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EL CÍRCULO VICIOSO DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO: UN RETO

PARA LOS MUNICIPIOS.

PONENCIA PRESENTADA AL SEMINARIO ACIUR

Por: MARCELA CEBALLOS y MAURICIO REYES

BOGOTÁ, D.C, 11 DE SEPTIEMBRE DE 2009.

I. Introducción

Esta ponencia examina el modelo de política nacional de atención al desplazamiento

forzado en Colombia observando la relación entre las condiciones de vida de población

en situación de desplazamiento forzado en Bogotá y la respuesta del gobierno distrital a

las principales necesidades de esta población. El objetivo es identificar avances,

retrocesos y retos de la gestión pública del Distrito Capital en este campo. Para ello, la

primera parte examina la relación entre situación de desplazamiento forzado y

condiciones de vida de esta población, a partir de la revisión de los siguientes aspectos:

a) características de la zona de asentamiento de población internamente desplazada y

acceso a la vivienda, b) inserción al mercado de trabajo (formal e informal), c) acceso a

educación y salud, d) acceso a programas de orientación y atención. En la segunda

parte se hace un análisis del modelo de política pública de atención al desplazamiento

forzado interno, identificando sus principales vacíos y las limitaciones en el campo de la

gestión pública local, para el caso de Bogotá.

Dos planteamientos guían el presente trabajo. El primero se refiere a la relación entre

desplazamiento forzado y pobreza y sostiene que el impacto de las acciones adelantadas

por el gobierno nacional y por los gobiernos locales, en el restablecimiento de derechos

y por ende en las condiciones de vida de la población desplazada, es mínimo. Esto se

explica porque no existe una articulación entre la política pública de desplazamiento y

las políticas de superación de la pobreza, que permitan atender factores estructurales

derivados del desplazamiento. El discurso oficial se refiere a una situación de

postconflicto, pero el marco normativo existente para enfrentar la transición hacia la

paz no considera la atención a la crisis social y humanitaria derivada de la violencia, en

la superación del conflicto armado. Segundo, existe descoordinación entre la política de

atención al desplazamiento forzado, la política de restitución de activos –en el marco de

la política de reparación a víctimas del conflicto armado-, procesos de ordenamiento

territorial y planificación urbana. Tercero, esta descoordinación está acompañada de

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una ausencia de mecanismos institucionales y de apropiación de recursos para poner

en práctica las disposiciones en materia de atención al desplazamiento forzado por

parte de los municipios. Por último, paralelo a esto hay una superposición de funciones

entre los municipios y la nación en materia de prevención y restablecimiento de

derechos a la población internamente desplazada, que impide una respuesta integral al

fenómeno.

El análisis aborda los problemas de la “gobernabilidad local” en el campo del

desplazamiento forzado, teniendo en cuenta que el concepto constituye un indicador de

los alcances del proceso de descentralización política, fiscal y administrativa en

Colombia. Si bien la descentralización pretende hacer más eficiente el sector público,

requiere para ello del fortalecimiento del marco institucional local y, de acuerdo con

Wiesner, depende principalmente de:

a) el origen del financiamiento del gasto público local (en esto cuenta la disponibilidad

de recursos propios y la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones);

b) el modelo de elección pública local o los factores que determinan las decisiones de

política pública (en esto cuenta la transparencia y el ajuste de las decisiones al interés

colectivo);

c) las características del modelo principal – agente (donde el principal es el gobierno

nacional y el agente el nivel local de gobierno, entre los cuales debe existir coordinación

y complementariedad en las acciones) siendo esencial el acceso a la información

oportuna, la delimitación clara responsabilidades y competencias, las reglas de

sanciones e incentivos;

d) los niveles de de discrecionalidad otorgada a los municipios (Wiesner, 1997).

La gobernabilidad local democrática en un sentido más amplio se caracteriza por

acciones que se ajusten a la rendición de cuentas (la transparencia y el acceso a la

información como ejes de la gestión pública), la promoción de condiciones de igualdad

(la superación de la pobreza y el desarrollo con equidad), la protección de los de los

derechos humanos y el respeto a la ley (en el marco de un Estado Social de Derecho):

La descentralización puede facilitar la articulación y la implementación de las políticas de desarrollo diseñadas para lograr crecimiento con equidad, fortaleciendo la capacidad de las unidades regionales y capacitando a los líderes políticos para identificar sus propios problemas y prioridades de desarrollo. (Rondinelli, 1981: 136)

El análisis de la gestión pública local se enmarca en el ámbito de los “arreglos

institucionales”, los cuales definen como se organizan las instituciones para cooperar o

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competir entre sí, mientras la política pública se inserta en el campo del “ambiente

institucional” que define las reglas generales de la organización social (Wiesner, 1997).

Se entiende por política pública:

Un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos

considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son

tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u

organización gubernamental con la finalidad de orientar el

comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar

una situación percibida como insatisfactoria o problemática (Roth,

1999 a: 14).

La gestión pública es entonces la coordinación de acciones de las autoridades locales

para el logro de objetivos explícitos, a través de programas o dispositivos político –

administrativos concretos (Roth, 2006). El término se refiere entonces al ámbito de la

implementación de políticas públicas y contempla mecanismos de evaluación y

corrección adelantados por las entidades para el logro de propósitos comunes

previamente definidos. De acuerdo con esta definición, la oferta institucional se refiere

a la capacidad de las entidades territoriales para llevar a cabo acciones que respondan a

las decisiones de política pública previamente adoptadas en el marco de la Ley 387 de

1997 “Por la cual se adoptan las medidas para la prevención del desplazamiento

forzado, la atención, la protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los

desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, así como la

jurisprudencia de la Corte Constitucional a través de la Sentencia T-025 de 2004 que

establece un estado de cosas inconstitucional en la situación de derechos de población

desplazada por la violencia.

El contexto del desplazamiento forzado

La violencia política y las dinámicas migratorias que se concentraron en Bogotá desde

principios del siglo XX, han sobrecargado la capacidad de respuesta de la

administración distrital. Los flujos migratorios se han relacionado con las dinámicas de

crecimiento urbano y la expansión de asentamientos de origen informal en la capital

del país (Hataya, 1996). Aproximadamente la mitad de los residentes del distrito

vienen de otros municipios y regiones; se trata en su mayoría de población de bajos

recursos cuya inserción social y distribución territorial ocurre en zonas periféricas de la

ciudad, donde predomina el mercado informal del suelo (Localidades de Bosa, Ciudad

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Bolívar, Puente Aranda, Antonio Nariño, Tunjuelito, San Cristóbal, Kennedy, Usaquén

y Usme). Esto se explica por los altos costos del suelo en el mercado formal, las

limitaciones de acceso de las políticas de vivienda para ésta población y desarrollo

urbanístico precario y tardío en éstas áreas; en contraste con los bajos costos de la

autoconstrucción en asentamientos informales, aún a costa de condiciones dignas y

seguras de habitabilidad (Hataya, 1996).

En el pasado éste fenómeno se invisibilizó al interior de la administración pública local,

mediante lo que se denominó eufemísticamente como “migración campo-ciudad”. En

consecuencia éste tipo de poblamiento en pocas ocasiones fue debidamente atendido,

las administraciones delegaron la solución a un sistema de mercado inmobiliario

funcional al mercado electoral que favoreció el clientelismo y la especulación en el

precio del suelo. Esto provocó una respuesta inadecuada y contraproducente en los

procesos de desarrollo urbano –legalización ex post de las llamadas “invasiones”

urbanas- que ha dificultado el planeamiento en las ciudades que presentan alto nivel

de concentración de flujos migratorios desde los años 50, quedando postergadas las

soluciones a problemas estructurales derivados y causantes del desplazamiento en las

ciudades. Por ello, es importante destacar que el desplazamiento no debe entenderse

exclusivamente como un fenómeno aislado y marginal, sino en relación con la historia

de las ciudades colombianas: la estructuración de modelos de desarrollo, la

democratización del uso del suelo, el modelo de ciudad y la consolidación de un

gobierno local alejado del clientelismo, que responda a las necesidades de los electores

y no de los elegidos.

I. Primera parte: La población en situación de desplazamiento forzado

en Bogotá

En esta sección se quiere responder al interrogante ¿Cuál es el impacto del

desplazamiento forzado en las condiciones de vida de población desplazada?

El desplazamiento en Colombia

El desplazamiento forzado es la principal manifestación de la crisis humanitaria en

Colombia, ya que se constituye en un mecanismo utilizado por los grupos armados en

confrontación para garantizar el control por la vía de las armas sobre territorios de gran

extensión, acceder a recursos para financiación de la guerra y controlar políticamente

sectores de la población civil no combatiente, expandiendo modelos de concentración

de la tierra. La persistente crisis humanitaria en Colombia, es una expresión de la

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degradación del conflicto armado interno, dada la gran cantidad de población civil

afectada, es un indicador del carácter masivo de violaciones de derechos humanos –

principalmente a la vida y a la integridad personal, pero también el derecho a la libre

circulación, a la vivienda digna1 y a la protección de los derechos patrimoniales- que

reflejan una situación de inestabilidad permanente. La crisis humanitaria puede ser

definida como:

Una situación, causada por el hombre, en la que hay víctimas por efecto de la guerra, los desplazamientos y las hambrunas, y donde la guerra (en la inmensa mayoría de los casos –aunque no necesariamente- una guerra civil, no interestatal) se combina con un debilitamiento o colapso total de las estructuras económicas y estatales, a veces empeorando todo esto con una catástrofe de componente natural. Estas crisis se producen no por causas medioambientales o por falta de recursos (de hecho, hay muchos países pobres que no las sufren), sino por la forma en que se distribuyen los recursos. (De Currea Lugo y Rey Marcos 2002:18)

El desplazamiento forzado se viene presentando de manera continua desde hace más de

20 años. De esta tendencia dan cuenta los distintos sistemas de información

disponibles, aunque difieran en la magnitud. Las diferencias muestran cambios en la

tasa de crecimiento anual del desplazamiento, pero esto no significa que el fenómeno

haya dejado de ocurrir, pues en ese caso las cifras deberían ser igual a cero. La

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES- registra un

acumulado de 4.629.190 personas internamente desplazadas desde el año 1985 y el

gobierno nacional en su sistema de registro de población desplazada -apta para recibir

atención del Estado-, reporta 2.977.209 personas en esta situación desde el año 1995

hasta marzo de 2009. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

calificó a Colombia como el país con mayor número de personas internamente

desplazadas por la violencia en el mundo, calculando esta cifra en tres millones y

medio.

El desplazamiento forzado es una estrategia deliberada de los grupos armados en

confrontación para lograr el control –el sometimiento y en muchos casos el exterminio-

de grupos sociales, territorios y recursos funcionales a sus objetivos políticos y

económicos. Es necesario precisar que el desplazamiento forzado está precedido de

masacres, asesinatos, torturas, desapariciones, reclutamiento forzado, amenazas e

intimidación hacia la población civil, indicando deterioro en la seguridad humana en 1 De acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, comprende: disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada (en la tenencia, para protección legal contra desalojo forzado, hostigamiento y otras amenazas), iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada (materiales y facilidades) y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos (gastos soportables y condiciones de habitabilidad).

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las regiones afectadas y altos niveles de victimización. Así, no se trata de efectos

colaterales del conflicto o de migraciones determinadas exclusivamente por factores de

índole económica. Las características de los municipios donde se origina el

desplazamiento, el perfil de la población desplazada, los índices de violencia

sociopolítica, las agresiones directas y la presencia de guerrilla o paramilitares en

lugares de origen, son los principales determinantes del desplazamiento: “Los hogares

con acceso a tierras, en particular, con predios más extensos, y los hogares con una

fuerte vinculación a las redes sociales en origen enfrentan un riesgo mayor de recibir

amenazas” (Ibáñez, 2008, 87). En consecuencia, líderes sociales y políticos, defensores

de derechos humanos, así como pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes

donde se presentan formas de propiedad colectiva, son principalmente afectados por

esta estrategia.

La mayoría de los desplazamientos ocurren desde zonas rurales hacia zonas urbanas

(capitales de departamento, ciudades intermedias y cabeceras municipales): el 92% de

la población internamente desplazada proviene de estas áreas y, de este grupo, el 93%

decidió asentarse en áreas urbanas, mientras que el restante 7% escogió como destino

una zona rural (DNP, 2009). Esta situación está afectando no solamente las localidades

donde se produce el desplazamiento sino también las áreas receptoras, por la presión

sociodemográfica que reciben. En la mayoría de los casos estas localidades no están

preparadas para responder adecuadamente al fenómeno ni cuentan con recursos

suficientes. Al medir el porcentaje de personas desplazadas respecto del total de

población en el área de llegada, las capitales de departamento que mayor presión

reciben se encuentran en el sur y oriente del país y en las capitales de departamentos

ubicados en la costa Atlántica y Pacífica: Mocoa (Putumayo) ha recibido

aproximadamente el 33% de su población, Quibdó (Chocó) el 26,4%, Sincelejo (Sucre)

el 24, 6%, Florencia (Caquetá) el 20,3% y San José del Guaviare (Guaviare) el 18,5%

(Ibáñez, 2008) y Bogotá es de 3,6% según datos de Acción Social. Las personas y

familias que llegan a estas zonas provienen del mismo departamento

(aproximadamente el 50% de hogares desplazados migra dentro del mismo

departamento y 17,7% dentro del mismo municipio).

La pérdida por abandono, despojo, pérdidas de activos, viviendas y tierras equivale al

1,7% del PIB nacional del año 2004 y las ganancias agropecuarias que no se perciben

después del desplazamiento corresponden al 2.1% del PIB agropecuario del mismo año

(Ibáñez, 2006). Aproximadamente 5,5 millones de hectáreas han sido arrebatadas

mediante el uso de la violencia en los últimos 10 años, lo que equivale al 10% de la

superficie agropecuaria del país, por lo cual se dejaron de percibir 49, 7 billones de

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pesos constantes del 2008 (Barberi, Garay y Prada, 2009). La expansión del fenómeno

al 97% de los municipios colombianos (27% del territorio nacional reporta

desplazamientos masivos de más de 50 personas) y los factores asociados a sus causas,

muestran la debilidad de las instituciones estatales en la protección efectiva de los

derechos de sectores victimizadas. También reflejan la sistematicidad de la estrategia

con efectos significativos en la estructura organizativa, en la estructura de propiedad y

en la distribución del ingreso en la población colombiana. El análisis econométrico de

Ibáñez concluye en ese sentido que:

Los municipios con poca presencia institucional, con una debilidad en [la protección de] sus derechos de propiedad, con atractivos económicos para los grupos armados, son atacados con más frecuencia y provocan, por ende, la expulsión de población (…) Es así como el desplazamiento masivo parece adoptarse como estrategia cuando los grupos armados pretenden apropiarse de recursos públicos (las transferencias [desde la nación a los municipios]) y usurpar tierras bajo arreglos informales de propiedad. Los desplazamientos individuales, por otro lado, parecen ser una estrategia para la apropiación de bienes privados. (Ibáñez, 2008: 57-58).

Las condiciones de vida de la población internamente desplazada en lugares de destino

a nivel nacional siguen siendo precarias, aun después de varios años de haber ocurrido

los eventos que causaron el desplazamiento. Aproximadamente el 60% de la población

desplazada era propietaria de tierras antes de abandonar sus lugares de residencia y el

24% de las familias desplazadas pertenecían a alguna organización comunitaria,

factores que son casi imposibles de recuperar una vez se ha producido el

desplazamiento (Ibáñez, 2006). Las tasas de desempleo de esta población son

superiores a las de la población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza en

los lugares de asentamiento y su ingreso se reduce a casi la mitad del que tenían antes

del desplazamiento. Después de un año de ocurrido el desplazamiento, las tasas de

desempleo se ubican en hogares desplazados alcanza el 16%, aproximadamente el 94%

de hogares desplazados se ubica por debajo de la línea de pobreza una vez se produce el

desplazamiento y el 42% de la población colombiana por debajo de la línea de

indigencia en Colombia, es desplazada. Así, la pérdida de activos y bienes de personas

internamente desplazadas no se recupera y esto tiene efectos negativos en su capacidad

para enfrentar nuevos choques o situaciones de riesgo, constituyéndose en un obstáculo

para la integración social en zonas de destino. Son justamente éstas condiciones las que

imponen al juez constitucional colombiano el reconocimiento de los desplazados como

“Sujetos de especial protección”, circunstancia que dentro de un enfoque diferencial les

reconoce derechos prestacionales como derechos fundamentales (Julio P.313).

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Verificación, sólo el 5,5% de la población

desplazada vive en condiciones dignas que cumplen con estándares reconocidos de

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habitabilidad (estabilidad en la vivienda, materiales adecuados, servicios básicos) y el

48% de personas desplazadas son mujeres, en su mayoría jefes de hogar con mayores

índices de dependencia económica frente al resto de personas desplazadas, sobre

quienes recae la carga económica del núcleo familiar, que en promedio está integrado

por 5 menores de 18 años. El 63% de la población desplazada tiene menos de 25 años y

el 14% no sabe leer ni escribir y el 68% presenta síntomas de inseguridad alimentaria

(Comisión de Seguimiento, 2009). La situación descrita anteriormente muestra altos

niveles de vulnerabilidad en la población desplazada y un nivel de acceso a derechos

inferior al del resto de la población colombiana, incluso por debajo de la línea de

pobreza. Además, muestra que los efectos acumulados de la crisis humanitaria en

Colombia han contribuido a la crisis social y requieren respuestas en ese sentido.

Al respecto el distrito se enfrenta a dos tipos de solicitudes. Por un lado la de un

fenómeno de “pobreza histórica” que requiere una atención y unas estrategias de

superación de la misma dentro de una política pública y por el otro una acción

coordinada con la nación para la mitigación y reestablecimiento de los derechos de la

población desplazada. No es una coincidencia que existan permanentes conflictos entre

la población desplazada y la población previamente establecida, la cual percibe que sus

necesidades básicas no son atendidas por las autoridades locales. Esta tensión requiere

de una estrategia integral. En el informe de desarrollo humano de Bogotá propone la

instalación de una red institucional de protección social que cubra el 15 % de pobreza

extrema en la ciudad, el mantenimiento de mecanismos de asistencia social que cobijen

al 18% de aquellos que viven en pobreza moderada y un 16% de personas cubiertas por

circunstancias de pobreza transitoria a ser cubierta por los sistemas de seguridad social

(Nuñez, 2008: 37). La propuesta menciona las “trampas de la pobreza”, aquellos

factores estructurales como baja educación, baja calidad en el empleo, crecimiento

demográfico familiar. En el caso del desplazamiento interno se plantea la pregunta del

impacto del fenómeno del asistencialismo y la ausencia de una coordinación estructural

que enfoque las ayudas y los procesos de consolidación y estabilización de la población

desplazada en proyectos de vida y no en estrategias de mera supervivencia.

La emergencia de derechos constitucionales en la práctica, si bien reconoce el carácter

de víctima del desplazado y los derechos que conlleva tal situación, ocurre en un

contexto de pobreza estructural. En ese sentido debería articularse a una estrategia de

mitigación de la pobreza y equidad social. En un escenario de postconflicto cabe

preguntar por el sostenimiento de algunos programas asistencialistas que han vuelto

dependientes a personas insertas en las trampas de pobreza, sobre todo en el caso de la

población desplazada. Así, el retorno y la sustitución de derechos pueden ser

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insuficientes en un escenario de dependencia económica. La “encuesta detallada de

hogares desplazados” de 2004 da cuenta de una perdida de consumo de 35.7 puntos

porcentuales en la población que sufre el desplazamiento y una caída abrupta de éste

luego del periodo de atención humanitaria inicial (Ibáñez 2008: 11), las tasas de

desempleo de cabezas de hogar pasan de un 1.7 de desempleados en el lugar de

expulsión a un 16.1 e el lugar de recepción (ibid).

Así planteadas las cosas se requiere de una estrategia integral contra la pobreza que

permita el restablecimiento y la restitución de derechos en la población desplazada, al

tiempo que extiende su cobertura a un porcentaje mayor de población vulnerable.

Bogotá, principal receptor de población desplazada

La información acerca de las condiciones socioeconómicas de población desplazada

citada aquí, proviene de dos fuentes: resultados de estudios cuantitativos y cualitativos

presentados durante el Foro sobre la Población Desplazada en Bogotá y Soacha en

2002, organizado por el programa de la Alcaldía Mayor “Bogotá Como Vamos” y

publicados por ACNUR (2003). De otro lado, el estudio sobre desplazamiento forzado

en Bogotá, el cual utilizó encuestas, entrevistas y grupos focales, realizado por el

Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD, 2004).

Bogotá es el principal centro urbano receptor de desplazados en el país, esta tendencia

se viene presentando desde 1997, cuando los registros oficiales comienzan a hacer

seguimiento al fenómeno, no sólo por constituirse en un polo de atracción a nivel

nacional (la expectativa de que ofrece mayores posibilidades de empleo) si no porque la

debilidad institucional en otros municipios para atender el desplazamiento forzado se

convierte en otro factor favorable (la presencia de entidades del orden nacional

encargadas de atender el fenómeno fortalece la oferta institucional en el ámbito local,

mucho más desarrollada en Bogotá que en el resto del país2). A marzo de 2009 había

registradas en el Sistema de Información de Población Desplazada (SIPOD) un total de

262.071 –casi el 9% del total de población desplazada en Colombia-, mientras en el

2000 había 32.289, lo que significa que el número de personas desplazadas en Bogotá

se incrementó en más de 8 veces en menos de 9 años. Cálculos de otras organizaciones

no gubernamentales que incorporan registros de sistemas alternativos de la iglesia

católica, e incorporan datos desde 1985, dan cuenta de más de medio millón de

2 Bogotá cuenta con cinco Unidades de Orientación y Atención a Población Desplazada por la Violencia, mientras que en la mayoría de municipios no hay ni siquiera una.

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personas en esta situación en Bogotá, siendo este el 7% del total de habitantes del

Distrito Capital y aproximadamente el 18% del total de población desplazada en el país.

Estas inconsistencias dan cuenta de la necesidad de un sistema de información

coordinado que permita respuestas efectivas en atención, además del subregistro. La

Corte Constitucional señaló los niveles de subregistro del sistema oficial entre el 25% y

el 74%; para el caso de Bogotá la Contraloría Distrital reconoció que sólo el 49% de

desplazados que llegan a Bogotá están registradas (DAPD, 2004). El subregistro

además se presenta por las cambiantes condiciones de registro, en no pocas ocasiones

los funcionarios de Acción Social rechazan los registros individuales de desplazamiento

por condiciones subjetivas o por el manejo de informaciones parciales que determinan

“condiciones de normalidad” en regiones de alta incidencia de violencia. Basta

constatar el funcionamiento de Acción Social luego del nombramiento de su anterior

director Luís Alfonso Hoyos en un cargo diplomático, que bastó a la administración

actual para cambiar en pocos días los procedimientos administrativos y el

reconocimiento de los derechos de la población desplazada, convirtiendo los

procedimientos de registro con un alto nivel de discrecionalidad. Esto además de

vulnerar el reconocimiento de derechos fundamentales, dificulta en grave medida la

interacción con los entes distritales y la coordinación de las ayudas, subsidios y

estrategias de estabilización. La incertidumbre provocada por el registro patrocina la

desconfianza del desplazado hacia las instituciones gubernamentales.

Desde Bogotá han salido desplazadas aproximadamente 4 mil personas desde 1997 a la

fecha, según el sistema de registro oficial, lo que representa menos del 1% del total de

habitantes de Bogotá y menos del 1% del total de población desplazada en el país. Esto

significa que la proporción de población desplazada que decide quedarse es bastante

alta, y requiere de respuestas que garanticen su integración social en condiciones de

dignidad, en el marco de las soluciones duraderas contempladas por los Principios

Rectores de los Desplazamientos Forzados (1995). El 70% desea quedarse

definitivamente en Bogotá, el 5% retornaría y considera el desplazamiento una

circunstancia temporal y el 5% desea salir del país. (DAPD, 2004).

La mayoría de hogares desplazados asentados en Bogotá provienen de Meta, Guaviare y

Caquetá (desplazados durante la década de los 80), seguidos de Chocó, Antioquia y

Córdoba (desplazados en los noventa) y Tolima, Huila y Cundinamarca para personas

desplazadas después del 2000 (DAPD, 2004). Estas son áreas afectadas por la

confrontación armada o territorios estratégicos para alimentar la economía de guerra.

Así, el 77% de población desplazada proviene de zonas rurales (veredas), el 17% de

cabeceras municipales y el 14% de ciudades capitales, lo que implica dificultades en el

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proceso de estabilización socioeconómica en las áreas de llegada, ya que las diferencias

en el tipo de ocupación que tenían antes del desplazamiento y el que pueden encontrar

después, requiere de la población desplazada adquirir nuevas habilidades con las cuales

no están familiarizadas, en un contexto de competencia adverso. La gran mayoría llegó

a Bogotá entre el 2000 y el 2003, predominando el desplazamiento de todo el núcleo

familiar en un 87% del total de población desplazada (un porcentaje de defunción de

algún miembro de la familia del 4%), lo que significa que los programas de atención

deben cubrir necesidades del total del núcleo familiar, en promedio integrado por 5

hijos/hijas. Las zonas donde se origina el desplazamiento son principalmente

municipios y departamentos vecinos al Distrito Capital, lo que muestra que el

fenómeno tiene un carácter regional.

Se requiere soportar los mecanismos de prevención mediante la efectiva protección de

la vida e integridad personal de población en riesgo, así como un fortalecimiento en la

oferta institucional de municipios donde se origina el fenómeno. El nivel educativo es

relativamente bajo, ya que la mayoría de población (78%) sólo ha cursado la primaria

completa y algo más del 11,5 % el Bachillerato completo y sólo el 3,5% estudios

superiores. Sólo el 26,8% de los registrados está vinculado al sistema educativo.

(ACNUR, 2003).

En salud, la situación es más complicada, ya que aproximadamente el 19% de población

internamente desplazada (registrada y sin incluir en el registro oficial) no tiene

afiliación alguna al sistema social de salud, el 57% se encuentra en el régimen

subsidiado (DAPD, 2004). En el caso de Bogotá, el distrito ha realizado un esfuerzo al

vincular al sistema de salud a los desplazados que se acercan a efectuar la declaración

de desplazamiento. La mayoría de las personas que llegan a la unidad de atención y

orientación son dirigidas al sistema de salud.

El 14,1% de la población desplazada femenina se encuentra trabajando, en contraste

con el 21, 1% de la población desplazada masculina. Las principales actividades de las

mujeres que trabajan son: en calidad de independiente el 31% (sector servicios y

comercio), como obrera o empleada particular el 50%. El 83% de los hombres que

trabajan, se dedican a los oficios de obrero o como independientes, ejerciendo “otros

oficios” el 17%. Estas actividades hacen parte del mercado informal del trabajo en su

gran mayoría, pues menos del 7% recibe un salario mínimo legal vigente lo que

evidencia un alto nivel de contratación irregular y bajo nivel de ingresos (DAPD, 2004).

Los ingresos recibidos, en su mayoría se destinan a la alimentación (50%) y vivienda/arriendo (29%), lo cual contrasta notablemente con la estructura de gasto de la canasta familiar definida por el DANE, ya que según el cual, en

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promedio una familia tipo, destina solo el 29,5% de su ingreso a la alimentación y 29,4% a vivienda/ arriendo y servicios públicos. (DAPD, 2004:34)

La tasa de desempleo de la población en edad de trabajar es de 51,8% y antes del

desplazamiento alcanzaba el 1,9%. La población desplazada se localiza principalmente

en Ciudad Bolívar, Usme, Kennedy y Bosa, que son áreas donde se hay una mayor

proliferación de asentamientos informales, con altos niveles de concentración de bajos

ingresos. (Hataya, 1996). El 71% vive en arriendo, y el 24% comparte vivienda donde

no es ni propietario ni arrendatario, lo que indica una pérdida de la calidad de vida

previa al desplazamiento, ya que el 87% poseía vivienda propia antes del proceso

migratorio forzado y en destino el 45% de los hogares desplazados viven en condiciones

de hacinamiento critico (más de 3 personas por habitación) (DAPD, 2004). Más del

60% no puede garantizar las tres comidas diarias. Las familias desplazadas que se

encontraban en Bogotá en el 2004 afirmaron haber abandonado 90.938 bienes entre

fincas, parcelas, casas o apartamentos, de las cuales eran propietarios o arrendatarios.

En cuanto a programas de atención y orientación a población desplazada, en respuesta

al cuestionario remitido por la Corte Constitucional, mediante auto 052 de 2008 a los

municipios de todo el país, en donde se establece la “información de las principales

entidades territoriales expulsoras y receptoras”, la administración de Bogotá reportó un

total de 1931 subsidios de solución habitacional complementaria al ofrecido por el

gobierno nacional para la compra de vivienda nueva o usada. La actual administración

en el programa “derecho a un techo” contempla soluciones de vivienda para 4000

familias desplazadas. De otro lado establece que el 70% de vivienda de interés social

subsidiable podría estar ubicada en suelo en expansión y un 20% en suelo urbano. Este

porcentaje para vivienda de interés prioritario se reduce a 45% y 15% respectivamente.

A pesar del optimismo que reflejan éstas cifras (el cubrimiento de las soluciones

habitaciones seria superior al 90% según las metas establecidas por el distrito), no es

claro como corresponden éstos programas a las necesidades de hábitat específicas de la

población desplazada y sí los porcentajes corresponden con la capacidad del distrito de

proveer suelo urbanizado en buenas condiciones para éstos fines. Las dificultades de la

política de atención al desplazamiento tienen que ver con la descoordinación entre

acciones locales destinadas a atender el desplazamiento, las políticas nacionales

sectoriales y la aplicación de herramientas de planeamiento urbano a éste fenómeno en

el ámbito local.

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En la respuesta de la administración distrital al auto 052 de 2008 no hay claridad sobre

cuáles son los niveles de cobertura de los programas con respecto al total de población

desplazada en Bogotá. Señala la necesidad de integrar los sistemas de información de

las diferentes entidades, y menciona como dificultad dilaciones en el suministro de

ayuda humanitaria de emergencia por parte de Acción Social, debido a las

inconsistencias de la información antes comentadas. En Bogotá la mayoría de la

población desplazada puede demorar hasta dos años entre el momento de la salida y la

primera atención recibida en el lugar de llegada (ACNUR, 2003). Otra de las

dificultades en materia de atención es la excesiva demora en la tramitación de

proyectos productivos para la fase de estabilización socioeconómica y la falta de una

atención psicosocial continua. La administración distrital señala la urgencia de adoptar

políticas y programas relacionados con la restitución de tierras y solución de vivienda

para población desplazada en coordinación con otras entidades del nivel nacional para

garantizar la sostenibilidad de los procesos de retorno y de integración social en centros

urbanos. Entre los avances el gobierno distrital señala el proceso de descentralización a

través de la puesta en funcionamiento de cinco unidades de orientación y atención

integral a población desplazada en las principales localidades receptoras, las cuales

constituyen espacios de coordinación entre instancias del nivel distrital y nacional. El

diseño del Plan Integral único (PIU) constituye otro avance en los esfuerzos de

coordinación y cumplimiento de los estándares de atención al desplazamiento forzado

contemplados en la política nacional.

Para dimensionar el impacto social y económico del desplazamiento y diseñar una

respuesta integral, es necesario considerar los costos incrementales que conlleva este

fenómeno en tres tipos de agentes (DAPD): los hogares directamente afectados (por

pérdida de bienestar y vulneración de derechos), las entidades públicas del SNAIPD

(ayuda inmediata, de emergencia, retorno o reasentamiento, costos operacionales) y las

entidades territoriales (empleo, educación, vivienda, salud, servicios públicos y gastos

operacionales).

La atención al desplazamiento forzado comprende tres fases definidas por la legislación

nacional: atención humanitaria de emergencia, estabilización socioeconómica,

restablecimiento de derechos y reparación por daños. Los gobiernos de municipios de

destino de esta población, en coordinación con entidades del orden nacional de

distintos sectores que integran el Sistema Nacional de Atención Integral a Población

Desplazada (SNAIPD), deben responder a estas diferentes fases. No obstante, la oferta

de recursos provenientes de la cooperación internacional, la proliferación de

organizaciones no gubernamentales dedicadas a la atención humanitaria de emergencia

14

y la importancia de agencias de Naciones Unidas y de la iglesia católica en este campo,

han contribuido a consolidar una red de atención que no se limita al gobierno local.

Aunque esto tiene efectos positivos en el corto plazo, la ausencia de mecanismos

institucionales de coordinación entre ellos ha contribuido a la dispersión de esfuerzos y

ha conllevado al desinterés y descarga de responsabilidades por parte de los gobiernos

locales.

La sobrecarga de las entidades territoriales es principalmente en la fase de

estabilización socioeconómica y restablecimiento de derechos, porque la población

desplazada constituye un grupo particular de población vulnerable que requiere de

políticas y programas específicos, usualmente no contemplados en los mecanismos de

planeación y para lo cual no hay claridad sobre la forma de obtener los recursos para

ello o como resolver la atención cuando estos son insuficientes

De otro lado, adelantar acciones encaminadas al restablecimiento de derechos implica

medidas de restitución de bienes y activos de gran magnitud que implica no sólo la

adquisición de tierras y la disposición de áreas y apropiación presupuestal para

soluciones de vivienda en el lugar de llegada, sino acuerdos para adoptar mecanismos

de compensación o canje de bienes con gobiernos locales de los municipios de origen de

población desplazada. El restablecimiento es definido como “el proceso que se inicia

con la atención humanitaria y culmina cuando se han generado las condiciones para

atender su proyecto de vida y lograr la estabilización progresiva en el marco de recursos

y ofertas institucionales disponibles” (SDP, 2004:20). Esta definición amplia del

restablecimiento implica una ambigüedad práctica para definir cuando cesa la situación

de desplazamiento forzado y por tanto, también para definir cuanto tiempo deben

durar los programas.

El Distrito ha asumido a través de proyecto 295 “Atención complementaria a la

población en situación de desplazamiento forzado” una estrategia de respuesta a la

problemática. Así como un Plan Integral Único de Atención a la población en situación

de desplazamiento (PIU), de conformidad con los autos 109 y 203 de 2007 dentro del

proceso de seguimiento a la Sentencia T025 de 2004. También se han contemplado

ayudas a la población desplazada dentro de los Planes de Desarrollo de Bogotá “Sin

indiferencia un compromiso social contra la pobreza y la exclusión” y el plan de

Desarrollo económico y Obras públicas “Bogotá Positiva para vivir mejor” en

coordinación de la Secretaría de Planeación del distrito, donde se han formulado

programas como el de paz y convivencia, para reparar a las víctimas y reintegrar los

antiguos actores del conflicto.

15

En síntesis, el desplazamiento forzado es un fenómeno que tiene efectos locales pero

sus causas son de naturaleza estructural y afectan al país en su conjunto. En

consecuencia, las políticas para prevenirlo y atender situaciones derivadas del conflicto

armado interno, involucran entidades del nivel nacional, siendo el margen de maniobra

de los municipios limitado y las posibilidades de aplicar herramientas de planeación

urbana, reducidas. Adicionalmente, existe un alto nivel de incertidumbre respecto de

cuándo ocurrirán eventos de desplazamiento forzado, cuantas personas se verán

afectadas, los lugares de origen y destino, los límites temporales del asentamiento de

población desplazada en los lugares de llegada y las probabilidades reales del retorno a

los lugares de origen. El resultado es una respuesta reactiva por parte de los

municipios al desplazamiento forzado, que se inscribe en la fase de emergencia y está

enfocada en medidas asistencialistas para mitigar los impactos inmediatos del

fenómeno. En el mediano y largo plazo, esto está generando altos niveles de

dependencia en la población desplazada hacia la asistencia social. A pesar de un

incremento en el presupuesto para el Sistema Nacional de Atención Integral a la

Población Internamente Desplazada –SNAIPD- de 363 billones de pesos colombianos

(177 millones de dólares) en 2004 a $1.080 billones de pesos colombianos(525 millones

de dólares) en 2008 (DNP, 2008), la situación socioeconómica de la población

desplazada no ha mejorado. Así, el reto de la política pública para disminuir los niveles

de vulnerabilidad y de desigualdad registrados, es garantizar condiciones de seguridad

humana (incluyendo seguridad alimentaria, seguridad física y jurídica) en los lugares

de origen y aportar recursos específicamente para la población desplazada en

localidades de destino. Esto ayudará a garantizar un ingreso seguro y condiciones de

vida digna, ya que “Las políticas públicas dirigidas a reducir el desbalance en las

oportunidades económicas entre las áreas urbanas y rurales, son poco efectivas en

contextos de violencia” (Ibáñez, 2008: 87).

II. Segunda Parte: la respuesta institucional al fenómeno. Problemas de

política y problemas de gestión

En esta sección se intenta dar respuesta a las preguntas ¿Cuáles son las herramientas

de política pública disponibles en la capital para responder integralmente al fenómeno?

y ¿Cuáles son las dificultades que enfrentan en su implementación?

Ante el desbordamiento del fenómeno del desplazamiento el modelo de respuesta

asumido por el Conpes 2804 fue el de una respuesta institucional basada en la

adaptación del sistema nacional de desastres (Vidal, 2007:181), entendiendo el

16

desplazamiento como un “desastre más”, un hecho transitorio que debía ser resuelto

temporalmente. Posteriormente se desarrolló el documento Conpes 2924, el cual fue la

base para la Ley 387 de 1998, de donde emergen una serie de respuestas a las víctimas

del desplazamiento mediante el Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada y

el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada SNAIPD3 (cuya

coordinación se encuentra a cargo de Acción Social, adscrito a la Presidencia de la

República).

Del SNAIPD parten tres fases de atención a la población desplazada a saber: 1) Una fase

de atención y prevención, 2) una fase de atención humanitaria y 3) una fase de

consolidación y estabilización. En la práctica la respuesta se concentra en la fase de

atención de emergencia. Las entidades territoriales emergen dentro de la estructura del

SNAIPD como meros apéndices de una estructura asistencialista y, sin embargo, el art.

7 de la Ley 387 obliga a cada entidad territorial a crear los comités departamentales y

municipales para responder la contingencia de la atención integral a la población

desplazada.

La respuesta al fenómeno del desplazamiento en la práctica se ha desarrollado, más que

en un escenario legal, en el campo de la jurisprudencia constitucional como parte de la

implementación de un sistema de derechos fundamentales derivados de la Constitución

de 1991. Lo anterior ha generado una serie de amparos constitucionales (acciones de

tutela), entre los cuales se encuentra la sentencia T025 de 2004 de la Corte

Constitucional, que estructuró una respuesta estatal al fenómeno del desplazamiento

en lo que la Corte declaró como “un estado de cosas inconstitucional”. En este marco

normativo se desarrolla la respuesta del gobierno distrital a la población desplazada.

Los recientes avances en la legislación nacional se concentran en los contenidos de la

sentencia T-025 de 2004: 1) el reconocimiento de una situación de vulneración

generalizada de los derechos de la población internamente desplazada4 ; 2) la solicitud

por parte de la Corte Constitucional al gobierno nacional de ajustar los sistemas de

información oficial, para que permitan identificar y caracterizar a la población

desplazada adecuadamente, definir su ubicación geográfica y determinar el tipo de

atención que han recibido; 3) la solicitud por parte de la Corte Constitucional al

3 Art. 1 de la Ley 387 de 1997.

4 La Corte Constitucional evaluó la cobertura de programas de atención a población desplazada y concluyó que estos apenas alcanzan a cubrir entre el 35% y el 40% del total de personas desplazadas incluidas en el registro oficial. Esto significa que estas personas no gozan del derecho a una vida digna.

17

gobierno nacional de la apropiación de presupuestos para garantizar el goce efectivo de

derechos en población internamente desplazada; 4) la incorporación de la norma

internacional en la definición del desplazamiento forzado, principalmente de los

Principios Rectores de los Desplazamientos Forzados al bloque de constitucionalidad,

elaborados por el Representante del Secretario General de Naciones Unidas (Deng,

1995).

La Sentencia T-025 de 2004, al reconocer la condición de vulnerabilidad de la

población internamente desplazada, señaló la responsabilidad del Estado en prestarle

una respuesta diferenciada a esta población (Uprimny y Saffón, 2007). Esto significa

que es necesaria una política específica para las fases de atención humanitaria de

emergencia, estabilización socioeonómica, restablecimiento de derechos5 y reparación

del daño causado en esta población, distinta a los programas para atender la pobreza.

Esta distinción entre los llamados “pobres históricos” y población desplazada por la

violencia, tiene implicaciones políticas, en la medida en que reconoce a los segundos su

condición de víctimas del conflicto armado. Existe un conjunto de derechos específicos

de las víctimas de violencia política que no aplican para otros sectores sociales no

victimizados, entre ellos, el derecho a la verdad, la justicia y la reparación.

Algunos retrocesos y dificultades en la implementación de la política de atención al

desplazamiento forzado incluyen:

a) La descoordinación al interior de las instituciones que integran el Sistema

Nacional de Atención Integral a población Internamente Desplazada (señalada

por la Corte Constitucional). Las respuestas entregadas por los gobiernos locales

al cuestionario contemplado en el Auto 052 de 2008, señalan la ausencia de

liderazgo por parte del Ministerio del Interior en su responsabilidad de coordinar

acciones de política pública entre el nivel central de gobierno y entidades del

gobierno municipal. Este Ministerio se limita a solicitar información para allegar

a la Corte constitucional y el apoyo para las respuestas en la fase de

estabilización socioeconómica es casi nula.

5 El restablecimiento consiste en una serie de medidas que permitan devolver a las víctimas de violaciones de derechos humanos, a la situación en que se encontraba previamente. En un sentido más amplio, significa devolverles la dignidad, pues la restitución tomada al pie de la letra puede convertirse en un mecanismo para mantener la desigualdad social.

18

b) Falta de articulación entre los mecanismos de reparación adelantados por el

gobierno nacional en el marco de la “Ley de Justicia y Paz” (por la cual se

otorgan beneficios para la desmovilización de ex combatientes de grupos al

margen de la Ley y se establecen lineamientos de reparación de las víctimas) por

un lado, y mecanismos de restitución de activos y procesos de retorno en

población desplazada por la violencia, por el otro. Las medidas de reparación a

víctimas monitoreados por la Comisión Nacional de Reparación y

Reconciliación, no son ejecutados por el Fondo Nacional de Reparación y

dependen de dos factores: la existencia de sentencia penal por parte de un juez,

en la cual se establezca la sanción a los responsables y los montos de la

reparación y, por otro lado, de la disponibilidad de bienes entregados por

desmovilizados al Fondo Nacional de Reparación (los bienes adquiridos por el

Estado por la vía de extinción de dominio, pueden ser utilizados para reparación,

aunque no siempre y el tiempo que tarda la extinción puede ser hasta de 10

años).

c) Además de las dificultades que implican estos dos factores en términos de

tiempo y de capacidad real de las instituciones de reparar al grueso del universo

de víctimas de la violencia, no existe una política seria de reparación, en la

medida en que a la fecha no hay un plan que establezca montos y número de

personas a reparar. Las medidas de reparación existentes no establecen cuales

son los mecanismos institucionales para hacer efectiva la restitución de activos;

definen como víctimas a familiares en primer grado de consanguinidad de

personas desaparecidas o asesinadas, dejando por fuera a la población

desplazada y, por último, no contemplan dentro de los estándares mínimos de

reparación los cálculos e indicadores que ha avanzado la Corte Constitucional

mediante la Sentencia T-025 de 2004.

d) El hundimiento del proyecto de Ley de Víctimas “por el cual se dictaban

medidas para la protección de las víctimas de la violencia” ante el Congreso en

julio de 2009.

e) La ausencia en la Ley 387 de 1997 de derechos especiales de población

desplazada relativos a la verdad (derecho a esclarecer causas y responsables de

19

los hechos que causaron el desplazamiento) y la justicia (derecho a tener un

justo juicio sobre los responsables).

f) La descarga de responsabilidades para atender la fase de emergencia en los

municipios receptores sin que se trasladen recursos para ello, sobre todo en lo

que tiene que ver con la formulación e implementación de planes de

contingencia para atender situaciones de desplazamiento forzado derivadas de

operaciones militares de gran envergadura, según lo establecido por el Auto 218

de 2006 de la Corte Constitucional en seguimiento a la Sentencia T-025 sobre

desplazamiento forzado. Estos planes de contingencia incluyen respuestas a

operaciones de fumigación aérea de cultivos de uso ilícito, a los efectos

indiscriminados de esta estrategia y de la erradicación manual forzada.

g) El fracaso del modelo de descentralización de responsabilidades a las

localidades receptoras de población desplazada para atender la fase de

estabilización socioeconómica (el gobierno nacional ordena incluir un

componente específico para este fin en los planes de desarrollo local que en la

mayoría de los casos no se cumple). Esto comprende la ausencia de una red

descentralizada de apoyo institucional a los municipios para que se consoliden

condiciones socioeconómicas favorables al retorno. La mayoría de los ingresos

de los municipios provienen de las transferencias de la nación y de los recursos

consignados vía Fondo Nacional de Regalías, los cuales tienen ya una

destinación específica y el margen de maniobra para financiar por la vía de

ingresos propios, es limitado.

h) La ausencia de mecanismos institucionales en la legislación y jurisprudencia

existente, para consolidar un banco de tierras y fondo que permita adoptar

medidas de restitución de activos de acuerdo con los estándares establecidos en

la norma nacional e internacional.

i) Los gobiernos locales no han implementado herramientas contempladas en el

ordenamiento territorial de los municipios - la Ley 388- para responder al

desplazamiento forzado interno. Esto significa que en el planeamiento urbano

las políticas de vivienda y desarrollo territorial generalmente no consideran a los

hogares en situación de desplazamiento como un grupo que requiere especial

atención. Esto se explica no sólo por las discontinuidades en la gestión pública

20

frente al fenómeno de un gobierno al otro, sino porque el problema no ha sido

incorporado a los planes de desarrollo, ni a la agenda de política local. Entre

otras, por el carácter impredecible y los altos grados de incertidumbre respecto

de su ocurrencia. Pero también porque los gobiernos locales perciben que la

atención al desplazamiento forzado es responsabilidad del gobierno nacional y

que, en el mejor de los casos, los municipios cumplen un papel de ejecutores de

recursos públicos y programas nacionales.

Si bien la fase de atención humanitaria corresponde a obligaciones nacionales, la

capacidad de respuesta existente es diversa, ésta depende de las capacidades logísticas,

de probidad administrativa y ausencia de clientelismo político dentro del ámbito del

municipio. La entrega de la ayuda humanitaria de emergencia incorpora una serie de

procesos administrativos que dejan en un segundo plano las urgentes necesidades de

las poblaciones en situación de desplazamiento con un creciente impacto social sobre

municipios con escasa capacidad de respuesta a los problemas derivados de esta

situación. Esta circunstancia facilita la búsqueda de las ciudades grandes como lugar

de recepción, amén de ofrecer más posibilidades de protección, oportunidades de

empleo, educación y salud para las víctimas del conflicto armado.

No obstante lo anterior, se registra un cambio legislativo en la responsabilidad sobre la

atención integral a la población desplazada: mientras la Ley 387 de 1997 y el decreto

2594 del mismo año concentraban todos los esfuerzos de la fase de consolidación y

estabilización en el gobierno nacional, el decreto 250 de 2005 y la Ley 1190 de 2008,

asignan responsabilidades compartidas entre el gobierno nacional y los entes locales.

Sin embargo, estas responsabilidades no son claras sobre todo en la fase del retorno y/o

reasentamiento urbano o rural, ni se establecen cuales son los porcentajes en términos

presupuestales que deben destinar los municipios para la fase de estabilización de

socioeconómica acuerdo con el tamaño poblacional de los hogares desplazados. Los

Comités Locales se han convertido en una serie de reuniones donde las decisiones de

política pública se quedan a la espera de la atención que otorguen entidades del nivel

central de gobierno.

Las sobrecargas que el conflicto impone sobre las ciudades las soporta Bogotá como

principal receptor de población desplazada, con las delegaciones que le asigna el

gobierno nacional. Un ejemplo de ello son los subsidios de vivienda que en no pocas

ocasiones se entregan sin una coordinación con otras estrategias de consolidación y

estabilización adelantadas por el gobierno nacional. Adicionalmente, convergen

dificultades observadas para la política nacional de vivienda que incluye los altos

21

niveles de dependencia del crédito y la escasa cobertura para la población de bajos

recursos que quiere acceder a vivienda de interés prioritario.

Existen divergencias entre la política de atención al desplazamiento forzado y la actual

política de seguridad democrática. Principalmente porque en zonas con alteraciones de

orden público el gobierno nacional delega en las fuerzas militares funciones como la

entrega de ayudas humanitarias a población en condición de desplazamiento, mientras

que la Corte Constitucional señala la necesidad de adelantar medidas de prevención del

fenómeno enfocadas en la aplicación del principio de distinción entre personas

protegidas y población combatiente establecida en el Derecho Internacional

Humanitario. Esto significa que en ningún caso las acciones de la fuerza pública

pueden comprometer la protección de la población civil.

III. Conclusiones y retos

La descoordinación entre políticas sectoriales y la política de atención al

desplazamiento forzado -sobre todo en el ámbito de políticas de superación de la

pobreza, adquisición de tierras, subsidio de vivienda y medidas de reparación a

víctimas del conflicto armado- tiene implicaciones en la gestión pública de entidades

territoriales: 1) impide una respuesta de mediano y largo plazo a los efectos del

desplazamiento forzado en términos de inclusión social de esta población; 2)

sobrecarga a las entidades territoriales de obligaciones a las cuales no pueden

responder; 3) reduce los márgenes de autonomía de los municipios en decisiones de

política pública que están concentradas en la nación y que son cruciales en la respuesta

integral al fenómeno.

La gestión pública local enfrenta dificultades en el modelo principal-agente, porque en

el marco normativo no están claras las responsabilidades de los gobierno municipales y

las del gobierno nacional. En muchos casos la concurrencia de esfuerzos en el marco

del retorno y de la estabilización socioeconómica, no permite establecer unos

mecanismos claros de sanción por incumplimiento de responsabilidades

institucionales, y tampoco se adelantan acciones para fortalecer el marco institucional

local (p.e para consolidar e integrar sistemas de información entre diferentes entidades

del orden nacional y local, la aplicación de herramientas de planeamiento urbano a la

política de atención al desplazamiento forzado y capacitación a funcionarios sobre las

disposiciones normativas en materia de desplazamiento forzado, la apropiación de

recursos para atender al fenómeno). Las decisiones en el ámbito local se adoptan de

22

acuerdo con la contingencia y no hay un sentido de planificación adecuado. Los altos

niveles de dependencia presupuestal de los gobiernos municipales hacia el gobierno

nacional y la cooperación internacional para la atención al fenómeno, impide que el

modelo de descentralización sea efectivo en este campo. Los bajos niveles de

participación de la población desplazada en las decisiones de política pública y la

dinámica clientelista de las ayudas y proyectos, contribuyen a una respuesta

asistencialista e inadecuada en este campo.

El carácter impredecible del conflicto armado y por ende del desplazamiento forzado,

impide la aplicación adecuada y oportuna de herramientas de ordenamiento territorial,

dificultando el planeamiento urbano, sobre todo en lo relacionado con la expansión de

las ciudades receptoras mediante procesos de poblamiento desordenados y asociados al

mercado informal del suelo (coincidente en muchas ocasiones con asentamientos en

zonas de alto riesgo no mitigable). El desplazamiento forzado hace parte de ésta

dinámica y en el caso específico del distrito afecta zonas periféricas y zonas conurbadas.

La debilidad institucional en los sistemas de información integrados, es un problema

señalado por la Corte Constitucional tanto en los ámbitos nacional, regional y local.

Este factor impide una eficiente y oportuna respuesta al fenómeno del desplazamiento

forzado y contribuye a la dispersión de esfuerzos en la fase de atención humanitaria de

emergencia. La oferta institucional del distrito requiere para su fortalecimiento de una

coordinación con los municipios expulsores de población desplazada, en el marco de

una respuesta regional al fenómeno que permita la prevención la sostenibilidad de

procesos de retorno.

La sostenibilidad del modelo institucional y “constitucional” de atención a la población

desplazada depende de los anteriores factores; en la práctica se reduce a un modelo

asistencialista que no contempla salidas efectivas al impacto del desplazamiento

forzado a nivel local y evade soluciones como los proyectos educativos estratégicos de

largo plazo y la generación de proyectos productivos sostenibles. Esto, refuerza un ciclo

de pobreza en donde las víctimas del conflicto se convierten en dependientes de un

esquema de ayuda estatal.

Recomendaciones

Crear una red descentralizada de apoyo a los municipios para garantizar un entrono

seguro para los retornos y la sostenibilidad del proceso de regreso de población

desplazada a sus lugares de origen. Esto incluye programas de generación de ingresos,

23

inversión en infraestructura y programas de desarrollo local (coordinación con

entidades del nivel nacional, apropiación presupuestal).

Diseñar programas de retorno y mecanismos institucionales que garanticen la

restitución de bienes a población desplazada, acordes con las intenciones de retornar y

articulados a programas de compensación en caso que no quieran retornar, canje en

caso que no puedan retornar, subsidio a vivienda y/o adquisición de tierras cuando sea

imposible recuperar sus bienes y tierras.

La política de retorno y mecanismos de restitución de activos de población desplazada

deben incluir mecanismos de saneamiento de títulos, titulación, banco de tierras,

extinción de dominio, adecuación y mejora, entre otras. La restitución no puede estar

condicionada al retorno. Debe tener un enfoque diferencial según perfiles y

características sociodemográficas.

La asignación de recursos para los municipios debe hacerse con base en un diagnóstico

y censo de los bienes arrebatados por la fuerza en zonas expulsoras. Debe articularse

con medidas de reparación a victimas.

Los planes de protección como parte de la política de seguridad democrática, son parte

de garantías mínimas de seguridad para la sostenibilidad del retorno y para evitar que

se repita el desplazamiento.

Es necesario que la nación en coordinación con los municipios tomen una decisión

sobre dimensiones para priorizar la política publica de desplazamiento: bien en el

retorno o en la integración local en el lugar de llegada.

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