FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA DE DERECHOS

MARCO CONCEPTUALHacia una propuesta de Indicadores sobre el Financiamiento del

Derecho a la Educación en América Latina y el Caribe.

15 de Marzo / 2010.Preparado por: Ilich Ortiz

Coordinación: Camilla Croso.

1. El Derecho a la Educación en las normativas internacionales de los Derechos Humanos.

El Derecho a la Educación se encuentra consagrado en una amplia red de tratados internacionales, en los cuales los Estados firmantes se han comprometido a garantizar las condiciones efectivas del reconocimiento jurídico y de la realización concreta de este Derecho.

Este reconocimiento ha sido el resultado de una larga construcción histórica signada por las luchas y reivindicaciones de quienes han vivido situaciones de opresión e invisibilización, y de la intención por llevar a la esfera jurídica los ideales de dignidad humana, igualdad y solidaridad1. Dichas reivindicaciones arriban a un punto clave cuando, después de la Segunda Guerra Mundial, son acogidas por el consenso internacional que emergió en el seno de Naciones Unidas, en torno a la prioridad de los derechos humanos como pilar jurídico de los Estados de derecho contemporáneos. Este consenso reconoció desde un principio la integralidad de todos los derechos humanos, poniendo a un mismo nivel de importancia, en su Declaración Universal de 1948, tanto los derechos civiles y políticos, como los derechos económicos sociales y culturales (DESC)2. 1 “Desde 1776 con la independencia de los Estados Unidos y 1789 con la Revolución Francesa hasta 1910 y 1917 con las revoluciones Mexicana y Rusa respectivamente, se fueron configurando las reivindicaciones que mas tarde se reconocerían como los Derechos Civiles y Políticos, y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, ver “INTRODUCCIÓN GENERAL A LOS DESC”, Módulo Uno de la Escuela PIDHDD de formación para un nuevo liderazgo en derechos humanos, escrito por María del Pilar Suárez Sebastián, Bogotá, PIDHDD, Agosto de 2007. 2 Este carácter fue reafirmado en la segunda Conferencia Mundial de Derechos Humanos a través de la Declaración y Plan de Acción de Viena (1993), donde se estableció que ““Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover

Durante la segunda mitad del siglo XX, se llevó a cabo en el sistema de Naciones Unidas un proceso muy dinámico para dotar de instrumentos jurídicos el cumplimiento de los Derechos Humanos expresados en la declaración de 1948. En consecuencia, en 1966 la ONU adoptó simultáneamente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), estableciendo las obligaciones de los Estados relativas al cumplimiento de cada uno de los derechos.

A pesar del carácter integral de los derechos ya explicito en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la adopción de dos pactos separados expresó la imposibilidad de los Estados de llegar rápidamente a un consenso sobre la igualdad del estatus jurídico de ambos conjuntos de derechos3, de manera que solo el PIDCP tendría consigo la aprobación inmediata de un instrumento de justiciabilidad, concretado en el Protocolo Facultativo del PIDCP. Un instrumento de esta naturaleza, que faculta a los individuos para interponer casos y demandar ante las cortes nacionales e internacionales la reivindicación de sus derechos, solo tuvo aprobación para el PIDESC, 42 años después, en 2008, como resultado de un largo proceso de promoción y reivindicación por parte de la sociedad civil frente al sistema de Naciones Unidas. De esta manera, el 10 de diciembre de 2008, día del 60o aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, las Naciones Unidas adoptaron el Protocolo Facultativo del PIDESC, y actualmente se encuentra en curso todo un proceso de presión e incidencia para que se de su ratificación por parte de los Estados, en tanto que se trata de una condición previa a para su puesta en operación.

En el marco del PIDESC, no obstante, se establecieron claramente las obligaciones que deben ser cumplidas por los Estados Parte frente a los DESC, y en particular, en los artículos 13 y 14, se señalaron las obligaciones relativas al cumplimiento del derecho a la educación.

Respecto al contenido del derecho a la educación, se prescribió que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales...la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad4. Posteriormente, en las Observaciones Generales 11 y 13 del Comité DESC, se reconoció el carácter multidimensional y multiplicador del derecho a la educación, y se le clasificó simultáneamente como derecho económico, social y

y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales”. Párrafo 5. Conferencia Mundial de Derechos Humanos, 25 de junio de 1993, Viena3 “La guerra fría se reflejó en el terreno de los derechos humanos en la disputa entre los bloques socialista y capitalista por la prioridad de ciertas categorías de derechos humanos y el método de aplicación. Por una parte, el bloque socialista defendía los DESC pues los encontraba más cercanos a los ideales del socialismo. Además, abogaba por que la supervisión del cumplimiento de los derechos debería estar en manos de un organismo político y no jurídico. Por otro lado, el bloque capitalista defendía la prioridad de los Derechos Civiles y Políticos pues eran los que encontraba más cercanos a su causa de libertad y democracia y defendía la conformación de un tribunal que se encargara de vigilar el cumplimiento de estos. Como consecuencia de esta disputa no se pudo adoptar un tratado único que recogiera todos los derechos” Ibid. Suarez (2007). No obstante, en 1968, la Conferencia de Teherán reconoce nuevamente la integralidad de todos los derechos humanos y se refuerza así la idea de la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos. CLADE (2008). Memoria del taller sobre Justiciabilidad de la Educación. São Paulo, 25 de enero de 2008. Mimeo.4 PIDESC, Articulo 13. 1976.

cultural, así como derecho civil y político. En consecuencia la Observación General 13 señaló que “La educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable de realizar otros derechos humanos” y la observación 11 manifestó que la Educación” Se ha clasificado de distinta manera como derecho económico, derecho social y derecho cultural. Es, todos esos derechos al mismo tiempo. También, de muchas formas, es un derecho civil y un derecho político, ya que se sitúa en el centro de la realización plena y eficaz de esos derechos. A este respecto, el derecho a la educación es el epítome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos”5

En consecuencia con este contenido, las principales obligaciones frente al derecho a la educación que fueron estipuladas a cumplir por los Estados, consignadas en el PIDESC y luego desarrolladas en las observaciones generales 11 y 13, refirieron a cinco puntos cruciales: En primer lugar, se reconoció que la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente (PIDESC Art 13 # 2a), y que todo Estado que en el momento de hacerse parte del Pacto, no haya podido instituir la obligatoriedad y la gratuidad de la enseñanza primaria, se compromete a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos años, un plan detallado de acción para su aplicación progresiva (PIDESC Art 14). En segundo lugar se reconoció que la enseñanza secundaria y superior, en sus diferentes formas, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita (PIDESC Art 13 # 2b y c); En tercer lugar se suscribió la obligación de fomentarse o intensificarse, en la medida de lo posible, la educación fundamental para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria (PIDESC Art 13 # 2d).

En cuarto lugar se estipuló la obligación de los Estados de “proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseñanza, implantar un sistema adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente” (PIDESC Art 13 # 2e). Finalmente el pacto obliga a los Estados por un lado a garantizar el derecho a la educación en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna a todas y todos los ciudadanos, así como a respetar la libertad de los padres de “escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas” (PIDESC Art 13 # 3) y de los particulares de establecerlas y dirigirlas, siempre que ellas respeten los principios enunciados en el Pacto y que satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseñanza (PIDESC Art 13 # 4).

La Observación General número 11 del Comité DESC, reafirma y desarrolla la obligación de los Estados Parte “que aún no hayan podido instituir la enseñanza primaria obligatoria y gratuita, que se comprometan a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos años, un plan detallado de acción para la aplicación progresiva, dentro de un plazo razonable de años fijado en el plan, del principio de la enseñanza obligatoria y gratuita para todos”6. El concepto de 5 El Comité de Derechos Económicos y Sociales (DESC), Observaciones Generales 11 y 13 sobre el Derecho a la Educación.6 Comité DESC (1999). Observación general Nº 11 sobre planes de acción para la enseñanza primaria (Art. 14 del PIDESC) #1. 20º período de sesiones (1999).

aplicación progresiva en ningún caso puede dar lugar a una interpretación favorable al desplazamiento indefinido de la responsabilidad del Estado frente a la obligación, de ahí que “de todas formas la fecha meta debe ser un número razonable de años y, además, que el calendario deberá ser fijado en el plan... Ello subraya tanto la importancia como la inflexibilidad relativa de la obligación de que se trata”7

Al respecto, la Observación general número 13 indica que: “El ejercicio del derecho a la educación a lo largo del tiempo, es decir, "gradualmente", no debe interpretarse como una pérdida del sentido de las obligaciones de los Estados Partes. Realización gradual quiere decir que los Estados Partes tienen la obligación concreta y permanente "de proceder lo más expedita y eficazmente posible" para la plena aplicación del artículo”8.

Así mismo, la Observación General número 13, manifiesta respecto a la educación secundaria y superior que: “La implantación progresiva de la enseñanza gratuita significa que, si bien los Estados deben atender prioritariamente a la enseñanza primaria gratuita, también tienen la obligación de adoptar medidas concretas para implantar la enseñanza secundaria y superior gratuitas”9

Posteriormente al PIDESC, varios otros tratados internacionales incorporaron y acotaron con mayor precisión cada una de las cinco obligaciones referidas. En particular, además de su incorporación a la Convención Internacional de Derechos del Niño, ellas fueron acogidas en su totalidad por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, tanto en la Declaración y Convención Americana de Derechos y Deberes del Hombre, como en el Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre los DESC, conocido como el Protocolo de San Salvador. Por su parte, las obligaciones relativas a la abolición de cualquier tipo de discriminación y el trato preferente a grupos vulnerables fueron desarrolladas e incorporadas en la Convención contra la discriminación en la Educación (1960), la Convención para la eliminación de todas la formas de discriminación racial (CERD 1965), y la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres (CEDAW 1979).

Es evidente que la aprobación y ratificación de estos pactos internacionales, en los que se estipula de manera precisa el contenido del derecho a la Educación, les suscribe a los Estados firmantes, obligaciones concretas a las cuales deben dar cumplimiento en las condiciones allí precisadas.

CUADRO 1

7 Ibid. Párrafo # 10.8 Ibid. Párrafo # 43.9 Comité DESC (1999). Observación general Nº 13 sobre el derecho a la educación. 21º período de sesiones15 de noviembre a 3 de diciembre de 1999.

Fuente: Realizado con base en documento Presentación PIDDHH. Taller de Exigibilidad CLADE. Enero 2008.

Estas obligaciones refieren no solo a la dimensión declarativa del derecho sino también a su protección y realización efectiva. Por ello concitan no solo la obligaciones negativas del Estado, en el sentido de abstenerse de vulnerar los derechos, sino que además les impele, en primer lugar, a adoptar marcos constitucionales y legales coherentes con el contenido de los pactos internacionales y, en segundo lugar, al diseño, implementación y financiación de políticas públicas estatales, dirigidas a garantizar la realización de dichos derechos (Ver Cuadro 1).

Una manera expedita de comprender la multidimensionalidad del derecho a la educación y el papel que juegan allí las distintas obligaciones estipuladas por el derecho internacional, consiste en el esquema de las 4 A, propuesto por Katarina Tomasevsky10 en su tarea de Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación (1998-2006) al comité DESC el cual lo incorporó en su normativa a partir de 1999, en el Comentario General # 13 al PIDESC. Este comité presentó cuatro dimensiones básicas del Derecho a la Educación, para desarrollar las obligaciones generales y precisó un conjunto de obligaciones

10 Tomasevski Katarina (2006). Obligaciones de Derechos Humanos en Educación: El Esquema 4-A. La ex -Relatora Especial de Naciones Unidas, Katarina Tomasevsky jugó un papel central en la incorporación de este esquema de 4 A para clasificar y especificar las obligaciones relativas al derecho a la educación, y de esta manera dar cuenta de su multidimensionalidad.

NIVELES DE LAS OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS FRENTE AL NUCLEO INTEGRAL DE DERECHOS HUMANOS

1.      Respetar:

Esta obligación se refiere a que los Estados deben abstenerse de tomar medidas que obstaculicen o impidan el goce de los derechos humanos, lo que quiere decir que el Estado no debe destruir los estándares alcanzados. Esto implica para los Estados obligaciones negativas pues les dice lo que no deben hacer (por ejemplo no impedir que la gente se eduque)

2.      Proteger:

Esta es una obligación de carácter positivo pues exige a los Estados actuar y no abstenerse de hacerlo. Esta obligación le exige al Estado medidas que impidan que terceros obstaculicen el disfrute de un estándar de derecho y afecten la calidad de vida de las personas.

3.      Realizar:

Esta es otra obligación positiva para los Estados en cuánto al cumplimiento de los estándares de derechos humanos y se refiere a las medidas que estos deben tomar para cumplir y satisfacer los derechos. Estas medidas pueden ser de carácter legislativo, administrativo, presupuestal, judicial, social, educativas, entre otras.

específicas ligadas a cada dimensión, las cuales, aquí han sido completadas con una quinta A (Acountability), en un esfuerzo por dar relieve a la importancia de la responsabilidad del Estado y la rendición de cuentas permanente frente a la ciudadanía11. Como tal, el derecho solamente se realiza cuando las 5 dimensiones están garantizadas de manera concomitante, en este sentido la Observación General número 13 habla de "características interrelacionadas y fundamentales" del derecho para referirse a cada “A”12.

Es la triada Obligatoriedad-Gratuidad-Universalidad del Derecho a la Educación13, y la multidimensionalidad de las cinco A de la educación, las que dan contenido al derecho. La asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, adaptabilidad, y la responsabilidad del Estado, son condiciones de posibilidad para que la obligatoriedad, la gratuidad y la universalidad tengan una orientación de derechos humanos. Dar cuenta de todas las dimensiones de manera interdependiente, es la única forma de arribar al cumplimiento del derecho en las condiciones que expresa dicha triada. Por ejemplo, no es coherente con los derechos humanos obligar a alguien a frecuentar una escuela que no sea aceptable y adaptable, pero así mismo, la universalidad, en condiciones de derecho, solo es alcanzable si se asume al mismo nivel de importancia cada una de las 5 A.

CUADRO 2

11 Esta fue una propuesta hecha por la Escuela La escuela Wodrow Wilson de asuntos internacionales de la Universidad de Princeton (2006). Aprender Gratis: Una perspectiva basada en la educación primaria universal en Kenya. 12 Comité DESC (1999). Párrafo # 7.13 Comité DESC (1999). Observación general Nº 11 sobre planes de acción para la enseñanza primaria (Art. 14 del PIDESC) Párrafo # 6 y 7.

ESQUEMA DE 5 A SOBRE EL DERECHO A LA EDUCACIÓN

DIMENSIONDESCRIPCION DE LA

OBLIGACIONREQUERIMIENTOS PARA EL CUMPLIMIENTO

ASEQUIBILIDAD (DISPONIBILIDAD)

La disponibilidad describe la obligación del gobierno de asegurar que haya instituciones, recursos físicos, personal y programas educacionales, en cantidad suficiente, con las instalaciones necesarias para funcionar apropiadamente según el contexto donde habitan las personas.

Escuelas Suficientes con Estructuras adecuadas (sanitarios para ambos sexos, agua potable, normas antisísmicas, etc) Estado aceptable de las Infraestructuras y dotaciones escolaresDocentes capacitados y en número suficiente que reciban sueldos competitivos en el paísMateriales de enseñanza suficientesDisponiblidad de Bibliotecas Instalaciones de computadora, y tecnologías de la información

ACCESIBILIDAD

La accesibilidad se refiere a la necesidad de que la educación sea accesible para todos, física

y económicamente, sin discriminación

Gratuidad inmediata en la primaria, progresiva en la secundaria y superior (Abolición de costos directos e indirectos, tales como Uniformes, Útiles Escolares, Alimentación Escolar)

Ubicación geográfica adecuada de las escuelas y maestros en todas las regiones del país.

Provisión adecuada de medios de transporte gratuito para llegar a la escuelaEstrategias de acción afirmativa (becas, transferencias condicionadas a la asistencia) para garantizar el acceso a los grupos discriminados e históricamente excluidos

ACEPTABILIDAD

La aceptabilidad refiere a la forma y contenido de la

educación tanto en cuanto a calidad como en cuanto a la probidad. Ella Comprende el

deber del gobierno de asegurar que las escuelas tengan ciertos

estándares mínimos para el proceso Enseñanza-aprendizaje.

Currículo pertinente, materiales escolares que valoren la diferencia, la pluralidad étnica y el diálogo intercultural. Gestión democrática de la escuela, valores y relaciones entre sujetos de la comunidad escolar que tengan como base el respeto y la promoción de los derechos humanos, incluso la superación de cualquier forma de violencia en el ámbito de la escuela.Formación inicial y continuada de Docentes y demás trabajadores de la educación Estrategias de incorporación permanente de los derechos humanos a la educación y a superar todo tipo de discriminaciones en el campo de la educación.

ADAPTABILIDAD

La adaptabilidad se refiere a la necesidad de que la educación

sea flexible y capaz de responder a las necesidades de

los estudiantes dentro de diversos ambientes sociales y

culturales.

Recursos físicos, docentes, y de dotación escolar que permitan la Adaptación del proceso educativo a los contextos específicos donde habitan las poblaciones y la interculturalidad.Capacidad de responder a contextos multilingues.Los Docenotes deben estar preparados para educar a niños con discapacidad en escuelas ordinarias y se debe disponer del equipo y el apoyo necesarios para que las personas con discapacidad puedan alcanzar el mismo nivel de educación que las demás personas. (Observación 5 Comité DESC)Capacidad de responder a adolescentes embarazadas o con niños y niñas pequeñosCapacidad de responder a Jóvenes trabajadores los cuales tengan la edad permitida por la Convención de la Infancia, y que frecuentan la escuela.

RESPONSABILIDAD (Accountability)

La responsabilidad requiere de mecanismos establecidos que

permitan a los usuarios supervisar al Estado y exigirle a

que cumpla con sus obligaciones.

Procesos participativos de discusión de leyes y políticas públicas frente al derecho.

Realización y publicación de informes sobre los avances de leyes, políticas públicas y el proceso presupuestario frente al derecho.Canales expeditos que permitan el monitoreo del derecho a la educación por parte de los ciudadanos, incluyendo los niños y niñas, y la reorientación pertinente de la política y el presupuesto público.

Fuente: Elaboración con base en Centro Robert F. Kennedy Memorial. (2008) y La escuela Wodrow Wilson de asuntos internacionales de la Universidad de Princeton (2006)

Como tal, los Estados parte deben traducir en acciones concretas de carácter jurídico, y en políticas públicas apropiadas, el conjunto de obligaciones específicas contenidas en el Derecho Internacional del Derecho a la Educación, de ahí que la simetría entre derechos humanos y obligaciones estatales es lo que les hace sostenibles (Tomasevsky 2005: P. 8).

No obstante, hoy, a más de 30 años de la ratificación del PIDESC, aún muchos países se encuentran muy lejos de garantizar la realización del derecho a todos sus ciudadanos, en las condiciones precisas en que allí fueron pactadas. El balance es bastante alarmante si se tiene en cuenta que tan solo hablando de la obligación de cumplimiento inmediato, es decir, la primaria gratuita, el logro está

aún distante: Según el Informe de monitoreo anual de Educación para Todos preparado por UNESCO, en 2007 había en todo el mundo cerca de 72 millones de niños y niñas que se encontraban sin escolarizar en la primaria y este comité prevé que, si las tendencias se mantienen, 56 millones seguirán des-escolarizados en 201514. Igualmente, según el informe de la Relatoría Especial de Naciones Unidas para el derecho a la educación15, en 2006 había más de 92 países que seguían cobrando cuotas escolares a los niños y niñas en primaria, incumpliendo así, de manera rampante, la obligación de gratuidad en la educación elemental.

Es ampliamente reconocido que uno de los principales obstáculos a la realización del derecho a la educación consiste en la falta de voluntad política de los Estados para destinar una financiación adecuada a los retos de la educación. Cada vez está más claro que muchos de los Estados se han comprometido formalmente a través de los Pactos Internacionales e igualmente a través de la suscripción de metas frente al derecho, pero no están dedicando los recursos suficientes. Siguen existiendo importantes obstáculos financieros, que impiden que los Estados den la suficiente prioridad al gasto público en educación, imposibilitando su crecimiento de manera coherente con los compromisos de realización inmediata y progresiva frente al derecho.

Estos obstáculos financieros son de diversa índole, i) bien la falta de voluntad política que relega a un segundo plano las políticas sociales dirigidas a garantizar los DESC, ii) o bien los condicionamientos fiscales de que son objeto estos gobiernos por parte de las instituciones financieras multilaterales. iii) También incide de manera creciente, la inequidad que reina en los mecanismos de financiación del Estado de muchos países, y iv) las políticas económicas que van en contravía de las mínimas condiciones socio-económicas para que las familias, sobretodo las de menores ingresos, puedan disfrutar estos derechos.

El sistema internacional de Derechos Humanos ha estipulado igualmente la obligación de todos los Estados de reportar los avances conseguidos frente al cumplimiento del Derecho a la Educación, con miras a garantizar un monitoreo permanente de este cumplimiento y alertar acerca de la violación de los mismos o de retrocesos frente a su realización. La necesidad de conocer y difundir los avances frente a la realización de los Derechos Humanos ha impulsado la especificación de marcos cada vez más precisos sobre las dimensiones y facetas de cada derecho, y así mismo, ha introducido en este ámbito, la discusión relativa a los indicadores que permitan medir estos avances.

El objetivo del presente documento se enmarca justamente en este campo de debate, y consiste en plantear elementos conceptuales que permitan caracterizar la financiación de la educación desde una aproximación de Derechos Humanos, teniendo como referente el esquema de las 4A, completado con una dimensión relativa a la responsabilidad del Estado y la rendición de cuentas (5 A´s)16. 14 UNESCO (2010). Education for All, Global Monitoring Report. Reaching the marginalized. París. 201015 Tomasevky Katarina (2007). The State of the Right to Education Worldwide. Free or Fee.16 Accountability en inglés. Adición conceptual a las 4 As de Katarina Tomasevsky, hecha por La escuela Wodrow Wilson de asuntos internacionales de la Universidad de Princeton, aprender gratis: una perspectiva basada en la educación primaria

Este marco conceptual tiene el propósito de ser la base de una propuesta de indicadores que permitan dar cuenta del los avances o retrocesos de los Estados Latinoamericanos, en torno a las condiciones financieras que implica la realización plena del Derecho a la Educación. En una primera parte del documento se explicitan las particularidades de una aproximación de derechos humanos sobre la financiación de la Educación, señalando las implicaciones que en términos financieros tienen las obligaciones pactadas en el Derecho Internacional, así como estipulando las condiciones financieras y los principales obstáculos que se presentan al cumplimiento de estas obligaciones.

En un segundo documento se hará una propuesta específica de indicadores para el monitoreo de las condiciones financieras de la realización del derecho, teniendo como orientación dos esquemas complementarios, por un lado los lineamientos y la clasificación que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha hecho sobre indicadores de seguimiento a los DESC17 y, por otro lado, el esquema de la 5As que traduce las diversas dimensiones relativas de la realización del Derecho a la Educación.

2. La responsabilidad del Estado en la Financiación de la Educación y la aproximación de Derechos Humanos.

Cuando se trata de la financiación de la Educación, diversas aproximaciones conceptuales pueden ser adoptadas. Una manera de comprender claramente la particularidad de una entrada de derechos en la comprensión de la educación y de su financiamiento -la cual tiene consecuencias directas en lo que se entenderá por responsabilidad del Estado- consiste en compararla con la perspectiva generalmente adoptada por el discurso estándar de la economía, que reduce la educación a la categoría de capital humano.

En términos puramente económicos la educación es vista como una inversión, se trata de un sacrificio de consumo en el presente, para dedicar esos recursos a una actividad diferente, con miras a multiplicar los rendimientos futuros. Para hacer referencia a esta inversión la economía estándar ha acuñado el concepto de capital humano, que relaciona directamente las mejoras del estado de salud, educación, alimentación de un individuo con su productividad. En esta aproximación la educación se equipara a una mejora técnica incorporada al ser humano, en su capacidad de aportar al proceso de producción de bienes y servicios. De esta manera la educación es tenida en cuenta principalmente por sus efectos sobre el impulso al crecimiento económico, y el ser humano es comprendido fundamentalmente en cuanto su capacidad de aportar al proceso productivo de bienes y servicios.

Toda esta aproximación, en su versión más estrecha, esta justamente a la base de la concepción de la educación como una mercancía, que en cuanto capital humano, se trata en lo fundamental de un servicio que tiene por objeto la universal en kenya 30 (2006)17 Los Lineamientos para la preparacion de indicadores de progreso en el area de los derechos economicos, sociales y culturales de la Comision Interamericana de Derechos Humanos, oea/ser/l/v/ii.129 (doc. 5), at ¶ 30–32 (oct. 5, 2007).

cualificación de la capacidad productiva individual, con miras a un rendimiento futuro que será principalmente de provecho de su titular.

En el límite, esta aproximación conduciría a que el individuo fuese quien debiese financiar su propia educación, bien en parte o bien totalmente, en tanto que ella se concreta en la mejora de su capacidad productiva lo que a la vez le implicará retornos futuros en su ingreso individual. Son entonces las fallas de los mercados financieros privados, y las externalidades positivas de la educación, las únicas justificaciones del gasto público en el marco de este discurso económico. Como lo señala Morduchowicz18: “la economía estándar justifica y promueve el financiamiento estatal y universal de la educación básica. Esto no sucede por altruismo sino por las llamadas externalidades positivas…De no existir las economías externas, el discurso económico dominante no podría fundamentar el financiamiento estatal de la enseñanza: sólo habría beneficios privados de ésta.”, y “Bajo este paradigma, dado que no todas las familias pueden financiar la educación de sus hijos, la sociedad en su conjunto debe garantizar la eficiencia –no la equidad, ni los derechos– proveyendo los recursos, de modo tal que se maximice la rentabilidad monetaria y la presencia de las externalidades. Para los no economistas, el argumento puede resultar un tanto extraño, pero la principal explicación del financiamiento estatal es la existencia de mercados de capitales imperfectos (Becker, 1993): los destinatarios de la educación –básicamente niños y jóvenes– no poseen recursos para sostener su educación. Entonces, si no fuera por esto último, no habría impedimentos económicos para que el financiamiento educativo fuera pura y exclusivamente privado”19.

Tal discurso, articulado alrededor de la noción de capital humano, así como el afán rentabilista de las empresas privadas que pugnan por mercantilizar la educación, han estado a la base de las tendencias a la privatización de los sistemas escolares en América Latina durante los últimos veinte años, y han sido pilar de la implementación de las políticas de financiación compartida – P ej. el Voucher educativo en Chile, tal vez el caso extremo de aplicación – así como de la generalización, en casi todos los países de la región, de los créditos educativos bancarios para la educación secundaria y terciaria, donde una parte creciente del gasto en educación debe ser asumido directamente por el gasto de bolsillo de las familias.

Es claro que una aproximación de derechos humanos sobre la educación y sobre su financiamiento, debe superar la reducción que opera el concepto de capital humano, y debe suscribir claramente que la educación es mucho más que una inversión.

A esta concepción estrecha del capital humano se opone la mirada mucho más amplia de la Educación soportada en la doctrina de los Derechos Humanos. Esta concepción parte de dos pilares justificatorios básicos, el primero es la noción de dignidad humana, que reconoce que un individuo precisa condiciones particulares para desarrollarse como persona, y que si tales condiciones no están 18

19 Morduchowicz Alejandro. (2009). El Derecho A La Educación Financiamiento Público Y Costos Privados. Iipe-Unesco. P.6.

dadas, la humanidad del individuo se degrada20. La segunda corresponde a la noción de democracia, que concibe que la cohesión de la organización social en términos de justicia y libertad implica la igualdad de todos los ciudadanos, la cual se construye y garantiza a través de la realización universal del núcleo integral de derechos humanos, y notablemente a través de la educación21.

Ambas nociones, dignidad humana y democracia, hacen parte de una misma doctrina tendiente a la valoración de la garantía de los derechos humanos como las finalidades superiores de la organización social y del Estado de Derecho, a través de los cuales, se garantiza el enriquecimiento de la vida social y la actualización de los principios básicos de justicia, libertad e igualdad.

Bajo esta noción, la educación es mucho más que una inversión, es más bien, una condición de posibilidad de la dignidad humana que vehicula ella misma la apertura democrática de la sociedad, a través de la transmisión, recreación y actualización de valores democráticos. La educación es el ejercicio mismo de conformación de la persona humana en un contexto social y cultural específico. Es por ello que la educación es un derecho fundamental de todo ser humano, y que es obligación del Estado, como el representante del interés general de la sociedad, garantizar la realización de ese derecho, lo cual implica, entre muchas otras condiciones, ofrecer una financiación pública coherente. En cuanto derecho humano, la educación tiene una naturaleza fundamentalmente pública.

La doctrina de los derechos humanos ha tenido el reconocimiento en las Naciones Unidas, como el trasfondo de legitimidad sobre el cual se sustentan los Estados de Derecho, y este reconocimiento se ha cristalizado a lo largo del último siglo, en una vasta normativa internacional, que declara y estipula de manera concreta, compromisos de los Estados en torno al respeto, protección y garantía del núcleo integral de Derechos Humanos.

Es este contenido del derecho el que constituye el telón de fondo para nuestra particular aproximación a la financiación de la educación. La pregunta que guiará esta reflexión conceptual, y que estará a la base de la estipulación de indicadores de seguimiento, será la siguiente: ¿Cuáles son las condiciones financieras que posibilitan el respeto, la protección y la garantía plena del Derecho a la Educación?

2.1. La noción del compromiso financiero adecuado frente a las obligaciones del Derecho a la Educación.

Las obligaciones contenidas en estas normativas internacionales, corresponden, en primer lugar, a compromisos concretos para incorporar a las Constituciones y la legislaciones nacionales los aspectos básicos del derecho, de manera que estos adquieran una dimensión jurídica -lo cual implica desplegar en el ámbito nacional a la vez una faceta declarativa del derecho a la educación- y dotar de 20 De acuerdo al PIDESC todos y cada uno de los DESC emanan del principio de dignidad inherente a la persona humana. Ver Observaciones Generales al PIDESC del Comité DESC de la ONU.21 Al respecto ver Tugendhat, E. (1992) Justicia y Derechos Humanos, Publicacions de la Universitat de Barcelona, Barcelona.

instrumentos de justiciabilidad de esos derechos a sus titulares, institucionalizando canales a través de los cuales ellos puedan ser exigidos de manera activa ante los tribunales de todo país.

En segundo lugar, estas obligaciones también impelen a los Estados a diseñar e implementar políticas públicas tendientes a la realización del derecho a la educación, especificando instituciones y funcionarios responsables de garantizar su ejecución, y dotando estas políticas de recursos financieros, físicos, y de personal capacitado, para garantizar el disfrute del derecho a todos y todas la ciudadanas, en condiciones de igualdad.

Es así que la discusión sobre la financiación de la educación, desde una perspectiva de derechos, debe trazarse sobre el plano de las obligaciones que expresan el contenido del derecho y que son recogidas en la red de tratados internacionales de derechos humanos, buscando comprender cuales son las condiciones de financiamiento que implican su cabal cumplimiento.

Estas obligaciones, tal y como han sido estipuladas22 se clasifican en inmediatas o progresivas, según el termino de su cumplimiento. Son obligaciones inmediatas la universalidad y gratuidad de la educación primaria, y progresivas, la generalización de la enseñanza secundaria y superior, la implantación de su gratuidad, y el mejoramiento continuo de las condiciones de acceso y de enseñanza en todos los niveles educativos. Al respecto el Comité DESC señala: "…si bien los Estados deben atender prioritariamente a la enseñanza primaria gratuita, también tienen la obligación de adoptar medidas concretas para implantar la enseñanza secundaria y superior gratuitas23”.

Así mismo, en los pactos internacionales existen menciones expresas a las condiciones financieras implicadas en la garantía efectiva de los derechos, impeliendo, por ejemplo en el Articulo 2 del PIDESC, a que los gobiernos utilicen el máximo de los recursos disponibles para garantizar la plena realización de todos los DESC, incluida la educación24.

Cada obligación, sea de cumplimiento inmediato o progresivo, implica condiciones financieras concretas, y toda obligación puede ser traducida a un compromiso financiero pertinente25, sin el cual no es posible darle cumplimiento. En consecuencia todo Derecho, y cada obligación, deben tener un correlato presupuestal.

22 Ver PIDESC (1966). Artículos 13 y 14.23 Comité DESC (1999). Observación General Número 13. Párrafo 14.24 PIDESC Artículo 2 # 1 “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”25 Al respecto.la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señala que: son los compromisos presupuestarios, en virtud de los cuales se puede evaluar la importancia que el propio Estado le está asignando al derecho en cuestión. Los Lineamientos para la preparacion de indicadores de progreso en el area de los derechos economicos, sociales y culturales de la Comision Interamericana de Derechos Humanos, oea/ser/l/v/ii.129 (doc. 5), at ¶ 30–32 (oct. 5, 2007). Parrafo # 42.

Este compromiso financiero refiere al menos a tres condiciones ligadas al Respeto, Protección y Garantía del Derecho a la Educación:

a) La disposición de recursos públicos suficientes para la Garantía en el cumplimiento de las obligaciones de acuerdo a los estándares estipulados por las normativas internacionales -esto de acuerdo a los esquemas de costos propios de cada país y de los contextos en que habitan los diferentes grupos poblacionales. b) La visibilización y superación de obstáculos que impidan que el gasto público en educación sea consistente con el cumplimiento de las obligaciones pactadasc) la visibilización y remoción de obstáculos socio-económicos que impidan a los titulares disfrutar del derecho a la educación y de los demás derechos, en particular aquellas condiciones ligadas a la desigualdad social y a todas las formas de discriminación.

Tanto b) como c) están ligadas a la obligación de que el mismo Estado respete el Derecho a la Educación de manera que no establezca ningún tipo de obstáculo financiero al disfrute del derecho (Por ejemplo tasas y costos escolares crecientes y prohibitivos) y así mismo proteja a los ciudadanos y ciudadanas de cualquier interferencia de terceros que impida este disfrute (por ejemplo el afán rentabilista de las empresas privadas que pugnan por mercantilizar la educación en el contexto de la negociación de tratados de libre comercio, generando una profunda segmentación del mercado).

Al respecto la Observacion General 13 del Comité DESC señala: “El derecho a la educación, como todos los derechos humanos, impone tres tipos o niveles de obligaciones a los Estados Partes: las obligaciones de respetar, de proteger y de cumplir. A su vez, la obligación de cumplir consta de la obligación de facilitar y la obligación de proveer. La obligación de respetar exige que los Estados Partes eviten las medidas que obstaculicen o impidan el disfrute del derecho a la educación. La obligación de proteger impone a los Estados Partes adoptar medidas que eviten que el derecho a la educación sea obstaculizado por terceros. La de dar cumplimiento (facilitar) exige que los Estados adopten medidas positivas que permitan a individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación y les presten asistencia. Por último, los Estados Partes tienen la obligación de dar cumplimiento (facilitar el) al derecho a la educación”26.

En el marco de la matriz de las 5 A, las obligaciones generales ya citadas, implican en cada dimensión del derecho a la educación un conjunto de acciones y requerimientos concretos que deben ser garantizados por el Estado con miras a la realización del Derecho, y para los cuales se debe disponer una financiación adecuada.

Cada una de las obligaciones específicas implica condiciones financieras para su realización, que deben ser garantizadas por los Estados, en el marco de la implementación de sus políticas públicas.

Por ejemplo, la dimensión de asequibilidad, implica que el Estado disponga los recursos suficientes para garantizar que habrá escuelas dotadas de manera adecuada en todas las zonas del país, y que igualmente, habrá maestros 26 Comité DESC (1999). Observaciones Generales 13. Parrafo # 46 y 47.

disponibles, suficientes, debidamente remunerados y contratados, en todas las escuelas, para garantizar la triada universalidad-obligatoriedad-gratuidad en todos los niveles del proceso educativo.

Saber cuantos son los recursos necesarios para garantizar las condiciones del respeto, la protección y la garantía del derecho, es decir, evaluar el tamaño del compromiso financiero que un Estado debe tener con el derecho a la educación, implica adoptar normas y estándares técnicos en la disposición de las condiciones y requerimientos necesarios para dar cumplimiento a las obligaciones, y además llevar a cabo los estudios de costos precisos que permitan dimensionar la necesidades presupuestales en materia del derecho a la educación.

En los últimos años han emergido una ola de estudios de costos ligados a la evaluación del compromiso financiero del Estado con el derecho a la educación, los cuales han evidenciado con precisión una realidad que de antemano era ya generalmente reconocida: El gasto público en educación en la mayoría de países de la región se ha situado históricamente, y se mantiene aún hoy, muy por debajo del compromiso financiero que demandaría el cumplimiento de los estándares mínimos del derecho27.

Visibilizar la brecha existente entre la disponibilidad presupuestaría asignada al sector educativo y lo que demandaría el cumplimiento de las obligaciones, es condición de posibilidad para poder avanzar en la exigencia del compromiso financiero adecuado al Derecho a la Educación.

En particular, es posible hablar de tres tipos de brechas financieras. En principio habría implícita una brecha histórica o acumulada, que está ligada a la insuficiencia recurrente del gasto público en periodos anteriores con respecto a los requerimientos del Derecho, que ha llevado al deterioro de las infraestructuras públicas educativas, a la depreciación de sus dotaciones, y a la pauperización de la profesión docente.

Igualmente es posible hablar de una brecha corriente con los compromisos inmediatos y progresivos, que refiere a la incapacidad de destinar los recursos necesarios para ampliar la oferta de cupos escolares a la totalidad de la población en edad escolar, imposibilitando las condiciones de disponibilidad y accesibilidad para la triada universalidad-obligatoriedad-gratuidad. Una aproximación a esta insuficiencia se evidencia en que, aún hoy, las coberturas netas en educación en ninguno de los niveles educativos han sido completadas, aunque han crecido sostenidamente en el tiempo para el caso de la primaria, pero con rezagos profundos que se mantienen notablemente en la secundaria y en la educación superior.

27 Notablemente el CAQi realizado por la Campana Brasilera por el Derecho a la Educación, sus replicas en Argentina y Colombia, el simulador construido en Perú por Save the Children U.K. así como el Estudio preparado por la CEPAL para medir los costos de las metas educativas 2021. Al respecto ver: Denise Carreira e José Marcelino de Rezende Pinto (2007). Custo Aluno-Qualidade inicial: rumo à educação pública de qualidade no Brasil São Paulo, y CEPAL y OEI. (2009). Metas Educativas 2021: Estudio de costos. CEPAL, Santiago de Chile.

En tercer lugar se puede hablar de una brecha en términos de cualificación del sistema público de educación, relativos a su capacidad para ofrecer una educación cada vez más adaptable y aceptable en términos de pertinencia y significatividad de acuerdo a la diversidad de comunidades y las características específicas de los niños y niñas que asisten al sistema escolar. Se trata de la insuficiencia de recursos que puedan asegurar el acceso y permanencia en el sistema educativo de las poblaciones tradicionalmente excluidas (como los pueblos indígenas, población afro descendiente, personas con discapacidad, familias de menores ingresos). Esta brecha refiere al lugar residual que vienen ocupando en el presupuesto público de educación de la mayoría de Estados latinoamericanos, los rubros tendientes a la formación docente, los programas de bilingüismo de los maestros y la interculturalidad en la formación, la incorporación de personal capacitado en educación especial, y en general, las estrategias y acciones afirmativas para llegar a poblaciones específicas ubicadas en lugares apartados, de difícil acceso, y con condiciones económicas desfavorables28.

La visibilización de estas tres brechas o insuficiencias (acumulada, corriente y de cualificación progresiva del sistema) en el compromiso financiero que el Estado tiene con las obligaciones del Derecho a la educación, es de vital importancia, con miras a impulsar la exigibilidad política y jurídica del derecho a la educación.

Es necesario poner de manifiesto con precisión, hasta que punto el esfuerzo fiscal hecho en la actualidad por los Estados latinoamericanos es insuficiente para garantizar la realización efectiva del Derecho a la Educación; igualmente, es preciso mostrar si el compromiso financiero con el derecho ha evolucionado en la vía de acortar las brechas, en el marco de una progresividad del gasto público en educación, o si al contrario, ellas se siguen agravando a medida que aumenta la población y se profundizan las exclusiones.

Para la construcción de información relativa al compromiso financiero del Estado, y a las brechas descritas, es preciso avanzar en dos niveles. En un primer nivel se necesita establecer pisos presupuestales o mínimos aceptables de financiación, con miras a determinar las condiciones adecuadas de cumplimiento de las distintas obligaciones. En este sentido las experiencias metodológicas y acervos informacionales producidos en la construcción de indicadores de costos mínimos (como el CAQi que impulsó la Campaña de Brasil y fue abordado también por otros países de América Latina) aportan información valiosa que puede ser incorporada a la elaboración de estos indicadores.

En un segundo nivel, es necesario visibilizar información que suele encontrarse oculta, sobre el estado actual de los requerimientos relativos a las diferentes obligaciones específicas. Se trata, por ejemplo, de la información relativa a las

28 Por ejemplo un estudio de presupuesto público de educación en 5 municipios de distinto tamaño en Colombia, mostró que el monto asignado en promedio para la formación docente, no llegaba a ocupar el 1% del presupuesto total en educación, lo que muestra el carácter residual que tiene la formación permanente de los profesores y profesoras en la asignación presupuestal al sector. Otros estudios de presupuesto convergieron al mismo resultado. Al respecto ver CID-SED (2006). Estimación de la Canasta Educativa del Distrito. Vargas César. (2002). Estudio para la reglamentación del Artículo 16 de la ley 715 de 2001. Save the Children – Corporación Mujeres y Economía (2006). Línea de Base sobre el presupuesto público educativo en 5 municipios donde interviene el programa de educación inclusiva y de calidad. SCUK-Fondo para la Cooperación Ambiental y la Niñez.

condiciones de la infraestructura educativa (existencia de servicios públicos, grado de deterioro de las instalaciones, situación de las dotaciones), la remuneración docente y la disponibilidad de maestros (nivel de remuneración medio, profesores por tipos de contratación, cantidad de maestros por estudiante, cantidad de maestros adicionales que se precisarían para incorporar los estudiantes que están fuera de la escuela) los costos asociados a la asistencia escolar (uniformes, útiles escolares, alimentación escolar) , las cuotas que, a pesar de ser prohibidas por los tratados internacionales, son cobradas por las escuelas (matriculas, pensiones, cargos administrativos), la formación docente (proporción de maestros profesionales, cobertura de maestros con procesos de formación continuada), las medidas de acción afirmativa dirigidas a poblaciones ampliamente reconocidas como vulnerables (cobertura de transferencias condicionadas para familias con niños y niñas trabajadores, o en situaciones de pobreza extrema), el bilingüismo de los docentes en sociedades multiétnicas y pluriculturales (proporción de profesores bilingües), la adecuación de las infraestructuras y los métodos educativos a las condiciones particulares de los niños y niñas (proporción de escuelas con adecuaciones infraestructurales para personas con discapacidad, cantidad de docentes capaces de responder a las necesidades educativas especiales.

Este tipo de información, que en muchos casos los gobiernos han dejado de producir, o bien producen y no publican, es primordial al momento de determinar si el Estado ha avanzado o retrocedido en la garantía de las condiciones financieras del cumplimiento del derecho a la educación.

Todos estos requerimientos de información, corresponden a un universo de problemáticas que hoy, en la región, no se hace evidente y que permanece oculto, problemáticas que se invisibilizan justamente tras las estadísticas más generales –pero más limitadas- de coberturas educativas o bien del crecimiento del gasto nominal y el aumento de cupos. Estas últimas estadísticas, que suelen ser a las que se limitan las rendiciones de cuentas de los gobiernos, son muy pobres y limitadas para señalar el nivel de cumplimiento o incumplimiento que presenta el Estado frente a las obligaciones en materia del Derecho a la Educación. Estas obligaciones están referidas a estándares concretos en los que se tiene que desarrollar el proceso educativo para cumplir con el derecho, y no solamente al aumento de cupos y coberturas en condiciones inadecuadas.

Combinando la información sobre los mínimos de costos y el estado de los requerimientos de las obligaciones, es posible establecer con relativa precisión, las distintas brechas en el compromiso financiero, y esto se puede visibilizar a través de un tipo particular de indicadores, mostrando progresos o retrocesos frente a la financiación que precisa el derecho.

Avanzar en la producción de este nuevo universo informacional no solo nos permite activar un debate acerca de la financiación apropiada para cumplir con el derecho, es decir, sobre la destinación de recursos suficientes a cada una de las obligaciones concretas, sino que además nos permite avanzar en la comprensión de las causas de muchas exclusiones y problemáticas recurrentes del sistema escolar que, aún a nivel de las estadísticas más generales, siguen estando ocultas (por ejemplo la sobre-edad

en los niveles básicos, las causas de deserción y de abandono, los bajos resultados en las pruebas de conocimientos).

2.2 Restricción fiscal y financiamiento del Derecho a la Educación: La noción de obstáculo financiero al derecho.

Garantizar la realización del Derecho a la Educación implica recursos públicos suficientes, dispuestos de manera adecuada, y ejecutados eficazmente. Esto a su vez es un resultado de la prioridad política que cada Estado le asigne al conjunto de los DESC en el marco de las políticas públicas, lo que se termina por reflejar en las asignaciones presupuestales.

No obstante, la lógica económica que hoy opera en la mayoría de países en desarrollo, y particularmente en Latinoamérica, relega el gasto público ligado a los DESC a un lugar muy residual de la asignación presupuestal, con mucha menor importancia que otros rubros, particularmente que el pago del servicio de la deuda y el gasto militar.

Cada vez más el presupuesto que se dirige a la Educación es determinado más allá de las autoridades educativas, en los ministerios de finanzas y por acuerdos o imposiciones de las instituciones financieras multilaterales (FMI, BM, BID), bajo una lógica que privilegia condicionalidades macroeconómicas29 y el pago de la renta financiera a la banca privada, por encima de los derechos económicos, sociales y culturales de la ciudadanía.

El marco de programación macroeconómica adoptado por un país (la tasa de inflación, el nivel de déficit fiscal, el nivel de déficit exterior, la tasa de crecimiento esperada), es el que en realidad determina el espacio fiscal que tendrán las políticas sociales, incluidas las políticas tendientes a garantizar el Derecho a la Educación. Este marco nunca es sometido a discusión con la ciudadanía, o incluso en la mayoría de países, es sustraído del control político de los legislativos, y suele ser determinado a puerta cerrada por los ministerios de finanzas bajo una fuerte incidencia, muchas veces directa, de las instituciones multilaterales de crédito30.

Esta situación, para el caso de América Latina, tiene una historia reciente que inicia con la crisis de la deuda, durante los años 80, a la que siguió un ajuste económico profundo, liderado por el FMI y posteriormente por el Banco Mundial. En dicho ajuste, la capacidad financiera y la autonomía de los gobiernos para llevar a cabo políticas activas de gasto público se vio fuertemente vulnerada. Todo este proceso estuvo cobijado por la entrada en vigor de la ideología neoliberal, estipulando la preponderancia de los mercados en la asignación de los recursos, y abogando por someter el financiamiento del Estado a los sistemas financieros privados. Entrados los años noventa, el ajuste estructural se perpetuó

29 Dos estudios recientes que examinan la incidencia de las Instituciones Financieras Multilaterales sobre el presupuesto para la educación convergen a este mismo resultado. Al respecto ver: Sergio Haddad et Al (2008). BM, OMC e FMI: O impacto nas políticas educacionais. Acao Educativa y Action Aid. Sao Paulo. 2008, y ActionAid y Education International. (2009). Toolkit on Education Financing. Brussels. 2009.30 Action Aid y Education (2009). P. 21.

a partir de la implementación de una agenda de reformas estructurales, tendientes a la liberalización de las economías, a su integración financiera internacional y a la privatización de los activos del Estado.

Esta agenda, que luego fue conocida como el consenso de Washington, ha estado a la base de las restricciones fiscales que han impedido que el gasto global que se dirige a los sectores sociales haya aumentado en la medida que lo precisa el cumplimiento progresivo de los DESC. La implementación de tal agenda no fue el resultado de una discusión democrática abierta en las sociedades latinoamericanas, sino que cobró la forma de una imposición hecha por las entidades financieras multilaterales, en el contexto de graves problemas de financiamiento externo y crisis económica profunda.

Para citar solo dos aspectos importantes, las políticas introducidas en los noventas, a la vez que modificaron el esquema de financiamiento del Estado, vía la independencia de los bancos centrales, impulsaron paralelamente la privatización de los sistemas de prestación de servicios públicos, en particular los ligados a las políticas sociales -con mayor profundidad en el ámbito de las pensiones, y la salud, pero igualmente en el ámbito de la educación-.

Por el lado del financiamiento del Estado, la nueva lógica de las reformas, sometió el gasto público al pago de la renta financiera, al transformar todo desajuste fiscal en un endeudamiento bajo condiciones de mercado, teniendo el gasto público que tributar una renta creciente a los operadores financieros, mientras ellos aprovechan el crédito barato de los bancos centrales31. Esta nueva situación se ha visto reflejada en un desbordado servicio de la deuda durante los años noventas, y en la necesidad posterior de generar fuertes superávits fiscales para poder honrar los compromisos adquiridos de deuda, lo que ha terminado por limitar de manera estructural y al largo plazo, el gasto público social.

La disciplina fiscal y las políticas conservadoras tendientes a la generación de superávits fiscales para pagar la deuda, se tornaron la regla en los gobiernos de América Latina durante los últimos 20 años, y aún así, la renta financiera, y la volatilidad macroeconómica terminaron por desbordar la capacidad de pago de los Estados, llevando a la mayoría de las economías latinoamericanas a una nueva ola de crisis financieras a finales de los noventa.

Por el lado del gasto, las reformas rompieron en la mayoría de casos, con los principios de solidaridad y equidad que estaban a la base de las políticas publicas sociales, notablemente las de pensiones, la salud y la seguridad social, y en menor medida las de educación, profundizando la desigualdad en la región y deteriorando las condiciones de acceso, disponibilidad y finalmente las posibilidades de realización de derechos económicos, sociales y culturales.

Durante la década de los 90, en muchos países de América Latina, los servicios sociales perdieron su naturaleza pública y en no pocos casos pasaron a ser mercancías ofrecidas por operadores privados en los mercados financieros de

31 Esto ha llevado a algunos economistas a hablar de la privatización de la emisión monetaria y la captura del señoraje por la finanza privada. Notablemente ver Giraldo Cesar (2008). Protección o Desprotección Social. Ediciones Desde Abajo.

seguros o de crédito32. El lugar de la financiación pública se relegó, al subsidio a la demanda, focalizando el gasto a los más pobres entre los pobres, y sometiendo a las entidades públicas a la competencia con los operadores privados. La política social, en el marco de este discurso hegemónico, fue sustituida por la lucha contra la pobreza, con un claro sesgo asistencialista.

Hoy día esta lógica se encuentra instalada en la manera de determinar el espacio fiscal de las políticas sociales, y es en general, el obstáculo financiero más importante al crecimiento del gasto social, y particularmente del gasto en educación, en la región. Como lo señala Action Aid y la Internacional de la Educación: In its discussions with Ministries of Finance, the IMF shows little interest in helping countries achieve national education goals. Their central concern is to balance the country’s external accounts, and to achieve this they focus most of all on setting low inflation targets and low deficit targets. Typically they will encourage governments to keep inflation under 5% and to work towards having little or no deficit. This means that countries either have to achieve big increases in export earnings (something that is difficult or impossible for many low income countries), or they have to hold down domestic consumption, including public spending33.

El establecimiento de restricciones macroeconómicas al aumento del gasto público y el creciente gasto en el pago del servicio de la deuda, son dos condiciones que limitan en profundidad la capacidad de los gobiernos para honrar los compromisos financieros adquiridos con el derecho a la educación, de coherencia con los tratados internacionales de derechos humanos que han sido firmados y ratificados por los países.

A estas restricciones se agrega la naturaleza regresiva de los sistemas tributarios en América Latina, que impiden que el recaudo de impuestos crezca sin infligir mayor inequidad en la configuración social. En América Latina, durante los últimos años la carga tributaria ha tendido a centrarse cada vez más en los impuestos indirectos que gravan el consumo, y no directamente en impuestos sobre la riqueza o los ingresos34.

Este tipo de imposición resulta siendo sumamente regresiva, al poner una mayor proporción de carga tributaria sobre los hogares de menores ingresos, agravando la inequidad y haciendo el sistema tributario mucho más frágil, en cuanto la base tributaria se amplía con sesgo a los quintiles de menores recursos, lo que suele expulsar sus actividades a la informalidad y aumentar la evasión. Como tal, se tiende a gravar en mayor proporción a los más pobres, a los trabajadores de menores ingresos, y a los informales, lo que además de profundizar las injusticias, resulta poco eficaz en términos de recaudo.

32 El caso de la privatización de la educación en Chile y de la reforma al sistema de transferencia de la educación en Colombia son casos paradigmáticos de esta orientación de las reformas.33 Action Aid y Education (2009). P. 20 y 2134 Al respecto ver INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos. (2009). Orçamento e Direitos: Construindo um Método de Análise do Orçamento à Luz dos Direitos Humanos. Brasília/DF.

Solo sistemas tributarios exhibiendo una fuerte progresividad han sido capaces de financiar una extensión sostenida de los servicios sociales, y de esta manera, el cumplimiento progresivo de los DESC, y en particular del derecho a la educación en condiciones de gratuidad. Para ello ha sido clave lograr imponer fuertes gravámenes a las actividades rentísticas, a la riqueza acumulada, y a los altos ingresos, bajo una política tributaria tendiente a la equidad.

A raíz del discurso de la atractividad y la competitividad internacional, también impulsado por la instituciones financieras multilaterales, se ha esgrimido la necesidad de liberar cada vez más de impuestos a las actividades económicas y la inversiones extranjeras, así como al comercio externo, lo que ha redundado en un fragilización de la finanza pública y una profundización de la inequidad en la distribución de la riqueza y el ingreso.

Estas restricciones fiscales que obstaculizan el aumento del presupuesto público dirigido a garantizar los DESC, se han traducido en un crecimiento mas lento de las coberturas de la educación y otros servicios sociales, en un deterioro de la calidad, y notablemente, en una mayor presión por la utilización del gasto de bolsillo de las familias en la financiación de las condiciones de acceso y permanencia en la educación, a través del cobro de cuotas escolares y la carga de los costos asociados.

Detrás de las tarifas que hoy se siguen aplicando a la educación pública -en algunos países aún en la primaria- se encuentra la imposibilidad de extender el gasto público a los niveles necesarios. Para ello sería preciso disminuir el pago de la deuda, aumentar el recaudo tributario, y poner los DESC como el principal compromiso del Estado, pensando en un desarrollo humano integral, y no solamente en un crecimiento económico de corto plazo.

En consecuencia, los condicionamientos macroeconómicos impuestos por las agencias multilaterales de financiamiento, el crecimiento de la deuda y la regresividad en los sistemas tributarios, constituyen hoy en día, una triada de obstáculos hasta ahora insalvables, para la financiación del derecho a la educación en la región.

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