El (Ausente) Estado Ambiental

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Razones para la reforma de las instituciones y las organizaciones públicas ambientales en el Perú

Iván K. Lanegra Quispe

Lima, 2008

… si no se ha instituido un poder o no es suficientemente grande para nuestra seguridad, cada uno fiará tan sólo, y podrá hacerlo legalmente, sobre su propia fuerza y maña, para protegerse contra los demás hombres.Thomas Hobbes

... el deber del hombre es cooperar con los bienes benéficos, no mediante la imitación del curso de la naturaleza, sino esforzándose constantemente en alterarlo y haciendo que la parte de la naturaleza sobre la que podemos ejercer algún control vaya estando cada vez en mayor conformidad con un alto nivel de justicia y bondad.John Stuart Mill

Copyrigth 2008 Iván K. Lanegra QuispeNo está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, sea electrónico, fotocopia, registro u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito del titular del copyrigth. Cualquier acto ilícito cometido contra los Derechos de Propiedad Intelectual que corresponden a esta publicación será atendido de acuerdo al D.L. 822 (Ley sobre Derechos del Autor) y con leyes que protegen internacionalmente la propiedad intelectual.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL(primera edición)

Edición y Diseño General: Realidades S.A.E-mail: [email protected]éfonos: 441-2450 / 441-2447

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N 0 2008-00622Impreso en el Perú

Presentación

Prólogo

Introducción

Capítulo 1. Gestión Pública y Regulación Ambiental

1.1. Gestión Pública Ambiental 1.2. La Política Ambiental 1.3. La Organización Estatal Ambiental 1.4. Instrumentos de Gestión Ambiental1.5. La Regulación Ambiental

Capítulo 2. Eficiencia Ambiental y Competitividad

2.1. El Costo de la Política Ambiental2.2. La Hipótesis Porter2.3. Regulación Ambiental y Competitividad2.4. El Desafío de los Tratados de Libre Comercio

Capítulo 3. Justicia Ambiental y Política

3.1. Ambiente, Equidad y Pobreza3.2. Equidad y Desarrollo como Libertad3.3. La Maldición de los Recursos Naturales y la Inequidad3.4. Riesgo y Política Ambiental3.5. Justicia Ambiental y Política3.6. Esfera Pública, Deliberación y Política Ambiental

Capítulo 4. Reglas Formales y Organizaciones Públicas en la Gestión Ambiental Peruana

4.1. Historia de la Gestión Ambiental en el Perú4.2. Estructura del Estado y Gestión Pública Ambiental4.3. Competencias Ambientales4.4. Distribución de las Competencias Ambientales4.5. Problemas de Competencia Ambiental

INDICE Pág.

A Juve y Jesús

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4.6. Distribución de Competencias Ambientales en el Perú4.�. Desafíos del Estado Ambiental: Distribución de Competencias, Eficiencia, Eficacia y Legitimidad

Capítulo 5. Evaluando el Desempeño de la Gestión Pública Ambiental

5.1.Criterios para Juzgar Nuestra Política Ambiental5.2.Evaluación General de la Política Ambiental5.3.Poca Regulación Ambiental (y no tan buena)

Capítulo 6. Las Razones de la Ausencia (o escasa presencia) del Estado Ambiental

6.1. Estado y Políticas Públicas en el Perú: Un Panorama General6.2. Reformas Estructurales y Política Ambiental6.3. Actores e Incentivos6.4. Problemas Específicos de Regulación

Capítulo �. La Reforma Ambiental: Opciones, Restricciones y Desafíos

�.1. Opciones para el Diseño de las Redes de Organizaciones Públicas Ambientales�.2. Incentivos Institucionales y Buena Regulación Ambiental�.3. Descentralizar lo Ambiental y Ambientalizar la Descentralización7.4. Las Dificultades de la Reforma

A Modo de Conclusión. Construyendo un Estado Ambiental que Mejore el Estado del Ambiente

Un (pequeño) Epílogo

Referencias Bibliográficas

PresentaciónLa agenda de la reforma del Estado Peruano debe asumir al mismo tiempo áreas tradicionales de la gestión pública junto a otras relativamente recientes. Una que ha cobrado un especial y creciente interés es la de la política ambiental.

Problemas globales como el cambio climático y la cobertura que los medios le han brindado, han contribuido a este resultado. Pero también, la importancia que los recursos naturales tienen en nuestro país, que en pleno siglo XXI, siguen sin poder ser aprovechados de manera plenamente sostenible.

Los esfuerzos realizados a partir de los años sesenta por generar una institucionalidad pública responsable de la gestión ambiental se han mostrado, hasta la fecha, ineficaces. Casi la mitad de los conflictos del país tienen un origen vinculado con los problemas de contaminación y del acceso a los recursos naturales, mientras que cada año el deterioro del ambiente le cuesta al país alrededor del 3.9% de su PBI. El escaso gasto público ambiental, que de 1999 al 2005 se redujo del 1,1% a 0.6% del presupuesto nacional, no ha servido para enfrentar con éxito la agenda ambiental. Y existen otras razones para que esta institucionalidad sea fortalecida con urgencia, como el ser el tercer país más vulnerable a los efectos negativos del cambio climático global y al mismo tiempo megadiverso.

¿Qué cambios se requieren impulsar? Antes de responder esta pregunta necesitamos entender las razones que explican las debilidades actuales, y el contexto de oportunidades y restricciones que enfrentaría una posible reforma. El (Ausente) Estado Ambiental constituye un importante esfuerzo por ayudarnos a comprender dichos elementos, y una guía para identificar los cambios que requiere nuestra institucionalidad ambiental.

Para su autor, debemos en primer lugar comprender las razones que justifican la existencia de organizaciones públicas, una burocracia, y normas legales en materia medioambiental. A las explicaciones habituales, vinculadas con las limitaciones de los mercados para incorporar de manera apropiada la variable ambiental, se agregan dos aspectos cruciales.


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Por un lado, se vincula la buena regulación en el tema con el desempeño de los países en el marco de la globalización de las economías nacionales. Los países más competitivos resultan ser también los que cuentan con mejores marcos regulatorios. Esto va a contracorriente de quienes alegan la necesidad de olvidarnos, al menos en un primer momento, de la política ambiental en aras de permitir el despegue del proceso de desarrollo.

De otra parte, la institucionalidad ambiental determina en gran medida la forma como se distribuyen los costos y los riesgos generados por los impactos ambientales de las actividades humanas. Esto nos permite comprender por qué los más pobres pueden ver agravada su vulnerabilidad como resultado de la debilidad de la regulación ambiental, o de las reglas de distribución de las cargas que establece. Y ella no puede ser definida sobre la base de criterios científicos o tecnocráticos, requiere también de un marco democrático que no se agota en la simple elección periódica de los gobernantes. El desarrollo de las políticas ambientales ha estado vinculado en buena medida a una sociedad civil activa que ha impulsado dicho proceso.

Precisamente, la explicación de la debilidad de la gestión pública ambiental, explicada por el papel que los distintos actores relevantes han cumplido. No ha logrado madurar un esfuerzo de sociedad civil sostenido que apuntale la mejora de la política ambiental. De otro lado, factores internacionales han impulsado de un lado la minimización del Estado y la aplicación de políticas de privatización sin fortalecer antes las capacidades regulatorias del sector público. Pero de otro, las necesidades del financiamiento de los grandes proyectos y, recientemente, las exigencias del comercio internacional, han exigido de los estados, el desarrollo de un nivel mínimo de regulación ambiental, el cual, como hemos señalado, ha sido insuficiente.

Es en este contexto que se ha planteado la creación de un Ministerio del Ambiente. Nuevamente, factores ajenos a la política interna han sido determinantes: el Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos y el financiamiento de la segunda etapa del megaproyecto del gas de Camisea. El autor propone mirar más allá de esta reforma orgánica. La agenda de la reforma ambiental es mucho más amplia y compleja. Se trata de fijar con claridad los objetivos de la reforma, explicitar la política ambiental, generar incentivos para la buena regulación, descentralizar la gestión ambiental y articular

el accionar del Poder Ejecutivo con los distintos actores públicos y privados involucrados. No es posible pronosticar el resultado final de la iniciativa del Presidente de la República, pero parece claro que sin la intervención de los actores internos, no será posible profundizar la reforma.

El (Ausente) Estado Ambiental, no sólo realiza un análisis detallado de lo que actualmente ocurre, se arriesga a proponer una agenda de cambios institucionales, a fin de animar una discusión que nos permita embarcarnos en una reforma exitosa cuyos resultados serán disfrutados por las futuras generaciones. Esperamos que este debate se produzca, sobre la base de argumentos y buenas razones.

Gustavo Guerra-García PicassoDirector GerenteConsultores para Decisiones Estratégicas

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En la historia de la minería peruana son famosos los humos producidos por la Cerro de Pasco Copper Corporation durante la primera mitad del siglo XX. Ellos afectaron la salud de los trabajadores y moradores de los centros mineros de la sierra central y de las poblaciones cercanas, contaminaron las aguas, destruyeron los pastizales, los ganados y los cultivos agrarios y desvalorizaron las propiedades de las comunidades y de los particulares. De poco o nada sirvieron las protestas y las movilizaciones de trabajadores y campesinos. Las comunidades se vieron, en la práctica, obligadas a malbaratear sus tierras y propiedades y la Cerro de Pasco, además de expandir su explotación minera, se convirtió también en una hacienda ganadera. Un negocio redondo, hecho sobre el empobrecimiento y la muerte de trabajadores mineros, pobladores urbanos y campesinos. Completada su faena sin nombre, esta empresa controló y acabó con los humos de las minas. Toda una estrategia perversa de apropiación de la renta minera y agraria así como de acumulación de capital.

¿Y qué hizo el Estado para controlar y sancionar estos, que no eran pecados privados, sino crímenes públicos? Nada. Absolutamente nada para sancionarlos. Tampoco imaginó una política que regulara la actividad minera y petrolera para preservar el ambiente y la vida de los trabajadores, la población urbana y los campesinos. Ni políticas ambientales, ni políticas sociales ni políticas culturales: Sólo políticas represivas. En la historia social del Perú del siglo XX son ampliamente conocidas las represiones y masacres desplegadas por el Estado contra los trabajadores mineros y contra los campesinos en defensa de las corporaciones mineras. Este era el papel fundamental del Estado Oligárquico que canalizaba su dominio a través de una pequeña burocracia, de una coerción que aún no monopolizaba y de un discriminatorio sistema legal.

Jorge Basadre, el historiador de la República, se preguntó en uno de sus mejores libros de juventud, Perú, problema y posibilidad, sobre la contribución de las compañías mineras al desarrollo del Perú y, examinando los salarios pagados, los impuestos entregados al fisco y las reinversiones, su respuesta fue escéptica y hasta pesimista. Era ridículamente pequeña la parte de la renta que las compañías mineras

Prólogo


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y petroleras dejaban en el Perú, pese a que ellas la cosechaban a manos llenas sin haberla sembrado. Preguntas escépticas y respuestas pesimistas mantienen hoy su vigencia porque, para desgracia del Perú, la realidad, en este aspecto, no ha cambiado mucho. La exploración y la explotación en las minas se han modernizado, pero el monto de la renta dejada en el país sigue siendo relativamente pequeña; la administración, la gestión y la distribución de esa diminuta renta en el territorio reproduce la ineficacia e injusticia de otros tiempos, los niveles de corrupción de los gobernantes y funcionarios se mantiene al tope y la contaminación del ambiente es igualmente grave.

¿Qué es lo que explica esta esencial continuidad más allá de los cambios inevitables? Independientemente de las modificaciones en las formas de Estado, las políticas de gestión ambiental casi han sido las mismas. Ni el Estado Oligárquico, ni el Estado Populista de Velasco ni el actual Estado Neoliberal han desplegado agresivas políticas de defensa y gestión del medio ambiente. Con la excepción del Estado Velasquista que incrementó la renta minera para el Estado a través de las nacionalizaciones de algunas compañías mineras y de mejores negociaciones con otras, el Estado Oligárquico y el Estado Neoliberal se parecen mucho, especialmente en las políticas de negociación de la renta con las compañías mineras.

Revirtiendo las políticas de liberalización de los 90, los países latinoamericanos están revisando los contratos y los regímenes de impuestos para asegurar un mayor reparto de las ganancias extraordinarias que resultan de mejores precios o de mayor control sobre las utilidades de las industrias extractivas. Pese a que los países de América Latina han negociado mejor que los países mineros y petroleros del Asia y del África, el Perú y Colombia, de acuerdo a la investigación de Terry Karl, profesora de la Universidad de Stanford, son los países que se han mostrado más concesivos y dadivosos en sus negociaciones de la renta minera con las grandes corporaciones internacionales. Mientras Venezuela ha tomado un control mayoritario de las ganancias manejadas por las compañías extranjeras y ha dado a PDVSA un mayor reparto equitativo, Bolivia ha convertido los desfavorables contratos de producción en contratos de operación, nacionalizando sus recursos de petróleo y gas; Chile ha renegociado e incrementado la renta imponible, teniendo en cuenta la bonanza internacional y Argentina ha aumentado los impuestos sobre las

exportaciones de gas de 20 a 45%; Colombia ha privatizado parte de ECOPETROL y ha reducido los impuestos a las industrias extractivas de 38.5% al 33% en 2006; el Perú, en los tiempos de García, ha pedido a las compañías mineras “contribuciones voluntarias” para el desarrollo social con la finalidad de eludir el incremento de los impuestos.

El proceso de negociación es distorsionado brutalmente por la corrupción de los gobernantes de turno. La falta de la transparencia hace muy difíciles los repartos justos. En el Perú, los ingresos por impuestos provenientes de las minas fueron muy pequeños durante los años 90, pero entre 2000 y 2006, a medida que los precios subieron, el ingreso anual de los impuestos creció significativamente, sin que existiera negociación alguna, como en el caso chileno. Cuando en un contrato entre el Estado y las corporaciones, como bien lo ha señalado Joseph Stiglitz, el premio Nobel de Economía, se precisan claramente las sanciones que debe pagar aquel si incumple determinadas cláusulas y no se señala, sin embargo, la mayor participación estatal cuando los precios internacionales mejoran sustantivamente, esa omisión no es producto de la ignorancia sino que es un síntoma claro de corrupción. Lo mismo sucede cuando en lugar de renegociar la renta con las compañías extranjeras, alegando el pretexto de violación de los contratos, el Estado se limita a pasar el sombrero para recibir “contribuciones voluntarias” o cuando un Ministro de Economía propone bajar los impuestos para estimular la reinversión de las compañías mineras cuando éstas no lo necesitan si se tienen en cuenta los altos precios de los minerales en el mercado internacional.

En su investigación, que brinda muchas luces sobre los procesos económicos y políticos de nuestro país, Terry Lynn Karl ha estudiado las industrias extractivas (petróleo y minerales) y su impacto en los procesos de desarrollo y de democratización de los países emergentes. Ella sostiene que estos países tiene dos grandes retos: la negociación de la renta que deben dejar las grandes empresas internacionales (privadas y estatales) a los países propietarios de los recursos minerales y petroleros y la administración y distribución justa de la misma (renta) entre los diversos sectores sociales de estos países. Las soluciones de estos retos dependen, por un lado, de la capacidad de negociación de los gobiernos con las grandes compañías y, por otro, de las tensiones y negociaciones de los gobiernos con sus respectivas sociedades civiles. Sostiene asimismo que estos países sufren lo que los economistas


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(Rosemary Thorp) llaman la maldición del diablo: Entre 19�0 y 1993 los países más pobres en recursos naturales crecieron cuatro veces más rápido que aquellos que los tenían en abundancia. La historia muestra que ningún país petrolero ha alcanzado el desarrollo y que sólo algunos países que explotan sus recursos minerales (Chile, Malasia, Indonesia, Botswana) han tenido un relativo éxito en su camino al desarrollo. Terry Karl va más allá que los economistas al sostener que la maldición del diablo se expresa también en autoritarismo, ineficacia y corrupción.

La maldición de los recursos no es un patrimonio peruano como lo han demostrado economistas y politólogos. Ella alcanza a varios países de América Latina, del África y de Asia principalmente y ha sido y es letal para el desarrollo y la democracia de los países petroleros, salvo Noruega como lo ha analizado Terry Karl. En el caso noruego, la lluvia de millones de dólares cayó en un país con una estructura social cohesionada, con una cultura homogénea, con un estado extenso pero eficiente y con una democracia consolidada con altos niveles de participación popular. Todo ello permitió a los noruegos filtrar, administrar y orientar las ganancias a través de políticas bien pensadas y de largo aliento. En los otros países, en cambio, el petróleo está asociado con el dominio autoritario. De los 20 mayores exportadores en el 2000, sólo México y Venezuela eran democracias, pero ambos han experimentado prolongados períodos de dominio autoritario. Según Terry Karl, el petróleo obstruye la democracia pues rompe el vínculo entre la política impositiva, las presiones por la representación y la accountability, el trinomio que dio origen a la independencia, a la república norteamericana y a la guerra que se produjo luego entre EEUU e Inglaterra. Los regímenes represivos de estos países presentan muy bajos niveles de gobernabilidad, no respetan el Estado de derecho ni los derechos humanos, violan los derechos laborales, despilfarran la renta y son generalmente corruptos. Los países petroleros dan lugar con frecuencia a regímenes longevos (Saddan Hussein duró 35 años en el gobierno) y sobre todo son belicistas: Los países petroleros tienen más guerras civiles que los países pobres en recursos naturales.

La experiencia peruana muestra que no existe tampoco una relación entre la minería, el desarrollo y la democracia. ¿Como explicar la falta de relación entre estos procesos económicos y políticos? Aquí sugiero una hipótesis, inspirada en la lectura de diversos estudios sobre el

tema, según la cual la no relación entre la minería, el desarrollo y la democracia tiene que ver con la debilidad institucional y la falta de autonomía del Estado peruano, por un lado, con la forma inadecuada y concesiva como éste ha negociado y negocia la explotación y la renta con las grandes corporaciones mineras, por otro, y finalmente con la forma injusta e ineficaz como se ha distribuido entre los peruanos la poca renta obtenida. Si el Perú hubiera tenido y tuviera gobernantes y funcionarios capaces, autónomos y transparentes y vigorosas instituciones estatales que hubieran sido y fueran eficaces y funcionaran, entonces se hubiera negociado en mejores términos y condiciones la forma de explotación (con respeto a los derechos de propiedad de los campesinos, a los derechos laborales de los trabajadores mineros y la defensa del medio ambiente) y el monto de la renta que las corporaciones cosechan sin sembrar y que pertenece a todos los peruanos. Se hubiera administrado, gestionado, distribuido y gastado mejor la justa renta obtenida entre las diversas regiones y gobiernos locales dando lugar a procesos sociales (élites empresariales con iniciativa, clases medias vigorosas, una clase obrera organizada, un campesinado cuya propiedad se respeta) e institucionales (Estado de derecho, ciudadanía integral, sociedad civil autónoma, sistemas representativos y de partidos) que impulsen el desarrollo y la democracia. Tendríamos entonces capitalismo con democracia. El capitalismo es necesario, pero no suficiente para que exista la democracia. Esta exige, además, los señalados factores sociales e institucionales.

El libro de Iván Lanegra analiza este conjunto de temas desde la perspectiva de la gestión pública y la regulación del medio ambiente. Este es el hilo conductor del conjunto de su argumentación. Es un libro orgánico y sistemático, conceptualmente sólido y empíricamente consistente. En los primeros capítulos discute los conceptos fundamentales de la gestión pública y de la política ambiental, las organizaciones e instrumentos de gestión ambiental y la forma como incide la eficiencia de ésta en la competitividad, refutando el prejuicio según el cual los costos de la gestión ambiental perjudican la competitividad de las empresas. Discute con solvencia académica, recogiendo las principales contribuciones de la filosofía política, la ciencia política y la sociología, la idea sugerente de Justicia ambiental y la forma de concretarla en la política. En los últimos capítulos (4, 5, 6 y �) examina con agudeza la gestión ambiental peruana, sus


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organizaciones, sus procedimientos, su historia, su estructura, las evalúa y explica por qué el Perú no ha tenido un Estado ambiental. En resumen, el lector tiene en sus manos un libro inteligente y útil en el que el autor se juega por una causa justa en un castrado medio político y académico que cree que la neutralidad es una virtud.

Sinesio López Jiménez

Lima, enero de 2008

La agenda ambiental ha alcanzado un nivel de interés inédito en el país, aunque todavía menor al que generan los temas percibidos como prioritarios en la agenda pública peruana.1 En este contexto, cada vez más voces señalan la necesidad de mejorar la atención que las entidades gubernamentales brindan a los problemas ambientales. Se ha resaltado la importancia de realizar reformas en la manera como se organizan los organismos públicos para atender dicha materia y en los instrumentos que utilizan. Pero también existen actores relevantes que perciben como innecesarios, e incluso riesgosos, dichos cambios.

Nuestro principal objetivo es comprender los argumentos que se encuentran detrás de las posiciones descritas y analizar sus fortalezas o debilidades.

De investigaciones recientes se desprende que “… las instituciones son la causa ‘primaria’ del desarrollo económico, una causa más ‘profunda’ que las características del entorno natural, el suministro de factores y las tecnologías para su uso” (PRZEVORSKI y CURVALE: 15�)2. Sostendremos que la institucionalidad ambiental del país es una variable central para explicar los problemas ambientales que enfrentamos. Por instituciones entendemos la estructura conformada por reglas formales, normas informales y los mecanismos destinados a asegurar que las anteriores se cumplan. Esta estructura proporciona los incentivos y las restricciones que dan forma a las decisiones humanas. (NORTH 200�: 81-82, 96). En resumen:

Ese marco institucional consiste en la estructura política que especifica nuestra manera de elaborar y agregar decisiones políticas, la estructura de derechos de propiedad que define los incentivos económicos formales y la estructura social –normas y convenciones– que define los incentivos informales de la economía. La estructura institucional

INTRODUCCIÓN

1 Fundamentalmente, la reducción de la pobreza, la disminución del desempleo, la mejora de la seguridad ciudadana y la lucha contra la corrupción.2 No obstante, es claro que el desarrollo es un fenómeno multicausal, que no puede ser explicado por una sola variable, por más relevante que sea el factor institucional.


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refleja las creencias acumuladas de la sociedad a lo largo del tiempo, y el cambio en el marco institucional suele ser un proceso gradual que refleja las restricciones impuestas del pasado sobre el presente y el futuro. Todo esto –y más– constituye la estructura erigida por los seres humanos para manejar su entorno (NORTH 200�: 82).

Debemos además diferenciar a las instituciones de las organizaciones. Las primeras son las reglas de juego, las segundas son, junto a los individuos, los jugadores. Las organizaciones son agrupaciones de individuos unidos por algún objetivo compartido (NORTH 200�: 96).

En consecuencia, al hablar de institucionalidad ambiental estamos haciendo referencia al componente de las instituciones que sirven de marco a las decisiones que pueden influenciar significativamente en el estado del ambiente.

Pero el cambio de la institucionalidad ambiental, en el sentido amplio aquí recogido, es un proceso gradual, con muchos aspectos sobre los cuales tenemos conocimiento incompleto y una capacidad de manejo limitada. El desarrollo de las reglas formales y de las organizaciones públicas es un aspecto sobre el que tenemos, en cambio, mayor control. Estamos hablando por lo tanto del Estado, entendido como

Un conjunto de instituciones y relaciones sociales (la mayor parte de estas sancionadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Tales instituciones tienen como último recurso, para efectivizar las decisiones que toman, a la supremacía en el control de medios de coerción física que algunas agencias especializadas (organizaciones públicas) normalmente ejercen sobre aquel territorio (O´DONNELL: 149-150).

El Estado tiene tres dimensiones. Para empezar, posee una dimensión burocrática. Aquel es un conjunto de burocracias, organizaciones (públicas) complejas a quienes se les asigna responsabilidades legalmente con el fin de lograr o proteger algún interés general.

En segundo lugar posee una dimensión legal. El Estado es un sistema normativo, un entramado de reglas (formales) legalmente sancionadas que penetran o que en conjunto determinan numerosas relaciones sociales. Las normas jurídicas presuponen la búsqueda del interés general.

Finalmente, posee una dimensión sociocultural vinculada con la generación o presencia de una identidad colectiva. De esta manera se genera un nosotros en contraposición a otros países o comunidades políticas (O´DONNELL: 150-151). Pero también las instituciones estatales conforman un modo de vida, un sustrato ético, como han sostenido Platón y Aristóteles, y luego Tocqueville y Hegel. Las instituciones políticas influyen sobre el carácter de las sociedades (FUKUYAMA: 3�-43).

Es en este marco conceptual que hacemos referencia al Estado Ambiental, es decir, a la parte del Estado que, sobre la base de las dos primeras dimensiones (burocracia y reglas formales), incide sobre la institucionalidad ambiental, y que sin duda también debería forma parte de nuestra identidad colectiva, mediante la conformación de una cultura ambiental.

¿Cómo reconocer sí esta parte del Estado es o no apropiada? Como es natural, el principal indicador de una institucionalidad ambiental adecuada es la buena situación del estado del ambiente. Desde luego pueden ser muchos los factores que influyen en la calidad ambiental, pero problemas crónicos reflejarían la incapacidad de las instituciones para enfrentar dicha situación. Lo contrario, en cambio, es más discutible. Muchas áreas del país cuentan con una buena calidad ambiental, sin que ello se explique por la calidad de la institucionalidad ambiental. Entonces, “el deterioro ambiental refleja la ausencia de políticas públicas adecuadas y, más aún, de una institucionalidad ambiental fuerte” (OCAMPO: 10).3

Aunque la justificación habitual de la intervención del Estado en la regulación ambiental ha estado centrada en su papel en la corrección

3 Efectos de esta ausencia pueden ser el fomento, explícito o implícito, a la colonización de áreas ricas en diversidad o de gran fragilidad (que deriva en una reducción substancial y continua de los recursos forestales); o el pago de derechos por el aprovechamiento de los recursos naturales que no expresa sus verdaderos costos; o la carencia de instrumentos adecuados de control contra el incumplimiento de las normas ambiental. Muchos servicios públicos han generado incentivos al consumo excesivo (irracional) de ciertos bienes y servicios, así como han reducido la disponibilidad de recursos necesarios para que financiar el mantenimiento de servicios ambientales esenciales para la sostenibilidad de dichos servicios, como es el caso de defensa de las fuentes de agua de acueductos e hidroeléctricas, o el procesamiento de las aguas residuales. Y donde se presentan avances importantes en las instituciones, regulaciones e instrumentos para el desarrollo sostenible, ellos enfrentan serios problemas de debilidad institucional relativa, es decir, no son prioritarios en la asignación de recursos (OCAMPO: 10-11).


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de las fallas del mercado, las que impiden o dificultan que los actores puedan tomar las decisiones de relevancia ambiental más eficientes socialmente, aquí introduciremos dos variables adicionales. Primero, el Estado es importante en materia ambiental pues nos encontramos frente a un problema de Justicia. Los problemas de inequidad no son sólo un asunto de redistribución de la riqueza económica. También debemos considerar la distribución de los riesgos, incluidos los ambientales, al interior de una sociedad. Esto es especialmente relevante en países como el nuestro, en el cual tenemos a cerca de la mitad de la población por debajo de la línea de pobreza. Los peligros, ya de por sí importantes, son más graves para los pobres, pues éstos tienen menos capacidades para enfrentarlos y para beneficiarse de las oportunidades que genera el aprovechamiento de los recursos naturales.

En segundo lugar, se ha argumentado insistentemente que cierta debilidad institucional en materia ambiental es necesaria como estrategia frente a las exigencias de un mundo globalizado con economías cada vez más interconectadas y competitivas, al menos hasta que el país alcance un cierto nivel de desarrollo. No obstante, la evidencia empírica parece indicar algo muy diferente. Existe una correlación claramente positiva entre la competitividad de los países y la fortaleza de su regulación ambiental. Y si a esto agregamos la importancia que tienen los recursos naturales para nuestra economía, no deberían quedarnos dudas sobre la necesidad del fortalecimiento institucional como estrategia de un verdadero desarrollo sostenible.

Sin embargo, el Perú pierde 8,200 millones de nuevos soles cada año por los daños ambientales originados por la actividad humana, mientras que estudios preliminares muestran que el gasto público más el gasto privado para enfrentar este desafío apenas asciende a unos 1,300 millones de nuevos soles anuales. Al mismo tiempo, mantenemos importantes deficiencias en la regulación ambiental4.

A esto debemos agregar la situación general de debilidad del Estado Peruano y las dificultades que han enfrentado los últimos gobiernos para impulsar su reforma. En resumen, tenemos un Estado Ambiental débil, e incluso ausente en algunas áreas temáticas y geográficas.

Pero, si por razones de justicia, eficiencia y competitividad, es necesario contar con una adecuada institucionalidad ambiental, ¿qué explica que hasta el momento sigamos sin emprender una reforma de las reglas formales y de las organizaciones públicas, a fin de mejorar el desempeño del Estado en dicha área? Nuestra hipótesis es que la razón fundamental estriba en la estructura de incentivos que enfrentan los principales actores vinculados con los cambios en la política ambiental. Al adoptar esta perspectiva veremos que la estructura de las principales actividades económicas del Perú y la propia debilidad de su sistema político confluyen a favor de una política ambiental limitada. Ambas esferas, el mercado y el Estado, han impulsado reformas que se explican en mayor medida como resultado de la influencia de factores externos antes que internos. Y no parece haber muchas razones para esperar un cambio de dichas condiciones en el corto plazo.

Es en este marco de restricciones que deben analizarse las oportunidades de reforma de la institucionalidad ambiental, evaluando la dinámica de los intereses de los actores y su desempeño en una esfera pública que se abre paulatinamente a la agenda ambiental.

Desarrollaremos en el capítulo 1 algunas definiciones fundamentales sobre la gestión pública y la regulación ambiental. En el capítulo 2 mostramos la relación existente entre una buena institucionalidad ambiental y la competitividad general del país. El capítulo 3 está dedicado a mostrar la conexión entre institucionalidad ambiental, los problemas de equidad, justicia y la necesidad de procesar esta discusión políticamente. En el capítulo 4 pasamos revista a las reglas formales y las organizaciones públicas ambientales existentes actualmente. El capítulo 5 analiza el desempeño de la institucionalidad ambiental peruana. En el capítulo 6 expondremos las razones que explican la conformación actual de la política ambiental en el Perú y las restricciones a las reformas. Finalmente, en el último capítulo desarrollamos algunos lineamientos básicos para el diseño de una nueva institucionalidad que responda a los desafíos expuestos. Esperamos de esta manera contribuir y promover un debate sobre

4 Importantes actividades económicas, como la industria pesquera, no están reguladas ambientalmente, carecemos de estándares nacionales de calidad ambiental en agua y suelo, o parámetros críticos para la salud humana como la norma sobre el nivel máximo de presencia de material particulado menor de 2.5 micras en el aire, no está normado. Un instrumento clave como la Evaluación de Impacto Ambiental, sigue sin reglamento seis años después de dictada la ley de la materia. Y en aquellas áreas de la actividad sectorial en donde hay normas y políticas, éstas enfrentan problemas de calidad o de aplicación y cumplimiento.


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CAPITULO

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cómo podemos mejorar la institucionalidad ambiental, tema crucial para el futuro sostenible del país.

Desde luego, las ideas que aquí recogemos no son fruto de un esfuerzo puramente individual. Han ido generándose y madurando durante nuestra actividad laboral y docente, así como en múltiples reuniones con especialistas en el tema. Un papel central lo ha tenido nuestra experiencia en el Consejo Nacional del Ambiente y en el Gobierno Regional de Junín, así como nuestra actividad docente en la Pontificia Universidad Católica. Por el lado personal, quisiéramos reconocer especialmente a Mariano Castro, Carlos Loret de Mola, Gabriel Quijandría, Carlos Rojas, César Villacorta, Arturo Caballero, Doris Rueda, María Paz Cigarán, Cristina Miranda, Rosa Salas, Manuel Pulgar-Vidal, Sinesio López, Isabel Calle, Alberto Bariandarán, Vito Verna, Adelaida Alayza, Gloria Ramos, Juan Aste, José Luis López, Ana María Gonzáles del Valle, Ada Alegre, Lourdes Loayza, Pamela Burga, Claudia Ato Rodríguez, Ana María Vidal, Rosa Morales, Cinthya Arguedas, Martha Aldana, Gabriela Valcárcel, Gustavo Guerra-García y Renán Poveda; con quienes hemos discutido en diversos momentos los temas hoy recogidos en este trabajo. Desde luego, los errores de este texto son responsabilidad sólo del autor.

Debemos finalmente agradecer a Consultores para Decisiones Estratégicas - CDE, por haber hecho posible la presente publicación.

En el presente capítulo repasaremos brevemente algunos conceptos fundamentales para entender la intervención del Estado en la materia. Para tal fin, describiremos qué es la gestión pública ambiental5 y sus principales componentes.

1.1. Gestión Pública Ambiental

La gestión ambiental puede entenderse como el conjunto de acciones que la sociedad, o parte de ella, emprende con el fin de proteger el ambiente6, buscando modificar una situación actual a fin de ir hacia otra deseada, de conformidad a la percepción que tengan sobre el ambiente los actores involucrados (RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: �). Dichos actores van más allá de la esfera de las entidades públicas, por lo que debe entenderse la acción de la gestión ambiental como un proceso permanente y de aproximaciones sucesivas, en el cual actores públicos, privados y de la sociedad civil desarrollan un conjunto de esfuerzos específicos con el propósito de preservar, restaurar, conservar y utilizar de manera sustentable el ambiente (RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: �). Finalmente, la gestión ambiental administra intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos ambientales de la sociedad en la búsqueda de una mejor calidad de vida para la población.�

1Gestión Pública y Regulación Ambiental

5 Aquí nos centraremos en la visión simultánea de la gestión ambiental. Desde luego, la preocupación en occidente sobre los problemas ambientales es casi contemporánea al surgimiento de las civilizaciones griega y romana (RODRÍGUEZ). Esfuerzos importantes como las reformas borbónicas de mediados del siglo XVIII constituyen otro importante antecedente (LOSSIO). La revolución industrial trajo consigo la aparición de nuevos problemas y también nuevas respuestas de los Estados Nacionales en pleno proceso de consolidación en el siglo XIX, como es la Ley sobre el Álcali de 1863 aprobada en el Reino Unido (KOLSTAD: 19).6 La Ley General del Ambiente (Ley N° 28611) señala en el numeral 3 de su artículo 2° que el término “ambiente” comprende los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursos naturales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros.7 En el sentido descrito está desarrollada la definición de Gestión Ambiental que aparece en el artículo 7° del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Decreto Supremo N° 008-2005-PCM.


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Como se ha indicado, la gestión ambiental no depende sólo de las instituciones gubernamentales. No obstante, en gran medida aquella ha recaído en éstas últimas. Por tal razón, podemos afirmar que la gestión ambiental es en buena parte gestión pública, es decir, conjunto de reglas y decisiones dirigidas a incentivar, motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas individuales y colectivas que responden a fines públicos y bajo las restricciones de un marco jurídico-político específico (ALBI, GONZÁLES-PÁRAMO y LÓPEZ: 19-20). Sin embargo, tanto los fines como las restricciones dependen de las condiciones sociales específicas y no pueden definirse en abstracto. Así, algunos temas ingresan o salen del ámbito de lo público según sea el caso concreto que analicemos.

La gestión pública aparece en un escenario en el cual el Estado omnipresente occidental (el Estado benefactor) entra en una crisis profunda de legitimidad a fines de la década de los sesenta del siglo pasado, generando una nueva reconfiguración del aparato estatal (más allá de la administración pública formal/burocrática de fines del siglo XIX y de las primeras décadas del siglo XX y el enfoque de las políticas públicas de los cincuenta del mismo siglo) que llevó a la aparición de un nuevo modelo denominado Estado modesto (Crozier) o Estado regulador (Majone y La Spina) comprometido en la articulación de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la tentación de atender directamente con dependencias propias los asuntos públicos. En este contexto lo público deja de ser un asunto únicamente estatal pasando a recobrar su esencia original, un espacio público en donde se encuentran individuos, agencias y agentes de la sociedad, incluyendo a las organizaciones públicas (estatales) como sólo uno de los componentes generando un escenario en donde la lógica de la acción del gobierno es más diversa y potencialmente más conflictiva que antes, y en donde es preferible tener dependencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, que posean altos grados de profesionalización y que lo que tienen que hacer lo hagan bien, aun cuando el gobierno no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera (CABRERO: 21-22).

Como ha sostenido Enrique Cabrero, “en tal situación se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de dependencias gubernamentales más que un ‘aparato gubernamental’, concepto cada vez menos útil en el estudio de la acción de gobierno”. Dichas redes, aunque todas del gobierno, compiten entre sí, y disputan espacios y

recursos, desarrollando lógicas de acción parcialmente comunes, por lo que se las puede caracterizar como “flojamente acopladas”. Aquí, “…la toma de decisiones, la visión estratégica, el juego de actores, los problemas de eficiencia, las preferencias del cliente usuario, entre otros elementos, surgen como elementos fundamentales del análisis” (22).

Son característicos del concepto de gestión pública arriba descrito términos tales como responsabilización y rendición de cuentas (accountability), empoderamiento (empowerment), cumplimiento de las responsabilidades (compliance) y fortalecimiento de la capacidad de aplicación de las normas (enforcement) (GIL: 31-34). Todos estos aspectos son trasladables a la gestión pública del ambiente, en la cual la participación de los actores no estatales tiene especial relevancia para la calidad y legitimidad del diseño y aplicación de la política ambiental.

Sin embargo, la forma como se ha organizado la gestión pública ambiental ha variado de país en país y es, en comparación con otras áreas, relativamente reciente.8 No obstante, sea cual fuera el modelo de gestión utilizado, podemos identificar tres componentes básicos de la misma:

i) Una política ambiental o conjunto de objetivos de política en dicha área;

ii) La asignación de la ejecución de las acciones que buscan alcanzar dicho objetivo de política a determinadas organizaciones, generalmente (pero no sólo) entidades públicas;

iii)El diseño y aplicación de instrumentos de gestión destinados a facilitar el accionar de los actores en la concreción de la política ambiental.

Cada uno de estos componentes requiere a su vez de instrumentos jurídicos. En tal sentido, las normas legales definen objetivos de

8 La definición de políticas ambientales, la creación de instituciones públicas encargadas de su aplicación así como el desarrollo de instrumentos de gestión ambiental datan de fines de la década de los sesenta del siglo pasado.


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1.2. La Política Ambiental

Debemos distinguir con claridad tres acepciones del término política ambiental. Por un lado es sinónimo de lineamientos, reglas o directrices generales que orientan la toma de decisiones específicas en este tema. En este contexto las señaladas políticas constituyen declaraciones o interpretaciones generales que guían o encauzan el pensamiento de los actores para la toma de decisiones. En segundo lugar, se entiende como objetivo, es decir, las metas ambientales.

De otro lado, política ambiental es sinónimo de “conjunto de acciones orientadas a alcanzar un objetivo de política”. Aquí, equivale a política pública (policy). Las políticas públicas son de acuerdo con Ignacio MOLINA, “...los programas sectoriales y a las acciones concretas que emanan de las instituciones de gobierno como resultado de la interacción política” (98). Las políticas públicas son instrumentos y recursos que utiliza el Estado para alcanzar los fines buscados Aquí, para evitar confusiones, nos referiremos a la política ambiental gubernamental: como conjunto de objetivos, reglas y acciones del gobierno (las políticas públicas ambientales) que genera, o busca generar, determinados efectos queridos sobre el desempeño ambiental de una sociedad. Esta última idea alude a que las políticas inciden sobre las personas y organizaciones, antes que propiamente sobre el ambiente, sobre el cual actúa indirectamente. Por lo tanto, estos efectos son consecuencia de las decisiones que los actores sociales toman en respuesta a las políticas ambientales dadas. Resulta ser, desde esta perspectiva, tanto el rumbo de acción u objetivo (de política) como el programa (política pública) destinado a su concreción.11 Por lo tanto, al interior de ella podemos distinguir entre:

i) Lineamientos de Política: como las directrices o reglas de carácter general que orientan la toma de decisiones o el desarrollo de las acciones de gestión ambiental.Elaboración propia

9 De conformidad con el numeral 1 del artículo 31°, de la Ley General del Ambiente, Ley N° 28611, es la medida que establece el nivel de concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos presentes en el aire, agua o suelo, en su condición de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente.10 La Evaluación de Impacto Ambiental es regulada por la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. La elaboración y aprobación de los Límites Máximos Permisibles se encuentra normada por el Decreto Supremo N° 044-98-PCM.

La aplicación sectorial de estos instrumentos se norma a su vez mediante distintas disposiciones, incluyendo Decretos Supremos, Resoluciones Ministeriales e incluso normas de menor rango.11 También es posible hablar de una Política Ambiental en la esfera internacional. Los Estados han aprobado un conjunto de tratados internacionales, a partir de los cuales se han definido objetivos de política ambiental globales, se han creados organizaciones responsables de velar por el logro de aquellos, y un conjunto de programas de acción internacionales. Instrumentos

políticas, crean entidades públicas así como definen sus funciones o atribuciones y regulan el uso de distintos instrumentos de gestión ambiental (Ver siguiente cuadro). Por lo tanto, la normativa ambiental no es estrictamente un componente de la gestión pública ambiental sino una vía para la formalización y el desarrollo de sus componentes, que en los Estados modernos resulta esencial, pues constituye la forma mediante la cual se autoriza y legitima el uso de los poderes públicos.

Así por ejemplo, en el Perú, la Constitución Política de 1993 consagra el derecho a gozar de un ambiente adecuado para la vida para luego, mediante los Estándares Nacionales de Calidad Ambiental9, establecer un parámetro que permita afirmar si la calidad del ambiente es tal que garantice dicho derecho. De otro lado, las Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo, de los Gobiernos Regionales y de Municipalidades, distribuyen las responsabilidades y funciones ambientales entre los niveles de gobierno, mientras que Leyes o Decretos Supremos distribuyen tales funciones al interior de cada nivel de gobierno y al interior de cada entidad. Finalmente, los instrumentos de gestión como la Evaluación de Impacto Ambiental o los Límites Máximos Permisibles, se encuentran regulados mediante normas legales.10 A continuación pasaremos revista a cada uno de los componentes mencionados, los cuales se resumen en el siguiente cuadro.

Componentes de la Gestión Pública Ambiental


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ii) Objetivos de Política: como las metas que se plantea el Estado en materia ambiental, tanto en forma de acciones (medios) como de resultados.

iii)Política Pública Ambiental (policy): como programa u conjunto de acciones orientadas a alcanzar algún objetivo de política ambiental, interviniendo en la gestión ambiental y en el manejo de los conflictos socioambientales (GARRIDO: 302).

La política ambiental gubernamental se puede expresar en normas legales, documentos o declaraciones de las autoridades públicas. No obstante, sus efectos no siempre son inmediatos y directos sino que necesitarán en muchos casos de un instrumento de política (o de gestión ambiental) que convierte la simple declaración en acción de gobierno, es decir, en política pública ambiental (CHARPENTIER e HIDALGO: 12-13). Las políticas ambientales gubernamentales y sus instrumentos inciden sobre el marco institucional. Las instituciones son “... las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructura incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico”(NORTH 1993: 13). También pueden ser definidas como “...el conjunto de reglas que articulan y organizan las interacciones económicas, sociales y políticas entre los individuos y los grupos sociales” (AYALA ESPINO: 63). Es claro que las políticas gubernamentales no definen por sí mismas todas las reglas al interior de la sociedad, pero su influencia en la mayoría de las decisiones puede ser muy importante.

De otro lado, el carácter estatal de estas políticas se justifica por las limitaciones que enfrentan los mercados y los arreglos sociales para enfrentar los problemas ambientales. En este campo se presenta una discrepancia entre los intereses privados y el interés público o, en un modo más restringido, entre los costos privados y los costos sociales. Esto es producto de un conjunto de fallos que presenta el

mercado, como es el caso de las externalidades y los bienes públicos, además de problemas vinculados con la información (OCAMPO: 13-15).

El libre funcionamiento del mercado no es suficiente para garantizar que la economía asigne eficientemente los bienes ambientales generando el máximo beneficio social. Las externalidades12 y los bienes públicos ambientales13 son ejemplos en los que el mercado no es capaz de proveer la cantidad que la sociedad desearía como óptima, de acuerdo a los costos y las preferencias sociales. El conocido Teorema de Coase establece que las externalidades pueden enfrentarse sin la presencia del estado cuando los derechos de propiedad están bien definidos, el mercado es competitivo y los costos de transacción de los acuerdos de los propietarios son bajos. habitualmente estas condiciones nose presentan en externalidades ambientales.

Internalizar las externalidades implica que los agentes privados asuman el costo de evitar el daño ambiental o de repararlo, lo cual puede lograrse mediante la integración entre empresas (cuando las externalidades se producen entre ellas) o por medio de la intervención del Estado. Por su parte, los bienes públicos ambientales podrán ser gestionados siempre que lo máximo que se esté dispuesto a pagar por ellos sea mayor al que el costo de su provisión (LABANDEIRA, LEÓN; y VÁSQUEZ: 82-86,89).

En términos simples, las externalidades implican (generalmente en materia ambiental) que los productores se quedan con los beneficios de la actividad, mientras que ciertos costos (los ambientales) son transferidos

como la Declaración de Estocolmo (1972), la Declaración de Río y la Agenda 21 (1992) o la Declaración de Johannesburgo (2002) son sin duda hitos en la definición de las políticas ambientales globales.

12 Funciones de producción o de utilidad que dependen de decisiones de terceros y que no están sujetas a contraprestaciones.13 Bienes como la buena calidad del ambiente, que una vez proveído no permite la exclusión de su goce a costos razonables, y que no genera por la incorporación de un individuo más a dicho disfrute costos adicionales significativos. Esta situación no genera incentivos para la provisión privada, salvo en situaciones excepcionales (cuando un actor particular considera que proveer el bien le es suficientemente provechoso para asumir su costo, o por razón de tradiciones fuertemente asentadas) o cuando interviene el Estado. Un caso distinto es el problema de los bienes comunes, en los que igualmente es difícil la exclusión pero donde sí existe un costo de provisión adicional, como ocurre con el acceso a los peces del mar. En este caso se suele producir una carrera por el uso del recurso que termine con su agotamiento (la tragedia de los bienes comunes). Nuevamente, la excepción son prácticas comunitarias de buen manejo de estos bienes comunes. Algunos han propuesto la creación de derechos de propiedad para evitar la depredación. Otros prefieren la administración estatal o la comunitaria. Finalmente, los bienes de peaje, son un caso en donde el costo de incorporar a un beneficiario adicional tiende a ser poco significativo, pero donde existen posibilidades de exclusión, como es el caso del peaje de una carretera. Los bienes comunes y los bienes de peaje suelen ser conocidos como bienes públicos impuros.


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a la sociedad en su conjunto, sin que ella se vea beneficiada con alguna contraprestación; mientras que los bienes públicos generan un problema de falta de incentivos privados para su provisión, obligando al Estado a asumir dichos costos.

Otro problema es la asimetría de información, el cual es quizás la falla de mercado más perversa. Normalmente los economistas tienden a asumir que el costo de la información no es relevante, estando disponible libremente para cada uno de los actores. Sin embargo, la información es costosa y la carencia de la misma impide que los mercados operen con eficiencia (STERNER: 3).

Por lo tanto, Los problemas ambientales proporcionan (…) un campo donde mercado y desarrollo institucional, tanto en un sentido tradicional como en el significado que le ha otorgado la nueva literatura institucional, son indisociables. Es (…) un campo en donde aún los mercados son, en gran medida, un resultado de una labor activa de creación de instituciones, tanto formales como informales. Entendemos las primeras como los marcos legales y las organizaciones públicas de regulación y vigilancia, así como de organizaciones públicas y de la sociedad civil que representan los intereses de las generaciones futuras, y las segundas como las costumbres, normas y patrones de comportamiento de los agentes (es decir, gran parte de lo que carga precisamente tal significado en la terminología de North). Es, más aún, un campo donde se requiere un adecuado desarrollo estatal aún para disponer de los mínimos elementos de funcionamiento de mercado, donde dichos elementos son, en otras palabras, instrumentos –entre un abanico de alternativas- para lograr objetivos que son esencialmente de carácter público (OCAMPO: 15).

Este conjunto de fallas de los mecanismos de mercado justifica la presencia de la regulación ambiental, la que se orientará a enfrentar dichos fallos y a proveer los bienes públicos ambientales que demanda la sociedad, así como resolver los problemas de asimetría de la información. Desde luego, al estar dentro de un campo público los criterios de valoración de la eficiencia y eficacia de la actuación estatal y sus objetivos, serán aspectos que deberán procesarse políticamente, con lo cual se torna en un tema de enorme dificultad. En cualquier caso,

el dilema principal que deben enfrentar los hacedores de la política ambiental gubernamental es cómo promover objetivos sociales (como la equidad) sin destruir los incentivos al trabajo y la eficiencia que normalmente ofrecen los mercados. Sin información sobre los daños que genera el deterioro ambiental (sus costos) y sin saber cuánto cuestan las medidas que evitarán o reducirán dicho deterioro, no es posible diseñar políticas que sean tanto eficientes (respecto de los recursos utilizados) como justas (respecto de cómo se distribuyen las cargas o costos de la política ambiental) (STERNER: 3).

Las políticas ambientales gubernamentales plantean tres retos fundamentales. En primer lugar, al existir múltiples organizaciones públicas con funciones o atribuciones ambientales, también pueden dictarse múltiples objetivos de política y políticas públicas ambientales, generándose el riesgo de que no exista coherencia entre ellas. Por dicha razón, el gobierno debería contar con mecanismos que aseguren la consistencia de las políticas al interior del propio Estado, considerando a todos sus sectores y niveles de gobierno.

Un segundo reto es la transversalidad y la integración de las políticas. Las políticas ambientales gubernamentales deben interactuar y en muchos casos competir con otras políticas no ambientales, que pueden tener una enorme influencia en su eficacia. Es decir, una política económica, tributaria, social o comercial puede generar incentivos contrarios a los objetivos de la política ambiental.14 Es el caso de una política tributaria que establece mayores tasas impositivas a los combustibles menos contaminantes y menores a los más sucios, desincentivando el consumo de los combustibles limpios. Enfrentar eficazmente esta situación requiere de la integración de las políticas gubernamentales, y la incorporación de la variable ambiental en los procesos de toma de decisión del Estado. Así, procesos tan importantes como la definición del Presupuesto de la República o las normas sobre inversión pública deberían incluir la variable ambiental. Del mismo modo, es indispensable el fortalecimiento progresivo de las capacidades y funciones de las organizaciones responsables de definir y desarrollar la política ambiental dentro del Estado a fin de asegurar que puedan

14 Respecto de este tema, Giglo ha establecido la diferencia entre la política ambiental explícita (la que se presenta como ambiental y que es normalmente expresada por las agencias con atribuciones en el tema), de las implícitas, que resultan de la interacción real entre las distintas políticas públicas que impulsa el Estado. Es este resultado el que estaría más correlacionado con los indicadores de desempeño ambiental (238-241).


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cumplir un papel efectivo de coordinación y negociación frente a las demás políticas gubernamentales.

Finalmente, un tercer reto se presenta como consecuencia del carácter difuso que presentan los objetivos de política ambiental. Se debe realizar un esfuerzo por simplificar y precisar cuáles son los objetivos del Estado en ésta área de acción pública. De otro modo, es difícil para la ciudadanía evaluar los avances o retrocesos en el área. Para ello, el desarrollo de indicadores, incluyendo los de cumplimiento de la normativa ambiental pueden ser de mucha utilidad, así como criterios o indicadores para medir el desempeño y eficiencia de la gestión pública.15

1.3. La Organización Estatal Ambiental

Un segundo elemento de la gestión pública ambiental es la existencia de organizaciones estatales o gubernamentales, responsables del diseño y aplicación de las políticas ambientales. Tres de los cuatro principios propuestos por Luther Gulick para fundamentar la organización de la gestión pública son aplicables a nuestro análisis: el área geográfica cubierta (nacional, regional, local), los procesos aplicados (dictado de normas, evaluación de impacto ambiental, fiscalización) y el propósito perseguido (conservación ambiental).16 En este punto nos referiremos a:

i) La existencia de organizaciones estatales con funciones en materia ambiental, sea éste último aspecto su objetivo principal (o misión) o no. Aunque la presencia de funciones ambientales dentro de las tareas de los gobiernos puede rastrearse casi desde el nacimiento de las ciudades, es a mediados del siglo XIX con la atención a los problemas derivados de la creciente industrialización y sus impactos sobre las ciudades y con los esfuerzos pioneros de conservación y la creación de parques nacionales que se

crean organismos especializados en la temática ambiental. En la década de los sesenta e inicios de los setenta del siglo pasado aparecen las primeras organizaciones públicas con enfoques ambientales modernos como la Environmental Protection Agency (EPA) en EEUU o sus equivalentes europeos y asiáticos. En América Latina el Ministerio de Ambiente y los Recursos Naturales de Venezuela (hoy denominado Ministerio del Poder Popular sobre el Ambiente), creado en 19�6 fue un esfuerzo pionero seguido por todos los países de América Latina y el Caribe.1�

ii) El diseño interno de cada una de las organizaciones estatales. En este punto se observa una gran diversidad de opciones. Aunque las formas ministeriales (o sus equivalentes) constituyen el modelo predominante a nivel internacional, al interior de ellos podemos encontrar diversidad de esquemas de organización, lo que se explica en buena medida por las distintas prioridades de los países, lo que a su vez refleja los problemas y potencialidades ambientales que son propios de cada Estado.

iii)Los recursos humanos, tecnológicos, de infraestructura y financieros disponibles en dichas organizaciones. En general, las organizaciones públicas ambientales están sometidas a las mismas restricciones y potencialidades del resto del sector público. Uno de los aspectos críticos para la gestión ambiental es la calidad de la burocracia. En países que no cuentan con una carrera pública consolidada (en otros ni siquiera existe) se ven sometidos a presiones para el cambio permanente de los funcionarios y servidores de las instituciones ambientales. De esta manera se dificulta la acumulación de conocimiento práctico sobre cómo

15 Las normas que definen los Estándares de Calidad Ambiental son un buen primer paso, en especial cuando se combinan con plazos para alcanzarlos (o por lo menos para acercarse a ellos). La existencia de una Agenda Ambiental Nacional (y sus equivalentes regionales) también contribuye, al definir metas concretas del sector público (y también del sector no público). Pero está claro que se requiere avanzar aún más.16 El cuarto principio se basa en la clientela atendida por la organización. Una posibilidad es considerar a las comunidades campesinas y nativas fuertemente afectadas por el deterioro

ambiental. Pero creemos que lo último señálado es un objetivo indirecto de la política ambiental y no el objetivo principal (PETERS: 259-284).17 Este proceso también se extendió al nivel internacional. La creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1972 constituye un hito central. No obstante, hoy en día se está discutiendo la posibilidad de crear un Organismo Ambiental Mundial, que permita superar las debilidades que el PNUMA ha tenido al momento de enfrentar una agenda ambiental global de gran complejidad. No obstante, existen dudas sobre si esta vía efectivamente resolverá los problemas o si se requiere ajustar los instrumentos de coordinación entre las secretarías y similares que administran los distintos programas o tratados multilaterales de contenido ambiental.


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enfrentar los distintos desafíos ambientales. En general, las organizaciones ambientales son vistas como de menor prioridad frente a sus pares económicos y sociales, lo cual se expresa claramente en el nivel de gasto público de aquellas.

iv)La forma como se distribuyen las funciones o competencias entre las distintas organizaciones. Esta distribución se produce de forma vertical, entre los distintos niveles de gobierno existentes en cada país; y de forma horizontal, al interior de cada nivel de gobierno. El desafío mayor lo representa el carácter fuertemente transectorial de la política ambiental. Al involucrar a los distintos componentes del ambiente (agua, aire, suelo, biodiversidad, etc.), y a las distintas actividades humanas que pueden afectarlo (minería, energía, industria, pesca, agricultura, turismo, asentamientos humanos, etc.) se genera un gran desafío sobre como distribuir las funciones ambientales. En el capítulo 6 analizaremos las distintas opciones disponibles, tanto en sus aspectos verticales (descentralización) como en sus aspectos horizontales (distribución en cada nivel de gobierno).

v) Los mecanismos de coordinación entre las organizaciones con funciones ambientales, entre éstas y otras organizaciones públicas que pueden influir en los resultados de la gestión pública ambiental, así como con otras organizaciones no estatales o con la ciudadanía en general. Derivado del problema de transectorialidad descrito en el punto anterior, se hace indispensable contar con mecanismos de coordinación entre las propias entidades ambientales. Muchos países han generado Sistemas Nacionales Ambientales, responsables de esta tarea. Otros mecanismos utilizados han sido los Consejos para el Desarrollo Sostenible, que involucran a múltiples sectores públicos y no públicos vinculados con la gestión ambiental. Quizás el desafío mayor es la coordinación con otras esferas de la actuación pública, como el presupuesto, la inversión o el sistema de control. En los regímenes democráticos presidenciales, en ocasiones sólo el Presidente de la República o la cabeza del Poder

Ejecutivo tiene suficiente influencia para definir políticas transversales de este tipo. Finalmente, la participación de la ciudadanía resulta fundamental para la buena gestión ambiental, siempre que se realice sobre la base de un marco promotor claro, y basado en los principios de responsabilidad, transparencia y buena fe.

Todos estos aspectos, el análisis de las organizaciones y sus mecanismos de toma de decisión han sido objeto de importantes estudios, en especial en lo que respecta a los problemas del control jerárquico o cadena de mando y la necesidad asociada de comunicar información y decisiones (PETERS: 284-296). Sin embargo, como ha sostenido B. Guy Peters, no conviene separar la política de la gestión pública, pues la burocracia interactúa con otros actores en la arena pública al momento de impulsar determinada políticas (29�-302). El diseño de las organizaciones públicas ha buscado ampliar las capacidades de éstas para interactuar en este espacio, generando incentivos para la defensa del interés público sobre los intereses privados, tomando en cuenta las características particulares de cada país (291-296). No debe caerse en la obsesión de tratar de diseñar la organización perfecta, pues su resultados se enfrenta a restricciones históricas, económicas y sociales, por lo que no es probable que alguna reforma gubernamental pueda superar todas las tradiciones heredadas que se arraigan en la maquinaria del gobierno (241).

1.4. Instrumentos de Gestión Ambiental

El último componente lo constituyen los instrumentos de gestión ambiental, es decir los mecanismos diseñados para posibilitar la ejecución de la política ambiental.18 El éxito de un instrumento, es decir su eficiencia y eficacia, depende de la interacción compleja de un conjunto de factores: la naturaleza de los problemas ambientales abordados, los actores involucrados y sus visiones sobre la relación entre la sociedad y el ambiente, las condiciones socioeconómicas y políticas, las restricciones y el contexto legal, las capacidades de gestión, las necesidades de coordinación y consenso para incorporar las distintas sensibilidades de los actores, así como la integración y vinculación con otros instrumentos. Por ello, los instrumentos no deben ser mitificados, debiendo ser adecuados a las condiciones

18 Artículo 51° del Decreto Supremo N° 008-2005-PCM.


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concretas de aplicación (RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: 1�5-1�6).

Desde el inicio de la gestión pública ambiental se han venido desarrollando una variedad de instrumentos, los que pueden ser agrupados en seis categorías:

a. Los Instrumentos de Regulación Directa (incluyendo los denominados de comando y control) basados en la promulgación de normas así como en la ecuación de coerción y sanción. Este es el caso por ejemplo de la fijación de un Límite Máximo Permisible19, el cual luego es objeto de acciones de fiscalización y, de ser el caso, de sanción. También forman parte de esta categoría la fijación de prohibiciones, como la de no lanzar residuos sólidos en las calles, o de obligaciones, como la de disponer los residuos sólidos peligrosos en rellenos de seguridad.

b. Los Instrumentos de Licencia; por los cuales se solicita al administrado el cumplimiento de ciertas condiciones obligatorias a fin de obtener un permiso o licencia antes del desarrollo de alguna actividad o del uso de algún bien. Aquí se incluye la certificación ambiental que se obtiene al final de un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental.

c. Los Instrumentos de Ordenamiento Territorial; mediante los cuales se establecen restricciones o se facilita la ocupación del espacio físico del país, alentando la compatibilidad entre las actividades económicas y el potencial socioeconómico y ambiental del territorio.

d. Los Instrumentos Económicos que aprovechan las fuerzas del mercado para convertirlas en incentivos para el cumplimiento de las políticas y normas ambientales. Los típicos instrumentos económicos inciden sobre los precios, mediante subsidios o utilizando la política tributaria.

Así sucede por ejemplo, cuando el régimen tributario altera los precios relativos, incentivando el consumo de bienes y servicios ambientalmente adecuados. Otra herramienta lo constituye el pago por la protección de ciertos bienes ambientales necesarios para la generación de ciertos servicios ambientales como la generación de agua, o la protección de los suelos. Otra forma de operar es mediante la creación de mercados. En esta categoría encontramos los mercados de derechos de emisiones o vertimientos a nivel de cuenca, localidad o incluso a escala global como es el caso del mercado de carbono derivado del Protocolo de Kyoto. En estos casos el Estado crea instituciones que permiten la formación del mercado, como la constitución de derechos de propiedad o los mecanismos de transferencia de derechos.

e. La Educación, la Investigación, la asistencia técnica y la información ambiental, que buscan actuar a partir de los consumidores o productores, bajo el supuesto que un cambio en los valores (en el largo plazo) y en la información disponible (en el corto y mediano plazo) hacen posible la toma de mejores decisiones desde el punto de vista social;

f. La Participación Ciudadana, y los Instrumentos de Control Social de la Gestión Ambiental. En este caso, se acude a una ciudadanía activa como factor que permite vigilar el buen desempeño de la gestión pública. Aún más, la participación, como veremos en el capítulo 3 con más detalle, se constituye en un elemento indispensable dentro de las sociedades complejas que deben tomar decisiones bajo escenarios de incertidumbre, de riesgo o al momento de establecer los criterios de justicia ambiental.20

El proceso de diseño y aplicación de los instrumentos de gestión ambiental puede padecer de las mismas dificultades que enfrentan las políticas ambientales en general. Por lo tanto, también son necesarios mecanismos que aseguren su coherencia interna y un proceso ordenado de creación, revisión y finalmente, de eliminación de los instrumentos.19 El Límite Máximo Permisible (LMP) es la medida de la concentración o del grado de

elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos que caracterizan a un efluente o una emisión, que al ser excedida causa o puede causar daños a la salud, al bienestar humano y al ambiente (numeral 1, artículo 32 de la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente).

20 La clasificación esta basada en lo propuesto en RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: 176.


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Son dos los principales elementos de transectorialidad que deben ser cuidados al momento de desarrollar dichos instrumentos. En primer lugar, los criterios para diseñar y ejecutar los instrumentos deben ser compartidos. De lo contrario podrían producirse diferencias arbitrarias al momento de utilizar el mismo instrumento por distintas entidades públicas. En segundo lugar, hay instrumentos cuya aplicación tiene impactos transectoriales en diversos grados. El caso más representativo lo constituyen los Estándares de Calidad Ambiental, los cuales son referencia para todas las actividades humanas y también para el manejo de todos los recursos naturales. Pero también un Límite Máximo Permisible o la aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental requieren de una mirada transectorial a fin de asegurar su adecuada utilización.

En este contexto la política ambiental debe asegurar ambas tareas. Para el primer caso, con la promoción de normas legales que establezcan criterios generales de aplicación de los instrumentos de gestión ambiental. Para el segundo punto, estableciendo procedimientos que incorporen una visión transectorial en la aplicación de los señalados instrumentos.

Por lo tanto, un buen modelo de gestión pública ambiental responde a una adecuada definición de sus objetivos de política y de sus programas de acción (políticas públicas), el desarrollo de una organización eficiente y eficaz a cargo del tema (diseño adecuado, burocracia ambiental de calidad, recursos financieros suficientes, etc.) y un conjunto de instrumentos de gestión ambiental efectivos. Lamentablemente, esta no parece ser la situación actual en el Perú, como veremos en los capítulos siguientes.

1.5. La Regulación Ambiental

Por regulación ambiental entendemos la parte de la gestión pública orientada a asegurar que las actividades humanas que pudieran generar impactos ambientales negativos significativos se desenvuelvan de forma coherente con los objetivos de política ambiental.

Como ya señalamos, hoy en día tenemos mucha mayor claridad sobre los principios que deben gobernar la buena regulación ambiental. Estos son:

i) Transparencia, la cual implica que tanto las normas como sus procesos de aplicación deben ser claros para todos los actores (la burocracia, el sector privado y la sociedad civil).

ii) Favorable a la Rendición de Cuentas (accountability), es decir, que los reguladores explican las decisiones que toman y rinden cuentan de sus resultados.

iii)Consistencia, que se refleja en medidas o instrumentos similares al interior de cada sector y entre los sectores, así como el mantenimiento de las medidas en el tiempo (estabilidad regulatoria).

iv) Proporcionalidad, es decir, la relación proporcional, valga la redundancia, entre los recursos y el esfuerzo regulatorio con la magnitud del riesgo del sector o actividad regulada, ajustada por las posibilidades reales de los resultados que pueden alcanzarse (considerando los recursos financieros, humanos, culturales y tecnológicos disponibles).

v) Enfoque en Resultados / Metas, los cuales debieran poder ser medidos y por lo tanto, permitir determinar los avances o retrocesos de la política y la regulación ambientales (ENVIRONMENT AGENCY: 2).

La experiencia acumulada a la fecha ha permitido generar cierto consenso sobre los elementos que conforman la regulación ambiental. Esta es una visión dinámica que busca integrar los distintos componentes descritos líneas arriba, a través de tres relaciones básicas.

En primer lugar, la relación entre los recursos utilizados y las mejoras en el objetivo principal de la regulación: un ambiente de buena calidad que permita el desarrollo pleno de las personas, garantizando el derecho humano a un ambiente adecuado. Esto presupone que una mejora en la calidad ambiental redundará en otros beneficios, siendo los dos centrales la salud de las personas y la conservación de los ecosistemas que requiere la sociedad humana para vivir dignamente.

Un segundo componente lo conforman los tres principales actores. El actor central y responsable de la regulación es el gobierno (tanto en el nivel nacional como los descentralizados), aunque aquí preferimos una mirada amplia, que incluye a entidades que no siendo reguladoras ni del gobierno juegan un papel de apoyo o de influencia sobre la regulación (por ejemplo, organismos autónomos de rango constitucional, el Poder Judicial, el Congreso, etc.). Los otros dos actores son el sector privado (el principal regulado) y la sociedad civil, entendiendo por


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ésta última a organizaciones interesadas en asuntos de interés común (escapando por lo tanto de los intereses particulares) y la ciudadanía en general. Desde luego es posible siempre hacer más complejo el modelo, pero basta con estos actores para nuestro propósito. Quizás un elemento que debemos resaltar es la importancia creciente de los factores globales y regionales (América Latina) sobre los tres actores. Los gobiernos enfrentan restricciones económicas, políticas y jurídicas respecto de sus decisiones sobre cómo regular. El sector privado puede estar fuertemente interrelacionado (o no) al mercado global. Y la sociedad civil no se encuentra ya limitada al ámbito nacional, pudiendo ciertas organizaciones internacionales tener gran influencia en ciertos aspectos de la regulación.

Finalmente, el tercer elemento es el proceso regulatorio propiamente dicho. Éste está conformado por cuatro etapas: la definición de los resultados esperados, la elección de instrumentos, los mecanismos de cumplimiento/aplicación y la etapa de evaluación. Los cuatro deben ser considerados en conjunto si queremos asegurar el debido funcionamiento de la regulación. Para entender su funcionamiento es necesario detenernos en cada una de estas etapas.

a) Definición de los resultados esperados y de los riesgos que serán enfrentados. La identificación correcta de las necesidades ambientales y del desarrollo sostenible es un elemento clave de cualquier política. A esto debe agregarse las metas ya definidas por la legislación, incluyendo los estándares de calidad ambiental y los límites máximos permisibles. Finalmente, deben considerarse las mejores tecnologías y prácticas disponibles. Luego, es necesario hacer un ajuste espacial y sectorial de las políticas. El primero debería basarse en criterios ambientales (por ejemplo, la gestión de cuencas o de zonas marino-costeras), mientras que el ajuste sectorial permite distinguir las necesidades propias de cada actividad económica específica. Identificar los riesgos tampoco es una tarea sencilla, más en áreas de incertidumbre científica. El principio precautorio21 constituye una excelente herramienta que ha generado el Derecho Ambiental para enfrentar este punto.

b) La Elección de los Instrumentos más Convenientes para Alcanzar los Resultados de Política nos permiten distinguir entre aquellos de regulación directa y otras formas alternativas de regulación que han mostrado su utilidad en la experiencia reciente. Por el lado de los instrumentos de regulación directa podemos establecer una línea de intensidad regulatoria. La menor intensidad regulatoria (a nivel de instrumentos) es equivalente a menor riesgo a regular, por lo tanto, basta con la aplicación general de las normas ambientales, o con esquemas de registro o declaraciones. Un riesgo mediano, con caracteristicas muy conocidas, permite un enfoque estandarizado de regulación. Riesgos más complejos obligan a esquemas a medida (bespoke), que permitan ajustar los instrumentos a las necesidades específicas de regulación. Al mismo tiempo, dentro de la regulación directa podemos establecer esquemas de command and control con distintos grados de mandato y esquemas de permiso previo (Evaluación de Impacto Ambiental). Hoy en día, se privilegian los resultados a los medios. Por lo tanto, se da a los regulados la mayor flexibilidad posible en la elección de los medios para alcanzar los resultados esperados. Por otra parte, las principales aproximaciones alternativas que se han explorado son la tributación ambiental, los sistemas de intercambio de derechos de emisión, la regulación voluntaria y la negociada, así como la educación y formación y los modelos de control social basados en una participación de la sociedad civil en la regulación. Estos esquemas alternativos suponen la existencia de un modelo de regulación directa establecido, y son por lo tanto complementarios y no sustitutos.

21 El inciso k del artículo 5° de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental desarrolla el principio precautorio. Señala “…que cuando haya indicios razonables de daño grave

o irreversible al ambiente o, a través de este, a la salud, la ausencia de certeza científica no debe utilizarse como razón para no adoptar o postergar la ejecución de medidas razonables destinadas a evitar o reducir dicho peligro. Estas medidas y sus costos son razonables considerando los posibles escenarios que plantee el análisis científico disponible. Las medidas deben adecuarse a los cambios en el conocimiento científico que se vayan produciendo con posterioridad a su adopción. La autoridad que invoca el principio es responsable de las consecuencias de su aplicación.” Aunque la formulación no es completamente satisfactoria constituye un avance frente a sus formulaciones anteriores en la legislación peruana.


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c) El Cumplimiento y Aplicación Depende en Gran Medida de un Modelo de Fiscalización Idóneo. Un modelo de este tipo construye un esquema apropiado de monitoreo y vigilancia, centrando las energías en los sectores con mayores riesgos, en donde los problemas de incumplimiento son más importantes. Aunque el esquema busca ser preventivo y brindar amplias oportunidades para adecuar las actividades a las obligaciones derivadas de los instrumentos de política y las normas ambientales, es claro que un esquema sin capacidades reales coercitivas no generará los incentivos mínimos para hacer posible el buen funcionamiento de la regulación ambiental.

d) Un Buen Esquema de Evaluación y Seguimiento de la Política Constituye el Insumo Central para la Mejora Continua del Modelo Regulatorio. Este proceso genera, al mismo tiempo, la base para la rendición de cuentas y el apoyo social y político necesario para la gestión pública ambiental. Estos resultados tienen importancia para la sociedad civil (en especial dentro de una perspectiva de derechos), para la fiscalización política derivada del Legislativo y para la justificación de nuevos pasos frente a actores claves como los gremios empresariales, reflejando claramente los beneficios de la política y los problemas que enfrenta (ENVIRONMENT AGENCY: 4).

Como ya hemos ido viendo al describir cada una de las etapas del proceso regulatorio, consideramos que un modelo exclusivamente tecnocrático no es apropiado. Aunque es indispensable construir una burocracia ambiental sólidamente formada, y con los recursos para actuar, ésta no puede funcionar sin considerar el papel central del sector privado y la sociedad civil. Ambos espacios mantienen una interacción permanente con los cuatros componentes del proceso de regulación.

Por último, aunque no menos importante, es el contar con un conjunto de organizaciones del sector público, del privado y de la sociedad civil que de forma parcial o total, se avoquen a las tareas regulatorias, o a las tareas que sirvan de apoyo a las mismas. La ausencia o la debilidad del mercado de servicios ambientales, como los de laboratorios,

consultorías especializadas, equipos, etc.; puede constituir una seria restricción para la regulación ambiental.

En conclusión, no se puede pensar la organización del Estado ambiental sin previamente definir los elementos generales del modelo regulatorio a seguir. Los distintos esquemas de distribución de responsabilidades poseen ventajas y puntos débiles. Se debe prestar especial atención a los incentivos que se generan con los distintos esquemas de distribución de responsabilidades. La experiencia en otros países ha mostrado que no existen modelos únicos y que el diseño organizacional responde a factores tales como la cultura institucional, las restricciones legales y constitucionales (incluyendo el carácter federal o unitario del Estado). Pero más relevante es conocer si quien debe tomar decisiones de regulación tiene los incentivos para hacerlo siempre de la mejor forma posible. Esto es especialmente crítico cuando el regulador ambiental debe tomar ciertas decisiones contracorriente de otras políticas públicas, o frente a presiones de actores económicos, políticos y sociales. En este caso, los esquemas que carecen de mecanismos que blinden a sus autoridades ambientales respecto de dichas presiones terminan mostrando una impotencia que se traduce en mero acompañamiento a las decisiones que toman otros. Este tema puede tener incluso mayor peso para la buena marcha de la regulación que la simple jerarquía de los organismos regulatorios al interior del aparato público. En el último capítulo mostraremos algunos mecanismos que podrían adoptarse para enfrentar este reto en el caso peruano.

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Un aspecto central para justificar el desarrollo de un adecuado modelo de regulación ambiental, sostenida en buenas instituciones y organizaciones públicas ambientales, es su impacto sobre el bienestar general de la sociedad. Quizás el elemento que ha originado mayor preocupación es la reducción en el corto y mediano plazo de la competitividad del país. Lo ambiental se convertiría, desde esta perspectiva, en un lastre para el desarrollo económico. Veremos que esta última afirmación encierra un profundo error.

2.1. El Costo de la Política Ambiental

¿Cuánto cuesta una buena política medioambiental? En los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), grupo que incorpora a los países más industrializados del mundo, el costo de la regulación ambiental ha representado históricamente entre un 2 y un 2.5% del Producto Bruto Interno, aunque varios países de este grupo tienen en la actualidad niveles más altos (ZAELKE, KANIARU y KRUŽÍKOVÁ: 433). Esto incluye el costo que deben asumir las empresas y los particulares, además del gasto que asume directamente el Estado en la regulación ambiental. No tenemos un estudio que haya calculado estos indicadores para el Perú con un nivel similar de detalle. Estudios preliminares nos muestran que en nuestro país el gasto público y privado llegaría apenas al 0.61% del PBI (ABUGATTAS). De otro lado, el costo que sufre el país como consecuencia del deterioro ambiental es de aproximadamente un 3.9% del PBI, como lo revela un informe del Banco Mundial sobre la situación del desempeño ambiental, en el Perú (BANCO MUNDIAL 2006), datos que describiremos con más detalle en el capítulo 5. Queda claro que algo no está funcionando bien. Al menos en términos comparativos, nuestra sociedad no realiza un esfuerzo similar a otros países para reducir los impactos ambientales negativos. Sin embargo, el Perú sigue creciendo a tasas que constituyen un record histórico. ¿No será que el deterioro ambiental es un costo inevitable del crecimiento y que establecer una institucionalidad ambiental más eficaz y una organización pública más fuerte puede llevar a afectar la economía?

2Eficiencia Ambiental y Competitividad


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Desde hace buen tiempo se han estudiado posibles correlaciones entre la degradación ambiental y la etapa en la que se encuentra un país dentro del proceso de desarrollo. Uno de los principales intentos al respecto es la muy conocida Curva Kuznetz, una U invertida que describiría la relación entre las etapas del desarrollo y el impacto ambiental de cada una de ellas. La hipótesis detrás de aquella es que la degradación ambiental aumenta durante la primera etapa del proceso de crecimiento económico, la cual, al estar caracterizada por el desarrollo industrial y la realización intensiva de actividades extractivas intensivas, genera un mayor impacto negativo sobre el ambiente. Esta es la parte en la cual nos ubicamos en la sección ascendente de la curva: a mayor ingreso per cápita, mayor contaminación. Pero, al alcanzar un cierto nivel de desarrollo económico aumenta la participación del sector servicios en la economía, el cual sería en general menos dañino ambientalmente, aumentando al mismo tiempo el uso de alta tecnología en las actividades primarias y secundarias, lo cual también se supone es más amigable con el entorno. Al mismo tiempo, el mayor ingreso permite que tanto el gobierno como los consumidores dispongan de más recursos, con lo que pueden aumentar el gasto ambiental. En este momento se produce un escenario ganador-ganador, con lo cual al aumentar el ingreso de la economía, disminuye la contaminación agregada. En consecuencia, el camino hacia un modelo de desarrollo sostenible pasa inevitablemente por un aumento en los niveles de contaminación durante las primeras etapas del desarrollo, que se verá potencialmente compensado por la solución a dicho problema al alcanzar cierto nivel de ingreso. Dentro de esta perspectiva, el Perú no debería preocuparse, pues sí seguimos impulsando el desarrollo económico llegaremos a un punto en el cual podremos mejorar nuestro desempeño ambiental sin afectar el crecimiento.

Sin embargo, de acuerdo con Andrés López, la Curva de Kuznets se ha mostrado insuficiente para explicar la relación entre economía y la política ambiental. Por un lado, el crecimiento del sector servicios no implica una reducción en términos absolutos de las actividades extractivas y del sector industrial, pudiendo de hecho aumentar, generándose un aumento de la contaminación por el efecto de escala. De otro lado, parte del movimiento de los países desarrollados hacia el sector de los servicios fue posibilitado porque los países en desarrollo se especializaron en las actividades extractivas o en las industrias más contaminantes. ¿Podrán los países en desarrollo replicar este camino? El problema es que siempre habrá un último

grupo de estados que no podrán exportar las actividades económicas más contaminantes a otros. Por otra parte, no siempre la tecnología moderna implica un menor riesgo ambiental. En ocaciones ocurre lo contrario, como son los casos de la tecnología nuclear o de los problemas derivados de la biotecnología. Y lo mismo puede decirse del sector servicios, especialmente cuando alcanza una cierta escala. El transporte aerocomercial sin duda representa un buen ejemplo de este último supuesto. Por otro lado, los puntos de quiebre en el cual la economía logra seguir creciendo y reducir la contaminación simultáneamente no parece claro. Algunos países parecen haber alcanzado este punto cerca de los $1,900 de ingreso per cápita anual por habitante, mientras que otros lo alcanzaron pasando los $11,000. E inclusive se ha identificado un segundo movimiento de la curva, que convierte la U invertida en una S echada. Luego de una etapa de relación inversa entre crecimiento económico y deterioro ambiental, la relación vuelve a ser positiva. La explicación estaría en el hecho de que el crecimiento puede ser mucho más rápido que la mejora tecnológica, y que los costos de las reducciones de la contaminación, terminan siendo muy altos. Otra crítica central es la no consideración del valor de los recursos naturales en las cuentas nacionales, con lo que se genera una distorsión sobre el costo real del crecimiento económico (LOPEZ: 4-5).

Ante estos problemas, muchos investigadores empezaron a sospechar que la relación entre crecimiento económico y el desempeño ambiental depende más de las exigencias ambientales existentes en los distintos países, que del proceso de crecimiento económico en sí mismo.

2.2. La Hipótesis Porter

Daniel Esty y Michael Porter (este último, conocido experto de la Universidad de Harvard en temas de competitividad), realizaron una investigación sobre la correlación entre la calidad de la regulación ambiental y la competitividad de los países. Las conclusiones han sido sorprendentes. Por un lado, los resultados mostraron que no hay evidencia de que altos estándares de exigencia regulatoria ambiental pongan en riesgo el desarrollo económico. Por el contrario, encontró que la calidad de la regulación está positiva y altamente correlacionada con el índice de competitividad de los países, tal como se muestra en el siguiente gráfico:


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El índice de regulación ambiental está conformado por seis elementos. El nivel de exigencia de las normas de calidad ambiental (environmental pollution standards), la sofisticación de la estructura regulatoria (nivel de flexibilidad, claridad, consistencia, progresividad, procompetitiva, y promotora de la cooperación público-privada), la calidad de la información ambiental disponible, la extensión de los subsidios (explícitos o implícitos) al consumo de recursos naturales (agua, energía, bosques, etc.), el nivel de aplicación de las obligaciones ambientales (strictness of enforcement) y la calidad de las instituciones ambientales. Un modelo regulatorio estricto es aquel con un alto nivel de exigencia de normas, una estructura regulatoria sofisticada, con buena calidad de información disponible, con recursos naturales que reflejan sus verdaderos costos, con alto nivel de aplicación de las obligaciones, y con buenas instituciones (ESTY y PORTER: 10-11).

La evidencia preliminar sugiere que países con regulaciones ambientales estrictas pueden esperar un aumento más rápido de su PBI per cápita. En consecuencia, los países con los más estrictos y exigentes marcos regulatorios ambientales son también aquellos con los mayores niveles de ingreso y competitividad. Un aspecto especialmente destacable es que Porter halló que este efecto

positivo se da para la mayoría de industrias o sectores económicos, y es especialmente importante para los países en desarrollo. Esta conclusión ha sido apoyada por múltiples estudios que han llevado a convertir en un verdadero mito la afirmación de que la regulación ambiental conduzca a generar desventajas en el ámbito de la competitividad, no habiendo evidencia de que las industrias que han asumido los costos de la regulación ambiental pierdan posición en los mercados internacionales (NETWORK OF HEADS OF EUROPEAN ENVIRONMENT PROTECTION AGENCIES: 5).

¿Qué explicaría la situación descrita? Porter sostiene que un adecuado esquema regulatorio ambiental puede accionar innovaciones en las empresas que cubren parcial o totalmente los costos de la regulación ambiental. Las empresas innovadoras se hacen más competitivas, y la suma de los beneficios que ellas generan produce a su vez un efecto positivo para el país entero. A esto se le ha denominado la Hipótesis Porter. Ahora, ¿cómo podemos identificar qué esquema regulatorio tiene las características necesarias para impulsar esta correlación positiva? Porter sugiere tres características estrechamente vinculadas con los principios de la buena regulación ambiental descritos en el capítulo anterior.

La primera de ellas se denomina flexibilidad, la regulación ambiental debe estar enfocada más en los resultados antes que en los medios para alcanzarlos. De esta manera las decisiones no se basan necesariamente en las tecnologías actualmente disponibles o accesibles, sino que se permite la innovación en esta materia. La otra dimensión de esta característica es el carácter gradual de las metas. De esta manera se alienta al logro de resultados que puedan ir legitimando la gestión ambiental. La segunda de ellas es la presencia de una legislación estricta, en otras palabras, disposiciones que establezcan obligaciones claras, metas ambientales altas y sanciones (e incentivos) lo suficientemente importantes para alentar el cumplimiento. Esto también exige una coherencia al interior de la propia legislación y respecto de otras áreas de gestión pública (por ejemplo, la política comercial, las sectoriales, entre otras). Del mismo modo es necesario sincronizar estas metas con las exigidas en otros países, buscando que sean equivalentes a ellas o algo más exigentes (ZAELKE, KANIARU y KRUŽÍKOVÁ: 435-436). Finalmente, la tercera característica es la capacidad de enforcement del regulador. Los países con buena regulación se caracterizan por niveles de cumplimiento (relación entre las conductas esperadas

Fuente: (ESTY y PORTER: 2)


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por las normas legales y las conductas efectivamente observadas en la sociedad) y aplicación (capacidad del regulador de hacer cumplir las normas) altos. Esto último incluye el desarrollo de fuertes capacidades tecnológicas en los reguladores.

Una buena política ambiental se concentra en lograr que el proceso regulatorio sea más estable y predecible. En tal sentido, se debe conseguir que los propios regulados participen en el proceso de definición de las normas ambientales, pero sin que el Estado pierda su capacidad de establecer las normas incluso en oposición de cierto sector particular. En síntesis, el modelo debe lograr un uso eficiente de los recursos, asegurando al mismo tiempo la eficacia y eficiencia de la política ambiental.

2.3. Regulación Ambiental y Competitividad

Sí un país no cuenta con un adecuado modelo regulatorio, las consecuencias del incremento del comercio pueden ser perjudiciales a su capital natural, comprometiendo con ello su senda de crecimiento y su competitividad. Sí como muestra la evidencia empírica, el crecimiento no está reñido con la regulación, sino que por el contrario, van juntos, una buena regulación ambiental contribuirá al desarrollo del país y a una mejora de su competitividad en los mercados globales y regionales. Naturalmente, la política ambiental por sí sola no hará el país más competitivo, pero sin ella parece que este resultado no se logrará.

Como vimos en el capítulo anterior, para hacer buena gestión pública ambiental requerimos de objetivos de política claros, una estructura organizativa adecuada e instrumentos de gestión ambiental eficaces. Con esta base es posible impulsar proyectos productivos y montar la infraestructura que requerimos para desarrollarnos equitativa y sosteniblemente. Sin ella, muchas inversiones generarán a la larga más costos que beneficios.

Como cierre de esta sección veamos las características de la regulación ambiental que Porter y van der Linde identifican como promotoras de la innovación, y por lo tanto también de la competitividad.

1. Enfocada en los resultados y no en la tecnología.2. Se dictan normas ambientales (estándares) estrictas antes que laxas.3. Establece la regulación tan cerca del usuario final o consumidor, como sea posible; y alienta las soluciones en la fuente.4. Es gradual y establece periodos para la adecuación paulatina a las nuevas regulaciones.5. Utiliza incentivos de mercado (instrumentos económicos).6. Armoniza y concuerda las regulaciones en campos asociados.�. Sincroniza la regulación nacional a la de otros países, haciéndola incluso ligeramente más exigente.8. Hace del proceso regulatorio más estable y predecible.9. Requiere de la participación del sector industrial, en especial en la definición de los estándares o normas de calidad ambiental de calidad de partida.10. Desarrolla en los reguladores fuertes capacidades técnicas.11. Minimiza el tiempo y los recursos invertidos en el proceso regulatorio en sí mismo (simplificación y eficiencia).

2.4. El Desafío de los Tratados de Libre Comercio

La competitividad de un país ha estado vinculada al comercio exterior y a la atracción de las inversiones. Por ello, tiene especial interés el análisis de los desafíos que representa para el país la firma de los tratados de libre comercio, en un escenario en donde se incorporan en ellos exigencias sobre el desarrollo de políticas específicas en materia ambiental.

Muchos de los problemas ambientales que enfrenta América Latina son resultado de estrategias de desarrollo directamente vinculadas con el comercio internacional, que siguen basándose en las exportaciones de recursos naturales con poco o ningún grado de manufacturación, siendo los más importante los minerales, los hidrocarburos, la madera, los pescados y los productos agrícolas y ganaderos. El deterioro ambiental en la región se debe precisamente a la extracción o aprovechamiento inadecuado de estos recursos. (GUDYNAS 2004: 162). En el siguiente capítulo exploraremos la estructura de incentivos que las economías basadas en la riqueza de los recursos naturales generan. Ahora analizaremos la importancia que tiene

Fuente: (ZAELKE, KANIARU y KRUŽÍKOVÁ: 436)

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para la competitividad, en un escenario de apertura comercial, el desarrollo de una institucionalidad ambiental fuerte, a partir del caso del Acuerdo de Promoción Comercial (APC) con los Estados Unidos de Norteamérica.

Ha sido una práctica común en los tratados de libre comercio suscritos por EEUU la inclusión de cláusulas ambientales. El sustento se encuentra, en principio, en la necesidad de evitar el denominado dumping ecológico, es decir, generar una distorsión en el precio de los bienes sujetos del comercio internacional basado en el distinto nivel de regulación ambiental existente. Así, un país con un nivel de regulación mayor, establecería mayores cargas a sus empresas, lo que implicaría a su vez que los precios de sus productos y servicios fueran mayores. En cambio, otros países, al mostrarse laxos respecto de las regulaciones ambientales, reducen sus costos de producción privados (en desmedro de los costos sociales). A esto debemos agregar la preocupación de actores en los países más desarrollados sobre el deterioro del ambiente en áreas que se entiende podría tener un impacto global, generando a su vez un interés transnacional en la conservación de dichos bienes. Ejemplo de este caso son las políticas orientadas a proteger a los delfines de ciertos métodos de pesca, la preocupación sobre los bosques naturales y la búsqueda del respeto de los acuerdos ambientales multilaterales (como los relativos al cambio climático, la biodiversidad, el agotamiento de la capa de ozono, el control de residuos y sustancias peligrosas, la desertificación, el comercio de especies amenazadas, etc.) que, paradójicamente, los propios países desarrollados en ocasiones no han ratificado.

En el caso del APC con los EEUU se han producido dos acuerdos. El principal, que ha considerado las cláusulas habituales en otros TLC, incluyendo la obligación de asegurar el cumplimiento de la normativa ambiental nacional y el no utilizar la regulación medioambiental para conseguir ventajas comerciales. No obstante, la evaluación de estas disposiciones ha sido negativa. Fairlie, Queija y Rasmussen han afirmado que las disposiciones no aseguran que una inversión sea compatible con el cuidado del medio ambiente y que “en general, el texto del tratado parece privilegiar los intereses de los inversionistas sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible” (80). Además se establece la posibilidad de desarrollar medidas de cooperación a fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales establecidas en el acuerdo. Sin embargo, posteriormente, se produce

un segundo acuerdo con el objetivo de satisfacer las preocupaciones de los representantes demócratas del Congreso de los EEUU. Aquí se han establecido obligaciones específicas destinadas a enfrentar el problema de la tala ilegal de los bosques naturales (especialmente el caso de la Caoba) y el cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales. La estrategia ha sido exitosa en tanto ha generado un apoyo decisivo para la ratificación del APC. A pesar de ello, todavía parece observarse un claro sesgo a favor de los intereses comerciales y de los inversionistas en detrimento de la política ambiental (FAIRLIE y QUEIJA: 9). Además, hasta el momento no se delinea una estrategia clara para el cumplimiento de las obligaciones, que evite al mismo tiempo los riesgos de varias de las cláusulas pactadas.

Podemos aquí concluir que el APC resulta un nuevo factor de suma importancia para nuestro desarrollo, y que nuevamente la agenda ambiental forma parte integrante de dicho proceso.22 No obstante, su efecto positivo o negativo dependerá de la capacidad de fortalecer nuestra institucionalidad ambiental.

22 Pero, como ha destacado René Villarreal, comentando la experiencia la experiencia de México con el TLCAN “la apertura comercial no es la panacea: abre oportunidades – mercados con cero arancel – y también amenazas – la hipercompetencia global en los mercados internacional y local-. En la nueva economía global hay que abrirse al libre comercio, y tener un TLC con el mercado más grande del mundo es sin duda una oportunidad, pero no es suficiente, pues es indispensables una estrategia de competitividad sistémica del desarrollo que incremente y desarrolle la capacidad del país en todos sus niveles y considerando todos los capitales; lo cual debe ser acompañado de una estrategia de inserción activa al mercado globalizado, que implica mirar a varios mercados al mismo tiempo” (13). Para una revisión detallada de la estrategia de competitividad sistémica ver VILLARREAL: 365-411. Lamentablemente (e ilustrativamente) dicho autor no incorpora el Capital Natural dentro de su análisis.

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Como explicamos en el capítulo 1, una de las razones que justifica la presencia del Estado en la regulación de los impactos ambientales es la presencia de fallos del mercado que impiden a éste último funcionar eficientemente. Del mismo modo, como vimos en el capítulo anterior, la competitividad general del país puede verse afectada por la ausencia de una política ambiental gubernamental adecuadamente diseñada y eficaz. A las razones anteriores, debemos agregar una tercera. La definición de las políticas ambientales, sean éstas explícitas o implícitas, implica un asunto de equidad, de Justicia Ambiental. El concepto de la Justicia aquí utilizado está vinculado con la discusión sobre cómo se distribuyen los bienes y los males entre los miembros de una sociedad humana (MILLER: 1).

Las instituciones ambientales también distribuyen los costos en la sociedad. Por lo tanto, siguiendo a John Rawls, éstas no sólo deben ser eficientes (económicamente), pues la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales (1999: 1�). En esta línea, resulta que a diferencia de otros aspectos de la gestión pública, la presencia del elemento riesgo altera la forma como debemos enfrentar el indicado problema de justicia. Y en este marco hace su aparición la necesidad de entender políticamente la discusión de la agenda ambiental, lo cual a su vez establece nuevos desafíos, en especial para la democracia.

3.1. Ambiente, Equidad y Pobreza

De acuerdo con Jeffrey Sachs, uno de los principales expertos en materia de políticas de lucha contra la pobreza, la información estadística disponible muestra que el desarrollo económico es real y generalizado a lo largo del planeta. 4,900 millones de personas viven en países en que la renta media (PBI per cápita) creció entre los años 1980 y 2000, mientras que 5,�00 millones habitan en países en los cuales ha aumentado la esperanza de vida. Aunque 1,300 millones de personas viven hoy en la pobreza extrema, ella se está reduciendo en números absolutos y como porcentaje de la población mundial. Esto

Justicia Ambiental y Política3


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permite pensar en la factibilidad de un mundo sin pobreza extrema en el 2025 (91). Pero, ¿cómo lograrlo?

La clave de acuerdo con Sachs es que los más pobres tengan a su disposición una mínima cantidad de seis tipos de capital: el humano, el empresarial, la infraestructura, el natural, el intelectual y el institucional. El capital natural incluye a la biodiversidad y la existencia de ecosistemas que funcionen adecuadamente para ofrecer los servicios ambientales necesarios para la sociedad humana. El capital institucional por su parte incluye el sistema judicial, los servicios gubernamentales y las políticas que respalden una división del trabajo pacífica y próspera (344).

El capital natural es un sector en el cual las externalidades ocupan un lugar preponderante. Las acciones privadas (contaminación y el aprovechamiento insostenible de los recursos naturales) pueden desembocar en la extinción de especies animales, deforestación, u otros tipos de degradación ambiental con graves consecuencias para el conjunto de la sociedad o, incluso, para el mundo entero. Desde luego los más pobres son también los más vulnerables a este deterioro. Por dicha razón los gobiernos tienen un papel crucial en la conservación y el aprovechamiento sostenible del capital natural como herramienta en la lucha contra la pobreza y la desigualdad (SACHS: 355-356).

Invertir en el capital natural supone protegerse contra riegos naturales, controlar los vectores de las enfermedades y las plagas, y preservar los servicios que presta el ecosistema para mantener la productividad de las cosechas y evitar los vertidos tóxicos en el agua y en el aire. (SACHS: 360).

La pobreza también puede tener un impacto sobre el ambiente. Con frecuencia las comunidades pobres de las zonas rurales utilizan los recursos naturales en formas que, aunque alivian transitoriamente las necesidades insatisfechas, terminan derivando en pérdidas permanentes del capital natural. La ocupación de áreas frágiles o de gran biodiversidad, incapaces de sostener actividades agrícolas tradicionales o los asentamientos humanos permanentes está impulsada en varios casos por la situación de pobreza de la población. Otros ejemplos son el uso de leña como combustible y la depredación de fauna silvestre para la alimentación o la venta comercial, en muchas ocasiones ilegal, por parte de comunidades pobres con objetivos de

simple subsistencia. Otras dimensiones en donde se cruzan los temas de sostenibilidad y equidad, no menos importantes, están asociadas a la ocupación, por parte de poblaciones campesinas, de ecosistemas agrícolas muy deteriorados o a la concentración de problemas ambientales severos en algunas comunidades pobres en las ciudades (falta o malos servicios de saneamiento básico, aire altamente contaminado y suelos inestables o muy vulnerables en barrios pobres), o también los problemas de equidad intergeneracional, concepto este último vinculado con el denominado desarrollo sostenible (OCAMPO: 11).

Para lograr la meta de la reducción significativa de la pobreza se requiere realizar lo de que Sachs denomina Diagnóstico Diferencial para la Reducción de la Pobreza con características muy rigurosas, seguido de un tratamiento adecuado. El diagnóstico implica considerar múltiples áreas que conforman un país pobre, a fin de determinar aquellas que requieren atención (y en qué grado). Dentro del análisis propuesto por Sachs, dividido en siete partes, la variable ambiental está presente como parte del análisis de la extensión de la pobreza extrema, con la pregunta ¿qué cambios y tendencias medioambientales pueden incidir en la pobreza?, y ¿qué fenómenos climáticos es probable que afecten a la salud pública, las enfermedades y la productividad agrícola? (SACHS: 133-134). De otro lado, en la variable denominada por Sachs Geografía física y ecología humana (la interrelación de la sociedad con el entorno físico), se introducen las preguntas sobre ¿cómo se ve afectadas las condiciones agronómicas por la variabilidad climática interanual relacionada con las fluctuaciones de El Niño?, ¿cómo cambian, y tal vez se degrada, las funciones del ecosistema a lo largo del tiempo?, ¿amenaza la deforestación el funcionamiento de los ecosistemas y los medios de vida de los pobres? (SACHS: 13�).

De otro lado, dentro de la variable que denomina Sachs Pautas del sistema de gobierno, se afirma que la historia no muestra que la democracia sea un requisito previo para el desarrollo económico, pero que un régimen despótico, arbitrario e ilegítimo destruirá fácilmente una economía. Por lo tanto se requiere un sistema político en que opere el imperio de la ley (y no el dominio arbitrario del gobernante), se proporcionen eficazmente servicios públicos (y de forma universal), no cunda la corrupción, y este institucionalizada la sucesión en el poder (y no sometido al capricho y abuso de los gobernantes) (SACHS: 138).


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Ahora, algunos aspectos de la lucha contra la pobreza no pueden desarrollarse sólo a una escala nacional o regional, requieren abordarse a escala global. La agenda ambiental es uno de ellos, e involucra tanto la promoción de una ciencia aplicada al desarrollo como a la propia gestión medioambiental. Respecto de este último punto, la previsión y corrección climatológica, la gestión del agua y la gestión sostenible de los ecosistemas, constituyen elementos prioritarios de la agenda científica ambiental. Finalmente, la gestión medioambiental global está vinculada fuertemente con los desafíos del cambio climático, el cual siendo generado en gran medida por las emisiones de gases de efecto invernadero en los países industrializados, impactan a todos los países por igual, sólo que los más pobres tienen menos capacidad para afrontar estos riesgos. Para corregir esta situación los países desarrollados deberán enfocarse en tres elementos. Primero, reducir las emisiones. Segundo, financiar la generación de capacidades en los países pobres para enfrentar el cambio climático a escala local, y financiar la generación del conocimiento científico necesario para generar políticas públicas adecuadas en el tema (SACHS: 39�-398). Por lo tanto, existe una conexión estrecha entre lucha contra la pobreza y la protección ambiental.

No tenemos muchos estudios detallados sobre la relación entre pobreza y ambiente. Sin embargo, la epidemia del cólera de 1991 y los problemas ambientales originados por la expansión del narcotráfico parecen ser buenos ejemplos de los vínculos entre estas dos variables (GONZÁLES DE OLARTE: 98). Lo que queda claro es que requerimos sin duda profundizar el estudio de este importante aspecto de la gestión ambiental. Pero también necesitamos de un enfoque distinto sobre la pobreza y sus causas. Amartya Sen nos ofrece una importante perspectiva.

3.2. Equidad y Desarrollo Como Libertad

El problema de la pobreza está estrechamente relacionado con la idea de desarrollo. Este último concepto, a pesar de ser relativamente reciente, ha experimentado profundos cambios, que se han reflejado en distintas respuestas a las preguntas ¿qué es el desarrollo? y ¿cómo alcanzarlo? Ellas han definido distintas visiones sobre el tema, que lógicamente afectan la concepción de la relación entre ambiente y desarrollo. Aquí seguiremos la síntesis de Javier Iguiñiz al respecto.

Iguiñiz ha resumido las distintas perspectivas en cuatro visiones: El desarrollo como aumento de productividad, el desarrollo como productividad con equidad, el desarrollo como acceso a todos los bienes necesarios, y el desarrollo como expansión de capacidades. Amartya Sen, introductor de esta última perspectiva le ha dado a ella el nombre, elegante y potente, de desarrollo como libertad (SEN 2001).

El desarrollo como productividad, “...que registra el aumento en la productividad de la actividad humana con sus medios de trabajo y las energías que se presta o que desencadena en la naturaleza como el indicador fundamental” (IGUIÑIZ: 9), es la visión más estrecha y limitada, pero al mismo tiempo la dominante, y no sin razón, pues como ha señalado Paul Krugman la elevación de la productividad es la variable económica más estrechamente relacionada con el mejoramiento de las condiciones de vida (IGUIÑIZ: 9). Esta visión está vinculada a la medición del desarrollo como un aumento sostenido del Producto Bruto Interno (PBI) de un país, a un ritmo mayor que el crecimiento poblacional.

En esta perspectiva lo ambiental tiene una importancia secundaria por dos motivos. En primer lugar, porque las distintas metodologías no consideran el valor de los bienes y servicios ambientales en el cálculo del PBI. En segundo lugar, porque aún si las cuentas nacionales incluyeran los costos ambientales esta perspectiva no dice nada sobre los problemas de equidad ni sobre la calidad de vida real de las personas. Así, podrían existir poblaciones sujetas a gravísimos problemas de contaminación, enfermas por dicha razón, pero cuya situación no tendría porque afectar el crecimiento del PBI. Esto último es un argumento de peso para no quedarnos sólo con la productividad, pues su progreso “... está trayendo consigo un conjunto de preocupaciones harto primitivas: inseguridad vital cotidiana; instrumentalización y sacrificio de personas para asegurar el progreso y la competitividad, ésta no guerrera sino económica...”. Aun más, un modelo pensado sólo desde la productividad podría encontrar un límite en la capacidad de los ecosistemas de la tierra para sostenerlo, poniendo en peligro la supervivencia de las futuras generaciones humanas (IGUIÑIZ: 1�-18).

La segunda perspectiva concibe el desarrollo como productividad con equidad. Se constató que el aumento de la productividad no


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implicaba un aumento homogéneo de los ingresos de los distintos sectores sociales, por lo que se consideró importante incluir la equidad como agregado a la productividad. Esta visión desde luego incorporó un elemento de gran importancia para la concepción del desarrollo (de hecho es un tema central en países como el Perú), pero mantiene la perspectiva anterior en lo que respecta a considerar la producción de bienes el centro de las preocupaciones. Por lo tanto, la equidad se mide mediante coeficientes que expresan diferencias en el ingreso per capita de los distintos grupos que conforman las sociedades. Pero como ya hemos visto, los ingresos pueden resultar engañosos, y tienen muchas limitaciones en su papel de indicadores del desarrollo. De hecho, poblaciones con niveles de ingreso homogéneo pueden presentar disparidades que no se muestran en el PBI per capita, como la esperanza de vida, factor que podría ser afectado, entre otras variables, por las condiciones ambientales. Podría entonces mejorarse el ingreso de muchas poblaciones, y reducirse la inequidad en la distribución del mismo, pero con problemas de contaminación ambiental creciente y afectando de manera precisamente desigual a distintos sectores de la población.

La tercera perspectiva la denomina Iguiñiz el desarrollo como acceso de todos a los bienes necesarios o de las necesidades básicas, que partía de “... la constatación de carencias graves o necesidades básicas insatisfechas de ciertas personas. La pobreza absoluta adquiere en este enfoque una gran importancia” (IGUIÑIZ: 21). Aunque no se trata propiamente de una estrategia general de desarrollo si es un llamado de atención sobre la importancia del ser humano como fin valioso en sí mismo, y no sólo como instrumento para mejorar la producción. Desde luego, gozar de un ambiente saludable donde vivir debe considerarse un bien básico, debiendo por lo tanto entenderse que las personas que no gozan de dicho bien, se encuentran en una situación de carencia que debe ser resuelta.

Finalmente, Iguiñiz presenta la perspectiva del desarrollo como expansión de capacidades. Aquí el asunto es preguntarse por lo que las cosas (los bienes) hacen por la vida de las personas, y no por las cosas que las personas pueden producir durante sus vidas. Este es un enfoque que, a pesar de su aparente simplicidad, representa un giro radical en la manera de comprender el desarrollo.

Podríamos cerrar esta primera parte con la extraordinaria síntesis que realiza Iguiñiz

... en la definición de desarrollo ya no se trata solamente de cuántas cosas se producen por las personas (productividad), ni de cómo se las reparten entre ellas (equidad), ni de si dichas cosas alcanzan para vivir o desempeñarse adecuadamente en la vida (necesidades básicas). Se trata más bien de saber cuántas vidas y cuánta vida, entendidas como capacidades y desempeños, se logran con la utilización de ciertas cosas por el ser humano. (8)

La visión del desarrollo como expansión de las capacidades tiene una interesante formulación que proviene del propio Amartya Sen: “el desarrollo puede concebirse... como un proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos” (SEN 2001: 19). Esto es lo que se denomina la visión del desarrollo como libertad, la cual cambia la perspectiva todavía dominante en el tema, centrando la atención en los fines antes que en los medios, por lo cual esta visión “... exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad”, lo que incluye la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas, las privaciones sociales sistemáticas, así como la intolerancia o el exceso de intervención de los Estados represivos” (SEN 2001: 19-20).

El proceso de desarrollo requiere de la libertad, según Sen, por dos razones. En primer lugar por lo que denomina la razón de la evaluación, es decir, habrá más desarrollo si hay más libertades para los individuos. En segundo lugar por lo que llama la razón de la eficacia, lo que significa que el desarrollo depende totalmente de la libre agencia (agency) de los individuos (2001: 20). Este último concepto requiere de una explicación. Considerar a una persona en términos de agencia implica reconocer y respetar su capacidad para establecer objetivos, compromisos, y valores (SEN 1999: 58). La agencia debe distinguirse del bienestar de las personas. Una persona puede recibir ayuda y mejorar su bienestar, pero sin tener la capacidad de definir sus propios objetivos y metas al respecto (SEN 2001: 233), es decir ser sólo paciente del bienestar y no agente del mismo. La libre agencia tiene aquí un valor intrínseco vital para el desarrollo pues “... mejora la capacidad de los individuos para ayudarse a sí mismos, así como para influir en el mundo...” (SEN 2001: 35).


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Cuando se tiene el enfoque amplio de “... concebir el desarrollo como un proceso integrado de expansión de libertades fundamentales relacionadas entre sí”, es posible “... apreciar simultáneamente el vital papel que desempeñan en el proceso muchas y diferentes instituciones...” (SEN 2001: 25). Entre éstas últimas podemos encontrar tanto a los mercados, como a los gobiernos (en todos sus niveles), los partidos políticos y otras instituciones ciudadanas, los sistemas educativos “... y las oportunidades de diálogo y debate públicos...” (SEN 2001: 25-26). Pero además, este “... enfoque nos permite reconocer el papel de los valores sociales y de las costumbres vigentes, que pueden influir en las libertades de que disfrutan los individuos y que tienen razones para valorar.” Estas normas compartidas pueden influir, entre otras cosas, en el tratamiento del ambiente (SEN 2001: 25).

Un aspecto interesante del análisis de Amartya Sen es el énfasis en las interrelaciones existentes entre las distintas libertades. En tal sentido, los derechos políticos, no sólo tienen un valor en sí mismas, sino que contribuyen a asegurar el ejercicio pleno de otras libertades, como los servicios económicos, las oportunidades sociales, las garantías de transparencia o la seguridad protectora (2001: 2�).

Las políticas ambientales, en esta perspectiva, en tanto contribuyen a reducir las amenazas sobre las personas (sobre su salud, y su bienestar en general), contribuyen al proceso de expansión de libertades y están plenamente integradas a otras políticas.

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo realizada en Río de Janeiro en 1992 se sostuvo que no puede haber desarrollo sin condiciones ambientales adecuadas, consagrándose el derecho humano a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible (Declaración de Río, Principio 1). En consecuencia, privar a una persona de un ambiente saludable es un ataque contra su dignidad. Para Sen la mortalidad prematura de pobres y de mujeres constituye el principal fracaso en la lucha por la libertad (IGUIÑIZ 2000: 22). Múltiples estudios demuestran que la contaminación ambiental es la causa de innumerables enfermedades, que afectan directamente la calidad de vida de la gente. Entre ellos, los pobres constituyen el grupo más vulnerable. Sin una nutrición adecuada, carentes de vivienda

adecuada, se encuentran además privados de la capacidad de hacer escuchar su voz en la comunidad política.

En consecuencia, los estudios estudios que demuestran la presencia de niveles intolerables de plomo en la sangre de niños que habitan distintas ciudades del país constatan, en la perspectiva de SEN, una agresión contra su libertad, que consiste en la reducción de su capacidad para disponer de varios vectores de realización y de la posibilidad de gozar de las correspondientes consecuencias del bienestar (IGUIÑIZ 2000: 23). Esto debería estar presente en cada decisión que se tome en la búsqueda del desarrollo. Lo que interesa es garantizar que cada vez existan menos personas privadas de su libertad.

Los gobiernos de los países en desarrollo han aplicado políticas destinadas a mejorar los ingresos económicos de sus habitantes, ampliando la cobertura de servicios y el acceso a bienes básicos. No obstante, y he aquí el elemento más polémico, en ocasiones en el intento por asegurar el goce de ciertas libertades ponemos en riesgo otras. ¿Qué hacer frente a ello? ¿Cómo garantizar el acceso a la salud, a la educación, a un trabajo digno, sin poner en riesgo el derecho a un ambiente saludable? Nos embarcamos en proyectos productivos con el propósito de satisfacer el primer grupo de derechos, pero ponemos en riesgo el último. Además, pareciera que ciertos países, como el Perú, tendrían que enfrentar un problema adicional, la estructura de incentivos que genera la presencia de una economía sustentada fundamentalmente en el aprovechamiento de los recursos naturales.

3.3. La Maldición de los Recursos Naturales y la Inequidad

Joseph Stiglitz, ex Vicepresidente del Banco Mundial y Premio Nobel de Economía, se ha preguntado ¿por qué países en vías de desarrollo (que son muchos) ricos en recursos naturales obtienen resultados tan malos (tienen población pobre)? (180) De acuerdo con Stiglitz, en los países sin (o con poca) institucionalidad (Estado) la presencia de recursos naturales origina una lucha por acceder a ellos en donde los actores (incluyendo en ocasiones al propio Estado) más grandes y fuertes serán los que tendrán más posibilidades de obtener el control sobre los recursos. Se producen luchas entre individuos, empresas, regiones o Estados con recursos frente a otros que no los tienen, o que los poseen en menor grado (181-182).


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Una vez que un actor ha obtenido dicho control estará poco dispuesto a compartir los beneficios del recurso, salvo que se vea absolutamente obligado a hacerlo (a veces simplemente por que otro actor más fuerte se lo impone). El control sobre el recurso natural otorga al actor una fuerte de poder (dinero) que puede utilizar para obtener medios de coerción y violencia, los que utilizará para precisamente mantener su posición de control y para acceder a nuevos recursos naturales. Esto lleva normalmente a una situación de inestabilidad política, corrupción y promoverá la aparición de gobernantes autoritarios que se aprovecharán del propio Estado para controlar los recursos con fines particulares (STIGLITZ: 181-182).

Este proceso, mediado simplemente por la acumulación de poder, llevará a la concentración de la riqueza en pocas manos, la de los actores más fuertes, generando situaciones de gran inequidad. Esto afecta la cohesión social y socava la fe en la economía de mercado, pues la riqueza no se adquiere por el trabajo duro, que legitima su obtención, sino por la simple apropiación, alcanzada en ocasiones por medios ilegítimos o ilegales. El descontento de los “perdedores” en estas luchas, que son la gran mayoría, bulla bajo la superficie (STIGLITZ: 184).

Sin embargo, en muchos casos los recursos naturales son no renovables (o siendo renovables, se aprovechan de manera insostenible, en gran medida por las condiciones de inestabilidad imperantes, incluyendo la necesidad de obtener rápidamente recursos para defender su posición de control) por lo que al utilizarse como “fuente de energía” para la lucha por el control de los recursos, termina agotándose, sin contribuir al desarrollo del país, alimentando intereses puramente privados, la violencia, y en ocasiones la guerra (STIGLITZ: 181). Así, el riesgo de sufrir una guerra civil guarda una correlación directa con la participación de las exportaciones de comodities primarios, siendo mucho casi el doble el porcentaje del riesgo de sufrir una guerra de secesión o ideológica cuando se tienen recursos naturales (BANNON y COLLIER: 3-5).

La descripción de Stiglitz sobre las causas del problema presenta un carácter Hobbesiano. Los países sin institucionalidad experimentan una suerte de “estado de naturaleza”, en donde los recursos naturales son la fuente de competencia y desconfianza entre los individuos, quienes utilizarán sus energías para defenderse de otros actores

que amenacen su seguridad. Para ello, acumular fuerza y prestigio social es esencial. Sin embargo, la vida para la mayoría de gente es solitaria, pobre, tosca, embrutecida, pobre y breve. (Hobbes, Thomas. El Leviatán. Capítulo XIII). La salida de esta situación depende de que los actores se den cuenta que es más conveniente tener reglas, porque así se genera un clima apropiado para poder desarrollar con tranquilidad las industrias y poder disfrutar de los frutos del trabajo esforzado. Pero, si la fuente de riqueza es la simple apropiación, este incentivo pierde fuerza. La concentración del control de los recursos en pocas manos agravaría esta situación. En este contexto, las reglas formales se convierten en un instrumento de protección de los intereses particulares dominantes, y no de los intereses comunes de la sociedad. Ahora, el argumento implica que la situación es inestable no por la presencia de “malas personas” en el control de los recursos naturales. Es decir, el problema no se resuelve simplemente haciendo que buenas personas o un buen Estado (buenos gobernantes) controlen dichos recursos, pues los incentivos perversos se mantienen, por lo que tarde o temprano se volverían a repetir los problemas descritos.

Ahora, sí se logra que los países con abundantes recursos naturales hagan un buen uso del dinero que obtienen por ellos, se podría reducir la pobreza de forma comparativamente más rápida y fácil que con otros aspectos del sistema económico global. Sin embargo, el primer reto que afrontan dichos países “…es garantizar que el público obtenga la mayor parte posible de lo que valen los recursos que yacen bajo su tierra”. Sea dentro o fuera del imperio de la ley, las corporaciones actúan buscando alcanzar la mayor utilidad posible, y esto incluye el desarrollo de prácticas de soborno y otras formas de corrupción. En este marco, los países en desarrollo no cuentan con las capacidades para afrontar las complejas negociaciones típicas del sector minero o del energético, con lo que el marco legal se convierte en una herramienta que las corporaciones usan en contra del gobierno (STIGLITZ: 181-18�). Resulta aceptable usar el imperio de la ley para robar bienes públicos, pero no lo es el aplicar la misma ley para recuperar el control público sobre los recursos naturales. Además constituye una preocupaciòn la imagen negativa frente a los inversores que genera un Estado que busca renegociar los contratos o que cambia las reglas para hacerlas más justas. Al final los estados se quedan con el contrato injusto y la mala imagen (STIGLITZ: 192)

En consecuencia, “los países obtienen menos de lo que deberían y las compañías más”. Un mercado competitivo debería significar que las


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empresas explotadoras de recursos naturales simplemente obtienen unos intereses normales por su capital, por lo que los intereses adicionales, deberían pertenecer al país poseedor de los recursos. El valor del recurso que supera el coste de extracción se denomina rentas de los recursos naturales. Entonces, los Estados deberían pagar a las compañías por el costo de la extracción para los servicios mercantiles, quedándose con todas las mencionadas rentas (STIGLITZ: 188).

“Las compañías petroleras, mineras y del gas tienen la estrategia de asegurarse que el Estado obtenga lo menos posible, mientras que, al mismo tiempo, lo ayudar a hallar argumentos que expliquen por qué es bueno o incluso necesario que el Estado reciba tan poco. Pueden decir que los beneficios sociales derivados del desarrollo de la región son enormes y así debería impulsarse el crecimiento. Sostienen que el reparto de los recursos lo consigue. En realidad, el reparto de los recursos significa sencillamente que el Estado cuenta con menos dinero para invertir en infraestructuras, escuelas y otros equipamientos que son absolutamente necesarios para que la región se desarrolle. Con demasiada frecuencia los únicos beneficios que obtiene el país de una mina son los pocos puestos de trabajo que crea, pero el daño medioambiental que genera puede destruir al mismo tiempo otros empleos en otros lugares… y, en algún momento del futuro, impondrá unos costes presupuestarios enormes cuando el Estado se vea obligado a pagar la limpieza”. Este efecto se agrava cuando se privatizan los recursos naturales, pues de no conseguir todo el valor del recurso natural, se producirá una simple transferencia de riqueza desde los ciudadanos en su conjunto a quien quiera que haya obtenido los recursos naturales a precios de ganga. La privatización se defiende con el argumento de que el sector privado es más eficaz que el público. Pero un análisis riguroso muestra la existencia de empresas públicas muy eficientes, y de privadas que no lo son en absoluto. Además, la eficiencia no lo es todo, también importa cuanto recibe la población por los recursos, y las empresas estatales se han mostrado eficaces en este último objetivo (STIGLITZ: 188-191).

El segundo desafío para los Estados es gastar bien los recursos obtenidos. El tener dinero fácil genera un fuerte incentivo al gasto superfluo. Además, esto se ve potenciado por la tendencia general de las democracias de gastar en proyectos de finalidad electoral. Y a estos debemos agregar la imposibilidad de predecir como se comportarán los precios de las materias primas mencionadas, por lo

que la renta fluctúa continuamente, con lo que complica la gestión de estos países. Para esto se han generado fondos de estabilización, con el fin de “guardar pan para mayo”, aunque debido a la injerencia del Fondo Monetario Internacional, han perdido eficacia. No sólo hay que gastar correctamente, sino también en el momento justo. (STIGLITZ: 192-194). Es mejor financiar los gastos locales con los ingresos ordinarios, guardando los recursos generados por las ventas de los recursos naturales. Estos finalmente se acabarán, por lo que deben usarse el dinero derivado de ellos en inversiones productivas. Finalmente, el aumento de las divisas producto de las ventas de los recursos naturales, puede generar el denominado “mal holandés”: la abundancia de divisas, aprecia el valor de la moneda local, haciéndola menos competitiva frente a otros países, pudiendo derivar luego esta situación en una crisis económica.

A estos elementos debemos agregar la tesis por la cual un rápido crecimiento económico (el derivado de un aumento en la explotación de los recursos o de los precios de los mismos, o de ambos factores a la vez) puede generar de por sí inestabilidad política en países con un bajo nivel desarrollo institucional (HUNTINGTON: 55-58).23 El Perú viene experimentando ambos factores (dependencia de los recursos naturales y aumento creciente de los ingresos) al mismo tiempo. Esto no debería pasar desapercibido, pues genera un conjunto de condiciones muy difíciles de enfrentar, generando restricciones a los esfuerzos de reforma institucional.

3.4. Riesgo y Política Ambiental

Entender la política ambiental como un problema de equidad frente a los riesgos hace necesario acudir a un autor central para el desarrollo de este enfoque. Ulrich Beck, es sin duda un referente para comprender las particularidades de la sociedad contemporánea, especialmente la europea. Beck brinda a la crisis ambiental o ecológica una relevancia

23 El crecimiento económico rápido desorganiza a las agrupaciones sociales tradicionales y aumenta el número de individuos sin clase, produce nuevos ricos que se adaptan de manera imperfecta al orden existente, aumenta la movilidad geográfica (lo que agrava el primer problema), aumenta el número de pobres y la brecha entre éstos y los ricos (y sí algunos ven crecer sus ingresos, éstos se alejan en comparación con los que más tienen), promueve la restricción del consumo (lo que genera más descontento), facilita el acceso a la información y educación promoviendo mayores exigencias sociales, agrava los conflictos étnicos y regionales por la distribución de los recursos; y acrecienta la capacidad de organización social, lo que implica demandas mejor articuladas frente al gobierno (HUNTINGTON: 55-56).


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especial. Para él, las dificultades de las sociedades industriales no son consecuencia de alguna revolución, ni de la derrota de un sistema, sino, por el contrario, de su triunfo. De forma paradójica, es su éxito el que trae consigo sus propias aporías. Douglass North, Premio Nobel de Economía, ha afirmado recientemente que es el increíble desarrollo tecnológico del último siglo, que fue incentivado por nuestro natural propensión a reducir la incertidumbre del medio que nos rodea, el que ha generado nuevas fuentes de incertidumbre (200�: 41). Del mismo modo, el reconocido historiador Eric Hobsbawn ha señalado la escena mundial se encuentra actualmente dominada por la “…enorme y constante aceleración de la capacidad de la especie humana para modificar el planeta mediante la tecnología y la actividad económica” (200�: viii).24

Quizás no hay ámbito que pueda reflejar de mejor manera esta situación que la crisis ecológica. El lugar expectante que ocupan los problemas ambientales en la agenda mundial es resultado de la creciente conciencia de nuevos peligros que amenazan a la especie humana en su conjunto. Sin la percepción del riesgo la cuestión ambiental ni siquiera podría plantearse.

Sin embargo, durante años las industrias, es decir el sector productivo, han estado convencidas de la bondad del sistema que impulsaban, y veían el deterioro del ambiente como un simple efecto secundario, incómodo pero susceptible de resolverse mediante el perfeccionamiento de la técnica, mejoras en los métodos productivos o cambios en los hábitos de consumo. Este es el camino de la modernización lineal, una vía que enfrenta los problemas que ella misma genera, con más técnica. Por cierto ésta última ha ayudado a superar muchas dificultades, pero la probabilidad de que las propias soluciones deriven en nuevos conflictos está siempre presente. Por lo tanto, una visión lineal lleva a no cuestionar las instituciones (las reglas) que organizan tanto las decisiones dentro de la sociedad, así como la distribución de los riesgos. Tampoco se logra observar el trasfondo político de la crisis ambiental. En consecuencia, no se ve la necesidad de re(inventar) lo político, es decir, no se ve la urgencia de una profunda reforma institucional. La cuestión ambiental tiene

dentro de sí un enorme potencial de transformación en el campo ético y político, pudiendo ser un aliado clave en la construcción de una democracia global, pero, al mismo tiempo trae consigo la amenaza de la ecodictadura, es decir, un gobierno de lo ambiental sustentado únicamente en el conocimiento científico y en las reglas técnicas. Todo lo ajeno a estas dos esferas, es excluido por definición. Para Beck, “... la invención de instituciones que posibiliten una renovación ecológica de la modernidad y que logren un consenso en torno de la técnica, se ha convertido en la cuestión clave del desarrollo político, social, económico y tecnológico” (1999: 23). No es pues un asunto secundario, sino el corazón de la cuestión.

No obstante, frente a los problemas ambientales modernos, originados por cierto tipo de organización social construida alrededor de la técnica, se ha querido responder con más técnica, ante lo cual la crisis se agrava, pues los sistemas sociales, políticos y jurídicos de los países industrializados no han respondido adecuadamente. Por su parte, la realidad latinoamericana nos muestra regularmente cómo sus sistemas judiciales y la burocracia no están preparados para procesar conflictos ambientales y carecen de instrumentos que les permitan una acción oportuna frente a un posible desastre ambiental. La crisis ecológica global no es por tanto un problema ambiental, sino una profunda crisis institucional de la sociedad industrial (1999: 41). Desde luego, este término responde a la realidad de los países del Norte. No obstante, el hecho de que nuestros países hayan asumido dicho modelo social como paradigma de desarrollo, hace que las ideas de Beck nos resulten de especial interés.

Para caracterizar la crisis de la sociedad industrial, Beck ha acuñado el término sociedad del riesgo. Ella empieza allí donde falla la seguridad prometida en los sistemas de normas sociales en relación con los peligros desatados por las decisiones, es decir, los riesgos sociales, políticos, ecológicos e individuales (1999: 32 y 36). Esta crisis afecta el corazón mismo de la vida social, y genera nuevas preguntas sobre cómo debe organizarse la sociedad. Lo inconmensurable de los riesgos impide su procesamiento por los sistemas ordinarios, que explotan ante la presión ejercida sobre ellos. El deterioro del ambiente global, con su alcance transfronterizo no hace sino poner en jaque la capacidad de los Estados nacionales para enfrentar problemas frente a los cuales carecen de las herramientas apropiadas.

24 Hobsbawn lamenta que este tema “… por desgracia, no ha ejercido hasta el momento un impacto significativo en quienes toman las decisiones políticas. El objetivo de los gobiernos sigue siendo la maximización del crecimiento económico…” (2007: viii)


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Algo característico de la sociedad del riesgo es la pérdida de la capacidad de control sobre los riesgos, a pesar de que el sistema siga negando dicha realidad. En palabras de Beck, el sistema funciona como el freno de una bicicleta para un avión intercontinental. “La tecnocracia de los peligros queda atrapada en los cepos de sus propias promesas de seguridad, cepos que, a la luz de los medios de comunicación y del estado de bienestar burocrático, la tecnocracia debe imponerse a sí misma” (BECK 1998: 8).

Las dificultades que enfrenta la sociedad para gestionar los riesgos son cada vez mayores. No se trata únicamente de problemas técnicos. Se han logrado muchos avances para enfrentar un número amplísimo de riesgos de la vida cotidiana, pero los más significativos siguen sin ningún control. A pesar de esto, las promesas de seguridad siguen siendo lanzadas sin descanso. Las sociedades tradicionales “... no disponen en absoluto ni de la posibilidad de una autodestrucción dependiente de decisiones ni tampoco tienen la pretensión de controlar la incertidumbre que generan en el mundo” (1999: 38). Son las sociedades modernas las que sufren del desencanto ante la promesa de seguridad global. De lo anterior se desprende la existencia de diferencias culturales y éticas en la percepción (evaluación y valoración) de las consecuencias y los peligros. Los riesgos y peligros no pueden ser evaluados en abstracto, dicha valuación depende de muchos factores, entre los cuales tenemos la asignación del origen de los peligros o riesgos, el papel de las decisiones humanas, la gestión de la incertidumbre y las promesas de seguridad que se brindan. El riesgo no tiene un valor objetivo, su valor lo va a dar la posición ética y cultural del evaluador.

Finalmente, Beck utiliza como indicador de la presencia de la sociedad de riesgo “... la falta de una protección privada de seguro, más aún, de la asegurabilidad de los proyectos industriales y científicos” (1999: 39). Las compañías de seguros no brindan cobertura a actividades con un riesgo ambiental incalculable, las mismas que los ingenieros evalúan con un nivel de riesgo cercano a cero. Los responsables de las compañías de seguros contradicen los cálculos de los ingenieros y hacen ver la fragilidad de sus posiciones. Las promesas de certidumbre, calculabilidad y seguridad se derrumban, la sociedad industrial cede a la sociedad del riesgo.

Si debemos adecuar nuestras instituciones y organizaciones al problema de la gestión y distribución de los riesgos, la pregunta que surge es ¿qué mecanismos utilizar para poder llegar a acuerdos en materia de justicia ambiental? Es decir, ¿cómo definir la distribución de los beneficios ambientales y sus riesgos al interior de nuestra sociedad, sin caer en el riesgo de la ecodictadura?

3.5. Justicia Ambiental y Política

El diseño y la implementación de las políticas ambientales han sido percibidos como procesos esencialmente técnicos, por lo cual han involucrado un número limitado de actores, a los que se denomina expertos, en espacios inaccesibles al público (AGUILAR: 19). Detrás de esta posición se encuentra la pretensión de que es posible hallar soluciones técnicas políticamente neutrales.

Esta postura, que está detrás del uso extendido de los instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental o de los informes de expertos, podría llevarnos a pensar que cuando menos se cuenta con los conocimientos adecuados sobre los ecosistemas latinoamericanos, tanto en su estructura como en su función, como en los modos para predecir sus respuestas a los impactos humanos. Sin embargo, como ha señalado Eduardo Gudynas, en América Latina no se ha considerado con seriedad si tiene asidero dicha pretensión, es decir, si es posible generar una política ambiental científicamente objetiva y neutra, y si se cuenta en todos los casos con el conocimiento científico-técnico necesario, para tomar decisiones mas allá de las opiniones de los grupos de interés. Es obvio que nos encontramos muy lejos de esa situación (2001: 20).

Además, aún en el caso de contar con la información necesaria, la visión técnica tiende a reducir a un solo factor la valoración de las distintas opciones que se presentan al momento de elaborar una política ambiental, o al tomar una decisión que involucre factores ambientales, tal como sostienen Martínez Alier y Roca Jusmet (25�-269). Dichos autores han distinguido, sobre la base de una propuesta de John O’Neill, entre la comparabilidad, es decir poder elegir racionalmente entre una opción y otra, y la conmensurabilidad que implica poder afirmar que una opción es más valiosa que otra. Lo segundo no puede realizarse porque las sociedades operan con una multiplicidad de valores, frente a lo cual ante la pregunta ¿es X más valioso que Y? la repregunta puede ser ¿respecto de qué? (258).


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Por lo tanto, si las evaluaciones que realizan los actores están separadas por distintas valoraciones, e inclusive por distintas perspectivas culturales, entonces la decisión o política finalmente elegida tendrá que, ó reflejar la posición de uno de los grupos, ó llevar las cosas a una suerte de transacción imperfecta, que podría cuestionar severamente la legitimidad del proceso. Desde nuestra perspectiva, la consagración de una valuación de valores por exclusión de otras trae consigo la imposición de una cosmovisión del mundo, o por lo menos la imposición de intereses particulares sin el reconocimiento de los intereses opuestos, y sin posibilidad de la construcción de lo que sería el interés común.

Esta situación puede derivar en situaciones de marginalidad y de violencia. No es más auspiciosa una transacción imperfecta, en el sentido de llegar a un acuerdo como si se tratare de un asunto de suma-cero (lo que yo gano tú lo pierdes), una suerte de regateo sobre intereses en pugna. El tema es que para realizar dicha transacción se requiere igualmente traducir los intereses a una sola escala de valores, la cual sirva de referencia para la transacción. Además, no es siempre posible realizar compensaciones (es decir dar a algo a cambio de otra cosa), pues en muchas ocasiones el interés principal en pugna no es compensable y cualquier intento por forzar dicha transacción significaría en términos prácticos, producir resultados en los cuales será fácil leer el triunfo de los intereses de sólo una de las partes.

Incluso, moviéndonos en un plano estrictamente científico, empieza a generarse un consenso sobre el hecho de “...que los ecosistemas no solo son más complejos de lo que se pensaba, sino además más complejos de lo que podemos pensar, estableciéndose así un límite cognitivo a nuestra comprensión científica” (GUDYNAS 2001: 21). Esto debería bastar para demostrar las claras limitaciones de pensar la definición de las políticas ambientales como un proceso exclusivamente técnico-científico.

Una dificultad adicional, pero no menos importante para nuestro análisis, lo constituyen las deficiencias institucionales. La ausencia (o la deficiencia) de mecanismos de representación y negociación institucionalizados que guíen el proceso generaría desde problemas de información, altos costos de transacción, problemas de principal-agente y problemas de acción colectiva, lo que podría llevar a la llana imposición de una política por parte de quienes enfrentan en menor

grado los problemas de la acción colectiva. A menudo, el carácter difuso de los intereses en juego trae consigo la presencia de un conjunto indeterminado de actores, sin un sistema de representación adecuada a las necesidades de los problemas ambientales. Estos últimos tienden a afectar a un conjunto de actores que no responden a alguna organización pre–constituida, siendo que en varias oportunidades los problemas llevan a un primer acercamiento y aglutinación de pobladores que antes de la aparición de la nueva amenaza colectiva no habían tenido mayor trabajo conjunto. Esto se opone al carácter fuertemente estructural que poseen la mayoría de los grandes contaminadores, agrupados alrededor de empresas y gremios. Así, una de las partes se encuentra en clara desventaja al momento de emprender procesos de evaluación de impactos y costos. Estas características pueden observarse desde el caso micro de una empresa, hasta en las grandes decisiones de política sectorial o nacional.

Debemos agregar que la mayoría de los bienes ambientales carecen de mercados que les asignen precios, y que enfrentan un alto grado de incertidumbre sobre los acontecimientos futuros, razón por la cual la valoración es harto complicada. Adicionalmente, en países como el nuestro, la ausencia de información confiable hace aún más dificultoso avanzar en dicho análisis. Aunque el Perú ha producido cantidades considerables de datos sobre los recursos naturales y las características geográficas del país, la sistematización de dicha información y su traslado a presentaciones que permitan su fácil comprensión, es todavía una tarea pendiente. Como es lógico suponer, la mayor parte de los contaminadores poseen los recursos para enfrentar de mejor manera estas carencias, que también les afectan pero en un grado menor. Esto sería cierto, por ejemplo, dentro de un eventual proceso de cuantificación de costos ambientales. Por otro lado, en el nivel macro, la ausencia de información clara y orientada a facilitar la toma de decisiones lleva a elegir estrategias y políticas condenadas al fracaso.

Para enfrentar estos problemas no podemos caer en centrar toda la atención en la búsqueda de otras soluciones técnicas. Mediante este camino se le extrae a la política ambiental su profunda naturaleza pública y su carácter político, llevándonos hacia un modelo tecnocrático.


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Con todo lo anterior no se quiere negar el papel importante que juega la tecnología y la ciencia en la mejora de la calidad de vida de la población y su valiosa contribución en la búsqueda de nuevas formas de evitar el deterioro ambiental, ni tampoco se niega la importancia de las decisiones personales sobre cualquier política ambiental. Sin embargo, incluso la ciencia moderna tiene límites. Gudynas, utilizando las categorías de incertidumbre y riesgo, ha empleado el término de ciencia posnormal, para diferenciar a aquella área del conocimiento en donde la incertidumbre es muy alta, está diversificada y ampliada a otros planos como los personales, y lo que se pone en juego también implica riesgos importantes, lo cual encaja con muchos de los principales riesgos ambientales (28).

En síntesis, lo que se intenta decir es que detrás de los sistemas que determinan desde la economía o desde la ciencia, cómo y cuánto se debe producir, y consumir, se esconde una agenda política inevitable que tiene que ser encarada, y que no puede sostenerse la legitimidad de las políticas ambientales sólo desde la ciencia o la técnica (GUDYNAS 2001: 31). Clive Lewis, en su libro La abolición del hombre, publicado en 1947, afirmó que “lo que llamamos el poder del hombre sobre la naturaleza resulta ser un poder ejercido por algunos hombres sobre otros hombres, con la naturaleza como su instrumento” (GUIMARAES 2006: 111), razón por la cual ninguna solución puede producirse sin un cambio en la forma en que viven los seres humanos. Roberto Guimaraes expresaba, aún antes de la Conferencia de Río o Cumbre de la Tierra realizada en 1992, que había llegado el momento de reconocer que las consecuencias ambientales del cómo la población utiliza los recursos de la tierra están relacionados con los modos en que nos relacionamos los propios seres humanos (1990: 34). Así, la crisis ambiental es también la crisis socio política de una forma de organización de la sociedad que encierra una distribución de riesgos y beneficios que puede juzgarse como justa o injusta. Como señalamos anteriormente, John Rawls ha sostenido que las instituciones no deben distinguirse simplemente por ser ordenadas y eficientes: ellas deben ser, sobre todo, justas; y si no lo son deben ser reformadas o abolidas. Por lo tanto, la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales (GARGARELLA: 21). Lo que determina la distribución de riesgos ambientales son las instituciones sociales y políticas, por lo cual los criterios de justicia y de equidad social aparecen como una forma distinta de juzgar la crisis ambiental, en tanto crisis de las instituciones. Dado que es imposible alinear todos los riesgos a categorías únicas (la valoración económica),

entonces se requiere emprender algún tipo de proceso alternativo. Ese proceso es, desde nuestro punto de vista, político. Y es así en dos sentidos. Por un lado, implica la gestión de conflictos sociales, y no la simple aplicación de métodos de análisis técnico o ciencia puramente objetiva. No están en juego verdades científicas, sino formas distintas de apreciar las amenazas y de enfrentarlas. No basta por lo tanto para enfrentar la crisis ambiental una racionalidad instrumental o estratégica, es indispensable, en palabras de Jürgen Habermas, una racionalidad comunicativa.

Pero, el proceso para enfrentar los riesgos es político en otro sentido. Hace necesario estructurar políticamente a la sociedad a través de temas como lo ambiental, rescatando su naturaleza pública. La incertidumbre, y el potencial caos, generan tensión sobre la sociedad, la cual no es sencilla de manejar. La reacción natural es buscar la mano dura, la respuesta definitiva y unificadora de las evaluaciones culturales y éticas; un acto de puro poder que devuelva la distinción entre lo bueno y lo malo, y que elimine el carácter de distorsión del eso Y aquello, el cual nos devuelva a la seguridad del o eso o aquello. Esta solución es la ecodictadura, es decir, dejar en manos de unos cuantos, o de simplemente uno, la decisión definitiva. Los fundamentos que puede utilizar quien decide son la técnica, la ciencia, la tradición, o incluso la religión. En todo caso, el proyecto moderno queda de lado. Finalmente, esto es una vía, pero para quienes creen que la modernidad tiene todavía un camino por recorrer ésta no es una alternativa aceptable.

En contraposición a lo anterior, podemos apostar por no negar la ambivalencia del eso y aquello. Esto implica una construcción política que se adapte a las nuevas condiciones. El abrir un espacio de encuentro de perspectivas distintas sin recurrir a las exclusiones solo puede llevar a una apuesta por la democracia. Pero ella no puede responder a los mismos patrones de la democracia nacional, sino que deberá adaptarse a los requerimientos de lo global y de la complejidad del mundo actual. Beck lanza algunas pistas sobre las oportunidades y los peligros que se presentan, al mismo tiempo que deja temas por desarrollar. Las opciones de nuestro tiempo, son las opciones del “Y”, camino en el cual no hay todavía nada definido. ¿Cómo enfrentará América Latina y el Perú estos desafíos?, ¿planteará sus propias preguntas?, ¿o seguirá apostando por un modelo moderno lineal que no lleva sino al agravamiento de las crisis? Como ha señalado Keane,


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las visiones que han buscado reducir la discusión a un solo factor, sea este económico, social o político, han terminado por construir visiones limitadas de la sociedad, y han olvidado buena parte del legado de la teoría política (92). Por dicha razón, utilizaremos un enfoque sobre la democracia que busca recuperar dicha discusión, problematizando la relación entre Estado, mercado y sociedad civil.

3.6. Esfera Pública, Deliberación y Política Ambiental

Uno de los principales problemas que enfrentan los gobiernos democráticos de las sociedades complejas contemporáneas es el alcanzar un equilibrio entre el papel de los expertos (y del conocimiento experto) y el control popular, manteniendo al mismo tiempo bajo control la influencia de grupos sectoriales organizados, por lo cual “una cuestión política central en nuestros días es la del ‘conflicto entre el control democrático y la responsabilidad del gobierno (…), la de hacer operativos los valores democráticos en estados modernos en los cuales no pueden evitarse la jerarquía y la ‘expertise’”(AGUILAR: 19). La política ambiental es un territorio fértil para la discusión teórica y las respuestas institucionales y organizacionales frente a este desafío. Aquí discutiremos, especialmente, el problema de la organización del poder político y la legitimidad de ese poder bajo las condiciones descritas, intentando respuestas distintas a las que ofrecen aquellas teorías que hacen descansar dicha legitimidad en la simple voluntad de la mayoría (FERES: 58).

De acuerdo con Claudia Feres la teoría democrática dominante

“…sostiene que tal poder puede organizarse democráticamente a través de instituciones que median la relación entre los intereses privados de los individuos y el propio poder. La legitimidad del gobierno residiría en la voluntad de los individuos organizada a través del principio de la mayoría, dado que la posibilidad de la unanimidad parece ser un ideal contrafactual en las sociedades modernas. Decisiones legítimas, por tanto, se construyen cuando se calcan de la voluntad de la mayoría y no de la de todos“ (58).

De dicha forma se obtendría además eficiencia en el proceso de toma de decisiones (FERES: 58). Esta constituye por cierto la versión predominante sobre las posibilidades de la democracia en

el mundo contemporáneo, ideas que tienen en Weber y Schumpeter a importantes antecedentes, siendo Norberto Bobbio y Robert Dahl quienes han consolidado esta perspectiva. En síntesis, corresponde a la población elegir a los gobernantes mediante elecciones periódicas, mientras que corresponde al gobierno tomar decisiones basadas en criterios de racionalidad técnica. Así, correspondería al Estado definir lo más apropiado en materia ambiental, utilizando a los expertos al interior de sus procesos técnicos. Cualquier intento de participación por fuera de éstos podría implicar una amenaza contra la racionalidad de las decisiones.

Pero, ¿es posible pensar en otra base de legitimidad? ¿Tiene la idea de decisiones colectivas sobre el ejercicio del poder algún asidero en las sociedades complejas? La contribución de Jürgen Habermas y de muchos de los autores que han aprovechado sus elaboraciones teóricas (Cohen y Arato, Cunill Grau, Avritzer, Feres, Bohman, Cohen, etc.) apunta a una respuesta afirmativa. La propuesta, conocida como teoría democrática deliberativa, “…afirma que el proceso de decisión del gobierno tiene que sustentarse en la deliberación de los individuos racionales en foros amplios de debate y negociación. Esa deliberación no resulta de un proceso agregativo de las preferencias fijas e individuales sino de un proceso de comunicación, en espacios públicos, que antecede y auxilia la propia formación de la voluntad de los ciudadanos” (FERES: 59).

Habermas ha construido una teoría que ha permitido concebir un espacio, la esfera pública, en donde es posible llevar adelante este proceso de discusión pública y de argumentación, más allá de los mecanismos de toma de decisiones derivados de la regla de la mayoría. Es un espacio donde los individuos interactúan unos con otros, debaten las decisiones tomadas por la autoridad política así como los contenidos morales de las relaciones existentes en el nivel de la social, presentando demandas con relación al Estado (AVRITZER: 58-59). Con la Teoría de la Acción Comunicativa Habermas da un salto en la comprensión de la legitimidad de la decisión política. Ésta no es sólo un asunto sobre como asegurar la presencia de la voluntad de la mayoría en la toma de decisiones, sino que también está ligado a un proceso de deliberación colectiva que cuente con la participación racional de todos los individuos posiblemente interesados o afectados. Es el principio “D” de Habermas: “Solamente son válidas aquellas normas y acciones con las cuales todas las personas posiblemente


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afectadas puedan concordar como participantes en un discurso racional” (AVRITZER: 60). La expresión política concreta de estas ideas sería la democracia deliberativa, un modelo que implicaría “... una soberanía popular procedimental y un sistema política ligados a redes periféricas de una esfera pública política.”

La Esfera o Espacio de la Opinión Pública no es ni una institución (conjunto de reglas o normas), ni una organización, ni un sistema, por el contrario, es abierta, flexible y porosa. Es básicamente una red de comunicación de contenidos y opiniones (posiciones o posturas), con una estructura de la comunicación orientada al entendimiento, estando basada en la acción comunicativa (HABERMAS: 440-441). Esta última no se dirige a un objeto dado (racionalidad instrumental), sino que ella misma con su accionar crea el objeto (racionalidad comunicativa). Para que esto suceda se requieren un conjunto de reglas para la deliberación muy exigentes denominadas “situación ideal de habla” que actúa como elemento contrafáctico. Ahora, el espacio público se diferencia del privado no por los temas, sino por las condiciones de comunicación (un tema puede ser privado y luego público, y viceversa). A diferencia de los sistemas, la esfera pública maneja un lenguaje universal, el lenguaje ordinario. Por lo tanto, es posible la comunicación entre todos los participantes.

Por su parte, la Opinión Pública no es la suma de las opiniones individuales (como una encuesta). Debe cumplir (o acercarse al cumplimiento) de las reglas procedimentales de la acción comunicativa, es decir, debe ser racional (no simples deseos) (HABERMAS: 442).

Aquí debemos introducir el concepto de sociedad civil25, término que alcanzado una gran popularidad, a pesar de la imprecisión con que se utiliza ¿Qué características debería tener un espacio societal para ser considerado como sociedad civil? Para Cohen y Arato ésta, en tanto modelo normativo distinto al Estado y al mercado, requiere pluralidad (muchos tipos de asociaciones), publicidad (instituciones

culturales y de comunicación), privacidad (un espacio para la reflexión individual) y legalidad (un marco normativo que precise las otras condiciones) (HABERMAS: 395-396).

La sociedad civil, con su acción, es ofensiva y defensiva al mismo tiempo, pues al accionar afirma su existencia. Es por dicha razón que no bastan los derechos para mantener la sociedad civil, dado que ella debe afirmarse continuamente (HABERMAS: 450-451).

Arato y Cohen analizan que la sociedad civil tiene que autolimitarse estructuralmente, en tanto resulta necesario para el sistema. En primer lugar, porque la sociedad civil vital requiere de una cultura política acostumbrada al ejercicio de la libertad, necesita un mundo de la vida ya racionalizado (comunicativo). Si no, pueden aparecer movimientos populistas ciegamente tradicionales (tradiciones endurecidas y anquilosadas), que pueden ser modernos en sus objetivos, pero antidemocráticos en sus formas (no racionales). Esto es especialmente relevante en una realidad como la peruana, en donde grupos de esta naturaleza intervienen en la discusión pública de lo ambiental. En segundo lugar, sólo cuando la opinión pública pasa los filtros del procedimiento institucionalizado se convierte en poder comunicativo (no antes). Y tercero, la sociedad civil no reemplaza al Estado (ni busca hacerlo), pero tampoco el poder administrativo puede producir sociedad civil, aunque puede generar condiciones para su aparición (HABERMAS: 495-508). Por dicha razón, la simple existencia de espacios de participación, o la apertura de los mismos no genera participación, ni menos discusión comunicativa. Todo esto tampoco implica la eterna tutela de la sociedad civil, es decir, su sometimiento a las políticas públicas. Aquella, usando el lenguaje ordinario de ciudadanos legos puede realizar incluso sus propias traducciones de los lenguajes especiales de los subsistemas (como es el caso del lenguaje técnico especializado de las ingenierías y de las ciencias naturales en la discusión ambiental), cosa que por cierto también hace el Estado (a través de sus burocracias, o mediante la contratación de dichos especialistas), el que requiere servirse del resto de subsistemas para subsistir. No solo requiere del subsistema económico (tributos), también necesita del sociocultural, con sus productos simbólicos y el manejo de la ciencia y la técnica como herramientas legitimadoras de accionar.

25 La sociedad civil de Jürgen Habermas no es la de Hegel o la de Marx. Éstos últimos concibieron a la sociedad civil como el sector privado, el mercado. En contraste, la sociedad civil en Habermas se encuentra claramente diferenciada del mercado y del poder administrativo estatal, los cuales son concebidos como sistemas. La sociedad civil es una trama asociativa, que no es ni el Estado ni el mercado, y que tiene una base voluntaria, y una vocación pública. Ancla las estructuras comunicativas del espacio de la opinión pública en el mundo de la vida institucionalizando los discursos, y organizando los espacios de discusión (HABERMAS: 446-448).


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Ahora bien, el espacio público de Habermas es una mezcla de lo normativo y lo empírico, extremadamente compleja, tanto en actores como en espacios. Lo interesante es que no levanta barreras entre los actores, pudiendo producirse siempre alianzas en el espacio público.

Debemos diferenciar también el rol de los actores. Algunos actúan, y otros sólo observan. Hay actores que surgen del público, mientras que otros sólo aparecen ante el público, pues vienen de los subsistemas económico y administrativo. Los primeros se pueden distinguir por su necesidad de autodefinición y su autonomía (HABERMAS: 454-460).

Cobb, Ross y Ross han explicado como se incorpora un tema a la agenda en este esquema. Por un lado tenemos el inside access model, en donde el sistema político pone el tema sin o sin que se note la influencia externa. En la mobilization model, el sistema político requiere del apoyo externo. En el outside iniciative model, la opinión pública ejerce presión para incluir ciertos temas (HABERMAS: 460-461).

Quedan aún varias interrogantes por resolver ¿Cómo se daría la relación entre esa red de deliberación pública y los sistemas político y administrativo?, ¿cómo debería diseñarse la forma institucional para este esquema deliberativo?, y ¿cuáles serían los foros de la democracia deliberativa? (AVRITZER: 61-62).

Autores como Cohen y Bohman han observado que las exigencias deliberativas derivadas de la propuesta de Jürgen Habermas descuidan los aspectos institucionales por un lado y tienen un nivel de exigencia respecto de las condiciones para la deliberación que lo hacen poco apropiada para guiar una discusión política concreta (FERES). Dichas condiciones incluyen el intercambio de argumentos, la deliberación de todos y en público, la deliberación libre de interferencias externa e interna, una deliberación siempre abierta y sin límites respecto de los temas, y la posibilidad de cambiar la base ética concreta de la sociedad (FERES: 61-62).26

No obstante, es claro que tanto en Habermas como en la propuesta de Bohman la intención es abrir el proceso de deliberación pública a todos, en la medida que utiliza el lenguaje común de la sociedad, sin que ellos signifique el renunciar a la a la información técnica y científica que proporcionan los distintos miembros de la sociedad (y los sistemas). Aun más, la institucionalidad existente debería facilitar la información necesaria para el desarrollo del proceso deliberativo. Lo que queremos resaltar es que este último constituye un asunto político y ético, en tanto la discusión central se dará sobre los valores y las necesidades fundamentales vinculadas con la agenda ambiental.

Otra visión distinta, pero igualmente útil proviene de autores como Chantal Mouffe, quien está de acuerdo en “… que las cuestiones políticas no son meros asuntos técnicos destinados a ser resueltos por expertos” (1�), pero para quien la política democrática implica una arena de luchas, privilegiando por lo tanto la presencia del antagonismo (el conflicto) y la decisión, la cual no está basada simplemente en criterios de moralidad (Rawls) o racionalidad comunicativa (Habermas), sino en el hecho de que siempre se deberá tomar una decisión que defina lo legítimo y lo ilegítimo a partir de la discusión democrática, por lo que el desafío consiste en construir instituciones que permitan la expresión de los antagonismos. Consideramos que ambas maneras de percibir la política y sus actores expresan énfasis diferentes. El consenso, clave de lectura de Habermas, y el conflicto, perspectiva desde la cual autores como Mouffe, Carl Schmitt, han escrito. Una mirada que vea sólo una de esas caras será incompleta. Nosotros asumiremos un modelo que ve la formación de la política ambiental como un proceso complejo en el cual distintos actores generan alianzas, buscan consensos, y en donde el conflicto no constituye un elemento negativo, sino una realidad inevitable que debe ser canalizada (no eliminada) por vías democráticas institucionalizadas.

26 Aunque dichas propuestas tienen más asidero respecto de las elaboraciones iniciales de Jürgen Habermas sobre la deliberación, en donde lo político y lo institucional se encontraban efectivamente más relegados, sus observaciones siguen siendo válidas.

Cohen ha planteado lo que denomina una Poliarquía Directamente Deliberativa. Para el la propuesta de Habermas, no llegar a hacer operativa la democracia deliberativa, en buena

medida porque el sistema de influencia y sensores sólo ocasionalmente rompe el circuito oficial del poder. Por lo tanto, se requiere institucionalizar el proceso para asegurar la democracia radical. Los objetivos de la propuesta de Cohen son el permitir y estimular inputs que quizás no están incorporados en la agenda, evaluar disciplinadamente las propuestas, institucionalizar la participación. La clave es institucionalizar y no sólo ejercer influencia. Para ello plantea un esquema que parta de una participación local directamente deliberativa (FERES: 64-67). Luego, entre cada unidad local de deliberación, busca generar mecanismos de coordinación deliberativa, es decir una discusión deliberativa entre espacios locales. A esto agrega el darle al Parlamento la función de organizar la deliberación pública de los grandes temas nacionales. Por su parte Bohman, busca cambiar las exigentes condiciones (ideales) del discurso por las condiciones para un diálogo (político) justo. Mientras que el primero está interesado en el triunfo del mejor argumento, el segundo está interesado en cómo la interacción pública produce efectos prácticos en los participantes que elaboran razones convincentes (FERES: 69).


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Por lo tanto, la gestión ambiental no requiere sólo de información técnica precisa, también necesita de espacios democráticos de participación y de discusión pública sobre los fines ambientales, y sobre las prioridades de la sociedad respecto de los distintos bienes públicos y de los propios intereses particulares que no huya de los conflictos, sino que los aproveche en su potencial renovador de la política. Y dichos espacios no pueden ser aislados de la discusión general sobre los fines de la sociedad, ni pretender la desaparición de los conflictos.

Los intentos institucionales explorados hasta la fecha, sin embargo, no han alcanzado mucho éxito en esta tarea. Por un lado, la participación en la Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos ha mostrado sus limitantes, en tanto espacio dominado por la lógica técnica. Otros mecanismos como las Comisiones Ambientales, han resultado ser más eficaces en la definición de las metas ambientales, pero menos exitosas al momento de vincular estas definiciones con decisiones efectivas de gobierno, y al vincular la agenda ambiental con la agenda del desarrollo. Esto no implica dejar estos espacios, sino que deberían ser mejorados para enfrentar los desafíos descritos. Por ejemplo, ¿cómo vincular el desarrollo de agendas ambientales a nivel local y regional con la definición de la agenda nacional?

Finalmente, el papel de actores como la prensa y las ONG resulta también fundamental, en tanto aquellos pueden contribuir a una discusión pública de la agenda ambiental y a su incorporación a la agenda del desarrollo. Precisamente los medios de comunicación han aumentado la cobertura de la agenda ambiental durante los últimos años, aunque en su mayor parte orientada a informar sobre conflictos socioambientales y a la ilustración de los problemas ambientales. Ejemplo reciente de lo primero es la cobertura de los conflictos mineros; y de lo segundo, el tratamiento dado a un tema como el cambio climático.

Reglas Formales y Organizaciones Públicas en la Gestión Ambiental Peruana

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En el presente capítulo analizaremos la distribución de las competencias ambientales gubernamentales en el Perú a partir de lo establecido en la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente. Para ello realizaremos algunas precisiones conceptuales que nos servirán de marco de análisis para luego describir la situación actual en la materia. Con dicho propósito, iniciaremos nuestra exposición haciendo un breve recorrido a los principales hitos del proceso de consolidación de la gestión pública ambiental en el Perú.

4.1 Historia de la Gestión Ambiental en el Perú

La gestión pública ambiental en el Perú surge en la década de los sesenta2� con la creación de la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN) en 1962, el cual publica en 19�4 los Lineamientos de Política de Conservación de los Recursos Naturales Renovables del Perú, antecedente importante de las futuras políticas de conservación de los recursos naturales, y el “Perfil Ambiental del Perú” en 1986 (PULGAR-VIDAL 2006: 1�-23).28 No obstante, los esfuerzos institucionales eran aún incipientes y no fueron sostenibles, como quedó plasmado con la posterior desaparición de la ONERN en 1992 (PULGAR-VIDAL 2006: 25). Por el lado normativo, los esfuerzos se mostraban fuertemente sectorializados, sin ningún elemento de 27 Desde luego es posible ubicar antecedentes al menos desde la colonia, pero los objetivos no eran propiamente “medioambientales”. Un ejemplo que ya mencionamos sobre esto son las políticas que aparecieron con las reformas borbónicas que se iniciaron a mediados del siglo XVIII y que se interrumpieron con las guerras de independencia en 1820, y que tuvieron como origen teorías en boga en la medicina de la época que relacionaban las condiciones ambientales con la proliferación de ciertas enfermedades (LOSSIO 2003: 10-13).28 Otro esfuerzo surgió del área de la salud ambiental, con la incorporación de elementos de gestión ambiental en la Ley General de Aguas de 1969 y en el Código Sanitario del mismo año, esfuerzo que derivó en la creación del Consejo Nacional de Protección del Medio Ambiente para la Salud (CONAPMAS) en 1985 (PULGAR-VIDAL 2006: 26-27). Por otra parte también tenemos la Ley Forestal y Fauna Silvestre dictada en 1974 y sus reglamentos, que tuvo como resultado la creciente informalidad en dicho sector, y la aparición en 1977 del Reglamento de Unidades de Conservación, el punto de partida del futuro Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. (PULGAR-VIDAL 2006: 30-33).


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enlace que les diera coherencia interna, y dejando importante áreas sin cobertura normativa.29

Es recién con la promulgación del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN) en el año 1990 y, posteriormente, en el año 1994 con la creación del Consejo Nacional del Ambiente-CONAM, que se inicia en el país un proceso de articulación de las competencias ambientales, tendiente a establecer una política nacional del ambiente y un modelo de gestión ambiental transectorial y descentralizado, acorde con la naturaleza transversal del tema.

Así, con el CMARN se inicia un esfuerzo por concentrar en un solo cuerpo normativo los principales principios y herramientas de la gestión ambiental, resaltando la importancia de la problemática ambiental para el desarrollo de las actividades productivas del país. El referido Código sin embargo, sufrió algunas modificaciones que limitaron su eficacia, siendo las principales modificaciones las introducidas por la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (Decreto Legislativo N° �5�). El principal cambio en materia de institucionalidad fue la eliminación formal del Sistema Nacional del Ambiente.30

En efecto, la promulgación del referido Decreto Legislativo en el año 1991, determinó que cada sector debía ser responsable de la regulación ambiental de las actividades bajo su ámbito, constituyéndose así, cada Ministerio, en la autoridad ambiental de su sector y desarrollándose desde entonces una relativamente profusa legislación ambiental sectorial.31

29 De acuerdo con el Informe Nacional del Ambiente-GEO PERÚ 2000 elaborado por el CONAM, en el siglo XX se dictaron más de 4700 normas legales con implicancias directas o indirectas en materia ambiental. (Parte III Política Ambiental Peruana). No obstante, esta afirmación es bastante dudosa, pues muchas de dichas normas no podrían considerarse propiamente ambientales a la luz de la Ley General del Ambiente. Queda claro que hoy tenemos más un déficit normativo en áreas claves de la gestión pública ambiental.30 Formal, pues nunca se llegó a constituir el Sistema. También se eliminó el encargo que se le hizo a la Contraloría General de la República de velar por la debida aplicación del CMARN.31 Articulo 50: “Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación de las disposiciones del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales son los ministerios o los organismos fiscalizadores, según sea el caso, de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a los Gobiernos Regionales y Locales conforme a lo dispuesto en la Constitución Política.” (Decreto Legislativo 757)

Por su parte, la creación del CONAM en el año 1994, concretó la necesidad de contar en el país con una autoridad ambiental nacional transectorial, que asumiera un rol rector y articulador de las competencias ambientales repartidas entre las diferentes autoridades ambientales sectoriales, tomando en cuenta el modelo de distribución sectorial existente desde la promulgación de la mencionada Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada.

De otro lado, con la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización (2002), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (2002) y la Ley Orgánica de Municipalidades (2003), se inició un proceso tendiente a fortalecer una gestión pública ambiental descentralizada, dándose los primeros pasos en el año 2004 con las primeras transferencias de funciones ambientales del gobierno nacional a los gobiernos regionales, y la transferencia de algunas nuevas funciones a los gobiernos locales.

Posteriormente, la promulgación de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental en el año 2004, marca un nuevo hito en el esfuerzo iniciado por el CONAM por fortalecer los mecanismos de transectorialidad de la gestión ambiental32, al crearse el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), que nace como respuesta a la necesidad de contar con un cuerpo ordenador del ejercicio de la gestión pública ambiental, buscando facilitar el ejercicio coordinado de las funciones ambientales de las instituciones públicas, evitándose en el ejercicio de las mismas superposiciones, omisiones, duplicidades, vacíos o conflictos.

Finalmente, la publicación del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (2005) así como la recientemente promulgada Ley General del Ambiente (2005), constituyen esfuerzos normativos orientados a lograr una gestión ambiental coordinada, descentralizada y desconcentrada, sentando las bases para generar un mayor orden en la materia.

Estos esfuerzos, para traducirse en soluciones sostenibles, deben complementarse con la dación de política específicas que permitan el fortalecimiento de la organización estatal ambiental actual y que 32 El principal antecedente es la creación del Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA) creado por el CONAM en el año 1997.


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delimiten con claridad los ámbitos de intervención de cada uno de los niveles de gobierno, y de las entidades que los conforman.

Principales Hitos en la Regulación Ambiental del País

Año Hito Efecto

1990

Se promulga el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales

Establece los primeros lineamientos de la política ambiental así como los principales principios e instrumentos de la gestión ambiental.

1991

Se promulga la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada

Formaliza un esquema de gestión ambiental sectorial de nivel nacional, son una escasa presencia subnacional en el nivel municipal.

1994

Se crea el Consejo Nacional del Ambiente

Consagra al CONAM como la autoridad nacional ambiental y ente rector de la política ambiental nacional. Se inicia un proceso tendiente a una gestión ambiental transectorial.

199�Se crea el Marco Estructural de Gestión Ambiental

Se sientan las bases del futuro Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

2002

Se promulga la Ley de Bases de la Descentralización, la nueva Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y la nueva Ley Orgánica de las Municipalidades

Fortalece la participación de los gobiernos regionales y locales en la gestión ambiental. En el 2004 se inicia la transferencia por parte de los Ministerios a los Gobiernos Regionales, de las funciones y servicios en materia ambiental.

2004

Se crea el Sistema Nacional de Gestión Ambiental

Fortalece la institucionalidad ambiental del país y los instrumentos de la gestión ambiental Consagra el modelo de gestión ambiental transectorial y descentralizado.

2005

Se promulga la Ley General del Ambiente

Deroga y reemplaza al CMARNConstituye una norma marco para la gestión y la política ambiental del país.

Por dicha razón, en el marco del SNGA, mediante Decreto del Consejo Directivo N° 016-2005-CONAM/CD, de fecha 18 de agosto del 2005, es que el CONAM crea el Grupo Técnico Nacional sobre Competencias y Funciones Ambientales (GTN), con el objetivo de elaborar propuestas normativas y de gestión que ordenen las funciones y atribuciones en

Elaboración propia


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materia ambiental.33 Aunque este grupo culminó sus funciones en diciembre del año 2006, no se implementaron sus recomendaciones.

4.2. Estructura del Estado y Gestión Pública Ambiental

Uno de los principales desafíos que enfrenta la construcción de un modelo de gestión pública ambiental se deriva de la forma como se ha organizado el Estado Moderno. Las distintas tareas públicas han sido encargadas a organismos especializados, responsables de determinados sectores de la administración. Así, la regulación de las actividades agrícolas y ganaderas conforma el sector agricultura el cual es asignado al Ministerio de Agricultura, mientras que la regulación de las actividades mineras conforma el sector minería el que es responsabilidad de otra entidad, el Ministerio de Energía y Minas. Otra forma de acción sectorial se relaciona con la regulación del uso o aprovechamiento de determinados recursos o bienes. Es el caso de la gestión de recursos naturales como las aguas, los bosques, la tierra, la fauna y flora silvestre, o de bienes como los residuos o sustancias peligrosas. Muchos países han establecido organizaciones públicas responsables de cada uno de estos “sectores”.

Al ser la gestión ambiental transversal tanto a los sectores económicos como a la regulación de los recursos naturales, no ha sido fácil adaptar las formas tradicionales de organización de las tareas del Estado a las necesidades de la gestión pública ambiental. En América Latina y el Caribe se ha experimentado básicamente con dos modelos. Uno, que podemos denominar ministerial ha concentrado, en distintos grados, las funciones en materia ambiental en una entidad del nivel nacional de gobierno de nivel ministerial. El otro, que se puede llamar de comisión o de consejo, ha buscado generar un modelo de coordinación transversal a todos los sectores públicos. Sin embargo, hoy en día se tiene mayor claridad sobre lo insuficiente que resultan ambos modelos si es que no cuentan con el apoyo de algún mecanismo de articulación de las políticas públicas ambientales con el resto de

33 El artículo 13° del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, establece que el CONAM, en los casos que se presenten vacíos o superposiciones en las atribuciones ambientales nacionales, regionales y locales, así como al interior del Gobierno Nacional, debe formular las propuestas normativas orientadas a la armonización del ejercicio de dichas funciones y atribuciones. Para tal fin, el mencionado Reglamento dispone que el CONAM creará Grupos Técnicos de conformación público-privada quienes deberán elaborar el proyecto normativo correspondiente.

políticas del Estado, y que al mismo tiempo permita asegurar la coherencia al interior de las entidades de gobierno. Los procesos de descentralización de la gestión pública ambiental han hecho más evidente esta necesidad, a riesgo de generar problemas de conflictos entre los distintos niveles de gobierno, o situaciones de incoherencia entre las políticas públicas que terminan redundando en ineficiencias en la gestión. En el capítulo � exploraremos con mayor detalle estas opciones institucionales, incluyendo sus ventajas y desventajas.

En el Perú, con la creación en 1994 del Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, y su posterior entrada en funcionamiento al año siguiente se decidió por desarrollar un esquema de consejo. En 199� el CONAM crea el denominado “Marco Estructural de Gestión Ambiental” - MEGA34, el cual constituye el antecedente inmediato del actual Sistema Nacional de Gestión Ambiental. El MEGA incorpora en su primera versión un esquema basado en la gestión nacional, con un desarrollo menor de los componentes de la gestión descentralizada. Debe recordarse que para tal fecha no existía el nivel intermedio de gobierno, por lo que en buena medida la experiencia de Gestión Pública Ambiental se limitaba a ciertas municipalidades.35 Sin embargo, en 1998 con la creación de la primera Comisión Ambiental Regional y el desarrollo de los Planes de Acción Ambiental Regionales y las Agendas Ambientales Regionales se dio inicio a la construcción y aplicación de herramientas de gestión pública ambiental regional. Como fruto de este proceso y de la dación de las leyes que regulaban la descentralización36 la versión del 2003 del MEGA3� incorpora el nivel regional con mucho mayor detalle, considerando experiencias ya en marcha, como las Comisiones Ambientales Regionales – CAR, así como herramientas nuevas como

34 Decreto del Consejo Directivo del CONAM N° 001-97-CD/CONAM.35 Las Municipalidades han tenido a su cargo tradicionalmente tres funciones vinculadas con la gestión ambiental urbana. El manejo de los residuos sólidos, el control de los ruidos molestos y el mantenimiento de las áreas verdes. El éxito en estas funciones ha sido bastante limitado, si consideramos los problemas subsistentes como el déficit de disposición final adecuada de los residuos sólidos, el problema de los ruidos en las principales ciudades, y la constante amenaza que sufren los parques por proyectos de las propias municipalidades que terminan reduciendo las escasas áreas verdes disponibles en muchos centros urbanos del país, y en especial Lima. Respecto del tema regional la primera versión del MEGA concentró el trabajo del nivel “regional” de gestión en la creación de las Secretarías Ejecutivas Regionales (o multiregionales) - SER. También se hacía referencia a la creación de Comisiones Técnicas Multisectorial Regional como órgano de las SER.36 Estas leyes son, la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades.37 Decreto del Consejo Directivo del CONAM N° 011-2003-CD/CONAM.


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los Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambiental, mencionados en las citadas leyes de la descentralización.

Con la dación en el 2004 de la Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental - SNGA, y su reglamento38, se marcó el inicio de la aplicación de un Sistema de gestión pública ambiental que incorpora tanto el enfoque transectorial, como el descentralizado o territorial.

El vínculo entre transectorialidad y descentralización se expresa en el hecho de que el espacio natural de desarrollo de un enfoque transversal es el territorio. Y la descentralización debe basarse en la gestión del territorio. Sea el espacio urbano, o el espacio de una cuenca, la descentralización tiene en el manejo del territorio una herramienta crucial para enlazar distintas intervenciones sectoriales y parciales, integrando recursos naturales, ocupación del territorio, infraestructura y estrategias de desarrollo. Lo ambiental está también integrado en este modelo. Por ello, al pasar las funciones de regulación ambiental del nivel nacional al regional o al municipal, se abre la posibilidad de un manejo transectorial vinculado con la gestión del territorio. Para que este esquema funcione se requiere una estrategia de descentralización de la gestión ambiental que tome en cuenta lo anterior y que permita definir puntos de llegada en este proceso, así como establecer las distintas etapas del mismo. Son especialmente importantes los procesos de fortalecimiento institucional y las decisiones sobre la distribución interna de funciones y atribuciones al interior de cada nivel de gobierno.

El SNGA integra los sistemas de gestión pública en materia ambiental, tales como los sistemas sectoriales, regionales y locales de gestión ambiental; así como otros sistemas específicos relacionados con la aplicación de instrumentos de gestión ambiental siendo el caso del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, el Sistema Nacional de Información Ambiental y el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Art. 1�.2).

El proceso de descentralización ambiental se guía por los siguientes criterios a) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo, b) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental,

38 Decreto Supremo N° 008-2005-PCM, del 28 de enero de 2005.

c) Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

El Sistema Nacional de Gestión Ambiental

Desde el punto de vista transectorial concibe el proceso de definición y aplicación de las políticas y normas ambientales como uno que no involucra sólo al nivel de decisión, sino que incorpora un nivel de coordinación (liderado por el CONAM), uno de tipo técnico a cargo de instituciones y personas con los conocimientos e información necesaria para desarrollar políticas y normas eficientes y eficaces, así como un espacio de aplicación que involucra a un conjunto diverso de actores. En este esquema el sector privado y la sociedad civil forman parte activa dentro del proceso, desde el momento de definir las políticas hasta su ejecución. Por el lado territorial, el Sistema Nacional de Gestión Ambiental propone reproducir el proceso transectorial en cada nivel de gobierno, articulando al mismo tiempo dichos niveles, asegurando la coherencia entre la política nacional ambiental con las regionales y las municipalidades.

4.3. Competencias Ambientales

Nos abocaremos ahora a describir las funciones que realiza el Estado en materia ambiental y la forma como distribuye las mismas entre las distintas entidades que conforman el Poder Ejecutivo y los niveles

Fuente: Decreto Supremo N° 008-2005-PCM


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subnacionales de gobierno. Para ello, es necesario primero precisar tanto el concepto de competencia ambiental como proponer una clasificación de dichas funciones.

a. Concepto de Competencia Ambiental

La Competencia constituye, en principio, una atribución legítima otorgada a una determinada autoridad gubernamental para el conocimiento o resolución de un asunto. A partir de esta definición general, la legislación peruana recoge dos acepciones de competencia. La primera de ellas la define como el conjunto de atribuciones legales o constitucionales asignadas (propias o inherentes) a un nivel de gobierno o a una entidad. De forma derivada de esta primera definición, se entiende por entidad competente desde el punto de vista administrativo a aquella legalmente facultada o con aptitud legal expresa para actuar o emitir un acto administrativo en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía. En ocasiones el término competencia se presenta como sinónimo de funciones, atribuciones o incluso facultades. En tal sentido se habla de las competencias de determinada institución.

A la acepción descrita, ampliamente conocida, se ha agregado una segunda derivada de las Leyes de Descentralización. Así, se entiende competencia como aquella área de intervención o regulación asignadas constitucionalmente al gobierno. Son ejemplos de éstas áreas la Salud, la Educación, la Defensa, las Relaciones Exteriores, o la Gestión Ambiental. En este sentido deben entenderse las referencias competencia exclusiva o compartida de un nivel de gobierno señaladas en las leyes de la descentralización. Es decir, será una competencia exclusiva sí toda un área de intervención del gobierno es reservada a un determinado nivel, mientras que será compartida si dos o más niveles de gobiernos comparten responsabilidades sobre una área. En cambio, al hablar de competencia delegada si estaríamos refiriéndonos propiamente a una facultad o función específica. En vista de la potencial confusión que puede producirse entre ambas acepciones, reservaremos el término competencia para la primera acepción, usando la frase área de competencia para referirnos a las áreas de intervención del gobierno.

La competencia administrativa está sometida a determinadas características siendo las principales la de legalidad (su fuente está en la Constitución y la Ley), inalienabilidad (por la cual la autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de la competencia ni tampoco abstenerse de ejercer las atribuciones conferidas, salvo mandato legal o judicial en tal sentido), responsabilidad (la ausencia, demora o la negligencia en el ejercicio de la competencia origina falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva), esencialidad (la competencia es un requisito de validez del acto administrativo), fin público (está orientada a un interés público) y jerarquía (por lo cual el ejercicio de las competencias responden a una organización jerárquica que presume la desconcentración de la competencia en los órganos de inferior jerarquía al interior de cada entidad, impidiéndose al mismo tiempo la intervención de una entidad no competente en el ámbito de otra, incluso si aquella es su superior jerárquico, salvo disposición legal expresa).

Es importante recordar que un principio fundamental de la organización del Estado es evitar la existencia de dos o más entidades públicas con la misma función o atribución específica, pues eso implicaría una duplicidad que genera de un lado un desperdicio de recursos y por el lado del administrado introduce un elemento de incertidumbre que puede derivar en costos privados y sociales de importancia. Por ello, las funciones deben desarrollarse con la suficiente claridad y precisión a fin de poder determinar cuando una entidad (y no otra) es competente.

Respecto del contenido temático del término de competencia ambiental debemos tomar como referencia lo desarrollado por la Ley General del Ambiente y la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, concretamente sus respectivos ámbitos de aplicación. En este sentido, ambas normas consideran dentro de sus alcances las funciones y atribuciones gubernamentales que dictan y aplican políticas, normas, estrategias, o instrumentos (incluyendo la fiscalización y sanción) vinculados con las acciones de protección del ambiente y de la conservación de los recursos naturales. Por protección ambiental debemos entender el conjunto de acciones destinadas a alcanzar o sostener un nivel de calidad del ambiente compatible con la protección de la salud de las personas o la viabilidad en el mediano y largo plazo de los ecosistemas. La protección ambiental incluye las acciones destinadas a asegurar


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que el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables no altere la calidad del ambiente. Por su parte, la conservación de los recursos naturales hace referencia al conjunto de acciones destinadas a asegurar que el aprovechamiento de los recursos naturales renovables sea sostenible, asegurando la viabilidad de los ecosistemas. Es importante indicar que respecto de los recursos no renovables no caben políticas de conservación sino de protección ambiental. No obstante, ambos espacios se encuentran dentro del ámbito de lo que entendemos por competencia ambiental.

b. Tipología de las Competencias Ambientales

La complejidad alcanzada por la gestión pública ambiental obliga a que se realice una tipología de las funciones y atribuciones ambientales, a fin de poder llevar adelante un análisis ordenado y sistemático. La amplitud de las acciones que actualmente forman parte del accionar gubernamental vinculado con la protección ambiental y la conservación de la naturaleza es considerable. En general podemos considerar cuatro grandes áreas de acciones del Estado en esta materia. En primer lugar, tenemos las acciones orientadas a definir los objetivos de las políticas y a establecer normativamente los mandatos generales necesarios para su cumplimiento. Esta función comprende tanto a nivel de normas de alcance nacional como aquellas que se originan en los niveles descentralizados de gobierno. Un segundo bloque lo conforman las acciones destinadas a planificar el accionar del Estado en sus distintos niveles de gobierno, siendo sus resultados el marco que orientará la gestión pública (y desde luego también la privada). En tercer lugar tenemos las acciones orientadas a aplicar o ejecutar los distintos instrumentos de gestión ambiental, incluyendo la aplicación de programas y planes. En este punto se realiza una subclasificación en cinco categorías, dependiendo del tipo de instrumento, considerando los de regulación directa, los instrumentos económicos, los de educación y capacitación, los de información y participación ciudadana y finalmente los vinculados con la fiscalización y sanción. Finalmente, un cuarto bloque está destinado a las acciones que permitan dar soporte y coordinar las acciones de gestión ambiental al interior del propio Estado, incluyendo el manejo de conflictos de competencia. El siguiente cuadro presenta la clasificación de funciones ambientales propuesta.

1. Políticas y normas ambientales

1.1. Aprobación y modificación de Políticas Ambientales1.1.1. Política Nacional del Ambiente1.1.2. Política Ambiental Sectorial1.1.3. Política Ambiental Regional y Municipal

1.2. Elaboración de Proyectos de Ley con Implicancias Ambientales1.3. Aprobación y modificación de Normas

1.3.1. Normas Transectoriales1.3.2. Normas Sectoriales1.3.3. Normas Regionales y Municipales

2. Planificación y estrategias ambientales

2.1. Elaboración y aprobación de Planes Ambientales GeneralesPlan Nacional del AmbientePlanes Ambientales SectorialesPlanes Ambientales Regionales y Locales

2.2. Elaboración y Aprobación de Estrategias Ambientales Generales

Estrategias Ambientales NacionalesEstrategias Ambientales Regionales y Locales

3. Aplicación de los Instrumentos de gestión ambiental

3.1. Aplicación de instrumentos de regulación directaEvaluación de Impacto Ambiental (EIA y EAE)Límites Máximos Permisibles y otras normas de calidadPlanes de Manejo y GestiónPlanes de adecuación a nuevas normas ambientales-PAMAPlanes de CierrePlanes de Recuperación y Tratamiento de PasivosProhibicionesPermisos y cuotasZonificación ambiental y Áreas Naturales ProtegidasGarantías y seguros ambientales

Tipología de las Funciones Ambientales


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3.2. Aplicación de instrumentos económicos y generación de mercados 3.3. Aplicación de instrumentos de educación y capacitación3.4. Aplicación de instrumentos de información y participación ciudadana3.5. Fiscalización Ambiental (incluye imposición de sanciones)

4. Organización, coordinación y dirección de la gestión ambiental

4.1. Administración y Seguimiento del Sistema Nacional de Gestión Ambiental4.2. Administración y seguimiento de los Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambiental4.3. Dirección de la Descentralización de la gestión ambiental 4.4. Coordinación intersectorial y descentralizada4.5. Resolución de problemas de competencia4.6. Defensa de Intereses Difusos por el Estado

4.4. Distribución de las Competencias Ambientales

Definido el contenido y tipología de las competencias ambientales toca ahora analizar su distribución vertical (entre niveles de gobierno) y horizontal (al interior del nivel de gobierno). Para explicar estos procesos es necesario, en primer lugar, contar con criterios para orientar el proceso de distribución. Luego, debe analizarse cómo se ha realizado la asignación de competencias en el caso peruano. Finalmente, es posible llevar a cabo un juicio crítico a partir de la comparación entre lo primero y lo segundo. A continuación desarrollaremos el primer punto.

a. Distribución de Funciones Entre los Niveles de Gobierno

La distribución vertical de las funciones gubernamentales en materia ambiental ha estado centrada en dos criterios: el principio de subsidiaridad y el rigor subsidiario. Por el primer principio la función ambiental específica debe ser desarrollada por el nivel de gobierno más cercano a la población, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su vez,

no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de funciones. La clave del principio está en la definición de lo que debe entenderse por eficiencia en el ejercicio de la función ambiental. Para ello, dos criterios son importantes. Por un lado, la necesidad de enfrentar las externalidades ambientales. Por dicha razón, la gestión de una cuenca hidrográfica debe ser reservada al nivel de gobierno que pueda administrarla en todo su recorrido, pues de lo contrario podrían generarse externalidades en las partes de la cuenca que son soportados por las partes bajas de la misma. De otro lado, la eficiencia tiene que ver con la necesidad de propiciar y aprovechar economía de escala, como ocurre por ejemplo con la provisión de servicios de residuos sólidos, que requieren de economías de escala que hagan rentable el negocio, por lo que requieren desarrollarse sobre espacios que exceden las jurisdicciones distritales, e incluso las provinciales.

El rigor subsidiario, por su parte, alude a la posibilidad que los niveles subnacionales de gobierno de dictar normas más exigentes que la norma nacional en materia ambiental. Los riesgos de este esquema se encuentran en la introducción de diferencias regulatorias arbitrarias al interior del propio Estado. No obstante la capacidad normativa subnacional en materia ambiental permite adecuar el marco normativo a las necesidades específicas locales.

b. Distribución de Funciones al Interior del Nivel de Gobierno

Realizada la distribución vertical de funciones, es necesario definir el proceso de distribución horizontal de las funciones ambientales en cada uno de los niveles de gobierno. Los criterios que se han utilizado en cada uno de los niveles de gobierno pueden variar, y son resultado no sólo de criterios técnicos, sino también de procesos políticos que explican las distintas opciones utilizadas en este punto. En general existen dos opciones principales, a partir de las cuales pueden generarse opciones intermedias. Una opción busca concentrar dichas responsabilidades en una sola entidad u órgano dentro del nivel de gobierno. La otra distribuye en distintos grados dichas responsabilidades en diferentes organismos y órganos públicos. Las ventajas del esquema centralizador se encuentran, como es lógico, en la reducción de costos de coordinación y en la claridad que ofrece a los administrados sobre la entidad

Elaboración propia


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competente. Sin embargo, tiende a identificar lo ambiental con una sola entidad y se pierde la perspectiva transversal de lo ambiental dentro del Estado. El esquema de distribución de funciones entre distintas entidades tiene la ventaja de permitir un manejo muy especializado del tema y de facilitar el manejo transversal de la temática ambiental.

c. Proceso de Descentralización

La centralización de las funciones ambientales en el nivel nacional de gobierno y la decisión de otorgar funciones a los niveles descentralizados de gobierno a partir de los criterios expuestos para la distribución vertical ha generado procesos de descentralización de la gestión pública ambiental, el cual debiera permitir una transferencia de funciones ordenada que asegure la generación de capacidades necesarias para que el Estado no pierda eficiencia y eficacia en su accionar. Este proceso debe estar enmarcado por la mejora continua del diseño institucional del Estado en materia ambiental.

4.5. Problemas de Competencia Ambiental

Cualquiera fuera el modelo utilizado, siempre es posible que se generen problemas de competencia. Desde luego esto podría suceder en la distribución horizontal, cuando exista más de una entidad con funciones ambientales, o en la distribución vertical, cuando exista más de un nivel de gobierno con dichas competencias. No obstante, es necesario establecer diferencias entre los distintos casos de problemas de competencia ambiental que pueden producirse. Hemos identificado tres supuestos principales.

a. Conflictos de Competencia. Es una situación en la cual dos o más entidades públicas se les han asignado explícita o implícitamente la misma función ambiental (incluyendo materia y territorio sobre el cual ejerce dicha función). Esta situación puede derivar en una contienda de competencia entre las entidades involucradas (conflicto de competencia positivo). Esto puede establecer, para el caso específico, la entidad competente. Sin embargo, en este supuesto, es necesaria una reforma normativa que solucione el problema de duplicidad.

b. Vacíos de Competencia. Es el supuesto en el cual una determinada función establecida en el marco normativo, no tiene asignada ninguna entidad responsable de ejercerla. Estos problemas pueden ser resueltos mediante mecanismos de asignación de funciones frente al vacío, tarea que debe encargarse a alguna entidad. Otras opciones son el establecimiento de una entidad subsidiaria que asuma dichas funciones ante el vacío identificado, o mediante la reforma normativa, llenando dicho vacío. Esta situación también puede generar conflictos negativos de competencia, cuando todas las entidades involucradas declinan sus competencias.

c. Funciones Vinculadas. Es el supuesto de funciones asignadas a dos o más entidades que pueden diferenciarse analíticamente pero que por las necesidades de gestión se encuentran vinculadas estrechamente, por ser en ocasiones requisitos de otras, o por generar resultados que deben ser coherentes entre ellos. En este caso la solución al problema de competencia puede lograrse mediante la generación o mejora de los mecanismos de coordinación o la reforma institucional, mediante la integración de las funciones en una sola entidad.

4.6. Distribución de Competencias Ambientales en el Perú

De conformidad con la Constitución Política el gobierno del Perú es unitario, representativo y descentralizado. De acuerdo con la Ley General del Ambiente las competencias ambientales del Estado son ejercidas por organismos constitucionalmente autónomos, autoridades del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales; de conformidad con la Constitución y las leyes que definen sus respectivos ámbitos de actuación, funciones y atribuciones, en el marco del carácter unitario del Estado. Estamos ante un área de competencia compartida lo que obligaría a realizar una distribución de funciones entre los niveles de gobierno y entre las entidades de cada uno de estos, dejando fuera de este análisis a los organismos constitucionalmente autónomos.

Lo primero que debe indicarse es que el Perú optó en la década de los noventa por un modelo de coordinación transectorial, acompañándolo a partir del año 2003 de un proceso de descentralización regional, aún


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incipiente, que incorpora dos niveles subnacionales de gobierno (regional y municipal). A esto se agrega un intento de articulación a través de un Sistema Nacional de Gestión Ambiental, cuya creación formal data del año 2004, pero que tiene antecedentes en el Marco Estructural de Gestión Ambiental.

a. Competencias Nacionales

El modelo de coordinación transectorial del Perú está construido sobre un esquema de asignación de funciones ambientales de nivel nacional que hace recaer las tareas de regulación en los Ministerios y Organismos Públicos Fiscalizadores responsables de las distintas actividades económicas que realizaban las empresas. Se habla por ello de un esquema “sectorializado” en donde el CONAM cumple un papel de coordinación de las políticas (rectoría de la política ambiental) y ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Actualmente el Nivel Nacional de Gobierno concentra las funciones normativas, de regulación y fiscalización ambiental.

Es importante señalar que el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales – CMARN, dictado en setiembre de 1990 no llegó a plantear ningún esquema de distribución de funciones ambientales, encargando sólo a la Contraloría General de la República la tarea de velar por el cumplimiento de las disposiciones del CMARN y creando un Sistema Nacional del Ambiente sin mayores precisiones sobre su funcionamiento. Esto se explica en alguna medida por el hecho de que el enfoque transectorial del CMARN estaba dirigido a cambiar el manejo puramente sectorializado de los recursos naturales (agua, suelo, recursos mineros, recursos energéticos, flora y fauna silvestre, etc.). En consecuencia, el enfoque sectorial de la regulación ambiental vino en realidad a sumarse al enfoque sectorial del manejo ambiental de los recursos naturales. Es decir, el CMARN fracasó en su intento de generar un modelo de gestión pública ambiental transectorial a las actividades humanas y a los recursos naturales. El Sistema Nacional de Gestión Ambiental es un nuevo intento por enfrentar dicho reto pero desde una realidad en donde la descentralización aparece como el proceso de Reforma del Estado más importante de la década. En tal sentido, la Ley General del Ambiente ratifica esta opción institucional, estableciendo una distribución horizontal de competencias en el nivel nacional que expondremos a continuación.

i. Consejo Nacional del Ambiente

El Consejo Nacional del Ambiente - CONAM es la Autoridad Ambiental Nacional y ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Establece disposiciones de alcance transectorial sobre la gestión del ambiente y sus componentes, sin perjuicio de las funciones específicas a cargo de las autoridades sectoriales, regionales y locales competentes. El CONAM ejerce funciones rectoras, coordinadoras, normativas, de fiscalización y sancionadoras a fin de corregir vacíos, superposición o deficiencias en el ejercicio de funciones y atribuciones ambientales nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia ambiental. Sus funciones se encuentran desarrolladas en su Ley de Creación, Ley N° 26410, pero han sido ampliadas considerablemente por múltiples normas, siendo la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y la Ley General del Ambiente las principales.

La Ley General del Ambiente introduce el papel regulador de la Autoridad Ambiental Nacional (funciones de fiscalización) indicando que se ejerce ante vacíos o deficiencias en la gestión pública ambiental. Los vacíos no generan mayores complicaciones respecto de la intervención del CONAM, pero si las generaría respecto de su potencial intervención frente a deficiencias. Desde luego la propia definición de “deficiencia” puede generar problemas y recelos entre las entidades públicas que trata el tema ambiental.

El CONAM asume un rol clave en la definición de las políticas y normas de alcance transectorial y asegurar a través del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, la debida coordinación y colaboración entre las entidades confortantes del sistema.

ii. Ministerios y Organismos Reguladores Sectoriales

Los ministerios y sus respectivos organismos públicos descentralizados, así como los organismos regulatorios


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o de fiscalización, ejercen funciones y atribuciones ambientales sobre las actividades y materias señaladas en la Ley General del Ambiente.

Las autoridades sectoriales con competencia ambiental, coordinan y consultan entre sí y con las autoridades de los gobiernos regionales y locales, con el fin de armonizar sus políticas, evitar conflictos o vacíos de competencia y responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos y fines de la Ley General del Ambiente y del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación de la Ley General del Ambiente, son los Ministerios o los organismos fiscalizadores de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas, principalmente el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN). Así, si el titular del proyecto tiene como rubro de actividad la minería, se encontrará bajo la competencia del Ministerio de Energía y Minas (evaluación de impacto ambiental, cierre, pasivos) y de OSINERGMIN (fiscalización y sanción). Si el titular desarrollara diversas actividades, la autoridad competente será la que corresponde a la actividad por la cual se generan mayores ingresos brutos anuales. Sin embargo, la experiencia ha mostrado la limitación de esta regla de asignación horizontal en el nivel nacional. Este modelo lleva a complicaciones respecto proyectos que influyen directamente en varios sectores (grandes proyectos extractivos por ejemplo), o generan dudas sobre la independencia de la regulación ambiental respecto de la actividad gubernamental promotora de los mismos proyectos o actividades reguladas. En todo caso, veremos que existen mecanismos para resolver los posibles problemas de competencias que se encuentren y que puede mediante el fortalecimiento de la Autoridad Ambiental Nacional y del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, resolver dicha dificultad. 39 De conformidad con el Decreto Supremo Nº 002-2003-AG, INRENA se hace responsable de

esta función hasta que se conforme la unidad ambiental del MINAG.40 La unidad no ha sido implementada.

Ministerios Reguladores

Ministerio Sectores Regulados Unidad AmbientalEnergía y Minas Hidrocarburos

ElectricidadDirección de Asuntos Ambientales Energéticos

Minería Dirección de Asuntos Ambientales Mineros

De la Producción PescaAcuiculturaIndustria Pesquera

Dirección General de Asuntos Ambientales de Pesquería

Industria Manufacturera

Dirección de Asuntos Ambientales de Industria

Agricultura AgroindustriaAgriculturaGanadería

OGATEIRNInstituto Nacional de Recursos Naturales39

Comercio Exterior y Turismo

Turismo Dirección de Medio Ambiente y Sostenibilidad Turística40

Comercio Exterior No tiene una unidad especializada

Ministerio de Transportes y

Comunicaciones

TransportesInfraestructura de Transportes

Dirección General de Asuntos Socio Ambientales

Telecomunicaciones No tiene una unidad especializada


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Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento

Construcción CivilSaneamiento

Oficina de Medio Ambiente

Ministerio de Salud Servicios Hospitalarios y MédicosServicios de Residuos Sólidos e Infraestructura de Residuos Sólidos (fuera de las empresas)Cementerios y Crematorios

Dirección General de Salud Ambiental

Organismos Reguladores (fiscalizadores)

Organismo Supervisor

Unidad responsable de Fiscalización

Sectores Fiscalizados

Organismo Supervisor de la Inversión en

Energía y Minería OSINERGMIN

(PCM)

Gerencia de Fiscalización Minera

Minería

Gerencia de Fiscalización en Hidrocarburos

Hidrocarburos

Superintendencia Nacional de Servicios de

Saneamiento -SUNASS (PCM)

Gerencia de Fiscalización en Electricidad

Electricidad

Gerencia de Supervisión y Fiscalización

Servicios de Saneamiento (Agua y Desagüe)

Organismo Supervisos de la Inversión en

Infraestructura de Transporte de Uso

Público- OSITRAN (PCM)

Gerencia de Supervisión

Infraestructura de Transporte de Uso Público

iii. Ministerios y Otras Entidades Con Roles Transectoriales

La normativa ha considerado el caso de entidades que tienen a su cargo la protección de ciertos bienes ambientales cuya protección o aprovechamiento no está limitado a sólo un sector del Estado, sino que presenta un carácter transectoriales. Se consideran a aquellas entidades que ejercen funciones en materia transectoriales como salud ambiental, protección de recursos naturales renovables, calidad de las aguas, aire o suelos.

Estas entidades, con el fin de evitar los riesgos y daños de carácter ambiental que comprometan la protección de los bienes bajo su responsabilidad ejercen funciones de vigilancia, establecimiento de criterios, expedición de opinión técnica previa. La obligatoriedad de dicha opinión técnica previa se establece mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y regulada por el CONAM. Las autoridades con roles transectoriales deben evaluar periódicamente las políticas, normas y resoluciones emitidas por las entidades públicas de nivel sectorial, regional y local, a fin de determinar su consistencia con sus políticas y normas de protección de los bienes bajo su responsabilidad, caso contrario deben reportar sus hallazgos al CONAM, a las autoridades involucradas y a la Contraloría General de la República; para que cada una de ellas ejerza sus funciones conforme a ley. Toda autoridad pública de nivel nacional, regional y local debe responder a los requerimientos que dichas autoridades formulen, bajo responsabilidad.

En este esquema, por lo tanto, el Ministerio de Salud vigila los riesgos ambientales que comprometen salud de la población y promociona ambientes saludables. Dicta las medidas necesarias para minimizar y controlar estos riesgos, de acuerdo a Ley. En aplicación de su función de supervigilancia (Ley General de Salud) evalúa periódicamente políticas y normas ambientales y aplicación de entidades públicas, viendo si son consecuentes con la política y normas de salud. Si encontrara discrepancias

Elaboración propia


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reporta el hecho al CONAM, a autoridades involucradas y a Contraloría General de la República. Para esto, toda entidad pública debe responder a requerimientos del MINSA, bajo responsabilidad.

Por su parte, el Instituto Nacional de Recursos Naturales, en ejercicio de sus funciones en la conservación de los recursos naturales a su cargo, emite informes y adopta medidas para minimizar y controlar impactos ambientales negativos.

Finalmente, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento en ejercicio de sus funciones vinculadas con el desarrollo de infraestructura de vivienda y saneamiento, y regulación del desarrollo urbano, dicta medidas para minimizar y controlar impactos ambientales negativos.

Entidades con Roles Transectoriales

Entidad Unidad Bien objeto de protección

Instituto Nacional de Recursos

Naturales – INRENA

(Ministerio de Agricultura)

Intendencia de Recursos Hídricos

Aguas (conservación)

Intendencia Forestal y Fauna Silvestre

BosquesFlora y Fauna Silvestre

Intendencia de Áreas Naturales Protegidas

Áreas Naturales Protegidas

Ministerio de Defensa

Marina de Guerra

Dirección General de Capitanías y Guardacostas Dirección de Medio Ambiente

Aguas Marítimas (protección y conservación)Regulación ambiental de la navegación en cuerpos de agua navegables

Ministerio de Salud Dirección General de Salud Ambiental

Aguas (protección)Salud Ambiental

Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento

Oficina de Medio Ambiente

Ambiente Urbano

iv. Otras Entidades No Reguladoras

Adicionalmente, existen entidades del Poder Ejecutivo que contribuyen a la gestión ambiental, pero que no tienen a su cargo la regulación ambiental de actividad alguna. Es el caso del Ministerio de Educación y del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Ministerios No Reguladores

Entidad Actividad Principal vinculada con la Regulación Ambiental

Ministerio de Educación Educación AmbientalMinisterio de Relaciones

ExterioresRelaciones Exteriores vinculadas con Política Ambiental

Ministerio de Economía Política Económica y vínculo con lo Ambiental

Ministerio del Interior Prevención de Delito contra el Ambiente y apoyo a los autoridades competentes

Ministerio de Defensa Incorporación de cuestiones ambientales en las acciones de las fuerzas armadas.

Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología – SENAMHI – (Ministerio

de Defensa)

Vigilancia, monitoreo, pronóstico e investigaciones metereológicas e hidrológicas y ambientales conexos.

Instituto Geográfico Nacional – IGN

(Ministerio de Defensa)

Realizar y conducir el proceso cartográfico básico oficial del Perú.

Elaboración propia


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Instituto del Mar del Perú – IMARPE (PRODUCE)

Investigación, evaluación e información de los recursos hidrobiológicos y de las condiciones ambientales en el ámbito marino.

Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI

(PCM)

Vínculos entre Defensa Civil y desastres que pongan en riesgo el ambiente

Comisión Nacional para el Desarrollo de Vida sin Drogas – DEVIDA (PCM)

Incorporación de criterios ambientales en proyectos de lucha contra las drogas

Servicio Nacional de Sanidad Agraria

– SENASA (Ministerio de Agricultura)

Regulación de aspectos ambientales en la utilización de Plaguicidas para uso Agrícola.

Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos – CONACS (Ministerio de

Agricultura)

Aprovechamiento sostenible de los camélidos sudaméricanos.

Instituto Nacional de Investigación y Extensión

Agraria – INIA (Ministerio de Agricultura)

Investigación e información en materia agraria

Instituto de Investigaciones de la

Amazonía Peruana – IIAP (Ministerio de Educación)

Investigación e información en materia de recursos naturales amazónicos.

Instituto Geológico Minero y Metalúrgico-

INGEMMET (Ministerio de Energía y Minas)

Preparar y actualizar los mapas de la Carta Geológica NacionalEstudiar e inventariar los recursos minerales del territorio nacionalEfectuar prospección minera regionalEstudiar Fenómenos geodinámicos que signifiquen riesgo geológico

Instituto Peruano de Energía Nuclear – IPEN (Ministerio de Energía y

Minas)

Desarrollar y promover la ciencia y tecnología nuclear.Regular y fiscalizar el uso seguro de las radiaciones ionizantes.

v. Otras Instituciones del Nivel Nacional que No Pertenecen al Poder Ejecutivo

Existen un conjunto de instituciones con funciones vinculadas con la gestión pública ambiental pero que no pertenecen al Poder Ejecutivo, sea porque constituyen un poder independiente o un organismo constitucional. En el siguiente cuadro se describen los principales.

Entidades que No Forman Parte del Poder Ejecutivo

Entidad Órgano Especializado

Función Vinculada con la Gestión Ambiental

Congreso de la República

Comisión de Pueblos Andino Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología

Dicta leyes en materia ambiental.Ratifica Tratados en materia ambiental.Fiscaliza la actuación del Poder Ejecutivo en materia ambiental.

Poder Judicial No tiene unidad especializada

Administración de Justicia en materia ambiental •Procesos Constitucionales •Procesos Penales •Procesos Civiles •Procesos Contenciosos Administrativos

Ministerio Público No tiene unidad especializada

Titular de la Acción Penal (Delitos Ambientales y su prevención)

Contraloría General de la

República

Gerencia de Medio Ambiente y Patrimonio Cultural

Cautela el uso eficiente, eficaz y económico de los recursos del Estado y la legalidad de la ejecución del presupuesto del sector público y de los actos de las instituciones sujetas a control.Elaboración propia


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Defensoría del Pueblo

Adjuntía para los Servicios Públicos y el Medio Ambiente

Se encarga de proteger los derechos de los ciudadanos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, mediante la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal.

b. Competencias Regionales

Los gobiernos regionales, instalados en el año 2003, vienen asumiendo paulatinamente nuevas competencias en materia de regulación ambiental. No obstante, este proceso no está carente de riesgos que ilustraremos a continuación.

i. Gobierno Regional

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales ha asignado, a estos últimos, funciones de la mayor importancia en materia ambiental. Sin embargo el proceso se encuentra en una etapa incipiente dentro de la transferencia de funciones. No obstante se presentan algunos problemas con miras al manejo ambiental.

Los gobiernos regionales y locales ejercen sus funciones y atribuciones de conformidad con sus respectivas leyes orgánicas y lo dispuesto en la Ley General del Ambiente. Las autoridades regionales y locales con competencia ambiental, coordinan y consultan entre sí, y con las autoridades nacionales, con el fin de armonizar sus políticas, evitar conflictos o vacíos de competencia y responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos y fines de la Ley General del Ambiente y del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

Para el diseño y aplicación de políticas, normas e instrumentos de gestión ambiental de nivel regional y local, se tienen en cuenta principios, derechos, deberes, mandatos

y responsabilidades establecidos en LGA y normas que regulan el SNGA; el proceso de descentralización; y aquellas nacionales sobre ordenamiento ambiental, protección de los recursos naturales, diversidad biológica, salud y protección de la calidad ambiental.

Viendo ahora los problemas del modelo escogido, debemos reconocer en primer lugar, que existe poca relación entre las regiones y la gestión del territorio y sus condicionantes ambientales. Esto lleva a que no se manejen apropiadamente externalidades claves. El caso de la gestión de los recursos hídricos (y otros) en la cuenca es un ejemplo palpable del tema. Quizás el proceso de macrozonificación pueda corregir esta dificultad.

Por su parte, la Ley habría abierto la posibilidad de dictar normativa en el ámbito regional. Las normas regionales y municipales en materia ambiental deben guardar concordancia con la legislación nacional. De hecho, consideramos que el ejercicio de la función normativa regional debe basarse en una norma nacional que lo autorice. El rigor subsidiario deberá aplicarse sólo cuando expresamente lo permita el nivel nacional. Para esto, los gobiernos regionales y locales informan y realizan coordinaciones con las entidades con las que compartan competencias y funciones, antes de ejercerlas.

De otro lado, la concentración de las funciones dentro del nivel regional de gobierno (distribución horizontal regional) también plantea problemas, pues actualmente reproduce el modelo nacional pero a una escala mucho menor. Lo óptimo es en este caso concentrar las funciones dentro de un solo órgano, la Gerencia de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente.

Por último, debemos considerar que hacia inicios del año 2008 los gobiernos regionales recibirán un conjunto importante de nuevas funciones como parte del proceso de transferencia de funciones, incluyendo las establecidas en el artículo 53° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Elaboración propia


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Funciones Ambientales Establecidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y en el Proceso de Transferencia de Funciones41

Generales

Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental en concordancia con los Planes de los Gobiernos locales.

Implementar el Sistema Regional de Gestión Ambiental en coordinación con las Comisiones Ambientales Regionales.

Formular, coordinar, conducir y supervisar la aplicación de las estrategias regionales respecto a la diversidad biológica, y sobre el cambio climático dentro del marco de las estrategias nacionales respectivas.

Proponer la creación de las áreas de conservación regional y local en el marco del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Promover la educación e investigación ambiental en la Región e incentivar la participación ciudadana en todos los niveles

Preservar y administrar en coordinación con los Gobiernos Locales, las reservas y áreas naturales protegidas regionales que están comprendidas íntegramente dentro de su jurisdicción, así como los territorios insulares, conforme a ley

Controlar y supervisar el cumplimiento de las normas ambientales nacionales en su respectiva jurisdicción (de acuerdo a las transferencias sectoriales que se señalan a continuación).

Sector Agrario

Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco de las entidades de cuencas y las políticas de la autoridad nacional de aguas.Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento de

riego, manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y de suelos.

Fomentar sistemas de protección de biodiversidad y germoplasma.

Sector Minero

Aprobar y supervisar evaluaciones ambientales y sus modificaciones para Pequeña Minería y Minería Artesanal

Implementar acciones correctivas para pequeña minería y minería artesanal, e imponer sanciones correspondientes.

Ejecutar el Plan Anual de Fiscalización (para pequeña minería, minería artesanal y exploraciones) en base a los Términos de Referencia señalados en dicho plan con el objetivo de:

•Realizar las inspecciones en campo.•Emitir los respectivos Informes de Fiscalización.•Proceder a aplicar sanciones correspondientes para la pequeña

minería y minería artesanal.

Administrar y alimentar el Inventario Regional Total de Pasivos Ambientales existentes y prevención de conflictos en zonas de interés.

Aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) de su circunscripción, implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes. Para esta función se transferirán las siguientes facultades:

- Procesar y analizar la información estadística sobre los reportesde monitoreo de emisiones y efluentes de las actividades de pequeña minería y minería artesana.

- Evaluar, aprobar y supervisar planes de cierre de las actividades de pequeña minería y minería artesanal.

- Evaluar y aprobar planes de cierre de los pasivos ambientales de la pequeña minería y la minería artesanal.

Sector Electricidad

Evaluar y aprobar EIA para actividades eléctricas (distribución eléctrica inferior a 30MW).

41 Esta información estaba basada en lo establecido por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y por el Decreto Supremo Nº 068-2006-PCM.


114 115


Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para las actividades eléctricas (Distribución Eléctrica cuya demanda máxima sea inferior a 30 MW).

Elaborar y promover estudios ambientales y sociales necesarios para el desarrollo de las actividades del sector.

Elaborar y promover programas de protección ambiental y desarrollo sostenible.

Coordinar Talleres previos a la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado.

Coordinar y presidir las Audiencias Públicas de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado.

Sector Hidrocarburos

Evaluar y aprobar EIA grifos, estaciones de servicio y gasocentros.

Evaluar y aprobar de ser el caso los Estudios de Impacto Ambiental para la instalación de los Establecimientos de Venta al Público de Gas Natural Vehicular - GNV.

Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para las actividades de hidrocarburos (Grifos, Estaciones de Servicios, Plantas Envasadoras de Gas Licuado de Petróleo - GLP y Gasocentros).

Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para los Establecimientos de Venta al Público de Gas Natural Vehicular - GNV.

Elaborar y promover estudios ambientales y sociales necesarios para el desarrollo de las actividades del sector.

Elaborar y promover programas de protección ambiental y desarrollo sostenible.

Coordinar Talleres previos a la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado.

Coordinar y presidir las Audiencias Públicas de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado.

Aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) de su circunscripción, implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes. Para esta función se transferirán las siguientes facultades:

- Evaluar y aprobar, de ser el caso, las declaraciones de impacto ambiental para la instalación de los establecimientos de Venta al Público de Gas Natural Vehicular – GNV.

- Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para las actividades de hidrocarburos (Grifos, Estaciones de Servicio, Plantas Envasadoras de Gas Licuado de Petróleo – GLP y Gasocentros).

- Evaluar y aprobar, de ser el caso, los planes de abandono para las actividades eléctricas (Distribución Eléctrica cuya demanda máximo no sea mayor de 30 MW).

Sector Turismo

Verificar el cumplimiento de las normas de medio ambiente y preservación de los recursos naturales de la región, relacionadas con la actividad turística.

Sector Pesquero

Promover la investigación e información acerca de los servicios tecnológicos para la preservación y protección del medio ambiente.

Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas técnicas en materia de pesquería.

Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.

Sector Salud

Difundir, aplicar y evaluar las normas de funcionamiento de servicios públicos en salud ambiental y ocupacional en el ámbito regional.


116 11�


Identificar, priorizar y evaluar las condiciones y problemas de salud ambiental y ocupacional en la región en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.

Promover y desarrollar experiencias y/o modelos regionales de operación y gestión de cuidados de salud ambiental y ocupacional, en el marco de las políticas y normas nacionales.

Promover y preservar la salud ambiental de la región. Para esta función se transferirá las siguientes facultades:

- Definir carteras de servicios en salud ambiental y ocupacional de la región en su objeto de competencias.

- Organizar, dirigir y gestionar sistemas regionales de soporte de laboratorio para temas ambientales y ocupacionales.

- Promover, proteger y garantizar los derechos ciudadanos en salud ambiental y ocupacional; y promover la participación de la población en el cuidado de la salud ambiental, coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.

- Certificar, autorizar y vigilar la construcción, habilitación y conservación de cementerios y servicios de funerarios y vigilar su cumplimiento, en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.

- Otorgar y control los registros sanitarios, en concordancia con las normas, preceptos y regulaciones nacionales, en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito, con relación a:

a) Rellenos sanitarios provinciales; b) Vertimientos de aguas residuales.

- Controlar las emisiones contaminantes en agua, aire y suelos en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.

- Conducir la vigilancia y las acciones sectoriales e intersectoriales de promoción, protección y recuperación de la salud ambiental y ocupacional en el ámbito regional, en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.

- Conducir, controlar y evaluar unidades de gestión de servicios regionales de salud ambiental y ocupacional y redes de salud.

- Supervisar, monitorear y evaluar el proceso de salud ambiental y ocupacional en el ámbito regional.

Sector Educación

Desarrollar la metodología y procedimientos sobre diversificación curricular.

Diversificar los currículos nacionales, incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, económica, productiva y ecológica, respondiendo a las necesidades e intereses de los educandos.

Fuente: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Decreto Supremo Nº 068-2006-PCM Elaboración propia

ii. Comisiones Ambientales Regionales

De conformidad con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y el Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, el nivel regional cuenta con un espacio de concertación de las políticas ambientales, en donde participa el sector público, el privado y la sociedad civil. Hoy existen 2� Comisiones Ambientales Regionales en funcionamiento.

c. Competencias Municipales

Tanto las municipalidades provinciales como las distritales, así como las municipalidades rurales (colaboración en la gestión de los recursos naturales) y la Municipalidad de Lima Metropolitana, cuentan con funciones ambientales desarrolladas por la Ley Orgánica respectiva.

i. Municipalidad

Existe una importante tradición de gestión ambiental en las ciudades. Se han encargado desde hace mucho tiempo de algunas áreas clásicas, como la gestión de las áreas verdes, la reducción de la contaminación en las zonas urbanas (en especial las fuentes móviles), y el manejo de los residuos sólidos. No obstante, la Ley Orgánica de Municipalidades ha considerado un conjunto importante de funciones ambientales.


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Funciones Municipales Específicas en Materia Ambiental (no incluye las funciones que requieren de proceso de transferencia)

Municipalidad Funciones

Municipalidad Provincial

Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia ambiental, en concordancia con las políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales.

Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar la participación ciudadana en todos sus niveles.

Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus funciones.

Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestión ambiental.

Regular y controlar el proceso de disposición final de desechos sólidos en el ámbito provincial.

Regular y controlar la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente (en el marco de las normas nacionales).

Administrar y reglamentar directamente o por concesión el servicio limpieza pública y tratamiento de residuos sólidos, cuando por economías de escala resulte eficiente centralizar provincialmente el servicio.

Aprobar la regulación provincial respecto del otorgamiento de licencias de acuerdo con las normas técnicas de la materia, sobre Estudios de Impacto Ambiental.

Ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o servicios cuando su funcionamiento esté prohibido legalmente y constituya peligro, o cuando estén en contra de las normas reglamentarias o produzcan olores, humos, ruidos u otros efectos perjudiciales para la salud o tranquilidad del vecindario.

Municipalidad Metropolitana (adicionales a las funciones provinciales)

Constituir, organizar y administrar el sistema metropolitano de parques, integrado por parques zonales existentes, parques zoológicos, jardines botánicos, bosques naturales y áreas verdes ubicadas en el Cercado de Lima, en forma directa o a través de sus organismos descentralizados o de terceros mediante concesión.

Coordinar los procesos interinstitucionales de saneamiento ambiental que se desarrollan en su circunscripción;

Organizar el Sistema Metropolitano de Tratamiento y Eliminación de Residuos Sólidos, limpieza pública y actividades conexas, firmar contratos de concesión de servicios, así como controlar su eficaz funcionamiento;

Fomentar la ejecución de programas de educación ecológica;

Controlar las epidemias que puedan afectar a la fauna de la metrópoli.


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Municipalidad Distrital

Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia ambiental, en concordancia con las políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales.

Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar la participación ciudadana en todos sus niveles.

Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus funciones.

Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestión ambiental.

Proveer del servicio de limpieza pública determinando las áreas de acumulación de desechos, rellenos sanitarios y el aprovechamiento industrial de desperdicios.

Fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente (en el marco de la normativa nacional y provincial).

Administrar y reglamentar, directamente o por concesión el servicio de residuos sólidos, cuando esté en capacidad de hacerlo.

Municipalidades ubicadas en zonas

rurales

Además de las competencias básicas, tienen a su cargo aquellas relacionadas con la promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradación ambiental con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo; en el marco de los planes de desarrollo concertado.

ii. Comisiones Ambientales Locales / Municipales

Al igual que los gobiernos regionales, también las municipalidades deben crear Sistemas Locales de Gestión Ambiental, como parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. En este caso, el espacio de concertación es la Comisión Ambiental Local. Ahí deberán discutirse los principales problemas ambientales que afectan su localidad, buscando generar soluciones creativas y participativas al problema.

d. Soluciones a los Problemas de Competencia

Una preocupación central, que ya hemos señalado, lo constituye la solución de los posibles conflictos de competencia que se planteen, aun con las mejoras que pudieran producirse en el modelo de distribución de competencias peruano. Son tres las principales herramientas desarrolladas.

i. La Reforma Normativa. El Grupo Técnico Nacional de Competencias y Funciones Ambientales

Un esfuerzo que ha impulsado tanto la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental como la Ley General del Ambiente fue la creación de un Grupo Técnico Nacional de composición público privada, destinado a discutir los problemas de competencia ambiental. El grupo ya concluyó la etapa de diagnóstico y ha identificado los principales problemas en la implementación de mejoras

Fuente: Ley Orgánica de Municipalidades. Elaboración propia


122 123


al modelo actual. Culminó de elaborar, en diciembre de 2006, un proyecto de reglamento para el ordenamiento de las competencias ambientales, en los tres niveles de gobierno el cual contó con el consenso de instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil.

ii. Tribunal de Solución de Controversias Ambientales

Adicionalmente se ha previsto un mecanismo para la solución de casos particulares. Así, de acuerdo con el artículo 54° de la Ley General del Ambiente, cuando en un caso particular, dos o más entidades públicas se atribuyan funciones ambientales de carácter normativo, fiscalizador o sancionador sobre una misma actividad, le corresponde a la Autoridad Ambiental Nacional a través de su Tribunal de Solución de Controversias Ambientales, determinar cuál de ellas debe actuar como la autoridad competente. La resolución de la Autoridad Ambiental Nacional es de observancia obligatoria y agota la vía administrativa. Esta disposición es aplicable en caso de conflicto entre:

a) Dos o más entidades del Poder Ejecutivo.b) Una o más de una entidad del Poder Ejecutivo y uno o

más gobiernos regionales o gobiernos locales.c) Uno o más gobiernos regionales o gobiernos locales.

iii. Tribunal Constitucional

Existen otros supuestos, en los cuales el Tribunal Administrativo del CONAM no vería el tema, pues la función o atribución específica en conflicto no ha sido asignada directamente por la Constitución o por sus respectivas Leyes Orgánicas, en cuyo caso la controversia la resuelve el Tribunal Constitucional.

4.7. Desafíos del Estado Ambiental: Distribución de Competencias, Eficiencia, Eficacia y Legitimidad

Del análisis planteado se derivan temas que consideramos los principales desafíos en el proceso de distribución de competencias.

En primer lugar, el fortalecimiento de la Autoridad Ambiental Nacional y la definición precisa de su rol regulador, sea como subsidiario de las entidades sectoriales y subnacionales, o como regulador de actividades de importancia nacional.

En segundo lugar, la definición de las funciones que deben quedar en las entidades sectoriales (posiblemente sólo las normativas y políticas), pasando la aplicación de las mismas a los niveles subnacionales de gobierno. Otra posibilidad lo constituye la separación de funciones entre el órgano promotor de la inversión y el órgano regulador ambiental en el nivel nacional, para posteriormente descentralizar las funciones ambientales.

Un tercer reto lo constituye la necesidad de generar un proceso de transferencia de funciones ordenado y coordinado (por la distribución horizontal nacional) que permita una secuencia lógica y que esté acompañada de la generación de capacidades en los niveles subnacionales de gobierno.

Un cuarto punto lo conforma la macroregionalización y la relevancia de incluir la variable ambiental en la definición de los espacios territoriales que constituirán las futuras regiones.

Un quinto aspecto consiste en precisar las funciones regionales y municipales, buscando no generar mayores cargas funcionales de las que pueden manejar de forma razonable en el mediano plazo. Esto implica además concentrar funciones en órganos especializados y no dispersar dichas competencias (modelo concentrador de distribución horizontal subnacional).

Finalmente, un sexto elemento apunta al fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, clave en el modelo de coordinación transectorial actual, pero igualmente importante para cualquier otro diseño institucional.

La distribución de competencias, teniendo un componente técnico y jurídico vinculado con su eficiencia y eficacia, implica también un esfuerzo para hacer al Estado más creíble, por lo que no debe dejarse de lado este punto al momento de decidir la distribución de las funciones.

CAPITULO

125

Evaluando el Desempeño de la Gestión Pública Ambiental5

La descripción histórica y formal realizada en el capítulo anterior nos ha mostrado el diseño legal de nuestras instituciones ambientales y el modelo de distribución de tareas actualmente vigente. Sin embargo, no es posible juzgar el funcionamiento de las instituciones a partir de la simple descripción formal. Requerimos indicadores que nos brinden señales más claras sobre los problemas existentes y sus posibles causas. En el presente capítulo intentaremos desarrollar estos puntos.

5.1. Criterios para Juzgar Nuestra Política Ambiental

La percepción sobre la gravedad de los problemas ambientales ha ido en constante aumento durante los últimos años42. No obstante, sigue siendo un tema de poca prioridad en comparación con otras preocupaciones públicas como el desempleo, la pobreza, la corrupción y la inseguridad ciudadana.43 Muchos factores han contribuido al creciente interés público en lo ambiental, pero sin duda la amplia cobertura mediática dada al problema del cambio climático global y algunos problemas ambientales específicos (por ejemplo el caso del Centro Metalúrgico de La Oroya, o los conflictos ocurridos con la minería en Cajamarca y Piura), han tenido una participación importante crucial. Al mismo tiempo, han aparecido diversos estudios que ha concluido o recomendado reformas importantes al modelo regulatorio peruano.44 En resumen, estos documentos señalan una situación caracterizada por:

42 Ver Barómetro de la Universidad de Lima sobre problemas ambientales.43 Ver Encuesta Nacional sobre Corrupción, elaborada por Apoyo en octubre de 2006 a pedido de ProEtica.44 Entre estos tenemos, el Informe del Banco Mundial sobre la minería, (BANCO MUNDIAL 2005), el Análisis Ambiental de País del Banco Mundial (WORLD BANK 2006), los Informes Defensoriales N° 116 y N° 125 sobre la contaminación del aire y la gestión de residuos sólidos municipales, respectivamente y el Informe Extraordinario de la Defensoría del Pueblo sobre los conflictos socioambientales derivados de las actividades extractivas, así como el informe producido por el Grupo de Diálogo Minero sobre la necesidad de una Autoridad Ambiental Independiente.


126 12�


a) Una autoridad ambiental nacional débil (el Consejo Nacional del Ambiente), con funciones básicamente de coordinación que a partir del año 2004 han sido ampliadas en alguna medida con la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (2004)45 y en especial con la Ley General del Ambiente (2005)46, y con pocos recursos disponibles.4�

b) La debilidad del modelo de distribución sectorial de competencias descrito en el capítulo anterior, el cual se ha mostrado poco efectivo tanto para desarrollar una institucionalidad eficaz como en la tarea de generar confianza en la ciudadanía sobre la actuación del Estado en la materia. Así, sectores de la mayor importancia como la industria pesquera o el saneamiento carecen de normas tan básicas como los límites máximos permisibles, mientras que carecemos a la fecha de un reglamento que regule un instrumento tan básico como la evaluación de impacto ambiental.

c) Costos muy altos de la falta de regulación eficaz, 3.9% del PBI anual (alrededor de 8.2 billones de soles) según el Banco Mundial (2006), mientras que el gasto público ambiental es claramente bajo (alrededor de 150 millones de dólares al año para todo el Estado en el año 2002) (ABUGATTAS). Es decir, cada año cada peruano o peruana pierde más de 100 dólares por causas ambientales, mientras que de sus impuestos sólo gasta el Estado 5 dólares, llegando a 13 si sumamos la inversión de los privados.

A esta situación, debemos agregar el factor del Acuerdo de Promoción Comercial suscrito entre el Perú y los Estados Unidos de Norteamérica, el cual ha incluido obligaciones ambientales explícitas, lo cual no

45 Ley N° 28245. Es importante señalar que esta norma fue promulgada por el Congreso de la República, en vista que se aceptaron las observaciones planteadas por el Poder Ejecutivo al proyecto original, que entre otras cosas creaba la Procuraduría Ambiental y le otorgaba al CONAM rango ministerial.46 Ley N° 28611. Esta norma fue aprobada luego de un complejo proceso que se extendió por casi dos años. En su última etapa fue aprobada a pesar de la oposición abierta de varios sectores empresariales, en especial a cuatro artículos que finalmente fueron incluidos parcialmente en la citada Ley.47 El presupuesto del CONAM ha oscilado entre los 8 y los 10 millones de soles al año. A esto hay que agregar algunos recursos de la cooperación internacional, que aliviaron en alguna medida las carencias financieras de esta institución.

implicará, naturalmente, la solución automática de los problemas de gestión, pero que, sin duda, contribuirá a generar la necesidad de reformar con urgencia la institucionalidad ambiental.

El análisis de la política ambiental pone en relieve estos problemas. Los criterios que propondremos servirán para comprender, criticar, así como para orientar la reforma de la gestión pública ambiental.

Desde nuestro punto de vista son cinco los criterios básicos a considerar:

a) La cobertura regulatoria, es decir, el grado en el cual las áreas o actividades que generan los principales impactos negativos están adecuadamente cubiertas, mediante instrumentos de gestión ambiental o políticas públicas específicas.

b) La calidad de las normas y de las políticas que se dictan, lo cual incluye su propia viabilidad y potencial eficacia. El denominado enfoque de derechos puede ser muy útil al momento de evaluar este punto.48

c) La capacidad de las instituciones existentes para aplicar las políticas y normas ambientales así como los niveles de cumplimiento existentes.

d) La cantidad y la eficiencia en el uso de los recursos asignados para cumplir los puntos anteriores.

e) El nivel de apertura del modelo regulatorio a la participación de terceros, mediante políticas de participación, transparencia y acceso a la información pública.

Desde luego, al final, la eficacia de las políticas dependerá del logro de mejoras sustantivas en los indicadores ambientales (calidad del agua, del aire, del suelo, especies amenazadas, ecosistemas en peligro, etc.). En tal sentido consideramos que un primer criterio es la cifra de

48 El enfoque de derechos se constituye en un “…instrumento metodológico que usa el discurso de la teoría constitucional e internacional de los derechos humanos, pero incorporando una dimensión política en el análisis.” La exigibilidad de los derechos o su realización no depende necesariamente de los tribunales jurisdiccionales, o de los procedimientos judiciales de carácter formal, en especial los denominados derechos económicos, sociales y culturales. Para su realización se requiere precisamente tanto de las políticas públicas, de la regulación estatal como de la participación activa de la población. El enfoque de derechos hace que la práctica del desarrollo pase de focalizarse en la identificación y satisfacción de necesidades a buscar que las personas reconozcan y reclamen los derechos recogidos en los tratados sobre derechos humanos, más allá del mecanismo judicial o del reclamo de mayores presupuestos (ALZA: 132-133).


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pérdida que sufre el país como resultado del deterioro ambiental. El estudio de Larsen y Strukova citado por el Banco Mundial (2006: 12) estimó que el costo económico de la degradación ambiental en el Perú, considerando la reducción de los recursos naturales, los desastres naturales, y los servicios ambientales inadecuados (tales como la sanidad inadecuada) sumaban, como ya señalamos, 8.2 billones de soles, equivalentes al 3.9% del producto bruto interno en el año 2003, datos basados en estimaciones muy conservadoras, por lo que existe una gran posibilidad de que los costos sean aún mayores. Sí consideramos el nivel de impacto de los distintos factores de deterioro tendremos una visión bastante precisa de las prioridades reales en materia ambiental. Así, tomando en cuenta el citado estudio, los problemas, en orden de importancia son:

1.El inadecuado abastecimiento de agua;2.La sanidad e higiene; 3.La contaminación atmosférica urbana;4.Los desastres naturales;5.La contaminación por plomo; 6.La contaminación del aire en locales cerrados�.La degradación del suelo agrícola8.La deforestación9.La inadecuada recolección de desechos sólidos en los hogares

Fuente: (BANCO MUNDIAL 2006: 12)

Sin embargo, no basta con conocer cuál es la situación de la degradación. También es bueno comparar nuestro desempeño en comparación con otros países de similares características. El mismo estudio del Banco Mundial realiza dicho análisis, y tampoco los resultados son halagadores, como veremos en el siguiente gráfico.

Fuente: (BANCO MUNDIAL 2006: 13)

El Perú aparece claramente rezagado respecto de países como Colombia, que enfrentan dificultades de regulación similares a las nuestras, tanto en materia de la oferta, como en la demanda, al ser igual que nosotros, un país megadiverso.

Es evidente que el Estado (y la sociedad en su conjunto) han sido hasta el momento ineficaces para atender el problema de los costos de la deterioro ambiental. Sin embargo, necesitamos entender las fallas del propio modelo regulatorio. Para tal fin, trataremos de ilustrar mediante algunos indicadores la situación actual de la gestión ambiental, pasando primero por una evaluación general, para luego desarrollar los cinco criterios que líneas atrás mencionamos.

5.2 Evaluación General de la Política Ambiental

Uno de los indicadores disponibles sobre nuestro modelo de regulación lo ofrece el informe elaborado por ESTY y PORTER sobre competitividad y regulación ambiental. Aquí el Perú apareció en el año 2001 en el puesto 50 entre �1 países respecto del índice de regulación ambiental. Realizando una corrección considerando el ingreso per capita, nuestro país ocupó el puesto 14 entre 28 países

Sanidad, abastecimiento de agua

Contaminación atmosferica del agua

Desastres naturales

Exposición al plomo

Contaminación del aire en locales cerrados

Degradación del suelo

Deforestación

Recolección de derechos municipales

0,0% 0,1% 0,2% 0,3% 0,4% 0,5% 0,6% 0,�% 0,8% 0,9% 1,0% 1,1%

Costos de Degradacion Ambiental Anual(% del PBI)

Egipto Perú Colombia Líbano Argelia Siria Marruecos Túnez0,0%

0,3%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

Costos de Degradación Ambiental (Salud y Calidad de vida)

Fuente: Libano y Túnez; Sarraf, Larsen y Owaygen(2004); Argelia Ministerio de GestiónTerritorial y Ambiental, 2002; Egipto: Banco mundial (2003) Marruecos: Banco Mundial(2003); Siria: Saffaf, Bolt y Larsen (2004); Jordania METAP (2000). Nota:Los Costos en el Perú incluye efectos sobre la salud y desastres naturales.


130 131


de ingresos iguales o menores a 6.500 dólares per cápita (países de ingresos bajos), estando prácticamente en la media de este grupo. Entonces, el factor ingreso no explica el nivel de desarrollo institucional ambiental. Precisamente ESTY y PORTER se preguntaban sobre las razones que explicaban las diferencias entre países de ingresos similares, tomando como ejemplo los casos de Costa Rica (puesto 36), Panamá (42) y del Perú (50). Es importante indicar que en el mismo año de la evaluación de la regulación, el Perú ocupó el lugar 55 entre los mismos países considerando su PBI, y el 63 tomando en cuenta el índice de competitividad. Desde luego, el contexto legal y socioeconómico tiene una gran importancia, pero, como explicamos en la introducción, consideramos que los principales obstáculos para la reforma se encuentran en las características y los incentivos que tienen actualmente los actores que han tenido un papel central en las reformas institucionales ambientales en otros países.

Es interesante que a junio de 200�, el Perú aparezca en el lugar 52 entre 1�8 economías nacionales en el ranking elaborado por el Banco Mundial respecto de la facilidad para hacer negocios, justamente delante de países como Panamá, Costa Rica y Colombia (WORLD BANK 200�). Por lo tanto, sí se logra mejorar la regulación ambiental, el Perú podría aumentar su posición en relación a otros países, convirtiéndose en un lugar mejor para hacer negocios.

En este punto es importante resaltar que la insatisfacción sobre los avances en la consolidación de las políticas e instituciones ambientales es un aspecto compartido en América Latina (GABALDON y RODRIGUEZ). Nicolo Giglo ha afirmado que “la experiencia indica que los esfuerzos desplegados en la región para revertir las tendencias negativas, que han sido muchos, sólo han servido para que determinados procesos deteriorantes (sic) atenúen sus pendientes negativas, sin modificar sus signos” (236). El aspecto sobre el cual queremos hacer hincapié es el encontrarnos rezagados aún frente a nuestros vecinos sometidos a restricciones similares. Es decir, que nuestro éxito en al menos atenuar la pendiente negativa del deterioro ambiental ha sido menor que el logrado por nuestros pares.

Otro indicador de esta debilidad comparativa es la enorme importancia que tienen los conflictos socioambientales en el total de conflictos abiertos y latentes que reporta periódicamente la Defensoría del Pueblo. La cifra está superando ya el 40% del total de los conflictos

registrados. Como vimos en el análisis de los incentivos que generan las economías basadas en la explotación de recursos naturales que carecen de una institucionalidad pública fuerte, este resultado es completamente explicable. Pero, no es el peor resultado posible. Conforme las actividades extractivas se desplacen a zonas ocupadas por las comunidades campesinas y nativas, el riesgo del conflicto será mayor, y a esto no ayuda un Estado sobre el cual no se tiene confianza. Tambogrande (Piura), el Cerro Quillish (Cajamarca) y Majaz (Piura) son buenos ejemplos. Desde luego también hay casos positivos, pero en ellos las empresas además de adoptar políticas sensatas, han terminado por asumir los costos de la ausencia del Estado, lo cual también les ha traído problemas, como en el caso de Antamina (Ancash). El contraste lo ofrece la minería informal, que siendo altamente contaminante (considerando su escala) no se encarga precisamente de cubrir los costos de la falta de institucionalidad pública, por lo que el mismo es trasladado a las comunidades, o al propio Estado en el largo plazo (como en el caso de la minería aurífera informal en Madre de Dios y en Puno).

5.3 Poca Regulación Ambiental (y no tan buena)

A partir de los cinco puntos referidos, que conforman en términos prácticos la política ambiental del país, podemos pasar a analizar la situación institucional actual del país.

a. Cobertura Regulatoria

Existen importantes áreas que requieren ser reguladas ambientalmente que sin embargo carecen de normas y políticas a pesar de existir en muchos casos mandatos legales explícitos. Así, se carece de normas de calidad en materia de aguas y suelo, así como Límites Máximos Permisibles para la industria pesquera, casi todos los subsectores industriales, la infraestructura urbana y la de saneamiento (salvo, parcialmente, la infraestructura de residuos sólidos), etc.). En el caso de otras normas, falta regular parámetros específicos (por ejemplo, el PM 2.5 y el cadmio en el ECA de Aire). Aunque existen normas que obligan a su desarrollo, se sigue careciendo de normas que regulen transectorialmente la evaluación de impacto ambiental49 y la fiscalización ambiental.50

49 La Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley N° 27446, se dictó en el año 2001, y acaba de cumplirse el 6 año sin reglamento, a pesar de contar con distintos proyectos desde el año 2003.50 La Ley General del Ambiente, de octubre del año 2005, estableció la necesidad de dictar esta norma. A pesar de que en noviembre de 2006 se remitió el proyecto respectivo a la Presidencia del Consejo de Ministros a la fecha no se conoce la situación del mismo.


132 133


Un buen ejemplo de los problemas en ésta área lo representa la aplicación de la Ley N° 2881� dictada en el año 2006, la cual estableció que el CONAM, que dirige el proceso de elaboración y revisión de Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y Límites Máximos Permisibles (LMP), de conformidad con la Ley General del Ambiente, culminará dicho proceso en un plazo que vence en julio del año 2008.

Con este fin, mediante el Decreto del Consejo Directivo del CONAM N° 029-2006-CONAM/CD, aprobado el 8 de noviembre del año 2006, se estableció el cronograma de aprobación progresiva de los ECA y LMP. Los ministerios, bajo responsabilidad, debieron haber prestado su colaboración y realizan las acciones que le hubieran sido requeridas por el CONAM para cumplir con estos plazos.

Sin embargo, a diciembre de 200�, estando a seis meses de culminar el plazo establecido por Ley (doce de acuerdo con la norma dada por el CONAM), ni un solo ECA o LMP había sido aprobado, excediéndose en muchos casos los plazos establecidos por el propio CONAM. Veamos cuál era la situación en dicho momento.

ECA o LMP Fecha que debió ser aprobado

Responsables

Actualización del ECA de Aire para Dióxido de Azufre para 24 horas

Marzo de 200� CONAM/Gesta Aire

Elaboración del ECA de Aire para compuestos orgánicos volátiles

Abril de 200� CONAM/Gesta Aire

Elaboración del ECA de Aire para Hidrocarburos Totales


Elaboración del ECA de Aire para Material Particulado PM 2.5


Elaboración del ECA de Aire para Sulfuro de Hidrógeno


Elaboración de ECA de Aire para metales pesados: cadmio, arsénico, antimonio, bismuto y talio

Marzo de 200� CONAM/Gesta Aire

Elaboración de ECA de agua para 80 parámetros agrupados por uso

Noviembre de 2006

CONAM-INRENA-DIGESA

Elaboración de ECA para suelo: pH, conductividad, Cadmio (Cd), Mercurio (Hg), hidrocarburos totales (HT), Bario (Ba), Plomo (Pb)

Noviembre de 200�

CONAM

Elaboración del LMP de efluentes de infraestructura de residuos sólidos

Marzo de 200� DIGESA

Elaboración del LMP de emisiones vehiculares en ciudades de altura

Setiembre de 200�

CONAM-MTC

Modificatoria del LMP de radiaciones no ionizantes

Enero de 200� MTC

Elaboración de LMP de ruido para fuentes móviles (vehículos mayores y menores – ferrocarriles)

Diciembre de 200�

MTC

Elaboración de LMP de ruido en inmediaciones de aeropuertos

Diciembre de 200�

MTC

Elaboración de LMP de ruido en actividades de telecomunicaciones

Diciembre de 200�

MTC

Elaboración de LMP para emisiones de vehículos menores

Diciembre de 200�

MTC


134 135


Elaboración de LMP para emisiones de gases, partículas y vapores de Plantas de mezcla asfáltica

Diciembre de 200�

MTC

Elaboración de LMP para emisiones de partículas de Plantas de chancado empleadas en proyectos viales

Diciembre de 200�

MTC

Elaboración de LMP de efluentes industriales en las redes colectoras de aguas residuales

Julio de 200� VIVIENDA

Elaboración de LMP de ruido en actividades de construcción y edificación

Diciembre de 200�

VIVIENDA

Elaboración de LMP de emisiones y material particulado para actividad pesquera y harinera

Marzo de 200� PRODUCE

Elaboración de LMP de efluentes del agua de bombeo y de cola

Diciembre de 2006

PRODUCE

Elaboración de LMP de emisiones de Dióxido de Azufre de la Industria Cementera

Diciembre de 2006

PRODUCE

Elaboración de LMP de emisiones de Sulfuro de Hidrógeno y amoniaco de la industria del papel

Diciembre de 2006

PRODUCE

Elaboración de LMP de emisiones de Partículas, Óxido de Nitrógeno, Dióxido de Azufre, Hidrocarburos Totales, Monóxido de Carbono, y Material Particulado PM 10

Enero de 200� PRODUCE

Elaboración de LMP de ruido para actividades pesqueras

Diciembre de 200�

PRODUCE

Elaboración de LMP de emisiones para industrias del hierro y acero

Diciembre de 200�

PRODUCE

Elaboración de LMP de efluentes para industrias del hierro y acero

Diciembre de 200�

PRODUCE

Elaboración de LMP de ruido para actividades manufactureras

Diciembre de 200�

PRODUCE

Elaboración de LMP para ruido de actividades domésticas, comerciales y de servicio

Diciembre de 200�

Municipalidades Provinciales

Fuente: Decreto del Consejo Directivo del CONAM N° 029-2006-CONAM/CD, del 8 de noviembre de 2006

Elaboración propia

A esto hay que agregar que el Decreto Supremo N° 033-200�-PCM, publicado el 5 de abril de 200�, estableció medidas contrarias a la Ley General del Ambiente al señalar que la responsabilidad de elaborar los proyectos de normas corresponden en varios casos a los sectores (ministerios). Además, sólo parece regular las normas que aparecen en el Cronograma de Aprobación de ECA y LMP, dejando de lado otras normas no priorizadas pero igualmente importantes, ya sea a nivel de modificación (por ejemplo los LMP del sector minero) o de elaboración (por ejemplo los LMP de otro subsectores industriales).

Otro ejemplo de cobertura inapropiada es la evaluación de impacto ambiental. Muchas actividades como las plantas de tratamiento de aguas residuales urbanas carecen a la fecha de una regulación específica en la materia, mientras que se les exige evaluación de impacto ambiental a restaurantes en las playas. Veamos la lista actual de actividades que requieren evaluación de impacto ambiental.


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Tipo de Proyectos que requieren pasar por el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental

Actividades MinerasConcesión Minera, beneficio, labor general y de transporte minero. Actividades mineras que pasen de la etapa de exploración a la de explotación.Ampliaciones de producción en sus operaciones o tamaño de planta de beneficio superior al 50%Exploración Minera (no está sujeta a EIA sino a Evaluación Ambiental, qué es una figura similar)

Actividades de HidrocarburosInicio de actividad de exploración sísmica en Hidrocarburos, ampliación de las líneas sísmicas en la misma área y el mismo lote.Inicio de actividad o ampliación de área de perforación para exploración, o ampliación del programa exploratorio en la misma área y el mismo lote.Inicio de actividad de perforación de desarrollo o ampliación en nuevas áreas dentro del mismo lote.Ampliación del programa de perforación en la misma área y mismo lote.Inicio de actividades de facilidades de producción: Instalación de baterías (capacidad), tuberías (Km.), separadores (unidades)Ampliación de facilidades de producciónRecuperación SecundariaInicio de actividades de refinación o su ampliaciónNuevas unidades de procesamiento o ampliación e su capacidad instaladaNueva actividad de almacenamiento de hidrocarburos o su ampliaciónInicio de actividad de transporte por ductos y su ampliaciónEstablecimientos de venta al público de combustiblesGasocentros (GLP uso automotor)Establecimientos de venta al público de gas natural vehicular (GNV)

Inicio de actividad de Planta Envasadora de Gas Licuado de Petróleo o su ampliaciónInicio de actividad de distribución por ductos o su ampliación

Actividades EléctricasGeneración de energía eléctrica que utilice recursos hidráulicos y geotérmicos cuando la potencia instalada sea superior a 10 MW, siempre que se requiera para su ejecución de la utilización de bienes de uso público o la imposición de una servidumbre.La transmisión de energía eléctrica, cuando las instalaciones afecten bienes del Estado y lo requieran la imposición de servidumbre por parte de éste, siempre que se requiera para su ejecución de la utilización de bienes de uso público o la imposición de una servidumbre.La distribución de energía eléctrica con carácter de servicio público de electricidad, cuando la demanda supere los 500 KW, siempre que se requiera para su ejecución de la utilización de bienes de uso público o la imposición de una servidumbre.

Actividades PesquerasEl procesamiento industrial y la instalación de un establecimiento industrial pesquero.La acuicultura.El desarrollo de infraestructura para la actividad de extracción de menor escala y el procesamiento artesanal.La ampliación de capacidad de producción de establecimientos industriales pesqueros.La investigación en los casos que se utilicen espacios acuáticos públicos u operen plantas de procesamiento.La introducción de recursos hidrobiológicos para fines ornamentales.La ampliación de operaciones o modificación de sus condiciones originales de las actividades a que se refieren los incisos anteriores, en los casos que implique riesgo ambiental.

Actividades IndustrialesNuevas operaciones industriales, su ampliación o su relocalización.


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Actividades de Servicios de Residuos SólidosInfraestructura de Residuos Sólidos. Rellenos Sanitarios, Plantas de Tratamiento y Plantas de Transferencia

Actividades de TransporteInfraestructura de Transporte de Uso Público

Elaboración propia

Existen además tres supuestos que obligan a contar necesariamente con EIA por más que la actividad no se encuentre en la lista anterior

Cualquier proyecto que implique la construcción o ubicación de instalaciones que se realicen en área acuática (como muelles, embarcaderos, atracaderos, etc.). En este caso, como parte de la concesión de área acuática se realiza el estudio de impacto ambiental.

Cualquier proyecto que se realice dentro del ámbito de la Autoridad del Proyecto Costa Verde (playas de Lima).

Todas las solicitudes para la realización de alguna actividad, proyecto u obra al interior de un Área Natural Protegida o de su Zona de Amortiguamiento, requieren de la evaluación de su impacto ambiental. En el caso de obras de gran envergadura o de evidente impacto significativo, se requiere la presentación del Estudio de Impacto Ambiental - EIA.

Elaboración propia

Estos ejemplos muestran la debilidad de la cobertura regulatoria ambiental.

b. Calidad de las Normas y Políticas

Muchas de las normas de calidad ambiental se muestran menos exigentes en comparación de sus similares de otros países de la región. Un buen ejemplo de esta situación es el valor diario establecido para el Dióxido de Azufre en el Estándar Nacional de Calidad Ambiental de Aire (350 ug/m3), superior al referente de la OMS (260 ug/m3), que se agrava respecto del valor anual, de 150 para el Perú, que se encuentra entre 60 y 80 de acuerdo con las normas de la OMS, europeas, de EEUU y Canadá.

Otro ejemplo son las normas ambientales para la minería que se comparan en el siguiente cuadro en lo que respecta a los límites máximos permisibles de emisiones atmosféricas de dicha actividad.

Fundiciones de Plomo y Zinc (Banco

Mundial 1998)

Fundiones de Cobre (Banco Mundial 1998)

RM 315-96-EM/VMM

(Perú)

Arsénico 0.1 0.5 25Plomo 0.5 0.2 25Material Particulado

20 20 100

Elaboración propia

En muchas ocasiones la propia norma o política pasa por alto su vinculación con otras medidas, lo que termina por convertirla en inaplicable. Este es el caso de los Límites Máximos Permisibles de emisiones para vehículos automotores, que está vinculada con la política de calidad de los combustibles (especialmente el diesel) y a las revisiones técnicas, áreas que todavía se encuentran en proceso de aplicación.

c. Capacidad Institucional para Aplicar las Normas

Los problemas de aplicación normativa y de políticas constituyen un problema central para el modelo institucional peruano. En algunos casos este punto está mezclado con problemas de corrupción. Incluso se ha llegado al extremo por el cual las entidades con competencias ambientales dejan de exigir abiertamente el cumplimiento de normas ambientales.51 Así, el propio Estado ha generado precedentes de cambio de las reglas favoreciendo el incumplimiento de sus propias normas. El gasto público en materia ambiental no supera los 150 millones de dólares al año (ABUGATTAS). En comparación el propio Ministerio de Energía y Minas ha calculado que el costo de la atención de los pasivos ambientales mineros prioritarios asciende a 250 millones de dólares (BANCO MUNDIAL 2005: 6).

51 El caso más emblemático es la ampliación otorgada a la Empresa Doe Run para el cumplimiento de las obligaciones ambientales adquiridas en virtud de su Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) respecto de sus instalaciones ubicadas en la Ciudad de La Oroya (Junín), lo que implicó primero generar un marco con nombre propio a favor de dicha empresa, que habilitara esta ampliación, para luego mediante otra norma se autoriza formalmente este último punto para el caso de Doe Run.


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d. Eficiencia en el Uso de los Recursos

Este punto no es claro. En general las instituciones con competencias ambientales han trabajado con escasos recursos, sin embargo la ineficacia al momento de lograr el cumplimiento de las normas y políticas ha dejado en un segundo lugar la discusión sobre la eficiencia. No obstante, una inyección de recursos, sin las . principal. Un indicador de este problema lo podemos observar en el comportamiento general del Estado frente a la situación de un aumento sustantivo de los recursos disponibles, y sus limitaciones para mantener niveles de ejecución de gasto alto, tanto en el nivel nacional, como los niveles descentralizados de gobierno.

e. Participación, Transparencia e Información

Tradicionalmente el Estado Peruano ha sido reacio a admitir prácticas participativas y de acceso a la información. La tradición autoritaria y la llamada cultura del secreto han condicionado el accionar de todas las esferas de la actuación de la gestión pública. No obstante, se han realizado desde los años 80 del siglo pasado diversos esfuerzos por ir cambiando esta situación, siendo la gestión ambiental pionera en varios aspectos. No obstante, los incentivos existentes actualmente tienden todavía a restringir muchas áreas a la participación o al acceso a la información pública.52

En resumen, tenemos un modelo regulatorio claramente insuficiente, de baja calidad y construido sobre una estructura burocrática débil, que termina generando incentivos contrarios a políticas promotoras de mejores instituciones y organizaciones públicas ambientales.

Finalmente, debemos resaltar un hecho clave. Existe un diferente grado de desarrollo de las políticas ambientales sectoriales. El sector de mayor desarrollo es sin duda el sector minero energético (minería, hidrocarburos y electricidad). Luego viene el sector producción (industria manufacturera y pesquera). Un menor avance muestra el sector trasportes (básicamente en el área de infraestructura). En mucho menor grado encontramos a los demás sectores, en donde

52 Ver Informe elaborado por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental en el marco de la Iniciativa de Acceso. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Situación del Acceso a la Información, a la Participación Social y a la Justicia Ambiental en el Perú. Lima, SPDA, 2005.

encontramos áreas tan importantes como la agricultura, el saneamiento y el turismo.

¿Pueden explicarse éstas diferencias en el nivel de importancia de los problemas ambientales? Pues parece que no. La minería es sin duda una fuente importante de contaminación, pero también lo son las fuentes urbanas. Y un caso todavía más notorio es el problema de la contaminación ocasionada por la industria pesquera (que a la fecha no cuenta con límites máximos permisibles). Entonces deberíamos buscar otras razones para explicar estas diferencias. A eso dedicaremos el siguiente capítulo.

Sector UnidadAmbiental

Normas sobre EIA

Existenciade LMP

Normas de Participación

Normas deFiscalización

Minería Sí Sí Sí Sí SíHidrocarburos Sí Sí Sí Sí SíElectricidad Sí Sí Sí Sí Sí

Industria Sí Sí 4 áreas Sí SíPesquería Sí Sí No Sí SíTransporte Sí Sí 1 área Sí SíSaneamiento Sí No No No NoTurismo Sí No No No NoAgricultura Sí No No No No

CAPITULO

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Las Razones de la Ausencia (o escasa presencia) del Estado Ambiental

6

Ante los resultados descritos en el capítulo anterior cabe preguntarse ¿qué factores han contribuido a generar esta situación? Al analizar los problemas que enfrenta la institucionalidad ambiental podemos observar que existen desarrollos dispares entre los sectores. ¿Por qué el sector minero-energético ha logrado un nivel de cobertura de sus normas y políticas ambientales comparativamente mejor que los demás sectores económicos? De otra parte, considerando que la debilidad del Estado no es un asunto privativo de la política ambiental, es necesario ver cuanto del problema puede explicarse por los problemas generales del Perú para construir un Estado eficiente, y cuánto resulta ser un problema específico de la gestión pública ambiental. Empezaremos analizando los problemas generales del Estado, en el marco de los desafíos que enfrentan los países de América Latina, para luego mostrar como los distintos actores vinculados con la política ambiental interactúan dando forma al marco institucional existente, para finalmente, a partir de los criterios utilizados para evaluar el estado de la gestión pública ambiental, intentar algunas explicaciones puntuales para cada una de las áreas identificadas.

6.1 Estado y Políticas Públicas en el Perú: Un Panorama General

Para comprender los problemas del Estado Peruano es apropiado ubicarlos en el contexto latinoamericano. Tal como ha señalado Waldmann, el Estado Latinoamericano típico tiene, en general, burocracias grandes pero ineficaces, un sistema legal inefectivo, un gobierno y un Estado que son objeto de escasa credibilidad. Waldmann ha afirmado la existencia de un Estado Anómico, en el cual faltas normas, reglas claras, consistentes, sancionables y aceptadas hasta cierto punto por la sociedad para dirigir el comportamiento social y proporcionarle orientación (13). Esto ha ocurrido a pesar del intento (o quizás debido a ello) de construir la modernidad sin contar con el tiempo que tuvieron otros países, buscando crear el Estado y la Nación simultáneamente (VERGARA: 49-50). Morón y


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Sanborn afirman precisamente que el sinuoso camino del desarrollo institucional y político peruano se ha visto reflejado en oscilaciones erráticas en el proceso de elaboración de políticas, entre democracia y dictadura, entre gobernanza inclusiva y excluyente, entre políticas económicas favorables al mercado y al Estado, etc.

En el largo plazo, el daño infligido por estas oscilaciones ha sido notable, no solo en la capacidad del Perú de sostener el crecimiento económico sino también por su fracaso en la consolidación del estado de derecho y el logro de una mayor equidad social –objetivos que son fundamentales para el país, si es que alguna vez ha de romper el ciclo histórico de populismo fracasado, crisis, autoritarismo y crisis nuevamente-. (33)

En general, las políticas públicas en el Perú han sido elaboradas arbitrariamente, son volátiles y de fácil reversión, con tendencia a la baja calidad y a una aplicación así como evaluación débiles, lo cual ha generado incentivos para las conductas evasivas que han llevado a la expansión de una inmensa economía (y sociedad) informal (e ilegal), perpetuando el incumplimiento de las obligaciones legales básicas (MORON y SANBORN: 34, 43).

Pero no estamos hablando de una ausencia absoluta del Estado. Es más, en muchas áreas el Estado Peruano ha logrado importantes avances, como en la estabilidad financiera general y muchas políticas orientadas al mercado, la descentralización política, la protección de los derechos humanos y la protección de libertades civiles, aunque muchas veces éstos avances están restringidos a ciertos sectores de la sociedad peruana (MORON y SANBORN: 33). En ocasiones esto se explica por la creación de organismos con un importante nivel de autonomía e independencia del Poder Ejecutivo (como el caso del Banco Central de Reserva del Perú y la política monetaria), la aparición de opciones de protección individual que han generado estabilidad (como el recurrir al ahorro en moneda extranjera frente al riesgo de una mala política monetaria). Otras estrategias han consistido en el bloqueo de cualquier cambio en las políticas públicas, apelando a mecanismos legales de la mayor jerarquía, como la propia Constitución Política. Esa fue la ruta de los conocidos contratos de estabilidad tributaria (y ambiental) (MORON Y SANBORN: 43-44).

Por lo tanto, las debilidades y soluciones dadas a la política ambiental no se alejan mucho de otras políticas gubernamentales, y se explican por causas similares. Aunque es posible encontrar particularidades, tanto de la perspectiva de una mayor debilidad, como desde las particularidades descritas en el capítulo 1, no debemos perder de vista que la reforma de la política ambiental está estrechamente vinculada a los desafíos y a los problemas de la reforma del Estado en general.

6.2. Reformas Estructurales y Política Ambiental

Un aspecto que debemos considerar al momento de pasar revista a las causas de la situación de nuestra institucionalidad es la coyuntura especial que se vivió durante la década de los noventa en el Perú. Durante el período de gobierno militar que se inició en 1968, se estatizaron las principales empresas vinculadas con las actividades económicas extractivas (minería, hidrocarburos, pesca, etc.). Esta situación se extendió hasta la década de los noventa, cuando el gobierno de Alberto Fujimori, enfrentando una de las crisis económicas más graves de nuestra historia, emprendió una agenda de reforma a la que se denominó reformas estructurales o ajuste estructural, siendo uno de sus principales componentes la privatización de las empresas públicas. Al final de los ochenta del siglo pasado, ellas controlaban entre el 15% y el 20% del PBI, el 28% de las exportaciones, y el 26% de las importaciones. El 35% de la producción minera era controlada por dichas empresas. Al mismo tiempo, en el período 19�0-1990 las empresas públicas perdieron en conjunto alrededor de �,100 millones de dólares, de los cuales 4,800 millones corresponden a los años ochenta. (FRANCO et al: 16, 18). Es importante ver que tanto en materia de los objetivos buscados, como en el análisis crítico de sus logros se ignora el componente ambiental.53 Es decir, lo ambiental fue un aspecto claramente secundario del proceso.

La situación ambiental de las empresas privatizadas no era la mejor, estando sometidas casi todas a Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) en vista que no cumplían con las normas ambientales ya vigentes pasada la primera mitad de los noventa

53 Bruno Franco, Italo Muñoz, Pedro Sánchez y Verónica Zavala (FRANCO et al) realizaron una síntesis del proceso, tanto de sus objetivos, sus logros y sus dificultades, y el tema ambiental no aparece mencionado. Lo mismo sucede con el balance realizado por la “Comisión Investigadora de los Delitos Económicos y Financieros cometidos entre 1990-2001”, del Congreso de la República, que tampoco menciona el tema en los análisis desarrollados (DIEZ CANSECO).


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(a pesar de que como vimos no eran precisamente muy exigentes). Esto nos da un buen indicador del desempeño ambiental de dichas empresas mientras estuvieron en manos del Estado. Fueron en esas condiciones en que se produce el proceso de privatización, sin que las instituciones reguladoras fueran antes fortalecidas, por lo que los débiles objetivos ambientales no contaron con una infraestructura institucional de soporte que asegurara su concreción. El Complejo Metalúrgico de La Oroya es el mejor ejemplo de este proceso. 10 años después de haber sido privatizado no cumple todavía con las metas establecidas con la legislación de los noventa.

Una de las razones por las cuales se dio esta situación es la propia forma como se llevo a cabo el ajuste estructural. En primer lugar se planteó desde entidades como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Ambiental como un imperativo, dándosele al proceso de privatización un énfasis especial, dejando en un segundo plano la evaluación de los posibles impactos ambientales de estas medidas (REED: 29). Quizás el principal problema fue el mensaje de minimización del Estado que de forma implícita o explícita acompañó el ajuste. John Willianson, uno de los principales gestores del denominado Consenso de Washington, directamente vinculado con las reformas descritas, ha reconocido que desear recortar la presencia del gobierno en áreas como la producción de bienes y servicios o eliminar el carácter opresivo de las regulaciones, o descentralizar su gestión, no es lo mismo que un gobierno minimalista, siendo que un Estado fuerte y capaz es necesario para apoyar a los mercados, mientras que uno arbitrario y corrupto puede impedir su desarrollo (KUCZYNSKI y WILLIANMSON: 3�1).

El otro problema, es que el ajuste estuvo vinculado con un esfuerzo orientado básicamente al crecimiento per se. Como ha afirmado Roberto Guimaraes, comentando los resultados de la Cumbre de Johannesburgo, no queda duda que el reto más singular para este nuevo milenio es la calidad del crecimiento, lo que implica incrementar los niveles de bienestar y reducir las desigualdades sociales, frente a lo cual, la teoría del goteo (chorreo), por lo que es importante primero hacer crecer la torta para luego distribuir los beneficios no muestra haber dado resultados, y no es el camino elegido ni por China ni por los Estados Unidos de Norteamérica, por lo que son indispensables políticas distributivas, correctivas y compensatorias de las injusticias y desequilibrios existentes (2006: 10�-108).

6.3. Actores e Incentivos

Sin embargo, el avance en ciertas áreas de políticas muestra que es posible impulsar reformas y mejorar el desempeño del Estado, a pesar de las restricciones existentes.

Lo que parece quedar claro, es que lo único que puede explicar los problemas de ausencia de políticas eficaces en el ámbito ambiental, y la presencia de un sector con mayor desarrollo relativo dentro de la regulación ambiental, como el sector energía y minas, es que la burocracia ambiental, y en general el gobierno, tiene fuertes incentivos para no actuar o incluso actuar en contra de la mejora de la calidad regulatoria. Y el caso minero-energético se explicaría por la presencia de incentivos que alientan la cobertura, pero no necesariamente la calidad. Desde luego, estos actores se encuentran sometidos a fuertes presiones de intereses sectoriales o fácticos de carácter particular, estos últimos de naturaleza tanto política como económica.

Entonces, ¿cuáles incentivos son estos que alientan cierto nivel de regulación en algunas actividades extractivas? Pues básicamente la dependencia de la actividad al financiamiento externo, el cual a su vez se encuentra supeditado al cumplimiento de ciertos estándares ambientales, o a mercados globales ambientalmente regulados. En algunos casos, la presencia de una población movilizada y organizada puede influenciar en el desempeño de alguna empresa concreta, pero a la fecha se ha mostrado poco capaz de impulsar cambios importantes en el nivel nacional. No obstante, en este punto, nos interesa explicar que los burócratas no tienen ninguna razón para apurarse. Por lo tanto una reforma debería apuntar a generar los incentivos necesarios para corregir los aspectos de mala calidad y cobertura regulatoria ambiental. Pero, ¿exactamente por qué los sectores no tienen estos incentivos?

La explicación de la ausencia de una reforma apropiada de la institucionalidad ambiental responde al tipo de incentivos que enfrentan los principales actores de la política ambiental: Sociedad Civil, Mercados, Burocracia, Políticos y los actores globales/internacionales.54 Desde luego, al interior de cada grupo uno puede a su vez establecer importantes distinciones.

54 Un análisis de este tipo, respecto del caso español, puede encontrarse en GRAU.


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De acuerdo a nuestro punto de vista, cinco serían los actores principales que con sus acciones explican la forma como se ha conformado la institucionalidad ambiental en el Perú.

Primero, la sociedad civil. La aparición de las políticas públicas ambientales en los países desarrollados es posterior al desarrollo de importantes movimientos ecologistas. Por ejemplo, las leyes ambientales dictadas a fines de los 60 en los EEUU, son respuestas a la publicación de libros como Primavera Silenciosa (1962) de Rachel Carson, lo que a su vez no es sino una muestra del importante movimiento ecologista surgido en dichos años. Por cierto el aumento del conocimiento científico sobre el ambiente contribuyó en parte a este proceso. Situaciones similares se experimentaron en Europa y Japón. Por nuestra parte, el crecimiento de la preocupación pública en el Perú sobre la agenda ambiental ha ido creciendo durante los últimos años, en parte alentado por la cobertura mediática que ha alcanzado el fenómeno del cambio climático global. No obstante, sigue siendo un asunto que no es considerado tan importante, en general, como otros problemas, como la pobreza, el desempleo, la inseguridad ciudadana y la corrupción. Sin embargo, no contamos aún con un movimiento ecologista articulado y fuerte, que, por ejemplo, pueda sostener en la agenda pública una discusión en ésta área. La cobertura creciente que el tema tiene en los medios es algunos casos más esfuerzo de algunos periodistas y medios, más que parte de una estrategia de las organizaciones de la sociedad civil.

Por otra parte, no debemos olvidar la posibilidad de que la ciudadanía de prioridad a temas cuyos impactos o riesgos son menos importantes que otros que terminan sin atención. Las causas de este fenómeno son diversas, estando vinculadas en algunos casos a la forma como los seres humanos evaluamos los riesgos. De acuerdo con Cass Sunstein el temor injustificado se produce a menudo por una combinación de la heurística de disponibilidad y el descuido de la probabilidad (15).

“Cuando la gente carece de información acerca de la probabilidad de daño real, tiende a recurrir a lo que los psicólogos llaman la heurística de disponibilidad” (SUNSTEIN: 14-15). Al usar esta heurística la gente responde a la cuestión de la estimación de la probabilidad viendo si existen ejemplos que les vengan a la mente con facilidad. Si son capaces de pensar en un ejemplo entonces ya no investigan la realidad. Un incidente que en la realidad es estadísticamente

infrecuente, al estar rápidamente disponible en la mente (tenemos un vivo recuerdo) genera una sobrestimación de los riesgos originado por dicho incidente. Y lo mismo sucede al revés, un incidente que no está disponible en la mente, pero que estadísticamente es importante, es ignorado o subestimado. Cuando la gente tiende a centrarse en el caso peor y no piensa en absoluto acerca de las cuestiones de probabilidad aparece el fenómeno del descuido de la probabilidad. La gente se muestra altamente sensible a los resultados, sin que las variaciones significativas en la probabilidad de que dicho resultado efectivamente ocurra no afectan en mucho el pensamiento y la conducta (algo es visto como tan malo que la simple posibilidad de que me ocurra me ciega ante la probabilidad de su ocurrencia). Como vivimos en un mundo con múltiples y diversos riesgos, y al mismo tiempo carecemos de información sobre todos ellos y de sus interacciones con otros riesgos, tendemos a utilizar estos mecanismos, a pesar de que pueden llevarnos a grandes errores (SUNSTEIN: 15).

Ahora, cuando los medios les dan especial cobertura a ciertos riesgos, haciéndolos fuertemente disponibles, o enfatizando el carácter negativo de sus resultados, se puede generar una fuerte demanda de regulación estatal de un riesgo que puede guardar poca correspondencia con la realidad. Si los funcionarios públicos son sensibles a estas presiones y no se cuentan con los mecanismos institucionales que obliguen a una evaluación adecuada de los riesgos, es muy probable que el Estado gaste nuestro dinero y tiempo en precauciones sin sentido o, peor aún, incremente otros riesgos más importantes (SUNSTEIN: 16-1�).55

55 Esta situación hace necesario evaluar los riesgos antes de tomar acciones para regularlos. Esto implicaría que i) El gobierno debería tratar de evaluar la magnitud (o sus márgenes) de cualquier problema que esté tratando de resolver, en lo posible a través de evaluaciones cuantitativas. Debería preguntarse ¿el problema es grande o pequeño?, ¿hay muchas vidas (o años de vida) o pocas en juego?; ii) El gobierno debería tratar de evaluar las transacciones (trade-off) explorando los costos de la regulación, en lo posible, en forma cuantitativa. La transacción debe hacerse en forma explícita y deliberada, para promover soluciones creativas que eviten los riesgos más serios de cada lado de la transacción. (SUNSTEIN: 28-29); y iii) una vez evaluados los riegos, el gobierno debería tratar de emplear herramientas regulatorias eficaces y de poco costo que por esta última característica ablanden la resistencia a la política de reducción de riesgos, minimizando al mismo tiempo las cargas colocadas sobre el propio gobierno, disminuyendo la necesidad de planificación gubernamental. Son las herramientas inteligentes. (SUNSTEIN: 29). Sunstein propone utilizar el análisis costo-beneficio (ACB) como herramienta para cubrir los tres puntos anteriores. De esta manera se evitan “estocadas en la oscuridad” y se genera las condiciones para una deliberación democrática, responsable y reflexiva (29). No obstante debemos recordar los problemas que hemos desarrollado en el capítulo 2, sobre los límites de estos instrumentos, sin que ello implique renunciar al ACB.


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En otros casos, ocurrirían problemas de abierta manipulación por parte de otros actores con capacidad e influencia, como las grandes empresas, sobre los medios de comunicación y sobre la burocracia. Un ejemplo de este último supuesto lo recoge el estudio de Crenson de 19�1 sobre las políticas contra la contaminación del aire en las ciudades norteamericanas (GRAU: 85-86).

Segundo, el mercado. Esto podría sorprender a algunos. Pero el mercado no es necesariamente anti-institucional. Desde Hobbes, y en especial con Locke, quedó clara la importancia del Estado para la protección de la propiedad y el buen funcionamiento de la economía. A pesar de ello, los problemas ambientales y de aprovechamiento de los recursos naturales presentan dificultades que no son fácilmente abordables. Muchos bienes ambientales carecen de precios o mercados por lo que no son incorporados a los costos de la producción de bienes y servicios. Finalmente, estos costos son externalizados y asumidos por terceros, en muchos casos a través de daños a la salud o a la propiedad, o a los propios bienes ambientales.

En tal sentido, se ha vinculado la regulación ambiental con un aumento de los costos de las actividades productivas. No obstante, estudios recientes muestran que los países más competitivos son aquellos con esquemas de regulación ambiental más eficaces y eficientes.56 Una actividad ambientalmente eficiente, ahorra en el mediano y largo plazo recursos, y esto se refleja finalmente en los precios de sus bienes o servicios. Pero en el corto plazo, el mercado tendrá pocos incentivos por impulsar el desarrollo de la institucionalidad ambiental, salvo existen condiciones externas que obliguen a asumir ésta tarea.

En tercer lugar, la burocracia. En muchas ocasiones, el diseño organizacional permite que ciertas entidades mantengan un nivel de autonomía. Esto lleva a que dichas agencias impulsen reformas o mejoras en la gestión pública ambiental. No obstante, es difícil sostener un cambio sostenible solamente en la burocracia. En los casos en que asumen un papel liderazgo, pueden verse enfrentadas a otras entidades, que en la gran mayoría de ocasiones controlan muchos mayores recursos, y por lo tanto, mayor capacidad de influencia. De otro lado, las condiciones favorables para las reformas tienden a durar poco tiempo (las llamadas ventanas de oportunidad). Luego, sólo la

56 Ver el capítulo 2.

presencia de factores externos es capaz de sostener el impulso de las reformas.

En cuarto lugar, los partidos políticos. Estos son básicamente intermediarios entre las demandas públicas y el sistema político, aunque mantienen una capacidad de maniobra autónoma que puede ser muy considerable. Este ha sido otro factor clave en el desarrollo de políticas ambientales en los países desarrollados. Un buen ejemplo de este caso ha sido la atención que líderes de la importancia de Richard Nixon y Al Gore (Ex Presidente y Ex Vicepresidente de los Estados Unidos de Norteamérica respectivamente) le dieron al tema desde la década de los sesenta. Sin embargo, en el Perú, estos actores no parecen estar muy interesados en esta agenda. Por lo general no presentan prácticas estructuradas y predecibles, respondiendo en general a agendas coyunturales, por lo que lo ambiental sólo aparece ocasionalmente en temas de alta exposición pública, y en tanto esta última se mantenga. En quinto lugar, las entidades internacionales. El mundo globalizado ha llevado a la aparición de exigencias económicas y políticas que van más allá de los límites de los Estados Nacionales. El problema es que en muchas ocasiones, los incentivos para las reformas dependen de los intereses de los actores globales, disminuyendo la capacidad de las autoridades nacionales de definir y desarrollar su propia agenda. En pocas palabras, ésta última termina siendo la que demandan los mercados globales o las relaciones políticas internacionales, antes que una derivada de las realidades y prioridades locales. En el caso peruano, sin duda este factor ha sido especialmente relevante. Esto explicaría la diferencia entre el desarrollo del sector energía y minas y otros sectores productivos en materia de regulación ambiental. Las demandas internacionales habrían sido determinantes para el desarrollo de instrumentos que incorporen exigencias ambientales en el desarrollo de proyectos mineros y energéticos que eran financiados por actores globales.

Cada actor responde a las necesidades de la agenda ambiental de distinta forma, de acuerdo a su estructura de incentivos. Los actores gubernamentales tienen por dicha razón escasa iniciativa en la generación de cambios sustanciales en la gestión ambiental. En algunas ocasiones sus iniciativas se explican como reacción a conflictos, en especial cuando son expuestos por los medios de


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comunicación o cuando otros actores presionan por necesidades de regulación, en especial el sector empresarial, directamente o a través de intermediarios políticos. Organizaciones con mayores niveles de institucionalización sean del sector privado o de la sociedad civil, por limitados que puedan parecer, pueden tener mayor iniciativa en la generación de reformas en la gestión. Sin embargo, uno de los principales canales, los partidos políticos, no desempeña hasta el momento un rol relevante como correa transmisora de las demandas sociales existentes.5�

De otro lado, los actores internacionales reproducen en sus exigencias las demandas de otros actores de los cuales dependen y que determinan sus políticas. Las comunidades nativas y campesinas reaccionan frente a amenazas contra su salud, su propiedad, así como frente al control sobre ciertos recursos naturales vinculados con su supervivencia, en especial los recursos hídricos. Las empresas extractivas presionan por marcos institucionales estables de tal manera que no se generen mayores regulaciones de las que son inevitables en consideración al peso de los actores globales y de la que logran impulsar ciertos actores nacionales.

Las ONG canalizan por vías formales e informales ciertas demandas de reformas ambientales, pero al mismo tiempo muestran debilidad para producir una discusión sostenida sobre los temas ambientales más allá de sus ámbitos de influencia, en muchos casos restringidos a espacios especializados. Por su parte, los medios de comunicación han logrado reflejar y a la vez generar un interés en el tema ambiental, aunque todavía sustentado principalmente en casos conflictivos. Excepciones, aunque limitadas, han sido la demanda de la Ley General del Ambiente en el año 2005 y la reciente discusión planteada alrededor de la creación de una Autoridad Ambiental Autónoma o Independiente.

Entre estos actores se pueden producir lógicas de oposición o alianzas estratégicas (en el sentido de centradas en los propios intereses), 57 Para una revisión del denominado pensamiento político verde ver DOBSON. Lo que queda claro es que, como sostiene James O´Connor, sea que tomemos el punto de vista de los progresistas (de izquierda y derecha, de los verdes-rojos, izquierdistas, o las feministas), lo que menos se necesita es un faccionalismo o un sectarismo de líneas correctas. Lo que requerimos “…es examinar críticamente todas las fórmulas políticas desgastadas con el tiempo y desarrollar un espíritu ecuménico para ‘celebrar nuestros bienes comunales, viejos y nuevos, tanto como nuestras diferencias’” (49).

que responden a lógicas racionales que pueden ser explicadas a partir de los incentivos e intereses que enfrentan o poseen (FOUNTAINE: 101-102). Del mismo modo, como hemos insistido en el capítulo 3, requerimos también un espacio para la generación deliberativa de las decisiones públicas, en especial cuando involucran valores ambientales fundamentales.

Una nota aparte lo representa la ciudadanía. Analizando la Encuesta sobre Medio Ambiente de la Pontificia Universidad Católica del Perú del año 200� se observa que cada día aumenta la preocupación por el impacto ambiental negativo de las actividades humanas. El 82.2% de los encuestados considera que el problema es muy importante, lo cual se explica en parte por la creciente relevancia, y cobertura mediática, del cambio climático global (el 82% menciona los cambios en el clima como uno de los factores que están dañando el ambiente). Pero dicha preocupación queda rezagada al lado del desempleo, la pobreza, la inseguridad ciudadana o la corrupción, como revela las distintas encuestas sobre las prioridades nacionales.

De otra parte, dado que sólo el 14.6% de los encuestados declara haber participado en alguna actividad ambiental, y apenas el 2�.6% indica que compra muchas veces productos no contaminantes, debe tomarse con reserva el apoyo que brindan, de acuerdo con la señalada encuesta, a los impuestos y subsidios que favorezcan las actividades ambientalmente adecuadas (85.�% a favor), a la sanción severa a los vehículos que emitan gases contaminantes (93.�% a favor) o la prohibición de su circulación (85% a favor). La razón de este respaldo se encontraría en que los encuestados asumen que dichas medidas no los afectarán ó, como en el caso de los focos ahorradores (el �5.�% declara utilizar estos sistemas), podrían favorecerlos.

En este contexto, la entidades del gobierno nacional (34.4%) y los gobiernos regionales y locales (22.1%) aparecen como quienes deben tener, de acuerdo con la opinión de los encuestados, el papel más importante en la lucha contra la contaminación. Esto puede interpretarse como el reclamo de una autoridad ambiental nacional eficaz, sin olvidar el papel de las entidades descentralizadas de gobierno, lo que explica el apoyo a la propuesta de crear un Ministerio del Ambiente (86.4%).

En síntesis, la ciudadanía reclama mayor atención a la política ambiental, sin que ello signifique desatender otros problemas considerados, relativamente, más importantes. Sólo sí la población llegara a percibir


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lo ambiental como condición para la protección de los derechos fundamentales, del desarrollo y la competitividad del país, aquella, y su Estado, darán mayor prioridad a la mejora de las políticas medioambientales.

6.4. Problemas Específicos de Regulación

Finalmente, y utilizando los criterios utilizados en el capítulo anterior, podemos describir algunos de los problemas específicos que plantea la política ambiental peruana.

Cobertura: No existe ninguna sanción por no dictar con la celeridad las normas y el dictarla puede implicar un compromiso de nuevo gasto, sin que los recursos necesarios estén garantizados. Al mismo tiempo, el gobierno y la mayoría de actores económicos, consideran que la regulación ambiental puede constituir una traba a las inversiones innecesaria.

Calidad Regulatoria: Dado que no existe capacidad para aumentar los recursos que normalmente acompaña un esquema regulatorio más exigente, y considerando la misma visión que juzga la regulación ambiental como “obstructiva” de la inversión, se explica también el bajo interés en mejorar la calidad del marco regulatorio (y su nivel de exigencia).

Capacidades: Todo lo anterior lleva a una suerte de profecía autocumplida. Como más normas legales implican generalmente nuevas obligaciones (funciones), que llegan acompañadas sin los recursos necesarios, y además los funcionarios se encuentran en una posición débil frente a otros intereses particulares (políticos o económicos), las unidades ambientales terminan simplemente adecuándose a la situación de debilidad institucional.

Eficiencia: En gran medida, las instituciones terminan adecuando sus recursos y capacidades a lo existente, y muestran un grado de correlación entre el gasto del presupuesto institucional y el cumplimiento de las metas.

Participación: Las prácticas se han centrado en el cumplimiento de los requisitos legales pre-establecidos antes que en aprovechar el potencial de las herramientas de participación y acceso a la

información. En alguna medida el problema no depende sólo del Estado, sino también de la propia debilidad de la sociedad civil.

Por lo tanto, el problema principal no es necesariamente la fragmentación de la institucionalidad ambiental, tanto a nivel de la regulación ministerial como en la división de funciones entre distintas instituciones. Debemos recordar que otras tareas del Estado se encuentran dispersas, lo cual no implica necesariamente ineficiencia. La principal debilidad del modelo es que el esquema termina reforzando una situación de pocos incentivos para mejorar la cobertura y calidad regulatoria, lo cual es acompañado, como consecuencia, de una escasa capacidad institucional. Y debemos recordar, como vimos líneas arriba, que este no es sólo un problema del área ambiental. El país en general enfrenta un problema de debilidad de su institucionalidad estatal, que llega en algunos casos a merecer el calificativo de ausente o anómico. Por dicha razón, los problemas en materia ambiental se ven amplificados en alguna medida por este factor.

Finalmente, este modelo que entiende el desarrollo de la política ambiental como el resultado la interacción entre distintos actores que actúan bajo diferentes estructuras de incentivos explica de mejor manera la diferencia de desarrollo sectorial en las políticas ambientales.

Las actividades minero energéticos enfrentan incentivos que las llevan a incluir consideraciones ambientales en sus políticas sectoriales. Actores internacionales con influencia en dichas políticas han impulsado el desarrollo de las mismas en el Perú. Las necesidades de financiamiento de las industrias extractivas llevan a que empresas transnacionales deban intervenir, en especial en la gran minería y en el sector hidrocarburos. Éstas están sometidas a su vez a exigencias de sus accionistas y el mercado, y de la sociedad civil global. Un ejemplo de esto es la inclusión de salvaguardas ambientales en las políticas de instituciones como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo.

Sin embargo, lo anterior no ha implicado una mejora completa del sector. Cerro de Pasco y La Oroya son ejemplos de problemas pendientes, así como los pasivos ambientales mineros y en hidrocarburos así como la situación de la minería informal. Precisamente, esto demostraría que sin el impulso de los factores externos, el sector minero energético se comportaría de la misma manera que el resto de sectores en este tema.

CAPITULO

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La Reforma Ambiental: Opciones, Restricciones y Desafíos�

Como hemos visto en los capítulos anteriores, la historia de la institucionalidad ambiental en el Perú es relativamente reciente. Aunque muchas funciones ambientales han sido desempeñadas por el Estado Peruano desde su creación58, la aparición de organismos u órganos cuyo principal objetivo ha sido el desarrollo de políticas ambientales puede ser rastreada a partir de los años 60 (PULGAR-VIDAL). No obstante, es recién con la promulgación del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales59 (1990) y de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada60 (1991) que se define una opción para la regulación ambiental, la cual, en buena medida, ha marcado hasta el momento el desarrollo de la institucionalidad ambiental formal del país. En pocas palabras, el modelo encargaba a cada Ministerio la regulación ambiental de las actividades del sector a su cargo, concentrando las funciones en el nivel nacional de gobierno.

De otro lado, respecto de los niveles descentralizados, los gobiernos regionales, inexistentes en los años 9061, tienen por ahora muy pocas funciones en la materia, mientras que las municipalidades han venido atendiendo áreas tradicionales de la gestión ambiental urbana: residuos sólidos, aire urbano, ruido, áreas verdes y saneamiento. Por otro lado, funciones típicas de las autoridades ambientales nacionales se encuentran asignadas al Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y a la Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud (DIGESA). Sólo la aparición del Consejo Nacional del Ambiente (1994)62 introdujo un elemento transectorial al modelo, aunque, como sostendremos, claramente insuficiente.

58 Por ejemplo las funciones vinculadas con tierras, aguas, e incluso problemas ambientales urbanos.59 Decreto Legislativo N° 613.60 Decreto Legislativo N° 757.61 Un intento de regionalización iniciado a fines de los ochenta terminó en 1992, con el reemplazo de los gobiernos regionales por los denominados “Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR)”, órganos desconcentrados del Poder Ejecutivo, sobre cuya organización se han construidos las actuales administraciones regionales.62 El CONAM fue creado mediante la Ley N° 26410, dictada en diciembre de 1994, aunque dicha institución recién iniciará sus actividades en el segundo semestre del año 1995.


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En este contexto, desde inicios de la presente década, han ido en aumento el número de instituciones que han identificado la necesidad de abandonar el modelo sectorial de los noventa. Las razones son básicamente dos. Por un lado, se observa que salvo el sector energía y minas, el resto de ministerios muestran un desarrollo institucional incipiente o incluso inexistente. De otro, la incompatibilidad entre el papel promotor de las inversiones con la regulación de las mismas, lo cual ha llevado a crear una desconfianza de muchos actores en la idoneidad de las decisiones. Los ministerios son percibidos como actores inclinados a favorecer las inversiones, fundamentalmente privadas, aún a costa del daño ambiental o de la afectación de la salud o de la propiedad a consecuencia del deterioro del ambiente. Esta percepción se ha acentuado frente a casos como el de la empresa Doe Run en La Oroya, la construcción de una planta de fraccionamiento de gas natural en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional de Paracas, el tendido del gasoducto de Camisea, la propuesta de reducción del Parque Nacional Bahuaja-Sonene, o la presión ejercida ante el caso Majaz en Piura.

En el presente capítulo analizaremos las oportunidades que se abren para convertir dichas demandas y recomendaciones en políticas concretas, las opciones disponibles así como sus ventajas y desventajas, y finalmente, los obstáculos que determinarán en gran medida la viabilidad de las opciones señaladas.

Desde luego, no pretendemos agotar la discusión sobre el tema, sino simplemente plantear los principales elementos que deben estar presentes al momento de planear la reforma de las organizaciones e instituciones públicas ambientales. Un primer elemento a precisar es que ésta reforma no se limita a sola entidad, sino que debe siempre considerar una red de organizaciones públicas.

7.1. Opciones para el Diseño de las Redes de Organizaciones Públicas Ambientales.

Los modelos para el diseño de las redes de organizaciones públicas ambientales (que servirá de base para la gestión pública) pueden clasificarse a partir de la combinación de dos variables. Por un lado, el nivel de dispersión sectorial o de concentración de funciones en pocas o en una sola entidad. De otro lado, el nivel de descentralización de las funciones a las municipalidades o a un nivel intermedio de

gobierno. A fin de simplificar el análisis, consideraremos tres niveles de dispersión (o concentración): un nivel de dispersión mayor, que denominaremos dispersión sectorial, en el cual las funciones se encuentran distribuidas entre los distintos ministerios o entidades sectoriales. Un segundo nivel, introduce un ente coordinador que evite que la dispersión genere incoherencias en la política ambiental. Un tercer nivel, implica la concentración de las funciones ambientales en una o muy pocas entidades. Respecto de la segunda variante, simplemente consideraremos una situación de “no descentralización” en donde las funciones de regulación ambiental se encuentran concentradas, admitiendo muy pocas excepciones, en el nivel nacional de gobierno; y una situación de “descentralización” en donde los niveles descentralizados de gobierno cuentan con funciones de regulación ambiental, al menos de las actividades de escala menor y mediana.

A partir de estas variables podemos plantear la siguiente matriz que nos genera 6 tipos o modelos. En el cuadro siguiente incluimos algunos ejemplos ilustrativos.

Modelos de redes de Organizaciones Públicas Ambientales

No descentralizado

Descentralizado

Dispersión SectorialMinisterios (a menudo con una unidad ambiental especializada)

Perú hasta 1995 Países Federales, como Brasil o México, antes de la Creación de los Ministerios Ambientales

Coordinación TransectorialConsejoComisión

Chile 1995-200� (?)

Perú 1995-2004

Perú 2004-200�

Centralización de FuncionesMinisterios del AmbienteMinisterios de otros sectores y ambiente (Vice-Ministerio del Ambiente)

EcuadorBolivia

BrasilColombia

Elaboración propia


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Un aspecto distinto es definir la forma de organización específica que se utiliza para la concentración, coordinación o dispersión de las funciones ambientales en el nivel nacional de gobierno. Los países de la región han optado en forma mayoritaria por incorporar la regulación ambiental dentro de estructuras ministeriales o equivalentes63, mediante un modelo de concentración de funciones en el nivel nacional, en algunos casos (en especial los países federales) con niveles de descentralización importantes. También los países que mantienen la dispersión encargan generalmente la regulación a los ministerios.64 En el siguiente cuadro mostramos las principales formas tipos de dependencias públicas que han adoptado las autoridades ambientales nacionales en América Latina.

Autoridades Ambientales Nacionales en América Latina

Opción Institucional PaísesMinisterio de Ambiente (junto a conservación de recursos naturales)

Venezuela, México, Ecuador, Brasil, Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Republica Dominicana, Paraguay

Dentro de un Ministerio denominado “ambiental” y otro tema no ambiental (Viceministerio de Ambiente)

Colombia (Vivienda), Uruguay (Vivienda), Costa Rica (Energía), Cuba (Ciencia), Antigua y Barbuda (Trabajo y Transporte), Bahamas (Salud), Guyana (Salud), Barbados (Energía), Dominica (Agricultura y Pesca), Haití (Planificación y Cooperación Internacional), Jamaica (Ordenamiento Territorial), Surinam (Trabajo y Desarrollo Tecnológico), Trinidad y Tobago (Servicios Públicos), Bolivia (Divido en dos ministerios: Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente -Áreas Naturales Protegidas, Biodiversidad, Forestal y Gestión Ambiental- dejando algunas funciones en el Ministerio de

63 Es el caso, por ejemplo, de la Secretaría de Recursos Naturales y Pesca en México64 Una excepción lo constituye el Organismo de Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), entidad no ministerial encargada de la fiscalización ambiental en los sectores minero y energético.

Planificación del Desarrollo -SINIA, Ordenamiento Territorial, Estudios Ambientales, seguimiento de acuerdos internacionales-)

Otras opciones institucionales

Chile (Comisión Nacional del Medio Ambiente)Perú (Consejo Nacional del Ambiente)Panamá (Autoridad Nacional del Ambiente) Argentina (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable - dentro de la Jefatura del Gabinete de Ministros)

Elaboración propia

Como queda claro de este cuadro, la tendencia dominante en América Latina (y algo similar ocurre en los países desarrollados) es la de concentrar las funciones de regulación ambiental de relevancia nacional en una sola entidad pública65, o en un bloque de entidades independientes de las responsables de las políticas sectoriales (generalmente los ministerios “productivos” o de “obras”). Uno de los principales argumentos que se utiliza para la concentración con la necesidad de eliminar la dispersión y enfrentar los desafíos de los proyectos transectoriales o de una escala que excede a los niveles intermedios de gobierno. Se ha indicado que aunque un esquema sectorial puede permitir una mayor especialización y manejo técnico de la decisión, esta ventaja se ve fuertemente neutralizada por la presencia de un “sesgo pro inversión”. El argumento central es el siguiente: los Ministerios no pueden ser los reguladores ambientales, pues ellos son al mismo tiempo los responsables de promover políticas públicas promotoras del crecimiento de sus sectores. Por lo tanto, tenderían a generarse al interior de los ministerios objetivos institucionales contrapuestos, lo cual desembocaría en un sesgo por la inversión, el que se expresaría tanto en la solución de casos puntuales, como de forma estructural en la debilidad de los órganos responsables de la regulación ambiental en cada sector, y de las políticas específicas que éstas impulsen. El caso peruano se explicaría por dichas razones. La debilidad de la gran mayoría de las unidades ambientales sectoriales,

65 En el caso de Chile esta concentración no incluye la fiscalización ambiental. No obstante, en dicho país se discute actualmente dicho tema, en el marco de la creación del Ministerio del Ambiente.


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y su actuación frente a casos críticos en donde se produjo una fuerte tensión entre los objetivos de política sectorial y los ambientales, son los hechos que apoyarían esta conclusión.

Sin embargo, también se ha identificado, a partir de las propias experiencias de la región, que una completa pérdida de responsabilidades ambientales en los sectores no es conveniente. Funciones normativas y de política deben ser mantenidas en los organismos sectoriales. De lo contrario, la transversalidad de la política ambiental se vería seriamente dificultada o se podrían agudizar los conflictos entre la autoridad ambiental y los responsables de las políticas sectoriales.

De otro lado, la opción de coordinación transectorial, ha mostrado debilidades en su papel principal. Los sectores, por razones legales (sus funciones están desarrolladas en normas con rango de Ley o incluso con nivel de Ley Orgánica) o de gestión (tienen el control directo de las actividades bajo su competencia, mientras que la autoridad transectorial sólo accede indirectamente, y siempre que el nivel sectorial lo autorice), se muestran bastante independientes de las políticas ambientales transectoriales. Sólo ciertas modificaciones en la Ley General del Ambiente parecieron mejorar la posición de la autoridad transectorial, pero lamentablemente problemas de gestión han impedido explorar las potencialidades de dichos cambios.66

Por lo tanto, la opción institucional que aparece como la única que podría resolver los problemas actuales de la regulación ambiental en el Perú resultaría ser la de concentración de las funciones ambientales de relevancia nacional en un Ministerio del Ambiente. Como veremos más adelante, la separación entre las funciones nacionales y las que deben corresponder a los niveles regional y local, se basaría en criterios tales como el mejor manejo de las economías de escala, así como la mejor gestión de externalidades y de las actividades complejas.

De esta manera el Ministerio del Ambiente se convertiría en el principal regulador ambiental del país. Esto incluye, al menos, la responsabilidad 66 Hasta la fecha la gestión designada por el gobierno 2006-2011 no ha podido emitir la Política Nacional del Ambiente, aprobar el Reglamento del Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental, y el Reglamento de Competencias, que son exigencias de la Ley General del Ambiente dictada en el año 2005. Además, se dictó un Reglamento que derogó las normas de emisión de Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos Permisibles, retrocediendo, de forma ilegal además, en lo avanzado en la Ley General del Ambiente sobre el papel de elaboración directa de dichas normas por parte del Consejo Nacional del Ambiente.

sobre las evaluaciones de impacto ambiental, la fiscalización y sobre el desarrollo de las políticas y normas de aplicación general de nivel nacional. No obstante, funciones de política, así como de incorporación de la variable ambiental en las políticas sectoriales deben ser mantenidas por los ministerios. Estos últimos, en materia normativa, sólo mantendrían un rol complementario y subordinado a la normativa transectorial que dicte el Ministerio del Ambiente.

Pareciera que dada nuestra tradición administrativa, y por su valor simbólico (y el derivado de la jerarquía organizativa), la opción ministerial resultaría la única viable. No obstante, como hemos visto, muchos Ministerios Ambientales incorporan otras materias en sus funciones (como energía, vivienda, o agricultura) con el fin de fortalecer sus capacidades. Incluso Francia ha avanzado a la conformación de un ministerio que concentra funciones tan importantes como energía, transporte, vivienda, ordenamiento, regulación del mar y los bosques en una sola entidad.6� No obstante, la necesidad de fortalecer la identidad de lo ambiental dentro del Poder Ejecutivo nos lleva a preferir un Ministerio del Ambiente, pero que, como veremos más adelante, extraiga algunas funciones como la gestión de las aguas de otros ministerios. Otra razón es el riesgo que una función muy fuerte (como la agricultura) termine por opacar el lado ambiental de la entidad.

Sin perjuicio de lo anterior, debemos insistir en que dar carácter ministerial a nuestra Autoridad Ambiental Nacional no es el único factor a considerar, y que debemos tomar en cuenta también la estructura de incentivos que tiene la burocracia ambiental para diseñar y aplicar la política ambiental.

Desde luego, todo lo anterior debe ser complementado con el proceso de descentralización. Debemos fortalecer la capacidad de los gobiernos regionales, transfiriéndoles ordenadamente, con los recursos necesarios, la regulación de actividades pequeñas, medianas,

67 Una descripción del Ministerio de Ecología y Desarrollo Sostenible francés puede consultarse en:http://www.semainedudeveloppementdurable.gouv.fr/ecologie/IMG/pdf/plaquette_ministere_espagnol.pdf . Cabe señalar que el Servicio Público del Medio Ambiente, que involucra al Ministerio y al conjunto de entidades con funciones ambientales del Estado Francés, cuenta con 3,000 millones de euros a su disposición, de los cuales dos tercios se destinan al tema de aguas.


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incluida la minería, y, en general, las actividades de impacto regional, considerando la conservación de los recursos naturales. Esto lo analizamos a detalle líneas adelante.

Por último, en este punto debe tomarse debida nota que en ocasiones los problemas derivan de debilidades en el desarrollo de los instrumentos de gestión ambiental, los que deben ser atendidos y resueltos. Es el caso de los Sistemas Nacionales de Evaluación de Impacto Ambiental y de Información Ambiental, el Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental o las normas de calidad ambiental, que como ya señalamos se encuentran en el caso peruano pobremente desarrolladas.

Sin embargo, ¿basta esta concentración de funciones en el nivel nacional y la descentralización de otras funciones para resolver los problemas de incentivos analizados? Sostendremos que lo anterior no es suficiente.

7.2. Incentivos Institucionales y Buena Regulación Ambiental

No es sólo la dispersión de la función reguladora ambiental lo que desfavorece la posición del regulador frente a decisiones que vayan en contra de las prioridades políticas o económicas particulares, o dicho de otra manera, no es lo único que define sus incentivos para dictar buenas políticas y normas ambientales y aplicarlas. De hecho si se adopta la forma de un Ministerio del Ambiente, este estará igualmente sometido a presiones políticas y económicas particulares. Lo mismo puede decirse respecto de las funciones que se descentralizan a los niveles regionales y locales, más cuando éstas entidades son en muchos casos los principales inversores de la región, teniendo por lo tanto los mismos condicionamientos que enfrentan los ministerios hoy en día.68

Por lo tanto no basta que el Ministerio del Ambiente responsable de la regulación ambiental sea una entidad concentradora de la funciones e independiente de los Ministerios responsables de promover la

68 En este punto es bueno precisar que una regulación de mayor calidad y eficaz no implica ir “en contra de la inversión”. Como han mostrado Daniel Esty y Michael Porter, la regulación ambiental de buena calidad genera en el mediano y en el largo plazo incentivos para mejorar la competitividad del país. Esty, Daniel C. y Porter, Michael. Ranking National Environmental Regulation and Performance: A Leading Indicator of Future Competitiveness? En: The Global Competitiveness Report 2001-2002. New York, Oxford University Press, 2001. p. 2-23.

inversión para mejorar las posibilidades para la toma de decisiones neutrales frente a los intereses particulares y favorable a los derechos ciudadanos (enfoque de derechos). En consecuencia, se trata de identificar qué mecanismos permitirían lograr lo anterior. La experiencia de otros países muestra que la creación de organizaciones con sistemas de selección de directivos idóneos e independientes o con reglas que aseguren su estabilidad, constituye el mecanismo más utilizado para enfrentar estos problemas.69 A continuación presentamos algunas de las medidas que podrían aplicarse:

a) Crear el Ministerio del Ambiente.�0 Este debería estar vinculado con funciones políticas, normativas, de planificación, y de coordinación e integración de políticas. Además, como es natural, esto permitiría el acceso del Ministerio del Ambiente a ciertos espacios de decisión, en especial el Consejo de Ministros. Esto podría estar acompañado por la creación del Consejo Nacional del Desarrollo Sostenible, a fin de integrar todos los ámbitos de las políticas públicas vinculadas con el desarrollo, en el nivel de políticas de nivel general.�1 Al interior de esta entidad podría funcionar una oficina dedicada al tema del cambio climático, dada su relevancia y carácter transversal.

b) Dar estabilidad a los responsables técnicos del Ministerio del Ambiente, asegurando la idoneidad ética y técnica en los cargos mediante concursos públicos y mecanismos de selección por cuerpos independientes.�2 La estabilidad en

69 Muchos países con modelos ministeriales, tanto de América Latina como de Europa han logrado enfrentar estos desafíos mediante la creación de burocracias meritocráticas y organismos con distintos niveles de autonomía en el diseño y aplicación de las políticas ambientales. Las figuras de institutos de investigación, organismos de supervisión y fiscalización, organismos especializados en ciertos recursos (agua, bosques, áreas protegidas), consejos consultivos y científicos, etc., son ejemplos de lo anterior.70 El nivel jerárquico tiene relevancias prácticas dentro del Estado Peruano. La percepción de la población vincula poder efectivo para resolver problemas con la existencia de ministerios, de lo que deriva una demanda permanente de creación de nuevos. Desde un punto de vista formal, ser un Ministerio influye la jerarquía normativa de las normas que dicta.71 Quizás una alternativa es simplemente crear un espacio para la agenda del “desarrollo sostenible” dentro del Acuerdo Nacional.72 Es interesante el esfuerzo realizado en la elección de los nuevos titulares de los organismos supervisores en el Perú el año 2007, aunque al ser un proceso informal no existieron garantías plenas de transparencia ni de idoneidad en los procedimientos de selección del cuerpo seleccionador de ni los criterios para la elección. Ello ha llevado posiblemente a la existencia de cierto nivel de control del Poder Ejecutivo sobre el proceso más allá de lo razonable. Posteriormente a la selección se dictó una norma sobre el tema, que constituye en gran medida la formalización (tardía) del proceso.


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el cargo permite que se puedan tomar decisiones difíciles aún contra la opinión de otras entidades del propio Poder Ejecutivo, y asegura la continuidad de las política a pesar de los cambios en los responsables políticos de la entidad (Ministro y Viceministro). El Ministerio deben contar con sistemas de selección de su personal basados en la meritocracia, asegurándose la conformación de equipos multidisciplinarios. “No hay una buena administración pública que ignore el sistema de mérito en el reclutamiento de sus funcionarios” (ECHEBARRIA: 31).

c) Contar con una “Comisión Nacional del Ambiente” conformada por representantes del Poder Ejecutivo, de los niveles descentralizados de gobierno, del sector privado y de la sociedad civil, aunque los mecanismos de nombramiento y cambio deben ser mejorados a los que tiene hoy en día el Consejo Directivo del CONAM.�3 Esta comisión deberá tener control sobre las políticas más importantes y en el nombramiento del principal responsable técnico de la institución. La Política Nacional del Ambiente y los Estándares de Calidad Ambiental deberían contar con la aprobación de esta comisión. La presencia de instituciones de la sociedad civil es especialmente importante, a fin de asegurar la vigilancia del accionar de la entidad. Al mismo tiempo, la Comisión puede desempeñar el papel de espacio deliberativo para las políticas ambientales de mayor importancia. Por ello, deben asegurarse también líneas transmisoras entre este espacio y otros de carácter sectorial y descentralizado. Además se pueden generar otros consejos asesores especializados.

d) Otorgar un mecanismo de financiamiento seguro y permanente para garantizar el ejercicio de las funciones asignadas al Ministerio.�4 Estos recursos deberían permitir

73 El Consejo Nacional del Ambiente, de conformidad con la Ley N° 28245, cuenta actualmente con 10 miembros en su Consejo Directivo. Tres, incluyendo al Presidente, son designados por el Poder Ejecutivo, dos por los gobiernos descentralizados, dos por el sector empresarial, y tres por la sociedad civil (universidades, colegios profesionales y redes de ONG ambientalistas). La principal reforma tiene que ver con agregar algún miembro más de la sociedad civil y asegurar que los representantes del Poder Ejecutivo tengan al menos rango de Viceministro de Estado.74 Medidas de este tipo son la transferencia de parte de lo que se obtiene por el otorgamiento a los particulares de los recursos naturales, o algún impuesto vinculado con consumo de bienes o

generar y sostener una burocracia ambiental fuerte y eficaz, así como el desarrollo e implementación de los instrumentos de gestión ambiental.

e) Crear un Instituto Nacional del Ambiente, adscrito al Ministerio del Ambiente, que cumpla con las mismas condiciones señaladas en los puntos b y d, y que sea responsable de generar la información técnica necesaria para el desarrollo de las políticas y la toma de decisiones, incluida la fiscalización ambiental, así como del desarrollo de las propuestas de normas de calidad ambiental.�5

f) Generar una entidad adscrita al Ministerio del Ambiente, que cumpla con las mismas condiciones señaladas en los puntos b y d, y que sería responsable de la evaluación ambiental, de la fiscalización ambiental y de la remediación ambiental de nivel nacional, que coordine el ejercicio descentralizado de estas funciones, y que persiga los casos de delitos contra el ambiente y de indemnización por el daño ambiental.�6 A la misma podría agregarse un Tribunal

servicios correlacionados con el deterioro ambiental. Otro mecanismo indirecto es la inclusión obligatoria de partidas para la gestión ambiental en todo proyecto de inversión pública, o de porcentajes del gasto en inversión orientados a proyectos ambientales. No obstante, esta última propuesta tiene el inconveniente de la debilidad actual del gasto en pre-inversión en proyectos de contenidos ambiental.75 Tanto México con el Instituto Nacional de Ecología (INE), creado junto con la PROFEPA en 1992, y el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (IBAMA), creado en 1989, son buenos referentes a seguir. Así, el INE tiene como misión “La generación de información científica y técnica sobre problemas ambientales y la capacitación de recursos humanos, para informar a la sociedad, apoyar la toma de decisiones, impulsar la protección ambiental, promover el uso sustentable de los recursos naturales, y apoyar a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (la Autoridad Ambiental Nacional de México) en el cumplimiento de sus objetivos.” (http://www.ine.gob.mx/about.htm). El caso del IBAMA es distinto, pues reúne además funciones de manejo de los recursos naturales y de fiscalización ambiental. (http://www.ibama.gov.br). Un instituto similar se creó en Argentina recientemente. En el caso peruano, la experiencia más interesante la representa el Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (IAAP), el cual cuenta con un Consejo Superior, conformado por Universidades, los gobiernos regionales de la amazonía, entidades del Poder Ejecutivo, representantes de las Comunidades Nativas y de la iglesia. Ver http://www.iiap.org.pe/consejo.htm. Este modelo también es aplicable a las dos entidades adicionales que proponemos líneas abajo.76 Las experiencias en México y en Brasil son especialmente ilustrativas sobre el potencial de esta opción institucional. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) de México creada en 1992, tiene como misión “Procurar la justicia ambiental a través del estricto cumplimiento de la Ley, desterrando a la vez impunidad, corrupción, indolencia y vacíos de autoridad, haciendo partícipes de esta lucha a todos los sectores de la sociedad y a los tres niveles de gobierno, bajo los más puros principios de equidad y justicia” (http://www.profepa.gob.mx).


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del Ambiente, entidad administrativa que resuelva los recursos impugnativos que se presenten en contra de las decisiones del Ministerio.

g) Crear una entidad adscrita al Ministerio del Ambiente, que cumpla las mismas condiciones señaladas en los puntos b y d, y que sería responsable de atender temas como las Áreas Naturales Protegidas, la flora y fauna silvestre��, la política forestal�8, el manejo del suelo�9, la gestión del agua dulce80, y la gestión de los recursos marinos.81 El Ministerio debería concentrar las funciones de regulación vinculada con el otorgamiento a los particulares y la conservación de los recursos naturales. Esto ocurre en muchos países, siendo los casos más comunes el manejo de las áreas naturales protegidas, la gestión de los recursos hídricos y el manejo de recursos como los bosques naturales y la biodiversidad. Hoy en día, sólo el tema de las políticas en materia de biodiversidad se encuentra en el CONAM. La fortaleza del Ministerio del Ambiente dependerá en buena medida del control sobre estas materias. Sin duda, el manejo de las aguas y de las áreas naturales protegidas,

77 Actualmente la rectoría de la protección de la biodiversidad se encuentra en el CONAM, aunque la gestión del recurso se encuentra en buena parte en el INRENA, y dispersa en varias instituciones públicas. La concentración de funciones mejoraría la gestión. 78 Este es sin duda el tema más complejo de abordar. Los bosques, al igual que otros recursos naturales como el agua, la fauna silvestre, el suelo, etc., forman parte de un ecosistema que no puede ser manejado desde una visión exclusivamente sectorial. Por lo tanto, al menos la gestión de los bosques naturales debería formar parte de esta visión integral a cargo del Ministerio del Ambiente. Un tema más complejo es el desarrollo de plantaciones forestales, cuya naturaleza estaría mucho más cerca de las funciones propias del Ministerio de Agricultura.79 En especial la implementación del Convenio para la lucha contra la desertificación, y la integración del recurso suelo dentro de un enfoque ecosistémico.80 La reforma de la gestión de los recursos hídricos constituye en sí misma uno de los temas más importantes de la agenda nacional. El modelo actual data de fines de los años sesenta y no ha sufrido modificaciones mayores a pesar de los importantes cambios ocurridos en el Perú, tanto en lo que concierne al propio recurso (vulnerabilidad al cambio climático), la estructura del Poder Ejecutivo, el proceso de descentralización y la agenda del desarrollo del país (libre comercio, formalización, etc.). No obstante, los intentos de reforma han sufrido importantes restricciones y actores de la mayor relevancia han planteado su oposición explícita al proceso (en especial el sector agricultura). Durante las discusiones en este tema muchos sectores se opusieron a que el tema agua se asigne al sector ambiental.81 El ecosistema marino y su protección debe ubicarse dentro de este ámbito. Esto implica tanto la protección del medio marino, actualmente bajo el ámbito de la DICAPI del Ministerio de Defensa, y la conservación de los ecosistemas marinos, función que se encuentra actualmente compartida por INRENA e IMARPE.

constituyen funciones de la máxima importancia que ubicarían al citado Ministerio en la agenda pública. Sin embargo, la naturaleza técnica de las decisiones vinculadas con los recursos naturales nos lleva a preferir un modelo de regulación vía una entidad adscrita. Con el proceso de transferencia de funciones, gran parte de las acciones ejecutivas pasarían a ser desarrolladas por los gobiernos regionales.

Este modelo se ubica dentro de un esquema en el cual la autoridad ambiental nacional se mantiene dentro del Poder Ejecutivo. No obstante, existe también la opción de crear por vía constitucional un organismo constitucionalmente autónomo como es el caso de la Defensoría del Pueblo o el Banco Central de Reserva. Esto último tiene el inconveniente de trasladar parte de la regulación ambiental fuera del gobierno, lo cual podría poner en cuestión la capacidad del mismo de aplicar las leyes, generando un ejecutivo paralelo en materia ambiental. Pero, aún más complejo es el problema de la eventual manipulación política en la elección de un cargo que finalmente no está sometido directamente a procesos de elección democráticos. El papel fiscalizador y sancionador propio de una autoridad ambiental podría generar fuertes presiones políticas, desvirtuando el sentido de esta institución. Aunque una entidad del Poder Ejecutivo también puede estar sometida a presiones de este tipo, su accionar puede ser mejor controlado por otras instituciones públicas, incluyendo la propia Contraloría General de la República.

Además se requiere fortalecer el Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Es necesario generar incentivos para que los órganos responsables de la regulación en el nivel regional y local cuenten con el mismo espacio de toma decisiones del futuro Ministerio. Sistemas similares de estabilidad y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión Ambiental pueden ayudar, pero sin duda se requerirá introducir el tema de las leyes orgánicas, tanto del Poder Ejecutivo como de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades.

Es importante alertar, a partir de la experiencia en varios países, que los modelos que recargan todas las responsabilidades en materia ambiental en una sola entidad nacional tienden a generar situaciones conflictivas con los responsables sectoriales. Por dicha razón las funciones de rectoría del sistema deben conservarse y fortalecerse,


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manteniendo un rol de política y planificación ambiental a través de las unidades ambientales de los sectores. Ambos aspectos, el de coordinación transectorial y la agenda de descentralización, revelan lo esencial y estratégico de la creación del Sistema Nacional de Gestión, en tanto base para la coordinación transectorial y descentralizada de la regulación. Este debería contar con un reconocimiento a nivel de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. La integración de las políticas ambientales con el resto de públicas constituye una tarea primordial, en la cual en América Latina se ha tenido hasta el momento avances y retrocesos (CEPAL: 166-16�).

Por eso, el Sistema Nacional de Gestión Ambiental debería vincularse con los otros Sistemas Públicos claves, especialmente con el Sistema Nacional de Inversión Pública, el Sistema Nacional de Control, el futuro Sistema Nacional de Planificación y desde luego con el de Presupuesto. Todos estos aspectos permitirán una incidencia mayor sobre el resultado de conjunto de las políticas públicas con relación al ambiente, en línea con lo que ha denominado Giglo política ambiental implícita, algo así como la política real del Estado, que por dicha razón se refleja de mejor manera en los resultados efectivos en el desempeño ambiental (240-241).

Finalmente, la mejora de la gestión ambiental resulta tanto una variable condicionante del proceso como un resultado del mismo. Es decir, una buena estrategia que muestre la importancia de contar con una regulación ambiental de calidad y que genere una opinión pública favorable al tema, también servirá mejor en la tarea de generar una mayor prioridad política por el tema. No debe olvidarse que siempre una reforma enfrenta resistencias, en tanto afecta intereses particulares. La clave está en generar apoyo a partir de la discusión de los intereses públicos. Por último, el mejor esquema regulatorio que no cuente con los necesarios recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos, fracasará.

A continuación mostramos un organigrama simple de la estructura del Ministerio del Ambiente y las distintas entidades públicas que la conformarían.

Propuesta de Organización del Ministerio del Ambiente

Elaboración propia

7.3. Descentralizar lo Ambiental y Ambientalizar la Descentralización

El Gobierno Nacional ha expresado su compromiso con la profundización del proceso de descentralización ¿Qué implica esto para la gestión ambiental? La primera dificultad radica en que las funciones ambientales se encuentran dispersas entre distintas entidades del nivel nacional de gobierno. Por ello, con la desaparición del CND se requiere un papel activo del gobierno nacional (en especial del futuro Ministerio del Ambiente) a fin de asegurar la coherencia y orden del proceso. El seguimiento y rectoría del mismo por parte de las autoridades del nivel nacional de gobierno es, sin duda, fundamental.

El segundo problema es la ausencia de una visión clara sobre el modelo de descentralización de la gestión ambiental. Al respecto la gran mayoría de experiencias internacionales muestra que un esquema centralizado de regulación en un país de las dimensiones del nuestro no es sostenible. Aunque algunas tareas como la regulación de los grandes proyectos nacionales (en especial los que abarcan más de un gobierno regional), de los servicios como el sistema de aeropuertos


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o de puertos, u otras actividades de alta complejidad (por ejemplo, centrales nucleares) deben seguir bajo el gobierno nacional, la gran mayoría de tareas regulatorias pueden ser encargadas a los gobiernos regionales. Por su parte las municipalidades deberían priorizar las funciones ambientales tradicionales: áreas verdes, ruido urbano, contaminación atmosférica por el parque automotor, residuos sólidos, aguas residuales, y la reforestación en zonas rurales. La función normativa debe depender en primer lugar del nivel nacional de gobierno, mientras que los gobiernos regionales y las municipalidades deben desarrollar las propias dentro del marco nacional.

No obstante, también debemos recoger la experiencia de otros países, que no permiten afirmar que exista un modelo óptimo de distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno, o que un determinado nivel de gobierno (nacional, regional o local) tenga ventajas para el desarrollo de la gestión ambiental respecto de los otros. Es mucho más importante reforzar la gestión en los tres niveles de gobierno y al mismo tiempo establecer un esquema general de negociación, cooperación y coordinación entre ellos, así como involucrar en este proceso a la sociedad civil, el sector privado y los actores que tienen intereses afectados por la toma de decisiones gubernamentales, desafíos que no son sencillos de abordar de forma simultánea en los distintos niveles de gobierno (AGUILAR, FONT y SUBIRATS: 2�4-2�5).

En tercer lugar, se requiere diseñar un modelo de regulación ambiental regional, es decir, la política, organización e instrumentos de gestión a utilizarse en el nivel regional de gobierno. Actualmente, las funciones transferidas se ejercen a través de las antiguas oficinas desconcentradas de los ministerios, en donde en ocasiones no se dispone de un número mínimo de expertos para dicha tarea. Por lo tanto se debe concentrar las funciones ambientales regionales en un solo órgano, la Gerencia de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente, quien a su vez puede encargar el ejercicio de dicha función a otras entidades públicas.

En cuarto lugar, es necesario establecer las etapas en el proceso de transferencia, de forma coordinada con el proceso de fortalecimiento regional y la propia capacidad de rectoría nacional, y con la transferencia de recursos financieros, humanos y de infraestructura necesarios. En este punto debemos intentar conciliar las posibilidades

técnicas del proceso con la voluntad política de acelerar el proceso de descentralización y culminarlo no más allá de diciembre de 200�.

En quinto lugar, se requiere un mecanismo de evaluación permanente del proceso de descentralización a fin de realizar los ajustes y mejoras correspondientes, a través de, por ejemplo, indicadores de gestión ambiental y mecanismos de participación ciudadana que permitan incorporar actores no estatales en el seguimiento de la actuación de cada nivel de gobierno.

Debemos agregar dos elementos más. Uno, ambientalizar el proceso de integración regional, es decir, la definición de las “macroregiones”, permitiendo que estas cuenten con mejores posibilidades de hacer una gestión ambiental efectiva. Dos, integrar la variable ambiental de forma transversal a la gestión regional. A esto ayudará la incorporación del componente ambiental en el diseño y desarrollo de la inversión pública (tanto a través del Sistema Nacional de Inversión Pública como a través del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental), la fijación de instrumentos de seguimiento del gasto fiscal ambiental de las regiones y las municipalidades. Por último, ciertas políticas, planes y programas regionales (en especial los planes de desarrollo) pueden ser acompañados de Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), potenciando las sinergias entre desarrollo económico, aspectos sociales y los componentes ambientales.

Se trata pues de descentralizar la gestión ambiental, con una transferencia de funciones bien diseñada, y ambientalizar la descentralización, al generar mecanismos que articulen los componentes sociales, económicos y ambientales de la misma. A continuación mostramos una propuesta de distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno.


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Funciones Ambientales

Nacional Regional Municipal

Administración del Sistema Nacional de Gestión Ambiental

Rectoría a cargo del Ministerio del Ambiente

Sistema Regional de Gestión Ambiental (en el marco del SNGA)

Sistema Local de Gestión Ambiental (en el marco del SNGA y del SRGA)

Política Política Nacional del AmbientePolíticas Sectoriales

Política Regional del Ambiente

Política Municipal del Ambiente

Normativa Función nacional, salvo disposición legal de nivel nacional que otorgue esta función al nivel regional o municipal.

Función normativa cuando así lo establezcan las normas nacionales y bajo las reglas que ellas dicten. Adecuación de las normas nacionales a las especificidades regionales

Función normativa cuando así lo establezcan las normas nacionales y bajo las reglas que ellas dicten.

Ejemplo: Ordenanzas en:-Residuos Sólidos Municipales-Ruidos-Áreas Verdes

Estrategias Estrategias Nacionales

Estrategias y Planificación Regional en el marco de la normativa nacional: Biodiversidad, Cambio Climático

Estrategia y Planificación Local en el marco de lo establecido por el nivel nacional y regional

Planificación Planificación Nacional (Plan Nacional, Agenda Ambiental Nacional, Ordenamiento Territorial Ambiental, ZEE)

Planificación Regional:Plan RegionalAgenda RegionalOTA Regional, ZEE macro y meso

Planificación Local: Plan LocalAgenda LocalOTA LocalZEE meso y micro

InstrumentosPrevención: Evaluación de Impacto Ambiental – EIA

EIA de actividades o proyectos de relevancia nacional basado en criterios tales como:-Economía de escala-Manejo de externalidades-Alcance supraregional-Complejidad de la regulación

EIA de actividades o proyectos que no pertenecen al nivel nacional ni al local

EIA de alcance local (sólo actividades vinculadas con servicios públicos urbanos, infraestructura urbana o comercio local)

Fiscalización de las obligaciones ambientales

Fiscalización de actividades o proyectos de relevancia nacional basado en criterios tales como:-Economía de escala-Manejo de externalidades

Fiscalización de actividades o proyectos que no pertenecen al nivel nacional ni al local

Fiscalización en áreas asignadas por la Ley: (normas de residuos sólidos municipales, lmp vehículos automotores, ruido generado por comercios y viviendas)


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-Alcance supraregional-Complejidad de la regulación

Adecuación a nuevas normas (PAMA)

PAMA de actividades o proyectos de relevancia nacional basado en criterios tales como:-Economía de escala-Manejo de externalidades-Alcance supraregionalComplejidad de la regulación

PAMA de actividades o proyectos que no pertenecen al nivel nacional ni al local

Sólo control de la adecuación de las actividades a nuevas normas

Sanciones Actividades o proyectos de relevancia nacional basado en criterios tales como:-Economía de escala-Manejo de externalidades-Alcance supraregional-Complejidad de la regulación

Actividades o proyectos que no pertenecen al nivel nacional ni al local

Lista de normas bajo su supervisión:

a)Residuos Sólidos Municipalesb)Ruido Urbanoc)Emisiones del parque automotor

Atención de Pasivos

Lineamientos generales, financiamiento

Ejecución Derivados del mal manejo de residuos sólidos municipales

Planes de Descontaminación

Lineamientos generales, financiamiento

Ejecución (ejemplos: Lago Chinchaycocha, Bahía de Paracas, Bahía de Ferrol, Lago Titicaca, La Oroya, Pasco, etc.)

Residuos sólidos y aire

Declaración de Emergencias Ambientales

Lineamientos, declaratoria

Ejecución Ejecución

Administración de ANP

Áreas del Sistema Nacional

Áreas de Conservación Regional – Colaboración con el SINANPE

Áreas de Conservación Local – colaboración con el SINANPE

Autorización de Vertimiento

Lineamientos y otorgamiento en ciertas actividades

Otorgamiento Colaboración

Educación Ambiental

Rectoría Nacional

Adaptación de currícula.Ejecución de Programas específicos

Ejecución de programas específicos

Generación de información ambiental

Herramienta transversal (los tres niveles de gobierno) bajo regulación general de alcance nacional

Participación y Acceso a la Información

Herramienta transversal (los tres niveles de gobierno) bajo regulación general de alcance nacional

Elaboración propia


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7.4. Las Dificultades de la Reforma

No podemos dejar de analizar las dificultades legales, técnicas y políticas que generaría una reforma de esta naturaleza. A partir de este análisis debe plantearse una estrategia adecuada que empalme el movimiento de fortalecimiento de la regulación ambiental nacional a través de la concentración de funciones y de otro lado, la generación de capacidades en los gobiernos regionales y municipalidades dentro del proceso de descentralización. La mayoría de los cambios requieren modificaciones legales, por lo cual es necesario establecer mecanismos de coordinación adecuados con el Congreso de la República y su comisión especializada.

También es importante realizar una valoración de los costos. No obstante, como ha señalado el informe del Banco Mundial sobre la situación ambiental en el Perú (2006: 34), dado el carácter elemental de las reformas, es posible asumir una agenda básica de corto plazo, con costos que irían de bajos a moderados, conforme se indica en el siguiente cuadro.

Acciones Recomendadas en el Corto Plazo para la Reforma Institucional Ambiental

Acción CostoDesarrollar un mecanismo de fijación de prioridades basado en: (a) los impactos de la degradación ambiental en los más pobres y otros grupos vulnerables, (b) las necesidades más urgentes percibidas por la población y (c) los mayores costos públicos y privados y los riesgos que la degradación ambiental infringe en la sociedad en conjunto

Bajo

Establecer un proceso de planeamiento para alinear el gasto ambiental con las prioridades

Bajo

Fortalecer la capacidad de CONAM para coordinar y fomentar el consenso entre sectores

Modesto

Emitir regulaciones para la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental

Bajo

Establecer una agencia de saneamiento ambiental en el Ministerio de Salud para regular los parámetros de calidad ambiental que afectan a la salud, incluyendo: (i) emisión de PM2.5, plomo, contaminantes tóxicos; (ii) calidad en combustibles para afrontar la calidad del aire; (iii) parámetros de la calidad del agua, tal como calidad bacteriológica, Órganos Contaminantes Persistentes, Compuestos Orgánicos Volátiles y metales pesados. Implementar reformas propuestas por el gobierno, tal como establecimiento de un ente regulador del ambiente (Procuraduría Ambiental), para dirigir la aplicación de la norma en todos los sectores productivos

Moderado

Establecer una agencia autónoma responsable de las medidas no estructurales para prevenir los desastres naturales

Moderado

Fuente: (BANCO MUNDIAL2006: 34)


180 181


El apoyo de sectores importantes como la prensa, sociedad civil en general y de áreas dentro del propio Poder Ejecutivo serán esenciales para la viabilidad de la reforma. La existencia de presiones externas (comercio exterior y financiamiento de actividades extractivas de gran escala) más la creciente importancia del tema ambiental en la opinión pública82 ha abierto una ventana de oportunidad. Aprovecharla requiere de un esfuerzo complejo que debe considerar los distintos procesos políticos, legales y técnicos necesarios. Consideramos que los principales aspectos a tomar en cuenta son:

a) Dictar una Ley de creación del Ministerio del Ambiente. En esta misma norma deben crearse los organismos públicos adscritos a la misma. Esto implicará además modificar leyes de organización y funciones de diversas entidades públicas. Este es un cambio a nivel de ley ordinaria.

b) La Ley Marco del SNGA será modificada, de preferencia de forma expresa, por la nueva norma que cree el Ministerio del Ambiente.

c) La Ley General del Ambiente requerirá de modificaciones expresas, pero centradas básicamente en los aspectos institucionales.

d) Se debe apoyar el proceso incorporando una referencia general al nuevo rol del Ministerio del Ambiente en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

e) En el mediano plazo se requeriría ajustar las funciones de los gobiernos regionales y las municipalidades en sus respectivas leyes orgánicas, una vez definido un esquema que profundice el proceso de descentralización.

f) Se requieren modificar posteriormente los Reglamentos de Organización y Funciones y Decretos Supremos de distintas entidades públicas, incluyendo las normas sobre los instrumentos de gestión ambiental. No obstante, el carácter transversal de los reglamentos generados a partir de la Ley General del Ambiente y de la Ley del SEIA y de la Ley Marco del SNGA podría facilitar este proceso.

82 Ver las encuestas publicadas por el Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú y por el Instituto de la Universidad de Lima en el mes de junio de 2007.

g) El cambio sobre las fuentes de financiamiento requieren Ley, y un proceso de coordinación muy cercano con el MEF, a fin de no afectar el marco de sus políticas.

h) Los sectores plantearán resistencia al proceso, por lo que se requerirá de apoyo de otros actores externos para dar viabilidad al proceso. Quizá algunos organismos vinculados con la cooperación y el financiamiento internacional pueden contribuir asignando recursos y generando incentivos para alentar la reforma.83 También es posible identificar ciertos aliados en temas específicos (comercio exterior, promoción de la competitividad) dentro del propio Poder Ejecutivo84, en organismos constitucionalmente autónomos como la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y el Ministerio Público. Además, esto requiere ser coordinado estrechamente con el Congreso.85

i) Al mismo tiempo, el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental que resulte de la reforma conllevará mayores esfuerzos para incorporar la dimensión ambiental en las políticas sectoriales, incluyendo energía y minas, producción, agricultura, infraestructura productiva, etc. (GABALDÓN y RODRIGUEZ: 5�). Por ello, los sectores no deben ser excluidos de toda responsabilidad ambiental. Finalmente, el desempeño ambiental no depende sólo de la política ambiental, sino de su integración con las demás políticas públicas.

j) Un aspecto que no puede minimizarse es la necesidad de fortalecer las capacidades del Poder Judicial y del Ministerio Público para enfrentar litigios vinculados con la temática ambiental, aprovechando los instrumentos ya establecidos mediante la Ley General del Ambiente.

k) Finalmente, se requiere orientar y fortalecer el área ambiental de la Contraloría General de la República, de tal manera

83 Algunos préstamos o programas de la cooperación internacional pueden ser vinculados con aspectos puntuales o generales de la reforma.84 El Poder Ejecutivo no es un todo monolítico, es posible identificar intereses particulares que pueden ser favorables, al menos a ciertos aspectos de la reforma propuesta.85 La Comisión de Pueblos Andinoamazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso puede cumplir un papel central, en especial por no existir una mayoría del partido del gobierno.


182

que supervise de mejor manera las responsabilidades de los funcionarios públicos en materia ambiental.

También debe cuidarse que no se vincule esta reforma como en un intento de gran transformación de naturaleza formalista, sino como un esfuerzo por consolidar y corregir la institucionalidad existente (GABALDON y RODRIGUEZ: 5�).

prioridades recomendado por el Banco Mundial (2006: 34). Por ejemplo, la participación de los conflictos socioambientales en el total de conflictos reportados, el porcentaje de las aguas residuales que son tratadas, la tasa de deforestación, el porcentaje de residuos sólidos dispuestos adecuadamente, el número de ciudades que alcanzan los ECA de aire, o el número de cuencas que cumplen el futuro ECA de agua. Desde luego también deben establecerse metas precisas para completar el desarrollo y fortalecimiento de los instrumentos de gestión ambiental, empezando por las normas de calidad ambiental, la evaluación de impacto ambiental, la fiscalización y control y la remediación ambiental.

Sin duda, lo señalado muestra la complejidad de los cambios que se necesitan desde el punto de vista legal, a lo que hay que añadir el proceso destinado a fortalecer la propia capacidad de gestión, lo cual está vinculado a tres aspectos: una burocracia ambiental fuerte (adecuada a la escala de las actividades a regular), un conjunto de instrumentos de gestión bien diseñados, y la recuperación de la confianza de la ciudadanía en el accionar del Estado, lo cual sólo puede apoyarse en decisiones claramente favorables al interés público y defensoras de los derechos de los ciudadanos.

Debe tenerse muy en claro que una reforma dentro del Estado es por definición un proceso político, y no simplemente un carácter técnico. Se deben superar intereses concretos que cuentan con recursos y capacidades para defender el status quo. Por lo tanto, algunos logros parciales en el corto plazo no pueden ser juzgados apresuradamente como fracasos. Mejoras paulatinas pueden tener mucha importancia, siempre que se entiendan como pasos en un camino con un rumbo claro. E incluso, cambios y ajustes permanentes serán necesarios en un campo donde todavía tenemos mucho por aprender.

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A modo de conclusión

Estado ambiental y estado del ambiente son elementos que se reflejan mutuamente. Hemos sostenido que sin un cambio en las reglas formales y en las organizaciones públicas ambientales, es muy probable que las tendencias negativas del deterioro ambiental continúen. Un ambiente de mala calidad influye en la economía, en especial en el mediano y largo plazo, afectando su recurso central: el ser humano. Pero también impacta sobre la capacidad de los ecosistemas para sostener procesos productivos. Al final, el propio Estado deberá asumir los costos de la degradación, debilitando su capacidad de brindar los bienes públicos que se le exige proveer.

El Estado cumple además un papel central en la distribución de los costos y riegos ambientales en la sociedad, especialmente en las reglas que gobiernan dicha distribución. En consecuencia, debe enfrentar un problema de Justicia Ambiental. Al mismo tiempo, el impacto de los costos ambientales no es homogéneo en las distintas áreas de la economía y de la sociedad. No hay elemento más claro que la mayor vulnerabilidad de los más pobres frente a fenómenos como el cambio climático global.

También hemos visto que la reforma de las instituciones ambientales depende de las complejas interacciones entre la sociedad civil, el mercado, la burocracia, los partidos políticos y los actores globales. Nuestra actual situación se puede explicar en buena medida por el mayor peso relativo que han tenido hasta ahora los actores globales y los mercados. Un papel menor lo han desempeñado la burocracia y la sociedad civil. En este último caso, aunque la percepción sobre la gravedad de los problemas ambientales ha ido creciendo sostenidamente, en especial durante los últimos años, dicho problema sigue viéndose como menor en comparación con otros desafíos de la sociedad peruana. Como ha afirmado recientemente Francis Fukuyama, la historia del desarrollo exitoso a fines del siglo XX muestra que “… las instituciones no surgirán a menos que exista una fuerte demanda interna de ellas.

Construyendo un Estado Ambiental que Mejore el Estado del Ambiente


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El mal gobierno, las instituciones débiles, la corrupción política y el clientelismo existen porque ciertos actores políticos tienen un fuerte interés egoísta en el status quo. Si desde dentro de la sociedad no se genera la voluntad política de apartarlos del poder, la presión exterior rara vez es suficiente para desalojarlos” (155-156).

Una estrategia para salvar esta dificultad es el tratar de vincular problemas como la pobreza, el desempleo, o la seguridad con la agenda medioambiental. Podemos enfatizar, en especial en el espacio público, que el deterioro ambiental afecta principalmente a los pobres, disminuye la competitividad del país (reduciendo las oportunidades de empleo), y hace la vida más insegura.

Es a partir de la consideración de los puntos anteriores que podemos afirmar que se ha abierto en el Perú una ventana de oportunidad. La creciente importancia que se le asigna a la agenda ambiental en la opinión pública a raíz del problema del cambio climático global, más procesos externos como los tratados de libre comercio, o las exigencias del financiamiento de los grandes proyectos de inversión, exigen cierto nivel mínimo de institucionalidad. Está claro que hoy en día no estamos siquiera en dicho nivel, y que requerimos de reformas para alcanzarlo. Los dos ejes que hemos priorizado son la reforma de la Autoridad Ambiental Nacional, dejando un modelo de gestión sectorial disperso por otro ministerial (que no pierde su carácter transectorial); y la descentralización paulatina de la regulación ambiental a los gobiernos regionales, dejando a los gobiernos locales las funciones tradicionales del manejo de los residuos urbanos, el control del ruido, la contaminación atmosférica y el cuidado de las áreas verdes. Desde luego, este es un proceso complejo y no se encuentra carente de riesgos. Los pasos dados con la dación de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y la Ley General del Ambiente son, sin duda, valiosos, y buenos puntos de apoyo. Pero son insuficientes.

Se requerirá de un esfuerzo conjunto de distintos actores internos para impulsar la reforma, siendo los principales el Congreso de la República, la Defensoría del Pueblo y los medios de comunicación. La experiencia del proceso de aprobación de la Ley General del Ambiente ha mostrado la importancia de estos actores al momento de impulsar reformas que pueden afectar intereses particulares de peso. Incluso sectores del Poder Ejecutivo pueden jugar un papel contrario a las reformas.

En cualquier caso, el proceso no se agota en lo anterior, sea cual fuere su resultado. Los desafíos institucionales serán constantes, y nos demandarán una buena dosis de creatividad y perseverancia. La institucionalidad ambiental es un requisito para la competitividad del país, y un factor que define como se abordan los problemas de justicia ambiental. Sin ella, seremos más propensos a los conflictos y terminaremos desaprovechando oportunidades para el desarrollo sostenible. Esperemos que cada día más personas tomen conciencia del problema e impulsen su solución. Los peruanos y peruanas de hoy y de mañana se lo agradecerán.

189


Un (pequeño) Epílogo

Cuando habíamos ya culminado la redacción de este libro se produjeron dos hechos muy importantes. El 20 de diciembre del 200� el Presidente de la República anunció la creación del Ministerio del Ambiente aprovechando la delegación de facultades legislativas concedidas al Ejecutivo para la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos de Norteamérica, recientemente ratificado. Esto sin duda ratifica la hipótesis principal que hemos expuesto. La política ambiental se explica en gran medida por factores externos antes que internos. En este caso las variables críticas han sido el TLC con EEUU y las necesidades de financiamiento de la segunda etapa del proyecto de explotación del gas de Camisea.

El segundo hecho fue la presentación del Proyecto de Ley N° 2026/200�-CR el 21 de diciembre de 200�, elaborado bajo el liderazgo de la Congresista Gloria Ramos Prudencio, Presidenta de la Comisión de Pueblos Andinoamazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología, que propone la creación del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales.

Aunque ambas son buenas noticias, supeditar el diseño ministerial a las exigencias externas, contexto bajo el cual se ubica el anuncio presidencial, sería un error. Como hemos visto la agenda ambiental peruana es mucho más amplia y compleja. Por lo tanto es muy importante entender los principales desafíos que deberá enfrentar esta nueva entidad. ¿Qué necesitamos?:

i) Un Ministerio que genere confianza en la ciudadanía, en especial de los más vulnerables a los riesgos ambientales. Para ello no basta que la regulación ambiental de las actividades extractivas y productivas sea encargada a la nueva entidad. También se deben generar condiciones para que sus responsables puedan tomar decisiones difíciles, que afectarán intereses particulares de carácter económico, social y político. Política ambiental explícita, meritocracia, excelencia técnica, estabilidad, autonomía financiera, transparencia, participación ciudadana, serán palabras clave.


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ii) Un Ministerio que complete los instrumentos de gestión ambiental (la evaluación ambiental, las normas de adecuación, la fiscalización y la remediación ambiental) y que ponga metas ambiciosas de gestión ambiental. Debemos igualar nuestras normas de calidad ambiental a los estándares mundiales. Los peruanos y peruanas tenemos derecho a vivir en un ambiente saludable.

iii)Un Ministerio que enfrente el problema de la vulnerabilidad del cambio climático, que promueva la conservación y el aprovechamiento sostenible de nuestra diversidad biológica, que mejore la gestión de nuestros recursos hídricos y que atienda los crecientes problemas ambientales urbanos. Esto implica ejercer un liderazgo técnico y político que permita orientar importantes recursos en estos temas. El fortalecimiento de la investigación en ciencia y tecnología y la articulación de la política ambiental con las demás políticas públicas (la económica, la social, la cultural, etc.) serán temas de la mayor relevancia.

iv)Un Ministerio que promueva la descentralización de la gestión ambiental. El papel de los gobiernos regionales y de las municipalidades es fundamental. Debemos acercar la acción del Estado a la población, y desde una entidad nacional esto es imposible. Desde luego esto implica generar capacidades, y establecer un proceso ordenado de transferencia de las funciones ambientales.

v) Un Ministerio que posicione al país en el escenario regional y global. El Perú ha perdido presencia en importantes foros, o ha acudido en condiciones que impiden promover nuestros intereses nacionales con eficacia. Un país megadiverso, altamente vulnerable al cambio climático, antártico, y de enorme diversidad cultural debe ocupar un lugar de privilegio en el concierto ambiental internacional.

Para que todo esto se requiere más gasto público. El Presidente ha señalado que no se requiere gastar más. Esto es equivocado. El problema es que el Perú gasta, entre el sector público y el privado, apenas el 0.61% de su PBI al año en temas ambientales. Y cada año el deterioro ambiental nos cuesta un 3.9% del PBI. Esto nos pone a la saga no sólo respecto de los países desarrollados, sino de nuestros

pares en Asia, América Latina y África. Por eso requerimos más gasto público en el tema (que en realidad es inversión), que sin duda también debería ser eficiente y eficaz.

Es importante que el Poder Ejecutivo permita una discusión amplia sobre este tema, incluyendo no sólo a expertos, sino también a representantes de los gobiernos regionales y locales, del sector privado y de la sociedad civil. El Ministerio del Ambiente no resolverá por sí solo todos los problemas de la gestión ambiental pero podría ser el inicio de una reforma exitosa, siempre que se diseñe de forma adecuada. De no hacerlo desperdiciaremos una gran oportunidad de fortalecer nuestra institucionalidad ambiental. Los más jóvenes y las futuras generaciones nos pedirán cuentas sobre las decisiones que tomemos hoy.

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