientes generados se obtiene una idea
bastante representativa de la vida del Ministerio (con meses valle como agosto o diciembre), pero con
una clara tendencia al alza, cuyo pico máximo se produjo en el mes de julio de 2013, superando los 300
eBalduques generados.
EBALDUQUE – INTERCAMBIO DE EXPEDIENTES ELECTRÓNICOS CON LA ADMINISTRACIÓN DE
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Premio a la Innovación en la Gestión
30
A lo largo de este documento, se ha utilizado la expresión “generar un eBalduque” por “generar
un expediente indizado y foliado en formato electrónico”. Esta forma de hablar, que es utilizada por los
usuarios de forma habitual puede considerarse como un indicador cualitativo del grado de asunción de
la nueva metodología de trabajo.
Por otro lado, desde el punto de vista económico, el esfuerzo para mantener las herramientas
está suficientemente justificado desde el punto de vista del presupuesto, dado el elevado ahorro que
aportan al Ministerio.
3.7.1.1 PRÓXIMOS PASOS
Resumiendo los puntos desarrollados a lo largo de la memoria, a día de hoy pueden considerarse
superados los objetivos de:
Dotar a las unidades de los medios tecnológicos para la generación de expedientes
electrónicos.
Definición e implantación del procedimiento de trabajo adecuado.
Sin embargo, la evolución natural del proyecto debería permitir alcanzar los siguientes hitos:
Supresión de la grabación del soporte CD‐ROM, tanto por parte de las unidades gestoras como
por la SGRyR, puesto que tal y como se indicó al principio del documento, el código CCV es
suficiente para obtener el expediente electrónico en las Salas de los Tribunales.
Solventar de una forma efectiva y que cumpla con las garantías legales de procedimiento el
envío en formato electrónico a los Tribunales.
Para la consecución de ambos es necesaria una intensa colaboración con la Administración de
Justicia, y la definición de formas de trabajo conjuntas y compatibles entre sí con los distintos proyectos
de cada una.
Tanto la SGTIC, aportando la visión de la operativa tecnológica, como la SGRyR, han comenzado a
trabajar en la definición de los mecanismos que permitan conseguirlos a través de la participación en el
proyecto “Cargador” con la Administración de Justicia, aunque estas actuaciones se encuentran aún en
una fase muy temprana. Se trata de acordar el canal óptimo para la puesta a disposición del expediente.
Por otra parte, fuera del ámbito de los envíos a Tribunales, este proyecto ha permitido la
implantación de una herramienta que puede convertirse en horizontal dentro del Ministerio:
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Ampliando el número de procedimientos en los que se utiliza para la remisión de expedientes.
Ampliando los objetivos para los que se indizan y folian los expedientes, no sólo para su
remisión, sino también para el archivado electrónico a largo plazo.
Ambos objetivos de actuación se alinean además con la obligación establecida por el RD 4/2010, de
8 de enero de 2010 por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), de obligado
cumplimiento para toda la Administración general del Estado.
En definitiva, se trata de un proyecto que parte de acciones y objetivos operativos concretos, pero
con metas estratégicas y de carácter general en el MINETUR que tiene un largo recorrido por delante.
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4 ACRÓNIMOS Y DEFINICIONES
Acceso ARCE: Aplicación web (accesible desde la sede electrónica del MINETUR) donde es posible
consultar todos los documentos electrónicos y expedientes empaquetados con eBalduque a partir
del CCV (Código de Consulta y Verificación) asociado.
ARCE: Archivo de Constancias Electrónicas: Repositorio de documentos oficiales del MINETUR.
CCV: Código de Consulta y Verificación. Es el identificador único asociado a cada documento
almacenado en ARCE.
eBalduque: Conjunto de e‐documentos que integran un expediente administrativo en un momento
concreto (el de la firma del índice). Están ordenados cronológicamente y distribuidos en carpetas
para facilitar su comprensión. Garantiza Autenticidad, Integridad y No Repudio de su contenido
según Ley 11/2007 y su desarrollo normativo.
Huella electrónica (o Hash): Función matemática que permite obtener un código alfanumérico de
longitud fija a partir de la información de entrada (el contenido de un documento en este caso).
Dicho código presenta la propiedad de ser único para cada documento y cambiar ante la mínima
alteración del mismo, permitiendo asegurar su integridad.
MIMO (Ministerio, Metodología y Desarrollo): Metodología del MINETUR orientada al
aseguramiento de la calidad y diseñada para facilitar la gestión de los proyectos y homogeneizar los
procesos de desarrollo en todas las Áreas de Desarrollo de la SGTIC. Adopta principios de las
metodologías ágiles y de CMMI y sienta un conjunto de buenas prácticas y pautas que facilitan y
homogeneizan las actividades de desarrollo y mantenimiento.
OCR: Reconocimiento óptico de caracteres. Proceso dirigido a la digitalización de textos, los cuales
se identifican automáticamente a partir de imágenes, símbolos o caracteres que pertenecen a un
determinado alfabeto, para luego almacenarlos en forma de datos.
P@C: Plataforma de firma electrónica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo que permite la
tramitación electrónica de documentos administrativos. Todo documento firmado con el P@C es
guardado en ARCE donde se le asigna un CCV.
QR: Código de respuesta rápida. Módulo para almacenar información en una matriz de puntos o un
código de barras bidimensional, permitiendo que su contenido se lea a alta velocidad.
ROAD: Registro de Órganos Administrativos. Es una aplicación web que permite la gestión y
seguimiento de los asuntos y expedientes que forman parte de cada unidad como registros de
entrada y de salida, haciendo posible una interrelación de esos asuntos entre distintas unidades o
grupos de trabajo, así como con el Registro General y con el Registro Electrónico del MINETUR.
SARA (Sistema de Aplicaciones y Redes para las Administraciones): es un conjunto de
infraestructuras de comunicaciones y servicios básicos que conecta las redes de las
Administraciones Públicas Españolas e instituciones europeas facilitando el intercambio de
información y el acceso a los servicios. Permite a cualquier Unidad conectada proveer servicios o
utilizar los que ponen a su disposición otras Unidades de las diferentes Administraciones Públicas
Españolas o Europeas.
TIC: Tecnologías de la Información y Comunicaciones. Conjunto de tecnologías que se necesitan
para la gestión y transformación de la información y muy en particular el uso de ordenadores y
programas que permiten crear, modificar, almacenar, proteger y recuperar esa información. Las
TICs, como elemento esencial de la Sociedad de la Información habilitan la capacidad universal de
acceder y contribuir a la información, las ideas y el conocimiento.
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USB: Universal Serial Bus. Es un dispositivo de almacenamiento que utiliza una memoria tipo flash
(permite la lectura y escritura de múltiples posiciones de memoria en la misma operación), para
guardar información.
XAdES: Estándar de firma electrónica avanzada. Permite identificar al firmante y detectar cualquier
cambio ulterior en los datos firmados. Está vinculada al firmante de manera única y a los datos a
que se refiere.
