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EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL NUEVO CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (Ley 1437 de

2011)

Faiber Hernán Martín Acosta1

Mauricio Donoso Soto2

RESUMEN

El derecho fundamental de petición, expresión de la democracia participativa,

consagrado por el artículo 23 de la Constitución como la herramienta para obtener

de las autoridades y particulares respuesta oportuna y de fondo a sus inquietudes

y promover las actuaciones administrativas, se relaciona con la materialización de

derechos fundamentales como el debido proceso, la igualdad, y la libertad de

expresión. La Ley 1437 de 2011, estableció los procedimientos para que el

ciudadano pueda tramitar una actuación administrativa, en búsqueda de la

definición de una situación jurídica que afecte intereses generales o particulares

ante organizaciones públicas y privadas incluyendo figuras novedosas que

amplían el rango de protección de este derecho, y consagrando mayores

obligaciones para los agentes de la administración encargados de dar respuesta al

peticionario y fortaleciendo las sanciones contra los funcionarios que trasgredan

estos derechos.

Palabras clave: derecho de petición, evolución histórica, núcleo esencial,

evolución y alcance, Ley 1437 de 2011, garantía y protección.

1 Abogado de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Candidato a especialista en derecho

constitucional.

2 Abogado de la Universidad Nacional de Colombia. Candidato a especialista en derecho constitucional.

2

ABSTRACT

The fundamental right of petition, as an expression of participatory democracy

enshrined in Article 23 of the constitution as the tool The basic right of petition, the

expression of participatory democracy, enshrined in article 23 of the Constitution

as a tool to obtaining by the authorities and private individuals timely and

substantive response to their concerns and promote administrative actions is

connected with the materialization of other fundamental rights such as due

process, equality and freedom of expression. The 1437 Act, 2011, established

procedures so that citizens can initiate an administrative action for the definition of

a legal situation affecting general or particular interests from public or private

organizations in the cases provided by law, public and private organizations

including innovative figures which extend the range of protection of this right, , also

devoting greater obligations to the agents of the administration in charge of

responding to the petitioner and strengthening sanctions against officials who

violate these rights.

Keywords: right to petition, historical evolution, essential core, evolution and

scope, Warranty and protection.

INTRODUCCIÓN

El artículo 23 de la Constitución Política de 1991, consagró el derecho de petición

como una prerrogativa iusfundamental, referente al atributo en cabeza de todas

las personas “para presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por

motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución…”

La misión otorgada por el constituyente al derecho de petición es determinante

para la efectividad de principios constitucionales como la democracia participativa

consagrado en el artículo 1 de la Carta Fundamental, los fines del Estado,

3

enunciados en el artículo 2 del mismo estatuto, o el ejercicio de la soberanía

popular contemplada en el artículo 3 de la Constitución, lo que implica que el

concepto de participación democrática supera su función meramente electoral

para tornarse en el mecanismo adecuado para la consecución de la igualdad y la

justicia.

La prerrogativa de carácter iusfundamental prevista en el artículo 23 de la Carta,

es el mecanismo primordial para acceder, desde la perspectiva del ciudadano, a la

vida política de la nación, a ejercer control de las decisiones políticas, legislativas y

administrativas, pues es a través de aquel que se inician las actuaciones de estas

autoridades, e incluso jurisdiccionales pues con su ejercicio se accede a justicia.

Encarna además, una estrecha relación de efectividad con los derechos a la

igualdad, al libre desarrollo de la personalidad e indudablemente a de la libertad

de expresión, consagrados como derechos fundamentales y fundamentos del

estado social de derecho.

En efecto, el derecho de petición constituye el atributo de la persona mediante el

cual acude ante los órganos del Estado para promover la garantía de sus

derechos, ya sea para solicitar de información, o para que se defina una situación

jurídica general o particular, o para obtener un concepto de la administración

respecto de un asunto de carácter técnico, o jurídico, de conformidad con las

funciones propias de la entidad consultada, pero en todo caso, entraña la

inaplazable obligación para la administración, de resolver de fondo la inquietud de

la persona dentro de las oportunidades legales para tal efecto, sin que pueda

entenderse que con la operancia del silencio administrativo negativo se surte la

actuación, en tanto la ausencia de respuesta concreta, implica una trasgresión de

las normas legales con consecuencias disciplinarias, pero además el

desconocimiento y agravio del núcleo esencial del derecho fundamental de

petición como adelante se analizará.

4

Este artículo describe y analiza la consagración legal del derecho de petición en el

código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo

adoptado por la ley 1437 de 2011 que entrará en vigencia a partir del 12 de julio

de 2012.

PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

Mediante el presente trabajo se pretende absolver el siguiente interrogante:

¿Constituye la regulación del derecho fundamental de petición mediante la ley

1437 de 2011 una profundización en la protección de esta prerrogativa

constitucional?

METODOLOGÍA

El presente artículo es resultado de la aplicación del método investigación jurídica

(VANEGAS, et. al. 2010) mediante el cual se acudió a la fuentes bibliográficas de

la doctrina y primordialmente a la jurisprudencia constitucional, así como la

revisión y comparación normativa, para analizar el contenido de los preceptos

legales y constitucionales que consagran el derecho de petición, y establecer con

ello los posibles vacíos u omisiones legislativas que se presentaran en la ley 1437

de 2011 respecto de su garantía, así como los nuevos mecanismos de protección

que en la misma se consagran y que representan un avance en la materialización

de esta prerrogativa iusfundamental.

5

RESULTADOS

Reseña Histórica del Derecho de Petición en Colombia

Al respecto cabe resaltar que el derecho de petición “es uno de los más

importantes para la evolución y concretización del estado civil. Tanto en la

sociología, como en la historia se evidencia que este derecho se presenta como

medio para abolir la vindicta privada (venganza personal), es decir, la posibilidad

de hacer justicia por las propias manos. Esto suponía un constante estado de caos

y de desorden en el que el orden jurídico era impotente para hacer efectivo el

imperio del derecho. No obstante, este mecanismo de venganza se deja de lado

estableciendo un aparato objetivo para la resolución de disputas en el que las

personas acudían a la autoridad para obligar al infractor a resarcir por los daños

ocasionados. Al decaer la Vindicta privada y dar paso al régimen de autoridad, el

gobernado recurre a ella solicitando su intervención, que por cierto, en un

principio, no estaba obligada a dar solución a lo pedido. Por el contrario, la

obligatoriedad de una respuesta surge cuando se instituye como “derecho de

petición, es decir, como contenido de una garantía individual, que se plasmaba en

la relación jurídica gobernado-gobernante”. (ATAHUALPA, 2004)

Y es así como en seguimiento de esa senda histórica, aparece constituida la

petición como un derecho inherente al ser humano. Su aparición se remonta

“hasta la edad media, especialmente en Inglaterra que es en donde adquiere

realmente su importancia. Allí surgieron los principios fundamentales que aún hoy

inspiran a este derecho y por ello mismo ha sido el lugar en donde mayor

desarrollo jurisprudencial ha tenido (VELLOSO, 1855). En la Carta Magna de 1215

(artículo 29) se encuentra de manera indirecta su reconocimiento. Luego de una

evolución jurídica, pasa a estar plasmado directamente en el Bill of Rights de 1689

(artículo 5), en donde viene a proclamarse como un derecho de los súbditos, de

presentar peticiones al rey, pero en el entendido de ejercerlo de manera correcta,

6

es decir, exento de indecencias y presiones (VELLOSO, 1856)”. (ATAHUALPA,

2004)

Entre tanto, la consagración del derecho de petición en nuestro país, “viene desde

hace más de 180 años, cuando aparece por primera vez en la Constitución de

Cúcuta en 1821 (MADRID-MALO, 4) en donde se manifestó en su artículo 157 lo

siguiente: La libertad que tienen los ciudadanos de reclamar sus derechos ante los

depositarios de la autoridad pública, con la moderación y el respeto debidos, en

ningún tiempo será impedida ni limitada”. (ATAHUALPA, 2004)

La Constitución de 1886 el artículo 45 establecía:

“Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las

autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de

obtener pronta resolución”.

Posteriormente, “la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, dieron un

desarrollo doctrinal a este derecho distinguiendo tres modalidades separables e

independientes:

1. El derecho de petición propiamente dicho que corresponde a toda persona y

que trata de peticiones generales que se hacen para la conveniencia social.

2. La petición administrativa que hace un titular del derecho a fin de obtener un

reconocimiento y autorización para su ejercicio.

3. La pretensión jurisdiccional que está sometida según los códigos procesales”.

(ATAHUALPA, 2004)

7

Siguiendo la línea cronológica, surge nuestro antecedente constitucional más

próximo referente al derecho de petición, el cual se encuentra plasmado en el

artículo 23 de la Constitución Política de 1991, en el cual se establece que:

“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a la autoridades

por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución".

“El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para

garantizar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos

fundamentales”. (Subrayado fuera de texto)

Del contenido del artículo antes transcrito, y en especial del inciso segundo, se

colige claramente que a diferencia del precedente constitucional, legal y

jurisprudencial que existía antes de la expedición de la Constitución de 1991, esta

norma constitucional incluye la viabilidad de presentar peticiones ante entidades

de carácter privado, dando así un vuelco total al alcance de este derecho.

Este hecho sacó a flote la “nueva filosofía política del Estado, que busca

democratizar las relaciones al interior de las organizaciones particulares y entre

éstas y quienes dependen de manera transitoria o permanente de las decisiones

que ellas adopten y de esta forma la aplicación de los principios constitucionales

pasan de la órbita meramente estatal para alcanzar todos los espacios sociales en

los que se desenvuelven los individuos (ROJAS, 32). La nueva norma al ampliar el

alcance del mencionado derecho y facultar al legislador para hacerlo extensivo

ante organizaciones particulares, tiene el objetivo de garantizar los derechos

fundamentales de las personas frente los entes privados (T-124/93)”.

(ATAHUALPA, 2004)

Sin embargo, esa facultad discrecional del legislador para reglamentar la

presentación de peticiones ante las organizaciones de carácter privado, no se dio

8

de inmediato, continuando vigente la reglamentación legal que para la época

existía (y que a la fecha continua siéndolo) sobre el tema, es decir, el Decreto 01

de 1984 o Código Contencioso Administrativo, el cual contempla en sus artículos 5

y siguientes, la presentación de peticiones de interés general y particular pero solo

ante las autoridades públicas.

De tal manera que a partir de 1991 y hasta la actualidad el desarrollo legal del

derecho de petición ante particulares fue nulo, generando así, ciertos vacíos que

en ocasiones fueron llenados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional,

quien en diferentes oportunidades se pronunció al respecto.3

Empero, con la expedición de la Ley 1437 del 14 de enero de 2011, por medio de

la cual se estableció el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

3 De esta manea fue como en la sentencia T- 105 de 1996, la Corte sostuvo que la protección al derecho de

petición procedía “frente a particulares “encargados de la prestación de un servicio público (art. 365 de la

C.P.), o cuando desarrollan actividades que pueden revestir ese carácter, siempre y cuando exista violación

de un derecho fundamental. Ha tenido en cuenta la jurisprudencia, que en estos casos, el particular asume

poderes especiales que lo colocan en una condición de superioridad frente a los demás coasociados, y sus

acciones u omisiones pueden generar una amenaza o vulneración de uno o varios derechos constitucionales

fundamentales que deben ser protegidos en forma inmediata por la autoridad judicial competente.”

Así mismo, en sentencia de Unificación SU-166 de 1999, (Magistrado Ponente Alejandro Martínez

Caballero), señaló algunas reglas al respecto, a saber:

“- La Constitución de 1991 amplió el alcance del derecho fundamental de petición, pues se predica respecto

de la administración y de las organizaciones privadas. Empero, en relación con estas últimas su ámbito de

aplicación es limitado.

“- En cuanto al ejercicio de este derecho contra particulares deben distinguirse dos situaciones. La primera, si

la organización privada presta un servicio público o si por la función que desempeña adquiere el status de

autoridad, el derecho de petición opera como si se tratase de una autoridad pública. La segunda, cuando el

sujeto pasivo del derecho de petición es una organización que no actúa como autoridad, sólo opera cuando el

Legislador lo haya reglamentado. Por lo tanto, la posibilidad de ejercer el amparo de este derecho, contra

particulares, depende del ámbito y de las condiciones que señale el Legislador”.

“La primera, si la organización privada presta un servicio público o si por la función que desempeña adquiere

el status de autoridad, el derecho de petición opera como si se tratase de una autoridad pública. La segunda,

cuando el sujeto pasivo del derecho de petición es una organización que no actúa como autoridad, sólo opera

cuando el Legislador lo haya reglamentado”.

Del mismo modo la sentencia T -707 de 2008, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda, se hizo

referencia a la procedibilidad del derecho de petición ante particulares, haciendo especial énfasis en las

peticiones ante particulares cuando entre el peticionario y el peticionado existiera una relación de

subordinación.

9

Contencioso Administrativo, el Legislador ejecutó la facultad otorgada por el

constituyente para reglamentar la instauración de peticiones ante entidades de

carácter privado, llenando así el vacío presente en el ordenamiento legal

colombiano desde 1991.

Definición del Derecho de Petición.

En sentido estricto, el diccionario de la Real Academia Española define petición

como la “Acción de pedir; 2. Cláusula u oración con que se pide. 3. Escrito en que

se hace una petición. 4. Escrito que se presenta ante un juez.

Entre tanto, la sentencia T-010 de 1993, expresa que en el derecho colombiano se

le da el nombre de “petición a toda solicitud por medio de la cual son formuladas

ante las autoridades, manifestaciones, quejas, reclamos o demandas”.

En pocas palabras, las acepciones antes relacionadas pueden ser compendiadas

bajo un solo término y es el de solicitud, lo que lleva a definir de manera práctica,

que una petición puede entenderse como una solicitud verbal o escrita que

presenta una persona ante una entidad o individuo con el objeto de requerir su

intervención en un asunto específico.

En ese orden de ideas, y en armonía con el artículo 23 de la Constitución Política

citado en líneas anteriores, el derecho de petición puede definirse como una

facultad fundamental que está en cabeza de toda persona, cuyo objetivo es

permitirle el acceso e interacción con las autoridades públicas y ciertos

particulares, y así poder solicitar su intervención en un asunto que puede ser de

carácter general o particular, debiendo esta tener una pronta resolución.

Al respecto, la Corte Constitucional, define el derecho de petición de la siguiente

manera:

10

“El derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Carta

Política, es determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia

participativa, pues permite a toda persona solicitar a las autoridades la adopción

de decisiones o la formulación de explicaciones acerca de las decisiones

adoptadas y que de manera directa o indirecta les afectan. Así mismo, el derecho

de petición también puede conllevar solicitudes de información o documentos,

copias, formulación de consultas, etc., esto, en virtud de los artículos 5 y

subsiguientes del Código Contencioso Administrativo. De esta forma, la voluntad

del Constituyente de incluir el derecho de petición dentro del capítulo de la Carta

Política conocido como “de los derechos fundamentales” no fue otra que

garantizar, de manera expresa, a los gobernados la resolución pronta y oportuna

de la cuestión que les atañe, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la

autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido”.

(Sentencia T -998 de 2006)

Así mismo, en Sentencia T-957 de 2004, la Corte Constitucional señaló sobre el

derecho de petición lo siguiente:

“La Corte Constitucional se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el

contenido y el alcance generales del derecho de petición, en virtud del cual toda

persona puede presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, y obtener

una pronta resolución. Según se ha precisado en la doctrina constitucional, esta

garantía constitucional “consiste no sólo en el derecho de obtener una respuesta

por parte de las autoridades sino a que éstas resuelvan de fondo, de manera clara

y precisa la petición presentada”. Así mismo, tal respuesta debe producirse dentro

de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible, “pues prolongar en

exceso la decisión de la solicitud, implica una violación de la Constitución”

11

El núcleo esencial del derecho de petición

El efecto práctico que constituye el núcleo esencial del derecho de petición, radica

en la correlativa obligación para la administración de emitir pronta resolución de

la petición y de dársela a conocer al interesado, pues se vaciaría el contenido

normativo de esta prerrogativa constitucional, si la inquietud del ciudadano

quedara sin respuesta, la cual necesariamente debe resolver de fondo y en forma

integral lo exorado y no limitarse a respuestas meramente formales.

Así lo entendió la Corte Constitucional, que en Sentencia T-377 del 3 de abril

2000, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, precisó:

b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución

pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad

de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el

sentido de lo decidido.

La respuesta al derecho de petición por lo tanto, más allá de una contestación en

término, configura la solución, que puede ser desestimatoria o favorable a lo

pretendido, ya sea con el reconocimiento de un derecho, la concesión de una

gracia, o la negación de la inquietud o la controversia planteada por el peticionario

a través de un pronunciamiento definitivo, según fuere el caso, pero siempre claro

y de fondo, de manera que solamente así, esto es, con la manifestación expresa

de la administración, se satisface este derecho fundamental.

No obstante, el deber de resolver de fondo, clara y oportunamente la petición no

implica que las determinaciones adoptadas en la resolución, deban coincidir con

las aspiraciones del interesado o deban ser favorables a lo pretendido en la

solicitud, toda vez que la decisión, que necesariamente corresponde proferir al

órgano o funcionario competente, estará fundada argumentos jurídicos, fácticos y

probatorios pertinentes para cada caso en particular, por lo que no se configura un

12

agravio a la pluricitada prerrogativa iusfundamental una decisión contraria o

desfavorable a su petitum.

Necesario deviene acotar que la resolución de la solicitud respetuosa elevada por

el interesado, impone a la administración o al encargado de responder lo

interpelado, la obligación de dar a conocer al peticionario el sentido y contenido de

su decisión, notificándolo en debida forma y si a ello hubiere lugar, informándole

los plazos con los que cuenta para impugnar lo resuelto y ante quien puede

ejercer tal derecho.

Contenido y Alcance del Derecho de Petición

En reiterada y nutrida jurisprudencia, que se trae a colación en la Sentencia T- 511

de 2010, con ponencia del magistrado Humberto Sierra Porto, el máximo órgano

de control constitucional de Colombia, ha señalado y precisado el concepto,

contenido y alcance del derecho fundamental de petición, señalando los siguientes

elementos característicos que le son propios:

“La jurisprudencia de esta Corporación4 ha definido los rasgos distintivos del

derecho de petición en los siguientes términos:

(i) se trata de un fundamental, el cual a su vez es determinante para la

efectividad de otros derechos fundamentales tales como los derechos a la

información, a la participación política y a la libertad de expresión;

(ii) este derecho se ejerce mediante la presentación de solicitudes a las

autoridades públicas y a los particulares;

(iii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución

pronta y oportuna de la cuestión planteada por el peticionario;

(iv) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna,

precisa y congruente con lo solicitado;

4 Sentencia T-249 de 2001 reiterada por las sentencias T-1046 de 2004 y T-180a de 2010 entre otras.

13

(v) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual

debe ser lo más corto posible5;

(vi) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se

concreta siempre en una respuesta escrita;

(vii) por regla general están vinculadas por este derecho las entidades

estatales, y en algunos casos a los particulares6;

(viii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo

para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el

derecho fundamental de petición7 pues su objeto es distinto. Por el contrario,

el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el

derecho de petición;

(ix) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa8;

(x) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la

exonera del deber de responder;9

(xi) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar

su respuesta al interesado10”.

Pero además de las características distintivas y definitorias del derecho

fundamental de petición enlistadas en la relación transcrita, la Honorable Corte

Constitucional ha definido el alcance y contenido del derecho de petición en sus

diferentes acepciones, si se permite el término solamente para efectos de

conceptualización.

En efecto, el tribunal de cierre de la jurisdicción constitucional, ha establecido

jurisprudencialmente las reglas específicas para casos en los cuales se ejerce el

derecho de petición, en sus distintas modalidades, a saber y a manera ilustrativa,

5 Sentencia T-481 de 1992.

6 Al respecto véase la sentencia T-695 de 2003.

7 Sentencia T-1104 de 2002.

8 Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.

9 Sentencia 219 de 2001.

10 Cfr. Sentencia T-249 de 2001.

14

señalando a grandes rasgos las líneas jurisprudenciales desarrolladas al respecto,

entre otras en las siguientes:

En la modalidad de solicitud de información a las autoridades

administrativas11.

En las peticiones en materia pensional, en las cuales mediante sentencia

de unificación SU - 975 de 2003, ha señalado los plazos con los que

cuentan las entidades administradoras de las pensiones para la definición

de las solitudes ya fueren de reconocimiento, reliquidación, sustitución y en

definitiva, de pago del derecho a la pensión.

Las solicitudes que se presentan ante los particulares.

Los requisitos especiales aplicables a las peticiones elevadas ante las

autoridades jurisdiccionales12.

Con fundamento en el sucinto recuento jurisprudencial que sobre el alcance y

contenido del derecho fundamental de petición, dable es inferir que se trata de una

prerrogativa que implica una gran relevancia constitucional, precisamente por

cuanto se relaciona íntimamente con la materialización y efectiva realización de

los principios consagrados en la Carta Magna y principalmente, con efectividad de

los fines del estado social de derecho, de ahí su carácter iusfundamental.

El Derecho Fundamental de Petición, constituye un atributo con doble

connotación, la primera, la posibilidad de que la persona eleve solicitudes

respetuosas ante las autoridades públicas y ante los particulares en los casos

11

Ver entro otras la sentencia T- 511 de 2010. 12

Ver entre otras las sentencias T-920 de 2008 y T-377 de 2000.

15

señalados por la Ley, y la segunda, el derecho a obtener de estas una respuesta

de fondo, oportuna clara y completa sobre el tema puesto a su consideración.

Surge entonces de esta prerrogativa iusfundamental el correlativo deber para la

Administración, de emitir una respuesta definitiva dentro de un término razonable

generalmente impuesto por la ley, y de notificarla en debida forma al interesado.

El carácter fundamental de este derecho no impone a las autoridades una

obligación de resolver positiva o negativamente las inquietudes del solicitante,

toda vez que los fundamentos y el contenido de la respuesta que se expida, se

sujetarán a lo probado cada caso en particular.

Clasificación de las Peticiones

Definido lo anterior, es del caso observar la clasificación de este tipo de

solicitudes; al respecto, legalmente las peticiones han sido clasificadas en quejas,

reclamos, peticiones de información, y consultas.

a. Quejas: son aquellas en las que se pone en conocimiento de las

autoridades, conductas irregulares de empleados oficiales o de particulares a

quienes se ha atribuido o adjudicado la prestación de un servicio público.

b. Reclamos: son escritos peticionarios mediante los cuales se pone en

conocimiento de las autoridades noticias de la suspensión injustificada o de la

presentación deficiente de un servicio público.

c. Manifestaciones: se traducen en aquellas solicitudes a través de las que el

asociado hace llegar a las autoridades su opinión del sobre una materia sometida

a actuación administrativa.

16

d. Peticiones de información: son aquellas que se formulan a las

autoridades para que éstas, den a conocer cómo han actuado en un caso concreto

y permitan el examen de documentos públicos que tienen en su poder.

e. Consultas: hacen referencia a solicitudes que se presentan a las

autoridades para que manifiesten su parecer sobre materias relacionadas con sus

atribuciones

El derecho de petición en la legislación vigente (Decreto 01 de 1984)

En el actual Código de lo Contencioso Administrativo, se establecieron las reglas

referentes al ejercicio del derecho de petición, señalando en su artículo 5° que

toda persona podrá hacer peticiones respetuosas a las autoridades, verbalmente o

por escrito, a través de cualquier medio, señalándose además los requisitos

mínimos para su interposición cuando se trata de solicitudes escritas, básicamente

exigiendo que se consigne la designación de la autoridad a la que se dirigen; la

identificación del peticionario, el objeto de la petición, las razones en que se

apoya, la relación de documentos que se acompañan y la firma del peticionario

cuando fuere el caso.

Dispone la norma en mención que las autoridades están facultades para exigir,

que ciertas peticiones se presenten por escrito y podrán para el efecto elaborar

formularios para que los diligencien los interesados, en todo lo que les sea

aplicable, y añadan las informaciones o aclaraciones pertinentes.

El artículo sexto del código de lo contencioso administrativo estableció como regla

general un término de 15 días para que la administración resuelva la petición y en

todo caso, le impone el deber de informar dentro de dicho término al peticionario

las razones por las cuales no se dará respuesta oportunamente y de señalar la

fecha en que se resolverá o dará respuesta, además, de conformidad con lo

17

presupuesto por el artículo 7° de la norma en comento en caso de desatenderse la

petición o no dar respuesta dentro del término legalmente fijado, se incurrirá en

causal de mala conducta por parte del funcionario competente y en consecuencia

se impondrán las sanciones correspondientes.

En lo que hace referencia a las peticiones en interés particular, consagra el

artículo noveno ibídem, que a esta clase de actuaciones se les aplicarán las

mismas reglas ya descritas.

Por otra parte, contempla el artículo 10 que los requisitos especiales consagrados

legal y reglamentariamente para el ejercicio del derecho de petición, deberán

fijarse en lugar visible al público para su conocimiento, siendo vedado para el

funcionario competente exigir información o documentos que reposen en poder de

la entidad.

En todo caso, si la petición es incompleta, es obligación de la entidad señalar las

informaciones que hagan falta y si aún así el peticionario insiste en su radicación

se dejará constancia del tal hecho13, no obstante, se requerirá al interesado, por

una sola vez, para que allegue la información adicional y una vez aducidos los

documentos se resolverá de fondo14, pero si la persona se abstiene de allegar la

información requerida dentro de los dos meses siguientes al requerimiento, se

entenderá desistida su solicitud, no obstante, puede interponerla en otra

oportunidad, tal como lo establece el artículo 13 del Código Contencioso

Administrativo.

Para garantizar los derechos de terceros, cuando la respuesta a la petición pueda

afectar sus intereses, el artículo 14 de la norma en estudio contempla la obligación

de vincularlos para que intervengan en la actuación y hagan valer sus derechos.

13

Artículo 11 C.C.A. 14

Artículo 12 C.C.A.

18

Otra de las especies del derecho de petición además del que se ejerce en interés

general o particular, es el derecho de petición de información, reglado por los

artículos 17 a 24 del Código Contencioso Administrativo, normas que contemplan

el procedimiento para la solicitud de información a las autoridades, la imposibilidad

de obtener acceso a la información reservada por la ley y las excepciones para

esta reserva legal.

El término legal para resolver las peticiones de información será de diez días, tal

como lo consagra el artículo 22 del código reseñado, norma que además

contempla que el incumplimiento del plazo y del turno para decidir, constituyen

falta disciplinaria.

Finalmente, dentro de los derechos de petición contemplados en la normativa

analizada, se encuentra el de “formular consultas escritas o verbales a las

autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que

dispongan normas especiales” cuyo plazo para emitir concepto por parte de la

entidad, expira treinta días después de elevada la solicitud.

El derecho de petición en la Ley 1437 de 2011.

El 18 de febrero de 2011, el Congreso de la República expidió el Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo mediante la Ley

1437, que entrará a regir a partir del 2 de julio de 2012, y deroga, a partir de su

vigencia entro otras normas el Decreto 01 de 1984.15

En el artículo 3° de esta nueva codificación se consagran, los principios del

procedimiento administrativo definiendo la actuación administrativa dentro del

15

Artículos 308 y 309 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. (Ley 1437

de 2011)

19

marco constitucional y legal de los principios del debido proceso, igualdad,

imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia,

publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.

Desde esta perspectiva, los procedimientos administrativos y contencioso

administrativos, deben regirse por los principios constitucionales y legales

reseñados para su interpretación y aplicación, los que resultan de importancia

cardinal a la hora de verificarse los trámites propios del derecho de petición, pues

es evidente que al ser este el mecanismo a través del cual se promueve la

iniciación de las actuaciones administrativas, tal como lo consagra el artículo 4° de

la Ley 1437 de 2011, cuando se ejerce en interés particular o en interés general,

es claro que estos principios deben orientar el procedimiento que se imprima a las

solicitudes que eleven las personas ante la administración, de lo que se infiere que

la trasgresión de cualquiera de esos principios implica a su vez la violación de

derecho de petición.

El artículo 5 de la Nueva ley que rige las actuaciones administrativas, consagra los

denominados Derechos de las personas ante las autoridades, los cuales coinciden

con los elementos que definen del núcleo esencial del derecho de petición, como

el de elevar peticiones, a través de cualquier medio eficaz, acceder a información,

obtener respuesta oportuna y de fondo, a recibir atención preferencial cuando se

trate de sujetos de especial protección condicional, a presentar pruebas, a ser

oído e informado de las decisiones.

Por supuesto, no solamente se consagran genéricamente los derechos de las

personas en las actuaciones, también contempla el estatuto analizado, los

correlativos deberes de aquellas, referidos primordialmente a exigir del

peticionario, una actuación conforme a la Ley y a la Constitución, fundada en la

buena fe, la lealtad y la honestidad procesal, la obligación de dirigirse de forma

respetuosa a la autoridad pública y la prohibición del uso de maniobras

fraudulentas, falsarias o temerarias so pena de las sanciones a que hubiere lugar,

20

dejándose en claro que la infracción de estos deberes no puede ser tomada como

indicio en su contra o como causal para la negación de lo solicitado.16

En los artículos 7°, 8° y 9° del Código de procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo, se contemplan los deberes y prohibiciones para las

autoridades, en relación con los asuntos que ante ellas se tramiten, consagrando,

en lo que respecta al derecho de petición, la atención amable y respetuosa del

usuario, y el trámite oportuno de las peticiones que ante ellas se eleven.

Así mismo son deberes de las autoridades administrativas mantener a disposición

de toda persona información completa y actualizada, sobre sus competencias,

funciones y lo servicios que prestan, los procedimientos que en su seno se

aplican, los requisitos que se exigen al ciudadano para el trámite de sus

solicitudes, entre otros, quedando vedado para la autoridad administrativa negarse

a recibir, tramitar o resolver las peticiones de las personas, hacer exigencias de

requisitos no previstos por la ley y requerir del peticionario certificaciones o

documentos que reposen en la respectiva entidad.

Dilatar la expedición de los actos administrativos, su comunicación o notificación y

ejercer toda forma de presión, intimidación o discriminación a las personas que

acudan ante su sede promoviendo la iniciación de las actuaciones administrativas

a través del ejercicio del derecho de petición.

En desarrollo de los principios, derechos y deberes de las personas y la

administración, el legislador resolvió establecer las reglas para el ejercicio del

derecho de petición, consagrándolo en el artículo 13 de la Ley bajo examen, en los

términos que a continuación se plasman:

16

Artículo 6° ley 1437 de 2011.

21

ARTÍCULO 13. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones

respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este Código, por

motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución.

Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el

ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la

Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras

actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se

resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información,

consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas,

quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.

El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin

necesidad de representación a través de abogado.

Adentrándonos en el estudio del desarrollo legal del derecho de petición dentro de

Ley 1437 de 2011, se observa la implementación de figuras novedosas, (algunas

de carácter jurisprudencial como la procedencia del derecho de petición frente a

particulares cuando existan condiciones de subordinación y dependencia entre el

peticionario y el peticionado) que reflejan el fortalecimiento del que se proveyó a

este derecho, presentando entre otros avances, el establecimiento de un catálogo

específico de derechos y deberes de las personas frente a la administración,

(artículos 5 y 6), la flexibilización de formalidades requeridas para la presentación

de la solicitud (artículos 5 y 13), la posibilidad de utilizar medios informáticos para

su instauración (artículos 5 y 15), la obligatoriedad de aplicar el precedente

jurisprudencial (artículo 10), las fijación de prohibiciones especiales a los

funcionarios públicos que garantizan la efectividad del derecho (artículo 9,

numerales 1,2 y 3 y artículo 31), la consagración de un trámite prioritario para

cierto tipo de peticiones (artículo 20), la implantación de la obligación que tienen

las personerías, la Procuraduría y la Defensora del Pueblo de prestar asistencia a

toda persona con el objeto de garantizarle la protección de su derecho de petición,

22

(artículo 23) y por último y tal vez el más importante avance es la reglamentación

del inciso segundo del artículo 23 de la Constitución Nacional, que se traduce en

la procedibilidad de la presentación del derecho de petición ante organizaciones e

instituciones privadas.

Teniendo como base de partida lo anterior, es pertinente analizar en forma un

poco más detallada los avances que nos trae en materia de derecho de petición la

Ley 1437 de 2011:

Flexibilización de formalidades requeridas para la presentación de

peticiones ante la administración y la posibilidad de utilizar todo tipo de

medios electrónicos para su instauración

Frente a este aspecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo presenta un gran avance, ya que permite con mayor

facilidad el acceso a las autoridades, y esto se ve reflejado en mayor medida en el

numeral 1 del artículo 5, en armonía con los artículos 13 y 15 ibídem, en los cuales

fija en primer lugar que las peticiones pueden ser verbales, escritas, “o por

cualquier otro medio idóneo”, agregando que dichas actuaciones “podrán ser

adelantadas o promovidas por cualquier medio tecnológico o electrónico

disponible en la entidad, aún por fuera de las horas de atención al público”

(artículo 5), lo que incluye la utilización de correos electrónicos, fax, teléfonos,

entre otros.

En este mismo sentido, y en aras de evitar posibles trabas por parte de los

servidores públicos que afecten la garantía y cumplimiento del derecho de

petición, el legislador dispuso en el parágrafo del artículo 16 de la norma bajo

estudio, que las autoridades tienen la obligación de examinar integralmente la

petición, y en ningún caso la estimarán incompleta por falta de requisitos o

documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente y que no sean

23

necesarios para resolverla, denotándose de esta manera la una protección integral

al derecho.

Prohibiciones especiales a los funcionarios públicos que garantizan la

efectividad del derecho

Los numerales 1, 2 y 3 del artículo 9 de la ley 1147 de 2011 en concordancia con

el artículo 31 ibídem, plantean unas serie de prohibiciones aplicables a las

autoridades que buscan garantizar la efectividad del derecho fundamental de

petición y evitar posibles atropellos por parte de administración en contra de sus

asociados, es así como se estableció que a las autoridades les queda

especialmente prohibido, negarse a recibir las peticiones o a expedir constancias

sobre las mismas, así como a negarse a recibir los escritos, las declaraciones o

liquidaciones privadas necesarias para cumplir con una obligación legal, (lo cual

no obsta para prevenir al peticionario sobre eventuales deficiencias de su

actuación o del escrito que presenta), y a exigir la presentación personal de

peticiones, recursos o documentos cuando la ley no lo exija.

Obligatoriedad de aplicar el precedente jurisprudencial

El artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, introduce en el campo del derecho

administrativo colombiano, la obligatoriedad de aplicar el precedente

jurisprudencial a situaciones que tengan los mismos fundamentos fácticos y

jurídicos; la norma literalmente contempla que: “al resolver los asuntos de su

competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales

y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos

supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su

competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación

jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas

normas”.

24

Trámite prioritario para cierto tipo de peticiones

El artículo 20 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo incluyó una medida de gran importancia para la protección de

derechos individuales consistente en la atención prioritaria a las peticiones de

reconocimiento de un “derecho fundamental cuando deban ser resueltas para

evitar un perjuicio irremediable al peticionario” quien deberá probar sumariamente

la titularidad del derecho y el riesgo de perjuicio invocados, agregando, que

cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro inminente la

vida o la integridad del destinatario de la medida solicitada, la autoridad deberá

adoptar de inmediato las medidas de urgencia necesarias para conjurar dicho

peligro, sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición.

El papel de la Personería, la Procuraduría y la Defensora del Pueblo en la

protección del derecho de petición

El artículo 23 de la ley 1437 de 2011 se introdujo una serie de deberes especiales

de los Personeros Distritales y Municipales y de los servidores de la Procuraduría

y la Defensoría del Pueblo, imponiéndoles la obligación de garantía, protección y

cumplimiento del derecho de petición a través de la asistencia eficaz e inmediata a

toda persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio de esta prerrogativa

constitucional.

En este orden de ideas el mismo sentido, es deber de estos funcionarios, que si

fuere necesario, deberán intervenir ante las autoridades competentes con el objeto

de exigirles, en cada caso concreto, el cumplimiento de sus deberes legales. Así

mismo, se fijó que estos funcionarios tienen el deber de recibir, en sustitución de

dichas autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas se

hubieren abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida tramitación.

25

En idéntico sentido, el parágrafo segundo del artículo 32 ibídem, contempla para

los Personeros Distritales y Municipales y de los servidores de la Procuraduría y la

Defensoría del Pueblo, el cumplimiento de estos deberes cuando el derecho

constitucional de petición se hubiere ejercido o desee ejercerse ante

organizaciones o instituciones privadas.

Procedibilidad del derecho de petición ante organizaciones e instituciones

privadas

Esta tal vez es la mayor innovación en materia legal y de origen jurisprudencial

que contiene el nuevo código, ya que se trata de la reglamentación del inciso

segundo del artículo 23 de la Constitución Nacional, que se traduce en la

posibilidad de presentar derechos de petición ante organizaciones e instituciones

privadas.

Cabe resaltar el origen jurisprudencial de esta norma, suscrito por la Corte

Constitucional, Corporación que en algunas sentencias ya había planteado la

posibilidad de que una persona pudiera presentar derechos de petición ante

particulares, tal es el caso sentencia T -707 de 2008, con ponencia del Magistrado

Manuel José Cepeda, en la cual se hizo referencia al asunto, en especial de la

procedibilidad de peticiones ante particulares cuando entre el peticionario y el

peticionado existiera una relación de subordinación.

En semejante sentido, el artículo 32 de la Ley 1437 de 2011, establece que toda

persona podrá ejercer el derecho de petición frente a organizaciones privadas con

o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones, fundaciones,

asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o

clubes, siempre y cuando se traten de solicitudes que busquen la protección y

garantía “de derechos fundamentales”, consagrando a su vez que salvo norma

26

legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán sometidos a los

mismo principios y reglas aplicable a las peticiones dirigidas a entidades públicas,

aclarando que las organizaciones privadas sólo podrán invocar la reserva de la

información solicitada en los casos expresamente establecidos en la Constitución

y la ley.

Igualmente este artículo, realiza una remisión legal frente a la resolución de

peticiones que se dirijan ante las empresas o personas que administran archivos y

bases de datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las

provenientes de terceros países, según la cual estas se regirán por lo dispuesto en

la Ley Estatutaria del Hábeas Data.

En este orden de ideas, el parágrafo primero del artículo 32, establece que el

derecho de petición también podrá ejercerse ante personas naturales cuando

frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión,

subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una función o posición

dominante frente al peticionario, caso para el cual el ejemplo más claro sería la

relación entre trabajador y empleador.

Entre tanto, el artículo 33 de la norma sub examine, implementó la posibilidad de

presentar derechos de petición por parte de los usuarios de las Cajas de

Compensación Familiar, y las Instituciones del Sistema de Seguridad Social

Integral, que sean de carácter privado, ante estas, las cuales salvo norma especial

se regirán sobre las disposiciones previstas para las entidades de carácter público.

Al mismo tiempo, es de destacar que si bien las anteriores citas son las más

importantes innovaciones legales del derecho fundamental petición, no son las

únicas, existen otras como la especificación del artículo 24 de la Ley 1437 de

2011, en la que se determina qué tipo de información y de documentos son

considerados como reservados, así como el procedimiento del rechazo de las

27

peticiones de información por motivo de reserva y la insistencia del solicitante en

caso de reserva contemplados en los artículos 25 y 26 ibídem.

De igual manera, no se puede dejar de lado otras modificaciones como la

reducción de dos a un mes en el término de desistimiento tácito de la petición

contemplado en el artículo 17 de la norma en comento, según el cual cuando en el

curso de una actuación administrativa la autoridad advierta que la petición está

incompleta o que el peticionario debe realizar una gestión de trámite a su cargo,

necesaria para adoptar una decisión de fondo, lo requerirá por una sola vez para

que presente al información faltante o efectúe el trámite pendiente en un término

no mayor a un (1) mes, lapso durante el cual se suspenderá el término para

decidir, agregando que se “entenderá que el peticionario ha desistido de su

solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes

de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual”.

Finalmente, se debe observar que ciertas partes sustanciales que se refieren al

derecho de petición y que están contenidas en el decreto 01 de 1984, actual

Código Contencioso Administrativo (el cual estará vigente hasta el primero de julio

de 2012), continuaron incólumes en el nuevo Código Procesal Administrativo y de

lo Contencioso Administrativo, y que ha otras les fueron incluidos ciertos cambios

que encajan con el desarrollo actual de la tecnología.

Es así, como en el nuevo código el derecho de petición continuo siendo la

principal manera de iniciar las actuaciones administrativas (Articulo 4), se

mantuvieron iguales los términos de contestación de las peticiones,(artículo 14),

así como el procedimiento en caso de que el funcionario ante el cual se interpuso

la petición no sea el competente, (artículo 21); Tampoco fue modificado el asunto

referente a la inaplicabilidad de las excepciones sobre el carácter reservado de

información, cuando sea una autoridad judicial competente o administrativa la que

en ejercicio de sus funciones la soliciten, (artículo 27); de igual manera, no fue

28

modificado el alcance de los conceptos expedidos por las autoridades públicas,

(artículo 28), ni tampoco el tema de la reproducción de documentos, (artículo 29);

otras, como la presentación y radicación de peticiones se mantuvieron similares en

tanto solo se agregó una nueva forma de presentación, que se hará a través de

los medios de transferencia de datos, (artículo 15); de igual modo el contenido de

las peticiones no varió, sin embargo, se le agrego una garantía y es la obligación

del que tiene la autoridad de examinar integralmente la petición, y en ningún caso

podrá considerara incompleta por falta de requisitos o documentos que no se

encuentren dentro del marco jurídico vigente y que no sean necesarios para

resolverla, (artículo 16).

CONCLUSIONES

Del estudio comparado del Decreto 01 de 1984, y la Ley 1437 de 2011, es dable

colegir, que la regulación del derecho fundamental de petición en ambos cuerpos

normativos, propende por la garantía del ejercicio de esta prerrogativa como

mecanismo de participación democrática y de efectividad de los derechos

fundamentales de las personas; sin embargo, a pesar de la existencia de esta

similitud, es claro que los nuevos mecanismos incluidos en esta última norma,

constituyen herramientas más amplias de protección y eficacia de este derecho y

de los derechos fundamentales de las personas dentro de las actuaciones

administrativas y a través de las mismas, por cuanto amplía el campo de acción de

la petición, lo cual se ve reflejado entre otras cosas por la flexibilización, de

formalidades requeridas para la presentación de peticiones ante la administración

y la posibilidad de utilizar todo tipo de medios electrónicos para su instauración, la

facultad con que cuentan los ciudadanos de ejercerlo ante particulares y la

aplicación de un conjunto de medidas de urgencia dentro del trámite peticiones

entorno a derechos fundamentales.

29

En efecto, con la consagración de dos figuras jurídicas bastante útiles y

novedosas en el trámite administrativo del derecho de petición, como la atención

prioritaria de las peticiones tendientes al reconocimiento de un derecho

fundamental o a evitar un perjuicio irremediable, la adopción de medidas de

urgencia, la posibilidad de emitir una única respuesta a peticiones masivas que

guarden estrecha analogía, el deber especial de asistencia, asesoría y

acompañamiento de los peticionarios por ministerio público; la titularidad del

ejercicio del derecho de petición también en las autoridades, y la obligatoriedad

de respuesta interinstitucional, dentro de los mismos términos establecidos por la

ley y la reglamentación del derecho de petición ante organizaciones privadas,

como potestad otorgada al legislador por el constituyente en el artículo 23 de la

Constitución, refuerzan y amplía el ámbito de protección del derecho de petición

como mecanismo de participación democrática y de efectividad de los derechos

tanto fundamentales, como subjetivos de las personas.

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31

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Hernández.