El Capital Social y Las Redes Politicas

7/24/2019 El Capital Social y Las Redes Politicas

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Resumen: Existe una relacin entre el capital social y las redes de polti-cas, como puntos fundamentales para la definicin de las polticaspblicas, con participacin de actores. En este caso se analizandatos empricos del capital social en los nueve municipios de lazona metropolitana de Monterrey, Nuevo Len.Tambin, se iden-tifican los contextos de las redes de polticas tanto en las accionespblicas de dichos municipios, como en el proyecto de CiudadInternacional del Conocimiento. El artculo concluye que un en-

foque de redes de polticas provee una herramienta til para elanlisis del proceso de las polticas pblicas, y a la vez refuerza laeficacia y legitimidad de las acciones pblicas.

Palabras clave: capital social, redes de polticas pblicas, metropolizacin deciudades.

Abstract: There is a relationship between social capital and policy net-

works as fundamental sites for public policy definition, with actorparticipation. In this article we analyze empirical data of the socialcapital in the nine municipalities of the metropolitan area ofMonterrey, Nuevo Leon. We also identify policy networks in thepublic actions of the above mentioned area as well as in the

REGIN Y SOCIEDAD / VOL. XIX / NO. 39. 2007

* Profesor-investigador de la Escuela de Graduados en Administracin Pblica y Poltica Pblica,Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey ( ITESM), campus Monterrey. Corresponden-cia: Avenida Rufino Tamayo y Avenida Fundadores s/n Edificio EGAP, oficina EP-604-B, Valle Oriente, C. P.

66269, San Pedro Garza Garca, Nuevo Len, Mxico.Telfono: 01(81) 86 25 83 57. Correo electrnico:[email protected]

Capital social y redes de polticas.Acciones pblicas en la zona metropolitana

de Monterrey, Nuevo Len

Freddy Mariez Navarro*

Derechos reservados de El Colegio de Sonora, ISSN 1870-3925


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32 REGIN Y SOCIEDAD / VOL. XIX / NO. 39. 2007

Una puntualizacin

Hoy las acciones pblicas, vistas como decisiones, no pueden entendersesin actores y relaciones entre ellos. Este artculo se sustenta en el enfoquede la identificacin de actores que se articulan en torno a preferencias,objetivos y recursos para la formulacin e implementacin de las polticaspblicas. Este enfoque se basa en el estudio institucional, fundamental paracomprender los procesos de interaccin social. As, las redes de actores secaracterizan por los elementos siguientes: a) ningn miembro tiene auto-ridad absoluta, es decir, todos tienen cierta autonoma; b) las decisiones setoman de manera conjunta, a travs de comits en niveles mltiples y c) la

red opera a travs de decisiones, resolucin de problemas, ganancias (prdi-das) o prestigios compartidos (Luna 2003).

Un punto importante en este artculo es la premisa de que el capitalsocial es una pieza clave en la construccin y fortalecimiento de las redes deactores, ya que la interaccin entre ellos es propiciada por las experienciasde colaboracin diversas, la ayuda mutua y solidaridades en torno a proble-mas pblicos en los distintos espacios sociales. Si se parte de que la riquezade una sociedad se mide por la complejidad de su agenda y sta es produci-da por su capital social, se puede afirmar que las acciones pblicas se basan

en redes de actores con habilidades para expresarse pblicamente. En estetrabajo se utilizarn de manera indistinta los trminos redes de polticas oredes de actores.

Capital social y redes de actores: bases de la poltica pblica

Son muchas las definiciones que existen sobre el capital social. Desde las

aportaciones sociolgicas de Pierre Bourdieu (2001), hasta las demostracio-nes sobre la participacin poltica y el comportamiento de las instituciones

International City of Knowledge project. The article concludesthat an approach using public policy networks provides a usefultool for analyzing the public policy process, and simultaneously

reinforces the effectiveness and legitimacy of public actions.Key words: social capital, public policy networks, city metropolization.


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de Robert P. Putnam (2001), pasando por los estudios en el campo de laeducacin y del capital humano de Coleman (2001), el capital social se haposicionado como un concepto fundamental en las ciencias sociales. Hoy,

son crecientes las publicaciones que aparecen alrededor de este concepto.Mientras Bourdieu (2001) lo define como el agregado de los recursospotenciales y actuales, vinculados a la posesin de una red duradera de rela-ciones ms o menos institucionalizadas de inter e interreconocimiento, odicho de otro modo, la pertenencia a un grupo, en tanto conjunto de agen-tes que poseen propiedades y estn unidos por vnculos permanentes y ti-les, Coleman invita a ver el rol del capital social en la creacin del capitalhumano. De esta manera, la definicin est dada por su funcin, lo ve comouna variedad de entidades distintas con dos elementos en comn: todas

ellas contienen alguna dimensin de las estructuras sociales, y todas ellas faci-litan ciertas acciones de los actores bien personas bien actores corporati-vos dentro de la estructura (Coleman 2001, 51). Para Putnam, el capitalsocial es cuando los ciudadanos, que tienen una red densa de compromisoscvicos, no slo confan los unos en los otros, sino que tambin produ-cen buen gobierno, gobierno democrtico, y lo que es ms importantebuen gobierno democrtico (Putnam 2001, 95).

Michael Woolcock y Deepa Narayan (2000) dejan ver las implicacionesdel capital social en la formulacin de polticas pblicas, as como en el desa-

rrollo. Esto lo explican cuando de manera crtica expresan que las principa-les teoras del desarrollo concibieron las relaciones sociales como proble-mticas, explotadoras, liberadoras e irrelevantes (2000). El capital social,dice Putnam (2001), est empezando a considerarse como un ingredientevital para el crecimiento econmico en todo el mundo.

Tambin Woolcock y Narayan (2000) precisan que los estudios funda-cionales del capital social han sido la fuente de inspiracin de la mayor partede los actuales, e identifican los temas siguientes: familia y comportamien-to juvenil; escolarizacin y educacin; vida comunitaria (virtual y cvica);

trabajo y organizaciones; democracia y calidad de gobierno; accin colecti-va; salud pblica y medio ambiente; delincuencia y violencia y desarrolloeconmico. En este artculo, el inters est centrado en el campo de la demo-cracia y la calidad del gobierno, as como en datos sobre educacin. De estamanera, con la visin institucional del capital social se rescataran los con-ceptos clave, porque al ver que la capacidad de los actores sociales colectivosdepende de la calidad de las instituciones formales, con las cuales funcionan(confianza generalizada, imperio de la ley y cualidades burocrticas), y alprecisar que la sinergia entre gobierno y accin ciudadana se basa en la com-

plementariedad y no en el reemplazo del Estado en la esfera pblica (Arato2001); lleva a afirmar que es all donde la democracia recobra algo de su

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carcter participativo perdido.Y es as, puesto que en sociedades democrti-cas con capital social alto que tienda puentes a la prosperidad econmica yal orden social; la eficiencia institucional, las redes, la cooperacin y la con-

fianza cumplen una funcin mediadora construida por el Estado, el sectorempresarial y la sociedad civil. Estas visiones han trado consigo una evolu-cin desde los estudios estadocntricos, donde el Estado se ubica como actorpredominante en las decisiones pblicas, hacia un enfoque policntrico dela sociedad, en el que los acuerdos informales y las relaciones interorganiza-cionales tienen un significado destacado.

Es importante resaltar que el esquema de gobierno tradicional (burocr-tico y centralista), enfrenta hoy dificultades crecientes, para reaccionar demanera eficaz ante un entorno cada vez ms complejo, dinmico y lleno

de incertidumbres. Si a esto se suma una sociedad civil cada vez ms refle-xiva y crtica, con valores y competencias nuevos, tanto la legitimidad de lasinstituciones pblicas como la gobernabilidad se veran amenazadas. RicardGom e Ismael Blanco (2002, 1) han sistematizado los problemas mayoresde los gobiernos tradicionales:

1. Las crecientes dificultades de conocimiento, dado el intrnseco carcterincierto de la sociedad post-industrial, y el alto grado de fragmentacincognitiva que sta implica;

2. La complejidad de los valores, intereses y preferencias en juego, que noslo poseen mltiples sujetos, sino que son tambin ellas mismas cam-biantes e inestables;

3. El carcter insostenible de la concepcin jerrquica de los procesos degobierno; y

4. La creciente interdependencia de problemas y de actores polticos, quecuestionan seriamente el modelo clsico de polticas pblicas segmenta-do y unidireccional.

En ciudades que actualmente viven el cambio en sus estructuras sociales,laborales, familiares, demogrficas y econmicas, no slo los valores y laspautas culturales se diversifican, sino tambin las formas de accin colectiva.Por ello, las polticas pblicas deben reinterpretarse a la luz de estas nuevastransformaciones y relaciones sociales. El capital social entonces, producto dela interaccin, se expresa de diferentes formas, bien por la va institucional,donde la capacidad de los actores depende de la fortaleza y calidad de las ins-tituciones que generan confianza y colaboracin, o bien como formacin

del capital humano. De esta manera, se puede ver como la base de las rela-ciones institucionales entre sociedad y Estado.


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El concepto de capital social se deriva de la premisa de que las redessociales, generadas por los patrones de sociabilidad, constituyen una formaimportante de ste, pues incrementan la confianza de unos individuos en

otros y fortalecen su capacidad para vincularse en una accin colectiva, pararesolver dificultades comunes o asegurar que los gobiernos tomen en cuen-ta algn tipo de problema [] El capital social puede ser visto entonces,como un producto generalizado de la cultura, incluyendo la cultura polti-ca, de las condiciones sociales que incluyen las instituciones polticas, y delcomportamiento social que fomenta la confianza en las instituciones de todotipo (Hernndez 2006, 196).

Primero se definir el trmino poltica pblica, que por ser expresin dedecisiones colectivas democrticas, lleva a ver la relacin cotidiana entre so-

ciedad y Estado, que toma la forma de problemas y soluciones, demandas yofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores (Aguilar Villanueva2003). La poltica pblica se concibe como un conjunto de decisiones tra-ducidas en acciones estratgicamente seleccionadas (dentro de un conjuntode alternativas, conforme a una jerarqua de valores y preferencia de los inte-resados). Su dimensin es pblica por el tamao del agregado social sobre elcual inciden, pero sobre todo por su carcter imperativo, revestido de autori-dad legtima y soberana del orden poltico.Tambin se puede ver como unasecuencia de acciones que conducen (o se traducen) a una respuesta ms o

menos institucionalizada, a una situacin juzgada como problemtica.En este concepto se observa la incorporacin de las decisiones, base detoda poltica (el conflicto est siempre presente); la existencia de acciones (lanica poltica pblica es aquella que se ejecuta: decisiones igual a acciones) yel alcance de lo pblico (legitimidad y autoridad del actor que la adelanta);as, implica lo que hacen los gobiernos y puede causar efectos positivos onegativos en la sociedad. Son varios los pasos o ciclos de la poltica pblica;van desde la definicin del problema y la agenda pblica hasta el monitoreoy evaluacin, pasan por el diseo o generacin y seleccin de opciones y la

gestin de la opcin seleccionada.El primer componente de una poltica pblica es la definicin de la pro-

blemtica y la construccin de la agenda. Esto se refiere a un proceso quepropone la identificacin del problema por enfrentar, lo que implica unapriorizacin y postura frente a otros que le son concurrentes. Charles D.Elder y Roger W. Cobb (2003) han sistematizado este componente comoconstrucciones sociales, que reflejan concepciones especficas de la realidad,por lo que est en juego la seleccin de los problemas y su definicin, cues-tin clave para la formacin de la agenda.

Si la agenda se entiende como un proceso, se debe a dos hechos clave,primero, a que la capacidad de atencin del gobierno es limitada, por lo que


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siempre hay ms asuntos por atender que tiempo para considerarlos; ysegundo, a que los problemas de poltica pblica no son datos a priori, sinoresultados por definiciones. Por ello, hay que ver al proceso como deciso-

rio, y tambin a los flujos de personas (participacin), de problemticas ocuestiones, de soluciones y oportunidades. La agenda pblica o del gobier-no se define como el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asun-tos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objeto de suaccin, y ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido quedeben actuar o han considerado que tienen que actuar (Aguilar Villanueva2003, 29).

El segundo componente del ciclo de una poltica pblica se refiere a laseleccin y generacin de opciones de poltica o el diseo de ella. ste se

entendera como el paso esencial para precisar el alcance y la complejidadde un problema, para diagnosticar cules son los puntos de apoyo de lasdiferentes opciones de accin. Para disear la poltica, Peter J. May (2003)considera esencial identificar las diversas opciones para enfrentar el proble-ma detectado; avanzar sobre el cmo se quiere resolver; suponer una defini-cin de lneas de accin, mediante un proceso de seleccin trasparente yracional, y respetar las diferentes posiciones, para que la seleccin sea con-sensuada dentro de un conjunto amplio de posibilidades entre los diferen-tes actores interesados, as como entre las dimensiones institucional, polti-

ca y tcnica, con predominio de esta ltima.El tercer componente es la gestin de las opciones.As, para llevar a cabolas acciones, hay que administrarlas, y la forma de realizar la gestin incidede manera importante en los resultados previstos. Una gestin efectiva ydinmica permite enriquecer los resultados, en funcin de las condicionescambiantes del medio, y responder a su evolucin permanente, y puededarse desde la sociedad con los actores gubernamentales. El cuarto y ltimocomponente es el monitoreo y la evaluacin, que puede verse de dos formascomplementarias: la primera, destaca la importancia de observar resultados

obtenidos, pues son ellos los que dan sentido a las actividades anteriores yla segunda, reconoce que cada una de las actividades de la formacin y ges-tin genera resultados; unos relacionados con el proceso mismo de forma-cin de poltica y los otros con los intermedios o complementarios a losresultados finales.

Es importante destacar que la participacin en las polticas pblicas esclave para el fortalecimiento de la relacin actores-gobierno. De esta mane-ra, todos los individuos o grupos implicados en un proceso social, segnMichel Crozier y Erhharh Friedberg (1981) pueden ser denominados acto-

res. En consecuencia, se puede afirmar que stos no son entidades abstrac-tas, sino constructos sociales que pueden influir significativamente en la ela-


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boracin de polticas pblicas. Pueden ser el poder (organismos del Estado),el sector privado, el saber (constituido por la universidad y las entidades quegeneran conocimiento) y la comunidad organizada. Por lo tanto, se vive en

una era donde los cambios econmicos, polticos y sociales suceden de unamanera vertiginosa y compleja. Para ello, las relaciones entre el Estado, elsector privado y la sociedad civil son elementos indispensables. De estamanera, el gobierno ya no se constituye en el centro de las decisiones pbli-cas, sino que debe proveer las condiciones para que los diferentes actoreslogren construirse en redes de polticas, cuya funcionalidad y legitimidadvan a depender de la capacidad para afrontar temticas diversas y satisfacerexpectativas nuevas y de la profundizacin democrtica en clave ciudadanay participativa, respectivamente.1

En este sentido, el gobierno debe proporcionar las condiciones para quelas empresas, tanto pequeas, medianas y grandes, logren construirse en unambiente de confianza, abriendo as la posibilidad de acceso de la poblacina la educacin. En esta misma dimensin, la sinergia entre las universidadesy las industrias locales es una actividad impostergable.Y por ltimo, la par-ticipacin de la sociedad civil en la esfera pblica es de vital importancia.

De este modo, lo destacado de las redes de polticas estriba en que se hanconstituido en un paradigma nuevo en el estudio del proceso de hechura delas polticas pblicas. A partir de esto, Brtzel (1998) ha planteado que el

concepto de red se ha convertido en el nuevo paradigma para la arquitec-tura de la complejidad, la define como un conjunto de relaciones relativa-mente estables, de naturaleza no jerrquica, que vinculan a una variedad deactores autnomos que comparten intereses relativos a una poltica e inter-cambian recursos para perseguir los objetivos compartidos, reconociendoque la cooperacin es la mejor manera de alcanzar las metas comunes. As,se pueden precisar tres rasgos bsicos de una red de polticas pblicas:

La no-existencia de un centro jerrquico capaz de fijar procesos de gobier-

no de forma monopolista. En positivo: la estructura multinodal de la redy la determinacin relacional de procesos y resultados; la interdependen-cia. No se trata slo de pluralismo, de ms actores, se trata sobre todo dedependencias mutuas (heterarquas) entre estos actores en el momentode resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir ciertos resultados;


1 En algunos casos, se ha olvidado que el Estado contina siendo un actor relevante, aunque no nicoen las redes de poltica, ya que por una parte la autoregulacin social que desempea tiene lugar segnsus normas, vinculando as su control jerrquico con la autorregulacin social; por la otra, el Estado en

ltima instancia legitima las decisiones pblicas y, finalmente, se sigue reservando la posibilidad de actua-cin legal en aquellos mbitos cuyos actores no hayan alcanzado un acuerdo (Petrizzo 2004).


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y una cierta institucionalizacin, en el sentido menos estructural del tr-mino. Es decir, la existencia de unas interacciones ms o menos sosteni-das con algn nivel de estabilidad y rutinizacin (Gom y Blanco 2002,

4).

Entendido de esta forma, el funcionamiento de las redes de polticas sejustifica por las razones siguientes:primero, la cooperacin entre ellas puedesostenerse por mucho tiempo, a travs de acuerdos tcitos entre sus miem-bros; segundo, en su interior se deben crear incentivos para la produccin ydiseminacin de informacin; tercero, el carcter abierto de algunas redesreduce los costos de transaccin y cuarto, ofrecen medios plausibles para lautilizacin e intercambio de recursos intangibles, como el conocimiento y la

innovacin tecnolgica (Petrizzo 2004).Brtzel (1998) ha hecho una distincin interesante sobre las redes depolticas. Una derivada de la escuela de la intermediacin de intereses, y otracomo una forma especfica de gobernanza. La primera se ha utilizado parala hechura de polticas pblicas sectoriales en muchos pases, por lo quegeneralmente se contemplan como herramienta analtica, para examinar lasrelaciones institucionalizadas de intercambio entre el Estado y las organiza-ciones de la sociedad civil, permitiendo, por un lado, un anlisis ms deta-llado al tener en cuenta las diferencias sectoriales y subsectoriales y por el

otro, el papel que juegan los actores pblicos y privados y las relacionestanto formales como informales entre ellos. Aqu, la suposicin bsica esque la existencia de las redes, que refleja el estatus relativo de poder de inte-reses particulares en un rea poltica, influye (pero no determina) los resul-tados polticos. La segunda ve a la red de actores como un concepto analticoo modelo (especialmente en la disciplina de anlisis), para connotar las rela-ciones estructurales, interdependencias y dinmicas entre actores en polti-ca y elaboracin de polticas, con el objetivo de proveer una perspectiva deaccin hacia objetivos comunes. Este concepto atrae la atencin hacia la inte-

raccin de muchas organizaciones separadas que coordinan sus actividades,a travs de interdependencias de recursos e intereses.

Es importante destacar que en el mbito de los municipios conurbados,donde se podra mancomunar un conjunto de esfuerzos de polticas pbli-cas, al enfrentamiento tradicional entre partidos o grupos polticos clsicos,se unen otros actores, gobiernos federal y estatal, municipios vecinos,organismos pblicos de diversos tipos, privados organizaciones de lasociedad civil, que entran directamente en el proceso relacionndosecon quienes toman decisiones, y con grupos o individuos con los que

puedan coaligarse, obtener informacin o en los que influyan para obte-ner beneficios comunes. Visto as, sera imposible, si en los marcos institu-


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cionales no se identifican las responsabilidades de los intereses de los diferen-tes actores. Esto conduce a definir dos componentes de las redes de actores:uno lo constituye las redes temticas (issue network), utilizado por Hugh Heclo

en la dcada de los setenta, en su trabajo Las redes de asuntos y el poder Ejecutivo(2003), donde presenta algunos rasgos de redes de poltica (las temticas):

1. Una red temtica constituye un grupo donde los participantes compar-ten conocimientos relativos a algn aspecto de la poltica pblica, en estesentido, sus miembros cuentan con la misma base de informacin, y tie-nen un conocimiento similar de una poltica y de sus problemas.

2. Las redes temticas pueden o no formar un grupo de accin o con cre-encias comunes.A travs de estas redes de personas, se reconocen unas a

otras como conocedoras y expertas, o al menos como individuos quesaben buscar respuestas.

En este marco, para el mismo Heclo (2003), las razones de la polticademocrtica, que favorecen a las redes temticas de polticas pblicas son 1)La complejidad. La competencia poltica se basa en simplificar la complejidaden elecciones comprensibles y pblicas; 2) El consenso. El propsito de la pol-tica democrtica es llegar a consensos entre los diversos puntos de vista. Lameta es alcanzar un tratamiento correcto de la cuestin; 3) La confianza. Los

verdaderos creyentes son los activistas de las redes, que se movilizan alrede-dor de determinados asuntos de poltica y el cierre. La genialidad de una pol-tica democrtica es su capacidad para llegar a soluciones pacficas a travs delvoto, poner trmino al debate y comenzar la accin.

El otro componente se identifica con las comunidades de polticas (policycommunity): Este es un concepto que ayuda a visualizar una red particular deactores en una situacin relativamente estable en su forma de integracin yen su estrategia de accin (Cabrero 2006, 276).

As, mientras que en el primer componente los actores se identifican para

intervenir en la poltica pblica (desde la agenda hasta la evaluacin), en lascomunidades de polticas debido a un consenso subyacente, la delibera-cin interior es menor para intervenir en ella.

La zona metropolitana de Monterrey y el capital social.Algunos datos empricos

En la zona metropolitana de Monterrey (ZMM) se observa, a travs de datosempricos, el conjunto de relaciones sociales e institucionales que permiten



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orientar el anlisis de la poltica pblica, basado en redes de actores. Cabedestacar que esta zona se ubica en el estado de Nuevo Len, y est compues-ta por nueve municipios: Apodaca, Garca, Escobedo, Guadalupe, Jurez,

Monterrey, San Nicols de los Garza, San Pedro Garza Garca y Santa Catari-na. El gobierno del estado, en su Programa Sectorial de Desarrollo Urbanopropone las estrategias y acciones para la ZMM.2 Adems, en 2004 se apro-b el decreto que establece el Programa Regio Metrpolis para el reametropolitana.

Tambin es importante aclarar el concepto de metropolizacin urbana ozona metropolitana, para entender el fenmeno de sociabilidad, capitalsocial y redes de polticas pblicas. Mara Concepcin Barrero (1993, 58),afirma que los espacios metropolitanos surgen de la necesidad de coordinar

acciones pblicas sobre el territorio y prestacin asociada de servicios muni-cipales. As, [] la zona o rea metropolitana se podra definir como porla continua movilidad e intercambio entre los lugares de residencia, trabajoy ocio en un espacio en el que comnmente coexisten varios trminosmunicipales.

El Gobierno de Nuevo Len (2004), en el programa sectorial urbano defi-ne la metropolizacin como la dinmica espacial generada por los cambiosproducidos en el modo de produccin que implica la asociacin tendencialo inducida de redes de ciudades o aglomeraciones urbanas, constituyendo un

conglomerado urbano con caractersticas comunes; econmicas, sociales,funcionales y productivas, que definen flujos de bienes, personas y recursosfinancieros. En Nuevo Len, la ZMM se podra concebir ms como un con-cepto extra jurdico, puesto que esta rea connurbada no apunta a formas degobierno y de organizacin caractersticas de tal espacio. De esta manera, laConstitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos aclara esta afirmacin en el apar-tado I del artculo 115, cuando establece que Cada municipio ser adminis-trado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ningunaautoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado.

Hay que aclarar que si la zona metropolitana necesita coordinar accionespblicas en varios municipios conurbados, es til afirmar que la sociabilidaddebe constituirse en un hecho clave para la metropolizacin, ya que su con-dicin, la relacin social, es generada por la disposicin del ser humano deestablecer intercambios, relaciones interinstitucionales e interacciones en laexperiencia urbana (Giglia 2001). Ello es importante, ya que se produce uncapital social alto que tienda puentes a la prosperidad econmica y al orden

2 La superficie metropolitana de Monterrey es de 3 293 km2, con una densidad de 985 habitantes/

km2 (INEGI 2001). La ZMM tiene el tercer lugar nacional en extensin, por tamao de poblacin y dinmi-ca econmica.


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social; as como redes de cooperacin y confianza, sinergias y ayuda mutua,que cumplen una funcin mediadora entre el Estado, el sector empresarial yla sociedad. Sin esto sera imposible pensar en las redes de polticas, ya que

la agenda pblica componente esencial en la hechura de las polticasincorpora un conjunto de problemas que conciernen a los ciudadanos yactores con relaciones ms o menos conflictuales o de consenso en un espa-cio compartido. Es decir, una red de polticas debe sostenerse en una redsocial densa llamada capital social en un espacio determinado.

Para analizar la informacin emprica de la ZMM, se presentan algunosdatos que sealan la vinculacin con la visin institucional del capital social.Vale destacar que la cuestin municipal en Mxico est sustentada en elartculo 115 constitucional, que establece textualmente que: Los estados

adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano,representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y desu organizacin poltica y administrativa el Municipio libre, []. El mismoartculo establece las funciones y servicios pblicos de los municipios: []agua potable, drenaje alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguasresiduales; alumbrado pblico; limpia, recoleccin, traslado, tratamiento ydisposicin final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; ras-tro; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pblica (polica

preventiva y trnsito) []. Tambin prev la coordinacin y asociacin,previo acuerdo entre municipios, para la presentacin ms eficaz de losservicios pblicos o el mejor ejercicio de las funciones. Segn el ndice dedesarrollo humano (IDH) para Mxico (PNUD), en el pas existen 2 436municipios, de los cuales 31 pertenecen a Nuevo Len. Dentro de stos,nueve conforman el rea metropolitana de Monterrey. Para ver la importan-cia de esta rea conurbada, se presentarn primero los datos poblacionales,del producto interno bruto (PIB) per cpita en dlares y de desarrollo huma-no (vase cuadro 1).

Al observar estos datos, se podra deducir que los municipios de SanPedro Garza Garca y San Nicols de los Garza tienen el PIB per cpita msalto, que el de la entidad federal, y que el de San Pedro es muy superior.Tambin, con el valor del IDH, estos dos municipios superan a Nuevo Leny Mxico. Si se comparan estos datos con los de Monterrey y Guadalupe, seven diferencias no tan significativas. Sin embargo, s lo son con Apodaca,Garca, Escobedo, Jurez y Santa Catarina. Esto lleva a pensar que los indica-dores de salud y educacin (base del IDH), son diferentes en los municipiosde la ZMM. No obstante, todo indica alguna prosperidad econmica y socialen los de mayor PIB.


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Mxico

NuevoLen

Apodaca

Garca

EscobedoGuadalupe

Jurez

Monterrey

San

Nicols

SanPedro

Santa

Total

del

osGarza

GarzaGarca

Catarina

Poblacin

ZMM

Poblacin

103039.9

64

4045.8

12

283497

28974

233457

670162

66497

1110997

496878

125978

227026

3243466

PIBp

er

8185

14872

9646

5492

8825

12838

10606

15350

15814

26540

9037

------

cpitaen

dla

res

Valo

rdel

0.8

451

0.8

253

0.7

664

0.8

111

0.8

404

0.8

122

0.8

486

0.8

634

0.8

897

0.8

129

-------

IDH

0.7

937

Cuadro1

ZonametropolitanadeMon

terrey.

Poblacin/PIBpercpita/IDH

Fuen

te:

ndicedeDesarrolloHumanoMun

icipal(Mxico),PNUD2004/http://sa

ul.nueve.com.mx


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Cuadro 2

Relacin institucional/capital social

*Ao: 2000 (elecciones presidenciales). Fuente: Estadsticas elecciones Nuevo Len 2000.

Comisin Estatal Electoral, Monterrey, Nuevo Len.Fuente: ndice de Desarrollo Humano Municipal (Mxico), PNUD 2004 / http://saul.nueve.com.mx** Se hace referencia a los datos de transparencia en el portal del municipio.*** Se toma en cuenta solamente la alternancia de los partidos en los municipios.**** Los nueve municipios cuentan con un portal en internet. Los que tienen ms datos de informa-

cin y servicios son los de San Pedro Garza Garca y Escobedo.

Municipios

Apodaca

Garca

Escobedo

Guadalupe

Jurez

Monterrey

San Nicols

de los Garza

San PedroGarza Garca

Santa Catarina

Participacinpoltica* (%)

59.5

61.3

55.9

62.2

52.2

63.5

65.7

70.0

59.0

Transparencia**

S

S

S

S

S

S

S

S

S

Competencia poltica***

Un solo partido se hamantenido en el poderpor varios trienios, elPartido RevolucionarioInstitucional (PRI)

S ha habido cambios departidos en el gobierno

Un solo partido se ha

mantenido en el poderpor varios trienios (PRI)


Un solo partido se hamantenido en el poder porvarios trienios (PRI)


Un solo partido se hamantenido en el poderpor varios trienios, el PartidoAccin Nacional (PAN)

Un solo partido se hamantenido en el poderpor varios trienios (PAN)

S ha habido cambios departidos en el gobierno.

E-Gobierno****

Cuenta conatencin ciudadana


Cuenta con

atencin ciudadana







Un punto importante al visualizar el capital social en el poder local esjustamente la relacin institucional como la participacin poltica, la trans-

parencia, el e-gobierno y la competencia electoral. En la ZMM, el comporta-miento de estas variables remite al apoyo mutuo entre actores pblicos y


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privados (partidos polticos y sociedad en general), especificado en los mar-cos legales. En el cuadro 2, se aprecia que la participacin poltica pudieraestar ligada a la alternancia en los municipios; en los tres donde no la hay, la

participacin es baja. Pero, tambin en dos municipios donde no ha cambia-do el partido poltico se ha experimentado participacin alta (San PedroGarza Garca y San Nicols de los Garza).

Esta lectura remite a la relacin entre los partidos, el muncipio y los ciu-dadanos. Es decir, ello se vera expresado por la prctica del buen gobier-no o tambin por la relacin clientelar. De esta manera, el control verticalaccountability (el que se da por el voto, bien para castigar o premiar a losgobernantes), ha estado activo en los municipios de alternancia y en los dealta participacin y de no alternancia. Es importante destacar que los de la

ZMM cuentan con gobiernos electrnicos que le permiten una mejor relacincon los ciudadanos, en lo que se refiere a la informacin pblica. En estesentido, un gobierno democrtico, comprometido con la digitalizacin desus servicios, tiene como potencial el cambio de la sociedad y de la adminis-tracin pblica, donde las demandas ciudadanas se dan con mayor participa-cin. En otras palabras, el capital social y el informacional estn empezandoa ser vistos como ingredientes vitales para el desarrollo econmico y socialen todo el mundo, y para que el gobierno sea ms participativo y eficaz(Mariez Navarro 2005). Con base en el artculo 9 de la Ley de Acceso a la

Informacin Pblica de Nuevo Len, los municipios debern informar, a tra-vs de internet, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes, decre-tos, reglamentos,circulares y dems disposiciones de observancia general quele sean aplicables, convocatorias a concursos o licitacin para obras pblicas,presupuestos aprobados, cuentas pblicas, balances generales, nmina parala retribucin de los servicios pblicos y otra informacin.

Tambin, en la competencia poltica,un elemento importante para el for-talecimiento del capital social es la representacin poltica de las mujeres,que refleja desigualdad con respecto a la de los hombres por principio de

mayora en cabildos y otros rganos de decisin municipal, como se ve enlos cuadros 3 y 4. Los datos muestran que slo en San Pedro Garza Garca secumple con la equidad de gnero en dicho rubro. Donde existe mayordesigualdad es en San Nicols de los Garza y Monterrey. En Nuevo Len,la inequidad de gnero en representacin poltica (diputadas, alcaldesas ysenadoras) es de 7.48 por ciento; se ubica as en la posicin 21 nacional(Garza Cant 2005).

James S. Coleman ve al capital social como recurso para la accin, ya quees una forma de introducir la estructura social en el paradigma de la accin

racional. De all que establece tres tipos: las obligaciones y expectativas, loscanales de informacin y las normas sociales.Tambin relaciona los capita-


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Cuadro 3

Porcentaje de representacin polticapor desigualdad hombres-mujeres

Municipios-ZMM Hombres Mujeres

Apodaca 83.33 16.67Garca 87.50 12.50Escobedo 75.00 25.00Guadalupe 75.00 25.00

Jurez 58.33 41.67Monterrey 100.00 0.00San Nicols de los Garza 100.00 0.00San Pedro Garza Garca 50.00 50.00Santa Catarina 85.71 14.29

Fuente: ndice de Desarrollo Humano Municipal (Mxico), PNUD 2004 /http://saul.nueve.com.mx

Cuadro 4

ndice de representacin poltica,incorpora desigualdad entre hombres y mujeres

Municipios-ZMM Valor

Apodaca 0.5598Garca 0.4424Escobedo 0.7532Guadalupe 0.7476

Jurez 0.9743Monterrey 0.0000San Nicols de los Garza 0.0000San Pedro Garza Garca 0.1000Santa Catarina 0.4897

Fuente: ndice de Desarrollo Humano Municipal (Mxico),PNUD 2004 / http://saul.nueve.com.mx

les humano y social; este ltimo establece que dentro de la familia, es el quele abre al nio el acceso al capital humano del adulto, depende tanto de lapresencia fsica de los adultos de la familia como de la atencin que ellosprestan al nio. En la ZMM se observan cuatro elementos fundamentales rela-cionados con la educacin: rango de edad que asiste a la escuela (6 y 24aos), tasa de asistencia escolar, la de afabetizacin y el ndice de educacin(vase cuadro 5).


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Si tal como plantea Coleman personas con ms escolaridad ofrecenmayor capital social, por la tasa de asistencia escolar vista en estos datos, se

puede percibir el tipo de relaciones sociales e institucionales en el mbitoeducativo en los municipios. En este sentido, Garca, Jurez, Santa Catarinay Monterrey presentan las tasas ms bajas de asistencia escolar. En cuanto alndice de alfabetizacin, Santa Catarina, Monterrey, Jurez, Escobedo y Garcano superan la tasa de la entidad federal, que es de 96.93 por ciento. Es impor-tante destacar que en San Nicols de los Garza, Apodaca y San Pedro GarzaGarca las tasas de asistencia escolar y de alfabetizacin son las ms altas dela ZMM.

Redes de polticas en la ZMM

Si se parte de que los espacios metropolitanos surgen de la necesidad decoordinar acciones pblicas sobre la prestacin asociada de servicios muni-cipales, se pueden asumir tres situaciones:

1. La incorporacin de otros actores ms all del mbito local;2. Servicios pblicos establecidos en el apartado III del artculo 115 consti-

tucional, pero mancomunados debido a su complejidad y

Cuadro 5

Educacin

Municipios Poblacin que Tasa de Tasa de ndice deasiste a la escuela asistencia alfabetizacin educacinentre 6 y 24 aos escolar (%) de adultos (%)

Apodaca 67 508 63.41 97.62 0.8621Garca 6 220 54.26 92.82 0.8002Escobedo 54 473 60.17 96.66 0.8450Guadalupe 157 834 62.45 97.27 0.8566

Jurez 14 556 58.74 95.91 0.8352Monterrey 247 248 61.82 96.76 0.8512San Nicols de los Garza 127 637 67.97 98.09 0.8805

San Pedro Garza Garca 30 975 65.29 97.90 0.8703Santa Catarina 52 582 59.13 96.46 0.8401Nuevo Len 96.93 0.8577

Fuente: ndice de Desarrollo Humano Municipal (Mxico), PNUD 2004 /http://saul.nueve.com.mx


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3. Temas de la agenda pblica ampliada, es decir, problemticas que sobre-pasan las funciones bsicas constitucionales, establecidas en el artculo115, y que han implicado actores y recursos nuevos. No obstante,

Enrique Cabrero (2003) ha sealado que los gobiernos locales enMxico han ampliado su visin y espacio de intervencin, por lo quehan expandido y profundizado su agenda de polticas pblicas.As, treselementos caracterizan el mbito municipal mexicano:

a. La construccin de la agenda tiende a diferenciarse entre una agendatradicional y una agenda no tradicional de la accin municipal;b. La conformacin de redes de poltica tiende a ser ms espontnea yvoltil; y

c. Las etapas del proceso de poltica pblica tienden a compactarse enel tiempo y en el espacio institucional y social (Cabrero 2003, 26-27).

Debido a la limitante establecida en el artculo 115 constitucional, queimpide una autoridad intermedia entre el municipio y la entidad federal, enla ZMM se ha venido conformando una agenda pblica orientada a construirun modelo administrativo mancomunado ms que poltico forma degobierno, es decir, un proceso de construccin de redes de polticas metro-politanas. Hoy Monterrey establece una agenda que incorpora temas como la

ciudad del conocimiento,3

la competitividad, el medio ambiente, adems dela planificacin urbana, la seguridad pblica y el uso del suelo. sta porsupuesto incorpora otros actores el municipio se convierte en uno com-plementario, como agencias federales estatales, universidades, sector pri-vado, algunos actores civiles, as como redes amplias de actores sociales,intergubernamentales e internacionales que negocian recursos de fuentes degobierno y privadas.

Monterrey: Ciudad Internacional del Conocimiento.El intento por construir una red de polticas

Analizar la poltica pblica de desarrollo, sobre la base de las redes de acto-res, como lo es la Ciudad Internacional del Conocimiento en Monterrey,Nuevo Len, conduce a precisar su funcionamiento. Tal como se ha plan-teado, la poltica pblica es el resultado de la interaccin de varios actores

3 Aunque la Ciudad Internacional del Conocimiento es un proyecto del Gobierno de Nuevo Len, losmunicipios de la ZMM estn involucrados como actores, con recursos o como un espacio contextual.


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que intentan influir en los procesos polticos en cuanto a la direccin dedefinicin de estrategias. En consecuencia, un anlisis de ellos implica cen-trarse en los patrones de relacin entre actores, con la idea de resolver pro-

blemas o participar en programas pblicos.Si la Ciudad Internacional del Conocimiento est sustentada en el PlanEstatal de Desarrollo 2004-2009 del Gobierno de Nuevo Len, y se ubicacomo el proyecto estratgico central para la transformacin de la entidadfederal, un factor esencial para el proceso de esta decisin es que debe englo-bar la discusin, aprobacin y sobre todo su implementacin.4 En este sen-tido, el proceso se debe realizar en un escenario en el que participan actorespolticos, gubernamentales, polticos electos, tambin grupos privados,medios de comunicacin y otros. Sin embargo, una limitante observada es

la falta de arreglos institucionales entre actores involucrados, que garanticenla puesta en marcha del proyecto en el resto de este periodo gubernamentaly en el siguiente en Nuevo Len. Para esto se requiere que los actores prio-ricen sus objetivos, metas y recursos en la bsqueda de resultados claros encuanto a una poltica pblica de esta ndole. En los talleres organizados porel Gobierno de Nuevo Len y el ITESM sobre el tema de la CiudadInternacional del Conocimiento en Monterrey, se ha llegado a un consensoen cuanto a este concepto:

La ciudad del conocimiento es una gran alianza entre los diferentes sec-tores de la comunidad para detonar una economa en la que el conoci-miento es creado, transmitido, adquirido y usado ms efectivamente porsus ciudadanos y su organizacin, con el fin de promover el desarrolloeconmico y social de la propia comunidad (Escuela de Graduados enAdministracin Pblica y Poltica Pblica (EGAP)-ITESM Workshop 2005).

Este concepto plantea un tipo de red de actores para una poltica de desa-rrollo, por lo que es importante delimitar los actores del proyecto. Segn lo plan-

teado, stos seran los gobiernos de Nuevo Len y el federal, el ConsejoNacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), los municipios de la ZMM, lasinstituciones educativas Universidad Autnoma de Nuevo Len (UANL), elITESM y la Universidad de Monterrey, el sector productivo y la sociedadcivil organizada. Por otro lado, aunque el Gobierno de Nuevo Len ha cele-

4 El proyecto Ciudad Internacional del Conocimiento busca consolidar a Monterrey como la primertecnpolis en Amrica Latina, cuyo desarrollo se basa en la generacin y aplicacin del conocimientonuevo para la generacin de valor agregado, es decir en la innovacin, en las nuevas industrias de mente-factura. Adems, el proyecto se propone desarrollar cinco sectores estratgicos: software y tecnologas de la

informacin, biotecnologa, nanotecnologa, mecatrnica y servicios mdicos especializados (Gobiernode Nuevo Len 2005).


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brado un convenio con las instituciones educativas mencionadas, los tipos derelaciones entre los actores involucrados carecen del carcter multinodal de lared y la determinacin relacional de procesos y resultados; de la interdepen-

dencia, es decir, las dependencias mutuas entre los actores involucrados enel momento de resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir determi-nados resultados y de cierta institucionalizacin, que permita la existencia deinteracciones sostenidas con estabilidad y rutinizacin. Esta situacin haceque las dimensiones de la red no tengan sentido en cuanto a la cohesin, medidasta por el nmero de interacciones existentes entre los participantes de lared; y por la frecuencia y volumen de los recursos, conocimientos y atribu-tos por intercambiar.

Segn Jos Ignacio Porras Martnez (2001), un tipo de anlisis de la red

de actores es elposicional, cuyo objetivo es analizar las propiedades relaciona-les de los diferentes actores en lo relativo al conjunto de la red.As, uno delos principios relevantes que guan este anlisis es la centralidad, que hacereferencia al punto de la red en el cual se concentra el mayor nmero derecursos, funciones y competencias. En este sentido, los tipos de actores ser-an centrales, intermedios y perifricos. Para el caso analizado, el Gobierno deNuevo Len se constituira en el actor central, no slo por su iniciativa, sinopor concentrar las funciones y competencias, as como los recursos de la redy del proyecto. Dejara al gobierno federal, CONACYT, a las empresas privadas

y universidades como actores intermedios, ya que podran influir en formadiscontinua en el centro de la red. Como actores perifricos distante y conpoca influencia se encuentran las organizaciones de la sociedad civil y losmunicipios de la ZMM (vase cuadro 6).

Como se puede ver, la Ciudad Internacional del Conocimiento en Monte-rrey no es ms que un proyecto de redes participativas, que implica el reco-nocimiento de una pluralidad de actores, pero que no ha podido articular-los en marcos organizativos comunes desde los cuales intercambiar recursos,negociar prioridades y tomar decisiones relacionadas con este proyecto

pblico compartido. De all la importancia de asignar un rol ms importan-te a los municipios de la ZMM, ya que en ellos es donde se cimenta la socia-bilidad y el capital social necesario para el fortalecimiento del proyecto.Tambin, vale decir que, sin un capital social que vincule (bonding) internamen-te a cada uno de los actores, y sin uno que tienda puentes (bridging) entre ellos, esteproyecto corre el riesgo de implementarse en trminos jerrquicos, capaz defijar procesos de gobierno de forma monopolista, negando de esta manerael concepto mismo de ciudad de conocimiento: [] un territorio geogr-fico en donde existe una sociedad debidamente articulada entre s, y sus

actores tienen un propsito comn: participar en el desarrollo de una eco-noma basada en el conocimiento (Carrillo 2005).



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A manera de conclusin

En el transcurso de este artculo, se observa que la ZMM necesita coordinaracciones pblicas en varios municipios conurbados. En este sentido, lasociabilidad y la relacin o el capital social intercambios, conexionesinterinstitucionales e interacciones son clave al momento de identificarlos problemas, componente importante para la definicin de la poltica

pblica.Tambin, se ha partido del anlisis de que las redes de actores sonde suma importancia para el proceso. Ello ha permitido ver la experiencia de


Cuadro 6

Anlisis posicionalPrincipio de centralidad

Ciudad Internacional del Conocimiento-MonterreySituacin

Situados en el centro de la decisin de la red.Este actor participa cotidianamenteen las discusiones, en las polticasy en la definicin de procesos y resultados

Estos actores no estn situados en el centro de la red,pero influyen por medio de alianzas.

Su relacin con el actor central ha estado circunscritoa la informacin burocrtica:

- El empresariado local se ha comprometidocon la innovacin

- Las universidades han redefinido programasde estudios y se han establecido reas de inters

- El CONACYT podra apoyar para instalar centrosde investigacin

- La Secretara de Economa ha manifestadosu apoyo al proyecto

Estn situados muy lejos del centro de la red,por lo que estn marginados de decisiones polticasy de posibles consensos:

- Hasta el momento no se han incluidoorganizaciones de la sociedad civil.

- Tampoco se ha precisado la importancia de losmunicipios de la zona metropolitana de Monterrey

Fuente: elaboracin propia, con base en Jos Ignacio Porras Martnez (2001).

Posicin

Actores centrales

Actores intermedios

Actores perifricos

Actores

1. Gobiernodel estadode Nuevo Len(Corporacinde ProyectosEstratgicos)

2. Empresasprivadas

3. ITESM

4. Universidadde Monterrey

5. UANL

6. CONACYT

7. Secretarade Economa

8. Organizacionesde lasociedad civil

9. Municipiosde la zonametropolitanade Monterrey


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las acciones pblicas y particularmente el proyecto Ciudad Internacional delCono- cimiento de Monterrey. Los actores diferentes intentan influir en elproceso de la poltica pblica, entendida como la discusin, aprobacin e

implementacin de las decisiones, as, el proceso es el resultado de interac-ciones complejas de diferentes formas de accin estratgica.Al considerar que las redes de poltica pblica existen debido a las inter-

dependencias entre actores; que constan de una diversidad de ellos, y cadauno tiene sus propias metas, recursos, preferencias y objetivos; y que son rela-ciones de naturaleza ms o menos duradera entre ellos, invita, en funcin delos objetivos de la Ciudad Internacional del Conocimiento, a construir lainfraestructura urbana necesaria e incrementar la competitividad de los sec-tores gubernamental y privado, como eje del desarrollo econmico de la

entidad, a ver el proceso como interacciones sostenidas con cierta estabilidad.Desde esta perspectiva, es de importancia primordial la intervencin delos actores en redes participativas en el proyecto, pues implica el recono-cimiento de su pluralidad, y disposicin a articularse en marcos institucio-nales desde los cuales intercambiar recursos, negociar prioridades y tomardecisiones relacionadas con este proyecto.

Otro elemento que reforzara un tipo de intervencin para la eficacia delas acciones pblicas del proyecto es la reivindicacin de los nueve munici-pios de la ZMM. Su potencial desde el punto de vista socioeconmico, as

como su capacidad generadora de capital social los hacen actores ms quefundamentales, imprescindibles.La interaccin social se gesta en el espacio municipal, por la va de las ins-

tituciones, donde la capacidad de los actores depende de la fortaleza y cali-dad de ellas, lo que genera confianza y colaboracin o bien como formacinde capital humano. El peso de la incorporacin de los municipios ayudaraa lograr uno de los objetivos fundamentales de la Ciudad Internacional delConocimiento: proyectar internacionalmente la educacin de calidad quese imparte en la entidad.

Recibido en septiembre de 2006Revisado en febrero de 2007

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