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El desarrollo social en la agenda

brasileña de cooperación

Maria Clara Oliveira

Estudiante Del Programa de Posgrado en Ciências Políticas

Universidad de São Paulo

Student Workshop – Política Exterior de Brasil

Trabajo preparado para presentación en la FLACSO-ISA Joint International Convention

Buenos Aires, 24 de Julio de 2014

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El desarrollo social en la agenda brasileña de cooperación

Maria Clara Oliveira

Resumen

En los últimos años, las políticas sociales tienen aumentado en grado de importancia en

los países del Sur. Brasil ha sido el escenario de algunas de las más importantes

iniciativas a este nivel, tales como la estrategia Fome Zero y, en especial, el programa

Bolsa Família. El éxito de sus políticas de reducción de la pobreza y del hambre, ha

llamado la atención de varios países que hoy tienen con Brasil diversos acuerdos de

cooperación con vistas al intercambio de conocimiento en este campo. Este trabajo tiene

por objetivo analizar la entrada de la temática del desarrollo social en la agenda de

cooperación brasileña y su importancia. Recta también comprender cuales son los países

con los que se establecen acuerdos de cooperación en esta área y la tipología de los

conocimientos transferidos.

Palabras clave

Desarollo

Cooperación Internacional

Políticas Sociales

Brasil

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Introducción1

El cambio del siglo trae a los países del Sur un nuevo e importante instrumento al

servicio del desarrollo: los programas de asistencia social. Antes privados de iniciativas

de este género, por considerar que habían otros áreas, como el área económica y

financiera, que deberían de conocer fuertes desarrollos antes que las inversiones en el

área social fueran llevados a cabo, la generalidad de los países del Sur Global tienen

recientemente adherido a la idea de que el desarrollo de sistemas de asistencia social

pueden contribuir significativamente para la lucha contra la pobreza y el desarrollo

socioeconómico. Consecuentemente, diversos países han apostado en políticas de este

tipo. Entre estos países, encontramos a Brasil, cuyo discurso y políticas en el área social

han despertado la atención de un gran número de gobiernos de otros países en

desarrollo, de instituciones financieras, organizaciones internacionales bien como de

académicos de cuyos trabajos son devotados a estas temáticas. De hecho, con la llegada

del Gobierno de Lula al poder, las cuestiones sociales pasan a estar en el cierne del

debate.

Aparte de los cambios que se observan internamente, el Gobierno Lula también es

marcado por algunas alteraciones en la forma de cómo Brasil se posiciona en el

escenario internacional. Pasamos entonces a tener un Brasil aún más activo, con más

actores (muchos de ellos del Sur) y que presta atención a la Cooperación Sur-Sur.

Varios son los actores que firman algún tipo de cooperación internacional en Brasil,

1 Este trabajo se encuentra en forma de working paper.

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pero en este trabajo nuestro enfoque será puesto en el Ministério do Desenvolvimento

Social e do Combate à Fome (MDS), que recientemente ha estado presente en diversos

proyectos de cooperación en el área de desarrollo social.

La pregunta a la cuál buscaremos a contestar a lo largo de este trabajo es la siguiente:

¿Cuál es el lugar de las cuestiones sociales en la cooperación brasileña?

Además de la presente introducción y de las conclusiones finales, este trabajo cuenta

con dos otras partes. La primera sección es dedicada a hacer un recogido de los

recientes desarrollos en materia de políticas sociales en Brasil, prestando especial

atención al Programa Bolsa Família, probablemente la iniciativa más famosa del

gobierno Lula. En la segunda parte del trabajo, será analizada la forma de cómo la

cuestión de las políticas sociales entra en la agenda de cooperación internacional

Brasileña, las formas que esta cooperación asume y cuáles son los países que de ella se

benefician.

Desarrollo sociales recientes en Brasil

La llegada de Lula al poder en 2003, marca el inicio de una serie de cambios que van

contribuir para el desarrollo socioeconómico de Brasil. De hecho, se trata de un período

en el que Brasil vuelve a tener un crecimiento económico sostenido en virtud del

aumento de las exportaciones, principalmente para China, y del aumento del precio de

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las commodities – y en que se observa un aumento en el sueldo mínimo (Hunter y

Power, 2007). A parte de estas alteraciones es importante registrar la existencia de

políticas que visan mejorar las condiciones de vida de los más pobres, a quiénes el

Gobierno Lula desprende especial atención, como además se les había prometido a lo

largo de su campaña electoral. De entre las diversas medidas tomadas se destaca el

Fome Zero2, una estrategia integrada de combate al hambre que cuenta con varios

programas (fomento a la agricultura, alimentación escolar etc.), pero que no ha

conseguido afirmarse en razón de dificultades de gestión (idem).

Con el fracaso de la estratégia Fome Zero, trae a la luz el Programa Bolsa Família, que

vino a afirmarse como una de las marcas más importantes del gobierno Lula. Este

programa, que surge en 2003, con el objetivo de luchar contra la pobreza, resulta de la

unificación de una serie de programas de transferencia monetaria existentes a nivel

federal – Bolsa Escola, Cartão Alimentação, Auxilio Gás y el Bolsa Alimentação. Así,

tratase también de una transferencia monetaria del gobierno directamente para las

familias que se encuentran en situación de pobreza y de pobreza extrema.

La transferencia monetaria atinge a dos categorías distintas de familias y tiene, para

cada una de ellas, un diseño específico:

1. Familias en situación de extrema pobreza, es decir, con rendimientos mensuales

per capita inferiores a 70 reais. Para estos beneficiarios es realizada

mensualmente una transferencia no condicionada, es decir, el dinero se le son

asignados sin cualquier tipo de contrapartida.

2. Familias en situación de pobreza, es decir, con rendimientos arriba de 70 reais

pero inferiores a 140 reais per capita por mes y con niños en su composición. En

2 Traducido libremente por “Hambre Zero”.

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este caso la transferencia no es hecha de modo no condicionado pues hay una

serie de condicionamientos que los beneficiarios deben cumplir para que puedan

continuar a recibir al beneficio. Los condicionamientos observados son:

frecuencia escolar mínima de 85% para los niños u de 75% para los adolescentes

de 16 y 17 años, la tarjeta de vacunas de los niños deben de estar al día estos

deben visitar a los centros de salud regularmente, mujeres embarazadas y con

niños deben hacer el acompañamiento médico pre y postnatal, respectivamente.

Este tipo de transferencia se encuadra en una ola de programas que

recientemente han sido adoptados en gran parte de los países latinoamericanos3

– los programas de transferencia condicionada de renta – que se caracterizan por

aliar el repase de cierto montante al cumplimiento de exigencias en el dominio

de la educación, salud y, por veces, de nutrición, como en el caso del Progresa /

Oportunidades de México.

La transferencia monetaria permite el alivio de la pobreza en el corto plazo, mientras

que las condicionalidades aplicadas a las familias con niños visan a contribuir para la

formación del capital humano de esas, lo que deberá reducir la posibilidad de que se

queden otra vez en situación de pobreza en el futuro. En ambos los casos, el beneficiario

recibe una tarjeta que deberá portar caso quera sacar el dinero que le ha sido atribuido.

Este beneficio tiene la particularidad de que el beneficiario tenga libertad para utilizar el

dinero que recibe de modo que bien entender, siendo posible no sacar su totalidad.

3 Algunos países latinoamericanos que adoptaron las transferencias condicionadas de renta son: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay.

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El monto atribuido a las familias varía consonante al grado en que se encuentran:

pobreza y pobreza extrema, como también en función del número de niños y/o

adolecentes. Independiente del grado en que se encuentran y del número de menores de

edad que contienen, las familias se les ven atribuidas un valor que es relativamente bajo

que, por consiguiente, no es suficiente para sacarles de la situación de pobreza (Bichir,

2010). Pese a eso, aunque baja, esa transferencia impacta de manera significativa la vida

de los que beneficia extendiéndose a toda la sociedad. Efectivamente, las familias

beneficiarias pasan a tener una alimentación mejor, más variada, aparte de poder tener

una parcela de rendimiento disponible para realización de otras adquisiciones

(vestuarios, calzado, material escolar, por ejemplo) y de bajos investimentos (Dulci,

2008, CEDEPLAR/UFMG, 2007, Veras Soares, 2011). Estos pequeños aumentos en el

consumo contribuyen positivamente para la dinamización de la economía local, punto

que asume una importancia significativa en pequeñas localidades. El aumento del

rendimiento y la obligación de responder a las condicionalidades impuestas conduce a

un aumento de la demanda por servicios de educación y de salud (Soares, 2012, Veras

Soares, 2011). Mientras las evaluaciones en materia de salud son más inmediatas

apuntando resultados positivos, aún se carece de reculo suficiente para evaluar los reales

impactos de más educación. Aún más, el programa contribuye a la reducción de la

desigualdad, como lo demuestra la queda del índice de Gini, para cuál contribuye otros

factores como el aumento del sueldo mínimo (Soares, 2012, Bichir, 2010).

El gran número de familias que son beneficiadas por este programa – cerca de 13,5

millones – hace de él el más mayor programa de transferencia monetaria del mundo.

Estos números, al par de evaluaciones mayoritariamente positivas, llevan a que haya

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sido considerado un programa ejemplar tanto por el Banco Mundial, como por el Banco

Interamericano de Desarrollo.

Temas sociales en la Agenda de Cooperación Brasileña

Como mencionado anteriormente, Brasil vivió diversas experiencias en el área de

política social que despertaron el interese de diversos actores internacionales. De este

interés surgieron algunos acuerdos de cooperación entre Brasil y otros países en materia

de desarrollo social. Pese haber habido varios actores envueltos en la cooperación

internacional en esta área, en este trabajo analizaremos apenas los acuerdos de

cooperación establecidos con el MDS.

El MDS establece acuerdos de cooperación técnica, o sea, lo que se desprende al actor

receptor es el conocimiento técnico, formación y cambio de conocimientos (Costa Iara

et al, 2013). Mientras se hable en el cambio de conocimiento, frecuentemente lo que se

verifica es la promoción de los programas brasileños de suceso y no la existencia del

cambio de experiencias de igual para igual. De acuerdo con Pimenta de Faria (2013), la

firma de acuerdos de exportación de modelos brasileños de políticas sociales sería una

forma de Brasil se afirmar como actor clave en el escenario internacional. Los acuerdos

establecidos son por veces bilaterales, pero que también encontramos diversos acuerdos

en que otros actores participan financiando y/o como intermediario (Ex. Department for

International Development de Reino Unido - DFID, International Poverty Center - IPC,

etc.) (Costa Leite, 2013, Andrade, N/D).

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Las regiones más visadas son Latinoamérica y Caribe por proximidad geográfica bien

como debido a las semejanzas entre programas y al hecho de pertenecer a las mismas

redes (Costa Leite et al, 2013). De hecho, existen programas de cooperación como el de

Perú para el intercambio de experiencias relativas a los programas de transferencias

condicionadas de renta. El país posee su propio programa, Juntos, pero cuenta con la

experiencia brasileña para mejorar su sistema de seguimiento y evaluación de

condicionalidades (Agência Brasileira de Cooperação, 2007). En Ecuador y Guatemala

manifestaron mayor interés para las iniciativas de combate al hambre y firmaron con el

MDS y la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC) acuerdos de cooperación técnica

en esta área (Agência Brasileira de Cooperação, 2007).

Pero el interés por las políticas puestas en práctica en Brasil no se limita a la esfera

latinoamericana. De hecho, otras regiones procuran al MDS en el sentido de cooperar en

esta área. Es así el caso del DFID, y de algunos países africanos que buscan apalancar

sus políticas sociales, en la continuación de la firma del Livingstone Call for Action en

2006, declaración firmada por varios países africanos en los que se reconoce la

importancia del desarrollo de sistemas de protección nacional y la necesidad de

canalizar esfuerzos en este sentido (Garcia y Moore, 2012). En 2006 empieza el

Programa Brasil-África de Cooperación para el Desarrollo Social. Con el apoyo

financiero del DFID, el MDS recibió, en 2007, representantes de Gana, Nigeria,

Suráfrica, Mozambique, Zambia y de Guinea Bissau, dándoles a conocer las

experiencias brasileñas de transferencias monetarias. El Programa prevé aún la creación

de una plataforma web para intercambio de información y de experiencias (Costa Leite

et al, 2013, Andrade, N/D).

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El primer contacto entre Gana y Brasil, aún sobre la forma de misión para diversos

países africanos y no direccionado al caso específico de Gana, constituye el primer paso

para la creación de un programa inspirado en el Bolsa Familia brasileño –el programa

Livelihood Empowerment Against Poverty (LEAP). En el mismo año, en 2007, se

constituye un comité para pensar en el diseño de la nueva política de transferencia

monetaria que será adoptada en Gana. El país solicita, entonces, la ayuda del MDS y,

con el apoyo del DFID y del IPC, el Gobierno de Gana y el MDS firman un acuerdo de

cooperación en materia de protección social (Garcia y Moore, 2012, Souza, 2007).

Tres misiones son llevadas a cabo aún en el mismo año y diversos técnicos del MDS

son enviados para Gana para dar apoyo en materia de Cadastro Único4,

condicionalidades, lucha contra el trabajo infantil y otros temas, de acuerdo con lo que

les había sido solicitado por el Gobierno de Gana (Souza, 2007, Garcia y Moore, 2012,

Costa Leite et al, 2013). Una nueva misión tiene lugar dos años después. El LEAP nace

en 2008 como un programa de transferencia monetaria semejante al Bolsa Familia,

siendo esta semejanza y la participación de Brasil en si diseño bastante enfatizadas, con

el intuito de contribuir para la credibilidad en torno del programa de Gana (Garcia y

Moore, 2013). El LEAP, cómo Bolsa Familia, es un programa de transferencia

monetaria vuelto hacia las familias en situación de pobreza y con algunos

condicionamientos en el área de educación y salud (mismo que su cumplimiento no sea

exigido, pues la capacidad de oferta de servicios públicos no comporta tal demanda),

contrariando aquella que parece ser la tendencia africana de las transferencias no

4 Programa de gestión de informaciónes sobre famílias em situación de pobreza.

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condicionadas (Garcia y Moore, 2012). También es prestada consultoría en Kenia en el

área de transferencia monetaria decurrente del Programa Brasil-África de Cooperación

para el Desarrollo Social (Costa e Leite et al, 2013).

Más recientemente se ha dado atención a programas ligados a la seguridad alimentar.

Ejemplo de un posible cambio de foco es el lanzamiento del programa PAA África, que

replica el PAA Brasileño (Programa de Compra de Alimentos) – inversiones en

agricultura familiar y garantía de alimentación – en Etiopía, Malawi, Níger, Senegal y

Mozambique, apoyados por la Organización de las Naciones Unidas para la

Alimentación y la Agricultura (FAO), el Programa Mundial de Alimentos (WFP), el

DFID, el Ministério do Desenvolvimento Agrícola do Brasil, MDS y ABC (Costa Leite

et al, 2013). Además existen conversaciones directas con Angola y Mozambique en

materia de seguridad alimentar (Costa Leite et al, 2013).

También los Estados Unidos de América (EEUU) tienen colaboración el área de

desarrollo social con el MDS siendo el Bolsa Família fuente de inspiración para

programas puestos en práctica en Nueva York y Washington DC (Agência Brasileira de

Cooperação, 2007).

Comentarios Finales

En el trascurso de los últimos años hemos observado a un aumento de la importancia

atribuida a las cuestiones sociales en Brasil. Esta centralidad no es, por lo tanto,

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observada apenas internamente, pues acaba por tornarse un tema de destaque de la

cooperación internacional brasileña. Esta cooperación se viabiliza con diversos agentes,

pero que en este texto nos centraremos en la cooperación ejercida por el MDS.

Contestando, entonces, a los puntos que propusimos a trabajar en la introducción: ¿ cuál

es el lugar de la cuestión social en la cooperación brasileña, que forma asume y quiénes

son sus beneficiarios? Podemos decir que:

1. Las cuestiones sociales son, en este momento, uno de los temas más en voga de

la agenda de cooperación brasileña;

2. Diversos actores están envueltos en proyectos de cooperación que tocan esta

materia, pero el MDS asume un papel esencial en la conducción de la

cooperación en el dominio de las políticas sociales;

3. La cooperación internacional en el área del desarrollo social es desarrollada

tanto de manera bilateral, es decir, directamente entre el MDS y el otro país,

como de manera triangular, pasando por el intermedio de otros actores, como el

DFID, que participa frecuentemente de los proyectos diseñados entre diversos

países africanos y el MDS; y la Agência Brasileira de Cooperação, que es una

de las partes de los acuerdos firmados entre el MDS y algunos otros países

latinoamericanos;

4. Los acuerdos recientes en materia de desarrollo social atingen de forma

particularmente intensa a los países latinoamericanos, lo que sería explicado

tanto por la proximidad geográfica, como por la similitud entre los programas

desarrollados en Brasil y los puestos en práctica en el restante de los países

latinoamericanos (fijemos aquí que el desarrollo en materia de políticas sociales

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en los últimos años se caracterizan por una adhesión casi en bloco a los

programas de transferencia condicionada de renta). Por lo tanto, según la ola de

diversificación de actores comunes, podemos ver que se establecen también

acuerdos de cooperación con países africanos y que éstos no son necesariamente,

los que son tradicionalmente más próximos a Brasil.

Este trabajo buscó mapear la cooperación brasileña en materia de políticas sociales.

Surgen de este análisis varios puntos para discusión futura. ¿Cuáles son las reales

motivaciones por detrás de esta cooperación; a qué resultados resultan estos acuerdos;

qué beneficios traen a otros países y qué contribuciones traen al MDS y a Brasil? Por

ahora podemos afirmar que contribuyen significativamente para la inserción de Brasil

en el escenario internacional y para la valoración de su imagen.

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