* Profesora e investigadora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México <mcrosas@correo. unam.mx>.

740 COMERCIO EXTERIOR. VOL. 56. NUM. 9. SEPTIEMBRE DE 2006

Los atentados delll de septiembre de 2001 contra Estados Unidos redefinieron la agenda de la seguridad internacio­

nal. A partir de entonces, el terrorismo se convertiría en la

principal amenaza y su combate sería prioritario. Esto llevó a que la seguridad global se definiera en términos muy estrechos: a partir de un solo tema -el terrorismo-, y privilegiando,

para su combate, el uso de la fuerza y la militarización. Hay una buena cantidad de temas en la agenda global que

precedieron a los atentados, los cuales en ese momento recla­

maban atención y que aún hoy requieren solución, como el tráfico de estupefacientes, el deterioro ambiental, los desas­tres nawrales, las emigraciones indocumentadas, la prolife­ración de armas -en especial las pequeñas-, las violaciones

de los derechos humanos, las epidemias, etcétera. Por una parte, hay que lidiar con la preeminencia de un

tema -el terrorismo- que lejos de ser nuevo se ha tor­

nado más urgente, en tanto que no se deben descuidar di­versos riesgos , vulnerabilidades y amenazas a la seguridad

de las naciones derivados de los citados problemas aún sin resolver.

Una atención ordenada y equilibrada a cada desafío impli­ca la posibilidad de contar con un mundo más seguro. Con

todo, para Estados Unidos parece haber un solo tema en la agenda global de seguridad y una forma de hacerle frente . Todo ello plantea la necesidad de que las naciones del mun­

do reflexionen en torno a un enfoque que permita garantizar soluciones duraderas a los diversos problemas imperantes ,

y prever otros retos.

LA RELACIÓN ENTRE LA SEGURIDAD

Y EL DESARROLLO

Los sucesos delll de septiembre de 2001 imponen analizar la relación entre la seguridad y el desarrollo. Es ya casi un

cliché asumir que van de la mano y ti enen una relación sim­

biótica. Sin embargo, con frecuencia se abordan por separado sin lograr una correcta confluencia. Así, en la guerra fría,

la agenda para la seguridad predominó sobre la dedicada al desa rrollo: ésta quedó con muy poco espacio en un mundo

bipolar en el que Estados Unidos y la Unión Soviética com­

petían , especialmente en términos militares. 1

Al terminó de la guerra fría, la agenda para el desa rrollo

empezó a tener un amplio margen de man iobra que permi­tió el debate sobre diversos temas como los que se abordaron

en las cumbres organizadas en el seno de la Organización de las Naciones Unidas, a saber: Cumbre Mundial en favor de

la Infancia (Nueva York, 1990); Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desa rrollo (Río de Janei­

ro, 1992) ; Conferencia Mundial sobre los Derechos Huma­nos (Viena, 1993); Conferencia Global sobre el D esa rrollo

Sustentable de los Pequeños Estados Insulares (Bridgetown, 1994); Conferencia Internacional sobre Población y Desa­rrollo (El Cairo, 1994) ; Cumbre Mundial sobre el Desarrollo

Social (Copenhague, 1995); Cuarta Conferencia Mundial

sobre la Muj er: Acciones para la Equidad, el D esa rrollo y la Paz (Pekín, 1995) ; Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, H abitar!! (Estambul,

1996) ; Cumbre del Milenio: el Papel de Naciones Unidas en el siglo XXI (Nueva York, 2000) ;2 Convención de Nacio­

nes Unidas Contra el Crimen Transnacional Organizado (Palermo, 2000 ); Tercera Conferencia de las Naciones Uni­das sobre los Países Menos Desarrollados (Bruselas, 2001);

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos (Nueva York, 2001), y Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y la Intolerancia (Dur­

ban, 2001). 3

1. Ante los procesos de descolonización y la rápida incorporación de los nuevos países a los orga nismos internacionales, los temas del desarrollo fueron recu rrentes en foros como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y otros de carácter más regional. Justamente en el seno de la ONU

se proclamó a los sesenta como el decenio para el desarrollo. Fue el pre­sidente John F. Kennedy, en enero de 1961, quien en su primer discurso como mandatario expresó la relevancia de apoyar a los países pobres. En el transcurso de ese periodo no menos de 17 colonias afri canas obtendrían la independencia, aunque a partir de ese momento debieron contrarresta r su pobreza . También en ese decenio la ONU decidió optimiza r sus esfuerzos en favor del desarrollo y combinó su Programa Ampliado de As istencia Técnica (PAAT) y el Fondo Especial de las Naciones Unidas (FENU) para dar lugar al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1965 .

2. Uno de los compromisos de la Cumbre del Milenio fue reca udar recursos para cumplir con los objetivos ahi propuestos. Así, se acord ó ce lebrar una Conferencia Internacional de Naciones Unidas sobre Financiam iento para al Desa rrollo en la ciudad de Monterrey, México, del18 al22 de marzo de 2002 . Con todo, para ese momento, la atención del mundo estaba puesta en la lu cha contra el terrorismo.

3. Ésta fue la última conferencia organizada por la ONU antes de los atentados terrori stas del11 de sept iembre de 2001 y tuvo lugar del 31 de agosto al 7 de septiembre de 2001

741

En el tra nsc urso de ese decenio se produjo un declive en

el presupuesro pa ra la defensa de la mayo r parre de los paí­

ses de l mundo, a la vez que se desa rro ll a ron imporram es ini ­

ciativas en materi a de desa rme, enrre ell as: el Tratado sobre

Fuerzas Convencionales en Europa (París, 1992); el Tratado

de C ielos Abie rros (Helsinki , 1992); la Convención sobre

Armas Químicas (París , 1993); el T ratado sobre Red ucc ión

de A rm as Es tratégicas ( 1994); el Ac uerdo de Wassenaa r so­

bre Límites a la Exponació n d e A rm as Co nve ncionales y Bienes y Tecnologías de Uso Dual (Wassenaar, 1996); 4 el

Tratado para la Prohibición Tora l de los E nsayos N uclea res

(N ueva York, 1996), y la Convención sobre la Prohibición,

el Uso, el A lmacenamienro, la Producción y la Transferen­

cia de M in as Terresrres Ami personal y sobre su Desrrucción

(Orrawa, 1997). 5

En 1994, el Programa de las Naciones Unidas para el D e­

sa rrollo (PNUD) dio a conocer en su Informe sobre DesarroLLo Humano, un aná li sis en el que imrod ujo el concepro de la

seguridad humana. Si bien és te ya había sido motivo de re­

fl ex iones, 6 el m arco internacional del decenio de los noventa

favo reció un a mayo r sensibilid ad por los temas relacionados

co n el desa rrollo y el bienes tar. Es decir, la agenda para el

desa rrollo tendió a prevalecer sobre la de seguridad. Va le la

pena destacar que para Es tados Unidos, durame el gobier­

no de C limon, asumas como el desarme, la promoción de la

démocracia, la protección ambiem aF y la intervención por

4. Este acuerdo sustituye al Comité Coordinador para las Exportaciones Mu ltilaterales (COCOM), creado durante la guerra fría para evitar que los países occidentales exportaran determinados bienes y tecnologías a los socia listas.

5. Asimismo, se hicieron esfuerzos para crear zonas libres de armas nucleares adicionales a las de América Latina y el Ca ri be (Tratado de Tlatelolco) y en el Pacífico Sur (Tratado de Rarotonga), suscritos en 1967 y 1986, respecti­vame nte. Las nuevas zonas libres de armas nucleares incluyen el Tratado de Bangkok (para la reg ión del sudes te asiát ico, suscrito en 1995), el Tratado de Pelindaba (El Cairo, 1996) y la Declaración de Mongolia como zona libre de armas nucleares (1992 ). Por ot ra pa rte, una vez que se produjeron los atentados terroristas del 11 de sept iembre de 200 1, Estados Un idos y Rusia firmaron el Tratado sobre Reducciones Ofensivas Estra tégicas (SORT)

el24 de mayo de 2002 . 6. Uno de los precu rsores del tema de la seguridad humana es Jorge Nef.

Para una revisión más deta llada de sus planteamientos véase Jorge Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. The Global Political Economy

of Development and Underdevelopment, lnternational Development Research Center, Ottawa , 1999. En esta obra, el autor fu ndamenta la inseg uridad en el malestar que aqueja a las personas en diversas esferas, por ejemplo, la ambiental, la económica, la socia l, la política e, incluso, la cu ltural.

7. Este tema en pa rticular fue incluido en la agenda por quien sería el vi­cepresidente de Estados Unidos durante el gobierno de Clinton, Albert Gore. En Earth in the Balance. Ecology and the Human Spirit, Houghton Mifflin Company, Nueva York, 2000, defiende la importancia de la agenda ambiental y se pronuncia en torno a la crisis del calentamiento global, la depredac1ón de la capa de ozono, la destrucción de los bosques trop icales y

742 LA SEG URIDAD INTERNACIONAL Y LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

razo nes hum anira ri ass tuvieron un luga r destacado, a pesa r

de que el arribo de los demócratas a la presidencia hi zo de los

remas de política imerna su age nda elecrora l. 9 E n otras pa­

labras: la agenda global del decenio de los noventa tuvo una

oriem ac ión favorable hac ia los remas del desa rrollo en gran

medida porque Estados U nidos se inreresó en ellos.

Sin embargo, la atención de Washingron poresros aspec­

ros no fue un hecho forruiro. Los países en desa rrollo reac­

cionaron negarivameme a la propues ta de la agenda global

formulada por el amecesor de C linron , George Bush, quien ,

al proclamar el nuevo orden mundial presemó una se ri e de

remas a los que ca rac terizó como amenazas para fa seguridad internacional. Los rubros que citó Bush incluyero n la falta

de democracia, las violaciones de los derechos humanos, la

proliferación de arm as, el deterioro ambienta l, el terroris­

mo, el na rco rráfico y las migraciones indocumentadas, que

según él se ubicaban en una dimensión norte-sur. Después

de codo, el conflicro esre-oesre había llegado a su fin con el

colapso de la Unión Soviética y el ocaso de la guerra fría. E n

consecuencia , el conflicto norte-sur, si bien amiguo, aho­

ra se tornaba más evidem e. Por lo canto, la agenda de Bush

fue interpretada por muchos como una manera de respon­

sabi li zar a los países del sur por los problemas del norte: por

ejemplo, cuando se mencionaba el narcotráfico, se insistía en

que los principales producrores de estupefacientes era n los

países en desarrollo. O bien se destacaba que los regímenes

no democráticos y los que conculcan los derechos humanos

estaban en el sur. Bush no reconocía una corresponsabili­

dad en torno a los problem as del mundo. No aceptaba, entre

otras verdades, que, si bien es cierto que numerosos pa íses

en desa rrollo producen estupefacientes, el principal merca­

do consumidor se encuemra en Estados Unidos. Cuando se

hablaba fervorosameme en favor de la defensa de los dere­

chos humanos, se ignoraban los informes que sobre es te tema

publican Amnistía Imernacional y Human Rights Watch, en

los que se deplora, entre otros rubros, la pena de muerte, sin

deja r pasa r por alto otras violac iones a las ga ra ntías indivi­

duales que ocurren en el vec ino pa ís del norte .

fue un impulsor de la firma del Protocolo de Kioto sob re Cambio Climático durante la gestión de Clinton. Como se sa be, George W Bush desechó la posibi lidad de que, durante su gobierno, se ratifi ca ra el citado protocolo y, en cambio, ofrec ió un plan alternat ivo para lidiar con las emisiones con taminantes que generan el efecto de invernadero.

8. Por ejemplo, la participación de Estados Unidos en Somalia durante la crisis de 1992-1993 fue bautizada con el nombre de Restare Hope (restauración de la esperanza) y cuando el presidente Clinton explicó a la opin ión pública las razon es para part icipar en una misión en el país africano invocó razones humanitarias.

9. William Jefferson Clinton y Albert Gore, Putting People First: How We Can

Al/ Change Ame rica, Three Rivers Press, Nueva York, 1992.

Por ello , el mundo en desa rro llo insisri ó en que, si se arr i­

culaba una nueva agenda pa ra la posguerra fría debería ser

equilibrada y reconocer la conrribución que rodas las naciones

deben y pueden hace r en favor de un mundo más seguro.

EL DEBATE SOBRE LA SEGURIDAD HUMANA

Pues ro que en 1995 Copenh ag ue sería la sede de la C umbre

Mundial sob re el D esa rrollo Socia l de las Naciones Un i­

d as, se consideró a és ra como el foro adecuado para discuri r

la nueva age nda de seguridad para la posguerra fría , la cual,

a l incorpora r los remas del desa rrollo , derivaría en la noción

de la seguridad humana (que pone el acenro en las personas) .

Esro signifi có un viraje lóg ico en la agenda de seguridad,

rras decenios de arención a la seguridad del Es rado y en las

secuelas ran oprobiosas como las que, en aras de sa lvaguardar

a derermin ados regímenes (como se observó en América del

Sur y en orras pan es del mundo), urili za ron la seguridad

nacional como prerexro pa ra violar los derechos humanos

de millones de personas (véase el cuadro 1) .

Al co locar a las personas en el cenrro de la age nda global

de la segurid ad implíciramenre se buscaba que la balanza se

inclina ra a favor de la arención de roda aquello que provoca

malesrar en las perso nas y que les impide un a vida digna. 10

Aspecros como el desempleo, la corrupción, las ep idemias, el

ana lfaber ismo, el ecocidio , la fa lra de acceso a los a limemos,

las guerras, las violaciones a los derechos hum anos, ercérera,

aparec iero n como causales del males rar socia l y, por ranro,

como amenazas a la seguridad . 11 Sin em bargo, la amplirud

del concepro de seguridad hum ana del PNUD enrrai1a nu­

merosos problemas.

1 O. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desa­rrollo Humano 1994, Naciones Unidas, Nueva York, 1994.

11 . El PNUD se refiere a los siguientes factores como constitutivos de las fuentes de la inseguridad. Seguridad económica . Aquí se insiste en que hay numerosos paises, ricos y pobres, donde no es posible asegurar un ingreso básico para que sus ha­bitantes satisfagan sus necesidades . Asi mismo, el desempleo se menciona como causa de tensión política y violencia étnica. Seguridad alimentaria . El concepto se refiere a la necesid ad de que las personas tengan acceso físico y económico al m alimentos. Como se sabe, la disponibilidad de los al imentos no es el problema, sino su distribución. La ONU vincu la el problema del acceso a los alimentos al de la seguridad económica. Seguridad en materia de salud. Se trata de garantizar la salud, asegurando protección contra las en fermedades y los esti los de vida poco saludables. Mientras que en naciones en desarrollo prevalecen las enfermedades in­fecciosas, en los paises desarrollados las principa les enfermedades tienen que ver con problemas cardiovascu lares. Seguridad ambiental. Plantea la protección de las perso nas como conse­cuencia de la s acciones de corto y largo plazos en la naturaleza, la des­trucción ambiental causada por la actividad humana, y el deterioro del

Al mirar hacia América Latina y el

Caribe) Estados Unidos emplea el

prisma del terrorismo) llegando a

consideraciones no tan acertadas)

y al insistir en que se atienda esa

agenda en particular pasa por alto

los temas tanto o más relevantes para

la seguridad y el desarrollo de esas

naczones

Para empeza r, el PNU D es un programa de la ONU aboca­

do a los problemas del desa rrollo . Se co nsriruyó en 1965 y ruvo como objerivo exrender el rrabajo de Naciones Unidas

más allá de la paz y la seguridad , al considerar que esa age n­

d a era muy limirada si no se a rendían , a la vez, los problemas

del desa rrollo . El perfi 1 de l PN UD es di gno de considerac ión

para enrender por qué, cuando se refi ere a la seguridad hu­

mana, el ace nro se pone en los remas del desa rrollo: ésa es la

medio ambiente natural. La escasez de agua se cons idera como un factor de conflicto étnico y violencia política. La contaminación del aire, el ca­lentamiento global y las emisiones que provocan el efecto de invernadero también se mencionan en este rubro. Seguridad personal. Se refiere a la protección de las personas de la violen ­cia física, trátese de la que produce el Estado u otros estados, los actores subestata les, el abuso y la vio lencia doméstica, etcéte ra. El crimen, los accidentes de tráfico y la violencia en los lugares de trabajo son igualmente ponderados en este rubro. Seguridad comunitaria. Plantea la protección de las personas de la pérdida de relaciones y va lores tradicionales y de la violencia étnica; se insiste en que alrededor de la mitad de los paises del mundo la han experimentado. Seguridad política. Busca asegu rar que las personas vivan en una soc iedad que respete sus derechos humanos. Citando a Amnistía Internaciona l se plantea que la tortura, la represión política y la desaparición de personas aún se practica en 11 O paises del mundo.

COMERCIO EXTERIOR. SEPTIEMBRE DE 2006 743

C U A D R O 1

DIFERENCIAS ENTRE LOS CONCEPTOS DE SEGUR IDAD Y SEGUR IDAD HUMANA

Seguridad tradicional (guerra fria)

Es una noción estato-céntrica. Las políticas elaboradas en su nombre buscan. en principio, satisfacer las demandas de la nación, antes que las de los individuos . Asi, tienen primacía la protección de las fronteras, el pueblo, y las instituciones.

Hay una clara distinción entre la seguridad interna y la seguridad externa.

La principal amenaza a la seguridad procede de una agresión externa. Por medio de estrategias disuasorias se busca salvagua rdar la integridad territorial del Estado y protegerl o de amenazas externas. Si n embargo. en algunos paises se argumentará que la principal amenaza a la seguridad procede de la insurgencia interna, ello para eliminar a los opositores al régimen.

El Estado es un actor umtario. El proceso de toma de las decisiones se centraliza en el gobierno y el pueblo rara vez se involucra en la ejecución de las est rategias. La premisa es que el Estado se encuentra en un entorno internacional en el que no hay una entidad su pranacional que gobierne, ni que pueda aplicar las normas internacionales, por lo que el Estado debe actuar por si mismo para garantizar su supervivencia.

La seguridad es, sobre todo, sinónimo de protección. Reposa en la edificación de capacidades ofensivas y mil itares, favoreciendo la carrera armament ista, la formación de alianzas mil itares, la disuasión, etcétera.

Fuente: elaboración propia.

finalidad principal del PNUD, pero no hay que olvidar que el órgano primigenio de la O NU en mate ria de seguridad es el Consejo de Seguridad, y que no fue en su seno donde se creó la noción de la seguridad humana: si éste hubiera sido el que hubiese dado conten ido al concepto de seguridad hu­mana, sin duda sería distinto del que postula el PNUD.

Un problema que plantea la idea de la seguridad huma­na, tal y como la define el PNUD, es que hay muchas seme­janzas entre ésta y la agenda para el desa rrollo, lo que hace difícil delimitar dónde empiezan y terminan una y otra. De aquí se deriva el debate en torno al concepto amplio frente al restringido de la seguridad humana. Como explica Tho­mas Legler:

Desaforrun adamenre , desde el punto de vista político , puesto que numerosos rubros se consideran como preocu­paciones para la seguridad , las definiciones ampli as hacen difícil que los que toman dec isiones dec idan qué es lo prio­ritario[ ... ] Aun cuando una definición amplia indica que hay una vinc ulac ión enrre la segur idad y problemas como la pobreza, la injusti cia, el conflic to, la violencia , y la inesta­bilidad política y que , porranto, hace fa lta un aná li sis más

744 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

Seguridad humana (posguerra fria)

Es una noción centrada en las personas. Se enfoca esencialmente en la protección de los individuos. En este sentido, se plan tea la necesidad de promover el bienestar de las personas. respondiendo a sus necesidades ordinarias como una forma de lidiar con las amenazas a la seguridad.

La brecha que separa a la seguridad interna de la internacional tiende a dilu irse y se asume que el malestar social de una comunidad, por más remota que ésta sea, tiene consecuencias para los demás pa ises.

La seguridad humana pone el acento en proteger a la nación no só lo de las amenazas externas, sino también de ot ra s que inc luyen la contaminación ambienta l, las enfermedades infecciosas, las ca rencias económicas, la delincuencia organizada, el terrorismo, etcétera.

Para cumplir con los objet ivos de la seguridad humana se requiere un amplio número de actores, que además de los estados, incluyen a organismos internacionales, organismos no guberna menta les, de la sociedad civil, a las empresas transnacionales, etcéte ra .

La seguridad humana busca fortalecer a los pueblos y a las personas mediante su habil itación (empowerment) . Las personas contribuyen a la seguridad identificando los problemas y sugi riendo y aplicando solucrones para la inseguridad.

incluyenre, metodológicamente necesitamos separar es tas va riables para encender de mejor manera cómo están vincu­ladas. Por añadidura, si quienes toman decisiones aplica n definiciones amplias, tal como la que emplea la Comisión lnrernacional sobre In tervención y Soberanía de los Es ta­dos, se corre el ri esgo de perder de vista las amenazas más seri as y urge nres. 12

Lo anterior llevaría a concluir que si bien es cierto , sería crucia l trabajar en favor de un mundo con menos des igual­dades, lo urgente no deja tanto t iempo para lo importante y si, por ejemplo, se está cometiendo un genocidio, como ocu­rre en Darfur, necesariamente la comunidad internaciona l debería trabajar de inmediato para ponerl e fin y contar con mecanismos de respuesta, además, claro está, de instancias preventivas y posconflicto.

12 . Thomas Legler, "¿Víct ima del terrorismo? La seguridad humana después

del11 de sep ti embre", en Maria Cri stina Rosas (coord .), Cooperación y conflicto en las Américas. Seguridad hemisférica: un largo y sinuoso ca ­mino, Universidad Nacional Autónoma de México-Center for Hemispheric

Defense Studies, 2003, p. 286.

En este sentido, la segur idad humana tiene, a gra ndes rasgos, dos acepciones. La maximalista y la minimalista. Ciertamente, tal y como la define el PNUD, su concepto es

maximalista incluyendo la noción de que se debe liberar a las personas tanto de las carencias (freedom from want) como

del conflicto (jreedom from fear). En este sentido, el PNUD

insiste en que la violencia, la pobreza, la desigualdad, las en­fermedades y el deterioro ambienta l son conceptos insepara­bles en la caracterización de la segu ridad humana. 13

En contraste, la definición minimalista busca limitar la

práctica de la seguridad humana a la protección de las per­sonas ante los conflictos vio lentos. Sus defensores sostienen que limita el enfoque de la vio lencia a nociones realistas so­

bre la seguridad humana; de ahí que se le conozca también como enfoque humanitario o de seguridad de las personas. 14

En palabras de Legler:

El enfoque minimalista sobre la seguridad humana es más

estrecho y convincente como la eliminación del temor, que

se refiere a las amenazas, a l dan o y la violencia física contra

un individuo y su comunidad, tanto de parte de los accores

13. El gobierno de Japón está de acuerdo con la definición maximalista, y por ello creó un fondo administrado por la ONU a favor de la seguridad humana.

14. El gobierno de Canadá está de acuerdo con la definición minimalista y por ello promovió con vigor las negociaciones encaminadas a la proscripción de las minas terrestres antipersonal, de las que surgió la Convención de Ottawa de 1997. As imismo, el gobierno canadiense ha hecho de la segu­ridad humana en su versión minimalista un objetivo central de su pol íti ca exterior.

estatales como no estata les. Una concepción más estrecha

en esta dirección satisface los requerimientos de las polí­

ticas públicas en relación con algo a lo que se le puede dar

prioridad y que puede ser operativo. Además, cabe en la

noción de la seguridad humana como un bien público del

que las autor idades públicas son responsables. Asimismo,

permite avanzar en las mediciones. Esta definición más es­

trecha de la seguridad humana no significa que la plétora

de variables que se asocian con la satisfacción de las nece­

sidades asuma una importancia secund aria. En cambio, la

separación de la errad icación del temor de la satisfacción

de las necesidades no mezcla variables, a la vez que posibi­

lita un aná lisis amplio. 15

Esta depuración del concepto de seguridad humana ha permitido que algunos de los informes y pronunciamien­

tos más importantes de los años noventa, e incluso, tras los atentados delll de sept iembre de 2001, tiendan a favorecer el enfoque minimalista.

El trabajo de reflexión más reciente e importante de los minimalistas de la seguridad humana es el Informe sobre Seguridad Humana 2005. En él, los autores hacen suyo el debate sobre el concepto amplio frente al restringido de la

segu ridad humana y apuestan por el segundo. Aun cuando este informe es el primero en su tipo y tiene visibles caren­cias, constituye un esfuerzo perfectible por documentar la

manera en que la violencia afecta a la seguridad global. Más

15. Thomas Legler, op. cit., pp. 286-287.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2006 745

importan re es el esfuerzo por ge nerar una base de daros que perm ira corrobo rar o desechar las afi rm ac iones co mo aq ue­ll as que sugieren que el terrori smo es la principa l amenaza para la seguridad humana; que 90% de las personas muertas en los con Aicros de hoy so n civiles; que hay 300 000 niños soldados en el mundo; que 80% de los refugiados son niños y mujeres ; que las guerras se han rornado más ]erales; que el número de genocidios se es tá incremenrando, etcé tera.16 Los a u rores de es re informe señalan que la ca rencia de infor ma­ción verifi cable sobre la violencia y los con A icros que ocurren en el mundo obedece a que nin gún orga nismo inrernacio­nal recopila mediante los gobiernos esos daros estadíst icos.17

Una dificultad no menos imporranre son los conceptos . Al día de hoy, no hay definiciones sobre el terrorismo, las vio­laciones a los derechos humanos y el conAicto arm ado, 18 y al no es rar definidos la comunid ad inrernac ion al no puede crear es trategias apropiadas para enfrenrarse a los desa fíos que imponen es ros rubros (véase el cuadro 2).

Es re problema se ex tiende a orros tan ros conceptos que co­tidianamente debaren los gobiernos, los organismos interna­cionales, las orga nizaciones no gubern amenrales, los medios de comunicación y la opinión pública, por ejemplo el de crisis internacional y el de terrori smo, entre orros. El Informe sobre Seguridad Humana 2005 inrenra resolver es re problema se­leccionando las fuentes de información en las que se basa para documenrar la problemática global. En la caracterización de los conA ictos armados recurre esencial m eme a la información que recaban la Universidad de Uppsala y el Instituto Inrernacional de Inves tigación para la Paz de Oslo (PRIO, por sus siglas en inglés); y para registra r el número de muertes que produce la guerra se basa en las es tadísticas de la Organización Mundial

16. Human Security Centre, Human Security Report 2005. War and Peace in the 21s t Century, Oxford University Press, Nueva York, 2005, p. 2.

17. Aunque, por otra parte, sería difícil reunir in formación. Si a un gobierno como el de Sudán se le preguntara cuántas personas han muerto por causa de genocidio en Darfur, difíci lmente se obtendría una respuesta, y en el caso de que és ta se produjera, con seg uridad sería debatible. Si al gobierno de China se le preguntara sobre cuá ntos abusos en materia de derechos humanos se producen en su territo ri o, habría un problema simila r. Por desgra cia , para quienes elaboran estudios sobre los con fli ctos en el mundo, hay temas que los gobiernos prefieren no abordar.

18. El Instituto In te rnaciona l de Estocolmo de Investigación para la Paz (S IPRI),

por ejemplo, defin e a un gran conflicto armado (majar armed conflict) como el uso prol ongado de las fuerza s armadas entre los ejércitos de dos o más gobiernos, o de un gobierno frente a, por lo menos, un grupo armado organ izado, que incurre en la muerte en com bate de 1 000 o más personas durante el conflicto, y donde la incompatibi lidad concierne al gobierno o al territorio . Las limitaciones de este concepto so n claras: con frecuencia hay confl ictos severos que no producen 1 000 muertes pero que son importantes, y sin embargo no figuran en la lista de grandes conflictos armados. SIPRI Yearbook 2005. Armaments, Disarmament and Internacional Security, Oxford University Press, Londres, pp . 121-137.

746 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA LUCHA CONTRA EL TERRORISM O

de la Sa lud ( OMS) .1') Cabe des taca r que es ra publicación tuvo

va rios retrasos, precisa menre porque sus creadores debatieron prolongadamenre sobre su conre n ido y las fu enres que mejor podrían ay udar a documenrar la información.

Por orra parte, el informe de la Comisión In tern ac ional sobre I nrervención y Soberanía Es taral (ICISS, por sus siglas en in glés) publicado en diciembre de 2001 bajo el título La responsabilidad de proteger, suscribe el concepro maxima­lista de la segurid ad hum ana, refiriendo buena parte de su análisis y propues tas a los fracasos que las intervenciones por razones humanitarias tuviero n (ra mo las que se lleva ron a cabo como las que no se concretaron en los años noventa) en Srebenica, Somali a, Ruand a, etcé tera . 20 Es re documen­to , que se fundamenra en el espíritu de la intervención por razones humanitarias, ha sido polémico debido a la premisa de que si los Estados no quieren o no pueden proteger a sus nacion ales, la comunidad internacional estaría obligada a intervenir, con lo cual se pone en entredicho el respero a la soberanía es tatal. Con rodo, el documenro es interesa nte porque pone énfas is ramo en los aspecros preventivos como en los posteriores al con A icro, en el entendido de que la in­tervención debería ser el último recurso, además de que siem­pre se ría mejor la prevención. Asimismo, en el caso de qu e se haya producido una intervención , el rrabajo de la comunidad inrernacional no terminaría ahí, sino que habría que apoyar las condiciones para la reconciliación que permitan una paz duradera. Cabe des tacar que si bien La responsabilidad de pro­tegerse publicó en diciembre de 2001 , el análisis planteado se elaboró antes de los atentados terroristas del 11 de septiem­bre. Por tan ro , no se formuló considerando la amenaza terro­rista, y menos un ataque contra Nueva York, Washingron y Pensilvania. Por otra parte, cuando el documenro se publicó, sus plantea mienros pasa ron casi inadvertidos debido a que la atención mundial estaba centrada en Estados Unidos y en la lucha conrra el terrorismo.

Otro documenro imporranre, del 9 de mayo de 2003, es el elaborado por la Comisión sobre Seguridad Humana con el título Seguridad humana ahora. 21 Este análisis tam-

19. Human Security Centre, op. cit., pp . 20, 30. 20 . Comisión Internac iona l sobre Intervención y Soberanía Estatal (ICISS), The

Responsibility to Protect, Human Security Pol icy Division, Ottawa, 2001 <ht tp:l/www. iciss. ca/report2 -en . asp>.

21. La Comisión sobre Seguridad Humana se creó tra s la convocatoria del secre­tario general de la ONU, Kofi Annan, en el espíritu de la acepción maximalista de la seguridad humana. El 24 de enero de 2001 se dio a conocer el plan para establecer la citada Comisión, cuyo financiamiento fue proporcionado por Japón, la Fundación Rockfe ller, el Banco Mundial, la Fundación Greentree. Suecia y el Cen tro de Japón para el Intercambio Internacional. La Comisión fue copresid ida por la ex alta comisionada de la Organización de las Naciones Unidas para los Refugiados, Sadako Ogata, y el célebre economista ganador del Premio Nobel, Amartya Sen.

bién remite a l concepto amplio o maxima!ista de la seguri ­

d ad humana y hace un a seri e de recomendaciones en torno

a los siguientes temas : protección de las personas ante con ­

Aictos violentos; protecc ión de las personas frente a la pro­

liferación de ar mamemo ; apoyo a las personas J esplazadas;

es tablecimiento de fondos de transición para la seguridad

huma na en situaciones posconAicto ; a lenta r un comercio

y un m ercado justos en benefi cio de las personas en co ndi ­

ciones de pobreza ex trema; tratar de pro porcionar rangos

de vid a mínimos ace ptables en todo el mundo ; co nceder

mayor prio ridad a ga ramiza r un acceso universal a la sa lud ;

elabora r un régimen mundi al efi ciente y equitativo de los

C U A D R O 2

PA ÍSES MENOS SEGUROS DEL MUNDO

Muertes provocadas por la violencia política Abusos graves en materia de derechos humanos Inestabi lidad política/violencia

Departamento Amnistía de Estado de Banco

Internacional Estados Unidos Promedio Mundial País Índice ' País (2003) (2003) (2003) País (2002)

Liberia 59.4 Colombia 5 5 República Democrática 0.0 del Congo

Ira k 35.1 República Democrática Libería 0.5

del Congo

Burundí 16.2 Ira k Afganistán 1.1

Sudán 8 .5 Sudán 5 5 Burundi 1.6

Uganda 6.5 Argelia 5 4 4 Costa de Marfil 2.2

Israel/territorios 5.8 Indonesia 4 4 Sudán 2.7 palestinos

Nepal 4.4 Israel 5 4 4 Somalía 3.2

República Democrática 4.2 Libe ría 4 4 Colombia 3.8 del Congo

Somalia 3.9 Afganístán 4 4 4 Territorios palestinos 4.3

Colombia 1.6 Angola 4 4 4 Ira k 4 .9

Filipinas 1.4 Brasil 4 4 4 Repúbl ica 5.4 Centroafrícana

Eritrea 1.3 Myanmar 4 4 4 Georgía 5.9

Afganistán 1.1 Burundí 4 4 4 Nepal 6.5

Costa de Marfil 0.7 Camerún 4 4 4 Congo 7.0

Argelia 9.7 República 4 4 4 Argelia 7.6

Centroafrícana

Senegal 0.4 China 4 4 4 Zímbabue 7.6

Rusia 0.4 Congo 4 4 4 Nígería 8.6

Etiopía 0.3 Costa de Marf il 4 4 4 Angola 9.2

Indonesia 0.2 Etiopía 4 4 4 Chad 9.2

Ecuador 0.2 India 4 4 4 Uganda 10.3

India 0.2 Nepal 4 4 4 Israel 10.8

Arabía Saudíta 0.2 Corea del Norte 4 4 4 Indonesia 11.4

Turquía 0.2 Pakístán 4 4 4 Ruanda 11.g

Nígería 0.2 Terr itorios palestinos 4 4 4 Guinea 12.4

Marruecos 0.2 Fi lipinas 4 4 4 Pakístán 13.0

Pakístán O. 1 Rusia 4 4 4 Yemen 130

Srí Lanka 0 .1 Somalía 4 4 4 Sierra Leona 14 .1

Taílandía 0.1 Uganda 4 4 4 Haití 14.6

Myanmar 0 .1 Zímbabue 4 4 4 Myanmar 15. 1

1. Por cada 100 000 personas (2003 ).

Fuente: Human Securrty Centre, Human Security Report 2005. War and Peace in the 21st. Century, Oxford Un1versity Press, Nueva York, 2005.

COMERCIO EXTERIOR. SEPTIEMBRE DE 2006 747

derechos de pa tente; potenciar a las personas media nre la imparric ión de una educación unive rsa l, y acla rar las nece­sidades de una idenridad hum ana mundial, respetando a la vez la libertad de los indi viduos de tener d iversas idenrida­des y afili aciones. 22

Es posible que los auto res de es te in fo rme haya n buscado apoya r la noción amplia de la seguridad hum ana de ca ra a la reducción de la agenda global de seguridad ante la amenaza terro rista después del fatídico 11 de septiembre.

El papel de la ONU en el debate sobre la seguridad huma­na ha sido ambiguo. Como se señaló, cuando el PNUD dio a conocer este concepto en su informe de 1994, la seguri ­dad humana se comenzó a parecer bas tanre a la agenda para el desarro llo. El Consejo de Seguridad, por su parte, no se mos tró proclive a abraza r esta agenda y cuando lo hizo, los resultados dejaron mucho qué desea r. Como explica T ho­mas Legler:

El Consejo de Seguridad de la ONU, en particular, tuvo un resu ltado des igual y pobre en la protección de los civ il es con relación a predicamentos amenazames. Cuando auto­rizó las interve nciones, los resultados oscilaron entre lo de­sas troso y lo pa rcial: Somali a, Ruanda y Bosni a. En el caso de Ti mor Oriemal, decenios de violaciones a los de rechos humanos transcurrieron ames de que la ONU fi nalmente imerviniera en 1999. En Chechenia y Kosovo, el Consejo de Segurid ad de la ONU no pudo auto ri za r ningún tipo de intervención. 23

Otras instancias de la ONU, como el secretario general Kofi Annan, simpatizan abiertamenre con la agenda de se­guridad hum ana, en especial con la ve rsión maximalista. En este tenor se inscriben los esfue rzos por auspiciar diver­sas cumbres en los años noventa vinculadas con los aspectos más apremia mes de la agenda para el desarrollo. La culmi­nación de es te trabajo fue la Cumbre del Milenio, celebrada el8 de septiembre de 2000, de la que emanaron los objetivos de desarrollo del milenio, que los 191 miembros de la ONU se comprometieron a cumplir para el año 201 5. 24 Los obj etivos planrea n la er radicación de la pobreza ex trema y el hambre; la educación primaria unive rsal; la promoción de la equi­dad de género y la habilitación (empowennent) de las muje­res; la reducción de la morra l id ad in fa ntil ; mejorar la sa lud materna; combatir el sida, la malaria y otras enfermedades; asegurar la sustenrabilidad ambienral, y crea r una asocia-

22 . Commission on Human Security, Human Security Now, United Nations

Development Program, Nueva York, 2003 . 23. Thomas Legler, op. cit., p. 292 . 24. A partir del 28 de junio de 2006, Montenegro se convirtió en el miembro

192 de la ONU .

748 LA SEGURIDAD INTERNAC IONAL Y LA LUCHA CONTRA El TERRORISMO

ción globa l pa ra el desa rrollo. 25 En el afiO 2005, del14 al l6 de sept iembre, se llevó a cabo en N ueva Yo rk la rev isión de los ava nces en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio. No es necesa rio in sist ir en que di ve rsas regio­nes del mundo experi menran arrasas ran graves que no se vislumbra que para 201 5 puedan cumpl ir con los objet ivos citados. The Economistconsidera que los objetivos de desarro­Llo del milenio son irrea lizables, sobre rodo porque hay una gran di fe rencia entre lo que se desea y lo posible, además de la fa lta de apoyo de las nac iones más poderosas, como Es­tados Unidos. 26

Más allá del debate sobre la pos ibilidad de que los obje­tivos de desarrollo del milenio se cumplan o no, va le la pena destaca r que en éstos hay omi siones tan graves como las violaciones a los derechos humanos, las muertes causadas por las diversas formas de violencia (como el terrori smo, el crimen organizado, etcé tera), los refugiados y, en general, los conflictos armados. De nueva cuenra se observa en estos propósitos un divo rcio enr re las agendas del desa rrollo y de la seguridad en favor de la primera.

Esta situación cambió drás ticamenre tras los atenrados terro ristas del11 de septiembre de 2001 , cuando el Conse­jo de Seguridad de la ONU, en su resolución 1373 del 28 de sept iembre de ese año, condenó los atentados perpetrados en Nueva York, Washin gton y Pensilvania, y consideró al terrorismo una amenaza para la paz y la seguridad interna­cionales. De es ta resolución y de la 1368 del1 2 de sep tiembre de 2001 des tacan la necesidad de utili za r rodos los recursos disponibles para enfrenrarse al terrori smo como amenaza para la paz y la seguridad internacionales . 27 La resolución 1373 es más elaborada que la 1368, y plantea la creación de un comité en el seno del Consejo de Seguridad, anre el cual deberían comparecer los países miembro de la ONU para ex­plicar qué situación guarda en sus respec tivos territorios la lucha contra el terrorismo, qué convenciones inrernacionales sobre la materia han fir mado, cuáles no y cuándo se piensan adherir a ellas . Es ta resolución también condena el fi nancia­mienro de los grupos, las organizaciones y los individuos que promuevan el terrorismo y el inrerca mbio de información para detec tar el tráfico de armas, incluyendo las de des truc­ción en masa, por parte de organizaciones terrori stas . C ier­tamenre, en la reso lución hay preocupac ión por los abusos en materi a de derechos humanos pero, por ejemplo, convoca

2 5. Organización de las Naciones Unidas, Millennium Development Goals, Nueva York , 2000 <http://www.un.org/mil lenniumgoals/>.

26. The Economist, 8 de septiembre de 2005. 27. Organización de las Naciones Unidas, Resolution 1368, Nueva York, 12 de

sept iembre de 200 1.

a que se investigue a quienes busquen refugio o as ilo , sea para

determinar si han participado en actos terroristas en el pa­sado, o bien, si intentan rea li zar alguna acción violenta que

suponga un posible acto terrori sta. 28

Las resoluciones 1368 y 1373 contribuyeron a encumbrar

al terrorismo al rango de mayor amenaza para la seguridad internacional. Sus consignas se han convert ido en normas

mínimas que toda nación civili zada debe adoptar. Así, gran parte de los países del mundo se ha sumado a las diversas

convenciones sobre el terrorismo , a la vez que las conduc­tas como el financiamiento al terrorismo se han tipificado

como delitos en las legis laciones naciona les. Pero lo más relevante es que la atención que el terrorismo ha recibido

del órgano más importante de la ONU ha ido en detrimen­to de la agenda para el desarrollo y de los aspectos vincula­dos con la seguridad humana que tanta relevancia tuvieron

durante los años noventa . En otras palabras: la agenda para la seguridad humana es una de las grandes víctimas de los

atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y éstos, a su vez, son los causantes del regreso, en pleno siglo XXI, de la agenda tradicional de seguridad, equiparable a la que imperó durante la guerra fría, esto es, estatocéntrica, mili­tarista y disuasiva.

Ciertamente, la ONU ha tratado de equilibrar las agendas de seguridad y de desarrollo tras los sucesos delll de septiem­

bre de 200 l. La evidencia más concreta sobre este esfuerzo se encuentra en los documentos elaborados a propósito del sexa­gésimo aniversario del surgimiento de la ONU. El informe

del Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre las Amenazas, el Desafío y el Cambio denominado Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos, del 2 de diciembre de 2004, y el informe del secretario genera l de la ONU denomi­nado En una mayor libertad. Hacia el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos para todos, del21 de marzo de 2005, apuntan a resolver algunos de los desafíos más apremian­tes en materia de la seguridad , el desarrollo y la amenaza te­

rrorista. El primero presenta un panorama en relación con la necesidad de una amplia seguridad colectiva, seguido de

un planteamiento sobre la problemática de la pobreza, las enfe rmedades infecciosas y el deterioro ambienta l. Este do­cumento postula que el desarrollo es la base fundamental de una nueva seguridad colectiva. 29 A continuación, el panel se aboca al tema de los conflictos inter e intraestatales , desta­

cando la importancia de la prevención (en especia l mediante el uso de la diplomacia y la mediación preventivas e, incluso,

28 . Organización de las Naciones Unidas, Resolution 1373, Nueva York, 28 de septiembre de 2001.

29. Organización de las Naciones Unidas, A More Secured World: Our Shared Responsibility, Nueva York, diciembre de 2004, pp. 44 -106.

un despliegue preventivo) .30 Un rubro no menos importante es el que se dedica al aná lisis de las armas de destrucción en masa. Asimismo, el informe tiene capítu los específicos so­

bre el crimen organizado, el papel de las sa nciones, la refor­ma de los órganos de la ONU (incluidas las propuestas para

ampliar el Consejo de Seguridad) y el terrorismo. No deja de ser interesa nte el esfuerzo del panel por con­

tribuir a la caracterización del terrorismo. En este sentido, se

recupera la esencia del debate que hasta ahora no ha generado un consenso sobre el tema. Hay quienes dicen que cualquier definición sobre terrorismo debe incluir el uso de la fuerza de

un Estado contra los civi les. Por otra parte, otros consideran que ninguna definición de terrorismo debería negar el dere­

cho de los pueblos a resistir una ocupación extranjera. 31 Los miembros del grupo de expertos, por tanto, proponen una definición del terrorismo en los siguientes términos:

Cua lquier acción, además de los actos ya especificados en

las co nve ncion es ex iste ntes sobre di versos aspectos de l te­

rrorismo, las convenciones de Ginebra y la resolución 1566

(2004) del Consejo de Seguridad, que intenta provoca r la

30. Este rubro ha dado pie a un cierto recelo de la comunidad internac ional ante la posib ilidad de que la noción de ataques preventivos que enarbo la Estados Unidos en su guerra contra el terrorismo fuera sancionada por la Organización de las Naciones Unidas, lo cua l apuntaría a leg itimar estas acciones.

31 Organización de las Naciones Unidas, A More . . , op. cit, p. 48.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2006 749

muerre o causar un se rio dai'io corpor:!l a civiles o no com­

barienres, cuan do el propós iro de esa acción, por su natu ­

raleza o co nrexro, sea inrimidar a la población , u ob li gar a

un gobierno u organismo inrernacional a que se absrenga

de romar cualqu ier dec isión Y

Un enfoque roda vía más reconcili ador de la agenda de

segur idad con la del desa rrollo es el del seCI·erario genera l

KofiAn nan en su informe del21 de marzo de 2005 .·u Si bien

reroma buena parte de los planrea mientos del informe del

Grupo de Ex perros de A iro Nive l, Annan emplea la termi­

nología de la segurid ad humana , es ro es,freedom from want y freedom from Jear. D e hecho va más lejos al incluir el tem a

defreedom to live in dignity en el que incorpora el tema de

los derechos humanos, el imperio de la ley y la democracia .

Cierramenre, el documenro reitera los planreamienros del

Grupo de Ex perros de Alto Nivel relacionados con la refor­

ma de Naciones Unidas.

Dos nuevos órganos, dedicados a diversos aspectos de la

seguridad humana, han visto la luz en 2006 a partir de las

propuestas de los dos documentos referidos y en el marco

del sexagésimo aniversario de la ONU:

• La Comisión para la Construcción de la Paz (Peace Buil­ding Commission) creada en diciembre de 2005 como órgano

asesor inrergubernamenral para ayudar a los países en situa­

ción de posconflicto, a la recuperación, la reconstrucción y

el desarrollo, con la cual se busca evitar que las naciones que

están sa liendo de un conflicto vuelvan a caer en él. Con me­

didas que incluyan la desmovilización, el desa rme, la reha­

bilitación y la reinregración, se aspira a genera r condiciones

para la reconciliación nacional y una paz duradera. Plantea

eva luaciones periódicas, caso por caso, para vig ilar la situa­

ción del país. Asimismo, busca asegurar el financiamienro

para la reco nstrucción y la rehabilitación posconflicto . Su

primera reunión tuvo lugar el 23 de junio de 2006 . La Co­

misión tiene como autoridades gesto ras al Consejo de Segu­

ridad, la Asamblea General y el Consejo Económico y Socia l

de Naciones Unidas . .l4

• El Consejo sobre D erechos Humanos (Human Rights Council), creado el 15 de marzo de 2006, en la ac tualidad

inregrado por 47 miembros, 35 para hacer frenre a las viola-

32./bid., p. 49 . 33 . Organización de las Naciones Un idas, In Larger Freedom.· Towards De­

velopment, Security and Human Rights forAl/, Nueva York, 21 de marzo de 2005.

34. Algu nos de los focos rojos identifi cados en la reun ión inaugural de la Comisión son Ti mor Oriental, Haití, la República Democrática del Congo y Liberia .

35. Trece de África. 13 de Asia, seis de Europa Oriental, ocho de América Latina y el Caribe y siete de Europa Occidental y otros países (en este grupo suelen figurar países como Aust ralia, Canadá y Nueva Zelanda)

750 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA LUCHA CO NTRA EL TER RORI SMO

ciones de los derechos hum anos en el mundo. Sucede a la

Co misión de D erechos Hum anos, la cua l fue muy criti cada

debido a que muchos ele sus miembros no respetan las ga­

rantías individuales de sus propios ciuclacl anos. 16

A l parece r, aun cuando la refo rma de los principa les ór­

ga nos de la ONU sigue en el debate sin graneles avances, con

la creación ele la Co misión para la Construcc ión ele la Paz y

el Co nsejo sobre D erechos Humanos se recupera, en par­

re, la age nda ele la seguridad humana, a la vez que resalta la

preocupación en torno a los equilibrios entre las agendas de

segur idad y desarrollo. Pero ,¿ qué piensa Estados Unidos so­

bre el particular !¿ Considera Washington compatibles es tos

planteamientos con su guerra co nrra el terrori smo!

LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL ESCENARIO

POSTERIOR AL 11 DE SEPTIEMBRE Y LA DOCTRINA BUSH

Para muchos, tras los ataques terroristas del 11 ele sep­

ti embre de 2001 la agenda ele seguridad internacional

parece un déja vu en relación con la agenda ele seguridad

inrernacional ele la guerra fría . En aquellos tiempos se había

identificado al comunismo como la mayor amenaza a la segu­

ridad internacional. Se trataba de un enemigo omnipresente,

capaz ele gana r las mentes y los corazones de muchas personas

y que se debía combatir en todos los frentes: el ideológico,

el económ ico, el político, y el social. Ciertamente, la con­

frontación con el comu n ismo enconrró su máxima expre­

sión en la carrera armamentista y el militarismo. C laro está

que Estados Unidos y la URSS nunca chocaron de manera

fronta l en términos bélicos, pero la poses ión ele sistemas

de armamenro muy complejo y mortífero constituía una

expresión del poderío de cada país, simación que estimuló la

proliferación horizontal y vertical de armas convencionales

y de des trucción en masa.

36. La Comisión de Derechos Humanos eligió a Libia para presid ir sus trabajos en 2003. Como se sabe, el país árabe no tiene un buen reg ist ro en materia de derechos. En contraste, el Consejo sobre Derechos Humanos requiere que sus miembros reúnan las normas más altas en materia de protección de los derechos humanos, y serán motivo de escrutin io periódico. La primera elección de sus miembros se decid ió en el seno de la Asambl ea Genera l y quedó de la siguiente manera: África: Argelia , Camerún, Dj ibouti, Gabón, Ghana, Malí, Mauricio, Marruecos, Nigeria, Senega l, Sudáfr ica, Túnez y Zambia; Asia: Bahrein, Bangladesh, China, Corea del Sur, Filipinas, India, Indonesia, Japón, Jordania, Malasia, Pakistán , Saudi Arabia y Sri Lanka; Europa Orien ta l: Azerbaiyán, la Repúb li ca Checa, Polonia, Rumania, Ru sia y Ucran ia; América Latina y el Ca ri be: Argentina, Brasi l, Cuba, Ecuador, Guatemala. México, Perú y Uruguay, Europa Occidental: Alemania, Canadá, Finlandia, Francia, los Países Bajos, Suiza y el Reino Unido. México preside a part ir del 19 de junio de 2006 el Consejo de Derechos Humanos, y se mantendrá al frente un año. Cabe destacar que Estados Unidos no forma parte del Consejo.

A cinco años de los ataques terrori stas contra Es tados Uni­

d os, el escenario internacional es muy parecido al descrito,

sólo que ahora el terrori smo remplaza al comunismo. Al igual

que és te, el terrori smo es un adve rsa rio omnipresente cuyos

adeptos crecen y, por ello, hay que combatirlos en todos los

ámbitos. Empero , hay una cla ra diferencia entre el terrori s­

mo y lo que fue la amenaza soviéti ca durante la guerra fría.

Pese a que había asimetrías entre la URSS y Es tados Unidos,

en genera l se puede habla r de una con frontación política e

ideo lógica muy equilibrada, tanto, que ninguno de los dos

con sideró viable iniciar las hostilidades contra el adversario ,

percibiendo, qui zá, que el t'tnico escenario posible sería la

aniqui lación mutua y, por ex tensión, del mundo. En el siglo

XXI, la confrontación que encabeza Estados Unidos contra

el terrorismo es as imétrica y desequilibrada . El poder duro de Es tados Unidos difícilmente se puede igualar al poder

blando de al-Qaeda u otras orga ni zaciones terroristas. Así,

ambas partes -Washington y los terrori stas- desarrollan

las hostilidades, aunque en ningt'tn caso se ría posible la ani ­

quil ación , ni de Es tados Unidos, ni de los terrori stas , si bien

el agotamiem o económico, militar, político y social de los es tadounidenses se debate mucho a t'tltimas fechas .

Las medidas que adoptó el gobierno es tadounidense en el

terreno de la seguridad tras los atentados terrori stas delll de

septiembre de 200 1 tienen diferencias y mati ces relevantes

co n relac ión a los tiempos de la guerra frí a. Así, inmediata­

mem e después de los ataques, el go bierno es tadounidense

ideó una se ri e de mecanismos para enfrem arse a la amena­

za terrori sta . U n as pecto central de la nueva política es que

ya no di stinguiría entre los que perpetran actos terrori stas

y quienes los albergan o pro tegen. Es te pronunciamiento se aplicó en la invasión de Afganistá n en oc tubre de ese año.

Afganisrá n, gobernada por los talibanes, se convirtió en ob­

jetivo de ataque de Es tados Unidos, debido a la protecció n

que le brindaba a al-Qaeda (organizac ión a la que se identi ­

fi có como responsable de los ataques terrori stas) y a su líder,

el saudi á rabe O sama Ben LadenY La nueva pol íti ca es ta­

dounidense también obligaba a la comunidad internacional

a tomar partido ante la amenaza terrori sta, asumiendo que

quien no apoyara a Estados Un idos es taba contra él.

En es te ma rco, el 20 de septiembre de 2002, el gobierno

de Bush dio a conocer una nueva es trateg ia de seguridad na­

cional. -'8 En ella destaca n los siguientes elementos.

• La prevención. Implica la posibilidad de realiza r ataques

preventivos si Estados Unidos o sus ali ados fueran amenaza­

dos por terroristas o estados bribones (rogue states) involucrados

en la producción de a rm as de des trucción en m asa .

37. Los ta libanes ofrecieron al gobierno estadounidense entregar a Osama Ben La den y ex traditado a Pakistán para que fuera juzgado de conformidad con la ley is lámica . si se demostraba de manera fehaciente que fue el autor de los ataques terroristas contra los objet ivos estadounidenses. Los talibanes se negaron a extradi tar aBen La den a Estados Un idos.

38. Una de las estrategias de segu ridad nacional más famosas fue la que se proclamó en el marco de la guerra fría, la NSC-68, de 1950, la cual recomen­daba que Estados Unidos adoptara una política de contención para evitar la propagación del comunismo. Véase The White House, The National Security Strategy, Washington, septiembre de 2002 <http://www.whitehouse. gov/nsc/nss.html>.

COMERCIO EXTERIOR. SEPTIEMBRE DE 2006 751

• Ef unifaterafismo. Estados Un idos puede emprender u na

acción militar de manera individual si no es posible articular

soluciones multil aterales aceptables.

• Fortaleza sin desafíos. Estados Unidos busca mantener su

superioridad y fort a leza militares, de manera que siga sien­

do la única superpotencia en el mundo . Así, los adversarios

potenciales de Estados Unidos lo pensarán dos veces antes

de iniciar las hostilidades contra esa nación.

• Promover fa democracia, fa libertad y fa seguridad en to­das fas regiones. Estados Unidos promoverá una política para

impulsar activamente la democracia y la libertad en todos

los rincones del mundo.

• Promover ef desarme. Con la finalidad de evitar la proli­

feración de armas de destrucción en masa, es necesario apo­

yar los acuerdos en materia de desarme. 39

• Contar con los mecanismos para manejar fas consecuencias. Si

Estados Unidos fuera atacado, se requiere contar con los meca­

nismos institucionales para procurar una respuesta apropiada.

En este sentido, se dispuso crear el Departamento de Seguri­

dad de la Patria (Department of Homefand Security) el 25 de

noviembre de 2002. Esta entidad, que hacia 2004 contaba con

un presupuesto de 36 500 millones de dólares y un personal de

183 000 empleados, es la más grande en Estados Unidos en los

últimos 50 años. Su composición y estructura han sido motivo

de fuertes controversias, y su eficacia es cuestionada frecuente­

mente.40 El ámbito de acción del Departamento de Seguridad

de la Patria incluye la preparación para responder a las emer­

gencias (provocadas por el terrorismo o los desastres naturales) ,

incluyendo el voluntariado médico, la policía, el personal para

atender dichas emergencias y los bomberos ; las actividades in­

ternas de inteligencia; 4 1la protección de la infraestructura más

importante; la seguridad fronteriza, incluyendo las fronteras

marítimas y terrestres; la seguridad en el transporte, incluyendo

la transportación aérea y marítima; la biodefensa; la detección

de materiales nucleares y radiológicos, y la investigación sobre

las tecnologías de seguridad de nueva generación.

39. Sin embargo, la importancia del desarme en la estrategia de segu ridad nacional es marginal . A ello hay que sumar la resistencia del gobierno de Bush de concretar nuevas iniciativas en materia de desarme, tanto en el terreno de las armas de destrucción en masa como en el de las convencio­nales. Asimismo, la militarización de la guerra contra el terrorismo supone un aumento exponencial del presupuesto para la defensa, acción que, en sí, opera contra el desarme.

40. Una primera controversia ocurrió en torno a la inclusión de la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) y laC IA en el Departamento. Finalmente se decidió no hacerlo. La siguiente controversia fue la relacionada con la eliminación de ciertas prerrogativas para los empleados y para el servicio civil de carrera que laboraran en el Departamento . El gobierno de Bush quería tener la facultad de despedir a cua lquier empleado del Departamento por ra zones de seguridad, por incompetencia o insubordinación.

41 . Sobre todo recaen en la FBI.

752 LA SEGURIDAD INTERNAC IONAL Y LA LUC HA CO NT RA EL TERRORISMO

La Es trategia de Seguridad Nacional de 2002 estuvo pre­

cedida, a princip ios de 2001, por la Revisión de la Postura

Nuclear (Nuclear Posture Revinu, NPR), que elaboró el De­

partamento de Defensa de Estados Unidos 42 y que recono­

ció la enorme importancia de cooperar con Rusia, además

del incremento de la amenaza de la proliferación potencial de

armas de destrucción en masa. Este aspecto probó ser fun­

damental , debido a que se vislumbraban conAictos poten­

ciales con diversos países como Corea del Norte, Irán, lrak,

Siria y Libia, fuera porque se les vinculaba con organizacio­

nes terroristas o bien porque desarrollaban programas de

armas de des trucción en masa. 4.1

La Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 también se

aplicó en el caso de Ira k. Sin embargo, el inicio de las hosti­

lidades contra ese país no generó un consenso internacional

equiparable al visto en la guerra contra Afganistán. Ade­

más del argumento de las armas de destrucción en masa en

Irak, se dijo que había un vínculo entre ese país y af-Qae­da. Así, Jeffrey Record advierte: "La guerra global contra

el terrorismo tal y como ha sido definida y ejercida -por la

administración Bush- carece de un enfoque estratégico,

promete mucho más de lo que puede conseguir, y amenaza

con dispersar los recursos mil ita res y otros m ás de Estados

Unidos en una búsqueda sin fin ni esperanza por la seguri­

dad absoluta". 44

ParaJeffrey Record, el hecho de que Estados Unidos ubi­cara a Saddam Hussein y af-Qaeda como una sola amena­

za terrorista constituye un error estratégico, porque ignora

importantes diferencias entre los dos, tanto en su carácter,

como en términos del desafío que representan y por la capa­

cidad de acción militar y disuasiva que Washington puede

emplear para contrarrestarlos. Así, el saldo ha sido una in­

necesaria guerra preventiva contra Irak que creó un nuevo

espacio en Medio Oriente a favor del terrorismo islámico,

distrayendo la atención y los recursos de la seguridad estado­

unidense hacia nuevos ataques y un amenazante af- Qaeda. Record señala que el problema con Ira k no formó parte de la

guerra de Estados Unidos contra el terrorismo y presentarlo

como tal es un error de enormes proporciones. 45

Las promesas del gobierno de George W. Bush que están

contenidas en su doctrina de seguridad, tales como destruir a af-Qaeday a otras organizaciones terroristas transnaciona-

42 . Ésta fue la segunda Revisión de la Postura Nuclear. La primera se realizó en 1994.

43. Roger Speed y Michael M ay "Dangerous Doctrine", Bulletingof theAtomic Scientists, vol. 61, núm. 2, marzo-abril de 2005.

44. Jeffrey Record, Bounding the Global War on Terrorism, Strategic Studies lnstitute, Washington, diciembre de 2003, p. V.

45. /bid., pp. 6-16.

les; transformar a Ira k en una democracia próspera y es table;

democrati za r a! res to de los regímenes autocráticos de Medio

O ri ente; erradica r a l terrori smo como amenaza asimétri ca,

y terminar con la proliferación de a rmas de des trucción en m asa, so n poco rea listas . Al respecto , Es tados Unidos debe

reconfig urar sus intereses en términos más concretos y con­

sidera ndo los límites de su poder.

Toda doctrina es tratégica define los obj etivos fundamen­

tales que discriminan lo importante de lo que no lo es, y que

m ax imiza n los recursos escasos para enfrentarse a las ame­

nazas a la seguridad. Pero en el caso del go bierno de Bush no

hay jerarquizac ión de prio ridades ni de los límites que posee

Es tados U nidos; por ejemplo , el enorme gas to en la defensa

del país no es sustentable ni en el mediano ni el largo plazos,

y menos con el défi cit presupues ta rio imperante.46

Es pos ible que es tas consideraciones haya n influido en el

desar rollo de un a nueva Es trategia de Segu ridad N acional

tal y como se dio a conocer el 16 de marzo de 2006. 47 Y es

que la Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 recibió va­

ri as críticas, des tacando entre otras que en su elaboración no

hubo una participación apropiad a de los sec tores involucra­

dos; que no se produjo la supervisión requerida en la ejecu­ción de las medidas prev istas en la es trategia, y que carecía

de equilibrio en los instrumentos milita res y no militares en

los que se apoyaba. C abe des taca r que las diversas entidades

afec tadas por las dispos iciones en m ateria de seguridad na­

cional t ienen percepciones distintas de co nformidad con su

historia y la ideología de sus líderes ; por ejemplo , hay quienes

asumen una visión realista de la seguridad , en tanto que otros

se suscriben al neoconservaduri smo, y o tros más pos tulan

el unilatera li smo en oposición a los que busca n favorece r el

mul t ilateralismo.48 En materia de ejecución, el principal pro­

blema ha sido crea r instancias ejecutoras que no dupliquen

a las ya ex istentes. Por último, respecto al desequilibrio en

los instrumentos militares frente a los no militares , las cifras

son contras tantes roda vez que el perfi l militar de la segu­

ridad ha recibido un espaldarazo que no tienen instancias

como el D eparta mento de Es tado, ni la ayuda humanitari a

y en favo r del desa rrollo. 49

46. María Cristina Rosas, frak· el año que vivimos en peligro, UNAM -Ed ito rial Quimera, México, 2003, pp. 217-2 18.

47. The Whi te House, TheNa tional Security Stra tegy 2006, Washing ton, marzo de 2006 <http://www.whi tehouse.gov/nsc/nss/2006/>.

48 . Félix Arteaga, La estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos de 2006, Real Instituto Elcano, Madrid, 22 de junio de 2006 <http://www. re a 1 i nst itu toe lea no. org/a na 1 isi s/998. asp>.

49. Estados Unidos ha incrementado considerablemente el presupuesto para la defensa que de 2003 a 2006 pasó de405 000 mi llones a 535 000 mi llones de dólares. En la actualidad este país representa 48% del presupuesto militar mundial. En ese periodo, la ayuda human itaria y en favor del desa-

Tom ando en cuenta es ta problem át ica, la Es trategia de

Seguridad Nacion al 200 6 de ninguna ma nera rompe con

la de 2002, antes bien , le d a co ntinuidad , aunque incorpora

desafíos de la globali zac ión como las epidemias , el tráfi co ilícito de a rmas y los desas tres naturales (muy pos iblemente

por el d año que causó a Es tados Unidos e l huracá n Katri­

na) .50 Sin embargo, es cu rioso que es te último tem a no se

acompañe de un análisis de los problemas que genera el ca­

lenta miento global.

Como aspec tos de la continuidad de la Es trategia de Se­

guridad Nacional 200 6 respecto a la de 2002 se puede men­

cionar que se m antiene la opción de los ataques preventivos,

a pesar de que, tras las guerras cont ra A fga nisrá n e Ira k

qued a cla ro que Estados Unidos no duda rá en enfrascarse

en el inicio de hostilidades para sa lvag uardar sus intereses,

aun cuando los argumentos que just ifiquen el uso unil ate­

ral de la fuerza sean , com o se vio en Ira k, ri sibles . Es ve rdad

que en términos pragm áticos Es tados Unidos ha as umido

una ac titud de conciliación con Corea del Norte, país que

no sólo se re tiró del T ratado de N o Proliferación de Armas

rro llo pasó de 11 000 a 20 000 mil lones de dólares, y el presupuesto del Departame nto de Estado de 10 000 a 16 000 mill ones. Aun cua ndo se trata de incrementos de 32 y 55 por ciento, respectivamente, en estos dos ámbitos la sombra del gasto militar es difícil de ignorar. /bid.

50. El hu racán Katrina se considera uno de los más devastadores en la historia de Estados Unidos. Se formó en las islas Bahamas el 23 de agosto de 2005 y atravesó Florida como un hu racán moderado de categoría 1 A su paso por el Golfo de México se fue fortal ec iendo hasta convertirse en uno de los más poderosos del Atlántico. Alcanzó la ca tegoría 5 -la más alta-, el 28 de agosto, provocando ráfagas de viento y lluvia de 280 kilómetros por hora. El fenómeno se ubicaba en categoría 3 cuando arribó, el29 de agosto, a la costa sureste de Louisiana y provocó daños catastróficos en Alabama, Miss issippi y Lou isiana por 75 000 mil lones de dólares, lo cua l lo conv ierte en el huracá n más costoso en la histo ri a de Estados Unidos. La tormenta provocó la muerte de alrededor de 1 836 personas, lo que lo hace el más letal desde 1928, cuando el huracá n Okeechobee asoló al país . La respuesta de las autoridades fue lenta y generó muchas crí ticas. El Congreso estadounidense inició una investigación, en tanto el director de la Federal Emergency Management Agency(FEMA), Michael Brown renunció. Para responder a la crisis generada por Ka trina, Estados Unidos empleó diversas agencias e instancias, incluido el Comando del Norte (Northcom), la Guardia Nacional, el Departamento de Defensa y los Guardacostas . No fue sino hasta el 30 de agosto que el Departament of Homeland Security asumió la jefatura de las operaciones locales, estatales y federales . De los 70 países que ofrecieron ayuda financiera o de otro tipo Kuwait fue el mayor donante, entregando 500 millones de dólares. Qata r hizo donativos por 100 millones de dólares; India y China otorgaron cinco millones de dólares cada uno; Pakistán dio 1.5 mi llones de dó lares y Bang ladesh, frecuentemente asolado por los desastres natu rales, aportó un mi ll ón de dólares . Países como Sri Lanka-afectadoseveramente por el devastador maremoto del 26 de diciembre de 2004-y las naciones con fuertes diferencias con Estados Unidos como Venezuela y Cuba, ofrecieron ayuda. México, Canadá, Sin­gapury Alemania enviaron alimentos, medicinas, méd icos, t ropas, barcos y agua pa ra ayuda r a las víctimas del desastre. Rusia y Francia ofrecieron ayuda inicialmente rechazada, aunque aceptada después. BBC News, 5 de septiembre de 2005, y CNN, 4 de septiembre de 2005.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2006 753

N ucleares ellO de abril de 2003, sino que prueba misil es y fa n fa rronea co nsta memente acerca de sus capacid ades bé­

li cas . ' 1 Sin embargo, respecro a Irán - país que visiblememe se fon aleció ame el colapso institucional y político que siguió a la ca íd a del régimen de Saddam Hussein en lrak- el len­

guaje de Estados Unidos es belicoso y pareciera que la op­ció n de un ataque prevemivo es más pl ausible que en el caso de Corea del Norte. Con roda , los arg umenros para agredir

a Irán parecen más débiles que los que se esg rimieron para Irak en víspera del inicio de las hostilidades contra ese país

en marzo de 2003.52

Respecto al unilatera li smo estadounidense, la Estrategia

de Seguridad Nacional2006 no lo descarta, pero deja abierta la posibilidad de la concertación con otros países, trátese de los europeos o de las naciones de otras latitudes. 53 Por últi­

mo, la Estrategia de Seguridad N acional2006 mamiene la promoción de la democracia y la libertad como un objetivo

de largo pl azo y vinculándolas a la protección de los dere­chos humanos, al fortal ec imienro de la sociedad civil, a la

transparencia y al desa rrollo . 54

LA TENTACIÓN AUTORITARIA EN ESTADOS UNIDOS

Y OTROS PAÍSES CAPITALISTAS AVANZADOS

En términos más concretos, las estrategias de 2002 y 2006 se han traducido en políticas y acciones que se encuemran

en el centro de la polémica . Es decir, más allá de la decisión de hacerle la guerra a Afganistán e lrak o de elevar el pre­supuesto para la defensa en proporciones exorbitantes, hay

otra serie de rubros que remiten a un creciente auroritarismo de parte del gobierno de Bush, debido al grado de vigilancia puesto en m archa sobre la sociedad estadounidense en el

51 El l O de febrero de 2005, Corea del Norte reconoció púb lica mente que posee arm as nucleares.

52. Irán es parte del Tratado de No Proliferación y apenas en 2006 anunció el reinicio de su estrategia de enriquecimiento de uranio para su programa nuclear con fines civiles. Sin embarg o, tanto Estados Unidos como la Unión Eu ropea sospechan que esta iniciativa encubre un programa para el desa­rrollo de armas nucleares. No ayuda mucho, por supuesto, la actitud del presidente iraní Mahmoud Ahmanidejah, quien ha hecho pronunciamientos de abierta confrontación con Israel. Con todo, los inspectores de la Agencia Internacional de la Energía Atómica (A lEA) que supervisan a Irán, no han encontrado evidencias de algún programa nuclear.

53 . Se prevé que haya mayor cooperación en temas diversos que afectan a la seguridad, no sólo en torno al terrorismo. Así, con las naciones del Foro de Cooperación Económica As ia-Pacífico (APEC) se estableció el compromiso de vela r por la seguridad comercial (APEC Secu re Trade). Asimismo, se reforzará la cooperación contra las enfermedades infecciosas y las epi­demias, como se ilustra en la Asociac ión Internacional sobre la In fluenza Aviar (lnternational Partnership on Avian and Pandemic In flu enza). Félix Arteaga, op. cit.

54. /bid.

754 LA SEGUR IDAD INTERNACIONAL Y LA LUCHA CONTRA EL TE RRORISMO

nombre de la seguridad, sin dejar de lado que otros gobiernos

también ejercen es tas acc iones comra sus ciudad anos con argumenros similares .

Tras los ataques terro ri stas delll de septiembre de 2001 , el gobierno estadounidense detuvo a numerosas personas

que tenían el perfil de los secues tradores de los aviones que se emplearon en los atentados. Se aprehendieron a personas

del sexo masculino y a quienes m vieran rasgos árabes o pro­fesaran el islam. A final es de noviembre de 2001 se había

arrestado a más de 1 200 personas. Sin embargo, los dete­nidos no se limitan a ciudadanos ex tranjeros sino también a estadounidenses. Las aprehensiones en muchos casos se

han llevado a cabo de manera secreta y los detenidos no han tenido acceso a un abogado defen sor. 55

Un tema no menos importante lo constituye n las deten­

ciones de presunros terroristas en la base aérea de Bagram, en Afganistán; en la base de Guanránamo, en Cuba; en la

base de la isla de Diego Carda (que es británica) , y en otras tantas instalaciones secretas del mundo. La rortura de pri­sioneros, con la consigna de obtener información, ha sido el

blanco de críticas en diversos medios de inform ación y or­ganismos defensores de los derechos humanos.56

En septiembre de 2002, el Departamento de Justicia de Estados Unidos inició un programa denominado Sistema de Registro de Entrada-Salida de Seguridad N aciana! (Na­

tional Security Entry-Exit Resgitration System o NSEERS) que se aplica a cierros visitantes que entran al territorio es tado­unidense e incluye la toma de huellas dactilares, su fotografía

y un proceso de interrogación. El registro se aplica a perso­nas con visa de estudios, trabajo o turismo. Los visitantes se deben registrar en las oficinas del Servicio de Inmigración y N aturalización. 57

La Ley Patriótica incrementa las facultades de inves ti­

gación y de aplicación de la ley de numerosas agencias esta­dounidenses . Las restricciones a la acción gubernamental

en relación con los derechos civiles se eliminaron total o par­cialmente después de los ataques terroristas delll de septiem-

55. Human Rights Watch, United S tates: Abuses Plague September 11 fnves­tigation. Checks on Government Authority Shoufd be Restored, Nueva York, 15 de agosto de 2002

56. Human Rights Watch, US Shoufd Renounce Torture beforePowe/1 Speech to UN, Nueva York, 3 de febrero de 2003.

57. Asimismo, el visitante debe explicar sus planes durante su estancia en Estados Unidos. Ciertos vis itantes sólo pueden viajar a Estados Unidos o desde allí utilizando determinados puertos de entrada. Los visitan tes de Irán, lrak, Libia, Sudán y Siria forman parte del grupo 1 al que se empezó a aplica r de manera primordia l el programa NSEERS. El grupo 2 lo integran nacionales de Afganistán, Arge lia, Bahrein, Eritrea, Líbano, Marruecos, Corea del Norte, Omán, Qatar, Somal ia, Túnez, los Emi ratos Árabes Unidos y Yemen . Los nacionales del grupo 3 son de Pakistán y Arabia Saudita . Los nacionales del grupo 4 son de Bangladesh, Egipto, Jordania y Kuwait.

bre de 2001 , rayando en la inconstitucionalidad e inclusive

violando la C uarta Enmienda. 5H

La Ofic in a de Alerta de la In fo rm ación (Information Awareness Office o IAO) cread a en enero de 2002 que de­pende de la Agencia de Inves tigación de Proyectos Avanzados

de la D efensa (Defense Advanced Research Projects Agency o

DARPA) busca aplica r las tecnologías de la información para

detec ta r amenazas a la seguridad nacional, y procesa infor­

mación sobre cualquier persona en Es tados Unidos e incluso

m ás allá del territorio. El logo tipo de es ta ofi cina fue motivo

de una gran controversia , ya que contiene elementos masó ni­

co orwellianos, como una pirámide con un ojo en la punta,

que obse rva a la Tierra, de manera que la Oficina de Alerta

decidió omitirlo. 59 Otras críticas a es ta Oficina! incluyen el

grado de intrusión que puede tener en la vida privad a de las

personas, poniendo en ri esgo las garantías individuales y

promoviendo la sospecha en la socied ad. 60

En otro orden de ideas , el gobierno de G eorge W. Bush

puso en marcha, por primera vez desde el fin de la guerra fría,

el Plan de C ontinuidad de las Operaciones (o Continuity of Operations Plan ) tras los ataques terroristas del11 de septiem­

bre de 2001 , para asegurar que el país cuente con autoridades

que lo gobiernen en el caso de un ataque que inhabilita ra a

ciertas regiones importantes del país. 61 En la guerra fría, el

plan se creó por el temor a una guerra nuclea r con la Unió n

Soviética. El presidente Bush reveló haber pues to en marcha

el plan a partir del1 de marzo de 2002 ante la perplejidad de

los líderes del congreso es tadounidense. 62

Varios países también han aplicado muchas de es tas me­

didas .6·1 N aciones como Australia y Canadá no han duda­

do en tipifi ca r como delito el fin anciamiento de actividades

58. La Cuarta Enm ienda estab lece que "el derecho de las personas a su segu ­ridad, a la de sus viviendas, documentos y otros efectos, contra búsquedas y arrestos no razonables, no debe ser violado, y ninguna orden de deten­ción o cateo será expedida, si no ante una causa probable, apoyada por el juramento o la afirmación, y describiendo en particular el lugar que será ca teado, y las personas o cosas que serán incautadas".

59. La explicación sobre el logotipo omit ido se encuentra en <http://www. i nfo rmation- retr ieva l. i nfo/docs/IAO -logo-stm t. htm 1>. Las autoridad es de la Oficina deploran en ese espacio que el debate sobre el logotipo haya distraído a la institución de los impor tantes temas a los que se debe dedica r pa ra cont ri buir a sa lvag uardar la segu ridad de Estados Unidos.

60. Char les V Peña, lnformation Awareness Office Makes Usa Nation of Sus­pects, Cato lnstitute, Washington, 22 de noviembre de 2002 <http://www. cato.org/resea rch/a rti cles/pena-02 11 22. html>.

61 . La legislación estadounidense (desde 1792, y ratificada en la Ley de Sucesión Presidencial de 1947) establece que en caso de fa llecimiento o inhabi li tación del pres idente, la línea de sucesión debería segui r el sigu iente cam ino: el vicepres idente; el vocero de la Cámara de Represe ntantes; el presidente pro tempore del Senado, y los secreta rios del gabinete en func ión de su rango (seniority).

62. CBS, '"Shadow Government' News to Congress", 2 de marzo de 2002. 63. Enrique Álvarez Conde y Hortensia González, Legislación an titerrorista

comparada después de los atentados del11 de septiembre y su incidencia

terroristas, y en dota r a sus policías de amplias atribuciones

para prac tica r a rrestos, interrogaciones e ind agaciones, y demosrrar la culpabilidad, incluso por sospecha, de diver­

sas personas. 64

ESTADOS UN IDOS Y AMÉRICA LATINA:

¿UNA AGENDA DE SEGURIDAD IMPU ESTA?

Así como diversos países desa rrollados dispusieron acercar sus legislac iones en el terreno de la seguridad a las de

Estados Unidos, adem ás de incrementar sus presupues tos

para la defensa, los países de América Latina y el Caribe en­

frentan presiones continuas para que contribuya n de manera

decisiva a l combate a l terrori smo, proveyendo apoyo moral,

logístico y financiero a es ta causa, con el riesgo de que, si no lo

hacen , se enfrentarán a los cuantiosos costos políticos de una

negativa ante Estados Unidos.

Vale la pena señalar que, como en los dem ás países , el pre­

supues to para la defensa en América Latina y el Caribe es tá aumentando. H ay algunos casos muy singula res, como los

de C hile y Perú, cuyo gas to milita r se vincula por ley a las

utilidades que les genera la explotación de recursos natura-

en el ejercicio de los derechos fundamentales, Real Instituto Elcano, Madrid, 16 de enero de 2006 <http://www.rea linsti t utoelcano.org/anal isis/89 1. asp>.

64 . Otras naciones como Ch ina y Rusia no han vaci lado en un irse a la cruzada cont ra el ter rorismo, en parte pa ra enfrenta rse a los problemas de separa­tismo e insu rgencia que los aquejan .

COMERCIO EXTERIOR, SEPTI EM BRE DE 2006 755

les clave (como el cobre, el cual ha experimentado un auge

en sus precios internacionales, gracias, entre otros factores,

a las compras cuantiosas de China). 65

La inestabilidad, por ejemplo, en la región andina, es un factor adicional que incentiva el incremento en el gasto en defensa y que puede ayudar a explicar en parte los desem­

bolsos de Colombia y Venezuela. 66

De hecho, Estados Unidos apoya cada vez más los pro­gramas de asistencia militar y policial en América Latina y

el Caribe, al punto de que, como se observa en la gráfica, casi están a la par de los recursos que se destinan a favor de la

asistencia económica y social (en especial en 2005 y 2006). En 2001 hubo una caída brusca de ambos programas, aun­

que de manera más pronunciada en los de índole militar y policial. A partir de entonces, y coincidiendo con la guerra

contra el terrorismo, hubo un repunte de estos últimos, ce­

rrando la brecha en relación con los programas económicos y sociales en los años más recientes. Considerando que Amé­rica Latina y el Caribe constituyen una zona relativamen­

te pacífica y donde los actos terroristas tienen rasgos muy peculiares, distintos de los que caracterizan a los de Medio Oriente, no parece haber una explicación razonable, más allá de la agenda panicular de Estados Unidos, para desti­nar recursos cuantiosos al rubro militar y policial en la re­

gión latinoamericana y caribeña. El cuadro 3 presenta el número de efectivos latinoame­

ricanos que han recibido entrenamiento militar de Estados Unidos. Cuatro de los cinco principales beneficiarios se encuentran en la región andina. Como se puede observar, Venezuela se ubica en la nada despreciable octava posición,

aunque muy lejos de la capacitación que recibe Colombia. Hasta 2004, este país, por su parte, fue el mayor beneficia­rio de entrenamiento militar de Estados Unidos, por arriba

65. Stockholm lnternational Peace Research lnstitute, op. cit. 66. Venezuela se ha enfrascado en un ambicioso proceso de modernización

de sus fuerzas armadas que incluye negociaciones con Alemania para la compra de submarinos; acuerdos con Rusia para adquirir sistemas de ar­mamento; adquisiciones de aviones o barcos a España; compra de radares de China, además del desarrollo propio de otros pertrechos militares. Las controversias más recientes tienen que ver con la compra a España de 12 barcos de transporte y ocho para patrullaje, además de aviones. Estados Unidos criticó fuertemente estas adquisiciones pero no pudo impedir que se efectuaran. Estas negociaciones provocaron más tensiones entre España y Estados Unidos, cuyas relaciones ya eran ríspidas luego del retiro de las tropas españolas de lrak . Asimismo, Venezuela decidió adquirir de Rusia . 100 000 rifles AK-1 03 y 12 helicópteros militares Mi-17. Estados Unidos critica estas adquisiciones e insiste en que Venezuela no necesita esa can tidad de armamento, acusando al país suda mericano de encabeza r una carrera armamentista en la reg ión. Sin embargo, Washington tiene una presencia militar amplia documentada en Colombia, debido a las políticas para combatir el narcotráfico y a las guerrillas .

756 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

ASISTENCIA ESTADOUNIDENSE A AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE,

1997-2006 (MILLONES DE DÓLARES)

1 600

1 400 Económica y social

1 400

1 400

800

600

200

sin el programa MCA o la iniciat iva VIH-sida

OJ_--.--.---.---,--.---.---.--.---.--~

1997 1998 1999 2000 200 1 2002 2003 2004 2005 1 20062

Nota : Esta gráfica indica los tota les de la cooperación externa para América Latina y el Ca ribe, incluyendo y excluyendo dos programas iniciados en 2004, que asignaron grandes cantidades de asistencia a muy pocos paises: el Desafio del Milenio. el cual. hasta ahora sólo ha beneficiado a Honduras y Nicaragua. y la in iciativa VIH-sida, que beneficia nada más a Guyana y a Hait i. El incremento de 2005 en asistencia económi ca se debe a la ap robación de dos programas de financiamiento por cinco años otorgados por el programa Desafio del Milenio. Dada la falta de datosexistentes.lasaproximacionesdeasistencia militar del periodo 2002-2005 han sido deducidas al duplicar los niveles de asistencia antidroga "Secc1ón 1004" del Departamento de Defensa de 2001 Las ca nt idades reales pueden ser sig nificativamente más grandes.

Fuente: cif ras oficiales del gobierno de Estados Unidos <h ttp ://cipon line.org/facts/ sources.htm>.

de lrak, Afganistán, Bolivia, Egipto, Tailandia, Eslovenia,

Rumania, Israel y las Filipinas. 67 Para 2005, Afganistán su­

peró a Colombia en este rubro. 68

Una tendencia en los programas de asistencia militar y

policial de Estados Unidos en América Latina es la crecien­te preeminencia del Departamento de Defensa con relación al Departamento de Estado en la asignación de los recur­

sos. Una diferencia importante entre los programas de cada ministerio es que, tradicionalmente, el Departamento de Estado ha insistido en que la asistencia militar se otorgue a

países con un buen registro en materia de derechos humanos

y que apoyen a la democracia. Asimismo, los programas de asistencia militar que otorga este departamento suelen ser más transparentes y son más vigilados porque el Congreso

67. Washington Office on Latín America, Blurring the Lines. Trends in U. S. Military Programs in Latin America, Washington, 2004, p. 5.

68 . Entre los 1 O principales receptores de as istencia estadounidense en 2004, México ocupa la séptima pos ición, detrás de Afganistán, Colombia, Bolivia, Tailandia, Israel y Egipto, y por encima de Argentina, Ucrania y Filipinas. Washington Office on Latín America, Borrando las divisiones. Tendencias de los programas militares estadounidenses en América Latina, Washing­ton, 2005, pp . 6-7.

C U A D R O 3

PRINCIPALES BENEFICIARIOS DE ENTRENAMIENTO DE ESTADOS UNIDOS (NÚMERO DE ELEMENTOS ENTRENADOS)

1999 2001

Colombia 2 476 6 300

Bolivia 3 012 708

Ecuador 68 1 899

México 622 857

Perú 983 427

El Salvador 355 1 082

Honduras 325 475

Venezuela 926 557

Argentina 450 302

Chile 336 590

República Domin icana 421 308

Uruguay 620 259

Panamá 75 40

Costa Rica 402 258

Paraguay 288 297

Jamaica 159 316

Trinidad y Tobago 257 390

Brasi l 49 258

Belice 436 55

Guatemala 190 152

Nicaragua 71 85

Guyana 23 176

Antigua y Barbuda 158 67

Surinam 89 89

Bahamas 42 40

Haití 122

Barbados 47 64

Grenada 63 7

Santo Vicente y Granadinas 35 9

Dominica 28

Santa Lucia 33

San to Kitts y Nevis 11 11

Total 13 785 15 095

Fuente: Washington Office on Latin America.

estadounidense los supervisa. 69 En contraste, los programas que promueve el Departamento de Defensa cuentan con una gran discrecionalidad y no los supervisa ni el Departamento

69. A l respecto se puede citar el caso de la Ley Leahy propuesta por el senador

demócrata por Vermont, Patrick Leahy. Esta disposición plantea que las

fuerzas armada s de o tros pa ises só lo pueden recibi r as istenc ia militar de

Estados Unidos siempre que se demuestre que los ejérc itos beneficiados

no han incur rid o en vio laciones masivas a los derechos humanos. o bien,

que no se encuent ran bajo invest igac ión por acusac iones de ese tipo. Por

desgracia estos parámetros de la Ley Leahy tienden a ser menos invocados

(ibid., p. 14) Como dato curioso, se sabe que a fina les de 2001 Patrick Leahy

fu e uno de los destinatarios de un paquete postal que contenía esporas

de ántrax, que f ue interceptado y nunca llegó a sus manos. As imi smo,

Lea hy ha sido un gran crit ico del vicep res idente Richard Cheney, en razón

del escá nda lo de Halliburton. El2 de marzo de 2006, cuando una versión

actualizada de la Ley Patriótica se sometió a la aprobac ió n, Leahy fue uno

de los 1 O senadores que se opusieron a ella y vota ron en contra.

2002 2003 2004 Total

6 477 12 947 8 801 37 001

961 2 045 1 975 8 701

1 267 662 186 3 695

600 520 892 3 491

507 680 402 2 999

607 488 415 2 947

967 439 282 2 488

445 256 85 2 269

368 430 679 2 229

268 345 369 1 908

340 412 186 1 667

300 226 66 1 471

25 914 217 1 271

286 297 21 1 264

213 210 237 1 245

239 259 89 1 062

109 186 106 1 048

285 259 66 917

91 260 34 876

205 92 190 829

97 250 111 614

94 230 50 573

22 72 98 417

27 139 50 394

135 46 79 342

8 90 57 284

14 20 147

9 11 11 101

41 12 97

9 11 40 93

11 13 16 78

12 10 30 74

15 039 22 831 15 842 82 592

de Estado ni el Congreso. 70 Para una región que avanza hacia la democracia desde hace apenas un par de decenios, la con­

solidación de ésta aún tiene un largo camino por recorrer, pero se podría interrumpir si Estados Unidos tiende a mili­

tarizar la asistencia que provee a los países latinoamericanos, independientemente del respeto que tengan por los derechos humanos y la institucionalidad democrática.

Una de las preocupaciones que se relaciona con lo anterior es la manera en que la relación entre seguridad y desa rrollo se

puede abordar en América Latina y el Caribe. Por ejemplo, con motivo de la Conferencia Especial sobre Seguridad de la Organización de los Estados Americanos ( OEA) celebrada en

70. /bid

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2006 757

la C iudad de México en 2003, uno de los as pectos sobre los

que más insisrieron los países larinoamericanos y car ibeños

fue en el concepto multidimensioJia! de la seguridad , en el

enrendido de que la segurid ad no se puede res rringir sólo al

;i mbito milirar, sino que se debe a mplia r para incluir ame­

nazas no tradi cio nales. Así, según la decl arac ión fina l de la

reunión de México: "Las amenazas, preocupac iones y otros

desafíos a la seguridad en el hemisferio son de naturaleza di ­

versa y alcance mulridimensiona l, y el concepto y los enfo ­

ques tradi cionales se deben amplia r pa ra abarca r amenazas

nuevas y no tradicionales, que incluya n aspectos políticos,

económicos, soc iales, de sa lud y ambienra les". 71

A l respecto, se reconoce que si bien es deseable elevar a

un alto grado de prioridad en las age ndas nacionales e in ­

ternacion a l problemas como los descritos, se corre el riesgo

de seguritizarlos y de recurrir primordia l m eme a las fuerzas

armadas para enfrenrarlos. Uno de los ejemplos más cono­

cidos es el combare al rráfi co de es tupefacienres . Es ev iden­

re que se trata de un problema de seguridad pública, pero se

le ha d ado el rraro de un problem a de seguridad nacional,

involucrando a las fuerzas a rmad as en su combare, con re­

sulrados poco alentadores. 72

La importancia que se ha d ado a la multidimensionali­dad de la seguridad se enriende en razón del marco en que se

produjo la Conferencia de la OEA, teniendo como relón de

fondo no sólo !a guerra conrra el terrorismo, sino sobre rodo

el inicio de las hosrilidades comra Ira k, hecho que fracruró

sensiblemenre las relaciones inrerameri canas, dado que los

diversos países de la región se dividieron enrre quienes apo­

yaro n la avenrura bélica de Esrados Unidos en el país islámi­

co, quienes la deploraron con caurela y los que abiertamenre

se opusieron a ella.

La multidimensionalidad de la segurid ad es importanre,

no sólo porque fue una manera de oponerse a la agenda uni­dimensional estadounidense de guerra conrra el rerrorismo,

sino porque es una form a de reivindicar las agendas y los re­

mas que preocupan sobremanera a los países larinoamerica­

nos y ca ribeños. Ho y, Esrados Un idos sabe que un fenómeno

natural como una tormenra tropi ca l se puede convertir en

un devastador huracán -como Karrina- y poner en ries­

go su seguridad. Pero antes d e que su go bierno va lorara el

efecto que un desastre natural puede tener para su seguridad

nacional, los países caribeños, centroamericanos y México,

71. Organización de Estados Amen canos (OEA), Declaración sobre Seguridad de las Américas, Washington, 2003 <http://www.oas.org/csh/CES/do­cu me ntos/ce003 3 9s02 .do e>.

72 . Gastón Chillier y Laurie Freeman, El nuevo concepto de seguridad hemis­férica de la OEA: una amenaza en potencia, Washington Office on Latin America, julio de 2005, pp. 3-4.

758 LA SEG URIDAD INTERNACIONAL Y LA LUCHA CO NTRA EL TERRORISMO

entre o rros, ya había n identifi cado a los huraca nes, los re­

rremotos, las erupciones volcá nicas, etcétera, como facto­

res de in seguridad , y as í co mo el Department of Homeland Semrity fue habilirado pa ra res po nd er a la ca rás rrofe que

Karri na generó , emplea ndo a sus fu erzas a rmad as y a buena

pa rte de sus agencias relac ionad as con la seguridad , México

ra mbién empleó sus fu erzas a rmad as pa ra responder al de­

sa fío del fa tídi co terremoto de 1985 en la capital mexica na,

y para auxiliar a Honduras en 1998 ante la des rrucción que

provocó el huracá n Mitch.

Con todo , es menesrer que se renga cuidado co n los re­

cursos que se des rin an a las fu erzas ar madas ante los mú lti ­

ples males a que se enfrentan las nac iones latinoamericanas,

rema que, por cierto, no pa rece imponar a Esrados Unidos;

por el conrrario, en Centroaméri ca -y ahora rambién en

México- por cira r un caso, LUlO de los desafíos m ás apre­

miantes es la proliferación de pandillas o maras, cuyo control

y combate rebasa a las policías de esos países. Así, se ha opta­

do por emplaza r a las fuerzas a rmadas para que patrullen las

ciudades centroamericanas, a la par de las fuerzas policiales.

Además, a finales de 2004 y principios de 2005, Guatem ala

propuso la creación de una fuerza de reacción rdpida que se

pudiera desplegar en los países cenrroamericanos pa ra en­

frentarse a la cr iminalidad rransnacion a l de las pandill as u

arras amenazas . Algunas naciones centroamericanas, sa lvo

Cos ra Rica, ya cuentan con las bases para el despliegue de

las fuerzas de reacción rápida. H ay quienes pugnan por que

és ras se emplacen ante los desastres naturales. Otros, en cam­

bio, consideran que pueden rea li za r el trabajo que recae en

las policías . n Esrados Unidos, aprovechando la indecisión

de los gobiernos cemroamericanos, ha dej ado entrever una

posible vinculación e m re las maras y los grupos terrorisras,

insisriendo en que Centroamérica puede ser una zona de paso

para milirames de ai-Qaeda u arras organizac iones que bus­

ca rían ingresar a rerritorio es radounidense.

Al mirar hac ia América Larina y el Ca ribe -región que,

dicho sea de paso, no le es priorira ria- / 4 Estados Unidos

emplea el prisma del terrorismo, llegando a consideraciones

no tan acertad as, y al insistir en que se atienda esa agenda

en pa rticula r pasa por alto los remas tanto o más relevantes

para J;¡ seguridad y el desa rrollo de esas nacio nes.

E n suma, J;¡s relaciones de América Latina y el Caribe con

Estados Unidos experimeman un proceso de pentagoniza-

73. Washington Office on Latin America, Borrando las divisiones ... , p. 10. 74. Andrés Oppenheimer en sus Cuentos chinos. El engaño de Washington, la

mentira populista y /a esperanza de América Latina, Plaza y Janés, México, 2005, ana li za el debate sobre la creciente irrelevancia de Amé rica Latina y el Caribe en las re laciones internacionales contemporáneas, frente al creciente interés que hay en torno a China e incluso India.

ción7' favorecido por el marco de la guerra contra el terror,

que plantea desafíos muy imporrantes a las relaciones civi­les y militares en las naciones del área, al igual que para sus in stiwciones y la conso lid ación de la democracia. As imis­mo, la persistencia del gobierno estadounidense de, por un lado, ubi ca r a la región en un luga r secund ario de priorida­des en su agenda global y, por el o tro, plantear los víncu los co n América Latina y el Caribe en fun ción de la comribu­ción de es tas naciones a la guerra contra el terror, deteriora co n rapidez las posibilidades de co ncertación política emre unos y otros. Así, Estados Unidos actúa a la defensiva, y las nac iones latinoamericanas y ca ribeñas hacen lo propio , sin atender sus más apremiantes problemas en los rubros de la seguridad y el desarrollo.

CONSIDERACIONES FINALES

Acinco años de los atemados del11 de septiembre de 2001, los resultados de la estrategia antiterrori sta son diversos.

Por un lado, es cierto que Es tados Un idos no ha vuelro a se r objero de otro ataque en su terrirorio , pese a que , tras los atenrados y ame la falta de reivindicación inicial de la autoría de és ros , parecía inminente que se ría victimado de nueva cuema. Su gobierno alimenró es ta percepción porque asum ió que ai-Qaeda u otras organ izaciones terroristas se sentirían motivados a emprender nuevos embates co mo consecuencia de los logros del mencionado ataque. Sin embargo, es posible que la contundencia con que Es tados Unidos respondió, ca li ­fi ca ndo incluso como guerra su ca mpañ a antiterrorista en el mundo, y sus cues tionables medidas de seguridad internas, hagan más difícil un nuevo ataque en el terrirorio es tado­unidense - sin que ello excluya, por su pues ro, que los grupos o individuos antigubernamentales es tadounidenses como Timothy McVeigh, perpetren acros terroristas-. Con rodo, Estados Unidos es blanco de ataques ex ternos, en especia l en Ira k, donde las condiciones poi íticas y sociales posibili -

75. El intelectual y político dominicano Juan Bosch publicó un célebre análisis en 1967 denominado El pentagonismo: sustituto del imperialismo. Aguilar, Santo Domingo, 2006, en el cual introduce el concepto de pentagonismo. Bosch explica que el capitalismo de hoy se encuentra sobredesa rrollado y que no se preocupa por explotar colonias conquistadas sino por colonizar la metrópoli. Puesto que no es posible co lonizar al pueblo estadouniden­se ha ciendo una guerra contra éste, el ejército metropolitano estadouni­dense emprende guerras contra otros paises. Bosch señala, además, que las fuerzas militares de un paíspentagonista no se envían a conquistar dominios coloniales; la guerra tiene otro objetivo, se hace para conquistar posiciones de poder en el paíspentagonista, no en un territorio lejano. Lo que se busca no es invertir cap itales sobrantes con ventajas, sino tener acceso a los cuantiosos recursos económicos que se movilizan para la producción industrial de la guerra; lo que se busca son beneficios donde se fabrican las armas, no donde

tan un amplio accionar de al-Qaeda y otras orga ni zaciones . Pareciera que el éxito relat ivo de extúparlos acros terroris tas del terrirorio es tadounidense ha derivado en que al-Qaeda y orras organizaciones ligadas o no a ella operen creciemememe fuera del terrirorio de Es tados Unidos, causa ndo daño a los intereses de ese país en el mundo y a los ali ados del mismo gobierno.76

Pero,¿ qué piensa el mundo en ro rno a la guerra contra el terrorismo? Una parte de la op ini ón pública imernacional considera que el terrorismo cuema hoy con más márgenes de maniobra que ames del 11 de septiembre de 2001.

Es posible que es ta percepción obedezca a la forma en que el terrori smo ha co ntribuido a modifi ca r la manera en que millones de personas en rodo el planeta organizan sus vid as, por ejemplo, al viajar, al se r vigiladas por medio de las líneas telefó nicas o de la imernet, etcé tera. Asimismo , la vinculación ent re el proceso elecro ral que vivió Espa ña y los ataques comra las es taciones de trenes perpetrados por ai-Qaeda el 11 de marzo de 2004 pareciera sugerir que los terroristas saben có mo influi r en un proceso elecrora l que, como se sabe, contribuyó al ascenso al poder del sociali sta José Lui s Rodríguez Zapatero, quien al mes siguiente de ro­mar posesión retiró a las tropas españolas que aco mpañaba n a Estados Un idos en Irak. 77

se emplean, y se obtienen en la metrópoli pentagonista, no en el paisatacado por éste. Elpentagonismose diferencia del imperialismo en dos importantes aspectos: el económico, en el que el complejo militar e industrial del país pentagonista resulta beneficiado. y el moral. mediante el cual se convence a los jóvenes combatientes del país pentagonista de que su propio país no es imperialista, sino que busca ayudar al país que ataca . Un análisis de lo que expone Bosch también remite a la creciente primacía del Departamento de Defensa sobre el Departamento de Estado de Estados Unidos en la formulación y la conducción de la pol ítica exterior de ese país . Si bien la obra de Bosch tuvo como marco la segunda intervención militar de Estados Unidos en la República Dominicana y la guerra contra Vietnam. lo cierto es que se trata de una lúcida reflexión vigente.

76 . 1ncluso los paises que no necesariamente acompañan a Estados Unidos en su aventura militar en Ira k han padecido por el incremento de la violencia y el terror en ese país. Es el caso de Francia, cuyos ciudadanos han sido secuestrados o, de manera más reciente, la muerte de cuatro diplomáticos rusos, asesinados por miembros de ai-Qaeda en lrak, dado que Rusia se negó a liberar a todos los luchadores islámicos apresados en el territorio ruso. y no accedió a retirar sus tropas de Chechenia en el plazo de 48 horas que los miembros de ai-Qaeda habían fijado (El Universal, México. 28 de junio de 2006). Como se sabe Francia y Rusia se han opuesto a la presencia estadounidense en lrak, además de que han mantenido relaciones cordiales con diversos paises árabes.

77. El retiro se formalizó el 28 de abril de 2004. Todo parece indicar que el retiro español desencadenó una ola ele salidas de tropas de tierra de diversas naciones, a saber: Ucrania (sus últimas tropas salieron de Ira k el 22 de diciembre de 2005); Nicaragua (febrero de 2004); Honduras (junio de 2004); Noruega (30 de junio de 2004); Repúbl ica Dominicana (junio de 2004); Tailandia (10 de septiembre de 2004); Hungría (22 de diciembre de 2004); Nueva Zelandia (25 de diciembre de 2004); Portugal (10 de febrero de 2005); Singapur(31 de enero de 2004); Paises Bajos (juniode 2005); Moldavia (febrero de 2005), y Tonga (diciembre de 2004).Véase Multinational Force in lraq <http://mnf-iraq.com>.

COMERCIO EXTERIOR, SE PTIEiviBRE DE 2006 759

C U A D R O 4

PAÍSES QUE PROFESAN EL ISLAM : CONFIAN ZA

EN OSAMA BEN LADEN COMO LÍDER DEL MUNDO

Mucha o algo de confianza Mucha o algo de

en 2003 conf ianza en 2005 Diferencia Pais (porcentaje) (porcentaje) (porcentaje)

Jordania 55 60 +S Pakistán 45 51 +6 Indonesia 58 35 -23

Marruecos 49 26 -23

Turquía 15 -8

Líbano 14 - 12

Fuente: The Pew Global Altitudes Project, lslamic Extremism: Common Concern for Muslim and Wes tern Politics, Pew Research Center, Washington, 14 de Jul io de 2005.

Nota : en este informe se observa menor apoyo en los paises que profesan el islam a los bombazos suicidas. Estas conclusiones se obtuvieron tras una encuesta del Pew Research Center en mayo de 2005 en 17 paises. Se entrevistaron 17 766 personas en diversos paises.

Otro ram o se puede decir de los secues tros de personas de diferem es nac ionalidades que se encuemran en Ira k para

hacer dem andas que, en algunos casos, se han cumplido,

como en el del gobierno de Filipinas que aceptó reti ra rse de

país a cambio de la liberación de un connacional, chofer de un

camión .78 No menos importante es la popularidad de O sa­

m a Ben Laden en diversas naciones del mundo, incluso en

aquellas que, como Jordania, se consideran países en los que la profes ión del islam es moderada. En naciones como Indo­

nesia o M arruecos la popula ridad de Ben Laden ha ca ído,

pero sigue siendo importante (35 y 26 por ciento, respec ti­

va mente (véase el cuadro 4).

Todo parece indica r que lejos de res tarle pro tago nismo y

capacidad de iniciativa al terrorismo, Es tados Unidos con­

duce una guerra que tiene el efec to comrario. Por ejemplo,

organizaciones como ai-Qaeda m antienen un a es tructura

hori zontal, dinámica, versáti l, que les confiere gran movi­

lidad frente a la ri gidez y ve rti ca lidad de los aparatos de se­

guridad de los Es tados . Ello explica, por ejemplo, por qué

el ejército es tadounidense emplazado en Irak es incapaz de

ga rantiza r la seguridad en el terri torio, incluso tras la muerte

del líder de nacionalidad jordana, representante de al- Qaeda

78. Filipinas retiró a 51 médicos, ingenieros y so ldados el 14 de ju lio de 2004. Cuando las tropas y el personal sa lieron del país, el chofer fue liberado. Estados Unidos deploró la salida de Filipinas al ceder ante organizaciones terroristas.

760 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

en el pa ís á rabe, Abu M usab a i-Za rqaw i/ 9 que ocurrió en

un a operac ión militar rea li zad a por Es tados Unidos el 7 de

junio de 2006. Si bien algunos medios de comunicación han

pues to en duda que a l-Za rqaw i fuera ta n poderoso como lo

desc ri bían los es tadounidenses , 80 lo cierto es que su muerte

no implicó el fin de la violencia en Irak, y los atentados con­

tra las tropas de Es tados U nidos en el país, y contra objeti­

vos civiles, continúan. La idea de decapitara ai-Qaeda no

funciona, po rque la orga nizac ión puede sobrev ivir incluso

con la muerte o el a rresto de sus 1 íderes. 81

En otro orden de ideas, la premisa de que la democracia es

el mejor antídoto contra el terro rismo no es fácil de demos trar.

En las sociedades democrá ticas hay ca nales de par ticipación

para la pobl ac ión, por medio de los cuales puede deponer a las

autoridades que hagan mal su trabajo y condenar al terrorismo.

Sin embargo, Es tados Unidos parece entender la democracia

como una manera de contar con regímenes amigos o a modo,

situación que es por demás riesgosa. El caso del general Pervez

Musharraf, act ual presidente de Pakistán, revela las inconsis­

tencias de la defensa de la democracia que suele hacer Es tados

Unidos . Musharraf llegó al poder tras un golpe de es tado el

12 de oc tubre de 1999. C iertamente, esta forma de ascender

a la primera magisrratura J e su país no gustó al gobierno de

Clinton, por lo que las relaciones bilatera les se encontraban

muy deterioradas . De hecho, antes de que Musharraf subie­

ra al poder el 28 de mayo de 1998 , Pakistán detonó con éx ito

su primera bomba atómica, situación que hizo acreedor a Is­

lam abad a sanciones de parte del gobierno es tadounidense.

Todo eso desapareció tras el11 de septiembre de 2001: tan­

to las sa nciones como el desprecio de dicho gobierno hacia el

régimen de Musharraf cedieron ante la neces idad de Estados

Unidos de usa r bases milita res pakisraníes que le permiti eran

ataca r a Afga nistán y a los talibanes.

Siguiendo con el tema de las democracias, es evidente que

és tas no siempre trabajarán codo a codo con Es tados Unidos

(Francia y Alemania son dos democracias consolidadas que

se opusieron a la guerra contra Ira k). Otro caso es el de la

Gran Asamblea N acional de T urquía (parlamento), la más

democráti ca en la hi storia del país tras los comicios del 3 de

79 . Cabe destacar que ai-Zarqawi era un personaje muy singular. Si bien se oponía a la presencia de Estados Unidos en Ira k, también com bat ía a los ch iítas, situación que, se di ce , pudo haberle costado la vida, dado que a numerosos mil itantes de ai-Qaeda no les gustaba esa postu ra. Circula n rumores de que la propia organización ai-Qaeda lo traic ionó y que ello facil itó su muerte.

80. The Washington Post, 9 de abril de 2006 . 81. Por ejemplo, ell de julio de 2006 cerca de un mercado en un barri o chiíta

un coche bomba provocó la muerte de 70 personas e hirió a otras 98. Le Monde, 1 de julio de 2006 .

noviembre de 2002, y que le negó a Es tados U nidos acceso al territorio turco para ataca r lrak en marzo de 2003.

Por último, es importante insistir en dos aspec tos. Pri ­mero, es inapropiado ca li fica r como guerra el proceso en­ca minado a com bati r el terro ri smo. La guerra supone una

se ri e de pautas y normas que es necesario cumpli r y que en el caso del terrorismo no se aplican . As imismo, dado que al terrorismo se ha ca lificado como amenaza asimétrica no pa­

rece ría útil recurrir a una guerra convencional para hacerle frente. En es te sentido , sería más adecuado el trabajo de los serv icios de intel igencia para cont ra rres tar las acciones de

los individuos y las orga nizaciones te rrori stas. Na turalmen­te es to supone una transformación de los servicios de intel i­

gencia para enfrenta rse a un enemigo dinámico, ca mbiante y que tiene en favor el fac tor sorpresa.

Y segundo y no menos importante, es crucia l y necesario que la comunidad internacional llegue a un consenso en torno a la defini ción y la ca racterización del terrorismo; no hacerlo

genera una serie de inconsistencias en su combate y da pie a vacíos que propician la impunidad o el abuso de la autoridad . Hoy por hoy, lamentablemente, !aguerra contra el terrorismo

ha reforzado la tentación autoritaria, incluso en los países con las democracias más consolidadas, fracturando, asimismo, la relación entre la seguridad y el desa rrollo. @

Bibliografía compl ementaria

Daniels, Ronald J , Patrick Mcklem y Kent Roach (eds.), C-36. The Security of Freedom. Essay's on Canada's Anti-terrorist Bi/1, University of Toronto

Press, Toronto, 200 1.

Graduate lnstitute of lnternationa l Studies, Sma/1 Arms Survey 2005. Weapons at War, Oxford University Press, Ginebra, 2005.

Hitchens, Christopher, The Tria/ of Henry Kissinger, Verso, Nueva York, 2002.

lnternational Criminal Court, Rome Statute of the lnternational Criminal

Court, ICC, La Haya, 17 de ju lio de 1998 <http://www.icc-cpi .i nt/library/

about/officialjournai/Rome_Statute_120704-EN.pdf> .

lnternational Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Ois­asters Report. Focus on lnformation in Disasters, lnternational Federation

of Red Cross and Red Crescent Societies, Ginebra, 2005.

Katu News, 24 de septiembre de 2005.

Laqueur, Walter, The New Terrorism: Fanaticism and the Arms of Mass Oe­struction, Oxford University Press, Nueva York, 2000 .

Nomikos, John M ., "A European Un ion lntel ligence Service for Confronting

Terrorism", fnternational Journal of fntelligence and Counterfntelligence, vol. 18, núm. 2, verano de 2005 .

Schm id, Alex P, y Albert J. Jongman, Political Terrorism.· A New Guide to Actors, Authors, Concepts, Data Bases, Theories and Literature, Transa­

tion Press, New Bru nswick, 2005.

The Pew Global Altitudes Project, lslamic Extremism: Common Concern for Muslim and Western Politics, Pew Research Center, Wash ington, 14 de

jul io de 2005.

Vicziani, Mari ka, David Wright-Neville y Pete Lentini, Regiona/Security in the Asia­Pacific. 9111 and After, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2004.

Wainwright, Hilary, "Venezuela's New Model Army", Red Pepper Raising the Political Temperature. Latin America, abr il de 2006 <http://www.

redpepper.org. u k/ Apr 140/x-Apr06-wainwright. htm>.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2006 761