EL ENFOQUE NO EUCLIDIANO DE LA PLANIFICACIÓN COMO ELEMENTO PROPIO DE LA INGENIERÍA DE PROYECTOS EN LA

POSTMODERNIDAD. CONSIDERACIONES DESDE EL ÁMBITO DE LOS PROYECTOS DE DESARROLLO.

De los Ríos Carmenado, I1; Cazorla Montero, A1 Salvo Mendívil, M.1P

1Unidad de Innovación y Desarrollo Rural Sostenible. Dpto. Proyectos y Planificación Rural.

Universidad Politécnica de Madrid.

RESUMEN

El calificativo no euclidiano fue acuñado por el profesor John Friedmann a mediados de la década de los 90, para referirse a las nuevas formas de planificación que encuentran su razón de ser, no en el seguimiento rígido y estricto de un plan preconcebido, sino que están abiertas a las múltiples consideraciones surgidas a lo largo del proceso planificador.

La planificación como metaciencia es un elemento fundamental dentro de la disciplina de Ingeniería de Proyectos, e inspira gran parte de los procesos del ciclo del proyecto, por cuanto que se cuestionan la correcta asignación de todo tipo de recursos siempre limitados.

La evolución que ha experimentado el proyecto de ingeniería en las últimas décadas, abriéndose a la multidisciplinariedad y a diversidad de enfoques, han ampliado las posibilidades de desarrollo de dicha disciplina, y en cierta medida a adoptado los principios de la planificación no euclidiana.

En esta ponencia se analizan las aportaciones que puede realizar un enfoque no euclidiano de la planificación intrínseca a los proyectos en un contexto de postmodernidad. El enfoque no euclidiano permite una plena integración de los principios de servicio y respeto a las personas, así como la sensibilidad ambiental y cultural, como uno de los principales valores de los nuevos proyectos, que se ven enriquecidos por esta consideración.

Los proyectos de desarrollo en los ámbitos local, rural son un claro exponente del valor añadido que el enfoque no euclidiano aporta a la realización de proyectos. Las características del proyecto no euclidiano son analizadas a través de la experiencia de la Unidad de Investigación en Desarrollo Rural Sostenible de la Universidad Politécnica de Madrid en los ámbitos citados, pero se entiende que su alcance no tiene por qué circunscribirse a los proyectos de desarrollo, sino que tiene validez en el ámbito global de la ingeniería de Proyectos.

Palabras clave: Planificación, metodología de formulación de proyectos,

proyectos de desarrollo, postmodernidad. Línea temática: 4.- El proyecto y su entorno profesional y docente.

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Non- euclidian planning approach into post-modern Project

Engineering. Regarding from the field of development Projects.

De los Ríos Carmenado, I1; Cazorla Montero, A1 Salvo Mendívil, M.1P

1Unidad de Innovación y Desarrollo Rural Sostenible. Dpto. Proyectos y Planificación Rural.

Universidad Politécnica de Madrid.

SUMMERY

The term non-euclidean was created by professor John Friedman at the early nineties, referring to those new planning procedures not based on the rigid following of a preconceived plan, but opened to a wide diversity or regarding which outcomes during the planning process.

Planning as a meta-science is a capital element into the field of Engineering Projects, and inspires the main part of project cycle steps, because of at those steps project managers ask themselves about the right distribution of any type of resources always scare.

Engeneering Project has evolved during last decades opening itself to wide diversity of technical and scientific approach, spreading its possibilities of development. This development shows that Engineering Projects has approached closely to the basic principles of non-euclidean planning.

This article analyzes the contribution of non-euclidean planning approach to the development of Engineering Projects in a post-modern context. This approach allows a full integration of service and people respect principles, and also environmental and cultural sensibility as some of the main values of new post-modern Engineering Projects.

Local and Rural Development projects shows clearly the added value that non-euclidean approach brings to classic projects approach. The non-euclidean projects features ae analyzed by menas ot the Unidad de Investigación en Desarrollo Rural Sostenible de la Universidad Politécnica de Madrid. But final propose is no restricted to this fields.

Key words Planning, projects methodology, development projects, post modernity. Línea temática: 4.- El proyecto y su entorno profesional y docente.

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1. La Planificación en la ingeniería de Proyectos La planificación como metaciencia está sólidamente unida a la teoría de proyectos y a la ingeniería, pues ésta es una actividad que persigue en todo momento una adecuada satisfacción de determinadas necesidades a través de sus proyectos. La planificación está presente en cada uno de los procesos del ciclo, por cuanto que en todos es necesaria la utilización de determinados recursos de un modo concreto para alcanzar la etapa siguiente. Durante muchos años, la planificación queda comprendida dentro de la teoría de proyectos como “el arte de tomar decisiones sociales racionalmente” (Robinson, 1972; Faludi, 1973). La racionalidad se medía en términos de interés común o público determinados por una administración que tomaba como referencia sus propios criterios; en general, basados en filosofía política. Esta planificación es “desde arriba”, con criterios exclusivamente técnicos y donde la participación del público queda relegada, en el mejor de los casos, a protestas o modificaciones sobre lo ya realizado. Se corresponde con la propuesta de que la planificación trata de “una serie de actuaciones que deben ser diseñadas y dirigidas por el estado aplicando la racionalidad” (Tugwell y Banfield, 1951; Perloff, 1957). Esta racionalidad implícita en el concepto de planificación es la que plantea Manheim al definir la planificación como “el dominio racional de lo irracional” (Manheim, 1949). Así mismo está en consonancia con la definición de la UNESCO, que define la planificación como “un proceso continuo mediante el cual se intenta sujetar a un criterio racional y científico el examen de las posibilidades que se presentan, escoger las más convenientes y realizarlas sistemáticamente” (De los Ríos, 1996). Esta intención finalista de la planificación es la expresada por Waterston al considerarla como “un intento inteligentemente organizado para elegir las mejores alternativas disponibles, tendentes a realizar metas específicas” (Waterston, 1969). Poniendo el énfasis en el aspecto social, estos criterios se corresponden con los de Tugwell al describir la planificación como “una institución coyuntural que a través del cambio experimental y gradual, puede llegar a dominar la fuerza social” (Tugwell, 1940). Otra definición interesante desde el punto de vista de la Ingeniería de Proyectos, es la que ofrece Fayol, puesto que incorpora el término acción en la definición. Para él la planificación consiste en “una acción encaminada a prever el comportamiento de una organización para hacer frente a las necesidades que han de presentarse en un periodo de tiempo futuro, apoyándose en los datos que proporciona el análisis de la situación pasada y presente” (Fayol, 1969). Otra alternativa a esta planificación surgió en lo que Charles Lindblom denominó “muddling through” o “ir tirando” como modelo de decisión alternativo (Lindblom, 1959, 1979). Las propuestas de este modelo basadas en la toma de decisiones incrementalista, ajuste mutuo entre las partes y satisfacción, eran argumentos fantásticos para extender el modelo económico de mercado al ámbito público (Simon, 1976; Lindblom, 1965). Una aportación de síntesis corresponde a Friedmann, (1986) donde recoge una nueva aproximación conceptual de la planificación de elección racional entendiéndola como

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“una definición operacional”, y establece que cuando los planificadores aplican la razón técnica a las áreas problemáticas específicas, se encuentran ocupados en alguna, si no en todas, de las siguientes actividades:

1) Definir el problema a considerar de manera que pueda someterse a la acción o intervención de políticas.

2) Modelar y analizar la situación con el propósito de la intervención con instrumentos de políticas específicos, innovaciones institucionales o métodos de movilización social.

3) Diseñar una o más soluciones potenciales en forma de políticas, planes de acción sustantivos, innovaciones institucionales, etc. Estas soluciones se expresan normalmente en términos de: - Futuro: especificación de metas y objetivos, así como pronósticos, juicios de

probabilidad, secuencias de acción, etc. - Espacio, situación, organización espacial, diseño físico. - Recursos requeridos, costes estimados y otras demandas sobre recursos

escasos, tales como moneda extranjera, mano de obra especializada, etc. - Procedimientos de aplicación - Procedimientos para el “feedback” y la evaluación

4) Llevar a cabo una evaluación detallada de las soluciones alternativas propuestas, en términos de viabilidad técnica, eficacia respecto a costes, efectos probables sobre diferentes grupos de población, aceptabilidad política.

Las actividades que aquí se presentan constituyen la base de una planificación de carácter anticipativo dentro del ciclo del proyecto, que responde, punto por punto, al modelo de proyecto blueprint utilizado largamente por los organismos internacionales como FAO, Banco Mundial, CEPAL, OCDE, etc. A la definición del problema planteado se superpone lo que en la teoría de proyectos se conoce como la etapa de “Preparación para la Formulación”, dentro de la cual se establecen los términos de referencia en los que el promotor establece las condiciones necesarias para la elaboración del proyecto, y que actúan como auténticas “reglas de juego” del proyecto (Trueba et al., 1995) En estos términos se plantea la necesidad, oportunidad o problema que ha surgido y el marco general de actuación para su solución. El análisis y diagnóstico de la situación de partida que elabora el modelo blueprint tiene fiel reflejo en lo que FRIEDMANN llama modelar y analizar la situación con el propósito de intervenir. El diseño de las soluciones potenciales se denomina igual bajo los dos supuestos comparados. Por último, una evaluación de las alternativas en cuanto a su viabilidad técnica, económica, social y ambiental ratifica el contenido del modelo propuesto, puesto que la obligatoriedad de utilizar recursos escasos de forma que se cumplan los diversos objetivos perseguidos, requiere el análisis de los proyectos desde una perspectiva múltiple (Trueba et al., 1995). Tanto la definición operativa aportada, como las consideraciones realizadas acerca del modelo blueprint permiten realizar una definición formal de la planificación dentro de la Ingeniería de Proyectos. En esta línea se presentan una serie de definiciones como la que ofrece Trueba al plantear que “la planificación implica una reflexión sobre las condiciones sociales, económicas y ambientales que informa las decisiones a tomar sobre posibles actuaciones futuras” (Trueba, 1984).

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Dado que conocimiento y acción son conceptos que subyacen en el procedimiento operativo descrito por Friedmann, éste llega a definir la planificación como “aquella forma de la razón que vincula el conocimiento científico y técnico con las acciones en el ámbito público y, más allá, la forma de la razón que intenta vincular el conocimiento científico y técnico con los procesos de orientación social y de transformación social” (Friedmann, 1992). La crítica al modelo de proyectos de corte más clásico queda implícita en la definición al considerar el tipo de conocimiento que se debe de poner en contacto con las acciones, el cual se debe encaminar cada vez más a obtener una noción real de los objetos de planificación en el momento presente, que a la única tarea de dar respaldo a una serie de documentos técnicos (Friedmann, 1993). Se trata de una forma de conocimiento que prima lo pequeño, lo local, lo que está en íntima relación con los espacios y las actividades cotidianas de la gente y con las propias personas. En esta ponencia se plantea un proceso de investigación a través de experiencias del Departamento de Proyectos y Planificación Rural de la Universidad Politécnica de Madrid, en el que se estudia la forma de conocimiento imperante indiferentes tipos de proyectos desde la consideración del modelo planificador que los inspira, para llegar a una propuesta de valores intrínsecos a la planificación dentro de la disciplina de Ingeniería reproyectos en un contextote postmodernidad, en el que se vienen poniendo en cuestión gran parte de los criterios propios de los proyectos de corte clásico acordes con el modelo blueprint. 2. Modelos de planificación considerados Para la realización de este estudio se ha partido de la clasificación realizada por John Friedmann, que establece cuatro modelos puros de planificación que son:

� Reforma Social: Defiende el uso de teorías científicas y técnicas matemáticas para identificar las mejores soluciones. Se centra en una planificación desde arriba (Cazorla, 1997), aunque analizando los recursos de la comarca o área sobre la que actúa. Su principal defecto, contrastado en numerosas ocasiones y en multitud de proyectos, radica en que los ingenieros planificadores asumen el papel protagonista tanto del pensamiento como de la acción, sin que generalmente medie un proceso de comunicación adecuado entre estos y la población afectada por la propuesta de cambio. Los beneficiarios no son más que meros receptores de los resultados del proyecto.

� Análisis de Políticas: Defiende el uso de teorías científicas y técnicas matemáticas para identificar las mejores soluciones. Se centra en una planificación desde arriba, aunque analizando los recursos del área sobre la que actúa. Este modelo ha copado la mayoría de proyectos agrícolas y de desarrollo en los países en vías de desarrollo. Su principal defecto radica en que los planificadores asumen un papel protagonista tanto del pensamiento como de la acción, sin que generalmente medie un proceso de comunicación adecuado entre éstos y la población afectada por la propuesta de cambio. Percibe la planificación como una actividad científica, y una de sus mayores preocupaciones es el uso del paradigma científico para informar y limitar las

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políticas a lo que se considera deben ser sus intereses adecuados (Friedmann, 2001).

� Aprendizaje Social: En este modelo la práctica y el aprendizaje están concebidos como procesos correlativos, de forma que un proceso implica otro. El conocimiento se deriva de la experiencia y se valida en la practica y es íntegramente parte de la acción (Friedmann, 2001). Los beneficiarios del proyecto participan en la toma de decisiones y en todas sus fases, y su resultado final es fruto del aprendizaje común realizado entre éstos y los ingenieros responsables del proyecto.

� Movilización Social: Se distingue de las demás tradiciones en la primacía de la acción colectiva y directa desde abajo (Friedmann, 1986). A diferencia de la planificación como reforma social o como análisis de políticas, la planificación como movilización social se realiza desde la base primando la voluntad colectiva sobre la del individuo1.

3. Experiencias de planificación a través de proyectos de desarrollo La experiencia acumulada en el Departamento de Proyectos y Planificación Rural de la universidad Politécnica de Madrid, pone de manifiesto las implicaciones directas de la metaciencia planificadora en la ingeniería de proyectos. Así los casos de aplicación que se describen a continuación sirven de ejemplo para ilustrar los cuatro modelos de planificación básicos descritos por Friedmann, (1986): A finales de la década de los ochenta este departamento se hizo eco de las nuevas corrientes que afectaban a la labor de ingeniería dentro de este medio, que cada vez debía abrirse a una mayor pluridisciplinariedad en la formulación de sus proyectos. En esta línea uno sus equipos de trabajo comenzó a investigar acerca de la inclusión de nuevas sensibilidades en las fases del ciclo de proyectos, con el fin de adecuar la programación y ejecución de proyectos a las nuevas necesidades del mundo rural. Atendiendo a la necesidad de desarrollar su labor en el ámbito de la planificación en el medio rural, se entrando en contacto con profesionales en la materia de relevancia internacional, como es el caso del profesor John Friedmann. Se comenzó así una colaboración fruto de la cual surgieron una serie de trabajos y de seminarios conjuntos para la formación del personal del departamento. La principal consecuencia de esta colaboración fue la creación de un cuerpo de doctrina propio que se ha venido plasmando y desarrollado en numerosos trabajos en todos los ámbitos, a través del que se han experimentado las implicaciones de la planificación en los proyectos de ingeniería. Así los casos de aplicación que se describen a continuación sirven de ejemplo para ilustrar los cuatro modelos de planificación básicos descritos por Friedmann, (1986) 2.1. Proyectos de Concentración Parcelaria.

1 Se trata del modelo más alejado del enfoque de la ingeniería de proyectos, pero ésta se ve influida por él por cuanto que es un enfoque presente en la sociedad y porque ésta influye de una manera cada vez más directa en los proyectos de ingeniería

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Este caso de aplicación se presenta como resultado de las experiencias este departamento, a través de la realización una serie de estudios de viabilidad para la realización de concentraciones parcelarias en diferentes términos municipales de la Comunidad de Madrid, que tuvieron su origen en un profundo análisis del proceso histórico de concentración parcelaria. La Concentración Parcelaria está asociada a los procesos de transmisión de la propiedad, y pretende ser una respuesta a la desordenación y fragmentación que puede producirse en la estructura de la propiedad por las sucesivas transmisiones de la misma a lo largo de varias generaciones. Implica el desarrollo de amplios proyectos de ingeniería agronómica para la transformación y reorganización de las explotaciones, así como de procesos sociales, por lo que se puede considerar una incipiente práctica de desarrollo rural. La realización del proceso de concentración parcelaria2 supone la práctica de una actividad planificadora, que viene determinada por la amplia serie de condicionantes que intervienen en el proceso, que pueden dar lugar a diferentes concepciones de la concentración desde un simple agrupamiento de superficies hasta una amplia reorganización de la estructura productiva rural. Se presenta en este caso como un modelo de Reforma Social. La justificación de esta correspondencia se realiza estudiando la adecuación de los criterios establecidos a la hora de definir este modelo de planificación, con las principales características del caso de aplicación. En su momento se establecían las siguientes características principales del modelo de planificación como Reforma Social (Friedmann 1986):

� Planificación desde arriba: Los procesos de concentración parcelaria tienen su origen en el poder del Estado, que mediante la legislación correspondiente, ha ido estableciendo los cauces apropiados para que los diferentes organismos de las administraciones públicas iniciasen los procesos

� Se percibe la planificación como una actividad científica: Pues el objetivo principal es disponer una situación final en la que la estructura de la propiedad sea más adecuada a las nuevas tendencias productivas

� Lo que se pretende es una transformación de la sociedad a través de la orientación de las políticas a sus intereses adecuados, llegándose al extremo de alterar la estructura de la propiedad.

� Los afectados no participan la toma de decisiones. Sino que son los técnicos quienes ejecutan la concentración sobre la base de sus conocimientos.

Se puede concluir que la participación de la población en este tipo de proyectos no significa que se trate de un proceso participativo de aprendizaje, sino que, como ha sido habitual en la práctica de la concentración parcelaria en España, el proceso participativo se puede encontrar encuadrado en un marco planificador superior diferente, como es el caso de la Reforma Social. En su patrón de actuación se presenta como un proceso de respuesta a una necesidad observada en la sociedad, que en el caso propuesto es la deficiente estructura de la propiedad de la tierra. Ante esta necesidad la Reforma Social

2 En la actualidad la moderna legislación de Desarrollo rural ha integrado el concepto de la Concentración parcelaria, pasando a denominarse Proyectos de Reordenación de Explotaciones. En el desarrollo del caso se va a mantener la denominación de Concentración Parcelaria, puesto que en gran medida se hace referencia al proceso histórico de la misma, además de que en el momento de ejecución del proyecto que sirve de base al caso, la denominación vigente era la de Concentración Parcelaria.

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propone una vía operativa resolutiva, que persigue la optimización de los recursos empleados. Por ello se recurre a un equipo técnico especializado. La Reforma Social plantea una carencia de fondo de la que el caso de estudio es un buen ejemplo, y es el hecho de que la viabilidad técnica y la viabilidad social pueden no sustentarse en los mismos criterios. En el caso de la concentración parcelaria la viabilidad social adquiere especial relevancia, hasta el punto de convertirse en un elemento decisor fundamental, puesto que el objetivo último es la modificación de uno de los elementos más fundamentales de la sociedad occidental, que es el derecho de propiedad. Aún con la incorporación de elementos de aprendizaje los proyectos de concentración parcelaria responden a las pretensiones del modelo de planificación como Reforma Social, porque resulta muy complicada la movilización de la estructura de la propiedad de una forma ascendente, siendo necesaria la figura de una administración pública para iniciar el proceso. 3.2. Proyectos de evaluación de políticas públicas El trabajo considerado trataba de la realización de una “Evaluación de las medidas comunitarias de retirada de tierras en España”, a petición de la Unidad de Evaluación de la Dirección General de Agricultura de la Unión Europea. Esta evaluación se enmarca dentro el proceso continuo de seguimiento y evaluación e las políticas propias de la UE. Esta evaluación se presenta como un ejemplo de proyecto dentro de los criterios que se han considerado en el modelo como Análisis de Políticas, por lo que a continuación se estudian los criterios fundamentales establecidos, con el fin de justificar la pertinencia de dicha relación. Se pueden establecer cuatro características centrales del modelo de planificación como Análisis de Políticas, que son:

� Planificación desde arriba: Todo el proceso asociado a la promoción y realización del proyecto de evaluación se encuentra insertado dentro de una estructura de organización descendente propia del proceso de Análisis de Políticas. Así el origen de la decisión se encuentra en el más alto nivel de la Comisión Europea, que plantea la aplicación de unas nuevas políticas agrarias, en el marco de un nuevo periodo de programación. De ello se ocupa la Dirección General de Agricultura de dicha Comisión, que para plantear el conocimiento de la situación alcanzada por las políticas precedentes se sirve de su unidad de evaluación. Finalmente, dicha unidad plantea la evaluación considerada para establecer los efectos de las medidas de retirada de tierras.

� Centrada en la toma de decisiones: Resulta evidente que el proceso de evaluación se encuentra integrado en otro de orden superior de toma de decisiones, en el que las recomendaciones derivadas de las conclusiones de la evaluación pueden servir de elemento conformador del criterio a la hora de la valoración de la pertinencia de las decisiones (Comisión Europea, 1999). En este sentido el modelo de planificación como Análisis de Políticas incide en la independencia de los procesos desarrollados como medio para evitar la inclusión de las valoraciones particulares del decisor dentro de los procesos de análisis de la información.

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� Separando conocimiento experto y decidor: Para cumplir el objetivo expuesto en el párrafo anterior, la Unidad de Evaluación de la Dirección General de Agricultura concedió total libertad de acción a los equipos evaluadores, con el fin de garantizar la independencia de sus trabajos, a la vez que prestó especial atención a la justificación de la procedencia de los datos aportados por los evaluadores, así como a la correspondencia lógica de los procesos establecidos en la realización de la evaluación. Esta separación entre conocimiento experto y conocimiento decisor es otra de las características fundamentales establecidas en la descripción del modelo.

� Los resultados orientan el proceso decidor: Finalmente se hacía referencia a la particularidad de que el modelo de planificación como Análisis de Políticas se centraba en la orientación de la toma de decisiones poniendo más énfasis en los procesos asociados de información para la decisión que en la propia decisión. En el caso considerado esta particularidad es evidente, puesto que el proceso de evaluación concluye con la formulación de una serie de recomendaciones para los diferentes niveles regional, nacional y comunitario contemplados, pero no formula decisiones definitivas.

A continuación se recogen las principales conclusiones a las que se ha podido llegar con la realización de este proyecto de evaluación, en lo referente a la práctica planificadora observada en el mismo. Éstas se refieren tanto a las conclusiones de la aplicación de la evaluación de la medida de retirada de tierras, como a los aspectos más destacables en lo referente a la integración de un proceso de participación en el proceso:

� Se puso de manifiesto cómo en un proceso de Análisis de Políticas se producen puntos de ruptura en el tratamiento e integración de la información, en los momentos en los que tanto los representantes políticos que lideran el proceso, o los expertos que lo asesoran asumen decisiones sobre la base de criterios subjetivos.

� Este modelo de planificación da lugar a una desconexión entre los procesos de participación que se desarrollan y las decisiones finales resultantes.

� El proceso de participación desarrollado por el equipo de este departamento, permitió que los diferentes actores involucrados en la evaluación integran sus aportaciones de una manera consciente, por lo que se convierten en cierta medida en coautores de la evaluación.

� Se introdujeron elementos propios de un modelo de planificación de aprendizaje social a la hora de formular los cuestionarios e integrar la información aportada, pero este proceso más innovador supuso sólo una parte de todo el proceso de la evaluación final, y por tanto una parte aún menor del proceso de planificación en el que se integra la evaluación, por lo que no se puede considerar una variación del modelo de planificación. No obstante este enriquecimiento del proceso resulta de sumo interés por cuanto que aporta un vínculo entre estos dos modelos de planificación, demostrando la complementariedad de los mismos.

� El proceso de participación como un proceso de aprendizaje permitió reducir paulatinamente la importancia de las opiniones de los evaluadores y el sesgo que producen, incrementando la de las personas y grupos afectados por la política objeto de evaluación.

Esta planificación se corresponde con la denominada “de corte clásico”, que basa su epistemología en la toma de decisiones sobre un problema, una necesidad o una

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oportunidad por parte del poder político antes de que éste suceda en el tiempo. Las decisiones primero, después la acción: ese era el modelo básico (Friedmann, 1986). En cierta medida la realización de una evaluación intermedia, o una de seguimiento contribuye a paliar la desconexión existente entre decisiones y acciones3. La falta de implicación real de las personas afectadas en el proceso de evaluación puede dar como resultado errores en la valoración de las cuestiones y finalmente la total ineficacia de las disposiciones que se adopten sobre la base de sus conclusiones. Como establece Cazorla: “Estamos ante una planificación de diseño que no responde a las expectativas de una población beneficiaria de esas acciones porque, sencillamente, no estaban implicadas” (Cazorla y Freedman, 1995). El modelo responde ineludiblemente a un proceso de toma de decisión política sobre criterios y objetivos sometidos a análisis político; el análisis es una postura, no una técnica (Wildavsky, 1979). 3.3. Proyecto de desarrollo integral de los municipios de Garganta de los Montes y Canencia. Este proyecto fue promovido por la administración Regional de la Comunidad de Madrid con el fin de iniciar una experiencia demostrativa que pudiese actuar como motora de procesos similares de mayor envergadura4. De este modo se formó un equipo multidisciplinar formado por investigadores de este departamento, de la Universidad de Alcalá de Henares, y de dos departamentos del Gobierno Regional. Este equipo de trabajo contó en el asesoramiento técnico de los departamentos de Planificación Urbana y Sociología de la Universidad de California (UCLA). El proyecto se fundamentó en promover la participación de la población de los municipios en cada una de sus fases. El proyecto de desarrollo realizado en estos dos municipios se corresponde con los criterios establecidos a la hora de definir el modelo de Planificación como Aprendizaje Social. En ese caso se establecían las siguientes cuatro características básicas para el modelo:

� Es un modelo bidireccional, por cuanto que hay un intercambio de información permanente entre los planificadores y los distintos grupos meta afectados por la iniciativa de desarrollo. Es más, la doble dirección se da también entre los diferentes grupos afectados en el momento en que la información aportada por uno de los grupos se incorpora al proceso general de formulación del proyecto de desarrollo, permitiendo a los demás grupos realizar aportaciones sobre la base de esta información.

� Se fundamenta en la acción: Tan sólo en la primera fase de formulación de la idea no se parte de un proceso activo, pero en las demás fases del ciclo del proyecto se parte siempre de una acción previa que genera conocimiento, y los nuevos conocimientos aportados por cada fase derivan de una nueva acción. “Las dos direcciones que toma la planificación mediante dos procesos de

3 Las diversas implicaciones del desarrollo de estos tipos de evaluaciones en el seno de la Unión Europea, así cono los cambios que estas prácticas vienen aportando al modelo de planificación vigente han sido detalladamente estudiadas en: Díaz, J.M. (2003). 4 La comunicación de experiencias fruto de este proceso de colaboración previo suscitó la conveniencia de aplicar la experiencia acumulada por este departamento a la hora de promover la dinamización de las nuevas iniciativas de desarrollo rural surgidas en la Unión Europea en el seno de la Comunidad de Madrid

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aprendizaje que se dan simultáneamente; se debe a que ambos están vinculados a la acción. De esta forma, el conocimiento se valida en la práctica y forma parte intrínseca de la acción” (De los Ríos 2002).

� Las personas afectadas se ven involucradas: La incorporación de las personas afectadas al proceso de formulación del ciclo del proyecto constituye el núcleo de la iniciativa de desarrollo. En este caso se sigue al pie de la letra la aseveración de Michael M. Chernea cuando afirma que: “Es crucial asegurarse de que los beneficiarios realmente participan en la selección –entre las múltiples posibilidades de inversiones locales- de aquellas que tienen más prioridad utilizan mejor los recursos y responden mejor a las múltiples necesidades locales” (Chernea, 1987). Más aún, la población afectada no participa solamente en la decisión de las alternativas estratégicas, sino que es parte activa fundamental en el proceso de generación de las mismas, puesto que “la población afectada por los proyectos participa activamente en la planificación, de forma que se valida el conocimiento experimentado y proporciona un aprendizaje mutuo entre el experto de la planificación y la población afectada” (Cazorla y Friedmann, 1995).

� El proceso de aprendizaje condiciona la aplicación de las políticas: En este caso las iniciativas de desarrollo y las actuaciones concretas del proyecto dependen principalmente del resultado del proceso de aprendizaje. El promotor no impone ningún condicionante a la ejecución del proyecto, sino que apoya de antemano las iniciativas que puedan surgir desde la población mediante el proceso de participación. Por lo tanto en este caso el proceso de aprendizaje condiciona también la aplicación de las políticas futuras.

El desarrollo de un proceso de aprendizaje social en un proyecto de ingeniería, a menudo lleva aparejado el desarrollo de técnicas de participación más costosas en cuanto a tiempo y medios que las propuestas por otros modelos de planificación, pero por el contrario suponen una acercamiento a la realidad más intenso, puesto que las conclusiones sucesivas surgen de los propias personas implicadas en los procesos. El proceso de participación lleva consigo un proceso de especialización y selección de las alternativas planteadas, de forma que a medida que se avanza en el proceso la planificación resultante debe ser más adecuada a las necesidades y oportunidades detectadas de los beneficiarios finales La participación puede quedarse en un mero método de contrastación de ideas pero puede ir más allá, originando lo que Lewis Mumford llama un proceso de “absorción inteligente” del plan por la población local y su puesta en marcha (Mumford 1938). Esta visión del aprendizaje social conlleva un compromiso de continuidad, que va más allá de la puesta en marcha de una serie de iniciativas, y se desarrolla a lo largo de los procesos de evaluación y seguimiento, proporcionando nuevas vías de aprendizaje a través de los mismos e impregnando todo el ciclo del proyecto. Ésta participación contribuye a disminuir las arbitrariedades que, inevitablemente se producen al tratar de compatibilizar teorías de mercado, con actitudes sociales. 3.4. Plan de inversiones específicas en los distritos de Villaverde y Usera. Las Administraciones Regional y Local de Madrid pusieron en marcha un plan especial de actuación en dichos distritos como respuesta a una importante movilización vecinal

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de denuncia y reivindicación Un equillo de este departamento participó en los proceso de diálogo y en la planificación de los proyectos e inversión pública a realizar para atender a las demandas. Como resultado se puso en marcha un proceso de desarrollo local, entendido como un proceso de desarrollo económico aplicado en un territorio uniforme, y dirigido por distintos agentes locales en régimen de cooperación (Comision Europea, 1998). En este proceso de desarrollo local se consideró de forma prioritaria el incremento del llamado capital social (Midgley, Livermore, 1998) primando las prácticas imaginativas y los comportamientos innovadores basados en la creatividad y el espíritu emprendedor que surgen de la propia población local. Los proyectos considerados dentro de este programa son un claro ejemplo del enfoque de la planificación como Movilización Social y sus implicaciones para la ingeniería de proyectos dentro de la Sociedad, pudiendo destacarse que:

� Primeramente se hace presente el binomio espontaneidad-organización, puesto que el movimiento vecinal surge y se organiza al unísono en función de la necesidad, y la realización de actividades reivindicativas responde a criterios de necesidad circunstancial en un principio, para pasar a responder a planes más organizados a medida que se va estructurando el movimiento.

� Las actuaciones reivindicativas se plantean en un principio como una confrontación entre la población de los distritos no considerados y una administración con un cierto grado de autosuficiencia que no le presta la atención que la población cree que merece. Esta confrontación es base para una cierta conciencia de militancia en las diferentes organizaciones vecinales entre las que surge una importante solidaridad orgánica que les lleva a agruparse en una plataforma común que servirá de base para el diálogo futuro.

� Finalmente en el proceso de diálogo y acercamiento posterior a la movilización, se hacen presentes de manera paradigmática las habilidades del profesional de la planificación en un contexto de planificación radical. Estas habilidades están presentes en todo proceso de planificación radical constructivo que no pretenda la destrucción del sistema, sino su integración en el mismo tras la consecución de unas modificaciones previas del mismo.

La práctica planificadora de Movilización Social surge en un ámbito planificador muy diferente como es el propio de las administraciones públicas, en las que, como norma general, priman los procesos de planificación como Análisis de Políticas o Reforma Social, siempre dentro de un ámbito de planificación asignativa estrechamente condicionada por los criterios presupuestarios y de control político. Pero esta nueva práctica es capaz de condicionar los proyectos públicos. Para ello se desarrolla una planificación innovadora basada en un aprendizaje social, capaz de integrar un proceso de movilización social en un ámbito asignativo. La orientación por proyectos ha permitido poner en marcha un proceso de desarrollo urbano sostenible, armónico e integrado, con la participación de los agentes sociales en las políticas inversionistas. Para ello se ha demostrado vital la adopción de una postura de planificación innovadora que sea capaz de integrar ambas concepciones de la acción en el ámbito

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público. Así pues la calve del éxito del proceso de formulación del plan se puede situar en la adopción de criterios de gestión por proyectos unidos a realización un amplio proceso de aprendizaje social. Todo ello dando por supuesto el necesario espíritu constructivo ampliamente demostrado por todos los actores implicados. 4. La postmodernidad como oportunidad para la ingeniería de proyectos El pensamiento convencional de la planificación, se ha visto, que está profundamente relacionado con el llamado proyecto moderno de corte euclidiano. Este modelo técnico ha gobernado nuestro entendimiento del mundo los dos últimos siglos. Su inclinación a tomar decisiones y a proyectar por adelantado y su reivindicada superioridad con respecto a otras formas de procesos decisorios debido a su carácter científico, fue perdiendo fuerza con el transcurrir de los años, aunque alcanzó su última encarnación en el llamado sistema de Planificación Central que ocupó conceptualmente el centro del siglo XX. Las expectativas modernas apuntaban hacia el logro de una rigurosa racionalidad (pensamiento) que pondría al mundo en manos del hombre (acción), convertido así en señor de sus propios destinos. Esta acción presentaba una notoria connotación de conflicto al apostarse en espacios de oposición. El profundo y difundido malestar que se registra en estas décadas finales del Siglo XX responde a las enormes diferencias existentes entre las expectativas y los logros (Llano, 1988). Esto apunta un enfoque excesivamente técnico de la planificación que adopta como concepto emblemático el llamado “proyecto moderno” que presenta, según Alejandro Llano (1988) y Jesús Ballesteros (1985) las siguientes características en sus etapas más desarrolladas del Siglo XX aunque ya se encontraban incoadas en sus inicios:

� La no-gradualidad, de forma que los ambientes o las sociedades que no sean capaces de estar en la vanguardia del supuesto progreso científico-técnico queden marginados de la dinámica social (Llano 1988).

� El exclusivismo de un tipo de trabajo reglado y productivo de mercancías o artefactos que se corresponde con la razón calculadora. El economicismo lo reduce todo al plano horizontal del tecnosistema (Llano 1988).

� La conflictividad pues confunde erróneamente relaciones de distinción y complementariedad en relaciones de oposición ante las que sólo cabría como alternativa la disyunción (Ballesteros, 1985).

� La funcionalidad que supone reducir el trabajo nuevo a su dimensión tecnológica cerrado a una amplitud integral de otras facetas y perspectivas (Llano, 1988).

� Por último, la incompatibilidad entre ámbitos sociales diversos superando la primacía del capital sobre el trabajo que destruye tanto la solidaridad diacrónica-vinculación con nuestros contemporáneos, como la solidaridad sincrónica que nos hace herederos del pasado y responsables del futuro (Ballesteros, 1985).

El descubrimiento de la quiebra del concepto de proyecto moderno aparece en la década de los sesenta del pasado Siglo XX, al replantearse la sociedad un debate a fondo sobre las relaciones hombre/naturaleza (Cazorla, 1997). Según Spaemann, Marx pretendió

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cancelar el dominio del hombre por el hombre, gracias a un ilimitado dominio del hombre sobre la naturaleza. Esta pretensión de dominio no sólo es amenazadora para la naturaleza, sino para el hombre mismo: aunque ha suscitado mejores técnicas de las que sería absurdo despedirse, contiene un impresionante potencial de autodestrucción. Estamos ante una especie de efecto perverso histórico y global (Spaemann, 1986). Hannah hace ver que deberíamos preguntarnos por el efecto perverso que el concepto de acción lleva consigo, de forma que seamos capaces de apuntar más adelante algunas consideraciones sobre la postmodernidad y el papel de la planificación ante ese desafío (Hannah, 1982). La noción de postmodernidad surge cuando la sociedad capitalista-industrial se consolida y madura. Cuando se abre a nuevas sensibilidades que se incorporan como valores ascendentes en la sociedad. Nos encontramos nuevamente ante lo que el profesor Zamosc denomina un efecto ideológico-cultural. Somos nosotros los que, al dejar de estar fascinados con el contraste entre el presente y pasado, cambiamos de perspectiva, percibimos la propia historicidad y podemos detectar sus cambios (Zamosc, 1993). Esas valoraciones ascendentes pueden quedar reflejadas en los siguientes cinco principios (Llano, 1988):

� Principio de gradualidad: Las personas y las cosas admiten matices, por lo que el conocimiento puede ser gradual y no absoluto.

� Principio de pluralismo: El “ser se dice de muchas maneras” por lo que hay que estar abierto a escuchar la pluralidad de opinión de las diferentes personas.

� Principio de complementariedad: Descubrimiento de lo ajeno como complementario a lo personal.

� Principio de integralidad: Pretende superar el relativismo desde la multidisciplinariedad.

� Principio de solidaridad: Parte de una profunda consideración de la dignidad de la persona humana como un valor fundamental.

Frente a la posibilidad de quiebra definitiva frente a la nueva sensibilidad de la postmodernidad, al proyecto de ingeniería se le abre una amplia posibilidad de integración de estos nuevos conceptos, abriéndose la posibilidad de la definición del Proyecto Postmoderno. Para ello se realiza la siguiente propuesta desde el punto de vista epistemológico del modelo de planificación que se entiende debe subyacer a este nuevo concepto de proyecto, siguiendo lo que se ha dado en llamar un enfoque no euclidiano. 5. Propuesta de enfoque no-euclidiano en la ingeniería de proyectos Frente a un enfoque restringido y estricto, llamado euclidiano, en el que los proyectos se limitan sólo a la ejecución de unas ideas preconcebidas, la nueva diversidad de sensibilidades que llamamos postmodernidad abre a la Ingeniería de Proyectos a una nueva sensibilidad que concretamos en el llamado enfoque no euclidiano de la planificación. Los proyectos postmodernos deben estar abiertos a una amplia diversidad de nuevos condicionantes, ello se alcanza no sólo con la precisión de los

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métodos de cálculo5, sino también por el compromiso del propio ingeniero en asumir como propios una serie de valores que determinan la Planificación no euclidiana, como el modelo de planificación que inspire el desarrollo de su labor profesional6. Éstos son: 5.1. La Planificación debe ser normativa. Una de las características puestas de manifiesto en el antiguo modelo de proyecto moderno es su carácter de neutralidad llevado por el criterio principal de eficacia para lograr unos objetivos establecidos de forma externa. El concepto de que la planificación en un ámbito postmoderno debe ser normativa significa que debe estar un ideal de servicio y ser guiada por unos valores. Argüir que los planificadores tienen obligación de servir a aquellos que les pagan sería inaceptable como guía para la práctica profesional. Se propone, por tanto, asumir un conjunto de valores que se apoyan en una visión humanística siguiendo lo postulado por Friedmann en el ya citado artículo publicado por JAPA. “A finales del Siglo XX, los siguientes valores parecen obligar seriamente los ideales de inclusive democracy; dando voz a los no influyentes e integrando estos grupos en las principales corrientes de la ida económica y social a la vez que se preserva la diversidad cultural; privilegiando el crecimiento en calidad sobre el crecimiento en cantidad, incluyendo la noción de sostenibilidad; igualdad de sexos y respeto por el medio natural (Friedmann, 1993). 5.2. La Planificación ha de ser innovadora. Ya se vio en su momento las condiciones esenciales de esta práctica planificadora que se sitúa en una posición de avance que supere a la planificación asignativa y que introduce algunos elementos incluso de la Planificación Radical como se desarrolla en el cuarto caso descrito con anterioridad. En este sentido se remarcan algunas consecuencias importantes de esta condición. En primer lugar, está centrada en el presente en vez de proyectarse al futuro y, en segundo lugar, se preocupa principalmente de los cambios institucionales y procesales adecuados a un cambio del sistema (Friedmann y Cazorla, 1995). El término innovadora implica que los impulsores de esta condición de la planificación deberían poseer a su vez una preparación adecuada que podemos resumir en una función empresarial en su más noble sentido de movilizadora de recursos de todo tipo –humanos, económicos, públicos, privados- y conlleva lógicamente la concertación de poderes que corresponden a varios protagonistas. Implica, por tanto, una gran habilidad para la mediación, el compromiso y está preparado, al igual que la industria en el sector privado, para asumir riesgos incluso siendo responsable públicamente (Friedmann, 1993; Cazorla, 2001). 5 En este sentido el desarrollo de la postmodernidad en el campo de la ingeniería puede asociarse a los desarrollos de los modernos Métodos Numéricos e cálculo en Ingeniería Mecánica de los que el Profesor Klaus-Jürgen Bathe ha sido su más directo impulsor desde su laboratorio del Massachussets Institute of Technology (MIT) 6 En este caso se puede volver a recurrir al ejemplo del profesor Bathe, quien comprendió que su labor académica como un servicio a la comunidad científica internacional, por lo que apostó decididamente por la libre distribución de sus desarrollos. Incorporó así la sensibilidad de servicio como un valor fundamental en su labor profesional.

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5.3. La Planificación ha de ser política. La planificación no euclidiana tiene lugar en tiempo real y el conocimiento y la acción están tan unidos que no parecen dos procesos separados sino uno. Según señala Friedmann esto trae como consecuencia que la puesta en marcha del proceso de planificación se realice como una dimensión crítica que abarca la estrategia y las tácticas desarrolladas para salvar la resistencia al cambio dentro de los lógicos límites de legalidad y de práctica pacifista (Friedmann, 1993). Cuando la acción en el contexto actual va orientada como se veía en el apartado anterior a una práctica innovadora superando lo que podría entenderse como mantenimiento del sistema, es evidente que la experiencia profesional nos muestra la resistencia que las personas, las organizaciones y, qué decir, de las burocracias institucionales que presentan al cambio: a la implantación de lo nuevo. Esto es debido, en parte, no porque sea nuevo sino porque amenaza con desplazar algo que ya existe y que está posicionado. En las metodologías de Formulación de Proyectos de Ingeniería está perfectamente asumido y demostrado que en la Fase de Análisis y Diagnóstico de la situación de partida, es decir, de la situación “sin” (haber llevado a cabo el proyecto), se prevé un estudio pormenorizado de los Agentes, Beneficiarios y Víctimas del proyecto (Trueba y Cazorla, 1995). Siempre habrá personas que se sientan perjudicadas por las innovaciones. Es lógico por lo tanto que los empresarios de una planificación no euclidiana deben contar con encontrar oposición cuando intenten llevar a cabo sus intenciones y tendrán que pensar en estrategias de implementación desde el principio. En Europa se suele entender, a menudo, la política para referirse a las políticas de los partidos y a la posición ideológica. Este no es el significado que le da Friedmann y del que participa el autor de este estudio. “Aunque no exista una definición sencilla de política, me gustaría subrayar aquí el significado más limitado de atención a la estrategia y a las tácticas” (Friedmann, 1993). Por eso, en ese sentido, actuar estratégicamente es ya actuar políticamente: implica en definitiva tomarse el poder en serio como un elemento crucial de la planificación a la hora de ir más allá de las buenas intenciones, es decir, a la realización actual de la práctica innovadora (Friedmann, 1995). 5.4. La Planificación debe ser negociadora. Esta condición proviene del concepto acuñado en inglés por Friedmann “Transactive planning”, que fue traducido en 1995 como Planificación Negociadora (Cazorla, 1995), para destacar esa cualidad7. Como en el Capítulo II se desarrolla ampliamente como un estilo vigente y novedoso sólo se apuntará algún elemento de carácter sintético a lo ya escrito. En palabras de Friedmann “la planificación transactiva es específica a una situación y, de este modo, adecuada para la planificación descentralizada en la que se busca una diversidad de soluciones a escala regional y local de gobernación” (Friedmann, 1995). 7 También se propone la traducción más literal de Transactiva (Salvo, 2004) por hacer referencia tanto a su transitividad, pues es una planificación que se centra en la acción, como a su dimensión transaccional, pues son fundamentales los intercambios de conocimiento durante el proceso. Pero no se trata de una palabra admitida por el Diccionario de la Real Academia de la Española de la Lengua.

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Esta planificación busca acercar a las poblaciones potencialmente afectadas, al proceso de planificación desde el principio, cuando todavía es necesario definir los problemas. Es un estilo participativo con sus propias características. Sobre todas las demás, la participación requiere tiempo. Por un lado, tanto de los planificadores como de la gente, se requiere también la capacidad de escuchar amablemente y hacer que la búsqueda de la definición de la solución al problema sea una responsabilidad compartida. De esta manera los beneficiarios deben participar en cada una de las fases del ciclo del proyecto. En muchas ocasiones se entiende por participación una mera información del proceso planificador y, en muchas ocasiones, del resultado final con vistas a incorporar –o no- las opiniones de las personas afectadas. Es evidente que nos encontramos ante un concepto muy poco desarrollado de la riqueza que encierra el término participación, que no es otro que compartir lo que supone enriquecimiento mutuo en el proceso de definición de los problemas y en la búsqueda de soluciones adecuadas. Los planificadores identifican su conocimiento como propio de expertos. Otras personas involucradas en el proceso planificador poseen lo que podríamos definir como conocimiento experimentado, generalmente de tipo no codificado y que se manifiesta principalmente a través del discurso. En las negociaciones cara a cara entre planificadores y la población afectada es donde podemos encontrar una base del conocimiento adecuado al problema y, por lo tanto, el buen camino para las soluciones más ajustadas (Friedmann, 1995). Esta condición de una planificación no euclidiana no es por lo tanto una respuesta en la línea de una responsabilidad democrática. Su exigencia es más limitada y consiste en aproximarse a un conocimiento más detallado y específico de la realidad que se daría si sólo se empleara el conocimiento experto. Además se presenta como un mecanismo para reforzar las propuestas de la comunidad y canalizarlas lejos de la resistencia ciega, por caminos más constructivos. De esta forma llamando a la práctica activa se estimula la capacidad de la gente y ayuda a crear un sentimiento de solidaridad colectiva (Friedmann, 1993). 5.5. La Planificación ha de basarse en el Aprendizaje Social. Algunos componentes que servirían para completar el marco los señala Friedmann en el artículo ya citado “Toward a non Euclidian mode of Planning”: “El modelo de Planificación como Aprendizaje social defiende un proceso abierto con dos características principales: una retroalimentación crítica y una memoria institucional poderosa. La apertura requiere procedimientos democráticos. Está a favor de las reuniones abiertas y no cerradas, e invita a la crítica y al comentario. Los medios de comunicación de información públicos juegan aquí un papel importante; la investigación valorativa también. La planificación en el dominio público ha de ser responsable. Además, los sistemas de Aprendizaje Social requieren un liderazgo seguro que no tenga miedo a admitir los errores. Es necesario, sin embargo, asumir las amplias implicaciones del aprendizaje social. Cuando la acción –puesta en marcha- fracase en satisfacer las expectativas, debe cuestionarse la estrategia implicada, y además, la imagen que tiene el protagonista de la realidad, e incluso los valores últimos sobre los

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que descansa la acción. El reconsiderar la estrategia, la imagen y los valores, requiere un tipo de coraje que sólo es probable que lo posean los empresarios de la planificación (Friedmann, 1995). Se considera que el hecho de asumir estos cinco valores fundamentales dentro de la planificación inherente al los proyectos de ingeniería, supone una oportunidad de desarrollo futuro de esta disciplina para lograr una adecuada satisfacción de las demandas y necesidades de la sociedad presente y futura. Bibliografía 1. BALLESTEROS, J. (1985). Hacia un modo de pensar ecológico. En Anuario

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