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Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales

El Asociativismo Municipal en América Latina

Asociaciones de Gobiernos Locales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,

Ecuador, México, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela

Proyecto Regional Descentralización/Desarrollo Municipal

El Asociativismo Municipal en América LatinaAsociaciones de Gobiernos Locales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, RepúblicaDominicana, Uruguay y Venezuela

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Las opiniones vertidas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor

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INDICE

Presentación 5

Resumen Ejecutivo 7

Capítulo 1: Introducción 9

Capítulo 2: El Contexto: Municipios, Población y Manejo Territorial 11

Capítulo 3: El Contexto: Las Condiciones Socio-económicas 15

Capítulo 4: El Asociativismo Latinoamericano: Tendencias y Características 18

Capítulo 5:Estructura temática e hipótesis de la investigación 20

Capítulo 6:La Representatividad de las AGL´s Latinoamericanas 23

Capítulo 7:La Comunicación de las AGL´s Latinoamericanas 39

Capítulo 8:La Coordinación de las AGL´s Latinoamericanas 49

Capítulo 9:Sostenibilidad de las AGL´s Latinoamericanas 53

Capítulo 10:Conclusiones Generales 61


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SIGLAS

AALMAC Asociación de Autoridades Locales (México)

ABM Asociación Brasileña de Municipios

ACHM Asociación Chilena de Municipios

ADAVE Asociación de Alcaldes Venezolanos

AECI Agencia de Cooperación Española

AGL´s Asociaciones de Gobiernos Locales

AMB Asociación de Municipios de Bolivia

AME Asociación de Municipalidades Ecuatorianas

AMMAC Asociación Mexicana de Municipios

AMPE Asociación de Municipalidades del Perú

ANADIS Asociación Nacional de Alcaldes Distritales (Perú)

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BMZ Ministerio de Cooperación Económica de Alemania

CGLA Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos (Ecuador)

CNI Congreso Nacional de Intendentes (Uruguay)

CNM Confederación Nacional de Municipios (Brasil)

COMAGA Corporación de Municipios de la Amazonía y Galápagos (Ecuador)

CTI Cooperación Técnica Internacional

DANIDA Organismo Danés de Cooperación para el Desarrollo

FAM Federación Argentina de Municipios

FAM Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia

FCM Federación Colombiana de Municipios

FEDOMU Federación Dominicana de Municipios (República Dominicana)

FENAMM Federación Nacional de Municipios de México

FLACMA Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociacionesde Gobiernos Locales

FNP Federación Nacional de Prefeitos (Brasil)

GTZ Cooperación Técnica Alemana

HABITAT Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

OPACI Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal

PIMEX Plataforma Internacional para el Intercambio Municipal

PGU Programa de Gestión Urbana

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

SNV Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo

URBANET Red para la Descentralización y el Desarrollo Municipal

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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Presentación

En esta publicación encontrará usted el documento denominado “A s o c i a t i v i s-mo Municipal en América Latina”, resultado del Proyecto Regional “Gestión delConocimiento para la Descentralización y el Desarrollo Municipal en AméricaLatina”, que viene ejecutando la Federación Latinoamericana de Ciudades,Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales FLACMA en cooperación conla Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), a través delPrograma de Modernización y Descentralización-PROMODE- E c u a d o r.

FLACMA y GTZ ante la necesidad de disponer de información práctica y di-recta del sistema asociativo en los países de Latinoamérica, acordaron reali-zar una investigación con los siguientes propósitos:

1. Conocer las fortalezas y debilidades de las Asociaciones, así como la na-

turaleza y calidad de las inter-relaciones de sus miembros, el estado, la

cooperación técnica nacional e internacional y la sociedad civil;

2. Actualizar la información sobre las Asociaciones Latinoamericanas, la des-

centralización y sus contextos, para identificar formas y sistemas de repre-

sentatividad, comunicación, coordinación, sustentabilidad, estrategias de

acción, y niveles de cooperación nacional e internacional.

3. Conocer los sistemas de elección de autoridades, la transferencia eficaz de

actividades técnicas, la calidad de gestión política y la capacidad de repre-

sentación de los intereses de los miembros de las Asociaciones, entre

otros.

Para realizar la investigación un equipo de investigadores visitó todos los paí-ses sede de las AGLs miembros de FLACMA, y aplicaron un cuestionario di-señado para recoger información como: i) datos generales; ii) población y nú-mero de municipios; iii) base legal del municipio; iv) estructura orgánica y ad-ministrativa de las AGLs; v) personal y recursos financieros de las AGLs; e, vi)información relevante que nos ubica en el contexto de su realidad política, ju-rídica, administrativa y financiera.

Los resultados de la investigación, según los ejes temáticos establecidos, nospermiten apreciar con objetividad la realidad de las instituciones que confor-man el núcleo central del asociativismo en América Latina, y que esperamosse constituya en un documento de consulta permanente para FLACMA, lasAGLs, los gobiernos centrales, las instituciones de crédito y asistencia técni-ca, los organismos de cooperación internacional, ONGs, y las propias ciuda-des que conforman el territorio latinoamericano.

No constan en esta investigación los países que conforman el Istmo Centroa-mericano, ya que esto corresponde a una nueva etapa que FLACMA, en coo-peración con FEMICA y Centro América, realizarán en una segunda fase.

La investigación se divide en varios capítulos que corresponden a:

1. Resumen Ejecutivo.

2. El Asociativismo Municipal en América Latina.

3. Veinte fichas técnicas ó perfiles de las AGLs Latinoamericanas.

La investigación estuvo bajo la responsabilidad del Doctor Rafael Quintero Ló-pez, Consultor de FLACMA-GTZ, Profesor Universitario y autor de 15 libros so-bre América Latina. Aprovecho para expresar al Dr. Quintero y al equipo téc-nico, en nombre de nuestras instituciones, el agradecimiento por el excelen-te trabajo realizado durante la investigación y la elaboración de los documen-tos que hoy entregamos para conocimiento de las AGLs, las municipalidadesy la sociedad latinoamericana.

Las fortalezas de las AGLs están ligadas al nuevo rol que están asumiendo losgobiernos locales, y los nuevos desafíos de la integración latinoamericana enun mundo globalizado, donde además existen graves deficiencias de las es-tructuras socio-políticas de los países, con situaciones de extrema pobreza einequidad que se han convertido en un enorme obstáculo para el desarrollohumano.

El compromiso de FLACMA es trabajar para fortalecer el movimiento munici-palista latinoamericano, y lograr una verdadera integración que nos permita,a través de los gobiernos locales, construir un sistema que posibilite el creci-miento y desarrollo de los pueblos, y alcanzar una sociedad donde la demo-cracia, la equidad, la economía, y la justicia social se constituyan en el eje delaccionar para un desarrollo humano integral.

Quito, 11 de enero del 2005

Jaime Torres LaraSecretario Ejecutivo de FLACMADirector Ejecutivo de CELCADEL


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Resumen Ejecutivo

El Asociativismo Municipal en América Latina, presenta los principales resul-tados de la investigación sobre 20 Asociaciones de Gobiernos Locales-AGL´sen América Latina. (12 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,Ecuador, México, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Vene-zuela).

El propósito de la investigación se orientó a: 1) conocer sus fortalezas y de-bilidades así como la naturaleza y calidad de sus interacciones con sus miem-bros, el Estado, la cooperación técnica nacional/internacional y la sociedadcivil; y 2) actualizar la información disponible sobre las AGL´s latinoamerica-nas, la descentralización y sus contextos para identificar sus formas y siste-mas de representatividad, comunicación, coordinación, sostenibilidad, estra-tegias de actuación y niveles de cooperación nacional e internacional.

Un balance general identifica lo siguiente:

Las fortalezas de las AGL´s, están ligadas a:

• el nuevo rol que está asumiendo el municipalismo en el contexto de la agu-da crisis socioeconómica y política,

• el asociativismo, como un movimiento que responde a expectativas sus-tentadas en nuevas experiencias y propuestas, a través de su mediación,

• la acción de las AGL´s basada en agendas consensuadas que represen-tan los intereses de sus aliados estratégicos (municipios, instituciones pú-blicas, ONG´s organismos de cooperación internacional), contribuyendo ala superación del municipalismo tradicional y al desarrollo de un nuevo mu-nicipalismo con roles, principios y valores renovados,

• el aporte a la construcción de la democracia en la región: debido a su pre-sencia los gobiernos locales se constituyen crecientemente en centros depoder con más sociedad civil que gobernar,

Como debilidades:

• tendencia a la representación de los municipios grandes y medianos,

• desarrollo desigual en los procesos de capacitación y asistencia técnica,cuyos medios empleados revelan ser predominantemente tradicionales ysu orientación temática con énfasis en la modernización administrativa delas municipalidades antes que en el impulso a los procesos de democrati-zación y descentralización,

• carácter espontáneo -no racional y planificado- de la sistematización de ex-periencias, realizada en una mayoría de casos sin la aplicación de un sis-tema, o de bases de datos; y


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• predominio de una mediana a baja capacidad de coordinación con el en-torno institucional, evidenciando el carácter heterogéneo y el desarrollo de-sigual de las AGL´s,

• estructura de personal caracterizada por la inequidad de género.

Los resultados de este informe serán utilizados por FLACMA para la formula-ción de políticas y programas de fortalecimiento institucional de las AGL´s.

José Díaz Zapata

Asesor Principal-GTZ

Capítulo 1. Introducción

Este estudio es uno de los resultados de una investigación originalmente di-señada por un equipo de la GTZ/FLACMA en 2003 sobre las asociaciones degobiernos locales de América Latina1. Esa exploración integró al estudio aveinte asociaciones de gobiernos locales nacionales (AGL´s) de todos lospaíses sudamericanos, con excepción de Guyana y Surinam. De América delNorte integró a México, y de El Caribe a la República Dominicana.

Para este informe he usado el resultado del procesamiento de datos de los188 cuestionarios aplicados en esos países por cinco investigadores; mis ob-servaciones directas en cinco de los doce países visitados y los informes cua-litativos sobre las diversas AGL´s, escritos específicamente para esta investi-gación, por los analistas Jorge Proaño (para Colombia, Perú y Bolivia), AlexRosenfeld (para Argentina y Chile), Rafael Quintero (para Brasil, Ecuador, Uru-guay y Paraguay), Néstor Vega (para México y Ecuador) y Alfredo Villacrés(para República Dominicana y Venezuela). La investigación de campo se rea-lizó entre marzo y abril de 2004 en todos los países. Pero luego, en junio deeste año hubo que completar el levantamiento de datos en Ecuador y paraotras AGL´s, pues la tasa de respuestas conseguidas en varios países variósubstancialmente de país a país.

Muchas de las preguntas de los cuestionarios - de 12 tipos distintos en total,con más de 300 preguntas y aplicados a 135 informantes claves (autoridadesy funcionarios de las AGL´s, alcaldes, funcionarios estatales y de las CTI) -,apuntaban a recabar información factual. Pero otras, no pocas, se dirigían aconocer las actitudes y percepciones presentes. Y aquí cabe una advertencia.Me refiero a que los cuestionarios dirigidos a personas preseleccionadas ins-titucionalmente, a mi entender, no sirven para inferir conductas de actores “talcomo tienen lugar” en la realidad. Muchas preguntas requerían, por ejemplo,que el informante recordara cómo se comportaban otros actores en el pasa-do reciente, o hace un año, o en el último trimestre o semana. Aquí la memo-ria es mala compañera. La enorme mayoría de las personas no recuerdan,con precisión, qué hicieron hace dos días. Cuando esto pretenda hacerse,en un ejercicio de ciencias sociales, debe primar entonces una selecciónaleatoria rigurosa de los informantes de un universo más vasto. Y ello no fuesimplemente posible en esta investigación, pues los informantes calificadosfueron, necesariamente, los funcionarios y directivos de las propias AGL´s.

Es así, por ejemplo, que el cuestionario a los alcaldes (llamados también in-tendentes, síndicos o prefectos) que se aplicó en 9 países a un total de 15 deellos, solo pueden tener un valor ilustrativo. Y ello porque las autoridades mu-nicipales entrevistadas no fueron seleccionadas aleatoriamente, es decir, es-cogidas al azar de una muestra, que no estableciera “un control rígido sobreningún factor” (Blalock,1944:29). Pero, hacer ello resultaba por costos y tiem-po, una práctica imposible que no se justificaba, por lo cual, se procedió auna solución de compromiso: los alcaldes entrevistados serían los indicados

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1 Otro resultado de este trabajo constituyen los 20 perfiles de las AGL´s que el lector encontrará en el Cd adjunto a este volumen.

y presentados por las AGL´s, pues ello era practicable y facilitaba el proceso,tal como en realidad ocurrió, con la ventaja adicional de haber involucrado alas asociaciones en el compartimiento de facilidades atorgadas al proceso in-vestigativo.

Por otra parte, no creo que se pueda, desde una perspectiva comparativa, je-rarquizar a las asociaciones de municipalidades latinoamericanas, otorgándo-les un conjunto de puntos por cada aspecto investigado y llegar, así, a una es-cala automática, dejando ponderar esos puntajes. Esto resiente el rigor por-que descontextualiza a las asociaciones investigadas, en países tan diversos.Por ello, he reducido al máximo ese tipo de operaciones en esta ponencia. Elreto es, entonces, saber cómo comparar el esfuerzo, la capacidad que cadaaspecto de la vida institucional y del grupo comporta en los 12 países distin-tos, con regímenes sociales, económicos y políticos también diversos.

Por todas estas razones, este trabajo integra, además de los resultados de lainvestigación de campo del cual provienen las cifras de los 30 cuadros cons-truidos, criterios sobre las tendencias generales sobre el objeto analizado, ob-servadas en todos ellos o en la mayoría de esos países. Solo así nos acerca-remos al propósito de esta investigación. En efecto, dentro de los objetivos deFLACMA y de la GTZ, esta investigación se orienta a conocer debilidades yfortalezas de las AGL´s y a conocer el espacio, capacidad y reacción políti-ca que pueden tener en relación al Estado, los propios miembros asociadosy la sociedad civil en la región.


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Capítulo 2. El Contexto: Municipios, Población y Manejo

Territorial

Los países latinoamericanos cuyasasociaciones de gobiernos localesnacionales investigamos, com-prenden una población de468’898.571 habitantes, 78.1% delos cuales viven en áreas urbana.De los 12 países estudiados, se ob-tuvo información sobre número deáreas metropolitanas en 9, regis-trándose un dato aproximado de38 áreas metropolitanas, de lascuales 30 (79%) corresponden aBrasil y Colombia con 17 y 13, res-pectivamente 2. Se trata, entoncesde estados que, salvo Pa r a g u a y,coinciden en mostrar la realidad de“la región más urbanizada de lasque se hallan en vías de desarro-llo...exhibiendo así un nivel de ur-banización igual al del mundo de-s a r r o l l a d o ”3 (Véase Cuadro No.2).

Considerando la población totalde los 12 países estudiados y elnúmero total de municipios regis-trados en ellos (14.932), cada mu-nicipio representaría, en promedio,una población de 31.402 habitan-tes. Según país, 4 de los 12 países estudiados (33.3%) están por debajo de lacifra promedio latinoamericana de número de habitantes representado porcada municipio (Argentina, Bolivia, Paraguay y Perú). Los 8 restantes registrancifras superiores al promedio. En el caso de Venezuela se dobla la cifra pro-medio, mientras en el de Uruguay ésta llega casi a sextuplicarse. Según país,la relación población-municipios sería la que se muestra en el Cuadro No. 1.

El hecho de que exista en estos países de América Latina, en su conjunto, unmunicipio por cada 31.402 habitantes, y uno por cada 1,293 km2, denotaque la hipertrofia centralista del pasado, acompañada, entonces, también, porla no elección de las autoridades municipales en algunos países, ha cedidoa una corriente de descentralización en las últimas décadas. Pero, esta co-rriente no aparece todavía, por doquier, con pujanza.

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2 En dos casos (Uruguay y Paraguay) se reconocen estas áreas de hecho, aunque no de derecho.

3 El texto citado viene de la “Declaración de Santa Cruz de la Sierra”, Bolivia, aprobada el 21 de abril de 2004 por el Primer Congreso de FLACMA.

Cuadro No. 1Relación Población/Municipios

en 12 Países

País Población promedioque representa cada

municipio

Argentina 17.045Bolivia 26,895Brasil 32.089Chile 44.460Colombia 39.800Ecuador 55.509México 42.942Paraguay 22.733Perú 13.478República Dominicana 62.047Uruguay 178.918Venezuela 72.149Población total/ No. total de municipios en 12 países 31.402

Cuadro No. 2Situación Poblacional de 12 países latinoamericanos (2004)

País Población Población % Población % % de Total Urbana Rural población

en ÁreasMetropo-

litanas

Argentina 36,970,000.00 33,100,000.00 89.5 3,870,000.00 10.5 23.49%

Bolivia 8,445,134.00 5,235,983.00 61.9 3,209,151.00 38.1 ND

Brasil 178,387,600.00 141,900,000.00 79.5 36,487,600.00 20.5 ND

Chile 15,116,435.00 13,090,833.00 86.6 2,025,602.00 13.4 40.10%

Colombia 43,700,000.00 33,200,000.00 76.0 10,500,000.00 24.0 ND

Ecuador 12,156,608.00 7,415,531.00 61.0 4,741,077.00 39.0 11.50%

México 104,907,991.00 78,680,993.00 73.1 26,226,998.00 26.9 34.9%

Paraguay 5,183,080.00 2,940,660.00 56.7 2,242,420.00 43.3 28.90%

Perú 27,900,000.00 20,400,000.00 73.1 7,500,000.00 26.9 ND

República

Dominicana 8,562,541.00 5,839,652.00 68.2 2,722,889.00 31.8 31.90%

Uruguay 3,399,438.00 3,170,905.00 97.3 228,533.00 6.7 50.60%

Venezuela 24,169,744.00 21,055,245.00 87.1 3,114,499.00 12.9 ND

Totales 468.898.571.00 366.029.802.00 78.1 102’868.769.00 21.9 ND

Para Catalina Victory, es incluso, insuficiente y América Latina sigue mostrán-dose como una “región submunicipalizada”, “sobretodo si la comparamoscon Europa”, donde, por ejemplo Francia, “con 58,010,000 de habitantes tie-ne 36,000 municipios...En América latina y el Caribe –añade–, hay un munici-pio por cada 1,338 km2 de territorio; en Europa hay un municipio por cada199 km2” 4. Y para toda Europa habría 122,682 municipios, para Canadá4,657 y para los Estados Unidos 19,200, lo que significaría que en esos terri-torios existe un municipio por cada 4,658, 5,623 y 12,916 habitantes, res-pectivamente.

La evidencia recogida muestra que los cambios en la dirección de la descen-tralización son desiguales, y exhiben desequilibrios regionales internos en lospaíses estudiados. Habría varias evidencias para apoyar dicha afirmación.

De los 12 países estudiados, 8 (66.7%) tienen un tipo de Estado unitario y cua-tro (33.3%) registran un tipo de Estado federal (Argentina, Brasil, México y Ve-nezuela). Pero, independientemente de su arquitectura estatal --unitaria o fe-deral---, al registrarse datos sobre las competencias privativas de los munici-pios como indicadores de un proceso de descentralización en curso5 , global-mente consideradas, dichas competencias parecerían clasificarse en camposmás constantes entre las diversas realidades municipales y campos más va-


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4 Citado por Velasco, 1991:95 Lo que pudo registrarse en 9 de ellos (75%). Los países que no registran esa información son: Colombia, México y Perú

riables, esto es, que se registran excepcionalmente o en pocos municipios(tomando como referencia, exclusivamente, la información procedente de losinstrumentos). Aunque esto todavía no se esclarece (con la sola fuente de losresultados de las entrevistas), las competencias señaladas en ambos campospueden ser generales, pues de hecho algunas existen en otros países.

Los campos que aparecen como más constantes serían:

• Planificación y regulación urbana (comprende planes y normativas urbanas,

control y permisos de edificación, catastros, disposición de espacios públicos,

construcción y mantenimiento de calles, plazas, parques, aceras, bordillos, in-

fraestructura vial y patrimonio histórico).

• Cobertura de servicios públicos (agua potable, alcantarillado, alumbrado pú-

blico, teléfono, gas, residuos, transporte, bomberos, teléfono, mercados, camales,

cementerios) cuya amplitud varía en cada país (hay algunos que solo nombran

transporte -v.gr Chile y Uruguay)

Los campos que aparecen como más variables serían:

• Administración y ordenamiento territorial (creación, supresión de unidades

político-administrativas (Brasil, Venezuela)

• Fiscales (institución y cobro de tributos) (consta en Brasil, Bolivia y Paraguay)

• Educación (Brasil)

• Legislativas (legislar sobre asuntos de interés local) (Brasil)

• Defensa de derechos (hábeas corpus) (Ecuador)

• Política social y ambiental (promoción social, desarrollo comunitario, atención

en salud, educación y medio ambiente) (Argentina, Brasil, Uruguay y Venezuela)

• Higiene urbana (bromatología) (Argentina, Uruguay)

• Desarrollo económico / regulación económica (proyectos de desarrollo

económico; habilitación comercial-patentes) (Bolivia y Argentina)

Otra evidencia que muestra al proceso de descentralización como tarea ina-cabada, se refiere a las llamadas “circunscripciones especiales”, a pesar deque este dato solo consta para 7 países de los 12 estudiados (Argentina, Chi-le, Ecuador, México, República Dominicana y Venezuela), registrándose unaproximado de 423 circunscripciones especiales de las cuales 418 (99%) co-rresponderían a México. Adicionalmente, se indica que Brasil tiene “áreas co-nurbanas” como circunscripciones especiales, pero no se indica su número,y en Ecuador, existirían constitucionalmente, desde 1998, las circunscripcio-nes territoriales indígenas y afroecuatorianas, pero no han sido reglamenta-das ni normadas para un real funcionamiento hasta hoy.

Y, por último, una evidencia que se muestra palpablemente decidora de unadescentralización pendiente, se refiere a los montos y porciones de las trans-ferencias que los gobiernos centrales hacen a los municipios. Tal como se re-

Capí t ulo 2El Contexto: Municipios, Población y Manejo Territorial

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vela en el Cuadro No. 3 esta aparece una tarea cuesta arriba. Si se añade aello, la elevada morosidad del Estado central –salvo Brasil–, para cumplir lodebido, esta área se revela como una señal de atraso del proceso.

A pesar de ello, la mirada de conjunto, que obvia las peculiaridades país porpaís y AGL por AGL, señala que los esfuerzos por hacer aliados y comunicar-les las políticas de descentralización, resulta aún débil por parte del asociati-vismo estudiado. No de otra manera puedo explicarme que en el año 2003,solo seis AGL´s hayan producido materiales sobre descentralización y queéste haya sido, además, escaso 6 .

Cuadro No. 3Transferencias gubernamentales a municipios

(2004)

País No de % de Municipios en Transferencia

el país GobiernoCentral

Argentina 2,169 7.90%Bolivia 314 20%Brasil 5,559 18%Chile 340 16%Colombia 1,098 24%Ecuador 219 15%México 2,443 14%Paraguay 228 5.90%Perú 2,070 8%República Dominicana 138 8%Uruguay 19 3.30%Venezuela 335 20%Totales y Promedios 14,932 13.34%


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6 Se trata de pocos videos institucionales, 5 hojas divulgativas difundidas por internet, 7 cuadernos de capacitación sobre el tema, y unos 3,000 discos compactos de difusión, a más de otro material no especificado.

Capítulo 3. El Contexto: Las Condiciones

Socio-económicas

Cuando se amplía el visor para examinar el contexto social y económico delos países estudiados, la evidencia muestra que, con la salvedad de Uruguayy Chile, ellos exhiben altos niveles de pobreza. El desempleo afecta grave-mente a todos, con la única excepción de México, y las tasas de analfabetis-mo aún son de dos dígitos en tres de los doce países, y acercándose al 10%en seis de ellos.

Por otra parte, las poblaciones latinoamericanas viven todavía con mengua-dos ingresos per capita; sus economías ostentan reducidos crecimientos delPIB en los últimos cinco años y sus poderes instituidos tienen un gasto públi-co social que solo en tres países supera el 15% del PIB (Véase Cuadro No. 4).

Cuadro No. 4Condiciones socio-económicas de 12 países latinoamericanos (2003)

País Pobreza Desempleo Analfa- Ingreso Crecimiento % del PIBbetismo Per Capita PIB en Gasto

(en USD) (últimos Público5 años) Social

Argentina 53.80% 21.30% 3.10% 6,960.00 -1.30% 20.50%Bolivia 58.60% 7.60% 13.40% 900.00 2.90% 4.90%Brasil 34.00% 11.70% 14.70% 3,500.00 0.98% 7.90%Chile 20.60% 7.40% 4.20% 4,603.00 4.60% 15.36%Colombia 64.80% 17.40% 7.90% 1,830.00 1.16% 3.90%Ecuador 61,30% 7.70% 7.50% 3,200.00 1.54% 7.70%México 40.00% 3.00% 7.80% 8,900.00 0.69% 9.10%Paraguay 39.00% 16.40% 7.10% 1,363.00 0.10% 2.00%Perú 49.00% 9.40% 9.00% 2,050.00 1.76% 3.10%RepúblicaDominicana 44.20% 16.10% 15.50% 2,543.00 3.90% 7.70%Uruguay 8.00% 14.20% 3.10% 2,598.40 1.00% 22.80%Venezuela 48.60% 18.00% 8.90% 2,004.00 -1.80% 8.60%Promedios de los 12 7 43.86% 12.51% 8.52% 3,370.95 1.29% 9.50%

En consecuencia, la cobertura de servicios básicos a la población, tocante alagua potable, alcantarillado, electrificación y recolección de basura siguesiendo deficitaria, y solo en dos de ellos –Chile y Uruguay–, registra cifras su-periores al 90% de cobertura para los cuatro servicios más básicos de una po-blación humana que ocupa una superficie de 19’307.390,12 km2 (VéaseCuadro No. 5).

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7 Obviamente, estos promedios solo comportan un valor heurístico.

Cuadro No.5Cobertura de servicios básicos a la población

en los 12 países latinoamericanos (2004)

País Superficie Cobertura de Cobertura de Cobertura de CoberturaEn km2 agua alcanta- recolección de

potable rillado de basura electricidad

Argentina 2,766,890.00 99.00% 42.10% 73.00% 76.00%Bolivia 1,098,581.00 83.00% 50.00% 40.00% 64.40%Brasil 8,514,215.30 71.30% 47.00% ND 97.80%Chile 755,096.00 98.00% 95.00% 90.00% 96.10%Colombia 1,100,000.00 91.00% 86.00% ND 80.40%Ecuador 256,370.00 81.20% 46.10% ND 79.00%México 1,972,550.00 84.00% 78.00% 84.6% 95.00%Paraguay 406,752.00 23.00% 01.00% 38.00% 91.00%Perú 1,300,000.00 80.00% 84.00% 43.00% 50.90%RepúblicaDominicana 48,670.82 93.00% 89.50% 80.00% 84.00%Uruguay 176,215.00 95.00% 92.00% 90.00% 98.00%Venezuela 912,050.00 79.00% 66.70% ND 96.60%Totales, y promedios 19’307.390,12 81.50% 64.80% ND 84.10%

Dado este contexto, los países escogidos exhiben lo que podría considerar-se como grados muy desiguales de una modernidad entendida como la eta-pa histórica que comportaría ciertos rasgos específicos y que aparecería co-mo una “fuerza de expansionismo cultural emancipatoria” (Chow,1990:68), ocomo una etapa en la cual el “horizonte social de las expectativas ya no en-cuentren sustento en experiencias pasadas”(Lechner, s/f:131).

Según García Canclini, la modernidad se daría sobre cuatro movimientos bá-sicos: “... un proyecto emancipador, un proyecto expansivo, un proyecto re-novador y un proyecto democratizador”. El proyecto emancipador implicaríala “secularización de los campos culturales” traducidos en la racionalizaciónde la vida social y el individualismo creciente 8. Para Lechner, en cambio, lasecularización implicaría “desvincular la legitimidad de la autoridad y las leyesde las pretensiones de la verdad absoluta” (s/f:135). Según este autor la“conciencia moderna” orientaría la acción según criterios racional-universalis-tas a los que denomina como “racionalidad formal instrumental” (s/f:160-161).

Siguiendo el hilo de la propuesta de García Canclini, el proyecto expansivo dela modernidad consistiría en el derecho al conocimiento, la posesión de la na-turaleza, la producción, circulación y consumo de bienes materiales. Al seña-lar los rasgos de la modernización, otros autores también incluyen al “impul-


16

8 Fabio López de la Roche también ha insistido en el proceso de secularización como uno de los rasgos de la modernidad, entendiéndolo como la forma laica secular de existencia espiritual de la sociedad.

so a la industrialización” y el desarrollo del “sector terciario de la economía”,la incorporación de los sectores económicamente atrasados “a la dinámicade los centros avanzados”, los adelantos científico-tecnológicos y la creaciónde sistemas de comunicación, entre otros (Borja,1997:652-3). Por su parte, elproyecto renovador implicaría una mejor relación con la naturaleza y una libe-ración de lo sagrado; y el democratizador la difusión de la educación, el artey los saberes especializados “para lograr una evolución racional y moral”(García Canclini,1989:65).

Tomando en cuenta estas consideraciones, en términos generales podría de-finirse modernización como un proceso socioeconómico y político orientadoa la construcción de la modernidad como una etapa histórica caracterizadapor la expansión del capitalismo industrial, los avances científico-tecnológi-cos, la introducción de la racionalidad formal-instrumental en sus procedi-mientos administrativos y legales, la secularización de la vida social, el proce-so de individuación de los/as sujetos, el desarrollo de los sistemas de comu-nicación, la democratización política y la integración nacional (Lech-ner,s/f:131,135,138,160,161; López de la Roche, 1989:209-210; García Cancli-ni,1989:65,166,173,74;s/a,1983:280;Borja,1997:652-653;Chow,1990:68). Estacategoría puede entonces aplicarse al estudio de los esfuerzos asociativistasaquí estudiados, para enriquecer nuestro análisis comparativo. Véamos comohacerlo.

Capí tulo 3El Contexto: Las Condiciones Socio-económicas

17

Capítulo 4. El Asociativismo Latinoamericano:

Tendencias, y Características

Fue en este contexto analizado, difícil y complejo, pero acompañado de unproceso de democratización generalizado en América Latina, que echó y es-tá echando raíces el asociativismo municipal de la escena política en las últi-mas tres décadas, particularmente desde los años 1980s hasta el presente,momento en que se formó el 70% de las AGL´s nacionales, como lo muestrael Cuadro No.6.

En la actualidad hay 14.932 municipios9 en esos 12 países, de un total deaproximadamente 16,000 municipios existentes en América Latina y El Caribe(es decir, un 93.3 %), y todas sus AGL´s nacionales poseen personería jurídi-ca, habiendo introducido una racionalidad formal-instrumental en sus proce-dimientos administrativos y legales. La más antigua es la Asociación de Mu-nicipalidades Ecuatorianas (AME, 1941) y la más reciente le pertenece al Pe-rú, la Asociación de Alcaldes Distritales (ANADIS), fundada en 200310.

Cuadro No. 6AGL´s Latinoamericanas según año de fundación

Año AGL País1941 AME Ecuador1946 ABM Brasil1953 COMAGA Ecuador1959 CNI Uruguay1964 OPACI Paraguay1965 AMPE Perú1980 CNM Brasil1988 FCM Colombia1989 AALMAC México1993 ACHM Chile1994 AMMAC México1995 AMB Bolivia1996 ADAVE Venezuela1997 FAM Argentina1997 FENAMM México1999 FAM Bolivia2000 FEDOMU República

Dominicana2001 CGLA Ecuador2001 FNP Brasil2003 ANADIS Perú

18

9 Sin embargo, por datos de prensa sabemos que en las elecciones municipales brasileras de octubre de 2004, hubo comicios de alcaldes (prefectos) en 5562 municipios, es decir en tres municipios adicionales a los registrados en esta investigación. Por su parte en Bolivia, para las elecciones municipales de diciembre de este año se elegirán ya 6 alcaldes más: en 320 municipios. Esto significa que a fines de 2004 habría al menos 14,941 municipios en estos 12 países.

10 Según Lisímaco Velasco (1991), en 1941 “y en función de la guerra con el Perú algunos municipios ecuatorianos se auto convocaron a su I Congreso”, y sentaron las bases de lo que sería luego la AME, la principal AGL del Ecuador. Sin embargo, ésta se constituyó legalmente en1966, aunque su nombre, al parecer, apareció ya en 1941. Guillermo Tapia Nicola, Secretario Ejecutivo de AME señala octubre de 1941 comomes de fundación de AME (entrevistas 7 septiembre 2004).

Las 20 AGL´s agrupan a un total de 12.391 municipios (82.9 % del total), loque pone al asociativismo municipal en el tercer tramo de su recorrido repre-sentativo. En Bolivia, Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela, los munici-pios afiliados a las AGL´s nacionales representan ya al 100% de sus munici-pios, y, por lo tanto, a la totalidad de las poblaciones nacionales.

En los restantes ocho países, las AGL´s nacionales exhiben descendentesenlaces hasta llegar a representar a un poco menos de la mitad de los muni-cipios. Tal como se revela en el Cuadro No. 7, su cobertura fluctúa entre el99,4 y el 48.5%.

Cuadro No 7El asociativismo municipal nacional en América Latina (2004)

Pais No de No de % de CoberturaMunicipios municipios municipios de la poblaciónen el país afiliados a las asociados del país por

AGL´s 11 a las AGL´s AGL´s (en %)

Argentina 2,169 1,500 69.20% 70%Bolivia 314 314* 100.00% 100%Brasil 5,559 2,696 48.50% 90% ‡Chile 340 338 99.40% 99%Colombia 1,098 1098 100.00% 100%Ecuador 219 219 100.00% 100%México 2,443 2,241+ 91.70% 90% ‡ ‡Paraguay 228 145 63.59% 47.8%Perú 2,070 1,400++ 67.60% NDRepública Dominicana 138 132 92.00% 90%Uruguay 19 19 100.00% 100%Venezuela 335 335 100.00% 100%Totales 14,932 10,437 69.9% N/A

*AMB: 156; FAM: 220.

++ Es cálculo del autor

+AMMAC: 315 (12.9%); AALMAC: 210 (8.6%); FENAM: 1,716 (70.2%)

‡ FNP= 67%; ABM= 14.4% y CNM= 33%. Pero hay yuxtaposición de afiliados.

‡ ‡ AMMAC= 42%; AAALMAC = 14%; FENAM = 80%. Pero hay yuxtaposición de afiliados.

Capí tulo 4El Asociativismo Latinoamericano: Tendencias, y Características

19

11 Se refiere a las investigadas, que no cubren el 100% del universo de las AGL´s en el país (por ejemplo, las AGL´s regionales, que en Brasilson muchas).

Capítulo 5. Estructura temática e hipótesis de la

investigación

Toca entonces, examinar al asociativismo municipal de los 12 países selec-cionados, a la luz de las áreas definidas, en el diseño de 2003, como “la es-tructura temática de la investigación” que “responden al análisis sobre los te-mas claves y las hipótesis que fueron trabajadas en el seno de un Comité Téc-nico”12 .

Esos ejes temáticos son:

1. Representatividad

2. Comunicación

3. Coordinación

4. Sostenibilidad.

Para cada uno de ellos se formularon hipótesis en su diseño original. Esas hi-pótesis debían ser respetadas por parte de quién dirigiera el trabajo de inves-tigación e interpretara luego sus resultados. Por ello, solo me permití reformu-lar dichas hipótesis para darles una forma quizá más acabada, y, en otros ca-sos, introduje otras nuevas que pudieran relacionarse con el estudio, y, por lotanto, no implicaban cambios en los propios términos de la investigación. Seacomo sea, las hipótesis, clasificadas según los ejes temáticos señalados, son:

5.1. Sobre Representatividad

Hipótesis 1: Las AGL´s registran una capacidad de reclutamiento traducidatanto en el número como en el tipo de miembros o asociados (diversidad), loque les convierte en instancias representativas del asociacionismo muni-cipal en los distintos países.

Hipótesis 2: Las AGL´s latinoamericanas aumentan el grado de su coberturade representación política de los municipios en proporción directa al aumentodel rango poblacional de los municipios (nueva hipótesis).

Hipótesis 3: La legitimidad de las AGL´s, tanto en el medio como entre susmiembros o asociados, descansa en los procedimientos democráticos de elec-ción de sus autoridades, en la modalidad de operación democrática y partici-pativa de sus máximas instancias directivas, y en su capacidad de representa-ción de los intereses municipalistas.

Hipótesis 4: El carácter de la asociatividad (obligatoria o voluntaria) no incide en su mayor o menor representatividad (nueva hipótesis).

Hipótesis 5: La capacidad de interlocución política de las AGL´s con lasinstituciones de la sociedad civil y el Estado, está en relación directa a su sol-

20

12 GTZ/FLACMA, 2003, “Investigación regional sobre Asociaciones de Gobiernos Locales, AGL´s nacionales. Marco Conceptual y Metodología”.

vencia técnica y administrativa, basada en la dotación de un personal técnicoapropiado a su agenda, altamente calificado, bien remunerado y al que perma-nentemente se le brinda oportunidades de capacitación y perfeccionamientotécnico y profesional.

Hipótesis 6: Las acciones de capacitación y asistencia técnica proporcionadaspor las AGL´s se han orientado a la modernización de la gestión municipaly a la promoción de procesos de descentralización, siendo reconocidas social-mente como entidades fundamentales en el impulso a dichos procesos.

Hipótesis 7: La planificación estratégica y operativa de las AGL´s es de carác-ter participativo y en ella se ha involucrado a sus miembros o asociados.

5.2. Sobre Comunicación

Hipótesis 8: Los procesos comunicacionales de las AGL´s tienen un caráctero r g á n i c o. Por consiguiente, están orientados por una estrategia de comunica-ción correspondiente a las políticas, objetivos, misión y visión institucionales.

Hipótesis 9: Una mayor comunicación de las AGL´s con sus miembros o aso-ciados está directamente relacionada con la percepción de legitimidad y re-presentatividad de éstas por parte de sus miembros y/o asociados.

Hipótesis 10: Las AGL´s están dotadas de sistemas y medios de comunicaciónmodernos que los utilizan en la comunicación con sus miembros o asociadosy en sus procesos comunicacionales internos. Sin embargo, la mayor moder-nidad de éstos no ha facilitado un flujo de comunicación adecuado al conoci-miento real de las necesidades de sus asociados, ni le ha dotado de una ma-yor capacidad de respuesta a sus demandas.

Hipótesis 11: Las AGL´s han establecido alianzas con actores de la sociedadcivil y del Estado, constituyendo redes de socios estratégicos con los que coo-peran en distintos emprendimientos y a los que mantienen debidamente infor-mados.

5.3. Sobre Coordinación

Hipótesis 12: Las AGL´s cumplen a cabalidad su rol de mediaciones entre elEstado (central y local) y la cooperación técnica (nacional e internacional) y sonpercibidas por éstos como canales apropiados de relacionamiento con los mu-nicipios.

Hipótesis 13: Las AGL´s no cuentan con un sistema de registro de experien-cias exitosas de municipios y otras AGL´s, lo que impide la difusión de éstasentre sus socios, imposibilitando la retroalimentación de sus acciones en baseal aprendizaje indirecto.

5.4. Sobre Sostenibilidad

Hipótesis 14: A lo largo del tiempo las AGL´s han logrado construir un patrimo-nio material adecuado a sus necesidades, lo que les posibilita cumplir adecua-damente su misión y visión institucionales (nueva hipótesis).

Capí tulo 5Estructura temática e hipótesis de la investigación

21

Hipótesis 15: El tipo de sistema financiero-contable utilizado, el balance entreingresos y egresos, la eficiencia en el gasto y los mecanismos de control fi-nanciero establecidos por parte de las AGL´s, evidencian un manejo solven-te, planificado, y transparente de sus recursos, adecuado para su funcio-namiento en el mediano plazo.

Hipótesis 16: El monto de sus recursos según su tipo de financiamiento, espe-cialmente el correspondiente al porcentaje de ingresos proveniente de lasaportaciones de los miembros, así como las estrategias de recuperación de re-cursos diseñadas, garantizan la solvencia financiera de las AGL´s, y, por con-siguiente, su sostenibilidad en el mediano plazo.

Hipótesis 17: Hay una planificación para el mediano plazo, se han incorporadoprincipios de sostenibilidad de la gestión de las AGL’s.


22

Capítulo 6. La Representatividad de las AGL´s

Latinoamericanas

6.1. ¿Cómo entender la representatividad?

La representatividad sería una cualidad política derivada de la conjugación derepresentación y legitimidad. Podría definirse como la delegación de poder,mando y autoridad a un sujeto por parte de una comunidad, de acuerdo a de-terminadas convicciones ético-políticas, para que tome decisiones en sunombre.

Al respecto, propongo que retomemos el concepto de Pitkin sobre la repre-sentación como el “actuar en el interés de los representados, de una maneraresponsable ante ellos. El representante ha de actuar independientemente;sus acciones han de involucrar la discreción y el buen juicio; él debe ser quiénactúa. Los representados han de concebirse como capaces de acción inde-pendiente y con juicio, y no meramente como aquellos a quién se cuida, y apesar del potencial resultado de conflictos entre representantes y representa-dos sobre lo que se debe hacer, ese conflcito normalmente no debe darse”(Pitkin, 1967:209 t/n)13 . En lo referente a la legitimidad la defino como “laaceptación del punto de vista de que el poder formal es ejercido correcta-mente, de acuerdo con un conjunto de valores establecidos que arbitran lasrelaciones políticas” (Quintero, 1969:8)14 .

Con estas definiciones en mientes, caben algunas preguntas cuyas respues-tas estarán avaladas por la evidencia recogida en el trabajo de campo. La pri-mera pregunta a hacerse es: ¿Cómo construyen desde dentro, institucional-mente hablando, esa representatividad las 20 AGL´s latinoamericanas estu-diadas? La respuesta dice relación al carácter y status jurídico de su asocia-tividad, el tipo de membresía, a la forma como cada AGL construye sus capa-cidades técnicas y administrativas y a la cobertura y los contenidos dadospor cada una de ellas a la representación política de sus miembros, así co-mo a su gestión de capacitación y relacionamiento interactivo de experienciascon su entorno municipal. Veamos qué resultados obtuvimos.

6.2. Sobre el Carácter de la Asociatividad y el tipo de membresías

De las 18 AGL´s sobre las que se dispone de esta información (no se cuentacon ésta ni para AMB-Bolivia, ni para AMPE), 16 (88.9%) registran una aso-ciatividad voluntaria. Las dos únicas AGL´s de asociatividad obligatoria(11.1%) son dos ecuatorianas (AME y COMAGA). La CGLA, también ecuato-riana, tiene una asociatividad voluntaria.

23

13 Ese concepto de representación, nos permite mostrar las limitaciones de otras definiciones: “una de las características substanciales de laforma de gobierno Repúblicano (consistente) en que los gobiernos, elegidos por el pueblo, obran en su nombre desde el poder y, por lo tanto,le ligan en sus actos como si éste mismo los hubiera realizado” (Borja, 1997:834).

14 Una definición alternativa a ésta sería: la “...justificación ética del origen del poder, del ejercicio del mando político, de la procedencia y aplicación de la ley o de cualquier otro acto de la autoridad pública” (Borja, 1997:576).

La variada gama de membresía que ostentan las AGL´s latinoamericanas in-cluye a: 1) municipios como instituciones y localidades (todas menos OPACI,ANADIS y ADAVE); 2) otras asociaciones de gobiernos locales, generalmenteregionales, fronterizas (los casos de FAM-B, ABM, CNM, FCM, AMPE, FEDO-MU); 3) a alcaldes (FAM-B, AMB, FNP, FCM, CGLA, COMAGA, OPACI, AMPE,ANADIS, CNI, y ADAVE); 4) a concejales (FAM-B, AMB, CGLA, COMAGA,OPACI, AMPE); 5) a funcionarios municipales (solo los casos de FCM y AM-PE), y 6) a otros tipos de miembros no siempre especificados (FAM-B, CNM,CGLA, FENAMM, y OPACI).

Esta crecientemente diversa membresía, cuya tendencia predominante es aincluir a las autoridades electas de diferente tipo, sin distinciones partidistas,sin duda fortalece su representatividad, a la vez que influye en sus modelosde desarrollo institucional. Sin embargo, existen dos casos en los que hansurgido tipos político-partidistas de membresías. Son los de la AALMAC, cu-ya membresía prácticamente se restringe a la afiliación partidista perredistade las autoridades de los ayuntamientos16 , y el caso de la CGLA, que debe-rá aún autentificar el proceso de pluralidad de la asociación como algo real.Mientras tanto, se restringe, en la práctica, a las autoridades electas cercanasal MUPP-NP17 , afiliadas a ese movimiento político.

6.3. El Estatuto Jurídico de las AGL´s

Casi todo el asociativismo municipal estudiado está jurídicamente adscrito alderecho público latinoamericano con la excepción de las AGL´s de Chile yMéxico, países en los cuales, para su funcionamiento, se cobijan bajo el man-to del derecho asociativo privado, aunque también transitan hacia una protec-ción del derecho público. Es decir, todas gozan de una plena juridicidad pa-ra su funcionamiento. De las 20 estudiadas 12 declaran tener un total de 328oficinas regionales para su gestión.

6.4. La Construcción de sus Capacidades Técnicas y Administrativas

De las 20 AGL´s estudiadas se dispone de información sobre el número defuncionarios/as en 18 AGL´s (90% del total)18 . Estas 18 asociaciones registranun total de 905 funcionarios/as (un promedio aproximado de 50 funcionario-s/as por AGL).

Considerando el género, 650 (71.8%) son hombres y 255 (28.2%) son muje-res. Esta elevada concentración masculina promedio es rebasada, incluso, enel caso de 8 países (66.7%): Argentina, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Re-


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15 Del Partido de la Revolución Democrática, de México.

16 Paz, 2003:71. Esto parece haber cambiado desde 2002, cuando esta AGL “comenzó a incorporar” a “municipios cuya solicitud de incorporación a la asociación ya ha pasado por la aprobación del cabildo, y ya no a autoridades locales pederristas” (Paz, 2003:72).

17 Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País, de Ecuador.

18 No hay información sobre AMB-Bolivia, ANADIS de Perú. Sobre AALMAC hay información parcial que se incluye en el análisis.

pública Dominicana, Uruguay y Venezuela en los que la concentración mas-culina alcanza el 83%, 80%, 74% (COMAGA-Ecuador), 92.1% (FENAMM-Mé-xico), 77.4%, 77.1%, 89.5% y 88%, respectivamente (Véase Cuadro No.8 ).

Observando el número total de personal según nivel político, técnico, admi-nistrativo y correspondiente a otros rangos, tenemos que 436 funcionarios/as(48.2%) corresponden al nivel político, 208 (23%) al técnico, 142 (15.7%) aladministrativo y 119 (13.1%) a otros rangos (contratados/as, cooperantes,etc). Es decir, por cada AGL estudiada, se registraría un promedio de 24 fun-cionarios en el nivel político, 12 en el técnico, 8 en el administrativo y 7 enotros rangos. La tendencia a Comités Ejecutivos (u otra nomenclatura) másnumerosos aún, con porcentajes superiores al promedio latinoamericano (es-to es, entre 56% y 92%) se evidencia en 7 casos (39% del total) (FAM-Argen-tina, FNP, FCM, CGLA, FENAMM, FEDOMU y ADAVE). En contraste, un redu-cido número de personal técnico con porcentajes inferiores al promedio lati-noamericano (que oscilan entre 3 y 18.8%) es la tónica en 13 AGL´s (72.2%del total de 18)19 .

Cuadro No.8Número de personal de AGL´s según género y suficiencia (2004)

AGL Total Hombres % Mujeres % Déficit de personal (%)

FAM-A 35 29 83 6 17 30FAM-B 94 67 71.3 27 28.7 NDAMB ND ND ND ND ND NDABM 27 18 66.7 9 33.3 NDCNM 118 80 67.8 38 32.2 20FNP 20 12 60 8 40 NDACHM 25 20 80 5 20 50FCM 103 72 69.9 31 30.1 20AME 63 35 55.6 28 44.4 0COMAGA 23 17 74 6 26 0CGLA 16 11 68.7 5 33.3 50AMMAC 81 42 51.9 39 48.1 NDAALMAC 42* 32 76.2 10 23.8 NDFENAMM 76 70 92.1 6 7.9 NDOPACI 62 48 77.4 14 22.6 5AMPE 20 14 70 6 30 500ANADIS ND ND ND ND ND NDFEDOMU 48 37 77.1 11 22.9 NDCI 19 17 89.5 2 10.5 40ADAVE 33 29 88 4 12 50TOTAL 905 650 71.8 255 28.2

* Solo se cuenta con dato del personal del nivel político.

Fuente: Instrumentos aplicados a informantes claves de las AGL´s

Capí tu lo 6La Representatividad de las AGL´s Latinoamericanas

25

19 Estas son: FAM-Argentina, ABM, FNP, ACHM, FCM, COMAGA, CGLA, FENAMM, OPACI, AMPE, FEDOMU, CNI y ADAVE.

Considerando la variable género, de los 433 funcionarios/as correspondien-tes al nivel político, 379 (87.%) son hombres y 57 (13.%) son mujeres. Es de-cir, la concentración masculina tiende a acentuarse a medida que se ascien-de en los rangos, registrándose, inclusive, 11 AGL´s con porcentajes superio-res al promedio y que en seis casos concentran hasta el 100% de personalmasculino en dicho nivel 20.

Por otro lado, de los 208 técnicos, 136 (65.4%) son hombres y 72 (34.6%),mujeres. En cambio, de los 142 administrativos, 63 (44.4%) son hombres y79 (55.6%), mujeres. Finalmente, de los 119 correspondientes al rango“Otros”, 72 (60.5%) son hombres y 47 (39.5%) son mujeres. Las cifras reve-lan una política tradicional en lo relativo al género, así como la vigencia de ro-les tradicionales de género al interior de las AGL´s, evidenciando este campocomo una de sus asignaturas pendientes (Véase Cuadro No.9 ).

Cuadro No. 9Número de funcionarios según nivel y género

en las AGL´s latinoamericanas (2004)

Nivel de los funcionarios/as Total % sobre Hombres % Mujeres %el total

Político 436 48.2 379 87 57 13Gerencial-Técnico 208 23 136 65.4 72 34.6Administrativo 142 15.7 63 44.4 79 55.6Otros 119 11.9 72 60.5 47 39.5TOTAL 905 100 650 71.8 255 28.2

Fuentes: Instrumentos aplicados a informantes claves de las AGL´s

¿En qué condiciones se desenvuelve este personal? ¿Es suficiente su núme-ro para el cumplimiento de la misión institucional? Cabe indicar, primeramen-te, que de 17 AGL´s que proporcionan esta información, 14 (82.4%) afirmanque su actual orgánico funcional es adecuado para el cumplimiento de susfunciones y objetivos y 10 (58.8%) reconocen que, a pesar de las difícilescondiciones económicas en las que se desenvuelven sus países, los salariosque pagan a su personal son competitivos en el mercado laboral local.

En relación a la suficiencia de su planta institucional, de 15 AGL´s sobre lasque se dispone de información sobre este punto, 12 (80%) declaran una insu-ficiencia de personal técnico y 9 (60%) una falta de personal administrativo.En 4 casos, incluso, este déficit alcanza cifras elevadas, e, incluso, exhorbi-tantes, según se aprecia en el Cuadro No.10. Esta insuficiencia, al parecer, seequilibra con la idoneidad del personal para el desempeño de sus funciones:14 AGL´s (93.3%) indican que su planta técnica reúne suficientes capacida-des y destrezas y 10 (71.4%) admiten algo similar para su planta administra-tiva. Adicionalmente, un 50% de AGL´s habían capacitado a sus recursos hu-


26

20 Un 100% de personal masculino en el nivel político se registra en la ACHM, AME, COMAGA, CGLA, AMPE y CNI. Porcentajes superiores alpromedio, en FENAMM (95.7%), OPACI (95.5%), FEDOMU (87.9%) y ADAVE (88.9%). Ello, obviamente, es consecuencia de la realidad políticade la representación existente en esos cargos de elección popular .

manos en el 2003 y un 40% indican que algunos de sus empleados siguieroncursos de profesionalización y especialización por su cuenta en ese mismoaño. En el caso de 13 AGL´s (81.2%) se registra una política de apoyo a lasiniciativas de capacitación por cuenta propia de sus empleados (Véase Cua-dro No.10 )

Cuadro No. 10Indicadores de construcción de las capacidades

institucionales de AGL´s (2004)

Indicador Si según % No según %# de AGL´s # de AGL´s

Orgánico funcional adecuado a fines institucionales 14 82.4 3 17.6Paga salarios competitivos 10 58.8 7 41.2Suficiente personal técnico 3 20 12 80Suficiente personal administrativo 6 40 9 60Capacidades y destrezas idóneas de personal técnico 14 93.3 1 66.7Capacidades y destrezas idóneas de personal administrativo 10 71.4 4 28.6Capacitó al personal técnico en 2003 8 50 8 50Capacitó a personal administrativo en 2003 6 40 9 60Apoya capacitación por iniciativa de personal 13 81.2 3 18.8

Fuente: Instrumentos aplicados a informantes claves de las AGL´s

6.5. La Percepción de estas Capacidades Técnicas y Administrativas por parte del entorno institucional de las AGL´s

Independientemente de su composición ya anotada, cuando se inquirió a untotal de 52 representantes de las instituciones del entorno en doce países (al-caldes, funcionarios estatales y de las agencias de la cooperación internacio-nal) si ellos consideraban que las AGL´s tenían “capacidad técnica para apo-yar a las municipalidades en sus demandas de asistencia”, veinte o sea, el38.5% respondieron afirmativamente; veinte y nueve (55.8%) dijeron que noy tres (5.7%) respondieron que no saben.

Concomitantemente, al interrogarles sobre si las AGL´s que conocían teníancapacidad administrativa y financiera para manejar eficientemente los fondosde la cooperación nacional e internacional, una mayoría de veinte y ocho (el53.9%) respondieron positivamente. Sin embargo, diez de ellos (es decir, unalto 19.2%) respondieron que no sabían y catorce ( 26.9%) dieron una res-puesta negativa.

En la misma línea, al indagárseles a los 15 alcaldes entrevistados si en losprogramas y proyectos impulsados por sus municipios era frecuente apoyar-se en las AGL´s, el 46.6% respondió afirmativamente y otro tanto lo hizo ne-gativamente, mientras uno respondió no saber.

Capí tulo 6La Representatividad de las AGL´s Latinoamericanas

27

Además, el 60% de los alcaldes consideró que sus municipios sí habían reci-bido apoyo técnico y financiero de las AGL´s en los programas y proyectosde sus municipios. El 40% restante dijo que no. Ampliando el visor de la con-sulta, y considerando a todos los representantes del entorno institucional in-terrogados sobre el mismo asunto, es decir, incluyendo a funcionarios estata-les y de la cooperación internacional, los resultados globales se modifican:solo el 36.5% (diez y nueve) responden afirmativamente; el 53.9% lo hacennegativamente (veinte y ocho); y, los restantes cinco, o no saben o prefirieronno responder la pregunta (9.6%).

La indagación fue más allá. Cuando se interroga sobre si las AGL´s han po-dido sostener y replicar en los muniicipios la asistencia técnica, o capacita-ción ofrecida por esas instituciones del entorno, una mayoría sólida del 59.9%responden en positivo; el 9.6% no abonan respuesta alguna, mientras el30.8% brindan una negativa.

Por otro lado, el 55.8% de los entrevistados del entorno institucional conside-ra que en las AGL´s existe suficiente transparencia y eficiencia en el uso delos fondos y recursos de la cooperación nacional e internacional. Solo un7.7% se mostró desconfiado al respecto y un alto 36.5% dijo desconocer so-bre la materia. Al tratar el tema de la sostenibilidad, ampliaré este punto.

6.6. Cobertura de la Representación Política de las AGL´sy su respectiva percepción por parte del entornoinstitucional

La evidencia recogida en el Cuadro No. 11 nos revela que las AGL´s latinoa-mericanas estudiadas, consideradas en su conjunto, han adquirido positiva-mente una cobertura significativa en la representación política de los munici-pios de sus países. Y lo hacen con municipios de todos los rangos de pobla-ción (pequeños, medianos, grandes y de zonas metropolitanas), por lo cualse las debe considerar instancias representativas del asociativismo municipal.

Este hallazgo está corroborado también por los criterios del entorno institucio-nal externo a las AGL´s. Precisamente, la misma realidad se percibe con ab-soluta claridad en esos actores, cuyos criterios y opiniones también investiga-mos. Así, cuando 52 representantes de dicho entorno (compuesto por 15 al-caldes, 18 funcionarios de entidades estatales y 19 representantes de agen-cias internacionales), reflexionan a este respecto, una abrumadora mayoríadel 82.7% apreció que las AGL´s latinoamericanas representan adecuada-mente a los municipios. Solo un bajo 13.5% respondió con un “No”, mientrasun 3.8% dijo desconocer sobre la cuestión.

De igual modo, cuando se sondeó su criterio, como personas cercanas alfuncionamiento de las AGL´s, acerca de si la forma cómo se habían nombra-do a los directivos de las AGL´s había sido legítima y por tanto democráti-ca, el 63.5% asintió positivamente, solo un bajo 11.5% creyó que no lo era, y23.1% respondió desconocer el asunto, mientras 1.9% no respondió.


28

Cuadro No. 11Cobertura de Representatividad por Rango de Municipios

Según Población en 12 Países y 20 AGL´s Latinoamericanas (2004)

Rangos según Número de % según No. de % denúmero de municipios21 categorías municipios municipios

habitantes miembros afilados porde las categorías

AGL´s22 poblacio-nales

Menos de 10.000 6.272 47.9 1.711 27.310.001-50.000 5.040 38.5 2.332 46.350.001-1000.000 823 6.3 409 50100.001-300.000 530 4.0 346 65.3300.001-1’000.000 190 1.5 153 80.5Más de 1’000.000 30 0.2 3523 100Sin datos 201 1,6 - -Total parcial24 13.086 100,0 4.986Total real25 14.932 12.39126 82.9%

De la misma forma, por la evidencia sintetizada en el Cuadro No. 11, se pue-de comprobar que existe una tendencia a representar más acentuadamentea los municipios en la medida en que ascienden en sus rangos poblaciona-les. Es decir, se comprueba que la representación política de las AGL´s au-menta en una proporción directa al aumento del rango poblacional de los mu-nicipios.

6.7. Las AGL´s: ¿Instituciones partidistas o mediacionesdel sistema político?

Las AGL´s hacen parte de una nueva institucionalidad construida desde unaacción política local orientada a impulsar la participación ciudadana. Ahorabien, en los sistemas considerablemente centralizados de toma de decisionesy administración que se habían desarrollado en América Latina, la mayoría delos cuerpos administrativos se encontraban y se encuentran, en gran medidaaún, en los niveles más altos de administración. Nivel en que se encuentratambién, en general, el conjunto del sistema de partidos políticos latinoame-ricanos.

Capí t ulo 6La Representatividad de las AGL´s Latinoamericanas

29

21 Se tiene datos según rangos para los 12 países. En el caso del Perú solo se tiene datos por rangos para los municipios provinciales (241), no para los distritales (1.829).

22 Se tiene datos según rangos para 15 de las 20 AGL´s. Faltan para FAM-Argentina, ABM, FENAMM, AMPE y ANADIS

23 En este caso el número de municipios miembros de las AGL´s es mayor al número de municipios del país dado la yuxtaposición de membresías de los municipios a las AGL´s.

24 Correspondiente a la suma de estas cifras parciales.

25 Considerando el número total de municipios del país y de los municipios miembros de las AGL´s.

26 Este número de municipios afiliados corresponde al de afiliados reclamados por las 20 AGL´s. Como en varios países hay yuxtaposición de afiliaciones, la cantidad (de 12.634) no corresponde al dato en el Cuadro No. 7.

Es interesante observar que cuando se interroga al entorno institucional acer-ca de la política institucional de las AGL´s respecto a si ésta responde a lasdirectrices de los municipios o a las directrices de los partidos políticos repre-sentados en el directorio de ellas, las respuestas indican que un alto 65.4%de los observadores creen que las AGL´s responden a los municipios en suspolíticas institucionales.

Esto significa que, consideradas en su conjunto, han logrado, o están logran-do, una autonomía moderna que las constituye en un proyecto expansivo yrenovador, no afincado en la verdad parcial de una política que representa in-tereses específicos, sin perder sus capacidades de interlocución política. Enefecto, un 23.1% también las considera como interactivas hacia las directricesdel sistema de partidos políticos, que obviamente, hacen parte del sistema derepresentación política en los diversos países 27.

En este contexto, su impulso innovador y renovador está en curso. Así, al pa-recer, debería ponderarse el criterio de quienes las observan desde los muni-cipios, las instituciones estatales y desde la cooperación internacional, y con-sideran (en un 48.1%) que sí son espacios que permiten que sus institucionesparticipen en la formulación de planes estratégicos y operativos. Esa media-nía de criterios, pues la otra mitad considera que aún no lo han sido o no res-ponden, sin duda les plantea nuevos desafíos en su camino hacia la moder-nidad y el desarrollo.

6.8. La Capacitación

La hipótesis propuesta en el diseño original se refería a que las “acciones decapacitación y asistencia técnica proporcionadas por las AGL´s se han orien-tado a la modernización de la gestión municipal y a la promoción de proce-sos de descentralización, siendo reconocidas socialmente como entidadesfundamentales en el impulso a dichos procesos” 28. Varias entradas a la evi-dencia recogida nos permitirán comprobar o no dicha proposición.

6.8.1. La Infraestructura de la Capacitación

En términos de infraestructura de capacitación, 15 AGL´s (75%) indican quedisponen de salas de capacitación, sumando entre ellas 42 salas (un prome-dio de 2 a 3 salas por AGL). En su mayoría (10, 66.7%) éstas exhiben una mo-desta capacidad (entre 10-45 personas); las 5 restantes evidencian una me-diana capacidad (entre 60-400 personas). Adicionalmente, 4 (27%) indicanque también poseen auditorios (FAM-A, ABM, AME y AMPE). Sin embargo,todas ellas utilizaron salas de reunión externas durante el trimestre enero-mar-zo/2004 en múltiples ocasiones (en conjunto, 140 veces, un promedio de 9por AGL).

Por otro lado, de las 20, solo 6 (30%) indican poseer bibliotecas, más bienmodestas dado el número de volúmenes registrados (4, entre 100 y 800; 2 -


30

27 Un 11.5% dijo no saber o prefirió no responder la pregunta.

28 Reformulada en documento presentado: Quintero, junio 2004.

ABM y AME- con 6.000 y 10.000, respectivamente), contabilizando entre ellasun total de 17.632 volúmenes. De las 4 que consignan el tipo de consulta, 3(75%) indican una de tipo manual y 1, automatizada.

6.8.2. Trabajo de Campo con Municipios

De 20 AGL´s, solo 10 (50%) indican que tienen funcionarios haciendo traba-jo de campo con los municipios (FAM-B, CNM, FCM, AME, COMAGA, AM-MAC, OPACI, FEDOMU, CNI y ADAVE) (Cinco indican que no lo hacen y so-bre las 5 restantes no hay información). Las 10 AGL´s movilizaron en el tri-mestre (enero-marzo/04) un total de 153 funcionarios a proporcionar capaci-tación y asistencia técnica a los municipios, de los cuales el 85% fueron deAME y de la CNM (100 y 30, respectivamente); el 15% restante se repartió en-tre las 8 AGL´s en proporciones de 1 a 729 . En promedio, estos 153 funcio-narios destinaron un 33% de su tiempo a estas actividades30 . De las 10AGL´s, solo 7 indicaron el volumen de recursos invertido en este trabajo conlos municipios: éste ascendió en el trimestre a $142.317,68, de los cuales el91.1% correspondió a AMMAC y CNM ($100.000 y $30.000, respectivamente).El resto se reparten en cifras que oscilan entre menos de $1.000 y cerca de$7.000 (Todas las cifras financieras están expresadas en dólares americanos).

6.8.3. Acciones en Capacitación

En lo que respecta a la acción en capacitación, propiamente dicha, de las 20AGL´s investigadas, 12 (60%) indican haber realizado un total de 70 eventosde capacitación en el mismo trimestre (unos 6 por AGL), al que asistieron2.641 municipios y en el que participaron 4.520 personas (unos 220 munici-pios y unas 377 personas por AGL en el período).

Los temas de capacitación preferentes fueron gestión/ administración y finan-ciamiento (29); menos cursos se facilitaron en gobernabilidad (7), temas jurí-dicos (4), descentralización (3) y recursos humanos (1)32. Cursos de forma-ción virtual a municipios han sido impartidos solo por 4 AGL´s (FAM-A, FAM-B, ABM y CNM) (25% del total) y para empleados solo por 1 (FAM-B)33 . En16 casos que registran información, sus directivos evalúan con índices altos ymedios altos la capacitación impartida: 11 (55%) la califican de "satisfactoria"y 5 (25%) como "más que regular", mientras solo 4 (20%) la evalúan con índi-ces bajos y medio bajos (2 dicen que es "menos que regular" y otras 2 la ca-lifican de "insatisfactoria").


31

29 Este punto fue contestado solo por 9 AGL´s

30 Los porcentajes señalados por cada AGL oscilan entre el 50% (FEDOMU, AMMAC) y el 10% (OPACI). CNM y COMAGA: 40%; FCM,AME: 30%; FAM-B, ADAVE: 25% y 27%.

31 Son: FAM-A (14), ABM (12), ACHM (3), FCM (10), AME (4), COMAGA (1), AMMAC (4), OPACI (2), AMPE (6), FEDOMU (8), CGLA (6).

32 No en todos los casos se consigna el número de cursos y participantes según temas.

33 El primer punto registra información de 16 AGL´s y el segundo de 14.

6.8.4. Producción de Materiales de Capacitación

En cuanto a la producción de materiales de capacitación, solo 9 de las 20AGL´s34 indican haber producido materiales de capacitación en el 2003. Deéstas, 5 produjeron una sola línea de materiales impresos (libros, o folletos uhojas de capacitación), mientras las 4 restantes trabajaron en 2 líneas o más,tanto de materiales impresos como de visuales y virtuales (CDs, videos).

En términos cuantitativos se produjeron 39 materiales impresos (9 libros, 13folletos, 17 hojas de capacitación) y 27 materiales visuales-virtuales, lo que daun total de 66 productos de capacitación generados por las 9 AGL´s. Los ti-rajes fueron muy variados, según tipo de producto y AGL35 (Véase CuadroNo. 12).

En conclusión, 15 de las 20 AGL´s investigadas (75%) registran una actividaden el terreno de la capacitación y asistencia técnica a los municipios, ora des-tinando funcionarios al trabajo de campo con ellos, u organizando eventos decapacitación y produciendo materiales de capacitación.

Sin embargo, solo cuatro AGL´s cubren estas tres áreas evidenciando unmás alto perfil en este campo: CNM, FCM, AME y AMMAC. El grupo de 11AGL´s restantes (FAM-A, FAM-B, ABM, ACHM, COMAGA, CGLA, OPACI, AM-PE, FEDOMU, CNI y ADAVE), desarrolla actividades en una o dos de estasáreas. Los medios empleados para ello, al parecer, son predominantementetradicionales (eventos presenciales, materiales impresos), recurriendo solo enpocos casos a medios virtuales (v.gr. cursos por internet) (caso de FAM-A,FAM-B, ABM Y CNM).

Cabe resaltar que las AGL´s latinoamericanas solo excepcionalmente pare-cen registrar una infraestructura adecuada a sus actividades de capacitación.La tónica dominante a este respecto parece ser una limitada infraestructurade capacitación disponible. Tal información evidenciaría un desarrollo desi-gual de las AGL´s en el ámbito de la capacitación y asistencia técnica, lo quepermitiría presumir su desigual capacidad para incidir en procesos efectivosde modernización, descentralización y democratización de la gestión munici-pal en América Latina.

Por otra parte, la orientación temática de la capacitación, mostraría un mayorénfasis en los procesos de modernización administrativa de las municipalida-des, antes que en el impulso a procesos de descentralización y democratiza-ción, temas menos frecuentemente abordados en la capacitación.


32

34 Son: FAM-A, ABM, CNM, ACHM, FCM, AME, AMMAC, ADAVE y CGLA.

35 En los libros oscilaron entre 2.000 y 7000 ejemplares; en los folletos, entre 800 y 15.000; en las hojas de capacitación, entre 800 y 33.000; en los CDs, entre 800 y 1.300 unidades, y entre los videos, entre 1.600 y 8.000 ejemplares.

Cuadro No. 12El desempeño de las AGL´s en la capacitación

AGL´s Tiene Tiene Organizó Da cursos Produjo infraestructura funcionarios eventos de de formación materiales de capacitación en trabajo capacitación virtual capacitación

Salas: SC de campo en trimestre (en 2003)Biblioteca: B (enero-marzo 2004)

FAM-A SC No Si Si SiAMB ND ND ND No NoFAM-B SC + B Si No Si NoABM SC + B No Si Si SiCNM SC Si Si Si SiFNP SC No ND No NoACHM SC + B No Si No SiFCM SC + B Si Si No SiAME SC + B Si Si No SiCOMAGA SC Si Si No NoCGLA No ND Si No SiAMMAC SC + B ND Si No SiAALMAC ND ND ND No NoFENAMM ND ND ND No NoOPACI SC ND Si No NoAMPE SC No Si No NoANADIS ND No ND No NoFEDOMU SC Si Si No NoCNI SC Si No No NoADAVE SC Si No No Si

Nd= no hay dato

6.9. Sobre Recuperación y Sistematización de Experiencias Exitosas

A este respecto se formuló, en el rediseño de esta investigación una propo-sición referente a que las “AGL´s no cuentan con un sistema de registro deexperiencias exitosas de municipios y otras AGL´s, lo que impide la difusiónde éstas entre sus socios, imposibilitando la retroalimentación de sus accio-nes en base al aprendizaje indirecto”36 . De las 16 AGL´s estudiadas sobre lasque se dispone de información sobre este punto (no hay datos sobre AMB,AALMAC, FENAMM Y ANADIS), solo 6 (37.5%) indican que tienen un sistemapara recuperar prácticas exitosas (FAM-A, FAM-B, FNP, ACHM, FCM y AME).

Asimismo, solo 13 de las 20 (65 %) conocen alguna de las bases de datos in-ternacionales de buenas prácticas municipales (Hábitat, FEMUN, PGU, UR-BANET de la Red de la GTZ y la PIMEX), aún cuando 6 (30 %) la difunden y

Capí tu lo 6La Representatividad de las AGL´s Latinoamericanas

33

36 Diseño, 2003

solo 5 (25 %) utilizan alguna de ellas. No obstante, al menos 17 AGL´s res-ponden que sí han difundido entre sus miembros experiencias municipalesexitosas, especialmente en las áreas de capacitación (15), de gobernabilidad(14) y área administrativa/financiera (12), registrando menos frecuencia en elárea de gobierno electrónico y en otras áreas no especificadas.

Aún cuando, por lo visto, esta difusión de experiencias no se daría, en gene-ral, de una manera racional y planificada, sino, más bien, de manera espon-tánea, al parecer esto no habría impedido su conocimiento por parte del en-torno en el que se desenvuelve.

En efecto, en el caso de 15 AGL´s los informantes del entorno institucionalevidenciaron estar informados de sus experiencias, recomendando la difusiónde sus prácticas exitosas a nivel nacional e internacional en campos relativosa la capacitación (presencial y virtual), incidencia jurídica (leyes, reformas),desarrollo económico local (proyectos productivos), administración y gestión(planificación participativa, presupuesto participativo, gestión de recursos y fi-nanzas municipales, automatización y gobierno electrónico, financiamiento yfinanzas municipales, fortalecimiento institucional), asociativismo municipal(mancomunidad de proyectos), ordenamiento territorial, interculturalidad, sa-lud y técnicas médicas tradicionales, entre otras. En el campo de la represen-tación política las mismas fuentes indican relevantes experiencias en defensade la autonomía, descentralización, participación ciudadana, promoción deforos orientados a la negociación de demandas del movimiento municipalis-ta, promoción de diálogos, acuerdos y concertación con aliados y rendiciónde cuentas37.

6.10. Una aproximación cuantitativa: Índices de representatividad institucional y de representación política

Para sintetizar este tratamiento de la representatividad de las AGL´s he desa-rrollado dos índices, cuyo valor es enteramente de aproximación a la realidad,aunque solo fuera por la única consideración de que están basados en los cri-terios de los actores internos de las propias AGL´s que respondieron a loscuestionarios –de manera desigual, como también desigual fue el esfuerzo decosecha investigativa–, combinados con puntajes otorgados, operacional-mente, por el autor, a varios indicadores identificados en la investigación.

Se trata de una exploración que no implica juicio de jerarquización alguno delas AGL´s consideradas. Operacionalmente defino a la “representatividad ins-titucional” como la capacidad que tiene o exhibe una AGL, en este caso, pa-ra hacerse presente en el entorno institucional de la sociedad civil y del Es-tado, articulando ante otros actores su programa y visión institucional.

Al desarrollar este índice trato de ponderar el esfuerzo, la capacidad que ca-da aspecto de la vida institucional comporta en los 12 países distintos, para


34

37 Información extraída de las respuestas cualitativas dadas por los informantes en las entrevistas.

cada AGL individualmente, en contextos con regímenes institucionales tam-bién diversos que las determinan y modean de manera distinta38 . Véase Cua-dro No 13.

Cuadro No. 13Índice de representatividad institucional de las AGL´s

Latinoamericanas (2004)

País Organización Índice

Ecuador AME 11Bolivia FAM(B) 9Brasil ABM 9Paraguay OPACI 9Argentina FAM(A) 8Brasil CNM 8Chile ACHM 8Colombia FCM 8República Dominicana FEDOMU 8Venezuela ADAVE 7Brasil FNP 6Ecuador COMAGA 6Uruguay CNI 6México AALMAC 5Perú AMPE 5Ecuador CGLA 3México AMMAC 3México FENAMM 3Perú ANADIS 2Bolivia AMB 1

El máximo valor del índice es de 12 puntos. El mínimo 0.0. El máximo valordel conjunto sería de 240 puntos. Así, las 20 AGL´s suman un total de 138puntos, lo que da una ponderación correspondiente al 57.5%.

El segundo índice es el de “representación política”, que se muestra en elCuadro No 14. El mecanismo de operacionalizar la construcción de este índi-ce es el mismo, con valores otorgados a 7 variables de la base de datos39 .


35

38 Para el desarrollo de este índice se dio el valor de +1.0 a las variables Q3:3.3.1; Q3:3.3.3; Q8:8.4ª; Q7:7.3.2; Q7:7.3.4; Q7:7.3.7; Q10:10.3;Q:4:4.3.3.a; q:4:4.3.3.b; Q4:4.3.4.a; Q4.4.3.4.b; y Q4:4.5.1.b, referidas a tener oficinas regionales, organizaciones asociadas, personería

jurídica, capacitar a su personal, apoyar capacitación de empleados por su cuenta, orgánico funcional adecuado, salarios competitivos, suficiente personal técnico, suficiente personal administrativo, capacidad y destrezas idóneas de administrativos, y tener edificio propio.

39 La construcción de este índice de representación política se hizo sobre la base de las siguientes variables: 1) Autoridades electas (Q3: 3.3.4). Dar un valor positivo de +2 si son electas y un valor de 0 si son cooptadas (no electas); 2) Carácter de la asociatividad (Q8: 8.3).Dar un valor positivo de +1 si la respuesta es a (voluntaria) y un valor de 0 si es b; 3) % de miembros en elecciones (Q3: 3.3.5). 4) se reunió asamblea (Q3: 3.3.6.a/b): valorar estos indicadores transformando el % en decimales; 5) número de veces reunión asambleas (Q3: 3.3.6.d): por cada vez que se reúna darle un valor decimal correspondiente; 6) % municipios participantes (Q3: 3.3.7): convertir % en decimales; 7) # veces reunión J. Directiva (Q3: 3.3.9): convertir # de reuniones en cifras decimales (v.gr: 3 reuniones = + 0.3; 12 reuniones = + 1.2).

Nuevamente, cabe la misma advertencia: estamos frente a una herramientausada en un examen de exploración, que no implica juicios absolutos sobrecual es la más representativa de las AGL´s, menos aun sobre los países quelas contengan.

Cuadro No. 14Índice de Representación política de las AGL´s

Latinoamericanas (2004)

País Organización Índice

Uruguay CNI 25Chile ACHM 13.9Venezuela ADAVE 12.75Ecuador AME 12.65Brasil CNM 12.1México AMMAC 12.05Ecuador COMAGA 11.56Colombia FCM 11.2México FENAMM 11.1Perú ANADIS 11.1República Dominicana FEDOMU 11.08México AALMAC 10.4Paraguay OPACI 9.5Argentina FAM(A) 9Bolivia FAM(B) 9Ecuador CGLA 8.9Bolivia AMB 8.3Brasil ABM 8Brasil FNP 7.6Perú AMPE 7.54

La ventaja de estos índices radica en que nos acercamos a una exploraciónmultivariada de la realidad institucional, en este caso. Por ejemplo, si construi-mos un índice de representación política de las 20 AGL´s sobre la base deuna sola variable – número de municipios afiliados--, tendríamos una escalaordinal de Representación Política, como la obtenida en el Cuadro No. 15.

Esta escala ordinal solo muestra una formalidad, pues hay AGL´s con pocosmunicipios afiliados, pero de gran tamaño, que son muy representativos, alserlo de una población mayor. En todo caso el índice ordinal nos muestra tresgrupos de AGL´s: un grupo de cuatro AGL´s que tienen la representación dela totalidad de los municipios; un segundo grupo, de nueve AGL´s, cuya re-presentación es significativa, pues va del 99% al 50% de los municpios; y, untercer grupo, de siete organizaciones, que cuantan con un porcentaje minori-tario de municipios cada una, aunque compartan la representación con otrasAGL´s con las cuales coordina acciones en este orden.


36

Cuadro No. 15Escala ordinal de Representación política

de las AGL´s Latinoamericanas (2004)

Organización No. No. Municipios Escala Municipios Afiliados Ordinal

AME 219 219 1,00CNI 19 19 1,00ADAVE 335 335 1,00FCM 1,098 1098 1,00ACHM 340 338 0,99FEDOMU 138 132 0,96ANADIS 2069 1829 0,88FENAMM 2443 1716 0,71FAM(A) 2169 1500 0,69OPACI 228 145 0,64AMPE 2069 1300 0,63FAM(B) 314 189 0,60AMB 314 156 0,50CNM 5559 1689 0,30COMAGA 219 48 0,22ABM 5559 900 0,16AMMAC 2443 315 0,13CGLA 219 27 0,12AALMAC 2443 210 0,09FNP 5559 107 0,02

Pero si construimos un índice que nos muestre como son percibidas lasAGL´s en su capacidad política institucional, por sus respectivos entornosinstitucionales, una cuestión sin duda también atravesada por la subjetividadde toda percepción, tendríamos una visión distinta, pero que sin duda le to-ma el pulso a otras realidades, tan distintas entre las organizaciones investi-gadas, que exhiben una gran diversidad de trayectorias, tamaños, involucra-mientos en sus entornos y unas representatividades que nunca pueden serajenas a los entresijos de la política y los conflictos.

Este ejercicio fue posible en el caso de 18 AGL´s, de 20, sobre las cuales seobtuvo datos acerca de las percepciones de sus respectivos entornos. Seaesto como fuese, el Cuadro No.16 nos revela dicha percepción, que luego seencuentra también graficada en la representación que acompaña al cuadro.Según las percepciones captadas en el proceso investigativo, desde el entor-no institucional de las AGL´s, las instituciones de Chile, Ecuador, Argentina,Colombia, México, Paraguay, Venezuela y República Dominicana tienenAGL´s a las cuales se las percibe con alta y sólida capacidad institucional.

La percepción no es muy desprendida al mirar la capacidad de otra AGL enEcuador y las tres asociaciones del Brasil. Aún más, AGL´s en Ecuador, Uru-

Capí t ulo 6La Representatividad de las AGL´s Latinoamericanas

37

guay, Bolivia, México y Perú han sido percibidas con relativamente bajas yatenuantes señales.

Cada AGL tendría que procesar esta percepción de su entorno, para proyec-tar un accionar en el ámbito de su capacidad política institucional a futuro.

Cuadro No 16Índicador de percepción de la capacidad política

institucional de las AGL´s (2004)

Organización País Índice

ACHM Chile 9COMAGA Ecuador 9FAM(A) Argentina 8FCM Colombia 8AMMAC México 7OPACI Paraguay 7ADAVE Venezuela 6FEDOMU República Dominicana 6AME Ecuador 5ABM Brasil 4CNM Brasil 4FNP Brasil 4CGLA Ecuador 3CNI Uruguay 3FAM(B) Bolivia 3FENAMM México 3AALMAC México 3AMPE Perú 2

Indicador de percepción de la capacidad política de las AGL´s 2004


38

Capítulo 7. La Comunicación de las AGL’s

Latinoamericanas

Por cuanto la comunicación incluye "todos los procedimientos por medio delos cuales una mente puede afectar a otra"40 , y no todos los procedimientostienen efectos sobre la política, el Estado y los procesos políticos complejosde una sociedad, lo primero que resulta necesario es advertir que aquí me re-feriré sobre todo a la comunicación política y a su relación con la representa-ción política, que es un terreno privilegiado de su expresión. Como afirmaraNorth:

"Las asociaciones, organizaciones, sociedades, y el mismo estado nacional,se construyen y se mantienen sobre la base de las comunicaciones--por per-cepciones, por decisiones, por las expectativasque las gentes mantienen deotras gentes, por transacciones, y por sus voluntades de convalidar una con-siderable porción de las expectativas a través de conductas recíprocas apro-piadas" 41

En un acápite anterior hemos definido a la representación en los términosconcebidos por Hanna Fenichel Pitkin (1967:209) 42. Correspondientemente,las llamadas crisis de representación se dan cuando aparece un conflicto deintereses entre representantes y representados, o cuando se percibe que losprimeros no actúan responsablemente "en lugar" de los mandantes, o cuan-do en el plano simbólico no se construye una comunidad entre los unos y losotros, o se diluye en formas que rompen la conciencia colectiva 43.

Con estas definiciones en mente, podemos proseguir a develar los hallazgosde esta investigación sobre las AGL’s latinoamericanas, relativos a los alcan-ces y limitaciones de la comunicación.

Efectivamente, y como veremos, en este apartado, las condiciones técnicaspara la comunicación de las instituciones municipales no son las mejores enlos países investigados. Esa limitación va acompañada de una insuficienciade sus sistemas de comunicación, pues respecto a sus medios de difusión yconsulta electrónica, las AGL´s latinoamericanas estudiadas, en su conjunto,disponen de 20,509 cuentas de correo electrónico a través de las cuales secomunican lo que significa un bajo promedio de 1.4 cuentas por municipio entoda la región. De las 20 AGL´s, solo 2 (Colombia y Chile) disponen de biblio-teca virtual44 y únicamente en 6 AGL´s se ha desarrollado algún tipo de soft-ware para su trabajo institucional.

39

40 Según Warrren Weaver, citado por Robert C.North,1967:300. "José Luis Aranguren sostiene que "se trata de un proceso de socialización" puestoque hay "socialización cuando la comunicación del mensaje no suscita aceptación, sino discrepancia y aún abierta oposición: pues también en este caso la respuesta, cualquiera que ella sea, es suscitada por la comunicación. Entendemos, pues, por comunicación toda transmisión de información que se lleve a cabo mediante a) a emisión, b) la conducción, y c) la recepción de d) un mensaje". En J.L Aranguren, 1967, LaComunicación Humana, Madrid, Ediciones Guadarrama, p.11, citado por Ministerio de Desarrollo Humano, 1997:88.

41 North, 1967:301 (t/n)

42 Véase su definición citada en más arriba.

43 Véase North, 1967: 305, su cita de Emile Durkheim sobre "conscience collective". Y la diferenciación hecha entre comunicación y otros conceptos como difusión, propaganda, publicidad etc. por Ministerio de Desarrollo Humano, 1997: 91-92.

44 La FCM se destaca con 714 volúmenes del total de 739.

Los principales canales de comunicación con las AGL´s por parte de los 52representantes de instituciones del entorno social y estatal45 , es también muyindicativo de estas limitaciones de modernidad. De los 15 alcaldes entrevista-dos, solo uno de ellos tienen al correo electrónico como principal medio decomunicación con su asociación. La página web de la asociación no apareceentre las más socorridas mediaciones comunicativas. El “mundo del internet”es distante, aún, para las autoridades entrevistadas. El canal de comunica-ción preferido para el 50% de ellos es el teléfono. Para 25% de ellos, está eltradicional “contacto persona a persona”. Los otros medios (oficios, fax, co-rreo postal) son mucho menos usados. Este patrón de comunicación se repi-te entre los 19 funcionarios estatales entrevistados: el 42% tiene en la comu-nicación telefónica su medio preferido, luego un 36.7% recurre al contactopersona a persona y el restante 21.2% usa oficios, fax, y correo postal. Entrelas 18 agencias de cooperación internacional, la pauta es casi idéntica: 42%prefiere el contacto persona a persona; 36.7%, opta por el teléfono, mientrasel 21.2% restante los otros medios. Con este introito al tema, procedamos aexaminar las estrategias de las AGL´s, la tecnificación y sus indicadores, lascoberturas de servicios de comunicación, y lleguemos a desarrollar lo queoperacionalmente he llamado un Índice de Tecnificación Comunicativa (ITC)y otro de Comunicabilidad (IC) de las AGL´s.

7.1. Estrategia de comunicación

De 20 AGL´s estudiadas, 17 (85%) cuentan con una estrategia de comunica-ción formulada (no escrita) que la aplican en su relación con sus interlocuto-res; 10 (50%) indican, además, que disponen de una estrategia escrita; y so-lo 3 (15%) no consignan una estrategia de comunicación. Estos datos revelanun avance de la orientación moderna (racional y planificada) en el terreno dela comunicación, aún cuando se registra todavía un gran margen de acciónespontánea en dicho campo en la mitad de las AGL´s investigadas. En el65% de los casos, la estrategia de comunicación se orienta a difundir informa-ción sobre el municipalismo y sobre las transferencias de recursos a susmiembros; un 45% también difunde noticias sobre oportunidades de financia-miento a proyectos de cooperación y aprovecha la oportunidad para hacerconocer las experiencias exitosas de sus asociados.

7.2. Tecnificación de la comunicación

El 100% de AGL´s investigadas reporta poseer condiciones básicas para unaadecuada comunicación con sus miembros y socios (línea telefónica directa,acceso fácil al fax, acceso individual a internet y correo electrónico). No obs-tante, se registra una asimetría en el grado de suficiencia y sofisticación desus sistemas comunicacionales.

En efecto, 15 de las 20 AGL´s investigadas dan cuenta de un total de 242 lí-neas telefónicas (un promedio de 16 líneas por cada asociación). Pero, se-gún AGL, el mayor número está concentrado en 3 de ellas: la CNM (70, 29%),la ACHM (40, 16.6%) y la AME (27, 11.2%) que, en conjunto, abarcan al 57%


40

45 Se trata de 15 alcaldes, 19 representantes de instituciones del gobierno central, y 18 agencias de cooperación internacional.

del total de líneas telefónicas. En cuanto al número de computadoras, 16AGL´s contabilizan 320 (un promedio de 20 por AGL). Sin embargo, AME,FAM-B, CNM y OPACI concentran el 56% del total de estos aparatos. De es-tas 320 computadoras, 293 están conectadas en red (91.6%) -reportadas por14 AGL´s- y 287 (89.7%) están conectadas a la plataforma de comunicación-según las 10 AGL´s que proporcionan esta información- (Véase CuadroNo.17).

En cuanto a otros sistemas de comunicación una AGL—la AMMAC— tieneservicio de radio y otra posee el servicio de línea 800, mientras existe una aso-ciación ---la CGLA--- con solamente 1 acceso a Internet en la institución.

Al indagar si han desarrollado medios más sofisticados, solo 8 de las 15AGL´s (47%) registran programas informáticos en la intranet orientados prin-cipalmente al área administrativa (contabilidad, presupuesto, recursos huma-nos) y secundariamente al área técnica (v.gr. proyectos, solo en tres casos)46.Un menor número (6, 40%) han desarrollado su propio software para aplicar-lo en distintos campos administrativos y técnicos (caso de CNM, FCM, AME,AMMAC, OPACI y CI). Igualmente, 6 (FAM-A, FAM-B, ABM, CNM, AMMAC yOPACI) ya disponen de un boletín electrónico que se distribuye -en conjunto-a 20.511 cuentas (un promedio de 3.419 por AGL), contabilizando el mayornúmero la AMMAC (con 9.000 cuentas, 43.9%) y la CNM (5.561, 27.1%). Fi-nalmente, biblioteca virtual solo registran dos AGL´s (ACHM y FCM) con untotal de 730 volúmenes de los cuales el 96.6% está en manos de la FCM.

Aún cuando todas las AGL´s tienen acceso a internet, solo en 12 casos (60%)sus directivos habían ingresado a ese medio el día anterior a la entrevista pac-tada en el marco de la presente investigación. Por otro lado, de 15 AGL´s quedeclaran tener página web, solo 7 (47%) dan cuenta de 535.380 entradas deusuarios en los dos primeros meses de 2004 (unas 13.385 visitas diarias enel período) 47. De ese total, el 75% correspondió al sitio web de la ACHM, se-guida del 15% de entradas al de la CNM, el 5.6% al de la FAM-A y el 3.8% alde la FAM-B. Un número modesto de entradas (menos del 1%) registran laspáginas de la OPACI, la AME y la FCM. Solo 10 de las 15 asociaciones quedisponen de sitio web (66.7%) registran capacidad interna para su actualiza-ción y 8 (53.3%) informan que la rediseñaron durante el último año (2003). Encuanto a su frecuencia de revisión, 6 de 14 (42.9%) reportan que la revisandiariamente, 5 (35.7%) lo hacen quincenalmente y 2 (14.3%) trimestralmentepara obtener información financiera, legal y sobre la realización de eventos(una declara que no la revisa).

Capí tulo 7La Comunicación de las AGL’s Latinoamericanas

41

46 Solo 8 de ellas usan dichos sistemas para su contabilidad; 5 para hacer su presupuesto, y únicamente 4 para hacer el seguimiento de susrecursos humanos y hacer la nónima de sus empleados. Solo en 3 AGLs los usan para hacer el seguimiento de proyectos y en una para otro objeto noespecificado.

47 Hasta septiembre de 2004, no tenían página web la CGLA, COMAGA (Ecuador), AMB (Bolivia), AMPE (Perú) y ADAVE (Venezuela).

Cuadro No.17No. de líneas telefónicas y de computadoras de las AGL´s

AGL # de líneas # de # de # de telefónicas computadoras computadoras computadoras

con acceso en red conectadasa internet a la plataforma

de comunicación

FAM-A 8 8 8 8FAM-B 21 43 43 43AMB ND ND ND NDABM 4 8 4 8CNM 70 36 36 36FNP 10 10 10 NDACHM 40 30 30 30FCM 18 28 28 28AME 27 70 70 70COMAGA 3 8 ND NDCGLA 1 4 0 0AALMAC ND ND ND NDAMMAC 17 23 23 23FENAMM ND ND ND NDOPACI 12 35 33 33AMPE ND 3 ND NDANADIS ND ND ND NDFEDOMU 3 3 0 0CI 4 8 8 8ADAVE 4 3 0 0Total 242 320 293 287

Fuentes: Instrumentos aplicados a informantes claves de ALGs.

¿Son suficientes sus actuales sistemas de comunicación? Para más del 50%de las 20 AGL´s investigadas, sus sistemas de comunicación registran sufi-ciencia: el 55% declara tener suficientes líneas telefónicas, el 65% indica po-seer suficiente número de computadoras con acceso a internet y el 75% sufi-ciente número de ordenadores con acceso a correo electrónico, además deque para el 61% su página web es conveniente para sus actuales necesida-des. Entre las AGL´s que registran insuficiencia, en 5 casos ésta se manifies-ta en la mayoría de sus sistemas comunicacionales (FAM-B, FCM, CGLA,AALMAC y FEDOMU), y en el caso de 6, en al menos uno de estos (AMB,AME, COMAGA, AMPE, ANADIS y ADAVE). En cambio, un grupo de 7 aso-ciaciones (35%) (FAM-A, ABM, CNM, FNP, AMMAC, OPACI y CI) son 100% su-ficientes en todos sus sistemas comunicacionales.

Considerando la sofisticación de su pertrechamiento tecnológico, de las 15AGL´s se destaca un grupo de 12 (80%) relativamente mejor provistas, y, den-tro de éste, un sector de punta de 5 asociaciones (CNM, ACHM, FAM-B, AMEy FCM) que revelan un grado superior de tecnificación comunicacional. Sinembargo, de éstas 5, solo la CNM registra una total suficiencia de sus siste-mas de comunicación (Véase Cuadro No.18).

En ese sentido, puede afirmarse que a pesar del desarrollo de nuevos siste-mas comunicacionales entre las AGL´s en los últimos años, la modernizacióny suficiencia en este campo son aún tareas pendientes para la gran mayoría


42

de AGL´s latinoamericanas. Además, las AGL´s aún adolecen de una insufi-ciencia en el uso de programas informáticos para el desenvolvimiento de sutrabajo institucional interno

Cuadro No. 18Indicadores de Tecnificación y Suficiencia de sus Sistemas

de Comunicación

Indicador # de Nombres deAGL´s

Tiene página web 15 FAM-A, FAM-B, ABM, CNM, FNP,ACHM, FCM, AME, AALMAC, AMMAC, FENAMM, OPACI, ANADIS, FEDOMU, CI

Capacidad interna de 10 FAM-A, FAM-B, ABM, CNM, FNP, ACHM,actualizaciónde sitio web FCM, AME, AMMAC, CIRevisan diariamente p. web 6 FAM-B, CNM, FNP, ACHM, FCM, CIMás número de entradas a sitio web 4 FAM-A, FAM-B, CNM, ACHMTiene programas informáticos 5 CNM, FNP, ACHM, COMAGA, OPACIen la intranetHa producido software 6 CNM, FCM, AME, AMMAC, OPACI, CITiene boletín electrónico 6 FAM-A, FAM-B, ABM, CNM, AMMAC,

OPACITiene biblioteca virtual 2 ACHM, FCMSon suficientes sus sistemas 7 FAM-A, ABM, CNM, FNP, AMMAC, de comunicación OPACI, CI

Fuente: Instrumentos aplicados a informantes claves de las AGL´s.

Claro que para ello hay que considerar el grado de desarrollo comunicacio-nal de los países en los que éstas operan, y, especialmente, el nivel de acce-so a las modernas tecnologías de comunicación por parte de los municipios,los principales interlocutores de las AGL´s. Revisemos, al respecto, algunascifras. De 12.862 municipios registrados en 11 de los 12 países estudiados,4.440 (34.5%) tienen acceso al internet 48. Y de los 9.037 municipios afiliadosque registran las 18 AGL´s estudiadas (excluyendo a las dos AGL´s peruanassin datos), en esos mismos 11 países, 3.570 reportan acceso a internet, loque significa que solo el 39.5% de los municipios vinculados al asociativismotienen efectivamente acceso a este sistema de comunicación49 .

Solo 11 AGL´s de 9 países50 conocían el número de municipios miembros quetenían página web, contabilizándose 1.532 municipios afiliados (es decir, unreducido 20.7% de los 7.405 municipios registrados en los 9 países) que yadisponían de este moderno medio de comunicación (Véase Cuadro No.19).Los datos evidencian que tanto los países, cuanto los municipios estudiadosaún no disponen de condiciones que posibiliten la utilización de tecnología depunta en la comunicación. Esta es, presumiblemente, una de las causas que

Capí t ulo 7La Comunicación de las AGL’s Latinoamericanas

43

48 Se consideran solo 11 países pues no se cuenta con información sobre acceso de municipios al internet en el Perú.

49 Sin tener datos de Brasil (el país más grande del estudio), solo se registró a 456 municipios con páginas webs de entre los asociados.

50 Se consideran solo 11 países pues no se cuenta con información sobre acceso de municipios al internet en el Perú.

explican por qué este tipo de tecnología aún no domina plenamente los pro-cesos de información y comunicación tanto dentro de las AGL´s como en susinteracciones con sus miembros y aliados.

Cuadro No. 19Número de municipios miembros de las AGL’s con acceso

al internet y con página web según países

País # de municipios # de municipios # de municipiosdel país con miembros con miembros con

acceso a internet internet página web

Argentina 1061 200 NDBolivia 90 90 50Brasil 2696* 2696 1076Chile 133 133 133Colombia 163 163 66Ecuador 68 68 26México 108 108** 108Paraguay 37 37 13Perú ND ND NDRepública Dominicana 15 15 NDUruguay 19 10 10Venezuela 50 50 50Total 4440 3570 1532

* Número aproximado (suma de municipios miembros de ABM, CNM y FNP).

** No se dispone de datos sobre AALMAC y FENAMM.

Fuente: Instrumentos aplicados a informantes claves de las AGL´s.

7.3. Índice de Tecnificación Comunicativa de las AGL´s Latinoamericanas

Este índice ha sido construido con once variables a las cuales se les asignóun valor ponderado en su construcción, lográndose reducir a un solo vectorlo que de otra forma sería un abigarrado y largo tratamiento de cada variablepor las 20 AGL´s 51. El resultado consta en el Cuadro No. 20.


44

51 El índice fue construido sobre la base de las siguientes variables: Instrumento 3: con el 3.4.1 (sistemas de comunicación) dar un valor de 1 por cada respuesta positiva; Instrumento 4: con el 4.4.4 (sistemas de comunicación) dar un valor de 1 por cada respuesta positiva a a.1 (líneas telefónicas), a.2 (computadoras con acceso a internet), a.3 (computadoras con acceso a e.mail) y a.4 (página web); Instrumento 3: con la 3.4.6 (ingreso a internet) dar un valor de +2 por respuesta positiva; Instrumento 3: pregunta # 3.4.7 (frecuencia revisión p.web) darun valor de +3 si responde 3.4.7.a (diariamente), dar un valor de +1 si responde 3.4.7.b (semanalmente); dar un valor de + 0.75 si responde 3.4.7.c (quincenalmente); de + 0.50 si responde 3.4.7.d (trimestralmente), de 0 si responde que no la revisa o no tiene página web (3.4.7.e y3.4.7.f); Instrumento 5: pregunta 5.16 (actualización de p. web), dar un valor de +2 si responde positivamente a 5.16.a (capacidad interna), y

de +0.50 si responde positivamente a 5.16.b (rediseño p.web); Instrumento 5: pregunta 5.3 (suficiencia de los sistemas de comunicación), dar un valor de +1 a cada una de las siguientes respuestas positivas: 5.3.a.1 (líneas telefónicas), 5.3.a.2 (computadoras con acceso a inter-net), 5.3.a.3 (computadoras con acceso a e.mail) y 5.3.a.4 (página web); Instrumento5: pregunta 5.8 (acceso a internet), dar un valor de +1 si responde 5.8.a (un acceso), +2 si responde 5.8.b (varios accesos individuales), +3 si responde 5.8.c (red interna sin acceso), +4 si responde 5.8.d (red interna con acceso); Instrumento 5: pregunta 5.10 (programas informáticos) dar un valor de +1 por cada respuesta positiva; Instrumento 5: pregunta 5.13 (boletín electrónico) si responde con algún número en 5.13.a, dar un valor de +2, si responde 5.13.b dar un valor de 0; Instrumento 5: pregunta 5.15 (biblioteca virtual), dar un valor de +2 si responde positivamente; Instrumento 5: pregunta 5.17 (software) dar un valor de +3 si responde positivamente.

Como podemos observar, hay una minoría de 5 AGL´s con un alto índice detecnificación (con valores que van desde 24.75 puntos para la OPACI hasta 31puntos para la CNM); un segundo grupo de 6 con mediana tecnificación co-municativa (que exhiben valores desde 20 puntos hasta 23), y un tercer gru-po mayoritario, de 9 AGL´s, que adolecen aún de un bajo nivel de tecnifica-ción comunicativa (con puntajes de entre de 5 y 15) aun cuando en verdad,once de las 20 AGL´s, tienen un índice superior al promedio.

7.4. La comunicabilidad: Flujos Comunicativos, Percepciones e Índice de comunicabilidad

¿Qué medios utilizan preferentemente en su comunicación con sus miembrosy aliados? Según las AGL´s, los principales medios utilizados con sus afilia-dos son el teléfono, el fax y el correo electrónico. Para consultas a sus miem-bros también recurren principalmente a los dos primeros, pero, en este caso,también a las reuniones y asambleas. Adicionalmente utilizan, aunque en me-nor medida, los oficios y circulares escritas. Menos utilizados son la páginaweb, el correo nacional y el contacto persona a persona. En verdad, solo 9 delas 15 AGL´s con página web (45%) indican su uso como medio de comuni-cación con sus miembros. Por ello, es relevante que 13 de las 20 AGL´s con-sultadas (65%) hayan ingresado ala página web de IULA FLACMA elmes anterior a la entrevista soste-nida con los investigadores decampo (febrero-abril/2004). Las13 reportan un total de 358 visitasa la página web de FLACMA (unpromedio de 27 visitas por AGL, arazón de más de una visita diariadurante aquel mes), evidenciandoun muy buen nivel comunicacionalcon la organización regional.

La mayoría de AGL´s no llevan unregistro del envío y recepción delas comunicaciones escritas yelectrónicas enviadas y recibidas,poniendo de manifiesto un manejopoco sistemático del flujo comuni-cacional. De ahí que, en algunoscasos, se evidencien cifras con-trastantes entre el número de co-municaciones enviadas y/o recibi-das, o cifras presumiblementesubvaloradas de su real flujo co-municacional. Con esta adverten-cia, para el trimestre de enero/mar-zo de 2004, las 20 AGL´s reportanel envío de 148.058 comunicacio-nes escritas y de 13.216 recibidas

Capí tu lo 7La Comunicación de las AGL’s Latinoamericanas

45

Cuadro No. 20Índice de Tecnificación

Comunicativa

Organización Índice

CNM 31FNP 28ACHM 26FCM 26OPACI 24.75AMMAC 23CNI 23ABM 22AME 21FAM(B) 21FAM(A) 20COMAGA 15ADAVE 13FENAMM 9.5AMB 9ANADIS 9AMPE 8FEDOMU 8AALMAC 7CGLA 5

(con un promedio de 7.403 enviadas y 660 recibidas por AGL en el trimestrey un número de 82 y 7 comunicaciones enviadas y recibidas diariamente porcada AGL) y 783.738 mensajes electrónicos enviados y 148.058 recibidos enel mismo período (un promedio de 39.187 enviados y 7.403 recibidos por las20 AGL´s y un número de 435 enviados y 82 recibidos diariamente por cadaAGL)52 . Cabe advertir que un grupo de 9 AGL´s (45%) registra un número su-perior al promedio de comunicaciones enviadas y recibidas (FAM-A, FAM-B,ABM, CNM, ACHM, FCM, AME, COMAGA y FENAMM). Estos datos confirmanque el correo virtual ya ha desplazado al correo tradicional como medio decomunicación entre las AGL´s, evidenciando, al mismo tiempo, un intenso flu-jo comunicacional por esa vía, especialmente de salida (desde las AGL´s ha-cia el exterior) (Véase Cuadro No.21).

Cuadro No. 21Flujo de la comunicación escrita y virtual enviada y recibida

(Enero-marzo 2004)

AGL´S # de # de # de correos # de correoscomunicaciones comunicaciones electrónicos electrónicosescritas enviadas escritas recibidas enviados recibidos

FAM-A 1700 300 91800 30**FAM-B 1200* 1200* 7200* 7200*AMB 360* 1200* 360* 360*ABM 14001 21** 34** 585CNM 15044 45** 600044 54**FNP 25** 19** 43** 32**ACHM 72000* 4800* 72000* 18000*FCM 1200* 2100 900* 1200*AME 974 800 900* 3300*CGLA 120 130 480 480*COMAGA 1200* 708* 2520* 3360*AALMAC 840* 420* 1320* 420*AMMAC 1000 300 1143 1101FENAMM 36180* 420* 3600* 2280*OPACI ND ND 212 442AMPE 720* 180* 480* 300*ANADIS 360* 420* 480* 480*FEDOMU 750*** 60*** ND NDCI 280 60 62** 9**ADAVE 104 33 160 120Total 148.058 13.216 783.738 39.753

* Cálculo hecho en base a dato del flujo diario de comunicaciones enviadas y recibidas.

** Dato presumiblemente subvalorado.

*** Cálculo hecho en base al dato mensual proporcionado.

Fuente: Instrumentos aplicados a los informantes claves de las AGL´s.


46

52 En 10 casos las AGL´s proporcionaron datos de comunicaciones enviadas y recibidas diariamente por lo que se hizo un cálculo del total decomunicaciones enviadas y recibidas en el trimestre. En ese sentido, esos datos son aproximados.

En un día los directivos de las 20 AGL´s pueden realizar un total de 573 lla-madas telefónicas a sus miembros y aliados (un promedio de 29 llamadas he-chas por AGL) y recibir 586 llamadas de los mismos interlocutores (un prome-dio de 29.3 llamadas por AGL). Individualmente consideradas, la CNM con-centra el 34.9% de llamadas realizadas, seguidas de la ABM (10.5%), la FCM(8.7%) y la FNP, ANADIS y ADAVE, cada una con el 5.2% del total de llamadasrealizadas. En cuanto a llamadas receptadas, la CNM concentra el 34.1%, se-guida de ADAVE (8.5%) y de FAM-A, ABM, FNP, AME, COMAGA y ANADIS, ca-da una con el 5.1% del total de llamadas recibidas en un día.

A excepción de 4 AGL´s que reportan un alto nivel de incomunicación consus afiliados (más del 30% de miembros incomunicados), la mayoría de 16 re-gistra niveles altos y medios de comunicación, destacándose un grupo de 8AGL´s con un alto nivel de comunicabilidad al ubicarse en el rango de 0-10%de incomunicación con sus miembros (CNM, ACHM, AME, CGLA, COMAGA,ANADIS, FEDOMU y CI).

7.5. Percepción de la AGL como canal de comunicación

De 18 agencias de cooperación internacional consultadas, 15 (83.3%) con-sideran que las AGL´s son canales de comunicación apropiadas entre losmunicipios y la cooperación técnica. Sin embargo, la mayoría de estasagencias así como de instituciones estatales (72.2% y 77.8% de 18 entrevis-tadas, respectivamente) prefieren relacionarse directamente con los munici-pios. Hay un mayor número de instituciones estatales que se comunicanocasionalmente (72.2% frente al 28% registrado entre los cooperantes ex-tranjeros). En cambio, 4 instituciones estatales (22.2%) y 5 agencias inter-nacionales (28%) indican que se comunican “siempre” con las AGL’s (casode FA M - A, FCM, AME, AMMAC y FENAMM). En cuanto a los municipios, de9 que proporcionan esta información, 5 (55.6%) declaran comunicarseconstantemente con las asociaciones. Los medios preferentemente utiliza-dos por los cooperantes nacionales e internacionales para comunicarse conlas AGL´s son el teléfono y el contacto persona a persona; en un segundolugar el correo electrónico, el fax y los oficios y circulares escritas. En estecaso, también constan como sistemas menos utilizados la página web y elcorreo nacional.

En la investigación se entrevistó a un total de 52 representantes de institucio-nes del entorno social y estatal de las AGL´s, tales como, agencias de coo-peración internacional, alcaldes municipales, y funcionarios de institucionesde gobiernos centrales vinculados por su trabajo a los municipios.

De todas ellas el 17.3% manifestaron que prefieren “siempre” comunicarsecon la asociación para tratar problemas de los municipios, es decir hacerla ala AGL una mediación de su comunicabilidad con los miembros de base; el59.6% prefieren comunicarse “directamente” con los municipios; y el resto(23.1 %,) señalan preferir entablar una comunicación con los municipios y lasAGL´s, aunque algunos indican que lo harían “ocasionalmente”.

Capí tulo 7La Comunicación de las AGL’s Latinoamericanas

47

7.6. Índice de la comunicabilidad (IC) de las AGL´s Latinoamericanas

De igual forma con seis variables alas cuales se les dio un valor pon-derado en la construcción del índi-ce, se logró sintetizar el tratamien-to de la comunicabilidad en las 20AGL´s estudiadas. El resultado esel Cuadro No. 22 .

Los cálculos obtenidos muestranlo siguiente: solo dos AGL´s na-cionales (la AMMAC y la FCM) tie-nen altos ICs, con un 24.50% delpuntaje total de las 20 asociacio-nes latinoamericanas. Le siguemuy de cerca la ACHM.

Un segundo grupo (de 5 AGL´sexhibe puntajes superiores al pro-medio, establecido en 17.9 pun-tos) y de acuerdo al IC obtenido,poseen una comunicabilidad ade-cuada, pero que demandaría laejecusión o adopción de nuevosavances en este campo. Ellas, ensu conjunto, exhiben el 38.7% delpuntaje total obtenido por las 20AGL´s estudiadas. Estos primerosdos grupos de AGL´s suman el63.2% del total de 358.09 puntoslogrados por las 20 AGL´s. Lo quedeja a las restantes 13 asociacio-nes en posesión de índices muchomenores y en algunos casos hastaexiguos, pues todas ellas prome-dian 13 puntos, constatándoseque sobran limitaciones en este te-rreno de la comunicabilidad posi-ble. Se trata, sin embargo, de lamayoría de las AGL´s estudiadas.


48

Cuadro No. 22Índice de comunicabilidad

Organización Índice de comunicabilidad

AMMAC 53.75FCM 33.94ACHM 28ABM 25CNM 24FEDOMU 22AME 21.5OPACI 18FAM(A) 17FAM(B) 14.75FNP 14.75COMAGA 14.5CGLA 13.4AMPE 12.5ADAVE 10.5ANADIS 8.5CNI 7.5FENAMM 6.5AALMAC 6AMB 6

53 Las variables utilizadas para la construcción de este índice fueron: Instrumento 3: pregunta 3.4.10 (estrategia de comunicación formulada)equivale a un valor positivo; Instrumento 3: pregunta 3.4.2 (% de miembros que no se comunican) convertir en porcentajes en cifras decimalesdel siguiente modo: a=3; b=2.50; c=2.25; d=2; e=1.75; f=1.50; g=1.25; h=1; i=0.75; j=0.50; k=0; Instrumento 3: preguntas 3.4.4

(llamadas realizadas), pregunta 3.4.5 (llamadas recibidas), dar los siguientes valores de acuerdo a estas frecuencias: de 1-10, dar valor de +1; de 11-20, dar valor de +2; de 21-30, un valor de +3; de +de 30, dar un valor de +4; Instrumento 6: pregunta 6.3 (boletines enviados) y pregunta 6.4 (recortes realizados), dar los siguientes valores de acuerdo a estas frecuencias: de 1-10, dar valor de +1; de 11-20, dar valor de+2; de 21-30, un valor de +3; de +de 30, dar un valor de +4; Instrumento 7: pregunta 7.4.1 (medios de difusión) por cada respuesta en(b: b.1 a b.5) se daría un valor positivo. Adicionalmente, en (d) se convirtieron los porcentajes a valores decimales.

Capítulo 8. La Coordinación de las AGL’s

Latinoamericanas

8.1. ¿Cómo entender la coordinación?

Defino la coordinación como la capacidad de la AGL para relacionarse inte-ractivamente con el entorno institucional y actuar como una mediación eficazentre los actores del Estado, la sociedad civil y los organismos internaciona-les en el medio nacional. En el caso de las AGL´s latinoamericanas, esta ca-pacidad puede advertirse en el establecimiento de alianzas estratégicas consocios nacionales e internacionales para el emprendimiento de distintas ini-ciativas y su acción de intermediación demandada por los actores del medio.

8.2. La Cooperación con Organismos Internacionales

Considerando, primeramente, las relaciones de cooperación con los organis-mos internacionales se observa que, de las 20 AGL´s estudiadas, 14 (70%)reciben asistencia financiera y 15 (75%) se benefician de asistencia técnica,mientras solo el 30% (6) ha establecido interlocución política con dichas enti-dades. Adicionalmente, la presencia de cooperantes externos se registra en11 AGL´s (55%). De las 14 AGL´s que perciben asistencia financiera, 9(64.3%) cooperan con 1 o 2 agencias54 , 4 (28.6%) con 3-5 55 y solo 1 (7.1%)lo hace con más de 5 organismos internacionales 56. De las 15 que receptanatención técnica, 8 (53.3%) la aprovechan de 1-2 entidades 57 , 3 de entre 3 a5 58 y 4 la reciben de más de 5 organismos internacionales 59 . En cuanto a lainterlocución política, que no exhibe mayores adherencias entre ellas, de las6 AGL´s que lo exhiben, 3 (50%) se comunican con 1 a 2 agencias 60, 1 conmás de tres 61 y 2 con más de 5 62.

Los datos evidencian una tendencia predominante hacia la interacción conpocos organismos internacionales. Los que más han cooperado financiera-mente con estas AGL´s han sido USAID (con 5), GTZ (4); en menor escala elPNUD -3- y el SNV -2-, aún cuando el casillero "Otros" fue nombrado por el50% de las AGL´s. Asistencia técnica han percibido un mayor número de laAECI, USAID y GTZ (7 en cada caso), también del Banco Mundial (5) y delPNUD (4), y, en menor escala de la CAF, el SNV, el BID y DANIDA. Aquí tam-bién la opción "Otros" se nombró en el 50% de AGL´s entrevistadas. Las quehan establecido interlocución política identifican a la AECI, el BID, Banco Mun-dial, DANIDA, GTZ, PNUD, SNV y USAID como sus interlocutores.

49

54 FAM-A, ABM, ACHM, COMAGA, AMMAC, AALMAC, FENAMM, OPACI, ADAVE.

55 Son: FAM-B, CNM, FCM, FEDOMU.

56 AME de Ecuador recibe asistencia financiera de 8 organismos.

57 FAM-A, ABM, COMAGA, CGLA, AMMAC, ALLMAC, OPACI, ADAVE.

58 CNM, ACHM, FEDOMU.

59 FAM-B, FCM, FENAMM y AME.

60 FAM-A, FNP, COMAGA.

61 FENAMM.

62 FAM-B y FCM que registran 10 y 7 agencias de cooperación internacional, respectivamente, como interlocutoras políticas.

8.3. La Cooperación en el Medio Nacional

En cuanto a la cooperación en el medio nacional, la mayoría (11, 55%) no per-ciben asistencia financiera de ninguna entidad estatal. De las 9 que sí lo ha-cen, 5 (55.6%) reciben apoyo económico de 1 a 2 instituciones, mientras 4 sebenefician de los recursos de 3 a 5 entidades (ministerios, preferentemente).Asistencia técnica de organismos estatales es aprovechada por 12 de las 20AGL´s (60%), la mitad de las cuales coopera con un máximo de 2 entidades,mientras el 50% restante recibe apoyo técnico de 3 a 5 instituciones (también,preferentemente ministerios).

Mientras la cooperación financiera y técnica se evidencia modesta, la interlo-cución política con tales organismos, en cambio, es más extendida y pareceser mayormente intensa entre las 17 AGL´s que la exhiben (85%). De éstas, 6(35.3%) interlocutan con más de 5 instituciones, 10 (59%) registran entre 3 y 5,mientras solo 1 (6%) se intercomunica con 1 entidad. Tal interlocución se re-gistra con los actores de la alta política, preferentemente, la Presidencia de laRepública, el Ministerio del Interior y el Congreso (en 14 AGL´s, 82%), perotambién con otros ministerios y entidades del aparato económico del Estado.

8.4. La Cooperación en forma de Proyectos

La cristalización de esta cooperación nacional e internacional en forma deproyectos de desarrollo se registra en 11 de las 20 AGL´s latinoamericanasestudiadas (55%). Ellas han dado cuenta de la ejecución de 44 emprendi-mientos (a abril/2004) con la participación de 12 agencias nacionales y 32agencias internacionales, por un monto aproximado de $15'117.300 , de loscuales 12’838.000 (84.9%) se concentran en dos AGL´s: ABM (Brasil) y CO-MAGA (Ecuador). El resto se reparten entre 9 asociaciones en cifras variablesque oscilan entre $90.000 y $869.500 (Véase Cuadro No.23).

8.5. Índice de Coordinación de las AGL´s

El índice de coordinación de las AGL´s con su entorno institucional, medidoen base a una ponderación cuantitativa de valores otorgados a seis variables, nos ha permitido identificar dos AGL´s (10%) con altos índices de coordina-ción -más de 21 puntos-; 12 (60%) con índices medios -entre 11-20 puntos-,y 6 (30%) con bajos índices de coordinación (0-10 puntos) (Véase CuadroNo.24). El resultado revela el predominio de una mediana y baja capacidadde coordinación con el entorno institucional, confirmando el diagnóstico evi-denciado en el análisis de la capacitación: la realidad heterogénea y el desa-rrollo desigual de las AGL´s latinoamericanas.


50

63 Las 11 que ejecutan proyectos son: FAM-A, FAM-B, ABM, FCM, ACHM, AME, COMAGA, CGL, AMMAC, FEDOMU Y CNI (en este último casolos fondos externos se perciben por intermedio del Estado). Las que no ejecutan proyectos son: CNM, FNP, AMPE, OPACI y ADAVE.

Sobre las restantes 5 AGL´s no se dispone de información.

64 Las variables, cada una con su máximo puntaje, son: 1) AGL como canal apropiado de relacionamiento (visto por los informantes externos) (+1); 2) número de organismos internacionales con los que coopera (+3.6); 3) número de organismos nacionales con los que coopera (+3); 4) número de visitas de funcionarios/técnicos municipales (+1, +40); 5) número de reuniones con autoridades estatales (+1 +9); y 6) solicitud de sus criterios por gobierno (+1). El máximo puntaje acumulado por las AGL´s será 59.6 puntos. El índice no mide la coordinación de la capacitación, que es tratada en acápite aparte.

Cuadro No.23Proyectos, agencias de cooperación y financiamiento de proyectos

de las AGL´s Latinoamericanas (2004)

AGL País Número de Número de Número de Monto total deProyectos Agencias de Agencias de financiamiento

cooperación cooperación (US$)nacional internacional

FAM Argentina 2 1 1 135.000FAM Bolivia 4 0 4 290.000AMB Bolivia ND ND ND NDABM Brasil 1 0 1 5’000.000CNM Brasil 0 0 0 0FNP Brasil 0 0 0 0FCM Colombia 4 1 3 NDACHM Chile 3 0 3 500.000AME Ecuador 8 1 7 869.500 65

COMAGA Ecuador 5 2 2 7’838.000CGLA Ecuador 7 3 4 90.000 66

AALMAC México ND ND ND NDAMMAC México 3 0 3 139.800FENAMM México ND ND ND NDAMPE Perú 0 0 0 0ANADIS Perú 0 0 0OPACI Paraguay 0 0 0 0FEDOMU R. Dominicana 6 3 3 5.000 67

CNI Uruguay 1 1 1 250.000 68

ADAVE Venezuela 0 0 0 0Total 44 12 32 $15’117.300 69

Pero, ¿cómo perciben los actores del entorno institucional a estas AGL´s? Entratándose de la cooperación en actividades concretas, de 52 entidades ex-ternas sobre las que se obtuvo información en el proceso de investigación (15municipios, 19 instituciones estatales y 18 agencias de cooperación interna-cional), 36 (69.2%) habían proporcionado apoyo a los planes operativos delas AGL´s, 30 de las cuales fueron instituciones del Estado central (15) yagencias internacionales (15). De las 16 (30.8%) que no apoyaron, 9 (56.3%)fueron municipios. Esto sugeriría que habría una menor interacción técnicade las AGL´s con los municipios que con otras entidades del entorno institu-cional.

Capí tu lo 8La Coordinación de las AGL’s Latinoamericanas

51

65 Corresponde solo a 4 proyectos sobre los que hay datos. Sobre los 3 restantes no se proporcionó información.

66 Corresponde al financiamiento de 6 proyectos. Sobre 1 no hay información.

67 Equivale solo a un proyecto. De los 5 restantes no se tiene datos.

68 En este caso los fondos de la cooperación técnica internacional se canalizan por medio de una institución estatal.

69 Se indica que tiene un proyecto en negociación.

Sin embargo, en lo referente a lareceptividad de las AGL´s a losplanteamientos de los municipios,de 15 AGL´s sobre las que se tie-ne información, 13 (87%) habríanincorporado nuevos temas a sugestión por sugerencia de éstos.Según los personeros municipalesentrevistados, los temas mayor-mente incorporados fueron: des-centralización (6), medio ambiente(6), género (5) y gobernabilidad(5). Menos nombrados fueron po-breza (4) y gobierno electrónico(2).

Al inquirir a los actores del entornosi preferirían canalizar cualquieriniciativa a través de la asociacióno trabajar directamente con susbeneficiarios (municipios) o alia-dos (agencias de cooperación), 11de 15 municipios (73.3%) y 14 de19 instituciones estatales sobre losque se cuenta con información(74%) se inclinaron por la relacióndirecta (con la cooperación y losmunicipios, respectivamente).

Sin embargo, el 93% de municipios (14 de 15), el 74% de instituciones esta-tales nacionales (14 de 19) y el 89% de agencias de cooperación técnica in-ternacional (16 de 18 sobre las que se dispone de información) consideran alas AGL´s como socios estratégicos en el trabajo que realizan en los respec-tivos países. Las áreas preferentes para el establecimiento de tales alianzasestratégicas se concentran en el fortalecimiento de las capacidades de losmunicipios (con 30 frecuencias) 70, los proyectos de descentralización y auto-nomía municipal (con 22), y los proyectos más bien políticos (reformas jurídi-cas y relación política con el gobierno (también con 22 frecuencias).


52

Cuadro No. 24Índice de Coordinación de las

AGL´s Latinoamericanas con suentorno institucional (2004)

AGL Índice

CNM 54FCM 28FAM-Bolivia 19AME 19AMPE 18ABM 16FENAMM 15ADAVE 15ACHM 14OPACI 14FNP 13FEDOMU 13COMAGA 11FAM-Argentina 11CNI 9ANADIS 7AMMAC 7AMB 6CGLA 6AALMAC 5

70 Expresada en las variables fortalecimiento municipal ( con 11 preferencias), capacitación a municipios (10), capacitación a municipios (2).

Capítulo 9. Sostenibilidad de las AGL´s

Latinoamericanas

9.1. Patrimonio Material

Al ser la mayoría de AGL´s investigadas entidades jóvenes (el 65% surgierondesde fines de los 80’s), no han logrado construir todavía un patrimonio ma-terial adecuado a sus necesidades, aún cuando parecería que esto no les haimpedido cumplir adecuadamente su misión y visión institucionales. En efec-to, de 16 AGL´s de las que se dispone de información, 4 (25%) cuentan conedificio propio (ABM, COMAGA, OPACI y AME), pero, pertenecen al grupo delas AGL´s más antiguas, constituidas entre los años 40 y 60 del siglo pasado.De las 12 restantes, 8 (50%) arriendan su local o les prestan y 4 (25%) lo tie-nen en comodato.

9.2. Los Ingresos

En el año 2002, el monto total de ingresos de 15 AGL´s estudiadas - de lasque se dispone de información 71- ascendió a US$11’353.921.32 los cuales$7’692.600 (67.8%) provinieron de las aportaciones de sus miembros,$1’929.336,89 (17%) tuvieron como fuente ingresos propios, $35.000 (0.3%)representaron transferencias del Estado, $518.430,49 (4.6%) constituyeron re-cursos de agencias internacionales y $1’178.553,99 (10.3%) se originaron enotras fuentes no especificadas. El 87.9% del total de ingresos se concentróen 5 AGL´s (AME, 29.5%, ACHM, 17%, CNM, 14.9%, AMMAC, 13.6% y FCM,12.3%); 6 asociaciones se ubicaron en el rango del 1 al 10% representandoel 10.5% del total de ingresos (FAM-A, FAM/B, ABM, COMAGA, OPACI y CI);y 4 AGL´s presentaron entradas inferiores al 1% del total (AMPE, FEDOMU,ADAVE y CGLA) (Véase Cuadro No.25). Para la gran mayoría de asociaciones(10 de 15, 66.7%) estos ingresos fueron insuficientes para cumplir con sus ob-jetivos institucionales.

Considerando las fuentes, para 6 AGL´s -de las 15, es decir, el 40%- las apor-taciones de sus miembros constituyeron más del 50% de sus ingresos(ACHM, AME, ABM, COMAGA, CI y FEDOMU), llegando a representar en doscasos - ABM y CI- el 100% de sus entradas en ese año. De su parte, paraotras 6 asociaciones (40%) tales contribuciones representaron entre el 31 y el50% de sus ingresos (CNM, AMMAC, FCM, FAM-A, AMPE, ADAVE), mientraspara 1 AGL -OPACI- representó solo el 1.7%. Dos asociaciones -FAM-B y laCGLA- no percibieron aportaciones de miembros. Es decir, en la mayoría delos casos las cuotas por membresía constituyen un rubro considerable en lospresupuestos de las AGL´s.

El porcentaje de morosidad en las aportaciones se ubica en rangos altos(más del 40%) en 5 de las 13 que reciben contribuciones (38.5%) (FCM, FAM-

53

71 La mayoría proporcionaron sus presupuestos del 2002, según lo solicitado. Solo unas pocas dieron del año 2003.

A, ABM, OPACI, ADAVE); 4 exhiben una mediana morosidad (entre el 10 y el40%) (ACHM, AMMAC, OPACI, CNI), 1 exhibe una baja morosidad -menos del10%- (CNM) y tres no registran morosidad (AME, COMAGA y FEDOMU) (Véa-se Cuadro No.26)

Cuadro No. 25Monto de Ingresos de las AGL´s (2002)

AGL Ingresos (en US$) %

FAM- Argentina 225.000 2AMB ND NDFAM-Bolivia 230.134,85 2.1ABM 150.000 1.3CNM 1’693.572 15FNP ND NDACHM 2’000.000 17.6FCM 1’400.000 12.3AME 3’351.763 29.5COMAGA 127.030 1.2CGLA 28.009,52 0.2AMMAC 1’543.428,81 13.6AALMAC ND NDFENAMM ND NDOPACI 332.306 2.9AMPE 2.857,14 0ANADIS ND NDFEDOMU 106.683 0.9CNI 115.240 1ADAVE 47.897 0.4Total 11’353.921,32 100.00

Considerando la sostenibilidad de las AGL´s según la relación aportacionesde miembros/morosidad, encontramos que 4 AGL´s (CNM, AME, COMAGA yFEDOMU) registran altas aportaciones y tienen baja morosidad (menos del10%) o no exhiben morosidad, constituyéndose en el grupo de mayor soste-nibilidad en este aspecto; un grupo de 3 AGL´s (ACHM, AMMAC y CNI) regis-tran altas aportaciones y una mediana morosidad (entre el 11 y el 30%). Fi-nalmente, 5 AGL´s registran altas aportaciones y alta morosidad (más del40%) (FCM, FAM-A, ABM, AMPE y ADAVE) y una exhibe bajas aportaciones yuna alta morosidad (más del 50%) (OPACI), evidenciando un grupo con ma-yores dificultades de sostenibilidad sobre este punto.

A excepción de ABM y ADAVE, el resto dice tener estrategias para recuperarla morosidad, evidenciándose, en dos casos (FAM-A y ACHM), una ligera dis-minución de la misma entre el 2002 y el 2003.

En cuanto a la fuente de ingresos propios, declarada por 10 de las 15 AGL´s(60%), para 5 asociaciones representó montos entre medianos y altos en suspresupuestos (más del 30%) (caso de AMMAC, FCM, OPACI, AMPE y ADAV E ) ,


54

Cuadro No.26Monto de aportaciones en relación a los ingresos totales y

porcentaje de morosidad en AGL´s Latinoamericanas (2002)

AGL Aportaciones % en relación % de morosidad ende miembros al ingreso total las aportaciones

FAM- Argentina 90.000 40 47.5AMB ND ND NDFAM-Bolivia 0 0 0ABM 150.000 100 50CNM 827.328 49 5.5FNP ND ND NDACHM 1’850.000 92.5 24.5FCM 700.000 50 60AME 3’177.788 94.8 0COMAGA 107.200 84.4 0CGLA 0 0 0AMMAC 572.170,63 37.1 22.5AALMAC ND ND NDFENAMM ND ND NDOPACI 5.786 1.7 40AMPE 1429 50 98ANADIS ND ND NDFEDOMU 72.736 68.2 0CNI 115.240 100 30ADAVE 22.923 47.9 85Total 7’692.600,63

en tanto que para las 5 restantes significó montos medio-bajos (CNM, ACHM,COMAGA, AME y FEDOMU). FAM-Bolivia, AMB, CI y la CGLA no registraronesta fuente de ingresos. En lo referente a las entradas provenientes de lasagencias internacionales, éstas fueron declaradas en 6 casos (AME, FCM,FAM-A, FAM-B, FEDOMU y la CGLA). Para 3 AGL´s dicha fuente constituyóun rubro importante de su presupuesto (más del 40%), representando, en elcaso de la FAM-Bolivia, el 100% de sus entradas en el 2002. En tanto, para 3asociaciones significaron aportaciones más bien modestas (menos del 20%).El rango “otras fuentes” ha sido señalado en 5 casos, siendo alto en dosAGL´s (CNM y CGLA con más del 40% de aporte en su presupuesto), mien-tras para la FCM, COMAGA, AME y FEDOMU, que también lo nombraron,constituyó un rubro modesto (menos del 15%).

Considerando la sostenibilidad de las AGL´s según la mayor o menor diver-sificación de sus fuentes de ingresos, se pueden distinguir tres grupos: a) unprimero, compuesto por AME, FAM-Bolivia, ABM y CNI con una sola fuente deingresos, aunque en tres de ellas de carácter permanente, lo cual garantiza-ría su sostenibilidad en el tiempo, no así en el caso de Bolivia, en el que laAGL depende de la cooperación internacional; b) un segundo grupo confor-

Capí tu lo 9Sostenibilidad de las AGL´s Latinoamericanas

55

mado por la ACHM, COMAGA, OPACI, AMPE, ADAVE y CGLA con ingresosprovenientes de dos fuentes; y c) un tercer grupo en el que constan CNM,AMMAC, FCM, FAM-A y FEDOMU que evidencian una mayor diversificaciónde sus fuentes de recursos (más de dos).

Si cruzamos la mayor diversificación de sus fuentes -o su carácter permanen-te- con el mayor volumen de sus ingresos, de las 20 AGL´s se destaca ungrupo claramente sostenible constituido por CNM, AME, FCM, AMMAC yACHM (25% del total de 20 AGL´s).

9.3. Los Gastos

En cuanto a los gastos registrados en el 2002 (y consignados en el caso de14 AGL´s -70% del total estudiado-) éstos ascendieron a US$9’123.092,87 delos cuales $3’331.133.12 (36.5%) se destinaron a remuneraciones,$2’837.693.76 (31.1%) a suministros, servicios y mantenimiento,$1’127.089,99 (12.4%) a inversiones y 1’031.008 (10.9%) a otros egresos noespecificados.

Considerando la relación entre el monto destinado a remuneraciones y el gas-to total -en las 14 AGL´s- encontramos que 9 de ellas (64.3%) destinaron másdel 40% de sus egresos al pago de salarios (FAM-A, FCM, ADAVE, FAM-B,COMAGA, AMMAC, OPACI, AMPE y CNI), ubicándose por encima del prome-dio registrado para el total del grupo. A excepción de AMMAC y FCM que ex-hibieron altos ingresos en el conjunto, el resto registró modestos recursos, loque explicaría el elevado porcentaje destinado a este rubro. Un segundo gru-po de 4 AGL´s destinó entre el 21 y el 40% de sus egresos a salarios (ACHM,AME, ABM, CNM), mientras solo 1 asignó entre el 10 y 20% a remuneraciones(CGLA) (Véase Cuadro No.27).

Los datos permitirían presumir una limitada eficiencia en el gasto como ten-dencia general entre las AGL´s estudiadas. No obstante, se destaca un gru-po con altos ingresos y mediano gasto en salarios (AME, ACHM y CNM) queaparece como el más eficiente y, por consiguiente, también como el más sos-tenible.

9.4. La Percepción del Manejo Financiero

Finalmente, al considerar que la sostenibilidad de la AGL también dependedel modo de administración de sus recursos y de la proyección de esta ima-gen en el entorno institucional, observamos que, en el caso de las AGL´s in-vestigadas, una mayoría (12 de 16, 75%)72 disponen de sistemas modernos(automatizados) de manejo contable y presupuestario, registrándose, inclusi-ve, 7 (44%) que poseen sistemas específicos para el manejo de fondos pro-


56

72 FAM-A, FAM-B, CNM, FNP, ACHM, AME, COMAGA, AMMAC, OPACI, AMPE, FEDOMU y CGLA.

Cuadro No. 27Egresos totales y porcentaje destinado a remuneraciones

en las AGL´s Latinoamericanas (2002)

AGL Egreso total % Destinado a (en $) remuneraciones

FAM-A 187.000 48.1AMB ND NDFAM-B 219.126,20 46ABM 150.000 33.3CNM 713.892 35.7FNP ND NDACHM 2’000.000 25FCM 700.00073 50AME 3’021.662 21.2COMAGA 123.744,66 58.6CGLA 28.520,28 10.5AMMAC 1’593.866,59 61.4AALMAC ND NDFENAMM ND NDOPACI 255.950 74.1AMPE 2.857,14 100ANADIS ND NDFEDOMU ND NDCNI 115.240 80ADAVE 11.234 47.85Total 9’123.092,87

venientes de la cooperación internacional 74. Dos -ABM, FCM-(12.5%) regis-tran un sistema mixto y un número similar mantienen aún un sistema manual(ADAVE, CNI). En el 2003, 7 (44%) fueron sujeto de auditorías externas, mien-tras 9 (56.2%) no se sometieron a ninguna contraloría.

¿Cómo perciben las organizaciones del entorno institucional su manejo finan-ciero? De 15 autoridades municipales entrevistadas, 11 (73.3%) afirmaronque las AGL´s exhiben transparencia en el uso de fondos y recursos de lacooperación, solo 1 respondió negativamente y 3 (20%) dijeron desconocereste punto. De su parte, una mayoría de funcionarios del Estado central (9 de19, 47.4%) expresaron que no conocían este aspecto, mientras 8 (42.1%) con-testaron afirmativamente y 2 (10.5%) respondieron negativamente. Por últi-mo, de 18 funcionarios de las agencias internacionales entrevistados, 10 con-testaron positivamente (55.5%), 7 (38.8%) dijeron que no conocían el asuntoy 1 se manifestó negativamente. Aunque, en términos generales, se registrauna proyección positiva de su manejo financiero entre sus aliados estratégi-cos, también se evidencia una relativa distancia (incomunicación), especial-mente, con el entorno estatal, pero también con los actores de la cooperacióninternacional.

Capí tulo 9Sostenibilidad de las AGL´s Latinoamericanas

57

73 Solo corresponde a los egresos destinados de las aportaciones de sus miembros.

74 FAM-A, FAM-B, AME, COMAGA, AMMAC, FEDOMU y CGLA.

9.5. Construcción de Indicador de Estabilidad y SolvenciaFinanciera (IESF), Indicador de Percepción de las

Capacidades Institucionales e índice de Sostenibilidad

En la construcción del indicador de estabilidad y solvencia financiera, para cu-yo ejercicio solo se pudo disponer de información recogida en los cuestiona-rios para 17 de las 20 AGL´s, se han conjugado ocho variables para definirlooperacionalmente y obtener mediciones cuantitativas 75. En el trabajo de cam-po no se pudo obtener datos pertinentes para AALMAC, AMB y ANADIS, porlo cual dichas AGL´s no constan en la comparación realizada. Los resultados,que se entregan en una escala ordinal, aparecen en el Cuadro No 28.

Cuadro No. 28Indicador de Estabilidad y Solvencia Financiera

Nombre AGL Índice % Índice

AME 68.00 0.68ABM 56.00 0.56COMAGA 56.00 0.56ACHM 48.00 0.48OPACI 44.00 0.44AMMAC 36.00 0.36ADAVE 32.00 0.32CNM 28.00 0.28FEDOMU 28.00 0.28AMPE 24.00 0.24FAM(B) 24.00 0.24CNI 20.00 0.20FCM 20.00 0.20CGLA 20.00 0.20FAM(A) 16.00 0.16FNP 16.00 0.16AALMAAC ND NDAMB ND NDANADIS ND ND


58

75 El Indicador de estabilidad y solvencia financiera (IESF) fue definido operacionalmente con las siguientes variables:- más del 50% de su presupuesto financiado por aportes de miembros (Q10,10.4.a) +5- si el 15% o más del 15% provienen de ingresos propios (Q10, 10.4.b) +5- patrimonio propio (Q4, 4.5.1.b) +5- suficiencia de ingresos (Q10, 10.7) +3- sistema contable automatizado (Q10, 10.9.b) +1- registra auditorías externas (Q10, 10.10) +1- egresos inferiores al 50% orientados a remuneraciones (Q10, 10.8.a) + 3-si destina 10% o más de sus egresos a inversión (Q10, 10.8.e) +2. El cómputo se pondera al 100% y se saca luego el porcentaje relativoque se transforma en el índice, expresado decimalmente. El máximo puntaje que se alcanzaría sería +25. Si responden negativamente o notienen respuesta el valor asignado sería 0.

Como exhiben dichos resultados las diferencias existentes son muy ampliasy la gradación registrada de esas diferencias cubre una banda que no seacerca a la estabilidad financiera total ni a la solvencia financiera total paraninguna de las AGL´s estudiadas. En este sentido, todas soportan algunainestabilidad financiera. El asociativismo municipal latinoamaricano requiereaún consolidar sus asientos financieros, considerado en su conjunto. Sin em-bargo, hay un muy pequeño número de asociaciones con mayores apoyosfinancieros estables que les proporcionan un perfil de mayores solvencias eneste campo. Sin duda también existirían otras AGL´s con problemas severosen su estabilidad financiera y que requieren buscar urgentes soportes finan-cieros para mantener una actividad asociativista relevante. Sea esto comofuere, los indicadores son únicamente eso: meros repertorios sumarios quetampoco pueden ser tomados como parámetros fijos, y pudieron haber cam-biado en el corto plazo. En cualquier caso, advierten sobre la necesidad decombinar la preocupación por la actividad de representatividad institucional,tan altamente ponderada en esta investigación, con apoyos materiales esta-bles sobre los cuales percibimos limitaciones.

Cuadro No. 29Indicador de percepción de las capacidades institucionales

Organización Puntos Total Índice % Índice

COMAGA 31.08 31.08 100.00 1.00AMMAC 26.64 31.08 85.71 0.86FAM(A) 22.2 31.08 71.43 0.71FEDOMU 22.2 31.08 71.43 0.71OPACI 22.2 31.08 71.43 0.71FCM 19.98 31.08 64.29 0.64ACHM 15.54 31.08 50.00 0.50AME 13.32 31.08 42.86 0.43AALMAC 8.88 31.08 28.57 0.29ADAVE 8.88 31.08 28.57 0.29CNM 8.88 31.08 28.57 0.29CNI 6.66 31.08 21.43 0.21FAM(B) 6.66 31.08 21.43 0.21ABM 4.44 31.08 14.29 0.14CGLA 4.44 31.08 14.29 0.14FNP 4.44 31.08 14.29 0.14AMPE 2.22 31.08 7.14 0.07FENAMM 0 31.08 0.00 0.00

Capí tulo 9Sostenibilidad de las AGL´s Latinoamericanas

59

El segundo indicador obtenido, el de capacidades institucionales76 , conjugóun conjunto de variables y para su construcción fue posible contar con la in-formación para con la información para 8, menos ANADIS y AMB. Finalmentese construyó otro indicador cruzando los dos indicadores anteriores propor-cionandonos un índice general de sostenibilidad de las AGL´s. El Cuadro No29 y 30 muestran los resultados para la mayoría de AGL´s estudiadas.

Cuadro No. 30Índice de Sostenibilidad

Organización Índice 1c

COMAGA 0.78AMMAC 0.61OPACI 0.58AME 0.55FEDOMU 0.50ACHM 0.49FAM(A) 0.44FCM 0.42ABM 0.35ADAVE 0.30CNM 0.28FAM(B) 0.23CNI 0.21CGLA 0.17AMPE 0.16FNP 0.15AALMAC 0.14


60

76 Construir un indicador de percepción de las capacidades institucionales por parte de informantes claves externos con las siguientes variables, asignando valores correspondientes a las respuestas positivas y negativas:- capacidad técnica (Q9: 9.3, 9.18; Q11: 11.3, 11.12, 11.18; Q12: 12,3, 12.12,12.18) +2.22 por c/u- capacidad administrativa y financiera (Q9: 9.4; Q11: 11,4; Q12: 12.4) + 2.22 por c/u-transparencia y eficiencia en uso de fondos y recursos de la CTIyN (Q9: 9.9; Q11: 11.9; Q12: 12.9) + 2.22 por c/u .El máximo puntaje sería 31.08 puntos. Si responden negativamente o no tienen respuesta el valor asignado sería 0.

Capítulo 10. Conclusiones Generales

La dinámica real de esta investigación amplió el inicial marco conceptual y

metodológico planteado en 2003, permitiendo así una búsqueda que fue más

allá de las hipótesis formales inicialmente planteadas. Al realizar esto se ha

podido presentar resultados que brindaban las evidencias recogidas en el tra-

bajo de campo. Por esta razón las conclusiones generales aquí ofrecidas di-

señan de hecho la existencia de un nuevo marco interpretativo y conceptual,

aunque hagan mención directa a aquellas hipótesis primigenias.

1. ¿Qué son las AGL´s en América Latina?

Por cierto, son asociaciones de municipios y las hay de varios tipos:

unas son recientes, otras medio centenarias; unas tienen una asociati-

vidad voluntaria, otras obligatoria; las hay de cobertura total, mediana y

parcial; de tipo nacional, regional, y/o departamentales, estaduales o

provinciales, con perfil empresarial corporativo y otras orientadas hacia

la articulación política de los municipios. Pero, dentro de esta gran di-

versidad, ¿cuál su carácter común? ¿Cuál es el ámbito societal y esta-

tal específico de su actuación? Ese ámbito específico, que las caracte-

riza a todas, es su identidad como institucionalización de lo local. Es en

cuanto tales que están cobrando amplitud y se hallan en expansión y di-

versificación, más allá de las funciones atribuidas a ellas en el pasado

reciente 77. Este es un primer hallazgo.

En consecuencia, de manera creciente las acciones colectivas de las

AGL´s se orientan a ejecutar el desarrollo local en un sinnúmero de di-

recciones, que cambian de país a país: dar servicios en el mercado pa-

ra racionalizar las compras de los municipios, optimizando el gasto lo-

cal; resolver problemas técnicos de información compleja requerida

por los municipios miembros que buscan preparar sus acercamientos al

Estado central para articular sus demandas descentralizadoras con ma-

yor éxito. Organizan mandatos ante diversos centros de poder del Es-

tado, desde sus ámbitos locales, y buscan desde ellos insertarse tam-

bién en el ámbito internacional, exhibiendo una coordinación no experi-

mentada en el pasado. Las AGL´s han sido espacios de sistematización

y difusión de las experiencias reformadoras en lo social y político para

sus municipios. Y, claro está, tambien ellas preparan movilizaciones pa-

ra sostener una interlocución planificada y políticamente eficaz con las

autoridades centrales. Las identidades locales fluyen y sus políticas de

descentralización tienden a robustecerse.

61

77 Véase IULA, 1999, Las funciones y tareas de las Asociaciones de Gobiernos Locales, World Secretariat, The Hague, The Nederlands, 8volúmenes.

2. Surgió así, en esta investigación, la necesidad de redefinir a las AGL´s,

desde una comprensión anterior como organizaciones 78, a otra que las

entienda como grupos sociales públicos que interactúan con un cam-

biante pero identificable sistema de valores (el “municipalismo”) y que

poseen un sentido compartido de existencia gremial. Sin embargo, es-

tos grupos sociales no alcanzan, en su conjunto, el nivel de movimien-

tos asociativistas, aunque tienden hacia ello. Así, por doquier surgen en

América Latina expectativas no sustentadas en experiencias del pasa-

do (ligadas a dar giros importantes a las políticas tradicionales de los

municipios) y el asociativismo municipal que hemos estudiado está in-

serto en este movimiento de modernidad.

3. La legitimidad de las AGL´s latinoamericanas, en su conjunto, exhibe

varias fuentes de sustentación, compartidas por todas: a) en los proce-

dimientos democráticos de elección de sus autoridades, que son uni-

versales; b) en la transparencia y eficacia de sus operaciones; c) en la

gestión representativa que las convierte en mediaciones eficientes ante

los poderes centrales; d) en su legalidad sustentada; y, e) en el crecien-

te consenso y difusión de una ideología de “identidad de lo local” que

adquiere varios nombres en la diversa geografía latinoamericana. Esta

es su mayor fortaleza.

Si la legitimidad de la mayoría de las AGL´s descansa en sus métodos

democráticos, su pluralismo, el desarrollo de nuevas agendas políticas

consensuadas y en su capacidad para representar los intereses de sus

asociados, el carácter de su asociatividad –obligatoria o voluntaria—no

incide en su mayor o menor representatividad.

4. Respecto a su capacidad representación política, cabe anotar que a pe-

sar del contexto generalizado de crisis de representación política por la

que han atravesado otras instancias del poder público en algunos paí-

ses de la región (Presidencias, Congresos, Funciones Jurisdiccionales

y de Control), los municipios latinoamericanos no se han visto afectados

por dicha crisis. Al contrario, ellos por medio de su asociativismo han

densificado el tejido social de las comunidades de base, fortaleciendo

la sociedad civil al diversificar sus vínculos con otros grupos sociales

públicos y privados, e incrementar su capacidad para seguir ampliando

sus bases de asociatividad hacia sectores aún más marginados de los

centros de decisión política nacionales. Como consecuencia, hoy repre-

sentan e integran a las 3/4 partes de los municipios de la región en sus

asociaciones nacionales. Si se ponderara la asociatividad municipal re-

gional en yuxtaposición complementaria a la nacional, el panorama se-

ría aun más alentador.


62

78 Un alto funcionario de FLACMA, bien decía que “las AGL´s no son un sindicato, sino instancias para las propuestas de ideas, métodos y técnicas para que las ciudades se constituyan en el espacio para que los ciudadanos y ciudadanas mejoren su calidad de vida”. Como tal lasAGL´s deberían tener capacidades políticas y de cabildeo (“lobby”), a más de prestar servicios a sus miembros. (En entrevista, con el autor,

febrero 2004).

5. Su gestión como mediaciones de capacitación cobra particular relevan-

cia. 15 de las 20 AGL´s (75%) registran actividades de capacitación y

asistencia técnica a los municipios a través de: a) movilización de fun-

cionarios/as al campo (10 AGL´s); b) organización de eventos de capa-

citación (12 AGL´s); y c) producción de materiales de capacitación (9

AGL´s). Sin embargo, solo 4 (27%) cubren estas tres áreas evidencian-

do un más alto perfil de desempeño en este campo; las 11 restantes

(73%) desarrollan acciones en una o dos de ellas.

Sin embargo, la mayoría exhibe una limitada infraestructura de capaci-

tación disponible. Los medios empleados en los procesos formativos

son, predominantemente, tradicionales (eventos presenciales, materia-

les impresos); solo 4 (27%) recurren a medios virtuales (v.gr. cursos por

internet, biblioteca virtual). En cuanto a la orientación temática, ésta re-

vela un mayor énfasis en los procesos de modernización administrativa

de las municipalidades (administración/ gestión/ financiamiento) antes

que en el impulso a procesos de descentralización y democratización,

temas menos frecuentemente abordados en la capacitación.

En conclusión, se evidencia un desarrollo desigual de las AGL´s en el

ámbito de la capacitación y asistencia técnica, lo que permitiría presu-

mir su desigual capacidad para incidir en procesos efectivos de moder-

nización, descentralización y democratización de la gestión municipal

en América Latina.

6. Sobre la sistematización de experiencias, 17 AGL´s han difundido entre

sus miembros experiencias exitosas, especialmente, en áreas de capa-

citación (15), gobernabilidad (14) y administrativo/financieras (12). Sin

embargo, una mayoría no realiza esta actividad de manera planificada,

sino, más bien, de modo espontáneo, pues carecen de un sistema pa-

ra recuperar experiencias exitosas (solo 6 -35.3%- lo tienen) y no utilizan

las bases de datos internacionales de buenas prácticas municipales

(solo 5 -29.4%- lo hacen). A pesar de ello, una mayoría de aliados es-

tratégicos muestran estar informados de sus experiencias exitosas, re-

comendando la difusión nacional e internacional de aquellas en las

áreas de capacitación, incidencia jurídica, desarrollo económico local,

administración y gestión, asociativismo municipal, ordenamiento territo-

rial, interculturalidad, salud, técnicas médicas tradicionales, y, en el

campo de la representación política experiencias destacadas en defen-

sa de la autonomía, descentralización, participación ciudadana, nego-

ciación de demandas del movimiento municipalista, procesos de con-

certación y prácticas de rendición de cuentas.

7. Situado así el doble terreno (de la legitimidad y de la representación po-

lítica) que abarca la representatividad de las asociaciones, se puede

concluir que las AGL´s nacionales tienen capacidad de reclutamiento

Capí tulo 10Conclusiones Generales

63

cuantitativo y cualitativo, aunque menor es la diversidad de sus asocia-

dos (respecto al contexto posible) existiendo aún, en solo dos AGL´s,

alcances político partidistas en el reclutamiento de su membresías. Pe-

ro todas, en su conjunto, son instituciones representativas.

Sin embargo, cabe señalar un hallazgo importante que matiza lo ante-

rior: Las AGL´s nacionales son más representativas de los municipios

medianos y grandes, y proporcionalmente menos representativas de los

municipios más pequeños. En ese sentido, ellas tienen aún una impor-

tante tarea pendiente en el reclutamiento de los municipios más rurales

y, generalmente, más pobres. De no hacerlo, sin duda podrán surgir

AGL´s nacionales de los más pobres municipios, cobijadas bajo diver-

sos membretes.

8. Sus procesos comunicativos tienen un carácter orgánico-administrati-

vista y están orientados por estrategias de comunicación que, solo en

una minoría de casos, corresponden a políticas expresamente diseña-

das, según objetivos y visiones institucionales.

La tecnificación comunicativa de las 20 AGL´s exhibe grandes desnive-

les, pues mientras unas pocas están altamente pertrechadas tecnológi-

camente para realizar comunicaciones eficientes, otras –la mayoría—

carecen de una tecnificación comunicativa u obtienen valores muy dé-

biles a la hora de medir sus capacidades técnicas de comunicación. En

todo caso, y consideradas en su conjunto las AGL´s, medidas a este

respecto, tienen un 49.19% de tecnificación comunicativa. Es decir, es-

tarían en el medio camino posible a una óptima tecnificación comunica-

tiva, y 9 de ellas están aún por debajo de un promedio no muy alto,

ponderado para todas. Además, parecen no haber garantizado la exis-

tencia de un verdadero proceso de conocimiento de las necesidades de

sus asociados para responder rápidamente a sus demandas: solo una

minoría lo hacen. Sin embargo, 18 de las AGL´s estudiadas han cons-

truido alianzas con actores estatales y sociales, y han construido redes

con socios estratégicos a los cuales mantienen bien informados. El pro-

blema crucial es la débil retrolalimentación con la principal comunica-

ción –la de los municipios-- existente por doquier.

9. Al sintetizar los resultados de esta investigación respecto a las 7 hipó-

tesis del Primer Eje Temático, se puede concluir que las hipótesis 1,2,3

y 4 se probaron afirmativamente, mientras que he cualificado con la evi-

dencia y con los resultados pertinentes a las hipótesis 5, 6 y 7.

10. En cuanto a la coordinación, ellas combinan capacidades modernizan-

tes con métodos de creciente participación en su mayoría (18 de 20), y

en esa proporción cumplen la función de intermediarias entre el Esta-

do --central, federal, estadual, departamental o provincial--, y la coope-

ración técnica –nacional e internacional--, en el proceso de descentrali-


64

zación que está en curso en países de América Latina, que no han lo-

grado aún, salvo Brasil, consolidar sus Estados Nacionales. En ese con-

texto, las AGL´s, que son percibidas en su mayoría (17 de 20) como ca-

nales adecuados de conexión con las municipalidades, aparecen rede-

finiendo sus campos de acción societal y sus relacionamientos con los

Estados de sus países, enfatizando en la capacitación de sus asocia-

dos, actividad común a las AGL´s.

11. Al sintetizar los resultados respecto a las hipótesis formuladas sobre co-

municación, se puede concluir que se comprobaron positivamente las

hipótesis 8,9 y 11, pero se calificó la hipótesis 10, a la luz de la eviden-

cia pertinente.

12. Una mayoría de AGL´s (70-75%) recibe asistencia financiera y técnica

de organismos internacionales, pero solo una minoría (30%) ha esta-

blecido interlocución política con ellas. La tendencia predominante ha

sido hacia la interacción con pocos organismos internaciones. Como

mayores cooperantes externos aparecen: USAID, GT Z, PNUD, SNV,

AECI, BID y DA N I DA. En cuanto a los organismos nacionales, la coo-

peración financiera y técnica con éstos es de inexistente a modesta en

la mayoría de los casos, no así la interlocución política, más extendida

y mayormente intensa, que se realiza en el 82% de AGL´s con los ac-

tores de los poderes públicos centrales (Presidencia de la República,

Ministerio del Interior, Congreso, etc). Hacia abril del 2004 esta coope-

ración se cristalizaba, en 11 AGL´s (55%), en la ejecución de 44 pro-

yectos con la participación de 32 agencias internacionales y 12 agen-

cias nacionales por un monto de $15’117.300. De acuerdo a un índice

de coordinación, técnicamente establecido, que busca medir los es-

fuerzos de las AGL´s para relacionarse con el entorno y actuar eficaz-

mente como mediaciones entre los actores de la sociedad civil, el Es-

tado y la cooperación internacional, 2 AGL´s (10%) exhiben altos índi-

ces de cooperación, 12 (60%) registran índices medios y 6 (30%) evi-

dencian índices bajos. Esto mostraría el predominio de una mediana a

baja capacidad de coordinación con el entorno institucional, confir-

mándose el diagnóstico del carácter heterogéneo y el desarrollo desi-

gual de las AGL´s latinoamericanas.

13. Al sintetizar los resultados respecto a las hipótesis formuladas sobre el

eje temático de la coordinación, se puede concluir que se comprobó

positivamente la hipótesis 12, pero se cualificó la hipótesis 13, a la luz

de la evidencia pertinente.

14. La mayoría de AGL´s no han logrado aún construir un patrimonio mate-

rial adecuado a sus necesidades. En el 2002, 15 de ellas percibieron un

total de ingresos de US$11’148.967, de los cuales el 85.4% provinieron

de las aportaciones de sus miembros (68.7%) y de ingresos propios

Capí tu lo 10Conclusiones Generales

65

(16.7%). La distribución de estos recursos tiene un perfil asimétrico: 5

AGL´s concentraron el 87.2% de las entradas. Para la mayoría, sus in-

gresos fueron insuficientes para cumplir con sus objetivos instituciona-

les. En el mismo año, los gastos (para 14 AGL´s) ascendieron a

$9’476.305, de los cuales el 37% se orientó a remuneraciones.

Trece de las 15 AGL´s (con información al respecto) se financian con

cuotas por membresía y éstas constituyen un rubro considerable de su

presupuesto para la mayoría (12, 92.3%). Sin embargo, solo 4 tienen

baja o cero morosidad. De 9 AGL´s con problemas de aportaciones, 7

registran estrategias para recuperar la morosidad. Según la diversifica-

ción de sus fuentes de ingreso se identifican tres grupos: a) un prime-

ro compuesto por 4 AGL´s con una sola fuente, en 3 casos de carácter

permanente; b) un segundo, con 6 AGL´s, que registran dos fuentes; y

c) un tercero (con 5 AGL´s) que exhiben una mayor diversificación de

fuentes. Por otra parte, una mayoría de AGL´s (10, 71.4%) destinaron

un porcentaje superior al 30% de sus egresos al pago de remuneracio-

nes, lo cual permitiría presumir una limitada eficiencia en el gasto. Sin

embargo, 3 AGL´s registran altos ingresos y un mediano gasto en sala-

rios. De las 15 AGL´s, solo 3 (20%) registran una mayor capacidad de

sostenibilidad en el tiempo dato su relativamente alto volumen de ingre-

sos, una mayor diversificación de sus fuentes de recursos o la existen-

cia de fuentes permanentes y una orientación más eficiente en el gasto.

Se podría entonces concluir, que la sostenibilidad alcanzada, apreciada

en el caso de 18 de las 20 AGL´s, descansa sobre tres factores de re-

troalimentación sistémica a nivel de a) su gestión; b)sus capacidades

técnicas, c) su representación y legitimación política. Si bien en una ma-

yoría existe heterogeneidad en sus fuentes de recursos materiales, la

sostenibilidad financiera no está garantizada, registrándose una consi-

derable dependencia del financiamiento de la cooperación internacio-

nal, aunque ésta se haya, a su vez, diversificada, en el tiempo.

15. Respecto a las tres hipótesis formuladas inicialmente sobre el último de

los ejes temáticos –sostenibilidad— de esta investigación, éstas han si-

do cualificadas en su totalidad, y su comprobación y/o falsificación se

debe hacer con un acercamiento por AGL.

16. Las AGL´s están en una etapa de transiciones múltiples. Por una par-

te, de transición hacia un nuevo municipalismo (lo que implica la exis-

tencia de un municipalismo tradicional). En el pasado, los municipios y

sus escasas asociaciones, pudieron haber actuado como partes de ese

sistema de mandos, en el sistema político de algunos países de Améri-

ca Latina. Esa realidad e ideología tradicional han cambiado y donde

aún existen están en retroceso, abriéndose paso a nuevos valores, tales

como la participación ciudadana, el intercambio de mejores prácticas,


66

el desarrollo sustentable, la descentralización, la modernización de sus

aparatos administrativos, la responsabilidad fiscal compartida, y las re-

laciones internacionales. Un nuevo municipalismo está erigiéndose. Es-

te nuevo municipalismo es crítico de las inequidades sociales, pero pa-

rece encontrar asidero en la recuperación del sistema tradicional de

conciliación de las diferencias sociales. En este sentido, las AGL´s pa-

recen más proclives hacia una sociedad orientada hacia los acuerdos

transaccionales (las alianzas) en América Latina. Y en esa dirección, las

AGL´s participan en el fenómeno de la transición democrática del con-

tinente. En otras palabras, también debido a la presencia de las AGL´s,

los gobiernos locales se vuelven hoy centros de poder con más socie-

dad civil que gobernar.

Capí tu lo 10Conclusiones Generales

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Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipalidades y Asociaciones-FLACMASecretario Ejecutivo: Jaime Torres LaraAgustín Guerrero No 119 y Pacífico ChiribogaEdificio Asociación de Municipalidades Ecuatorianas-AMETel/fax: 593-2-2469365Quito-Ecuador

Proyecto Regional “Descentralización/Desarrollo Municipal”-GTZAV del Proyecto: Dr. Janos J. ZimmermannFrancisco Pizarro E4-125 y Santa María Edificio Salgado 6to. PisoTel: 593- 2 – 2907760Fax: 593-2 – 2555873Quito- Ecuador

El Asociativismo Municipal en América Latina

El documento presenta la investigación sobre veinte Asociaciones de Gobiernos Locales-AGL’s- de doce países de América Latina; en él se analizan fortalezas y debilidades delas AGL’s; en relación al espacio, capacidad y reacción política que pueden tener frenteal Estado, los propios miembros asociados y la sociedad civil en la región.

Coordinación:

Janos J. Zimmermann, AV Proyecto RegionalJosé Díaz Zapata, Coordinador Proyecto Regional

Autor:Rafael Quintero López

Investigadores de campo:Jorge Proaño, Rafael Quintero, Alex Rosenfeld, Néstor Vega, Alfredo Villacrés.

Revisión de Textos:

José Díaz, Coordinador Proyecto RegionalJaime Torres Lara, Secretario Ejecutivo de FLACMA

Responsable de contribuciones de GTZ:Janos J. Zimmermann, AV Proyecto Regional

Quito- Ecuador, enero 2005

Auspiciado por: El Proyecto Regional “Descentralización/Desarrollo Municipal” es ejecu-tado por la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) por encargo del Ministerio Federal deDesarrollo y Cooperación Económica (BMZ), de Alemania.


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