El desarrollo sostenible reconoce la existencia de límites ...€¦ · Con este informe se cumple...

PRESENTACIÓN

Con este informe se cumple la primera fase del encargo que efectuó

el Excmo. Ayuntamiento de Granada a través de la Delegación de Medio

Ambiente al que suscribe. Dicho encargo, desarrollado a través de un

convenio firmado entre la institución citada y la Fundación Empresa -

Universidad de Granada para un periodo de dos años, tenía en el

“Diagnóstico Ambiental del Municipio” el tema de trabajo para el primer año.

Dicha opción, argumentada en su día ante las instancias encargantes del

Proyecto, y presentada, como Prediagnóstico, ante el Consejo Municipal de

Medio Ambiente, constituía, en opinión del equipo de investigación, la mejor

fórmula para preparar adecuadamente un Plan de Medio Ambiente para el

Desarrollo de una Agenda 21 Local en un municipio con las características

de Granada. El ímprobo y por otro lado gratificante proceso de elaboración

del informe que ahora se presenta, creemos que corrobora con creces la

pertinencia de dicha opción. Tanto la exhaustiva búsqueda de modelos,

referencias, o experiencias en el ámbito de las Agendas 21 Local, como el

intensísimo y no siempre fácil trabajo de campo sobre realidades tan

heterogéneas (que debe contemplar un diagnóstico ambiental destinado a

servir de herramienta de conocimiento para cualificar las opciones cara al

desarrollo de una Agenda 21 Local) nos confirman en la estrategia

metodológica adoptada en su día.

El presente documento, elaborado con el mayor rigor conceptual y

metodológico que nos ha sido posible en el plazo disponible, no constituye

ningún punto y final sino, antes bien, el punto de partida para una segunda

fase en la que los agentes sociales deben tomar la palabra, considerando los

datos, interpretaciones o propuestas que se les aportan, para tomar las

decisiones que resultan más acertadas, racionales y posibles.

En otro orden de cosas, como coordinador del equipo de investigación

y sin menoscabo de los agradecimientos que más adelante se señalan,

quiero agradecer la entusiasta buena disposición y espíritu de trabajo de mis

colaboradores, así como reiterar mi agradecimiento al Excmo. Ayuntamiento

de Granada, y en concreto a la Delegación de Medio Ambiente, por haber

entendido que la Universidad podía ser el vehículo adecuado para poner en

marcha con solvencia, objetividad e independencia un proceso de las

características requeridas para una Agenda 21, y que, yo mismo, como

miembro de dicha institución y dada mi trayectoria docente e investigadora,

podría representar lo que de dicha institución académica se esperaba.

Finalmente, quisiera que esta primera fase del trabajo pudiese ser una

herramienta útil, de partida para las tareas del Consejo Municipal de Medio

Ambiente, y un instrumento que favoreciera la implicación efectiva de la

ciudadanía de Granada en un proceso tan vital como hacer de nuestra

ciudad una ciudad más sostenible y, por ende, más humana. A dicha

ciudadanía, va dedicado, en última instancia, este trabajo, con la convicción

de que son sus actitudes y acciones las que deberán modelar esa ciudad

futura que no podrá construirse sin un conocimiento profundo de los

procesos que, en lo bueno y en lo malo, la han hecho posible. Nuestro

diagnóstico intenta presentar sintéticamente el dónde estamos y por qué

estamos dónde estamos de nuestra ciudad. Toca decidir ahora a dónde

vamos, a dónde podemos y, sobre todo, a dónde queremos ir. Ahora, con los

datos en la mano, nos toca decidir.

Rafael Hernández del ÁguilaProfesor y Director del Seminario de MedioAmbiente de la Universidad de Granada. Coordinador del Proyecto.

AGRADECIMIENTOS

AENOR; D. Javier Alba Tercedor (Dpto. de Zoología de la Universidad de Granada);.Andrés Alonso López (Dpto. Medio Ambiente. Excmo. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz); D.Pablo Bifani (Consultor en Materia de Medio Ambiente de la UNESCO); Dña. CatalinaBlanco (Técnico del Parque Natural de la Sierra de Huétor); Yvette Bouvet (Instituto deIngeniería Ambiental y Ecodesarrollo. Universidad de Lyón ); BUREAU VERITAS; D.Antonio Caballero Perez (Dpto. de Residuos de la Delegación de Medio Ambiente deGranada de la Junta de Andalucía); ; D. Juan José Cabrera Jordán (Jefe de Laboratorio deEMASAGRA); Campaña de Consumo Responsable ; D. José Luis Cañavate (Jefe de laOficina Técnica Plan de Movilidad del Excmo. Ayuntamiento de Granada); D. José CastilloMontes (Ingeniero Técnico de Obras Públicas de la Confederación Hidrográfica del Sur);Dña. Rosa Castro (Secretaria General de Afiliación de CCOO); D. Javier Celma Celma(Servicio de Medio Ambiente del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza); Centro de la Mujer deGranada ; CIFA ; Centro de Salud del Zaidín; Colegio de Veterinarios ; D. Victor Corpas (Jefedel Gabinete de Planificación, Evaluación y Estudios, Bienestar Social).; CSIC ; D. María LuisaCuellar (Técnico de Participación Ciudadana del Excmo. Ayuntamiento de Granada); Dña.Elena Cuevas Nieto (Agente de Empleo y desarrollo Local del Exmo. Ayuntamiento deAlhama); Delegación Provincial de Obras Públicas de la Junta de Andalucía ; D. JoaquínDelgado García (Ingeniero Jefe Confederación Hidrográfica del Guadalquivir); D. Mario DíazCarrillo (Jefe de Obras de EMASAGRA); Dña. Alicia Donaire Hurtado (Jefe de Negociadode Control y Gestión. Área de Juventud y Patrimonio del Excmo. Ayuntamiento deGranada); D. Carlos Dorronsolo (Dpto. de Edafología de la Universidad de Granada);Ecologístas en Acción ; D. Javier Elguezabal (Consejería de Industria); D. AntonioEscoboza Garrido (Jefe de Servicio de Infraestructura Urbana de Obras Municipales. Áreade Planificación Urbanística del Excmo. Ayuntamiento de Granada); D. Pedro Espinosa(Director del Gabinete de Prevención y Calidad Ambiental de la Universidad de Granada);D. Emilia García Martinez (Jefa de Servicio de Planificación y Ordenación del Territorio);Dña. Encarnación García Montes (Directora Oficina Municipal de Información alConsumidor); D. Baltasar Garzón (Consejal de Medio Ambiente del Exmo. Ayuntamiento deGranada); Dña. Mª Ángeles Garzón (Gabinete de Planificación y Proyectos de la Delegaciónde Medio Ambiente del Excmo. Ayuntamiento de Granada); D. Fernando Girón Caro(Ingeniero Jefe de Servicio Confederación Hidrográfica del Guadalquivir); D. FernandoGómez Alcaina (Jefe de Sección de Parques y Jardines. Área de Medio Ambiente delExcmo. Ayuntamiento de Granada); D. Fernando Gómez Alcaina (Jefe de Sección deParques y Jardines); D. José Manuel Gómez Mesa (Jefe de Servicio de Ingeniería,Instalaciones y Energía) ; Dña. Celoria Gúzman (Instituto de Socioecología y EstudiosCampecinos); D. Addelazzid Hachmí (Sección de Inmigración, UGT del Excmo. Ayuntamientode Granada); D. Andrés Hernández Paez (Área de Explotación de EMASAGRA); Dña. AnaIbáñes (Dra. Secretariado Infraestructura Urbana de Obras Municipales.Área dePlanificación Urbanística del Excmo. Ayuntamiento de Granada) ; Instituto Andaluz de laJuventud ; D.José Antonio y D. Francisco Jiménez (Jefe del Registro de Asociaciones,Consejería de Justicia); D. José Manuel Linares (Ingeniero Forestal de Obras Municipalesdel Excmo. Ayuntamiento de Granada); Dña. Josefina López Galgano (TécnicoResponsable de Captación de Recursos Comunitarios IMFE); D. Emilio Martín Delgado(Secretario de Acción Sindical y Empleo, UGT del Excmo. Ayuntamiento de Granada); D.José Luis Martín Galvez (Responsable de las E.D.A.R. ); D. Jorge Medina Cano(Responsable del Observatorio Socioeconómico del IMFE); D. Luis Moreno (Técnico deUrbanismo); D. José Navarro (Delegación de Medio Ambiente del Excmo. Ayuntamiento deGranada); Dña. Encarnación Navarro Castilla (Federación de Asociaciones de Minusválidos deAndalucía); D. Andrés Navarro Vinuesa (Jefe de Servicio de Conservación y Mantenimientodel Excmo. Ayuntamiento de Granada); D. Carlos Norma Varela (Director Conservador delParque Natural de la Sierra de Huétor); D. Juan F. Ocaña Torres (Jefe de Mantenimiento yObras de Reconversión); D. Francisco José Ólmos (Dpto. de Física Aplicada. Universidad de

Granada); D. Antonio Ortíz (Técnico de Juventud Excmo. Ayuntamiento de Granada); D.Francisco Peula (RESUR); Guy Peyretti (Delegación General de Servicios Urbanos y laProximidad Comunidad Urbana de Lyón); Mourièlle Pierre (Instituto de Ingeniería Ambientaly Ecodesarrollo. Universidad de Lyón ); Policía Local ; Punto de Información Estadística,Instituto Andaluz de Estadística ; Red de Agencias Regionales de la Energía y del MedioAmbiente (Francia; D. Jaime Riera Rico (Ingeniero Jefe de Servicios de la ConfederaciónHidrográfica del Guadalquivir); D. Jesús del Río (Jefe de la Delegación de Medio Ambientedel Excmo. Ayuntamiento de Granada); D. Manuel Rodriguez (Delegado Sindical UGT delExcmo. Ayuntamiento de Granada); D. Miguel Rodriguez Ruíz (Director Técnico deEMASAGRA); D. Mauricio; Rodríguez Sánchez (Registro del Cáncer de la provincia deGranada. Escuela Andaluza de Salud Pública); D. Luis Romero Vega (Secretario del GrupoMunicipal de Izquierda Unida); D. Juan Carlos Rubio Campos (Jefe de Oficina de Proyectosdel Instituto Tecnológico Geominero de España); Dña. Pilar Sánchez (Servicio deInformación y Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta deAndalucía); Servicio de Estadística del INEM ; Sevillana de Electricidad ; D. Rafael SilvaLópez (Diretor General de Planificaciñon. Consejería de Medio Ambiente de la Junta deAndalucía) ; Dña. Pilar Tasara Andrade (Instituto Andaluz de Patrimonio Histórico); D. JavierTorres (Jefe del Servicio Oficina del Consumidor. Junta de Andalucía); Dña. Catalina Torres(Técnico de Juventud Excmo. Ayuntamiento de Granada); Traperas de Emaús ; D. FranciscoValle Tendero (Catedrático de Botánca. Dpto. De Ecología Vegetal de la Universidad deGranada); D. Ignacio Vélez (Arquitecto de la Oficina de eliminación de la infravivienda.de laConsejería de Obras Públicas. Arquitectura y Vivienda Junta de Andalucía); D. José CarlosVera Moreno (Asesor Técnico del Dpto. Calidad Ambiental de la Delegación de MedioAmbiente de Granada de la Junta de Andalucía); Dña. Piedad; Vico Vilchez (Gabinete dePlanificación y Proyectos de la Delegación de Medio Ambiente del Excmo. Ayuntamiento deGranada). Y en general a todas las distintas áreas y servicios del Excmo. Ayuntamiento deGranada por la colaboración prestada. Asimismo quisieramos pedir disculpas por la posibleausencia de aguna persona o institución, olvido que sería debido al largo y complejoproceso seguido en la elaboración de este diagnóstico.

I. LA SOSTENIBILIDAD Y LA APARICIÓN DE LASAGENDAS 21 LOCALES

Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaI. La Sostenibilidad y la aparición de las Agendas 21 Locales 6

I. LA SOSTENIBILIDAD Y LA APARICIÓN DE LASAGENDAS 21 LOCALES

El desarrollo sostenible reconoce la existencia de límites yconflictos. Los primeros residen tanto en insuficiencias sociales,económicas y tecnológicas como en las propias del sistema natural; lossegundos son inherentes a toda dinámica de cambio. Los primeros puedenser superados gracias a la inventiva y capacidad humana, lo segundopuede ser gestionado en forma racional. El concepto de desarrollosostenible supera la dicotomía entre medio ambiente y desarrollo, reconoceinterdependencias planetarias, la necesidad de compatibilizar dimensionestemporales de corto y lardo plazo enfatizando la capacidad del sistemasocial para superar límites y conflictos. (Paolo Bifani)

I.1. LA SOSTENIBILIDAD

La aproximación a la problemática ambiental ligada al crecimiento

económico es una preocupación que ha estado muy circunscrita al mundo

académico. Sin embargo, este concepto lo retoma el Informe Brundtland en

1.988 rompiendo este marco para trasladarlo a la conciencia social y política

desde esta fecha (Bermejo, R. y Nebreda, A. 1998). Este informe definía el

desarrollo sostenible de la siguiente forma:

Desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidadesde la generación presente sin comprometer la capacidad de lasgeneraciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.

Esta definición ha suscitado un gran consenso y popularidad. De

forma que, en política, en el mundo empresarial y entre otros representantes

sociales, la concepción o adjetivo de sostenible se ha añadido a la de

desarrollo económico.

En la economía ortodoxa se defiende la autonomía de los gobiernos

en la protección de la naturaleza. Esta idea aparece expuesta en la

comunicación de la Comisión Europea Sobre comercio y medio ambiente

que señalaba: Está ampliamente admitido que el margen de maniobra de los


países sigue siendo muy amplio. Sin embargo parece cada vez más

evidente que los estados pierden capacidad para decidir autónomamente. La

liberalización comercial agudiza el carácter insostenible de la economía,

empeorando aspectos que ya le eran inherentes y creando problemas

nuevos:

- Impide que los gobiernos puedan adoptar medidas adecuadas a la

magnitud y características de los problemas internos.

- Alarga los circuitos de los materiales, construyendo un modelo

energético cada vez más insostenible.

- Especializa las economías imposibilitando la creación de

“ecosistemas industriales” (donde los residuos de una industria son

recursos para otra).

- Inestabiliza las comunidades y la sociedad mundial entorpeciendo

políticas a largo plazo.

- Dificulta el cumplimiento de acuerdos multilaterales de protección de

la naturaleza, al desaparecer los controles fronterizos.

- Crea sociedades competitivas entre sí cuando la solución de los

problemas ecológicos requiere cooperación (Bermejo, R. y Nebreda,

A. 1998).

Ahora bien, es preciso hacernos eco de aquellas consideraciones que

pretenden profundizar en el concepto de sostenibilidad de manera que la

asunción del mismo no quede en una mera pose social. En este sentido, se

hace necesario ahondar más en las necesarias relaciones entre crecimiento

económico y social y la cuestión ambiental, para exponer un concepto que

sea capaz de ofrecer un crecimiento económico que considere los aspectos

ambientales como referencia en su funcionamiento. Así, Paolo Bifani señala:

La integración de las dimensiones ambientales en la estrategia dedesarrollo, no rechaza el objetivo de crecimiento económico, más aún,


reconoce explícitamente su necesidad (...). Se propone laincorporación explícita de las dimensiones ambientales en laproblemática del desarrollo, tanto como las metas a lograr, es decircomponente cualitativo del bienestar, así como conjunto de recursos opotencialidades a utilizar para acelerar el desarrollo y aumentar elbienestar. En este contexto se propugna la gestión racional delsistema natural a fin de garantizar su supervivencia como base delsistema social.

El concepto de desarrollo sostenible aúna los de medio natural y

desarrollo económico:

Si el primero constituye la base de todo progreso y bienestar social yproporciona los recursos para su logro, es el crecimiento económico elque provee los medios financieros , científicos, técnicos yorganizacionales que permiten la utilización racional y eficiente delsistema natural así como su preservación. El desarrollo sostenible nose refiere a un estado de armonía estable e inmutable, sino que unconstante proceso de cambio en la cual la explotación de los recursosnaturales, la dirección de la inversión y del progreso científico-tecnológico junto al cambio institucional permite compatibilizar lasatisfacción de necesidades sociales presentes y futuras.

La particular naturaleza de la sostenibilidad como objetivo político

exige métodos especiales, por tanto se hace necesario comprender algunas

características de ésta antes de pasar a discutir cómo lograrla. Basándonos

en las ideas expuestas en Framework for Local Sustainability (recogidas en

el Informe de la Comisión Europea Ciudades Europeas Sostenibles, 1.998)

éstos son algunos aspectos que deben tenerse en cuenta:

- Límites ambientales, es decir, reconocer que el medio ambiente

impone unos límites a determinadas actividades humanas y que hay

circunstancias en las que no se deben intercambiar recursos

ambientales o daños al medio ambiente por cualquier ventaja o

beneficio potencial. Es imprescindible para el bienestar y la existencia

humana que el medio siga pudiendo proporcionar recursos, eliminar

residuos y proporcionar servicios básicos (por ejemplo una

determinada temperatura o protección contra radiaciones). Hay cada

vez más indicios de que estamos traspasando importantes límites de

la capacidad de carga del planeta. No es fácil determinar dónde están


estos. Incluso cuando hay pruebas de que se está traspasando un

importante límite la ciencia no es capaz de precisar dónde está éste y

además es posible que haya muchos límites cuya existencia

desconocemos. En caso de duda, más vale evitar riesgos

potencialmente graves para el ecosistema a la hora de tomar

decisiones. Es el principio de cautela del Tratado de Maastricht.

- Gestión de la demanda. El principio de cautela implica que la

actividad humana debe realizarse dentro de los límites que impone el

medio ambiente natural, lo cual significa que son necesarios

procedimientos para gestionar, reducir o reconducir determinadas

demandas en lugar de satisfacerlas (lo que han hecho

tradicionalmente los servicios públicos). El desarrollo sostenible

intenta conciliar lo anterior con las aspiraciones de desarrollo y mejora

de niveles de vida y salud de la sociedad humana. Para alcanzar este

objetivo hay que servirse de dos principios: eficacia ambiental y

eficacia social.

- Eficacia ambiental. Significa conseguir el máximo beneficio

por unidad de recursos utilizada y de residuos producida. esta

eficacia puede aumentarse de diversas maneras:

• aumentando la durabilidad, de forma que los costes

ambientales se repartan un periodo de vida útil más largo;

• aumentando la eficiencia técnica en la transformación de los

recursos (por ejemplo mayor eficiencia energética o

recuperación del calor);

• evitando el consumo de recursos naturales renovables, agua

y energía, a mayor velocidad de la que la naturaleza puede

sustituirlos;

• completando el ciclo de los recursos, por ejemplo,

aumentando la reutilización, el reciclado y la recuperación

(evitando la contaminación;

• simplificando y evitando la necesidad de utilizar recursos (no

renovables), ya que hay una tendencia cultural a multiplicar la

complejidad y a acumular soluciones complicadas para

problemas simples. Desde un punto de vista ambiental es


mejor simplificar procedimientos productivos y evitar utilización

de recursos.

Todos estos puntos, pero especialmente el último, están

relacionados con lo que podríamos llamar “el principio de

elegancia” (Brugmann, 1992) que consiste en resolver los

problemas con medios simples y económicos. Por ejemplo para

el transporte de personas en distancias cortas es más

“elegante” una bicicleta que un automóvil, ya que la primera

proporciona el mismo resultado con 20 Kg de material

convirtiendo la fuerza motriz del ciclista con una eficacia del

98%, en lugar de con 800 Kg. de material y un motor que

funciona con combustible fósil a un rendimiento del 20%.

- Eficacia social. Se trata de obtener el mayor beneficio social

por unidad de actividad económica, lo que puede conseguirse:

• a través de usos múltiples, utilizando los bienes económicos

para el mayor número posible de usos sociales;

• aumentando la diversidad social y económica para obtener la

más amplia gama posible de actividades y medios para

aprovechar los bienes económicos a lo largo de sus ciclos de

vida.

- Equidad. La distribución de la riqueza está estrechamente ligada con

la sostenibilidad. La pobreza sufre más los problemas ambientales y

tiene menos recursos para resolverlos. La riqueza permite consumir

más bienes, recursos, energía y producir más residuos y además

permitirse el lujo de desentenderse de las consecuencias

ambientales. De este modo la distribución no equitativa de la riqueza

lleva a un comportamiento insostenible. Recogiendo las palabras del

Informe Brundtland: incluso la noción más estricta de sostenibilidad

física implica una preocupación por la equidad social entre

generaciones, preocupación que debe, en toda lógica, ampliarse a la

equidad dentro de cada generación.

- Significado de los anteriores principios para la política de desarrollo.


Los principios arriba explicados tienen implicaciones en el modelo de

desarrollo:

• para lograr el desarrollo continuo dentro de los límites

ambientales es necesario elegir un tipo de desarrollo en

perjuicio de otros;

• la “eficacia” es más que la obtención del máximo rendimiento

económico de cada ser humano;

• el beneficio para el hombre no coincide necesariamente con

la “utilidad” en el sentido de la economía neoclásica;

• la calidad de vida debe sustituir la cantidad de bienes;

• la sostenibilidad ambiental está estrechamente relacionada

con la igualdad social;

Para que el desarrollo sea sostenible se hacen necesarios tanto

índices de desarrollo que se refieran directamente a las necesidades del

hombre y la capacidad del medio ambiente como la creación de

instrumentos políticos para alcanzarlos. Este era uno de los principales

temas del Programa 21 (Agenda 21) de la Cumbre de las Naciones Unidas

de Río de Janeiro (v. infra), donde se insiste en que el desarrollo sostenible

sólo es posible si se planifica expresamente, donde se hace necesario un

proceso lento y profundo de análisis simultáneo de numerosos aspectos, de

toma de decisiones concretas sobre asuntos prioritarios, compromisos y

sacrificios, así como la creación de sistemas de control a largo plazo. Todo

con objetivos cuantificables y fechados. El Programa 21 rechaza

rotundamente la idea de que las fuerzas del mercado u otros fenómenos

involuntarios puedan resolver los graves problemas de integración de los

temas ambientales, económicos y sociales.


LA SOSTENIBILIDAD URBANA

Las ciudades son hoy el principal lugar de producción, consumo y

creatividad, pero también son la fuente de gran parte de los daños

ambientales y donde estos se manifiestan con mayor virulencia. Estos

problemas se deben a características propias de lo urbano y por tanto

muchas soluciones deben partir específicamente de la ciudad, de la gestión

urbana.

Siguiendo el Informe Ciudades Europeas Sostenibles del Grupo de

expertos sobre el medio ambiente urbano para la Comisión Europea, el

aspecto específicamente urbano de la sostenibilidad puede enfocarse a

través de las relaciones con la sostenibilidad ambiental física, con la calidad

de vida y con la equidad:

- Las ciudades y la sostenibilidad ambiental mundial. La actividad

urbana repercute gravemente sobre los límites de la capacidad de

carga mundial por:

• la utilización de energía fósil en edificios, actividades,

transporte y sus correspondientes emisiones contaminantes;

• consumo de recursos físicos y su consecuente producción de

residuos;

• la emisión de contaminantes dañinos para todo el planeta,

como los metales pesados o los destructores de la capa de

ozono.

Por tamaño, población y consumo per capita de sus habitantes,

las ciudades europeas tienen una elevada responsabilidad en la crisis

de sostenibilidad mundial, lo que las obliga a reducir su impacto.

- Las ciudades y la sostenibilidad ambiental local y regional. Dentro de

sus ecosistemas regionales las ciudades son grandes entidades, que

tienen importantes efectos sobre la capacidad de carga regional por

la concentración de actividades que suponen. En este sentido los

aspectos más evidentes se sitúan, por ejemplo, en la fuerte presión

sobre el agua, ya sea superficial o en capa freática (agotamiento,


salinización, contaminación), sobre la vegetación, sobre los suelos,

etc. Pero quizás sobre donde más se refleja el impacto es en la

producción de residuos causados por un consumo cada vez más alto

y concentrado en lo urbano. Ejemplos:

• El volumen de vertidos supera frecuentemente (más en el

área mediterránea) la capacidad de absorción de los ríos,

ocasionando pérdidas en los ecosistemas, eutrofización y

acumulación de residuos tóxicos .

• La contaminación atmosférica supone a menudo un riesgo

para la salud.

• Los vertederos de residuos sólidos ocupan grandes espacios

y presentan problemas de filtraciones y metano.

Las ciudades son cada vez más una fuerza atractora

importante sobre las zonas circundantes. Esto, junto con un

transporte a larga distancia barato y fácil ha dado como resultado la

llamada “huella” ecológica de las ciudades. Así por ejemplo:

• minas, canteras, pantanos y centrales eléctricas de zonas

rurales satisfacen cada vez más la demanda de recursos y

energía de la ciudad;

• los residuos urbanos van cada vez más lejos, a vertederos

rurales;

• la actividad agropecuaria se orienta a la demanda urbana de

alimentos transformados, empaquetados y disponibles

permanentemente. Facilidad de transporte, regularidad y

normalización priman sobre nutrición, bienestar animal, eficacia

en el uso de recursos, diversidad, diferenciación regional e,

incluso, sabor.

El cosmopolitismo urbano asociado a la concentración de

riqueza origina un consumidor europeo con deseos de viajar a las

zonas más alejadas y exóticas del planeta en busca de nuevas

experiencias de consumo. De este modo la huella ecológica de las

ciudades del norte se ha extendido por todo el planeta, apropiándose

de la capacidad de carga de otros lugares lejanos.


Las propias ciudades son hábitats ecológicos. Si bien el

desarrollo urbano reduce la biomasa y la biodiversidad mediante la

urbanización del campo, con el desplazamiento de poblaciones

animales y vegetales, también es cierto que puede crear nuevos

hábitats y nichos. El modelo de los espacios verdes urbanos, su

conexión entre ellos, su interacción con los edificios, su tipo de

gestión, los niveles de ruido y contaminación y el propio

comportamiento humano influyen en las cualidades de la ciudad como

hábitat.

- Calidad de vida. La definición de sostenibilidad del Informe

Brundtland parte de las necesidades humanas y no del medio

ambiente. El objetivo del desarrollo sostenible es, pues, mejorar y

mantener la calidad de la vida humana. De ahí que los principio antes

mencionados de cautela y gestión de la demanda sean aplicables a

las repercusiones mundiales sobre la sostenibilidad, pero la gente

valora otros muchos aspectos del medio ambiente no relacionados

con la supervivencia física como son la calidad estética y cultural del

medio circundante o la tranquilidad. También valora, por su puesto,

otras muchas cosas que no guardan relación directa con el medio

ambiente pero que contribuyen a la calidad de vida, nivel material de

vida, seguridad pública, acceso a la educación,. a la salud, al trabajo,

a la cultura, etc. En este sentido es donde en un contexto de

sostenibilidad hay que distinguir entre la calidad de vida y deseos

materiales que no son sostenibles a largo plazo, es decir, es

necesario pasar a prioridades más orientadas hacia el medio

ambiente y a la adaptación a modos de vida más sostenibles.

- Potencial de las ciudades e incapacidad para desarrollarlo. El Libro

Verde sobre el Medio Ambiente Urbano (CEE, 1990) señala que

las ciudades tienen un gran potencial para reconciliar los

diferentes aspectos de la sostenibilidad. La propia densidad de

población permite accesibilidad fácil o una inmensa y variada

oferta de trabajo, bienes y servicios; también permite una gran

cantidad de desplazamientos en transporte público ecológico,

servicios más eficaces desde el punto de vista del medio ambiente


como el reciclado y maneras de construir más eficientes

energéticamente. No haber conseguido esto es un fracaso social

no inherente a lo urbano.


I.2. HISTORIA DE LAS AGENDAS 21 LOCALES: LACUMBRE DE RÍO DE JANEIRO Y LAS CARTASEUROPEAS POR LA SOSTENIBILIDAD

En junio de 1992 se celebró en Río de Janeiro la Conferencia de las

Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, donde se llamó la

atención sobre la necesidad de fomentar el desarrollo sostenible a escala

mundial. De esta conferencia surgieron la denominada Carta de la Tierra y la

Agenda 21, a los cuales se adhirieron 173 gobiernos, entre ellos todos los

Estados miembros de la Unión Europea.

El Agenda 21 es un detallado programa de actuación que establece

iniciativas específicas que deben tomar los diversos países, donde se pide a

los gobiernos que elaboren estrategias nacionales de desarrollo sostenible y

que presente informes sobre la situación a la Comisión de las Naciones

Unidas para el desarrollo sostenible. Aunque no se trata de un convenio, que

obliga legalmente a los signatarios, el Agenda 21 sin ser vinculante ha

ejercido un gran influjo a nivel mundial, desarrollándose en todo el mundo

gran cantidad de iniciativas ligadas a él. Este programa consta de 40

capítulos donde se tratan temas que van más allá del medio ambiente físico,

desde el comercio mundial hasta la pobreza, la salud o la cooperación

internacional.

Una gran parte de la Agenda 21 se dirige hacia el medio ambiente

urbano, apostándose por el fomento de la economía urbana sostenible, la

ordenación del territorio así como la integración de la planificación del

transporte y la planificación espacial. Dándose para el desarrollo de todas

estas cuestiones un papel relevante a las autoridades locales. Los dos

capítulos más importantes de la Agenda 21 con respecto a la escala local

son el Capítulo número 7 (fomento del desarrollo sostenible de los recursos

humanos) y el capítulo número 28. Este último establece los objetivos de las

iniciativas locales señalando que para 1994, los representantes de las

asociaciones municipales y otras autoridades locales deberían haber

incrementado los niveles de cooperación y coordinación, con miras a

aumentar el intercambio de información entre las autoridades locales (28.2c)

y para 1996, la mayoría de las autoridades locales de cada país deberían


haber llevado a cabo un proceso de consultas con sus respectivas

poblaciones y haber logrado un consenso sobre el Programa 21 para la

comunidad (28.2a).

Una preocupación central del Agenda 21 está en el aumento de la

capacidad institucional para conseguir el desarrollo sostenible . Para ello se

incluyen procedimientos y medios que los gobiernos nacionales y

comunidades locales tienen para desarrollar todo aquello que les permita

gestionar el medio ambiente y los recursos naturales. La capacidad está

integrada en los recursos humanos, las instituciones y un medio ambiente

propicio y tiene como elementos esenciales un marco legal, mecanismo de

cumplimiento, habilidades técnicas y conocimientos individuales básicos

sobre el medio ambiente natural. El movimiento de las Agendas 21 Locales

está siendo especialmente impulsado por el ICLEI (The International Council

for Local Environmental Initiatives, Consejo Internacional de Iniciativas para

el Medio Ambiente Local), institución fundada en 1990 por 200 autoridades

locales, en la actualidad 260, y que como red de autoridades locales permite

el intercambio de experiencias entre ciudades difundiendo ejemplos de

buenas prácticas ambientales a nivel mundial. En Europa aglutina a unas

120 poblaciones y 9 asociaciones estatales de municipios. La mayor parte

de las restantes ciudades pertenecen a Estados Unidos. Este organismo ha

creado la Guía Europea para la Planificación de las Agendas 21 Locales,

documento base metodológico para la implantación de la Agenda 21 Local

en el municipio de Granada.

La plasmación en Europa de la Conferencia de Río ha venido de la

mano de las iniciativas locales, que han liderado el espíritu de la Agenda 21.

En 1994 se celebra en Aalborg (Dinamarca) la primera Conferencia Europea

de Ciudades y Poblaciones Sostenibles, en la cual 80 autoridades locales

europeas firman la Carta de las Ciudades Europeas hacia la Sostenibilidad

(Carta de Aalborg), de donde nació la Campaña Europea de Ciudades Y

Poblaciones Sostenibles destinada a animar y prestar apoyo a las ciudades

y pueblos para que trabajen en pro de la sostenibilidad. Cualquier autoridad

local o conjunto de ellas puede adscribirse a la Campaña aprobando y

firmando la Carta, lo que compromete a la autoridad local a participar en un

proceso de Agenda 21 Local, creando y llevando a la práctica un plan de

acción para la sostenibilidad.


La Carta de Aalborg tiene tres partes, que a continuación

extractamos:

- Parte I: Declaración de consenso: Las ciudades europeas hacia la

sostenibilidad.

1. El papel de las ciudades europeas

Reconocimiento de que el actual modo de vida urbano nos hace

especialmente responsables de muchos de los problemas ambientales a los

que se enfrenta la humanidad, máxime cuando el 80% de la población

europea vive en zonas urbanas. Que los gobiernos locales están cercanos al

lugar donde se perciben los problemas ambientales y muy cerca de los

ciudadanos. De ahí el importante de las ciudades en los cambios del modelo

que debe producirse.

2. Noción y principio de sostenibilidad

Sostenibilidad ambiental en tanto que preservación del capital natural,

de modo que el consumo de recursos renovables no supere la capacidad de

los sistemas naturales para reponerlos y que nuestro ritmo de emisión de

contaminantes no supere la capacidad del medio para absorverlos y

procesarlos. La justicia social pasa necesariamente por la sostenibilidad

tanto ambiental como económica.

3. Estrategias locales hacia la sostenibilidad

La ciudad es la unidad más pequeña en la que los problemas pueden

ser resueltos de manera integrada, holística y sostenible. Dado que cada

ciudad es diferente, cada una deberá encontrar sus propias vías hacia la

sostenibilidad

4. La sostenibilidad como proceso creativo local en busca del

equilibrio

Reconocimiento de que la sostenibilidad es posible a través de un

proceso creativo local que se extienda a todos los niveles de la toma de

decisiones. Visión de la ciudad como un todo orgánico como forma de

equilibrar el ecosistema urbano.

5. Resolución de problemas mediante negociaciones abiertas


No se puede trasladar los problemas ni a otras comunidades ni a

generaciones futuras, por tanto cada ciudad debe resolver sus dificultades y

desequilibrios primero por ella misma, y en su caso, con la ayuda de

entidades regionales o nacionales.

6. La economía urbana hacia la sostenibilidad

Necesidad de invertir en la conservación, crecimiento y descenso de

presión sobre el capital natural.

7. Justicia social para la sostenibilidad urbana

Reconocimiento de que los problemas ambientales afectan más a los

pobres y menos capacitados para resolverlos. Que el desigual reparto de la

riqueza lleva a comportamientos insostenibles. Necesidad de integrar las

necesidades básicas y de evaluar las oportunidades económicas en

términos de sostenibilidad.

8. Una ocupación del suelo sostenible

Necesidad de unir ordenación del territorio y evaluación ambiental

estratégica de todos los planes. Renovar a través de planes los centros de

las ciudades y planificar las nuevas zonas suburbanas para reducir la

movilidad.

9. Una movilidad urbana sostenible

Esforzarse en la mejora de la accesibilidad, reducir la movilidad

forzada y dejar de fomentar el uso innecesario de los vehículos motorizados.

Prioridad al transporte respetuoso con el medio ambiente (a pie, bicicleta o

público).

10. Responsabilidad del cambio climático mundial

Necesidad de una respuesta para el riesgo que supone el

calentamiento global que lleve a la reducción de emisión de gases de efecto

invernadero. Reducción, igualmente, en el consumo de recursos de biomasa

y en la emisión producida por los combustibles fósiles. Alternativa en las

energías renovables.

11. Prevención de la intoxicación de los ecosistemas

Consciencia de la creciente cantidad de sustancias tóxicas presentes


en la atmósfera, agua, suelo y alimentos como amenaza para los

ecosistemas y la salud pública.

12. La autogestión a nivel local como condición necesaria

Convicción de que las ciudades tienen fuerza, conocimiento y

creatividad suficientes para desarrollar modos de vida sostenibles.

Capacidad que depende de los derechos de autogestión que les sean

otorgados en función del principio de subsidiariedad.

13. El protagonismo de los ciudadanos y la participación de la

comunidad

Compromiso de acuerdo con el mandato de la Agenda 21 a colaborar

con todos los sectores de la comunidad en la concepción de los planes

locales. Consideración del llamamiento del V Programa de acción en materia

de medio ambiente de la Unión Europea, Hacia un desarrollo sostenible en

el cual se pide compartir responsabilidad en la aplicación de los programas.

Educación y formación para el desarrollo sostenible no sólo al público en

general sino también de los responsables electos y el personal de las

administraciones.

14. Instrumentos de gestión urbana orientada hacia la sostenibilidad

Compromiso de utilizar los instrumentos necesarios disponibles para

alcanzar un planteamiento ecosistémico de la gestión urbana. Creación de

sistemas de contabilidad ambiental. Basar las decisiones y los controles en

indicadores sobre todo de sostenibilidad.

- Parte II: La Campaña Europea de Ciudades Y Poblaciones Sostenibles.

Se insta al trabajo en común de ciudades y poblaciones para,

aprovechando la experiencia y éxitos a nivel local, establecer planes de

acción local a largo plazo (programas locales 21), reforzando la cooperación

entre autoridades e integradas en las iniciativas de la Unión Europea en

materia de medio ambiente urbano. Se adquiere el compromiso de poner en

marcha la campaña de ciudades europeas sostenibles para alentar y apoyar

a las ciudades en sus campañas a favor de un desarrollo sostenible. Se

invita a participar en la campaña mediante la firma de la presente Carta.


Entre los principales objetivos de esta campaña podemos citar la

asistencia entre ciudades europeas en relación a políticas sobre desarrollo

sostenible; recoger y divulgar información sobre experiencias satisfactorias

a nivel local; fomentar el desarrollo sostenible; fomentar recomendaciones

políticas a la Comisión Europea; ayudar a los responsables de la toma de

decisiones a aplicar la legislación y las recomendaciones adecuadas de la

Unión Europea.

- Parte III: Participación en las iniciativas locales de la Agenda 21: planes de

acción local en favor de la sostenibilidad

Se insta al compromiso con su firma y con la participación en la

campaña de ciudades europeas sostenibles para dar respuesta al mandato

establecido en el capítulo 28 de la Agenda 21 de la Cumbre de Río de 1992.

Por medio de las acciones locales se contribuirá a la aplicación del quinto

programa de acción de la Unión Europea en materia de medio ambiente,

“Hacia un desarrollo sostenible”. Se propone la preparación de un plan de

acción local siguiendo los pasos que se detallan en el siguiente apartado

(punto 1.2.2.).

Dos años después de la Conferencia de Aalborg, en 1996, se celebró

la Segunda Conferencia Europea de Pueblos y Ciudades Sostenibles en

Lisboa. En esta se evaluaron los progresos y dificultades del proceso de

Agenda 21 en treinta y cinco países europeos. Con los resultados obtenidos,

se dio paso a la segunda fase de la Campaña, ahora centrada en

implementar los principios que aparecían en la Carta de Aalborg. En este

contexto se firma la Carta de Lisboa, denominada El Plan de Acción de

Lisboa: de la Carta a la Acción. Los puntos esenciales en ella tratados son

los siguientes:

- Preparación del gobierno local para el proceso de la Agenda 21 Local,

donde se reincide sobre la necesidad de una voluntad política decidida, la

conveniencia de iniciar el proceso con la firma de la Carta de Aalborg y de

integrarse en cuantas redes se considere oportuno para obtener

asesoramiento y soporte en el proceso. También se considera que la

autoridad local debe ser el principal impulsor del proceso de Agenda 21


Local y este impulso se bebe hacer desde la autoridad local en su totalidad,

desde el máximo representante municipal hasta la aproximación transectorial

de las diferentes áreas municipales.

- Establecimiento de estrategias para comprometer a la comunidad.

Establecimiento de consultas y asociaciones con los diversos sectores de la

comunidad para crear la sinergia necesaria a través de la cooperación. Se

reincide en la recomendación del establecimiento de un grupo de

compromisarios (Foro de la Agenda 21 Local).

- Aproximación y planificación de la Agenda 21. Se intentará poner en orden

la propia casa implementando el principio de negociación exterior, es decir,

no exportar los problemas. Se llevará a cabo una planificación sistemática de

la acción para pasar del análisis a ésta. También se integrará el desarrollo

medioambiental con el social y económico y se utilizarán herramientas

avanzadas en la gestión de la sostenibilidad (EMAS, presupuesto

medioambiental, evaluación de impacto ambiental estratégica, etc.).

- Concienciación y educación. Establecimiento de programas sobre la

sostenibilidad dirigidos a la ciudadanía, grupos de interés, políticos y

funcionarios de gobierno local.

- Asociación y cooperación entre autoridades. Establecer asociaciones con

municipios vecinos y comprometerse con los niveles gubernamentales y

administrativos superiores e inferiores. Construir alianzas Norte/Sur y

Este/Oeste. Avanzar concertadamente con la Campaña de Pueblos y

Ciudades Europeas Sostenibles.

La Tercera Conferencia Europea sobre Ciudades y Municipios

Sostenibles se ha celebrado en Febrero del año 2.000 en Hannover,

evaluándose los progresos en el camino hacia la sostenibilidad desde la

Carta de Aalborg (que en esta fecha tenía el compromiso de 650 autoridades

regionales y locales de 32 países europeos, que representan a más de 130

millones de ciudadanos europeos). En esta conferencia se adopta el Plan de

Acción de Lisboa y las declaraciones de Turku, Sofía, Sevilla y La Haya,

valorándose muy positivamente el progreso alcanzado desde el lanzamiento

de la Campaña. Esta Conferencia ha dado lugar a la Declaración de


Hannover de los líderes municipales en el umbral del siglo XXI, cuyos

puntos esenciales son:

• Principios y valores para acciones locales hacia la sostenibilidad

- Compromiso en la responsabilidad por el bienestar de las generaciones

presentes y futuras, trabajando por conseguir una mayor justicia social y

contra la pobreza y la exclusión social por cualquier motivo, así como por un

medio ambiente sano y saludable.

- Creencia en una economía que debe ser social y ecológicamente eficiente

sin que consuma recursos no renovables de forma innecesaria.

- Aceptación de la responsabilidad compartida para conseguir un desarrollo

sostenible.

- Creencia, también, de que un mundo en paz es requisito previo para una

sociedad sostenible.

• Liderazgo de la ciudad

- La obligación de los líderes municipales de actuar a escala local teniendo

en cuenta la escala global, acordándose los siguientes compromisos:

1. Apoyar la integración europea con el fin de alcanzar la cohesión

social y económica manteniendo los estándares sociales y

medioambientales.

2. Evitar que se adopten ciegamente modelos atractivos pero

insostenibles (en referencia al proceso de la Europa del Este).

3. Responsabilidad con nuestros homólogos en el Sur.

4. Realizar políticas locales que reduzcan la huella ecológica de cada

comunidad.

5. Hacer una planificación urbana integrada. Desarrollar la ciudad


compacta y rehabilitar áreas urbanas o industriales deprimidas. Uso eficiente

de las tierras y los recursos naturales así como gestionar localmente el

transporte y la energía. Luchar contra la exclusión social, la pobreza y el

desempleo como puntos clave de la gestión urbana hacia la sostenibilidad.

6. Aprovechar las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías y

los conceptos innovadores de servicios con el objeto de aumentar la

eficiencia ecológica de nuestras ciudades.

7. Introducir indicadores de sostenibilidad local a través de los cuales

nos fijemos objetivos y vigilemos el proceso. Un conjunto de indicadores

europeos comunes acordado voluntariamente puede servir de herramienta

para comparar los cambios realizados en toda Europa.

8. Establecer y desarrollar redes regionales en la promoción del

desarrollo sostenible.

9. Ayuda a los municipios necesitados por desastres naturales o

guerras.

10. Consideración de que los municipios son las entidades apropiadas

para abordar los problemas integralmente, por lo cual en muchos países los

gobiernos locales deben ser fortalecidos presupuestariamente, en

responsabilidades y en poder. De la misma manera los ayuntamientos

deberían adoptar nuevos esquemas de gobierno trabajando de forma

democrática, participativa y transparente, eliminando la corrupción.

• Nuestro llamamiento

- Los líderes municipales de Europa y las regiones vecinas exhortan a la

comunidad internacional a:

1. Apoyar la implantación de la Agenda 21 y de la Agenda Hábitat

(Estambul, 1996).

2. Frenar el dumping laboral y medioambiental estableciendo

estándares sociales y medioambientales en los acuerdos de comercio


internacionales.

3. Erradicar la deuda mediante programas de condonación.

4. Alentar el autogobierno local de sin ponerle trabas y apoyar el

desarrollo de políticas medioambientales.

5. Dotar de fondos a las organizaciones financieras internacionales

para el desarrollo sostenible, en particular dentro del programa Global

Environmental Facility.

- Los líderes municipales de Europa y las regiones vecinas exhortan a las

instituciones europeas, especialmente al Parlamento Europeo, al Consejo y

a la Comisión a:

1. Dar prioridad al desarrollo local sostenible, dotándolo de contenido

dentro de la estructura de la Comisión.

2. Proporcionar una estructura financiera más generosa que la

propuesta por la Comisión para apoyar la Campaña Europea de Ciudades y

Municipios Sostenibles.

3. Incorporar consideraciones sociales y medioambientales en las

políticas de los mercados internos, la legislación, los programas y la

financiación.

4. Desarrollar el autogobierno local en Europa respetando el principio

de subsidiariedad en las actuaciones de la Comunidad Europea.

5. Desarrollar una cultura del partenariado entre la Comisión Europea

por un lado y las autoridades locales y sus asociaciones por otro.

6. Conceder subsidios y subvenciones, en el marco de los fondos

estructurales principalmente, a las autoridades locales y regionales bajo la

condición de que exista un plan de desarrollo sostenible.

7. Apoyar los esfuerzos de las autoridades locales tanto en la Europa

Central y del Este como en los países mediterráneos fuera de la Unión

Europea para cumplir la legislación de la Unión Europea.


8. Cooperar con los gobiernos locales, provinciales, regionales y

nacionales en pro de la gestión de la sostenibilidad.

9. Cooperar y apoyar la Campaña Europea de Ciudades y Municipios

Sostenibles .

10. Introducir un impuesto sobre la energía, suprimiendo las

subvenciones para el transporte aéreo, como herramienta para interiorizar

costes sociales y ecológicos del uso energético, creando incentivos para el

uso sostenible y eficaz de la energía.

11. Apoyar la cooperación internacional y el intercambio de

experiencias.

12. Apoyar una llamativa campaña publicitaria sobre la sostenibilidad.

13. Apoyar al ámbito local en sus esfuerzos para ajustarse a la

legislación de la Unión Europea que tenga impacto sobre el desarrollo

sostenible.

- Los líderes municipales de Europa y las regiones vecinas exhortan a los

gobiernos nacionales a:

1. Proporcionar marcos políticos para el desarrollo local sostenible.

2. Apoyar las campañas nacionales para el desarrollo sostenible y la

Agenda 21 Local.

3. Conceder subsidios y subvenciones a municipios y regiones

(fundamentalmente en la renovación urbana y el transporte) bajo la

condición de que exista un plan de desarrollo sostenible.

4. Acordar un impuesto sobre la energía en toda Europa salvo las

energías renovables y las plantas que generan calor y energía de forma

combinada.


5. Reconocer a ciudades y regiones como socios válidos en proyectos

internacionales de desarrollo sostenible.

- Los líderes municipales de Europa y las regiones vecinas exhortan a otros

líderes locales en nuestras regiones a:

1. Firmar la Carta de las Ciudades y Municipios Europeos hacia la

Sostenibilidad (Carta de Aalborg) y con ello unirse a la Campaña Europea de

Ciudades y Municipios Sostenibles.

2. Comprometerse en planes de acción (Agenda 21 Local) guiados,

entre otros, por el Plan de Acción de Lisboa.

3. Apoyar esta Declaración de Hannover de los líderes europeos

municipales en el umbral del siglo XXI.

4. Asumir la responsabilidad en el uso de los recursos naturales y la

calidad medioambiental introduciendo sistemas de gestión medioambiental.

5. “Mantener la propia casa en orden”, introduciendo políticas de

compra ecológica de bienes y servicios.

- Los líderes municipales de Europa y las regiones vecinas exhortan a las

personas interesadas en el proceso Agenda 21 Local a:

1. Apoyar la Campaña Europea de Ciudades y Municipios Sostenibles

y a las asociaciones y redes que la gestionan.

2. Comprometerse con actividades de sostenibilidad local.

3. Introducir a la ciudad en la Campaña si todavía no ha firmado la

Carta de Aalborg.

- Los líderes municipales de Europa y las regiones vecinas exhortan a los

líderes y a las personas que toman decisiones en los sectores económicos y

financieros a:


1. Comprender que las perspectivas para incrementar beneficios y los

intereses de los accionistas corren grave riesgo si el desarrollo sostenible y

bienestar de los ciudadanos como consumidores no están garantizados.

2. Participar activamente en los procesos de Agenda 21 Local.

3. Integrar consideraciones medioambientales, de salud, de seguridad

y de riesgos en las estrategias de sus empresas.

4. Participar en el creciente mercado de productos y servicios

sostenibles.

Anexo:

1. Oportunidades

- La propuesta de la Comisión Europea para un marco comunitario de

cooperación para la promoción del desarrollo urbano sostenible, constituye

una excelente base para el apoyo continuado de la Comisión en favor de la

Campaña Europea de Ciudades y Municipios Sostenibles, que debe seguir

siendo coordinada por asociaciones y redes de autoridades locales en

cooperación con la Comisión.

- En una economía dual con tendencia a la globalización y a la localización,

las ciudades necesitan maximizar su influencia en la microeconomía local

para llevarla al desarrollo sostenible.

- Aprovechas los nuevos conocimientos y tecnologías puede convertir a las

ciudades en centros de innovación.

- La falta de recursos financieros puede ser una oportunidad para redefinir

prioridades e incrementar la eficiencia.

2. Obstáculos

- Debilidad de los gobiernos locales en algunos países europeos, donde las


responsabilidades recaen sobre ellos sin que dispongan de los recursos

necesarios.

- El mercado interno se estableció sin que los precios reflejen los verdaderos

costes (que incluya gastos sociales y medioambientales). Las subvenciones

perversas siguen dando incentivos erróneos.

- El progreso y el éxito se siguen midiendo en términos de crecimiento

económico y no de sostenibilidad

- Los mercados financieros no están controlados democráticamente.

3. Retos

- Los ciudadanos esperan del municipio que proporcione condiciones y

servicios clave.

- Los líderes municipales de Europa y las regiones vecinas reconocen que a

pesar de los esfuerzos en la mejora del medio ambiente la mayoría de las

tendencias globales y europeas producen gran preocupación. Muchas de las

causas de esta situación de deterioro tienen su origen en las actividades

diarias de los habitantes de ciudades y municipios.

- Las tendencias económicas actuales (la globalización) tienen un poder

financiero que prevalece sobre el político introduciendo la influencia de los

ciudadanos a través de sus órganos de representación.

- Las tendencias sociales consecuencia del cambio económico y tecnológico

presentan grandes problemas: envejecimiento de la población, pobreza

crónica, desempleo todo en contraste con una sociedad dirigida hacia el

consumismo. Riesgo de incrementar la disparidad entre ricos y pobres.

- La velocidad sin precedentes del desarrollo tecnológico está cambiando

sustancialmente el modo de vida de los ciudadanos, el funcionamiento de la

ciudad y la relación entre ambos.

- El modelo de vida europeo se ha conseguido , en gran parte, a través de la


explotación de los desfavorecidos. La explotación de la mano de obra barata

y de la naturaleza en los países en vías de desarrollo debe de ser un asunto

importante en todas las ciudades y municipios europeos si quieren reducir

sus huellas ecológicas.

- La distorsión económica, la degradación de la tierra, la persecución política,

las guerras y los conflictos civiles producen una migración hacia las ciudades

europeas que deben proporcionar servicios, infraestructura e integración

social para un creciente número de habitantes.


I.3. PECULIARIDADES DE LAS AGENDAS 21 EN ELÁMBITO MEDITERRÁNEO, CÓDIGO DE BUENEASPRÁCTICAS AMBIENTALES DE LA FEMP Y LAAGENDA 21 ANDALUCÍA

Las tres Cartas anteriores, Aalborg, Lisboa y Hannover, son

orientaciones del Programa 21 a nivel mundial para el caso europeo. A nivel

regional se ha desarrollado una preocupación por adaptar la Agenda 21 a las

características propias de España desde una visión mediterránea. Así, en la

reunión de trabajo de Barcelona realizada en diciembre de 1.999 (Los

procesos de Agenda 21 en España) se señalaron las peculiaridades de lo

que ya se llamaba un “modelo español” de desarrollo de Agendas 21

Locales. Estas peculiaridades pueden resumirse en:

• Factores históricos-sociológicos

Donde se reseña que las huellas de nuestra historia no son resolubles

desde construcciones institucionales, ni desde adhesiones a clubes de

países, ni superables en poco más de 20 años de Democracia. El resultado

de estos factores es una peculiaridad en los procesos de Agenda 21 Local.

Existe un papel predominante de los gobiernos locales en el protagonismo

de estos procesos, frente a otros países donde la iniciativa es estatal o

regional, de forma que se ha empezado a compartir espacios de diálogo y a

crear instituciones locales comprometidas con el desarrollo sostenible.

También se detecta, aunque de forma incipiente, un refuerzo mutuo entre los

políticos locales de medio ambiente y los actores sociales implicados en el

tema, en un proceso peculiar que provoca reales secuencias de innovación

democrática.

En un sentido menos positivo, la complejidad propia de las materias y

problemáticas que constituyen el campo más específico del medio ambiente

ha generado procesos de especialización y segmentación por un lado y de

fragmentación por otro, dada la propia estructura multinivel de las políticas

medioambientales. El resultado ha sido una concentración de las agendas

21 locales en los aspectos más estrictamente, y clásicamente, ambientales,

siendo una traducción muy pobre del concepto de sostenibilidad, por la que


aboga tanto el Programa 21 como las tres Cartas de la Campaña Europea

de Pueblos y Ciudades Sostenibles.

En cualquier caso conviene defender lo hecho y avanzar en su

consolidación y penetración transversal, transformando este impulso

institucional en acciones emblemáticas que permitan procesos de

aprendizaje, ya que lo importante es la movilización social.

• Factores territoriales-estructurales

En este campo se incluyen tanto las singularidades topográficas,

climáticas y en general ecosistémicas de la península ibérica, como factores

tales como la evolución del modelo territorial o la utilización de los recursos

naturales. En este sentido la ordenación del territorio y el desarrollo

urbanístico característicos hasta bien entrada la década de los setenta ha

dado como resultado crecimientos urbanos rápidos y poco integrados en el

medio. Hoy observamos la polarización en un grupo de áreas metropolitanas

reequilibradas sólo en parte por una red de ciudades intermedias con un

importante papel en la vertebración del territorio. en este contexto se hace

patente de forma generalizada la tendencia a la urbanización difusa en las

áreas próximas a las ciudades, con la aparición de zonas suburbanas con un

déficit de servicios considerables. Todo ello nos habla de un concepto muy

pobre del suelo no urbanizable, poco considerado en la planificación y

gestión (salvo en áreas de excepcional valor natural). Desde la entrada en

vigor de la nueva ley del suelo (1998), asistimos además a una contradicción

entre el modelo urbanístico que se extrae de ella (liberalizador) y la

propuesta sostenibilista de evitar el uso extensivo del suelo.

Por lo que respecta al modelo de movilidad y accesibilidad, se

refieren dos aspectos, la prioridad de los ejes entre grandes ciudades en

detrimento de las demás y la precaria ordenación de la movilidad y el

transporte horizontal intraurbano.

En cuanto a los sistemas naturales hay que hablar de diversos

problemas: la explotación intensiva que ha superado la capacidad de carga

de muchos ecosistemas frágiles. A esto se suma una falta de aceptación de

nuestras propias condiciones climatológicas (escasez de recursos hídricos,


acusada estacionalidad, sequía estival e incendios forestales). Todo lo cual

está favoreciendo un proceso de aridificación y desertización con la

consiguiente pérdida de vegetación y espacios naturales.

Las actividades económicas se caracterizan por el tardío desarrollo

del tejido industrial español, lo que ha llevado a un impacto global menor que

en el resto de la Europa desarrollada sobre los recursos, sobre el medio

atmosférico o en la contaminación del suelo.

• Gestión y uso de los recursos básicos

El medio atmosférico presenta unos indicadores de calidad del aire

ligeramente por encima de la media europea. En 1994 las emisiones de CO2

fueron en España de 231 millones de Tm, mientras que en Alemania eran de

897 Tm y en Gran Bretaña de 550 Tm, sin embargo esto es explicable por el

menor uso de combustibles en la industria y en las calefacciones

domésticas, mientras que el volumen de tráfico automovilístico está en la

media. Por otro lado en lo que respecta al ruido nuestras ciudades están

entre las más ruidosas de Europa, lo que no se ha traducido, sin embargo,

en un control riguroso de las fuentes de éste.

El ciclo del agua presenta unas características muy peculiares fruto de

nuestra adscripción dentro de la cuenca mediterránea: escasez de recursos

hídricos y acusada sequía estival que da como resultado una baja

disponbibilidad de agua para consumo y actividades económicas; además

de agudizar el problema de los vertidos. A esto hay que sumar la importancia

de las lluvias torrenciales con sus inundaciones y erosión de suelos.

Estamos pues ante un régimen hídrico sensiblemente diferente al del centro

y norte de Europa y requiere pues en su gestión una actitud netamente

diferenciada.

Respecto a la producción de residuos, a pesar de su acelerado

incremento aún está por debajo de la media europea, sin embargo el índice

de reciclaje y reutilización es muy bajo.

En cuanto al consumo energético es sensiblemente inferior a otros

países europeos, pero lo que más destaca es la falta de aprovechamiento de


las posibilidades naturales para aprovechamiento de energías renovables.

• Las ciudades mediterráneas

La tradición mediterránea establece la ciudad como un ágora de

comunicación con relaciones de vecindad fluidas y una alta ocupación del

espacio público favorecida por las condiciones climáticas. Suele ser una

ciudad mixta, donde se mezcla la residencia, los servicios y la actividad. Sin

embargo en la segunda mitad del siglo XX se ha apreciado la influencia del

modelo de las ciudades más desarrolladas económicamente del norte, como

ejemplo de elevada calidad de vida y bienestar social. En la persecución de

este modelo el crecimiento ha conllevado un elevado coste ambiental del

que se derivan problemas tanto ambientales como sociales (degradación de

áreas del centro y la periferia, de la explotación de los recursos y

combustibles fósiles) derivados de un desarrollo económico desigual. En la

actualidad el 80% de la población europea vive en ciudades, y está

tendencia es creciente, lo que supone la consolidación del espacio regional

como espacio urbano, lugar donde se producen las actividades económicas,

pero también donde hay más desequilibrios ambientales y sociales.

• Dificultades administrativas en los procesos de Agenda 21 Local

En primer lugar lo más resaltable es el insuficiente desarrollo de la

política ambiental en España. Así mismo, el proceso de descentralización ha

favorecido a las administraciones autonómicas en detrimento de las

municipales que han quedado con escaso margen de maniobra por su

dependencia financiera y sectorial respecto a la administración central y

autonómica. Además, los propios municipios, han tendido a priorizar las

políticas urbanas y de bienestar social relegando las relacionadas con la

protección del medio ambiente y la sostenibilidad. Por último, la tradición en

España de responsabilidad colectiva con respecto al espacio público es muy

baja, recayendo ésta sobre la administración pública.

A pesar de estos obstáculos que encuentra la administración local

para implantar una Agenda 21 Local, han sido precisamente éstas las que

han jugado el papel más activo en el caso español, destacando en este

sentido el papel pasivo de la administración central (amparándose en su falta


de competencias), el débil apoyo de las administraciones regionales a los

municipios (con importantes diferencias entre ellas) y el desigual papel de

las administraciones provinciales (desde la no intervención al papel central

de la Diputación de Barcelona y la de Córdoba).

Por lo que respecta a las respuestas propiamente municipales, a

pesar de la disparidad, se puede generalizar que los ayuntamientos han sido

relativamente activos:

- los grandes ayuntamientos (más de 100.000 habitantes) son los que

cuantitativamente ofrecen mejores resultados. Un tercio han adoptado

alguna iniciativa relacionada con la Agenda 21 en 1.999 (firma de la Carta de

Aalborg, refuerzo de estructuras participativas, elaboración de un diagnóstico

medioambiental o de un plan de acción)

- los ayuntamientos pequeños y medianos (menos de 100.000

habitantes) son cualitativamente los que ofrecen las mejores experiencias de

Agendas 21 Locales.

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) ha

desarrollado en los últimos dos años un manual denominado Código de

Buenas Prácticas Ambientales (CBPA) para la normalización de la gestión

medioambiental en los municipios de España. Con esta herramienta se

propone crear una guía de referencia para todos los ayuntamientos

remarcando una opción española para planificar y realizar una Agenda 21

Local. Éste código, en lo referente a la Agenda 21 Local, se divide en dos

áreas de trabajo interdependientes: la auditoría medioambiental municipal y

el plan de participación social.

La Auditoría Medioambiental se constituye como un conjunto de

análisis, estudios y propuestas de actuación que supera el ámbito restringido

de la entidad local para ofrecer un panorama medioambiental de ámbito

territorial. Para que ésta auditoría supere el inventario de datos sin valor

operativo, se recomienda la inclusión de una diagnosis y una propuesta de

acciones de mejora de los problemas detectados, recogida en lo que se

llama Plan de Acción Ambiental. El diagnóstico pretende abarcar los factores

ambientales, los socioeconómicos y los organizativos, de forma que se

identifiquen las áreas sobre las cuales se hace necesario actuar a través del


Plan Ambiental. Ésta diagnosis la dividen en diagnóstico técnico, por un

lado, donde se busca la información, se realiza el trabajo de campo, el

análisis de los datos y las relaciones existentes entre ellos; y por otro lado se

realiza un diagnóstico cualitativo, para apoyar al anterior y que busca el

estudio de la percepción social. Por su parte el Plan de Acción Ambiental,

parte de la información recogida en el diagnóstico para transformarla en una

herramienta que permita ejecutar actuaciones en la mejora del medio

ambiente local.

Por último se propone un sistema de indicadores, que permitan su

medición y control. Este sistema debe contener una relación de indicadores,

tanto ambientales como económicos o sociales y que son comunes a

muchos municipios, sin embargo es conveniente la inclusión de indicadores

específicos del municipio que se adapten a la realidad local, pero tambien es

interesante la inclusión de indicadores que se utilicen a nivel supramunicipal

y/o internacional ya que facilitan la comparación. La selección de indicadores

realizada por el equipo de trabajo debe ser validada por el pleno municipal si

existiera el Consejo Municpal de Medio Ambiente y/o Foro Ambiental la

selección será debatida en este organismo.

El Plan de Participación Social pretende ofrecer diversos instrumentos

de Participación así como iniciativas y experiencias llevadas a cabo en

diferentes municipios y ciudades españolas, de forma que se pueda elegir el

modelo más adecuado al municipio en cuestión. En este sentido se postula

la necesidad de establecer un vínculo entre la administración local y la

ciudadanía. En cuanto al órgano de participación ciudadana, se propone una

modificación del Foro Ambiental del ICLEI para adaptarlo a la tradición

municipal española, otorgándole una estructura que lo divide en Asamblea

General, Comisión Técnica Permanente y Comisiones Temáticas. Para

mantener un flujo de comunicación permanente entre la entidad local y la

ciudadanía se debe establecer un Plan de Comunicación en el cual se

incluye tanto la información y comunicación ambiental (a través de métodos

tradicionales como campàñas, medios de comunicación, publicaciones,

centro de atención al ciudadano, como a través de las nuevas tecnologías)

como de educación ambiental.

En Andalucía se aprobaron el año pasado (27 de enero de 2000) las


Bases para la Agenda 21 Andalucía. Este documento partió de un Consejo

de Gobierno que encargó a la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de

Andalucía el inicio de un proceso para la formulación de una Agenda 21

Andalucía, inspirada en los acuerdos de la Cumbre de Río. Esta Consejería

formó el Consejo Andaluz para el Desarrollo Sostenible de Andalucía en el

Siglo XXI, integrado por un grupo de 73 expertos de diferentes disciplinas a

título individual. De las sesiones de trabajo de este Consejo surgen las

principales directrices en las que debe basarse la Agenda 21 Andalucía y

exigen:

1.- Un consenso general traducido en el Pacto Andaluz por el Medio

Ambiente y el Desarrollo Sostenible. Que sean los agentes sociales y

económicos de carácter regional integrados en la mesa del Pacto los que

conozcan y refrenden el documento. Este mismo proceso debe repetirse en

el ámbito provincial, en las Mesas Provinciales del Pacto, que además

deben aplicar y promover esta Agenda 21 en su territorio.

2.- Un compromiso político al más alto nivel que garantice la ejecución

del proceso. Que el gobierno andaluz impulse la creación del Observatorio

Andaluz del Desarrollo Sostenible, órgano colegiado de asesoramiento y

participación social que tendrá la finalidad de elaborar, impulsar, evaluar y

revisar la Agenda 21 Andalucía a partir de las presentes Bases.

Las Bases se componen de una Declaración Consensuada con diez

principios rectores y de veintitrés directrices para la Agenda 21 Andalucía.

Los principios rectores son textualmente los siguientes:

1.- El desarrollo sostenible es un objetivo común y solidario que debe

ser atendido como un derecho y un deber de las personas.

2.- El derecho solidario debe ejercerse de forma que responda con

equidad a las necesidades socioeconómicas y ambientales de las

generaciones presentes y futuras.

3.- El medio ambiente es un bien de interés general de todas las

personas y, en consecuencia, como interés colectivo que es, debe

prevalecer sobre el individual.


4.- La protección del medio ambiente debe incorporarse al proceso de

desarrollo, a los modelos económicos y alas acciones e intervenciones

públicas y privadas.

5.- Es necesario valorar de forma preventiva los efectos positivos y

negativos de cualquier acción humana sobre el medio ambiente, así como

mejorar la integración entre los procesos económicos y ecológicos.

6.- La gestión medioambiental diseñada por las diferentes

instituciones, públicas y privadas, debe orientarse al desarrollo sostenible,

desde la mejora continua, y realizarse en un marco de colaboración,

cooperación, coordinación y participación social.

7.- Todos tienen el derecho a un medio ambiente sano, así como el

deber de conservarlo, y deben cooperar en la tarea esencial de reducir las

diferencias en el acceso y en las oportunidades a disfrutar del nivel y calidad

de vida que permita el desarrollo de las personas y de la colectividad en

Andalucía.

8.- Andalucía cooperará con espíritu de solidaridad global para

conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad de otras regiones

del planeta. Dicha cooperación se dedicará prioritariamente a reforzar la

creación de capacidades endógenas para lograr un desarrollo sostenible,

aumentando el saber científico y tecnológico mediante el intercambio de

conocimientos.

9.- Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida

de todas las personas, se transformarán, reducirán y eliminarán, en su caso,

los sistemas de producción y consumo insostenibles en Andalucía.

10. El desarrollo económico de Andalucía debe orientarse hacia

criterios de producción limpia. Las acciones públicas y privadas deben

impulsar la transformación del tejido productivo como un elemento

fundamental del desarrollo sostenible.

En cuanto a las directrices, cada una de ellas está compuesta de una

explicación o introducción y una serie de puntos que deben considerarse en


el terreno de la actuación. Las directrices son:

1.- Conservación y uso sostenible de la biodiversidad.

Reconocimiento del valor de la biodiversidad en general y en particular de la

existente en Andalucía, por su notable valor en el contexto europeo e incluso

en el mediterráneo (mayor número de endemismos de España), asumiendo

que las causas del deterioro son económicas, sociales, políticas y culturales.

2.- Gestión sostenible y conservación de los recursos marinos.

2.a. Conservación de nuestras costas, mares y océanos. El

valor general de los mares y las costas adyacentes como

componentes esenciales para la vida y valioso recurso de

grandes posibilidades para un desarrollo sostenible. La

importancia del litoral andaluz como nexo entre el Atlántico y el

Mediterráneo y entre el continente europeo y el africano (esto

último por las migraciones). El problema de la

sobreexplotación, la sobrecarga turística estacional, la

contaminación especialmente urbana y la sobreexplotación de

recursos. Necesidad de nuevos enfoques de gestión.

2.b. Aprovechamiento sostenible de los recursos vivos marinos.

La importancia de la pesca tanto a nivel alimenticio como

económico. Problemas de sobreexplotación pesquera, uso de

artes no selectivas, pesca de inmaduros e insuficiente

cooperación entre estados que están esquilmando

intensamente el recurso. Un aprovechamiento sostenible

requiere diversas medidas desde tecnológicas en la pesca

hasta el cultivo de especies.

3.- Ordenación, usos y funciones de los recursos forestales. El valor

del monte mediterráneo como ecosistema peculiar con altos índices de

diversidad biológica. Importancia en el terreno económico, cultural y

ambiental de la dehesa lo que hace indispensable una gestión sostenible de

ésta.

3.a. Ordenación y conservación de las masas forestales. A

pesar de la importante degradación que han sufrido muchas

zonas, aún pueden encontrarse terrenos forestales bien


conservados, además se ha realizado un gran esfuerzo en la

detención e incluso inversión del proceso de deterioro del

conjunto forestal de Andalucía. Por otro lado la erosión y la

desertificación afectan a un 50% del territorio con las

consecuencias que esto conlleva (pérdida de suelos-pérdida de

flora y fauna).

3.b. Explotación y comercialización de los recursos forestales.

La correcta ordenación de los bosques podría mejorar la

producción de bienes y servicios. Una mejora en todo el

proceso contribuye a la generación de empleo e ingresos de las

zonas rurales.

4. Gestión del agua. El agua como componente esencial de la

biosfera y sustento de la vida. En Andalucía ha de ser considerada como un

recurso renovable escaso. Actualmente se presentan situaciones de

carencia casi de forma continuada por un uso inadecuado de los recursos

hídricos. Necesidad de realizar una ordenación integral, un aprovechamiento

racional y una mayor protección de los recursos hídricos de la

contaminación.

5. Agricultura y ganadería sostenibles. La agricultura y la ganadería se

caracterizan aún por un modelo productivista de explotación de las tierras

que ocasiona serios impactos al medio ambiente. En respuesta a la

globalización económica que ha llevado a esta situación la Política Agraria

Común, además de acciones de tipo económico considera que hay que

tener en cuenta cuestiones no comerciales como la protección del medio

ambiente y la seguridad alimentaria. A pesar de todo ciertos desequilibrios

del medio rural tienen consecuencias sociales y ambientales muy negativas

y contrarias al desarrollo sostenible. La pérdida de renta de los pequeños

agricultores y ganaderos (el 80%) y el despoblamiento del medio rural llevan

a la desaparición de los que tradicionalmente han preservado el suelo y

conservado la naturaleza. De ahí el necesario esfuerzo en el camino del

desarrollo rural.

5.a. Creación de un marco adecuado para el desarrollo de la

agricultura y ganadería sostenibles. El objetivo de una


agricultura y ganadería sostenibles es la producción económica

y socialmente viables, respetuosa con el entorno, la

conservación de los recursos naturales y el medio ambiente. Es

necesario en este terreno profundizar en criterios de

sostenibilidad y compatibilidad ambiental, así como establecer

métodos que evalúen costes y beneficios ambientales de las

diferentes prácticas culturales.

5.b. Reducción y eliminación, en su caso, de las prácticas

contrarias a la agricultura y ganadería sostenibles. La

degradación del suelo por malas prácticas de cultivo, la

desproporcionada demanda agraria de agua, la utilización

abusiva de abonos y fitosanitarios, y la sobreexplotación

ganadera, están originando un problema ambiental de gran

importancia. Es necesario considerar las explotaciones agrarias

como agroecosistemas interrelacionados con el entorno con el

que forman una unidad y no como la suma de elementos

aislados. Por último la pérdida del patrimonio histórico agrario y

la pérdida de variedades, razas y especies agroganaderas

implica la desaparición de importantes elementos

socioculturales y biológicos, que constituyen reservas cuyas

futuras aplicaciones están por descubrir.

6. Desarrollo rural. El peso de la economía y la población rural en la

comunidad andaluza es muy superior a la media europea lo cual ha

permitido en muchos casos la conservación de su patrimonio natural y

cultural. El mantenimiento de la población en estos territorios se convierte en

prioritario tanto desde lo ambiental como desde lo socioeconómico y cultural

para evitar la pérdida de este importante acervo. Un desarrollo rural

sostenible depende de la diversificación de las fuentes de ingresos, una

adecuada cooperación interadministrativa y de la población y del

reconocimiento general de la importante labor del mundo rural en la

protección del medio ambiente.

6.a. Desarrollo sostenible en áreas de montaña. La montaña es

una fuente importante de agua, energía y recursos naturales y

agroganaderos en general, sin embargo se trata de territorios


muy vulnerables y maltratados, que han sufrido importantes

procesos de depresión económica y el subsiguiente

despoblamiento que está llevando a la pérdida de una cultura

ancestral vinculada a los recursos naturales. Las actuaciones

sobre estos territorios deben tener una consideración global

Desde la perspectiva unificadora de lo diverso y lo

complementario, preservando valores que han permitido

paisajes, modelos de integración agroganaderas y forestales y

reservas de biodiversidad.

7. Paisajes andaluces. El paisaje andaluz ha representado uno de sus

mayores atractivos en el exterior siendo una de sus señas de identidad más

poderosas, en general, y en algunos espacios en particular por su gran

significación natural, histórica y cultural. En los últimos tiempos, al igual que

ocurre en otros muchos lugares de Europa, estos paisajes son a la vez

objeto de aprecio creciente y de paulatina degradación.

8. Planificación del territorio y protección del suelo. La planificación y

ordenación del territorio son fundamentales para avanzar en el desarrollo

sostenible. El uso racional del suelo debe de terminar la correcta ubicación

de las distintas actividades, por tanto la planificación del territorio debe

considerar factores ambientales, sociales y económicas.

9. Ciudades sostenibles. Las tendencias del proceso urbanizador

provocan, a pesar de la gran variedad de medios y culturas, impactos en el

medio ambiente a nivel mundial: excesivo consumo de recursos naturales

(con la multiplicación del volumen de aguas residuales y las basuras),

emisiones masivas de contaminantes a la atmósfera, al agua y al suelo, así

como un acelerado ritmo de urbanización del medio rural y natural. En todo

este proceso ha sido nula o escasa la consideración hacia los aspectos

ecológicos tanto en la relación con el propio medio ambiente urbano como

con los recursos naturales de los que depende la ciudad en sí. La

sostenibilidad de las ciudades depende de la aplicación de estrategias

urbanas integradas dirigidas, en definitiva, a la mejora de la calidad de vida.

La responsabilidad de los aspectos sobre los que actuar recae sobre

instancias muy distintas por lo cual se hace necesaria una adaptación

coordinada de todas ellas.


10. Desarrollo integral del litoral. La costa como zona de contacto

entre los dominios terrestres y marinos, sin embargo, más que una frontera,

el litoral es una clave ecológica para comprender los procesos de la vida en

el planeta a la vez que es un soporte de actividades productivas y lugar de

residencia de un tercio de la población andaluza. La presión a la que este

territorio está sometido (agricultura intensiva, aglomeraciones urbanas,

turismo, requieren un importante esfuerzo de compatibilización más aún si

tenemos en cuenta de la fragilidad de estas zonas.

11. Turismo sostenible. En Andalucía es la principal industria,

aportando el 15% del Valor Añadido Bruto. Sin embargo la idea de la

actividad turística como “industria sin humos”, ha quedado obsoleta ya que

sus consecuencias aunque no son directamente evidentes provoca efectos

sobre el medio ambiente que pueden ser irreversibles. Además se da la

paradoja de que el turismo es el sector económico que con mayor intensidad

incluye el medio ambiente en su función de producción. Un medio ambiente

equilibrado es un requisito indispensable para el desarrollo turístico y a la

inversa, el deterioro del medio ambiente repercute negativamente en la

cuenta de resultados del sector turístico.

12. Consumo y producción de energía. el sistema energético actual se

caracteriza en cuanto a la demanda por el crecimiento constante, y en

cuanto a la producción casi exclusivo de combustibles fósiles, originando

impactos ambientales insostenibles. Andalucía carece de recursos

energéticos de origen fósil y tiene un régimen de lluvias limitante para la

generación de energía hidráulica. Sin embargo existen buenas condiciones

para la energía eólica, la solar y, especialmente de la biomasa.

13. Protección atmosférica. Los problemas de contaminación

atmosférica en Andalucía se concentran en las grandes aglomeraciones y

son especialmente debidos al tráfico y en algunos casos a zonas

industriales.

14. Transportes. Elemento básico de las sociedades modernas que

permite salvar las distancias entre la producción y el consumo. Diversos

factores como la globalización económica, el aumento demográfico y de


nivel de vida, los grandes núcleos urbanos y el turismo nos permiten afirmar

que las necesidades del transporte aumentarán a pesar de ser una de las

principales fuentes de emisión de contaminantes. En Andalucía el transporte

es el primer emisor de óxidos de nitrógeno, monóxidos de carbono y los

compuestos orgánicos volátiles no metálicos.

15. Desarrollo industrial. Es un sector relativamente modesto en

Andalucía, irregularmente repartido pero uno de los soportes más firme del

crecimiento de la productividad. El modelo actual de producción y consumo

muestra claros síntomas de agotamiento, uno de los cuales es la grave

degradación ambiental provocada por la incapacidad del medio de seguir

asimilando la contaminación generada y el uso inadecuado de los recursos.

16. Gestión racional de los residuos. En una correcta protección del

medio ambiente y la salud es necesaria una gestión adecuada del ciclo de

los residuos. Los elevados costos sociales de la producción, eliminación y

manipulación de deshechos lleva la necesidad de reducir estos al mínimo,

modificando procesos industriales, hábitos de consumo y reciclando.

17. Participación ciudadana y educación ambiental. Necesidad de un

gran esfuerzo de concienciación de que el problema ambiental no es

principalmente estético sino una cuestión de supervivencia del ser humano y

que el deterioro ambiental compromete gravemente el desarrollo conseguido

hasta ahora, las conquistas sociales y la conservación de los derechos

fundamentales, así como las posibilidades de las generaciones

inmediatamente posteriores a nosotros. La educación ambiental debe

entenderse en un sentido amplio y proyectarse a la ciudadanía más allá del

ámbito educativo convencional.

18. Fomento del consumo responsable. Se puede definir como el

consumo moderado de productos elaborados con un aprovechamiento

racional de los recursos y una reducción al mínimo de los residuos, así como

la capacidad de ser reciclados y reutilizados. En este sentido hay que

reconsiderar la situación de los países pobres, cuyo desarrollo no puede

estar ligado al crecimiento del consumo de sus recursos naturales por parte

del mundo desarrollado. Por otro lado la transformación de las modalidades

de consumo exigirá una estrategia de objetivos múltiples que se centre no


sólo en la satisfacción de las necesidades básicas y la reducción del

despilfarro, sino también en el reajuste de los precios que contemple los

costes ambientales y sociales.

19. Empleo y medio ambiente. El medio ambiente es un sector

económico emergente. La concienciación pública y una legislación más

estricta ha creado una nueva industria en la que se agrupan empresas que

conciben el medio ambiente como elemento de la calidad de la producción.

20. Instrumentos de estímulo para el desarrollo sostenible. La

consecución de un modelo de desarrollo sostenible exige el diseño e

implantación de nuevos procesos e instrumentos tanto en la demanda de

recursos como en la tecnología y la organización social y de producción. La

sostenibilidad de los procesos de crecimiento dependerá también de la

capacidad política de la administración para crear y ofrecer ventajas

competitivas a las empresas que sirvan a los intereses de la población

generando puestos de trabajo limpios.

21. Coordinación institucional. Existe una falta de concienciación de

las instituciones y los gobernantes y administradores, en torno a los

problemas ambientales de modo que se han desarrollado muchas

reticencias hacia el desarrollo sostenible. Esto suele derivarse en las

denominadas “barreras” económicas (menos rentabilidad a corto plazo),

tecnológicas (ausencia de desarrollo de técnicas específicas), culturales

(vigencia del paradigma de la inagotabilidad) y políticas (presión de grupos

con intereses económicos).

22. Lucha contra la pobreza y la desigualdad. Toda política ambiental

centrada en el desarrollo sostenible debe tener en cuenta a la población

cuya subsistencia depende de unos recursos. Del mismo modo toda política

que persiga el aumento de producción sin preocuparse de la sostenibilidad

de los recursos en que se basa, se enfrentará, tarde o temprano, a una

disminución de la productividad, lo que también puede desembocar en un

aumento de la pobreza. Por tanto el desarrollo sostenible debe contar con

una estrategia concreta contra la pobreza, con una producción de recursos

ambientalmente correcta, pero donde también se tengan en cuenta

cuestiones de gran relevancia social como las tendencias demográficas.


22.a. Avance en la cohesión andaluza. A pesar del largo

camino recorrido por el autogobierno andaluz y el impulso al

desarrollo que ha supuesto, aún existen desequilibrios entre

áreas de nuestro territorio. Acabar con esta desigualdad

intraterritorial conlleva que todos los andaluces consoliden un

proyecto común de cohesión más allá de los antagonismos

simples y los localismos no constructivos.

23. Cooperación internacional para acelerar el desarrollo sostenible. el

desarrollo sostenible exige el establecimiento de un nuevo orden mundial en

el que todos los actores se comprometan a mantener un diálogo continuo y

constructivo basado en conjugar la competitividad con la sostenibilidad en

aras de una economía justa y solidaria. Potenciar un sistema comercial

multilateral, abierto, no discriminatorio, seguro y compatible con los objetivos

del desarrollo sostenible. Inversión y transferencia tecnológica son

imprescindibles para que los países en desarrollo logren el necesario

bienestar de su población. Andalucía está llamada en este terreno a impulsar

el desarrollo sostenible en su entorno geográfico y cultural .


I.4. OTROS PLANES Y PROGRAMASINTERNACIONALES EN TORNO A LASOSTENIBILIDAD

En el campo del desarrollo urbano sostenible existen otras

experiencias convergentes, en gran medida, con el Programa 21 entre las

que resaltamos las siguientes.

Ciudades Saludables. En 1987 once ciudades europeas se

convirtieron en miembros fundadores de este proyecto de la Organización

Mundial de la Salud. Su objetivo principal es la mejora de las condiciones de

vida urbana, y fueron pioneros en la creación de enfoques y métodos de

gestión estratégicos que ponían gran énfasis en la colaboración de la

sociedad, la creación de redes y una nueva manera de utilizar indicadores y

objetivos. Se trata de un proyecto estrechamente relacionado con el

Programa 21, donde también se establecen fuertes vínculos entre salud,

medio ambiente y desarrollo. El eje de esta iniciativa gira en torno a cinco

elementos:

1. Formulación de conceptos que lleven a adoptar planes de salud

que se basen en la acción, teniendo como marco la estrategia de

Salud para Todos, los principios de promoción de la salud y los 38

objetivos de la Región Europea de la OMS.

2. Desarrollo de modelos de buena práctica con diferentes opciones

de acción. Estas pueden ir desde grandes acciones medioambientales

a programas para cambios de estilos de vida.

3. Monitorización e investigación de la efectividad de lo anterior.

4. Divulgación de ideas y experiencias entre ciudades.

5. Apoyo mutuo, colaboración, aprendizaje e intercambio cultural entre

las ciudades y pueblos de Europa.

Debemos llamar la atención al respecto de que en nuestra ciudad,


Granada, se puso en marcha este proyecto no habiendo tenido continuidad y

desapareciendo como tal. Así, debemos aprender de aquellas circunstancias

para apoyar más decididamente este de la Agenda 21 Local y evitar una

adhesión a la Carta de Aalborg meramente nominalista.

En 1996 se celebra la Conferencia de Estambul, que en su

programa de acción global, se hacen eco de interesantes reflexiones en

torno a los asentamientos humanos sostenibles en relación a los crecientes

y desmesurados procesos de urbanización. De esta forma se ponen de

relevancia la necesidad de protección de áreas periféricas de las ciudades y

las zonas verdes urbanas, la necesidad de la utilización de fuentes de

energía renovables y nuevos diseños en las políticas sobre sistemas de

comunicación y transporte más eficientes. Necesidad, por tanto, de buenas

prácticas para desarrollar y potenciar estas iniciativas en la línea marcada

por Hábitat II.

Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaII. Cómo se desarrolla una Agenda 21 Local 49

II. CÓMO SE DESARROLLA UNA AGENDA 21 LOCAL


II. CÓMO SE DESARROLLA UNA AGENDA 21 LOCAL

II.1. METODOLOGÍA DE LA AGENDA 21 LOCAL

La puesta en marcha de una Agenda 21 Local requiere un proceso

ordenado y sistemático que nos permita gestionar un Plan de Acción

Ambiental Local tanto desde las autoridades locales como del conjunto de la

participación ciudadana a todos los niveles.

El proceso que pasamos a presentar está basado en el que nos

ofrece el I.C.L.E.I (International Council for Local Enviromental Initiatives) en

su propuesta de Guía Europea para la Planificación de las Agendas 21

Locales (dentro de la Campaña Europea de Ciudades y Poblaciones

Sostenibles), junto con las aportaciones a lo anterior que ofrecen Roberto

Bermejo y Alvaro Nebreda (Bermejo, 1998):

1) Creación de un Foro ambiental

2) Definición de la filosofía, plan de trabajo y principios

3) Diagnóstico: identificación y priorización de problemas

4) Programación de objetivos y acciones

5) Ejecución de acciones

6) Evaluación y retroalimentación

1) La creación de un foro ambiental

La carta de Aalborg y la A21L son herramientas para que la población,

a través de la participación en la toma de decisiones que afecten al medio en

el que viven, se convierta en motor de cambio del modelo de crecimiento

económico imperante, que es la principal causa de un estilo de vida

insostenible.

Por ello es necesaria la creación de un órgano dentro del cual

participen el máximo número de grupos sociales de interés de manera que

sea asegurada la máxima representatividad sin que se ponga en peligro el

funcionamiento eficaz del órgano en cuestión. En la Guía del ICLEI este

órgano es denominado Foro de Medio Ambiente, aunque existen otras

denominaciones, tales como Consejos de Medio Ambiente, Foros cívicos,


comités ciudadanos, etc. Este órgano tiene por finalidad ser lugar donde se

expresen opiniones, se debatan principios, se razonen visiones encontradas,

se intercambie y divulgue información, etc.

En algunos casos, por motivos políticos, los Foros de Medio Ambiente

se han constituido como organismos independientes del Ayuntamiento. Sin

embargo tanto por operatividad como por ser la entidad local normalmente el

principal actor medioambiental la separación puede llevar más a

controversias que a soluciones.

El tamaño del foro debería ser lo suficientemente grande como para

representar a tantos sectores sociales como sea posible, siempre sin que

llegue a ser inoperativo. Aunque el número de miembros total sea grande

estos pueden subdividirse en grupos más pequeños de trabajo. Hay que

procurar la participación de todos dada la tendencia de algunas personas a

monopolizar la palabra.

La primera tarea del foro, como colectivo, será consensuar su propia

constitución. De modo que deberán debatirse y resolverse cuestiones como:

el propósito del foro, la frecuencia de las reuniones, si estas son públicas o

no, la redacción de actas, como llegar a acuerdos o como dejar constancia

de las disensiones irresolubles, el relevo de los miembros, la presidencia,

etc.

En cuanto a la presidencia lo más oportuno es que los propios

miembros del foro elijan su presidente, pero en el periodo inicial cuando los

miembros aún no se conocen parece más adecuada la figura de un

presidente temporal propuesto por la administración local o bien una

presidencia de rotación periódica. La figura del presidente es de gran

importancia para el funcionamiento del foro y debe ser una persona con

capacidad para ponderar sus propias opiniones, con gran capacidad de

negociación y de dirección en las reuniones de forma que se eviten las

imposiciones por parte de grupos determinados o el silencio de otros.

Respecto de las tareas del foro, además de la principal que es

representar el conjunto de la comunidad local, debe promover los debates

generales y la participación de la población en todas las etapas. En cualquier


caso el foro asesorará al ayuntamiento pero en ningún caso lo sustituye

como organismo que toma las decisiones y que ostenta la legitimación

política del sufragio. De ahí que sea muy importante la presencia en el foro

de concejales de las diferentes formaciones políticas de forma que exista

una continuidad entre el foro y la represetación política.

La composición del foro es una responsabilidad exclusiva de la

comunidad local, por lo que se puede llegar a una gran variabilidad de casos

en función de los intereses específicos de cada ciudad. De todos modos, y

de forma meramente indicativa, el ICLEI propone:

* Gobierno local: tanto concejales como personal funcionario. Los

representantes electos del consistorio tienen total competencia para

determinar las orientaciones de la política y las inversiones municipales lo

que es de vital importancia para que los planes de acción puedan llevarse a

cabo. Por lo que respecta a los funcionarios sirven para el asesoramiento y

el diseño de las políticas dentro de los márgenes legales a la vez que

aportan experiencia en todo lo relacionado con la administración. Dentro de

este apartado también se incluyen otras instancias gubernamentales tales

como la Comunidad Autónoma, Diputación Provincial, y habría que valorar la

forma de dar entrada a representantes del área metropolitana

* Ciudadanía / residentes: colectivos ciudadanos como asociaciones de

vecinos, minorías étnicas, colectivos de mujeres, discapacitados y

marginados así como los sindicatos. Aunque muchos intereses de la

población pueden estar recogidos por los concejales electos, parece seguro

que estos no pueden representar todos los sectores y situaciones como

pueden ser, por ejemplo, cada una de las problemáticas concretas de cada

barrio, de cada grupo de edad, de género, y , en suma, de cada sector o

circunstancia social. De ahí la importancia de introducir todas estas voces

en el foro.

* Organismos del gobierno central cuyas competencias afecten a la

sostenibilidad de la ciudad. En este sentido sería de gran interés la

participación de los ministerios directamente relacionados con la gestión

ambiental, como el Ministerio de Medio Ambiente, Obras Públicas y

Urbanismo.


* Interesados en la naturaleza y el territorio: grupos ecologistas y de

conservación de la naturaleza, agricultores y ganaderos y propietarios de

terrenos. Los grupos ecologistas tienden a ser críticos y muy activos

habiendo acumulado experiencia y conocimiento del entorno.

* Empresas e industria: cámaras de comercio, grandes empresas,

asociaciones de pequeños comerciantes etc. Estos grupos constituyen un

pilar fundamental de la economía de la comunidad por lo cual tienen también

un papel muy relevante en la gestión de los asuntos ambientales. Si bien es

verdad que las empresas se rigen por intereses económicos que buscan

energía y materias primas a bajo coste y que necesitan eliminar residuos de

forma barata, no debemos crear una visión de la empresa y la industria en el

foro como meras fuentes financieras y de patrocinio y como los principales

contaminadores si no que deben ser incluidos como parte esencial de la

comunidad local y fuente de estabilidad económica de la zona.

* Otros participantes que puedan influir en el medio ambiente: deben

definirse localmente. Así en el caso de Granada podría ser interesante incluir

a representantes de la policía local por sus competencias en algunos temas

relevantes de interés ambiental (tráfico, vertidos, ruidos, etc.).


Cuadro 1. Algunas de las expectativas y aportaciones de los diferentesactores de la comunidad local

Fuente: Guía Europea para la planificación de las Agendas 21 Locales (ICLEI)

ORGANISMOS DEL GOBIERNO CENTRAL

Expectativas

• cumplimiento de las leyes, normativas y estándaresestatales

Aportaciones

+ dinero - aplicación inflexible delas+conocimiento de la realidad normativas yestándares

GRUPOS DE INTERÉSExpectativas

• atención a sus propios intereses• miembros

Aportaciones

+ expertos - excesivoenfasis en una+voluntarios misma cuestión

EMPRESASExpectativas

• posibles empleados• servicios seguridad• seguridad

Aportaciones

+ impuestos - contaminación+empleo - asignaciónprevia+ bienes y servicios de beneficios

CIUDADANOSExpectativas

• atención a la tercera edad, los

enfermos y los discapacitados

• atención infantil y educación• seguridad• transporte público• seguridad social, pensiones• residuos y evacuación de aguas

residuales• abastecimiento de agua y energía• medio ambiente saludable

Aportaciones

+ personas - interesesparticulares+ votantes -

AUTORIDAD

• Expectativas de la comunidad+ Aportaciones positivas- Aportaciones negativas


El consenso debe ser un objetivo fundamental para el funcionamiento

del foro para lo cual deben debatirse in extenso los problemas, se deben

identificar correctamente los conflictos, que además no deben ocultarse,

pero impidiendo que se produzca la fragmentación del grupo (para ello

existen multitud de técnicas de resolución de conflictos). De todos modos es

muy importante tener en cuenta que la meta del consenso no debe sacrificar

la claridad y precisión de las resoluciones que fácilmente podrían ser

confusas si intentan satisfacer a todos. De hecho a veces es más positivo

llegar a la decisión mayoritaria haciendo constar las objeciones de las partes

discrepantes. De esta forma se conservará información para cualquier

revisión de futuro. La búsqueda de soluciones acepatables para todas las

partes corre el riesgo de paralizar las decisiones más importantes y de llevar

a posturas débiles e ineficaces.

2) Definición de la filosofía, plan de trabajo y principios

La primera tarea es definir los objetivos que pretende alcanzar y

elaborar una metodología de trabajo, que debe contener las fases del

proceso de trabajo y las formas organizativas que va a adoptar.

Una vez establecidos estos requisitos previos se trata de elaborar un

documento que sirva de marco filosófico para el desarrollo de todo el

proyecto. Aquí se establecerán los principios a seguir y la visión de futuro de

la comunidad, donde deberían estar incorporadas las aspiraciones

ciudadanas en términos de salud, calidad de vida, calidad del medio,

caminos del desarrollo económico, etc. En definitiva tener una guía que

determine la dirección en la que quiere trabajar la comunidad. En este punto

debería hacerse un recuento de los activos de que dispone la comunidad

para centrar mejor la atención en lo que es preciso conservar y mejorar.

Entre estos activos deben incluirse, además de los hábitats naturales y las

zonas rurales otros elementos culturales que definen y representan la

comunidad. En este sentido hay que recalcar que entre los activos deben ser

incluidos aspectos no directamente tangibles como pueden ser determinados

sentimientos comunitarios, apreciaciones, valores y concepciones. Dado

que la filosofía y la visión fundamentarán el resto del proceso de creación de

un plan de acción, es crucial que sean adoptadas por el consistorio. Si bien

todas las etapas independientes quedan englobadas en el Plan de Acción


para ser aprobado por el ayuntamiento al término del proceso, se

despilfarraría buena parte del trabajo realizado si el Plan de Acción se

elaborase sobre la premisa que el consistorio no considerase aceptable.

Los principios que guían una Agenda 21 Local emanan de la

Conferencia de Río de Janeiro de 1992 y de las distintas Cartas

Internacionales (Aalborg 1994, Lisboa 1996, Hannover 2000) que desgranan

e intentan inspirar la práctica concreta de las preocupaciones de esta

Conferencia. La sostenibilidad es el principio fundamental, presentado con

anterioridad, bajo el cual hay dos grupos de principios: para la acción

ambiental y para la toma de decisiones.

* Los principios para la gestión ambiental son:

- Prevención: en la degradación y la contaminación es más barato

prevenir que paliar daños. Ya no son acepatables los tratamientos de “final

de tubería” ya que no se trata de soluciones permanentes, con frecuencia

trasladan el problema a otros y además suelen ser costosos (se trata de un

principio parecido al que sigue actualmente en salud).

- Precaución. ante las dudas sobre las consecuencias ambientales de

una acción se debe proceder con precaución. Realizar una actividad cuyo

impacto ambiental desconocemos esperando la prueba científica final sobre

sus consecuencias negativas es una práctica incorrecta. Las pruebas

científicas finales pueden llegar demasiado tarde, incluso cuando no hay

relación directa constatable causa-efecto sí disponemos de pistas que

avalan la acción previsora (una de estas pistas puede ser una relación

estadística).

- “Quien contamina paga”: aunque parece un principio de sentido

común para que realmente funcione con criterio de sostenibilidad ha de

aplicarse de formas diferentes. Por ejemplo la degradación de un medio

debería de incluirse en el concepto de contaminación (la tala de un bosque

no “contamina” pero degrada el medio, igualmente el consumo acelerado de

espacio para la urbanización es otra forma de atentar contra el medio).Por

otro lado el término pagar puede concebirse como una licencia para

contaminar. Evidentemente si se da este caso el principio no es compatible


con la sostenibilidad, ya que probablemente nos estemos limitando a

trasladar el problema a otro lugar o al futuro. De todos modos el pago puede

constituir una medida que mejore algunos problemas como por ejemplo el

tratamiento de residuos sólidos, sin embargo no se puede contemplar esto

como una solución a largo plazo ya que el camino a seguir está en la

modificación de los procesos con el fin de reducir los residuos y la

contaminación a un mínimo absoluto, al tiempo que la sociedad debe

cuestionarse la necesidad de consumir productos procedentes no ya de

industrias sino de procesos altamente contaminantes. Otro problema está en

delimitar quién es exactamente el contaminador; podemos señalar una

fábrica que contamina, pero que no existiría sin demanda de sus productos.

- Cooperación: significa dar cabida a todos los participantes en un

proceso determinado. Muchos problemas ambientales no se circunscriben a

las delimitaciones administrativas locales, regionales o nacionales. Así por

ejemplo una acción determinada sobre los suministros hídricos es más

realista en términos de cuenca fluvial o incluso de todo el sistema

hidrológico. La cooperación entre todos los participantes a la hora de

planificar y ejecutar acciones ambientales preventivas puede retirar muchos

obstáculos.

- Trabajar dentro del ecosistema. el concepto de ecosistema urbano

concebido sobre los entornos construidos artificialmente de la misma manera

que los ecosistemas naturales y aprendiendo de los procesos de estos no es

nada nuevo habiéndose introducido ya en la década de los setenta.

Cualquier sistema se puede analizar en función de sus entradas y salidas y

mientras que los sistemas naturales son cerrados (y sostenibles) la

característica de los sistemas urbanos es que son abiertos, consumiendo

gran cantidad de materiales y generando gran cantidad de residuos. Trabajar

dentro de un ecosistema como el urbano significa dirigir los esfuerzos para

cerrarlo de forma que los residuos pasen a ser materias primas. Por ejemplo

el sistema de abastecimiento de alimentos de una ciudad se puede cerrar si

los agricultores únicamente emplean como fertilizante residuos domésticos

compostados y aguas residuales mientras que la población utiliza productos

de fabricación local.

Un concepto importante para un ecosistema es el capacidad de carga,


que para el caso de la actividad humana sobre un medio sería el ritmo

máximo al que se le puede utilizar o explotar sin agotarlo. Por ejemplo la

extracción de madera de un bosque a ritmo inferior al de su crecimiento

puede ser indefinida pero superado este ritmo nos comemos nuestro

“capital” y cada año tendremos menos árboles y reduciremos

progresivamente la capacidad de regeneración. El final de este proceso es

el fin del bosque y de la madera. La capacidad e carga también está

relacionada con la contaminación. Todo sistema natural tiene una cierta

capacidad de absorción y depuración de contaminantes. No obstante una

vez superado cierto límite en el nivel de contaminación el sistema falla, y se

extinguen especies. Por otro lado algunas sustancias no tienen capacidad de

carga, ya que ningún proceso natural las destruye o las hace menos nocivas

(metales pesados, y algunas sustancias químicas orgánicas se acumulan en

los sistemas).

La sostenibilidad implica que debemos mantener nuestras actividades

dentro de los límites de la capacidad de carga por lo que este concepto debe

estar implícito en las políticas que se diseñen.

* Los principios para la toma de decisiones se basan en la

participación ciudadana. Sin una amplia participación de la comunidad en la

gestión del medio ambiente las iniciativas están abocadas al fracaso. Una

Agenda 21 Local es participación ciudadana, y se fundamenta en la creencia

de que al otorgar poder a la ciudadanía para gestionar el medio ambiente

esto comportará necesariamente la toma de opciones ambientales correctas.

Esto no es probable que ocurra así en todos los casos pero la democracia y

la participación ciudadana son herramientas para encontrar los medios que

nos permitan vivir dentro de los límites que nos marca el mundo físico a la

vez que se satisfacen aspiraciones y necesidades humanas de forma justa y

sostenible desde el punto de vista social. Los principios de la toma de

decisiones son:

- Democracia: ésta puede concebirse desde el voto cada cuatro años

hasta la participación activa de la comunidad en la toma de decisiones. Pero

hay un principio subyacente de que la comunidad tiene cierto control en la

forma de invertir el dinero del contribuyente para fines comunitarios.

Competencias y cuantías son muy variables pero el principio ético debería


ser el mismo: se debe reconocer la voluntad popular y actuar en

consecuencia. La función del gobierno local es servir a la comunidad por la

que ha sido elegido, no adoptar un papel pseudopaternalista basado en su

supuesta experiencia.

- Subsidiariedad: este principio alude a la necesidad de una jerarquía

en la toma de decisiones. Así, las decisiones que sólo afecten a lo local

deberían ser tomadas a este nivel mientras que las que afecten a una escala

mayor deben ser tomadas en su nivel correspondiente.

- Responsabilidad: para el proceso de planificación ambiental deben

definirse desde el principio las competencias relativas a la toma de

decisiones. Estas son responsabilidad del ayuntamiento y el Foro de Medio

ambiente será sólo asesor. De esta forma los documentos sobre este tema

que se elaboren, a no ser que se aprueben por el consistorio, tendrán

escaso valor para la comunidad y serán de difícil ejecución.

- Transparencia: aunque la toma de decisiones cumpla con todos los

requisitos democráticos enumerados con anterioridad, si se hace en secreto

o no vincula a todos los miembros de la comunidad, no se considerará

democrática y la ciudadanía en general recelará. En Alemania, por ejemplo,

el plan de desarrollo local es aprobado por el ayuntamiento y se considera

vinculante, por lo que las propuestas que no lo cumplan no pueden ser

aprobadas sin alterarlo. El proceso de toma decisiones debería ser

transparente, explícito y público. Las decisiones pueden entrar en conflicto

con algunos aspectos de la política adoptada, por lo que las razones para

abandonar dicha política deben justificarse claramente.

- Participación ciudadana: es difícil motivar a las personas a participar

en la toma de decisiones en relación a cuestiones que afectan a sus vidas.

Sobre todo cuando éstas han sido tomadas durante mucho tiempo por otros

sin posibilidad de ejercer ninguna influencia. Demostrar a las personas que

esto es posible es un proceso largo. Para la gestión ambiental la

participación ciudadana es clave. Hay que luchar contra la desmotivación

demostrando al ciudadano que su participación y su elección de opciones es

tomada en cuenta y aplicada. Pero para ello es preciso ayudar y posibilitar

que las personas puedan elegir con conocimiento de causa. Esta es la única


forma de que se elijan opciones respetuosas con el medio ambiente y no

que prevalezcan las conveniencias.

3) Diagnóstico: Identificación y priorización de problemas

A este respecto Roberto Bermejo y Alvaro Nebreda (1998: 8-9)

exponen que el primer análisis realizado por el Foro no puede ser más que

somero, aunque constituye un paso necesario, pero insuficiente, porque la

transformación de la realidad requiere un conocimiento lo más exhaustivo

posible de la misma. Pero esta información es valorada en función de la

visión subjetiva de cada miembro. La valoración de la situación es el

resultado, por tanto, del conocimiento de datos objetivos (por ejemplo, por

medio de una auditoría ambiental se sabe que incumplen normas de calidad

ambiental o que los consumos de recursos y energía son superiores a los de

otras poblaciones semejantes) y de una apreciación subjetiva, que viene

determinada por el grado de sensibilidad de las personas involucradas.

La elaboración de este documento que hemos llamado diagnóstico, es

un informe sobre la situación del medio ambiente local y tiene la vocación de

constituirse en la base para el futuro control del mismo. La exploración de

los problemas se abordará teniendo en cuenta la percepción de la

comunidad sobre los problemas que considera como propios y a través de

un análisis objetivo que pretende completar el panorama subjetivo anterior,

ya que éste normalmente dejará de lado muchos problemas que pasan

desapercibidos. Además el análisis objetivo del diagnóstico tiene como

misión conocer la magnitud de los problemas para así poder priorizar y

ponderar los mismos. También debe tener en cuenta la dimensión

temporal de cada problema que podría ser pasada por alto desde la

percepción ciudadana, es decir, se deben tener en cuenta las tendencias

futuras (por ejemplo desde un análisis objetivo puede detectar el aumento

en el número de vehículos o en la ocupación de terreno urbanizable, etc.).

Otro aspecto de relevante importancia es el conocimiento de las causas

primeras, y no las más inmediatas, de los aspectos con trascendencia

ambiental.

Por último es muy importante que una vez detectados los problemas

estos deben ser medidos y cuantificados de la forma más precisa posible,


para ello es indispensable el uso de indicadores.

Los indicadores ambientales han adquirido relevancia en los últimos

años porque cubren la necesidad de dar imágenes sintéticas del problema

ambiental que faciliten la formación de opinión a la hora de tomar decisiones,

públicas o privadas. Siguiendo el estudio realizado para el Ministerio de

Medio Ambiente Indicadores Ambientales. Una propuesta para España

presentamos los siguientes aspectos y características de los indicadores:

Características del indicador ambiental:

- El indicador debe permitir una lectura sucinta, comprensible y

científicamente válida de los fenómenos ambientales en cuestión.

- De lo anterior se desprende que el parámetro –que por el hecho de ser

indicador describe un campo de información- constituye una síntesis,

permite derivar un conocimiento sobre el conjunto, más allá de lo que el

propio parámetro dice.

- Los indicadores deben responder a las cuestiones ambientales que

interesan en la toma de decisiones y en la información pública en

general, dando prioridad, por tanto, a una aproximación antrópica en el

diseño de los mismos, más que una estrictamente ecosistémica.

- Como corolario de lo anterior se desprende que no existe un modelo

único de sistema de indicadores, pues este está determinado por el uso a

que está destinado el sistema, no por su contenido.

Un indicador ambiental es, por tanto, una variable que ha sido

socialmente dotada de un significado añadido al derivado de la propia

configuración científica, con el fin de reflejar de forma sintética una

preocupación social con respecto al medio ambiente e insertarla

coherentemente en el proceso de toma de decisiones.

La fusión de diversas variables (cada una de las cuales sería un

indicador) en una sola expresión numérica es lo que llamamos índice. (su

carácter social es aún más acentuado dada la aleatoriedad que rodea todo el

proceso de ponderación, ya que el índice al conjugar diversa unidades de

medida debe ponderar). Sin embargo, es a la vez un instrumento más

sintético y de mayor eficacia en la toma de decisiones.


Sistema de indicadores

Está vertebrado por cinco aspectos:

1) Objetivos sociopolíticos, que requieren un definición explícita. Aunque el

objetivo final sea por ejemplo la sostenibilidad, hay que descender más

para explicitar a qué ámbitos nos referimos (ejemplo: -la integridad de los

ecosistemas – la salud humana y el bienestar – la sostenibilidad en la

explotación de los recursos naturales) para ir a su vez desagregándolos.

2) Organización analítica de indicadores, por áreas o temas ambientales.

De entre los ejemplos nos afecta especialmente el denominado marco

causal, que parte del supuesto de que la actividad humana ejerce una

presión sobre el medio, que éste registra cambios y que a su vez la

sociedad responde para mantener los equilibrios ecológicos que le

parecen adecuados Para cada una de estas tres fases se desarrollan

indicadores de presión, estado y respuesta respectivamente.

3) Criterios de selección de los indicadores. Juegan un doble papel:

a) filtro de paso para una gran información

b) dotar al sistema de seguridad en la calidad estadística.

Los criterios son:

- Validez científica

- Representatividad

- Sensibilidad a cambios

- Fiabilidad de los datos

- Relevancia

- Comprensible

- Predictivo

- Metas

- Comparable

- Cobertura geográfica

- Coste-eficacia

4) Procedimiento para la elaboración del sistema de indicadores. Se

recomienda seguir los siguientes pasos en la elaboración):


a. Definición de objetivos y metas del sistema de indicadores: se trata de

un proceso interdisciplinar, interinstitucional y abierto a la sociedad

b. Estructura analítica del sistema y selección de temas: ver punto 2

c. Investigación y desarrollo: Una vez fijado el núcleo de los temas, se

buscan las relaciones causales (con expertos, bibliográficamente) y

se genera un modelo causal simple del tipo presión-estado-respuesta

para buscar a partir de ahí la disponibilidad de información sobre el

tema

d. Propuesta de indicadores

e. Desarrollo de un conjunto de indicadores y revisión pública

f. Revisión final y producción

El sistema de indicadores, por sus características que le son propias,

sólo tendrá éxito en la medida en que pase por el adecuado proceso de

valoración sociopolítica e institucional. Es decir, únicamente será

eficaz en la medida en que los usuarios finales del mismo lo validen en

cada uno de los momentos en los que la decisión tiene un carácter

eminentemente social.

Este informe deberá ser actualizado periódicamente.

Una consecuencia fundamental de la identificación de problemas

(bien por métodos subjetivos u objetivos) es la necesidad de jerarquización

de los mismos para poder priorizar. Salvo que exista un grave problema

evidente, la priorización será una parte muy dificultosa del proceso. Los

problemas podrían ser clasificados según los siguientes aspectos:

a) grado de superación de los estándares permitidos; el problema es

que hay muchos indicadores que carecen de estándar.

b) costes de reparación de daños ambientales; a menos que se

disponga de un nuevo sistema de contabilidad que incluya los costes

futuros, se incitará al traspaso de los problemas a generaciones

futuras.

c) costes sanitarios; este aspecto se refiere a la priorización de

problemas de efectos menores inmediatos pero graves a largo plazo.


Otra posibilidad es clasificar los problemas por un análisis

comparativo de riesgos (sobre la salud, la ecología y la calidad de vida).

Junto con el diagnóstico del estado del medio ambiente local sería

muy útil que se combinase con una auditoría de las actividades internas

del gobierno municipal. Esta iniciativa muestra públicamente cuál es la

actitud del gobierno local en materia ambiental antes de que empiece a

convencer a otros para que modifiquen sus prácticas habituales.

4) Programación de objetivos y acciones

Una vez conocidas las prioridades de los problemas detectados se

pueden seleccionar los objetivos correspondientes y elaborar una lista de

actuaciones para alcanzarlos. De esta labor debe encargarse tanto la

autoridad local como el Foro de Medio Ambiente. en esta etapa también

sería necesario hacer participar a los funcionarios de la administración

implicados en la aplicación de medidas (si es que no están ya incluidos en el

Foro). De esta forma los objetivos se adecuarán mejor en el terreno jurídico

y práctico. Según nos indican los autores antes referidos, la participación no

debe quedar circunscrita solamente al Foro, sino que antes de que el

consistorio apruebe una medida determinada, ésta sea sometida a un

debate público lo más amplio posible.

Todas las opciones enumeradas tendrían que analizarse según su

impacto ambiental para conocer la efectividad de la acción para alcanzar el

objetivo concreto y para evaluar los posibles impactos ambientales

imprevistos. También hay que tomar en consideración la efectividad en

función del coste puesto que es preferible una solución efectiva y de bajo

coste desestimando las opciones más costosas y con menos posibilidades

de éxito. Igualmente la trascendencia social es un factor determinante en

cuanto a las opciones propuestas debiéndose considerar factores como la

equidad de una acción, identificación de beneficiados y perjudicados.

En resumen, los objetivos específicos deben cumplir estos cuatro

requisitos: alcanzables; específicos y mensurables; ubicados en el

tiempo y secundados por la ciudadanía. Deben ser aprobados por el


consistorio ya que en la mayoría de los casos las opciones tendrán alguna

naturaleza política y comprometen al gobierno local en la actuación.

Para alcanzar cada uno de los objetivos es necesario elaborar

programas de acción. Estos programas se compondrán de proyectos

concretos y diversos instrumentos como pueden ser reglamentaciones,

incentivos económicos, de comunicación o de información. En la elaboración

de los programas habrá que vigilar diversas cuestiones:

a) Compatibilidad mutua entre programas, ya que podría darse el

caso que dos programas se solapen, lo que podría dar lugar, por

ejemplo, a fundirlos en uno sólo.

b) Evaluación de impacto ambiental, ya que el efecto global de las

diferentes partes del programa puede ser más que la suma de las

partes.

c) Compatibilidad con la filosofía y con otros objetivos. En la

elaboración de los programas de acción concretos puede darse el

caso de que nos alejemos en mayor o menor medida de la filosofía

aprobada al inicio de la Agenda 21 Local. Además podría también

ocurrir que la acción para conseguir un objetivo perjudique la

consecución de otro.

d) Indicadores. Su utilización es indispensable ya que nos permite la

medición tanto de la aplicación como del éxito o el fracaso de la ación

en cuestión.

Estos programas de acción, una vez debatidos por el Foro, deben ser

aprobados por el ayuntamiento como borrador, de forma que sean

publicados en esta fase para que puedan ser objeto de debate ciudadano

antes de la aprobación definitiva que ya es vinculante. Si no se realizara este

paso el programa o plan aprobado corre el riesgo de ser percibido como otra

planificación impuesta desde el gobierno. Hay varios métodos para incluir las

opiniones y comentarios expresados. Podría ser necesario contar con una

persona informada que tome notas de estas cuestiones. Así podrá agrupar

comentarios semejantes, descartar si son fruto de malentendidos (cuestión


esta compleja de discernir) o de intereses particulares. A ello hay que sumar

la posibilidad de audiencia abierta a los ciudadanos antes de la aprobación

oficial de un plan. No obstante no es un proceso definitivo y se realizarán

cuantos ajustes posteriores sean necesarios a la luz de los resultados.

5) Ejecución de acciones

La primera tarea es la de identificar a los funcionarios responsables

de cada programa. Esto puede estar claro en algunos programas

claramente sectoriales, pero en otros puede ser más complicado, por

ejemplo porque el programa en cuestión carezca de un funcionario

responsable expreso, para lo cual quizá haya que designarlo. En otros casos

puede ser que la responsabilidad recaiga sobre alguna organización externa

al ayuntamiento, el cual tendrá por función coordinar, y seguirá siendo

responsable de informar del éxito o fracaso de las actuaciones

Para una mayor agilización de la aplicación de los programas sería

pertinente asignar los presupuestos a un funcionario responsable y, si la

cuantía es muy importante, asignar un funcionario experto en finanzas junto

con comprobaciones y balances.

Dados los pasos anteriores corresponde a los funcionarios aplicar los

programas. Aquí la planificación cuidadosa y detallada es crucial. Sirva de

ejemplo el caso del municipio alemán Sankt Leon Rot (premio del Instituto

Alemán de Planificación Urbana al mejor informe local de medio ambiente),

cuyo alcalde destacó estos resultados y lecciones aprendidas tras la

actividad:

* un confuso mare magnum de problemas reales y sospechados.

* diferentes planteamientos de los expertos sobre ciertos asuntos.

* situaciones y problemas poco claros.

* incertidumbre sobre los costes.

* exceso de programas, ni política ni financieramente seguros.

* dificultad a la hora de concretar en acciones específicas los debates

locales, que con frecuencia fueron demasiado emocionales e

idealistas.


Este caso nos ilustra cómo una planificación que no cuenta con

problemáticas reales de partida, puede llevar al no cumplimiento de los

objetivos propuestos y planificar de forma un tanto idealista y poco práctica.

Durante la ejecución de los programas es vital el seguimiento del

funcionamiento de estos por dos razones: para garantizar que están

teniendo el efecto deseado y para comprobar que no existen efectos

secundarios o colaterales perjudiciales. Este seguimiento comprobará en

primer lugar el cumplimiento de lo programado, para ello existen los

indicadores elegidos en cada programa (en algunos casos la información

que ofrecen los indicadores sólo cambiará al final de un programa, en este

caso sólo se podrá controlar la buena marcha del proceso). Por otro lado,

habrá que estar muy atento a impactos ambientales imprevistos. Esto es

posible siempre que exista una buena comunicación entre todos los

participantes involucrados en el proceso. Es una tarea permanente del foro

poner en contacto todas las personas para recabar toda la información

posible.

Cuando durante las anteriores comprobaciones se vea que no se

están alcanzando los objetivos esperados se hace necesario introducir

modificaciones. Puede darse el caso de que existan problemas que no

requieran modificaciones en el programa, por ejemplo que el personal no

comprenda los requisitos, el contenido de las nuevas tareas o que no haya

suficientes recursos humanos. La sobrecarga de tareas puede generar

malestar y poca disposición a trabajar con lo cual se acumularán los retrasos

y se incumplirán los calendarios. La reorganización de los recursos humanos

y la formación sobre los contenidos de los planes evitaría estas situaciones.

También puede darse el caso de que la aplicación se realice pero no

se produzcan los efectos deseado. En este caso se hace necesario buscar

las razones, que pueden ser muy graves, como por ejemplo haber errado en

la causa o haber calculado mal la efectividad de la acción. en este caso se

presentan tres opciones:

* abandonar la acción completamente y buscar otras opciones.

* revisarla y proseguir.

* o llevarla a cabo pero identificando además una nueva acción.


6) Evaluación y retroalimentación

Al final de la aplicación de un programa se debe producir la

verificación de los indicadores asociados a él para evaluar la efectividad de

éste. Además de esta evaluación interna del programa hay que tener en

cuenta las variaciones que se pueden haber producido en el sistema general

de indicadores locales de forma que podamos observar si ha habido

relaciones inesperadas o efectos no calculados. Si los resultados de la

comprobación específica del programa indican que no se han alcanzado los

objetivos habrá que identificar las razones. Los resultados de todo esto

deben hacerse públicos para fomentar el debate y la crítica. Sólo así la

ciudadanía podrá ver cómo evoluciona el proceso.

Los resultados de la evaluación pueden ser utilizados en la revisión

del Plan de Acción introduciendo las informaciones en los niveles que

corresponda. De hecho, este proceso de retroalimentación, puede afectar a

cualquier etapa del proceso de Agenda 21 Local incluso la visión y la

filosofía. Así, la experiencia adquirida se plasmará en el inicio de un nuevo

Plan de Acción con sus objetivos específicos y programas. De este modo

todo el proceso se convierte en una espiral y no en un círculo, ya que en

cada vuelta se debe producir un progreso hacia el objetivo último que es la

comunidad sostenible. Incluso si jamás se alcanza el objetivo último, la

comunidad al menos estará reduciendo su impacto ambiental tanto local

como globalmente.


II.2. IMPLICACIÓN ADMINISTRATIVA YREORGANIZACIÓN NECESARIA PARA LA PUESTAEN MARCHA DE UNA AGENDA 21 LOCAL

En un proceso de Agenda 21 Local el papel de la administración local

es crucial y mucho más en el ámbito mediterráneo donde las formas de

participación ciudadana están poco vinculadas y desarrolladas en relación a

las decisiones políticas. La administración local tiene los medios tanto

técnicos como presupuestarios y decisorios para poder emprender planes de

acción en materia ambiental. Esto hace que para la puesta en marcha de la

Agenda 21 Local sea preciso que exista una auténtica determinación por

parte de ésta, asumiendo tanto los conceptos como los principios, filosofía y

métodos necesarios para llevarla a efecto. Esto significa que es necesario

una reorganización interna de la Administración para afrontar una Agenda 21

Local.

La administración local se ve afectada en dos sentidos por una

Agenda 21. Por un lado, el concepto de desarrollo sostenible implica una

cierta visión de la organización administrativa y una reafirmación del servicio

público, supone una administración eficiente y cercana al ciudadano. Por

otro lado, la puesta en funcionamiento de un concepto complejo y

transversal como el de desarrollo sostenible pasa necesariamente por la

organización de esta visión de conjunto a los niveles estructurales de las

administración. El desarrollo sostenible viene así a reforzar la exigencia de la

modernización de la administración que se focaliza sobre cuatro puntos:

democracia (transparencia de las decisiones), motivación de los agentes,

eficacia y competitividad.

El actual esquema de la administración presenta cada vez más

disfunciones que afectan tanto a su propio funcionamiento como a la imagen

de ésta ante la ciudadanía. El Informe de Ciudades Europeas Sostenibles

señala algunos de los fallos en lo que denomina la gestión convencional. De

forma genérica, y desde la “racionalidad ecológica” de las ciencias políticas

(por ejemplo Dryzek, 1987) se argumenta que las estructuras burocráticas

jerárquicas tradicionales son intrínsecamente inadecuadas para enfrentarse

a la complejidad y a la velocidad de desarrollo de los temas de sostenibilidad

y medio ambiente, proponiendo un nuevo sistema de gestión.


Paradójicamente, cuatro de los métodos de gestión mejor

considerados (y aplicados por autoridades urbanas con gran eficacia) han

tendido a hacer más difícil la comprensión y la resolución de los problemas

con raíces en la complejidad de los sistemas. Estos cuatro métodos son la

especialización sectorial de individuos y especialización sectorial de las

organizaciones, la medición cuantificada del rendimiento y la aplicación de

mecanismos del mercado:

- Fallo 1: Especialización sectorial de los individuos. Cuanto más

sectorial, compartimentada y especializada se hace la política y su

aplicación, más difícil resulta para un individuo tener una visión

completa. El siguiente es un ejemplo de lo que puede suceder con un

problema muy común a las ciudades europeas, el de la movilidad y el

transporte:

• que en el transporte, los planificadores sólo vean el aumento

del tráfico de automóviles y tomen la medida de construir más

carreteras, sin darse cuenta de que así agravan el problema.

• que en urbanismo, los responsables de la ordenación del

territorio perciban únicamente la demanda de zonas verdes y,

en el mejor de los casos, podrán amortiguar o retrasar el

proceso y, en el peor, fomentarlo para resolver los problemas

de acceso al centro de las ciudades.

• que los responsables del desarrollo económico local observen

que los potenciales inversores prefieren acceder por carretera,

defendiendo así una extensión de la red vial y oponiéndose a

cualquier restricción en la planificación sin que se paren a

pensar, por ejemplo, la pérdida de atractivo de la ciudad para el

futuro.

• que los profesionales de la salud urbana vean sólo un

problema de contaminación atmosférica dirigiendo las

soluciones a medidas correctoras.

• que los proveedores de servicios sociales no vean más que el

problema de los habitantes del centro urbano que no tienen

automóvil e intentarán solucionarlo organizando líneas de

autobuses, turnos de transporte de automóviles privados o


cualquier otra solución para llevar las personas no motorizadas

a los comercios situados a las afueras de la ciudad

aumentando la demanda de urbanización accesible en

automóvil.

- Fallo 2: especialización sectorial de las organizaciones. La

especialización personal está ligada a la de las tareas y actividades

de las diferentes instituciones. Siguiendo con el ejemplo anterior es

probable que dentro de la administración local haya departamentos

dedicados a la infraestructura vial dedicados a la planificación del

espacio, al desarrollo económico o a servicios sociales y sanitarios.

Todos ellos de forma más o menos expresa competirán entre sí por

conseguir financiación, poder y prestigio; e intentarán demostrar que

deben resolver los problemas más urgentes y que sus métodos son

los más eficaces. Esta dinámica lleva a estas organizaciones a tener

un interés en que los problemas y las soluciones se plantean de

forma sectorial, mientras que los intentos por abordar los problemas

con perspectivas más amplias con búsqueda de soluciones a

diferentes niveles va en contra de los intereses profesionales de

muchos de los interesados. Los problemas intersectoriales pueden

provocar luchas interdepartamentales en lugar de conseguir la

colaboración. Sin embargo es un hecho que las “soluciones” que

interesan a un departamento particular, por ejemplo la construcción de

carreteras, pueden agravar los problemas en vez de contribuir a

solucionarlos.

- Fallo 3: cuantificación del rendimiento. En el pensamiento ortodoxo

lo que no se puede medir no se puede administrar, sin embargo los

índices de rendimiento pueden no estar relacionados o incluso

presentar una relación inversa con los objetivos de la sostenibilidad.

Siguiendo con el ejemplo de la movilidad y el transporte algunas

mediciones como km. de red vial, número de plazas de

estacionamiento, etc. pueden presentar índices de dificultad más que

de éxito. El problema radica en que el rendimiento ambiental plantea

problemas metodológicos específicos ya que es necesario conocer las

consecuencias ambientales de cada decisión desde el principio hasta

el fin, es decir un análisis de “ciclo de vida” debería constituir la base


de toda decisión. Este análisis no es posible hacerlo de forma

completa, fiable y objetiva ya que:

• hasta la más mínima actuación tiene “infinitas consecuencias”

ambientales.

• no existe base objetiva para comparar y compensar los

diferentes tipos de costes y beneficios ambientales.

- Fallo 4: aplicación de los mecanismos del mercado a los servicios

públicos y a la política. Los mercados funcionan mediante las señales

emitidas por los precios.

• Establecer objetivos de rendimiento financiero en los servicios

públicos puede impedir, como en otros muchos campos, que no

se tengan en cuenta ciertas prestaciones que estos deben

cumplir y que son difícilmente cuantificables así como evitar

impactos ambientales.

• La administración debe subsanar, cuando contrate servicios

privados empresariales, la visión a corto plazo de estos que,

insertos en una dinámica mundial de costes y beneficios a corto

plazo tienden a no tener en cuenta el futuro.

• El funcionamiento del mercado puede ocasionar resultados no

buscados por ninguno de sus agentes. Una serie de decisiones

racionales desde el punto de vista individual, por ejemplo viajar en

automóvil en lugar de utilizar el transporte público puede dar como

resultado que todo el mundo se encuentre en peor situación.

Investigaciones en los autobuses londinenses han demostrado que

tardarían menos que los automovilistas en desplazarse de un sitio a

otro si hubiera menos automóviles, pero se trata de un círculo vicioso

y ningún individuo puede alterar la dinámica acumulativa de ahí que

siga siendo racional individualmente utilizar el automóvil y el

comportamiento altruista simplemente perjudica al individuo.

La D.G. XI de la Comisión Europea recomienda los siguientes

aspectos a tener en cuenta. La administración local debe sostener el

proceso de planificación de la Agenda 21 Local, concertando

responsabilidades con el Foro de Medio Ambiente, aunque conservando el

papel dirigente. Se precisa transparencia en la preparación interna del

proceso. La administración debe reflejar en sus estructuras de trabajo una


aproximación transectorial, entendiendo siempre que para ello se hacen

precisas una serie de etapas que permitan franquear las dificultades y así

poder suscitar la motivación necesaria y crear estructuras de trabajo

adecuado. La cooperación transectorial y la toma de decisiones sólo son

posibles cuando la administración adapta sus estructuras.

También la Comisión Europea recomienda la creación de una Oficina

de Agenda 21 Local con la misión de coordinar en el seno de la

administración las decisiones importantes y facilitar la cooperación con

actores externos. Se plantean diferentes opciones para organizar la

coordinación, que presentan ventajas e inconvenientes dependiendo de las

estructuras locales, los individuos y las circunstancias:

- Opción A: la coordinación se realiza en una oficina central (existente o

creada). Esta oficina tiene ciertos poderes que le permiten controlar los

servicios. La ventaja es que, si se combina equilibradamente formación y

sensibilización, puede resultar efectiva para la realización de la Agenda 21.

La desventaja es que este tipo de dirección puede amenazar la orientación

hacia el consenso.

- Opción B: la oficina se crea al mismo nivel que los servicios (combinación

posible con la opción D). La ventaja es que así se orienta más el proceso

hacia la cooperación mientras que la desventaja es que se depende de que

exista una cooperación activa y voluntaria de servicios, no habiendo muchas

posibilidades para imponer mecanismos de cooperación pudiéndose dar la

situación de una lucha de poderes.

- Opción C: la coordinación se lleva a cabo en el seno de uno de los

servicios, a menudo en el de medio ambiente (una combinación es posible

con la opción D puede ser positiva). La ventaja es que es probablemente la

opción más rentable y más fácil de obtener una oficina de coordinación. Por

contra se convierte en un impacto sobre las estructuras existentes y el

trabajo cotidiano y puede engendrar conflicto entre éstas.

- Opción D: es una mesa redonda de coordinación de todos los servicios.

Ella depende de una fuerte voluntad de los servicios para acelerar los

procesos y repartir sus propias competencias con otros (combinación posible


con las opciones B y C). La ventaja está más próxima al funcionamiento del

Foro, siempre que sea constructiva. Por contra los problemas sobrevienen

cuando se asiste a conflictos o luchas de poder. Además la coordinación con

los actores externos puede ser más delicada al no existir una oficina de

coordinación.


Cuadro 2. Opciones para coordinar un proceso “agenda 21 local”

Fuente: L’ Administration communales et l’Agenda 21 Local. Rôle externe et organisationinterne de l’Administration pour l’elaboration d’un Agenda 21 Local (Comisión Europea, D.G.XI)

Oficina de

coordianción

Servicio1

Servicio2

Servicio3

Servicio4

Oficina de

coordinación

Oficinadecoord.

Mesa redonda sobre eltema de la coordinación(reuniones regulares)

A

D

C

B


Este tema fue el núcleo central de la Segunda Conferencia Europea

de Pueblos y Ciudades Sostenibles, elaborando la Carta de Lisboa, suscrita

por más de 1.000 autoridades locales y regionales de Europa, celebrada en

Lisboa en octubre de 1996.

Los conceptos básicos que debe asumir la administración del

municipio de Granada son:

* Determinación: es preciso que el consistorio encabezados por el alcalde asuma el

proceso de Agenda 21 Local. No basta con que algún o algunos funcionarios o

responsables políticos estén dispuestos a llevar a cabo dicho proceso, puesto que esto

haría difícil su puesta en marcha de forma efectiva. Una Agenda 21 Local no tienen por

finalidad la consecución de intereses particulares, políticos o de otro tipo, sino que su

voluntad es la búsqueda del mayor consenso ciudadano posible para la búsqueda de

soluciones ambientales.

* Dinamización: para ello la autoridad local debe abandonar su actitud soberana para pasar

adoptan la función de dinamizadora. Esto significa dar el impulso al proceso donde otros

actores no lo han hecho, dedicar medios, fondos y encontrar un mediador profesional y

ejercer su liderato sin dominar el proceso.

* Convicción: sólo desde la convicción de las diversas áreas, técnicos y políticos de la

administración local se podrá llevar adelante todo el proceso y lograr un verdadero

compromiso con el mismo. Es necesario, además, redes internas transversales, con cargos

escogidos y funcionarios de todos los departamentos para trabajar los objetivos. Es preciso,

igualmente, contar con el soporte de todos los cargos políticos en lo referido a la

sostenibilidad.

* Cooperación: ésta debe ser llevada a cabo por todos los actores de la comunidad. Estos

deben organizarse a través de sus compromisarios en un Foro u organismo semejante para

llevar adelante la Agenda 21 Local. Se crearán asociaciones y/o grupos de trabajo con

objetivos claro. Esta coordinación es necesaria no sólo con los agentes externos a la

administración así como los ciudadanos sino también entre las distintas áreas de trabajo y

sus responsables del ayuntamiento. La cooperación precisa partir de la base de que

cualquier área puede tener importancia a la hora de establecer planes y de llevarlos a cabo.

Por ejemplo, a la hora de establecer planificación sobre temas urbanísticos, se ha de

aceptar que no sólo esta área tiene la responsabilidad de realizar aportaciones, puesto que

es necesaria la visión y perspectiva de cualquier área que tenga aportaciones al respecto.

Sin la cooperación entre grupos políticos, funcionarios, técnicos y participación ciudadana

es imposible la transversalidad antes referida.

* Ejemplaridad: la mejor forma de proponer y exigir cambios en los comportamientos

ambientales del conjunto de la ciudadanía es mostrar desde la administración pública que


ella misma lo contempla para sus propias acciones. Para ello es preciso llevar a cabo

auditorías sociales, económicas y ecológicas del municipio, informando de los resultados a

toda la ciudad. La comunidad no debe exportar los problemas hacia comunidades vecinas

ni a generaciones futuras identificando todas las opciones que permitan a la comunidad

detener o reducir la exportación de los problemas.

* Sistematización: es necesario llevar a cabo una sistemática planificación de las acciones

para poder pasar del análisis a la acción. La Agenda 21 Local es un proceso de

participación que requiere un procedimiento sistemático paso a paso: En primer lugar un

Foro que discuta filosofía y visión que el gobierno local adoptará tras consultar a la

ciudadanía. Identificación de problemas: causas y efectos; proposición de objetivos y

priorización de problemas teniendo en cuenta la evaluación del impacto; indicar las

opciones de acción; creación de programas que se agrupan en un plan de acción;

implementación del plan, seguimiento del proceso, evaluación de los resultados y

retroalimentación. En definitiva, se trata de seguir la metodología de la Guía Europea para

la Planificación de las Agendas 21 Locales propuesta por el ICLEI.

* Integración: necesidad de concebir el desarrollo medioambiental con el desarrollo social y

económico con el fin último de mejorar la salud y la calidad de vida de los ciudadanos. La

estabilidad y la equidad social deben basarse en una economía sostenible. En la

planificación de este desarrollo sostenible debe buscarse la integración de los aspectos

medioambientales y los sociales y económicos requiriéndose por tanto una aproximación

transectorial en la planificación y la implementación. Introducir el procedimiento de

evaluación de impacto de la sostenibilidad en las negociaciones para autorizar nuevas

empresas y fábricas, animando a la aplicación de la gestión medioambiental y a los

sistemas de auditoría (EMAS) por parte de las empresas locales.

* Adecuación: significa utilizar las herramientas más avanzadas para la gestión de la

sostenibilidad. Se trata de aplicar una amplia gama de métodos y herramientas para la

gestión medioambiental, económica, social y sanitaria. Utilizar indicadores de sostenibilidad

para describir el estado actual y medir su evolución. Utilizar los EMAS, el Presupuesto

Medioambiental y otros métodos de equilibrios ecológico, así como los métodos de

evaluación de impacto medioambiental estratégicos y extenderlos para evaluar impactos

sociales.

* Educación: la concienciación y la educación no debe ser sólo de cara a la ciudadanía

sino que debe ir también dirigida a políticos y funcionarios del gobierno local que pueden

tener las mismas carencias que el conjunto de la sociedad respecto a la sostenibilidad. Pero

además es necesario una instrucción profesionalizada para que los funcionarios conozcan

las opciones de acción, las buenas prácticas los métodos y las herramientas de gestión.

* Coordinación: este atributo es complementario del antes citado de cooperación. Para que

ésta sea efectiva debe desarrollarse bajo una completa coordinación de los esfuerzos. Se

requiere alianzas entre autoridades públicas, asociaciones, ONGs, redes y campañas. Así


mismo es preciso asociarse con municipios circundantes para resolver problemas y

desequilibrios sin límites en lo municipal. La coordinación debe extenderse a los niveles

gubernamentales inmediatamente superiores e inferiores en todas y cada una de las

iniciativas y programas que propongamos. Hay que estar dispuesto a aprovechar la

experiencia de otras redes, campañas e iniciativas de otras Agendas 21 Locales. Sin

coordinación, no se maximizan los esfuerzos ni el dinero público adecuadamente, puesto

que si dos áreas del ayuntamiento trabajan en cuestiones semejantes o, si una de ellas

obvia las de otra área estamos dilapidando activos de una comunidad.

* Globalización: es preciso responsabilizarse de los impactos negativos en el medio

ambiente global y cooperar con las autoridades locales de los países desfavorecidos por el

subdesarrollo. Así se deben construir alianzas Norte/Sur y Este/Oeste para el desarrollo

sostenible, ya que las ciudades y pueblos no son islas al margen del contexto global.

* Concertación: debemos avanzar de forma concertada con la campaña de pueblos y

ciudades europeos sostenibles. Una vez tomada la determinación de la puesta en marcha

del proceso de la Agenda 21 Local debemos recordar la coherencia de lo que se ha firmado

y favorecer, desde la administración local, soporte práctico, guía e información a todas las

entidades comprometidas en la materialización de la Agenda 21 Local para el municipio de

Granada.

En este sentido es clarificador atender a algunos de los problemas

que surgen en la aplicación de la Agenda 21 Local, para lo cual citamos la

siguiente reflexión en torno al caso de Barcelona, que convendría tener en

cuenta a la hora de poner en marcha la A21L en nuestro municipio. A este

respecto Josep Puig i Boix, Regidor de Ciutat Sostenible entre 1995 y 1999,

del Ayuntamiento de Barcelona, escribe::Las barreras que se detectaron

durante el preceso se podrían agrupar en dos bloques: por un lado, aquellas

que se producen en el seno de gobierno municipal y, por otro, aquellas que

tienen que ver con las relaciones entre el gobierno y la sociedad. Entre las

primeras cabe destacar: el desconocimiento del contenido de la Agenda 21

aprobada en Río de Janeiro, la tendencia dominante a vaciar de contenido el

concepto de sostenibilidad, las inercias frente a las nuevas situaciones de

crisis ecológicas y sociales, la tendencia a adoptar declaraciones y

contradecirlas en la práctica diaria, la tendencia de las fuerzas políticas

mayoritarias a imponer sus propuestas en vez de acordarlas y las

dificultades a la hora de alcanzar consensos a partir de las diferentes

propuestas. Entre las segundas se incluyen: hablar de participación y no

facilitarla en la práctica, tendencia a querer hacerlo todo desde las

instituciones, establecimiento de consejos dirigidos y encorsetados de


participación ciudadana, y temor a que las organizaciones sociales actúen

con independencia. Es evidente que la participación de ciudadanos

depende, entre otros factores, de su disponibilidad de tiempo, y que la

participación de un técnico municipal (cuyo tiempo dedicado recibe una

remuneración) y la de un ciudadano (su participación es una aportación

voluntaria) se sitúa a niveles distintos (Puig i Boix, Josep, 2000).


II.3. ALGUNOS EJEMPLOS DE EXPERIENCIAS DE

AGENDAS 21 LOCALES

En el capítulo primero, así como en los anteriores apartados de este

mismo capítulo, hemos hecho referencia a las reflexiones, aspectos teóricos

así como a la presentación de programas, planes y metodologías necesarios

para impulsar, coordinar y proponer el desarrollo de la sostenibilidad. En

este apartado presentamos algunas experiencias que nos demuestran que la

práctica de estas cuestiones son posibles y parte ya del presente de muchas

ciudades y de muchos ámbitos geográficos.

II.3.1. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

El proyecto de la Dirección General XII de la Unión Europea

denominado Sustainable Communities in Europe: A Cross National

Assessment of the Implementatiton of Agenda 21 at the local level of

Governance dirigido por el profesor Lafferty de la Universidad de Oslo sirve

de base a Maria Francesca Gomila para ofrecer un análisis comparado de la

Agenda 21 Local (A21L) en Europa. Los paises analizados son: Irlanda,

Reino Unido, Suecia, Finlandia, Noruega, Dinamarca, Holanda, Alemania,

Austria e Italia.

El análisis de las A21L europeas parte de la hipótesis de que cuanto

mayor es la autonomía del gobierno local y la tradición de la política

ambiental, mayor es la probablidad de desarrollo de una A21L. Así en primer

lugar se han clasificado los paises según el grado de centralismo,

encontrándose que los paises nórdicos tienen unos niveles de gobierno más

próximos al ciudadano, gozan de una tradición de amplia autonomía local y

recientemente se ha reestructurado disminuyendo el número de unidades

con el objetivo de aumentar la capacidad de gestión (junto a este grupo se

sitúa Alemania aunque últimamente los municipios han perdido control

financiero. En situación intermedia están los municipios holandeses donde

ya aparecen límites constitucionales y financieros a la autonomía. Por último

se encuentran los paises donde la autonomía local es mucho menor y que

son Austria, Reino Unido, Irlanda e Italia. Si analizamos por el contrario la


política ambiental, podemos observar los siguientes datos:


Tabla 1. Tradición de política ambiental (anterior a 1992)

Origen Plannacional

medioambiente

Sostenibilidad (temapolítico)

Desarrollopolítica

ambientemunicipal

Recursoseconómicos

desde elgobiernonacional

Municipios yentidadesimplicados

Grado deimplicación del

sectorempresarial

Características de la A21L

Suecia Finales 70 * Sí Alto Sí 100% municipios (288) Medio: natural Step Promotor político.Participación: 2/3 municipiosForos permanentes

Noruega Finales 60principios 70

Sí, 1988 Sí Alto Sí 60-70% municipios Medio

Finlandia Finales 60 * Sí Alto No 68% de la población(158 de 452)

Pioneros: grandes ciudadesDiferentes tipos de iniciativas llevadas a cabopor: técnicos municpalesciudadanos y ONGsasociaciones y municipioscontactos internacionales

Dinamarca Finales 60 Sí, 1988 Sí Alto Sí 190 de 279 Baja Activismo pragmático.Campañas.Diáologo entre profesionales y ciudadanos

ReinoUnido

Principios 70 * Sí, nivel localy ONGs

Bajo No 40-60 de 471 Medio:organizaciones

socioeconómicas

Participación democrática y modernizaciónlocal.Compartimentalización

Irlanda Finales 80 No No Bajo No 22 (nº ICLEI) Medio Baja participación.En las pioneras: interés político.Ciudadanía activa.

Holanda Finales 60 Sí, 1988 Sí Alto Sí 150 de 600 Bajo Entusiasmo político.Cooperación intermunicipalParticipación

Alemania Finales 60 No Sí Medio No 25% de población Bajo Coordinadores integrados.Administración del medio ambiente

Austria Finales 60 No Sí Alto No Algunos Medio Pioneros: grandes ciudades.

Italia Finales 80 No No Bajo No 20-25 municipios 3provincias)

Medio Proceso botton-up. Iniciativas independientes.Ciudades grandes del norte.

Fuente: Maria Francesca Gomila, 2000


A continuación exponemos algunas experiencias de ciudades

europeas en el desarrollo de sus respectivas Agendas 21 Locales:

• Friburgo (Alemania):

Friburgo es una ciudad universitaria de 200.000 habitantes en el

sudoeste alemán. Su característica dominante son sus 29.000 estudiantes y

los más de 15.000 empleados universitarios, así como un sector servicios

muy fuerte. Debido a que muchos de estos estudiantes se quedan en la

ciudad tras los estudios el mercado inmobiliario se encuentra con una

demanda muy alta, con la consiguiente escasez de viviendas y

encarecimiento de rentas que ha llevado a muchos sectores sociales a tener

problemas de vivienda. En este contexto la ciudad aprobó un programa

denominado: Rieselfeld: una buena práctica ambiental mediante la

cooperación. Se trataba de planificar y establecer una nueva zona

residencial para más de 10.000 habitantes que sirviera para aliviar la

escasez de inmuebles desde una perspectiva ambiental.

Rieselfeld (en castellano “campo de regadera”) son 78 hectáreas que

habían constituido durante 100 años la zona de vertidos de aguas residuales

domésticas de Friburgo. Esto convirtió estos campos en humedales que

servían de hábitat a numerosas especies. Con la entrada en funcionamiento

de la planta de tratamiento de aguas residuales, Rieselfeld se convirtió en

zona de recreo algunos distritos residenciales de la comarca. Esto hizo que

la implantación de la nueva zona residencial fuera muy contestada

aprobándose por una votación ajustada.

La nueva urbanización nació con la idea de no repetir los errores de

los años 60 y 70 (edificios de muchos pisos que olvidan infraestructuras

adicionales, diversificación del tipo de vivienda y el comercio -entre otros

problemas-, en definitiva lo que hoy en día se considera un fracaso social,

económico y medioambiental). La nueva generación de urbanistas

municipales elaboró una lista de criterios para edificar urbanizaciones

ambiental y socioeconómicamente saludables:

a) alta densidad sin construir edificios de muchas plantas.

Actualmente no es necesario construir muchas plantas para alojar una


determinada cantidad e personas en el terreno. En Rieselfeld hay

edificios de cuatro plantas que alojan al mismo número de personas

que cuando se construían edificios de 20 pisos.

b) vivir y trabajar. El plan de desarrollo de Rieselfeld se diseñó para

distintos usos, evitándose crear un lugar sólo para vivir; de ahí que en

plan existieran supermercados, tiendas, oficinas, pequeños

comercios, escuelas y guarderías y otras facilidades.

c) demografía socialmente equilibrada. Para evitar la construcción de

un “gueto” de población de bajos ingresos y construir una colonia

mixta social y económicamente que representaba realmente a

Friburgo se subvencionó el 50% de las viviendas, mientras que la otra

mitad quedó sujeta al precio de mercado.

d) salubridad ambiental. Friburgo es conocido internacionalmente

como una ecociudad, con alto nivel de concienciación ambiental entre

la ciudadanía. Este proyecto se inició por la necesidad de viviendas

de la ciudad, ahora bien, fue la presión de los verdes en el municipio

la que consiguió dirigir el proyecto hacia consideraciones ambientales,

donde se incluyen:

- Estudio climático, elaborado por un equipo de ingenieros

semiprivado, donde se analiza la repercusión de los nuevos barrios en

el microclima de la ciudad. Esta información se usó para establecer

directrices y evitar efectos negativos.

- Estudio sobre la contaminación del suelo.

- Medidas para limitar la velocidad a 30 Km/h. dentro de la

urbanización, construcción de aceras y carriles de bicicletas y

conexiones con el sistema de tranvías de la ciudad. Todo ello para

reducir al mínimo el uso de vehículos particulares (se abandonó la

idea original de barrios sin coches).

- Normativa para edificios de bajo consumo de energía. El

suministro de energía deberá basarse en sistemas de calor y energía


combinados (cogeneración) y calefacción central, no permitiéndose el

uso de estufas individuales.

- Para evitar que se introduzcan contaminantes en el sistema

de desagües, el agua de lluvia y otras fuentes de agua residuales no

específicas vuelven directamente a la tierra en lugar de recoger

toxinas de la calle y verterse en las alcantarillas.

Para esta iniciativa no eran válidos los mecanismos tradicionales en la

ciudad de planificación, llevados a cabo por la asociación de viviendas

municipales y una filial privada dependiente de la autoridad local que

planificaban y diseñaban las nuevas urbanizaciones en función de la

arquitectura estética y los costes. Para la planificación de Rieselfeld se

decidió actuar de otra manera, organizando una convocatoria pública para

para informar sobre los planes de construcción. Un comité de 80 personas

de diversos campos se encargó de decidir a cuál de las propuestas

urbanísticas se otorgaría el contrato. Se planificó en colaboración estrecha

con diversos departamentos municipales siendo fundamental las buenas

relaciones laborales entre los diferentes jefes de los departamentos.

• Lancashire (Reino Unido):

En 1989 se creó el Foro Medio Ambiente del Condado de Lancashire

con la participación de 89 organizaciones (departamentos y organismos del

gobierno central y local, industria, grupos de voluntarios y entidades

académicas) y cuyos objetivos eran los siguientes: preparación de una

Auditoría Verde y elaboración de un Programa de Acción Ambiental. Tras la

elaboración de la Auditoría Verde el Foro de Medio Ambiente creó cuatro

grupos especializados de trabajo (GET) con la finalidad de elaborar

recomendaciones detalladas para un Programa de Acción Ambiental:

- aire, energía transporte y ruidos.

- agua, residuos y concienciación ciudadana.

- flora, fauna, paisaje y ciudades.

- educación y concienciación ciudadana.

En estos GET trabajaron más de 100 personas cuyo proceso culminó


en un seminario conjunto de los cuatro grupos en el cual las propuestas de

cada uno de ellos fue evaluada por el resto. A continuación se volvió a

trabajar por separado para considerar las rectificaciones que se presentaron

ante el Foro en pleno definitivamente y de aquí, tras un periodo de consulta

pública de ocho semanas se incorporaron al documento del Programa de

Acción Ambiental de Lancashire. Para cada propuesta se marcó un objetivo

y un plazo de tiempo. Para el buen rendimiento del Programa se consideró

crucial que las organizaciones pusieran en práctica las propuestas que a

ellas mismas le resultaran más relevantes.

En cuanto a los resultados el Foro ha conseguido grandes logros: se

ha establecido un diálogo con la ciudadanía local, se ha dirigido una

auditoría ambiental y se ha llegado a un consenso para la acción con

objetivos y plazos.

• La Haya (Holanda):

El municipio de La Haya emprendió en julio de 1994 un proceso de

Agenda 21 Local dirigido a formular un programa de Acción Ambiental. Una

característica importante de este proceso reposa en las responsabilidades

compartidas El proceso se inició mediante la difusión de un folleto titulado

Agenda Local 21, Desarrollo Sostenible en La Haya donde se explicaban los

fundamentos de una Agenda 21, se estableció un compromiso para sumir el

proceso, describía los objetivos a cumplir y llamaba a la participación. Tras

esta acción el municipio se puso en contacto con 60 organizaciones y otros

grupos de interés invitando a la participación. El Programa es administrado

por el Departamento de Medio Ambiente, que ha organizado un proceso de

consulta en torno a ocho grupos temáticos: cooperación internacional,

energía, vivienda sostenible, basuras y desechos, tráfico y transporte,

naturaleza y paisaje, salud, y comunicación, educación e información.

Además de estos grupos existe un comité creado ad hoc cuyo papel es

facilitar la discusión e identificar posibilidades de cooperación además de

formular propuestas viables de acción mediante búsqueda de oportunidades

dentro de la comunidad local. El comité actúa como intermediario entre el

municipio y la comunidad, siendo los concejales y el alcalde informados

periódicamente de las ideas que surgen en los grupos temáticos.


El enfoque y el método entre los distintos grupos temáticos puede

variar según las características de cada área, sin embargo hay tres pasos

que cada grupo está obligado a cumplir cuando responde estas preguntas

clave:

1) Inventario.- ¿Cuál es el estado de avance en este tema respecto al

desarrollo sostenible?.

2) Soluciones.- ¿Qué queremos, qué es factible, y quién tomará la

iniciativa?.

3) Puntos prácticos.- ¿Cómo vamos realmente a trabajar el asunto y

quién es el responsable de su ejecución?.

Toda propuesta de acción debe identificar el objetivo, el tiempo de

duración, los actores, las responsabilidades, la factibilidad técnica y

económica, y el comienzo de la evaluación. Al menos un tercio de las

propuestas deben tener ejecución a corto plazo siendo el resto de medio y

largo plazo.

El Programa Agenda 21 de La Haya está dirigido por un gerente del

proyecto y ocho funcionarios municipales (uno por grupo temático). Otros

cinco funcionarios coordinan el proceso entre grupos y con el exterior. Por

otro lado entre las lecciones aprendidas en La Haya está la de recomendar

iniciar el proceso de consulta desde el inicio.


II.3.2. EXPERIENCIAS ESPAÑOLAS

Un aspecto destacable de los procesos de Agenda 21 en España es

el rápido crecimiento de los últimos años. Según una investigación efectuada

en 1.999 en la Universidad Autónoma de Barcelona, propiciada por la

Diputación de Barcelona, en ese año, el 31% de los municipios de más de

100.000 habitantes (de un total de 73% analizados) declaraba haber

iniciado un proceso de Agenda 21, mientras que en el año anterior ese

porcentaje era solamente del 18%. Se consideraron cinco indicadores

definitorios de los procesos de Agenda 21: firma de la Carta de Aalborg,

realización de un diagnóstico ambiental municipal, creación de foros de

participación, la adopción de un sistema de indicadores y la elaboración de

un plan de acción (Sureda Obrador, V., 2.000), siendo el resultado el que

aparece en la siguiente tabla:

Tabla 2. Estado actual de A21L en España

Carta de

Aalborg

Diagnóstico

Ambiental

Forum

Participativo

Sistema de

Indicadores

Plan de

Acción

Tota

l

21/23

(91%)

12/23

(52%)

16/23

(70%)

6/23

(26%)

3/23

(13%)

0%

20%

40%

60%

80%

100%Carta de Aalborg

DiagnósticoAmbiental

Forum Participativo

Sistema deIndicadores

Plan de Acción

Fuente: Nuria Font y Joan Subirats, 2000. Gráfico elaboración propia.

Aunque ya se han analizado algunas de las características de las

Agendas 21 en España anteriormente (apdo. 1.3.) volvemos a señalar que


se caracterizan por recibir un impulso inicial desde la administración, es

decir, hay un predominio del modelo arriba-abajo frente al modelo abajo-

arriba que se puede encontrar en otros países europeos donde destaca

claramente la componente participativa debida a una amplia tradición

asociativa y participativa de la que se carece en España. De todos modos,

que el impulso provenga de la administración no significa que el resto de los

agentes no alcancen un importante protagonismo a lo largo del proceso.

Dentro del caso español es muy destacable el ejemplo catalán, que

constituye uno de los referentes del panorama europeo con particularidades

metodológicas que se están incorporando rápidamente al resto de España y

de la Unión Europea. Estas particularidades son dos: situar en el principio

del proceso un riguroso análisis territorial y de funcionamiento del sistema

municipal, practicado por un equipo pluridisciplinar mixto (administración

local-técnicos independientes); y diseñar y desarrollar una propuesta de

planificación detallada a partir de un conjunto de ejes estratégicos. Ya en

1.994 la Diputación de Barcelona inicia el programa de auditorías-Agendas

21 concebido como una oferta al conjunto de municipios de la provincia, a

cuya disposición se pone este instrumento para que puedan traducir el

mandato de la Conferencia de Río de Janeiro en acciones y programas

concretos. La respuesta, por parte de estos, ha sido masiva superando las

mejores expectativas, de forma que hoy un total de 103 municipios están

incorporados a este programa. En todo el ámbito catalán hoy el 80% de la

población está en municipios que ha iniciado procesos de Agenda 21

(Sureda Obrador, V. 2.000). La metodología utilizada en la elaboración de la

A21L por la Diputación de Barcelona tiene cuatro fases bien definidas:

información, diagnosis, plan de acción y postauditoría.


Tabla 3. Metodología A21L de la Diputación de Barcelona

Fase Actividades Descripción Información Conocimiento del

municipio. Organización de lainformaciónexistente

Estudio de las características, política ygestión ambiental, tejido asociativo,problemáticas ambientales.Investigación documental, trabajo decampo y tratamiento de datos.

Diagnosis y análisis de lainformación actual

Identificación de losejemplosestrcutrales.Identificación de losvectores sectoriales.Conclusiones.

Análisis de movilidad y accesibilidad,energía, usos del suelo, percepciónsocial, participación ciudadana.Análisis del aire, agua, residuos, suelos,etc.Establecimiento del modelo territorial,urbano y socioeconómico, adecuaciónnormativa, déficits y prioridades.

Plan de Acción Ambiental.Bases para la Agenda 21

Establecimiento delíneas estratégicas. Definición deactuaciones.Elaboración deldocumento de laauditoría.

Establecimiento de grandes ejes para lamejora ambiental y el desarrollosostenible.Definición y concrección de proyectos yactuaciones dentro de cada líneaestratégica.Diseño de un plan de acción ambiental,Plan de participación y declaraciónambiental.

Postauditoría Seguimiento delPlan de acción y delPlan departicipación.

Evaluación y nuevas propuestas demejora.

Fuente: Diputación de Barcelona. En David Manuel y Neus Martí, 2000.

Por lo que respecta al estado en que se encontraba el programa de la

Diputación de Barcelona a mediados de 1999 era el siguiente:

Tabla 4. Estado de las A21L de la provincia de Barcelona

Municipios Población

Auditorías finalizadas 28 1.028.881

En fase de realización 26 414.294

Peticiones de incorporación 27 968.580

Total auditorías finalizadas

o en fase de realización

(Programa de la Diputación)

54 1.433.175

Auditorías iniciadas fuera del

Programa de la Diputación.

10 1.941.165*

Total auditorías 64 3.384.340

(*) Incluye el municipio de Barcelona.

Fuente: David Manuel y Neus Martí, 2000. Elaboración propia.


Por lo que se refiere al caso andaluz, presenta muchos altibajos. Sólo

seis autoridades locales han firmado la carta de Aalborg (de 768, incluyendo

las diputaciones), lo que da la medida del escaso interés que puede provenir

tanto de la falta de difusión de la iniciativa como de la inexistencia de un

trabajo de coordinación global sobre aspectos ambientales para las

corporaciones locales. Valorando sin embargo el concurso de buenas

prácticas, que sí ha tenido una buena acogida en Andalucía, podemos

extraer que se centran sobre ámbitos sectoriales y puntuales, resaltando la

escasez de proyectos sobre transportes o ruidos en zonas urbanas que

presentan graves problemas en este sentido, mientras que también es

paradójico la escasa presencia de proyectos sobre el sector turístico en una

comunidad claramente orientada en este sentido. También resulta

sorprendente que no se haya producido en Andalucía la constitución de

redes de municipios para maximizar la experiencia de los más avanzados

(Córdoba, Málaga, etc.). En este sentido hay que lamentarse de la falta de

iniciativa de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias no haya sido

capaz hasta hoy de liderar e impulsar este proceso (de Haro, Isabel, 2000).

• Calvià:

El municipio de Calvià presenta unas peculiaridades interesantes para

la puesta en marcha de una Agenda 21 Local, con 35.000 habitantes de

derecho y 12 núcleos de población, constituye el primer destino turístico del

archipiélago balear, con 120.000 plazas que representa la tercera parte del

total de la isla. Esta fortisima especialización económica, que fue además

pionera en esta actividad, ha generado una serie de problemas particulares.

El proceso de Agenda 21 comenzó en 1995 con un documento inicial de

trabajo que pretendía proponer una filosofía, una estrategia, unos programas

para encauzar el sector turístico y el desarrollo local en las próximas

décadas y además desarrollar una experiencia pìloto de referencia para los

destinos turíticos maduros del mediterráneo. La metodología de trabajo

propuesta consistía en la definición de la filosofía y el planteamiento de

Áreas Temáticas Clave que se configuran como Campos de Trabajo donde

se toma posición respecto a los problemas básicos de la sostenibilidad local

alertándose frente al peligro de segmentar la visión local. Por último se

desarrollan los programas operacionales, sus acciones e indicadores. La

participación se concretó en 1997 con la constitución del Foro Asesor, donde


se presentó a los ciudadanos asistentes la Agenda 21 Local, los grupos de

trabajo que se crearían alrededor de cada área temática clave y el Foro

mismo.

La mecánica de trabajo de cada una de las Áreas de Temáticas

Clavés consistió en la fijación de cuatro escenarios significativos en la

evolución del municipio:

- Primer escenario: Situación preturística.

- Segundo escenario: Situación actual. El día anterior a la aprobación

de la Suspensión del suelo urbanizable del Plan General de

Ordenación Urbana en junio de 1996.

- Tercer escenario: Escenario Tendencial. El estado del territorio en el

2015 si se mantuvieran las tendencias anteriores a la situación actual.

- Cuarto escenario: Escenario de Reahabilitación integral. El mismo

periodo que el anterior pero bajo el supuesto de que durante este

tiempo se hayan desarrollado todos los planes de rehabilitación

integral que emanen del proyecto.

La definición de estos escenarios da como resultado una serie de

estudios, uno para cada Área Temática Clave, en cuyas conclusiones

aparecen una serie de indicadores. Con los resultados de los grupos de

trabajo y de los foros para cada una de estas Áreas temáticas clave, el

ayuntamiento elaboró un documento en mayo de 1998 en el que se

sintetizaban objetivos y programas de actuación en 10 líneas de acción y 40

iniciativas aprobadas por el pleno del Foro Asesor de los Ciudadanos, donde

se presentaron también los resultados de una encuesta a la ciudadanía

donde se valoraba las 10 líneas de acción. El documento aprobado fue

presentado a los ciudadanos por un grupo de voluntarios.

Las actuaciones inmediatas que emergieron del documento fueron 15

y de ellas resalta la modificación del P.G.O.U. que era paso previo

fundamental para permitir las otras.

• Barcelona:

La iniciativa parte del Ayuntamiento de Barcelona a través de un

Programa de Actuación Municipal que expresaba el compromiso de la


ciudad con las grandes directivas supranacionales en materia de medio

ambiente global. Se constituyó la Comisión de Política Medioambiental y de

Sostenibilidad como elemento impulsor de la Agenda 21 Local de Barcelona.

La participación ciudadana se ha articulado en torno al Consejo Municipal de

Medio Ambiente y Sostenibilidad, órgano consultivo donde se integran varias

asociaciones y entidades ciudadanas, que informa y elabora propuestas

sobre el medio ambiente urbano. El 5 de mayo de 1998 se acordó el método

de trabajo y el calendario para la elaboración de la A21L de Barcelona, así

como la creación y composición de 12 grupos de trabajo (de entre 15 y 20

personas cada uno) que deben elaborar sus propuestas a lo largo de dos

períodos de trabajo (la segunda a partir de 1999). Estos grupos y las

instituciones representadas son las siguientes:

- Fase 1:

• Biodiversidad (Universidad Autónoma de Barcelona).

• Diseño urbano, zonas verdes y playas (sector de urbanismo).

• El ciclo del agua (Aigües de Barcelona).

• Energía (GCTPFNN).

• Movilidad y Transporte (RACC).

• Residuos (Expertos).

- Fase 2.

• Actividad económica (Cámara de Comercio).

• Educación (Instituto Metropolitano de Barcelona).

• Efecto invernadero, ozono (Universidad Politécnica de Cataluña).

• Indicadores (Forum Civic Barcelona Sostenible).

• Marginación, paro, inmigración (Federación de Asociaciones de

Barcelona).

• Salud (CAPS).

Tras un período de trabajo por parte de los grupos, a finales del 98 se

acordó la reestructuración de los grupos para la segunda fase quedando

definidos de la siguiente forma:


• Actividad económica (Cámara de Comercio).

• Atmósfera (Sector de mantenimiento y Servicios).

• Educación Ambiental (Instituto Metropolitano de Barcelona).

• Efecto invernadero, ozono (Universidad Politécnica de Cataluña).

• Informaciòn, participación ciudadana (Eco Mediterrània).

• Marginación, paro, inmigración (Sector de Servicios Personales).

• Salud (CAPS).

• Vitoria:

La ciudad de Vitoria firmó la Carta de Aalborg en 1.995 iniciándose el

proceso de Agenda Local 21 de Vitoria-Gasteiz, concebido como un proceso

de revisión continuo, en el que cada cierto tiempo se examina la ciudad en

materia de medio ambiente para, en función de los resultados obtenidos,

establecer las actuaciones y proyectos. Para decidir en qué temas centrar la

revisión ambiental se formaron mesas técnicas constituidas por diferentes

departamentos municipales implicados y se hizo una encuesta pública a

domicilio a 1108 personas que contestaron a 46 cuestiones para conocer los

temas que más interesaban a la ciudadanía. Así mismo se buscó el

asesoramiento externo de expertos y técnicos de ciudades con procesos de

Agenda 21 en marcha.

Los temas seleccionados finalmente fueron:

- Contaminación urbana.

- Tráfico y transporte.

- Agua.

- Energía.

- Industria.

- Residuos.

- Urbanismo.

- Naturaleza y biodiversidad.

- Salud, riesgos ambientales e información.

- Educación y participación ciudadana.

La revisión de cada uno de estos temas se ha efectuado en base a un

listado de indicadores ambientales, piezas clave del proceso, ya que unen la


evaluación previa con las acciones propuestas. Un ejemplo para ilustrar

cómo funcionan los indicadores es el siguiente:

- Diagnóstico: uno de los problemas que preocupan al ciudadano es la

contaminación debida al tráfico.

- Indicadores de medida: para evaluar la situación utilizan los

siguientes indicadores:

- número de días al año con calidad del aire mala o regular.

- número de coches que circulan diariamente por la ciudad.

- Resultados: se observa que el valor de los indicadores es alto, lo

que significa que la contaminación debida al tráfico es un problema

importante.

- Acción: se estudian diversas medidas y se proponen:

- programas de incentivación del uso de transporte público y

bicicleta.

- más carriles bici...

- Revisión: cuando se vuelve a analizar la situación se observa que el

valor de los indicadores sigue siendo alto, ni disminuye la

contaminación ni el número de vehículos, por lo tanto las acciones

adoptadas no han sido eficaces. Se proponen nuevas medidas hasta

que se pueda volver a revisar la situación.

La Agenda 21 de Vitoria ha centrado gran parte de sus esfuerzos en

la elaboración y selección de indicadores siguiéndose unos criterios

básicos: que sean simples, es decir, de comprensión sencilla para no

especialistas; que estén directamente relacionados con la cuestión que se va

a medir; que sean fáciles de medir para que se pueda disponer de datos

periódicos. en la elección de los indicadores intervino la ciudadanía a través

de una encuesta de opinión y expertos locales, nacionales e internacionales.

El listado inicial era de 179 indicadores de los cuales se seleccionaron 21

que fueron llevados al pleno de la corporación municipal que fueron

aprobados por unanimidad, que además también se comprometió a reunirse

una vez al año para analizar el estado del medio ambiente de la ciudad

mediante la revisión y análisis de los indicadores (el respaldo al proceso tuvo

lugar el 21 de julio de 1.998, fecha en la que por unanimidad se suscribió la

Declaración de consenso: Vitoria-Gasteiz hacia el desarrollo sostenible).

• Diputación de Córdoba


La Diputación de Córdoba resolvió en sesión plenaria por unanimidad,

en septiembre de 1998, el proceso de elaboración de una Agenda 21

Provincial. Así, la carta de Aalborg se firmó por el Presidente de la

Diputación de Córdoba en enero de 1999. Según nos exponen en un

documento informativo sobre esta Agenda 21, con ello se planteó realizar un

proceso provincial de consultas a nivel de los agentes socieconómicos más

amplios y de participación ciudadana para la mejora de las tareas de la

gestión medioambiental continua definida por el Plan De Medio Ambiente y

Desarrollo Sostenible 1997-2000 de esta Entidad Local Provincial. El

proceso cuenta con la colaboración del Consejo Provincial de Participación

Ciudadana. La pretensión es que este marco sirva de base para la formación

de las Agendas 21 Locales en los municipios de Córdoba.

• Málaga:

En un ámbito más próximo, podemos exponer la decisión de elaborar

la Agenda Málaga 21 o Carta Verde de Málaga se tomó en 1.994, cuya

redacción y puesta en marcha se enmarcó en el proceso de participación

iniciado en el Plan Estratégico de la ciudad. Tras hacer un diagnóstico de la

realidad urbana y de las tendencias del entorno, el Plan Estratégico

estableció cinco líneas de actuación, la segunda de las cuales (Línea II)

postulaba la conversión de Málaga en una metrópolis de alta calidad de vida

y respeto ambiental. La Carta Verde fue ratificada por el Pleno de las

organizaciones o instituciones de todos los patronos de la Fundación

CIEDES (institución impulsora del Plan Estratégico); forma en la que se dio

entrada a la participación ciudadana.

La Declaración de Consenso se dividía en ocho grandes secciones:

- Programación Urbana.

- Movilidad Urbana.

- Protección y Revalorización del Entorno Natural.

- Gestión de las Aguas.

- Residuos Urbanos.

- Contaminación.

- Gestión de la Energía Urbana.

- Educación Ambiental y Participación Ciudadana.

El documento aborda también propuestas en todos los campos, cuya


traducción en acciones concretas al día de hoy cabría mencionar las

campañas de educación y participación ciudadana, de concienciación sobre

el uso y mantenimiento del mobiliario urbano, la recogida selectiva de

basuras, la limpieza o la tenencia de mascotas; las nuevas normativas

municipales sobre contaminación atmosférica, residuos sólidos, aguas, ruido

y vibraciones, tenencia de animales o conservación de zonas verdes; plan

de eliminación de barreras arquitectónicas; mapa de ruidos del centro

histórico; creación del Consejo Municipal de Medio Ambiente; entre otros.

II.3.3. REDES PARA LA SOSTENIBILIDAD

Además de servir para transferencia de conocimientos, soluciones y

problemas las redes sirven de catalizador para la cooperación entre

ciudades y permiten ejercer presión en la consecución de recursos. La

creación de redes alcanzó un gran auge durante los años 80 gracias al

fomento de la Comisión Europea en su política por aumentar la cohesión

económica y social de las regiones, y la ayuda comunitaria ha ido en

aumento. Existen varias redes locales europeas que se ocupan de aspectos

ambientales. Con carácter general hay que citar Eurocities, para las

ciudades grandes, y la Commission de Villes para pequeñas y medianas que

se ocupan de campos muy variados. Redes especializadas podemos

encontrar, por ejemplo, en el sector de la energía, Energía en las Ciudades,

destinada a la gestión energética urbana; en el del desarrollo económico,

Environet; y en el del transporte ECOS, POLIS, Intercambio de Transporte

Público y El Club de Ciudades sin Coches; mientras que ROBIS se encarga

de la reutilización del suelo para uso residenciales y comerciales, en el

marco de la planificación espacial. Además de las más conocidas, el ICLEI,

del que ya se ha hablado o la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles,

basada en la Carta de Aalborg y cuenta con el apoyo de las principales

redes europeas locales. A nivel español, la red catalana Xarxa de Ciutats i

Pobles per la Sostenibilitat, impulsada por la Diputación de Barcelona, es un

buen ejemplo y sería deseable y necesaria su extrapolación a otras regiones

españolas tal y como ha sucedido en Castilla-La Mancha en la que se ha

fundido la Red de Ciudades Saludables con la de Ciudades Sostenibles

creando la Red de Ciudades Sostenibles de Castilla-La Mancha.


La creación de redes para el desarrollo sostenible es una mención

explícita del Programa 21, ya que compartir ideas y conocimientos prácticos

es una importante faceta de la colaboración para la sostenibilidad.

El desarrollo sostenible reconoce la existencia de límites ...€¦ · Con este informe se cumple...

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