EL ESPACIO DE LA POLITICA EN LA GESTION PÚBLICA

El reto de construir gerencia social orientada por valores públicos, democratizar la

administración publica y fortalecer la ciudadanía activa y la acción colectiva.

Andrés Hernández∗ Universidad de los Andes

Andrea Sánchez Lamprea y Adriana Vargas Rojas con los aportes de Omaira Orduz R. •

CONTENIDO

Introducción

I. El modelo de gerencia publica invocado por la llamada Nueva Gerencia Pública

(NGP).

1.1. El origen de los enfoques gerenciales sobre administración pública.

1.2. Rasgos y características de los enfoques gerenciales o modelo de Nueva Gerencia

Pública (NGP).

II. El mito de la universalidad de las técnicas de gestión empresarial y la

particularidad del valor e interés público en el sector público.

2.1. La errada pretensión de universalidad del discurso y de las técnicas de la Nueva

Gerencia Pública.

2.2. La naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del sector

publico y la importancia de la política en dicho proceso.

III. Exigiendo la democratización de la administración pública, la extensión de la

sociedad civil y el capital social y la configuración política de la ciudadanía.

∗ Profesor Asociado del CIDER - Universidad de los Andes • Escribieron el capítulo 5 de Análisis de caso.

1

IV Estrategias y herramientas para democratizar la gestión pública y para

recuperar el lugar de la política

4.1. Estrategias

4.2 Herramientas

V Bibliografía.

Introducción

Un rasgo del debate actual sobre la reforma al estado y el modelo de gestión pública

requerido en América Latina para enfrentar la persistencia de los problemas de

debilidad institucional, exclusión política y desigualdad social es la renovada confianza

en el papel que la política, lo público y las instituciones juegan y deben jugar en el

desarrollo. Hoy a diferencia de una década se vuelve a creer en la importancia de la

política, del estado, de lo público para lograr resultados exitosos y legítimos en el

desarrollo. Muchos son los que se distancian de los discursos que abogan por el

desmantelamiento del Estado, o por la despolitización de la administración pública y la

adopción de principios, valores y técnicas de la gestión empresarial en el sector público

sin considerar los campos y el contexto donde ello es posible. Esto no implica

necesariamente que se desee regresar a la época del elefantismo e inefectividad del

Estado, ni a los modelos burocráticos ineficientes de la administración pública, y mucho

menos que se legitime la apropiación clientelista o partidista de lo público. Implica, que

las propuestas de construir un estado mínimo con pocas funciones públicas, y de

implementar un nuevo modelo de gestión pública que traslade los métodos

empresariales de gestión al sector público han mostrado limitaciones no solo para

modernizar la administración pública, sino para conseguir buenos resultados en

términos de gobernabilidad democrática, eficiencia económica y equidad política y

social.

2

Este ensayo no pretende exponer, ni analizar los tipos de problemas que sigue

enfrentando el estado y la gestión pública en países en vías de desarrollo. Nos

centraremos en analizar los discursos y corrientes que argumentan a favor de la

centralidad de la política en la administración y gestión publica, que demandan el

fortalecimiento de la ciudadanía como actor político en las decisiones estatales, que

señalan los limites de trasladar el modelo empresarial de gestión –managment privado-

al sector público, que abogan por ampliar el peso de los intereses públicos frente a los

intereses privados y particulares en la burocracia estatal y que exigen la

democratización del aparato administrativo estatal sin que esto implique necesariamente

un proyectó que este en contravia con la eficiencia y del crecimiento económico.

Con este propósito, este trabajo se desarrolla en cuatro secciones. En la primera, se

presenta en forma muy general los rasgos y características del Nuevo modelo de gestión

pública que hace referencia a aquellas escuelas y propuestas que pretenden trasladar los

principios y las técnicas del management empresarial a la administración publica; en la

segunda, se exponen las corrientes que desde las escuelas de gerencia reclaman la

especificidad de la gestión en el sector público y son escépticas frente al traslado y

aplicación directa de los valores y técnicas del mundo empresarial en el sector publico.

Se analizaran dos corrientes: por un lado, las que consideran que los conceptos y

técnicas de la gestión empresarial no pueden ser defendidas como universales; y por

otro lado, las que plantean una nuevo modelo de estrategia para el sector público

centrada en la creación de valor público. En la tercera sección, se exponen aquellas

corrientes que consideran que el gran desafió de las reformas estatales es la

democratización de la administración pública y la orientación de las instituciones y

procesos de cooperación institucional hacia la configuración de actores colectivos, el

fortalecimiento de la sociedad civil y el capital social y la profundización de la

democracia directa y deliberativa. Estas corrientes afirman que la construcción de un

nuevo modelo de gestión pública pasa por abandonar muchos de los mitos establecidos

por la NGP. En la cuarta sección, se exponen las estrategias y herramientas propuestas

por las corrientes descritas en la segunda y tercera sección; finalmente, en la quinta

sección presentamos el análisis de caso del Consejo Local de Política Social (CLOPS)

de San Cristóbal, localidad 4 de Bogotá, ubicada en el suroriente de la ciudad. En esta

sección se explica el papel y los resultados del CLOPS en la Localidad de San

Cristóbal.

3

I. El modelo de gerencia publica invocado por la llamada Nueva Gerencia Pública

(NGP).

1.1. El origen de los enfoques gerenciales sobre administración pública.

A finales de los setenta aparece una doctrina de pensamiento conocida como la Nueva

Gestión Publica compuesta por diversas corrientes que proponen la utilización de los

principios, técnicas y métodos de la gestión empresarial en la administración pública y

exigen la separación entre la política y la administración. La emergencia y progresiva

extensión e influencia de los “enfoques gerenciales” en la administración pública se

puede explicar gracias a la existencia de un contexto favorable que se caracteriza por

dos rasgos (Guadarrama 2003:139): el primero, la crisis de los estados de bienestar y del

modelo burocrático weberiano en la democracias de los países avanzados en la década

de los setenta. Los problemas asociados con: la excesiva regulación estatal, el creciente

peso e influencia de sectores corporativos en las decisiones públicas, la progresiva

expansión de una burocracia que ejercía una creciente presión fiscal, el contraste entre

un mayor crecimiento de los gastos y un menor crecimiento de los ingresos, los efectos

inequitativos en materia de políticas redistributivas, la poca efectividad de muchas

agencias estatales, y la inflexibilidad y poca capacidad de adaptación al cambio, entre

otros; constituyen algunas de las principales evidencias de dicha crisis. En América

Latina, esta crisis se expreso, adicionalmente en el agotamiento del modelo desarrollista

de sustitución debido a los desequilibrios macroeconómicos y financieros –crisis

fiscales- que produjo y a su incapacidad para reducir las inequidades entre clases

sociales y regiones.

Un segundo factor, asociado al anterior, es la ruptura del consenso social y político

existente en las democracias de los países desarrollados en torno al Estado de bienestar

y al modelo burocrático-racional weberiano caracterizado por las formas jerárquicas y

centralizadas de organización de la administración pública. En este contexto, emerge en

las democracias liberales y en los organismos internacionales, por un lado, un discurso

antiestatista que aboga por una drástica reducción del tamaño, de las funciones y del

peso del Estado en la economía; y, por otro lado, un discurso favorable a nuevos

esquemas de gestión en el sector público que estuvieran guiados por la separación entre

4

política y administración. En los ochentas, varias corrientes impulsaran, entonces un

nuevo discurso orientado a desplazar el rol central del estado en la economía, y el rol de

la política en la administración pública; ganaron influencia las voces a favor de

despolitizar al Estado y a las instituciones, y a favor de ampliar y extender el rol del

mercado no solo en la asignación de recursos en la economía, sino en el proceso de

decisión y ejecución de recursos públicos que se hace a través del Estado.

Una primera corriente, es la impulsada por los organismo rectores de la política

económica en el ámbito mundial. Las agencias financieras internacionales como el

Banco mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización para la

cooperación Económica y el Desarrollo exigieron a los países desarrollados y en vías de

desarrollo, en un primer momento, achicar los estados y recortar sus funciones; y en un

segundo momento, mejorar la eficiencia de los Estados como condición necesaria para

la provisión optima de bienes y servicios (Guadarrama 2003:139). Un segunda, es la

llamada ola neoconservadora en política, liderada por lo gobiernos de la Thacher en

Inglaterra y Ronald Reagan en los Estados Unidos. Gobiernos que cuestionaron el

Estado de bienestar y lo responsabilizaron de las crisis económicas y sociales, del

derroche de recursos públicos, el decaimiento de la iniciativa empresarial, el

debilitamiento de las obligaciones y deberes de los ciudadanos; señalándolo como una

amenaza a la libertad, al progreso y el cambio tecnológico. Una tercera corriente, esta

conformada por los discursos de la crisis de la gobernabilidad. Esta centra su

preocupación en estudiar, por un lado, el impacto negativo sobre el equilibrio de las

finanzas publicas generado con el crecimiento del gasto publico; y por otro lado, el

impacto negativo en la estabilidad política que ha tenido el enorme crecimiento de las

demandas y expectativas sociales planteadas por los movimientos sociales y los partidos

políticos socialdemócratas. En 1975, la Comisión Trilateral público “El reporte sobre

la gobernabilidad de las democracias” en el que se señala que las democracias están

sobrecargadas de demandas, se advierte sobre el posible colapso de las instituciones y se

plantea la necesidad de refórmalas, así como la urgencia de encontrar nuevas vías para

la gestión pública. Se plantea la necesidad de explorar estrategias de cambio e

innovación para la administración; y se señala que tanto el modelo gubernamental,

como el modelo administrativo estaba agotado y de no emprender reformas la

democracia estaría en riesgo (Crozier, 1975).

5

En este contexto, el terreno para impulsar el movimiento de reforma y modernización de

la gestión pública estaba abonado en tanto se consideraba que era una condición

necesaria para responder a las nuevas necesidades de las sociedades modernas. Los

nuevos modelos de gerencia pública serán alimentados por escuelas de management,

escuelas de comercio, y escuelas de políticas públicas que ganan madurez y notoriedad

en los EEUU a principios de los años setenta. Estas escuelas logran: a) suscitar

confianza en torno a los principios y valores de racionalidad económica y gerencial

asociados a la actividad empresarial; b) ganar consenso en torno a las propuestas de

aproximar la administración pública a los valores y a los modos y técnicas de ejecución

de la empresa privada; y c) ganar apoyo para las nuevas propuestas de construir un

cuerpo administrativo neutro y profesionalizado separado de política, pero sometido al

control de la misma.

1.2. Rasgos y características de los enfoques gerenciales o modelo de Nueva

Gerencia Pública (NGP).

El nuevo enfoque gerencial de la administración pública, que se consolida en los

ochenta se caracteriza por su énfasis en los siguientes aspectos: a) la conversión de los

valores de eficiencia, efectividad y economía como los valores que caracterizan la

buena gestión pública; b) la creación de una gestión más autónoma y responsable,

menos jerárquica y centralizada; c) la delegación de actividades y programas públicos al

mercado lo que se traduce en esquemas de privatización y descentralización de

actividades de interés público y en nuevos mecanismos de contratación; d) el desarrollo

de nuevas técnicas de gestión propias del mundo empresarial que guíen la dirección de

las organizaciones, el funcionamiento de las áreas especializadas y el desarrollo de las

habilidades directivas; e) la configuración de nuevos esquemas de evaluación y

rendición pública de cuentas como condición para el mejoramiento del desempeño de

las organizaciones; y f) el trato al ciudadano como cualquier empresa trata a su cliente

(Echebarria y Mendoza 1999:32-46; Shepherd 1999:77-81; Puig, Rubio y Serra

1999:118). Este modelo ha orientado las reformas de modernización de la

6

administración pública tantos en los países desarrollados como en los países en vías de

desarrollo en los últimos 20 años1.

Veamos cada uno de estas características: un primer rasgo de este modelo es el de

aspirar a que, al igual que en la empresa privada, los valores de eficiencia y eficacia se

conviertan en los valores supremos de la administración pública. Busca que estos

valores se conviertan en valores universales y dominantes en todos los procesos de

modernización administrativa.; que sean reconocidos, aceptados y defendidos como

indispensables para alcanzar el progreso, la buena gestión y los buenos resultados en la

administración pública.

Un segundo rasgo del NGP es su propuesta de redefinir la rigida y rutinaria jerarquía

que caracteriza al modelo burocrático prevaleciente e instaurar una gestión pública más

autónoma y más responsable que delegue poder (empowerment) y autonomía a los

gerentes públicos. Se aboga por una gestión que pase de una estructura rígida basada en

normas jerárquicas y centralizadas, a otra más flexible basada en la responsabilidad de

los gerentes frente a los consumidores y clientes. Gerentes que sean conscientes de la

misión de la organización, que estén orientados a garantizar la calidad del servicio, que

respondan a las demandas de los clientes, y que sean evaluados sobre la base de

resultados efectivamente alcanzados (CLAD, 1998:16). Este nuevo marco de

responsabilidad implica el fortalecimiento de las funciones directivas y la revalorización

y legitimación de la función gerencial. Desde esta perspectiva, se considera que los

gerentes son el recurso más valioso de las empresas privadas y públicas, y su papel se

legitima ampliando el marco de responsabilidades y prerrogativas (Echebarria y

Mendoza 1999:35-36).

Un tercer rasgo de la NGP es su propuesta de delegar la provisión de programas y

servicios públicos al mercado. La NGP aspira a implantar un nuevo modelo contractual

y competitivo de acción estatal, a partir del cual se pueda aumentar la eficiencia y la

efectividad de las políticas. Busca sustituir jerarquías por mercados. Establecer un

nuevo modelo de intercambio público-privado que asegure una mayor eficacia en la

1 Para una caracterización de los rasgos que caracterizan la NGP resulta de gran utilidad el libro <¿De burócratas a gerentes?. Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado> editado por Carlos Losada i Marrodan, y publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo en 1999.

7

oferta de servicios, programas y políticas públicas. En este esquema varias actividades

públicas tienden a ser sacadas del gobierno por razones de costo y eficiencia (y en

algunos casos por razones de calidad) y ser gestionadas mediante esquemas de mercado

o mediante esquemas mixtos: la privatización, la descentralización y la contratación

privada o outsourcing. La implantación de este modelo además de reducir costos,

busca aumentar la flexibilización organizacional (y hacer más ágil a los gobiernos), y

reducir el clientelismo y la corrupción que ha caracterizado a la función gubernamental

(Garnier 2004:127).

Una cuarto rasgo es el de introducir nuevas técnicas de gestión empresarial en la gestión

pública. Se considera que dichas técnicas son adecuadas en tanto han evolucionado

bajo el estímulo y la sanción de las fuerzas del mercado, y se han esforzado en

responder a la especificidad de cada sector, actividad y cultura organizacional del

entorno. En este terreno existe una diversidad de prescripciones lo que impide hablar de

un único modelo de management privado (Echebarria y Mendoza 1999:35-36; Sisternas

1999; Goñi 1999). A pesar de la diversidad, se puede identificar un consenso en torno a

dos grandes grupos de técnicas (Echebarria y Mendoza 1999:28-29): un primer grupo,

relacionado con las “técnicas de dirección general” que buscan que los objetivos de las

empresas publicas sean claros, que estas garanticen el logro de los resultados y que

tengan capacidad de adaptación a los cambios del entorno. Dichas técnicas son: la

“planeación estratégica”, la “dirección por objetivos”, la “dirección de proyectos” y la

“gestión de los procesos de cambio organizativo”. Un segundo grupo, referido a

técnicas específicas que se aplican a una determinada función o actividad empresarial y

que aspiran a que las empresas consigan los resultados en forma efectiva. Entre las más

conocidas esta: la dirección de operaciones, la dirección de recursos humanos, el diseño

organizativo, la gestión financiera, el control de gestión, las medidas de desempeño,

entre otras.

Un quinto rasgo es el diseño e implementación de nuevos esquemas de evaluación y

rendición pública de cuentas como condición para el mejoramiento del desempeño de

las organizaciones. La búsqueda de transformar el modus operandi de las instituciones

públicas aumentando la autonomía y la responsabilidad de autoridades y funcionarios

públicos exige establecer nuevos mecanismos e instrumentos de evaluación y de

8

rendición de cuentas. Desde la perspectiva de la NGP, esto se ve como un requisito de

carácter gerencial y técnico, mas que un requisito de carácter público.

Finalmente, un último rasgo del NGP es que trata al ciudadano como cualquier empresa

trata a su cliente. Las actividades de la organización deben estar centradas en la

satisfacción de las expectativas del cliente. El gobierno debe ver a las personas como

clientes, la medida fundamental del éxito y de la calidad del servicio es el grado en que

se logra satisfacer al cliente.

A pesar de la legitimidad y de los éxitos que se le asignan a las reformas

modernizadoras del Estado implementadas bajo las premisas este modelo, el mismo

viene en la última década enfrentando fuertes críticas y rechazos desde múltiples

corrientes académicas y fuerzas políticas debido a la persistencia de muchos de

problemas tradicionales no resueltos en la administración pública, a su orientación

exclusivamente eficientista, y a los efectos perversos que en el largo plazo han causado

sobre el Estado, las políticas públicas y los programas sociales desconociendo muchas

de sus necesidades. En las siguientes líneas más que hacer una evaluación de los

resultados del modelo, tema que desborda este ensayo y que requiere una investigación

de larga duración; nos centraremos en exponer algunas corrientes críticas frente al

mismo y en destacar tanto las limitaciones que se señalan como las propuestas que se

plantean. Se trata de una presentación muy general.

II. El mito de la universalidad de las técnicas de gestión empresarial y la

particularidad del valor e interés público en el sector público.

Una primer grupo de corrientes criticas esta compuesta por enfoques gerenciales que se

centran en señalar la especificidad de la administración pública y sus diferencias frente

a la gerencia privada y en mostrar la necesidad de construir modelos de gestión que

reconozcan la particularidad de los valores, de las actividades y de las instituciones del

sector público (Moore 1998). Estas corrientes consideran que es un error asimilar la

gestión del sector público con la gestión empresarial y querer convertir las propuestas

realizadas por la NGP (y su énfasis en resultados) en una panacea y en una receta para

resolver por sí sola los múltiples y complejos problemas de la definición y ejecución de

las políticas públicas y las estrategias de Gobierno. Afirman que no se debe olvidar que

si bien la gestión pública demanda una alta calificación técnica y un conjunto adecuado

9

de herramientas de gestión, es una función con un contenido eminentemente político

(Garnier 2004:134).

Dentro del panorama de estas corrientes que exigen que se reconozca la especificidad de

la gestión en la administración pública es posible encontrar un abanico amplio de

posiciones. Aquí solo pretendemos exponer la posición de dos corrientes de autores que

destacan la particularidad del sector público, identifican limitaciones del modelo de la

NGP y se oponen a la propuesta de trasladar en forma mecánica las técnicas

empresariales al sector público: Una primera corriente que deseamos analizar son

aquellos autores provenientes de escuelas de gerencia pública que afirman que la NGP

y sus técnicas no tienen un carácter universal. Estos autores consideran que es un error

concebir la eficiencia como el valor supremo de la modernización administrativa en la

medida que esta visión olvida que uno de los grandes retos de dicha modernización esta

en gestionar los cambios y los problemas estructurales del estado planteados por el

sistema político y las dinámicas de globalización. Una segunda posición que deseamos

exponer es el enfoque de valor público de Moore quien afirma que la creación de valor

público tiene una naturaleza especifica y diferente a la creación de valor en el sector

privado; y que para movilizar e implementar dicho valor se requieren exigencias de

legitimidad política y de reinversión organizativa que no están presentes en el sector

privado.

2.1. La errada pretensión de universalidad del discurso y de las técnicas de la Nueva

Gerencia Pública.

Varios autores de las escuelas de gerencia pública afirman que es un error concebir el

management como un conjunto de técnicas universales que son validas para todas las

organizaciones y en todos los contextos, sostienen que dichas técnicas solo se aplican en

algunos ámbitos del sector público y sugieren que se asuman enfoques más sensibles a

los contextos y a la especificidad del sector público (Metcalfe 1999; Echebarria y

Mendoza 1999).

El aporte de estos autores radica en la identificación de limitaciones de la NGP tanto en

el terreno de sus premisas, como en el proceso de implementación. Estas limitaciones

10

han estado presentes en los diversos procesos de modernización administrativa, y son,

entre otras, las siguientes:

a) Insuficiencias del modelo en tanto intenta aplicar una lógica de racionalidad

económica individual (concebida para ordenar el comportamiento de una organización

independiente) al sector público, desconociendo, con ello, las exigencias en materia de

cooperación interinstitucional imprescindibles en la gestión publica e ignorando la

pluralidad de valores colectivos presentes en la misma (Metcalfe 1999).

b) Interpretación parcial, simplista de los valores de eficiencia y eficacia por parte de los

reformadores con el propósito fundamental de justificar la reducción de personal y

recortes al gasto público; olvidando con ello que existen otras interpretaciones de los

conceptos de eficiencia y eficacia (Echebarria y Mendoza 1999). Además, es un error

considerar que la modernización de la administración pública consiste tan solo en la

búsqueda apolítica de eficiencia técnica dentro de las instituciones.

c) Aplicación miope e irracional de las técnicas de gerencia empresarial a todas las

organizaciones del Estado y a todos los problemas públicos (Echebarria 1999:30-34).

La especificidad de los problemas públicos hace que sea imposible aplicar técnicas de la

gestión empresarial a todos los ámbitos del sector público. Las herramientas de

planeación estratégica, de dirección de objetivos, de gestión del cambio organizacional

resultan insuficientes a la hora de enfrentar los retos y problemas que se plantean en los

siguientes campos: a) la definición de objetivos de las políticas públicas e instituciones

estatales; b) los procesos de coordinación interorganizacional; y c) la definición de las

reglas de juego institucional. Los gobiernos, casual o deliberadamente, tienen

problemas de gestión mucho más difíciles de los que pueda tratar de superar cualquier

empresa, y por ende, muchas de las técnicas que provienen del sector privado resultan

poco útiles a la hora de enfrentar los retos de la gestión pública entendida como un

proceso de nivel macro (Mendoza 1999:30)2.

La aplicación mecánica, miope y en muchas ocasiones irracional de técnicas

empresariales al sector público, el énfasis excesivo e ideológico en la eficiencia, y el

desconocimiento de la particularidad de los problemas del sector público ha llevado a

que los promotores de las reformas de modernización del Estado y de la administración

pública desconozcan, como señala Metcalfe, muchos de los principales retos de las

2 Situación diferente es la de los retos relacionados con el funcionamiento interno de las organizaciones donde se pueden aplicar en algunos casos las técnicas de gestión empresarial.

11

reformas como: a) la elaboración de nuevos conceptos y modelos de gobierno que

modifiquen los procesos de formulación de políticas públicas; b) la renovación de los

criterios utilizados para juzgar la eficacia de las políticas; c) la transformación de los

patrones y procesos de responsabilidad pública; d) el despliegue de técnicas exitosas

provenientes del sector público; y e) el impulso de innovaciones creativas en la teoría y

en la practica de la gestión que respondan a las necesidades propias del estado (Metcalfe

1999:48).

Para terminar podemos utilizar las palabras de Metcalfe “los gerentes públicos deben no

sólo administrar eficazmente la labor de sus organizaciones; deben también participar

en un proceso mas estratégico y político de gestión de las transformaciones estructurales

en gran escala ocurridas en las redes de organizaciones e instituciones a través de las

cuales se elaboran y aplican las políticas públicas”. El reto de la gerencia pública es,

entonces, el de gestionar el cambio (tanto a nivel macro y micro) y por tanto el proceso

de cooperación entre las redes de instituciones, organizaciones y asociaciones que

participan en este proceso. La gestión encierra no solo una gestión pública, sino política

de cambios estratégicos que buscan solucionar problemas estructurales y demandas que

se presentan en el sistema político. La gestión pública enfrenta problemas de acción

colectiva, y de elección social difíciles de resolver con las técnicas de gestión

empresarial; problemas que obligan a una redefinición de las relaciones entre lo público

y lo privado tanto a nivel de macrogestion como de microgestión (Metcalfe 1999).

2.2. La naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del sector

publico y la importancia de la política en dicho proceso.

Uno de los enfoques de gerencia pública mas novedosos es el sugerido por Mark H

Moore en su libro “Gestión estratégica y creación de valor en el sector publico” en tanto

delinea un enfoque alternativo para la administración pública que se distancia de las

visiones empresariales de la NGP3. Moore se encuentra entre los autores que afirman la

especificidad y particularidad del sector público y por ende la imposibilidad de aplicar

3 Aquí no pretendemos exponer todo el modelo de Moore, tan solo queremos presentar algunas de sus tesis centrales

12

en forma mecánica las mismas premisas y técnicas de la gestión empresarial en dicho

sector.

Moore establece dos campos en los que la gerencia pública se diferencia de la gerencia

privada: un primer campo, es el relacionado con el proceso de creación y definición de

valor. Mientras que en el sector privado el valor se define en términos financieros, bien

sea por la rentabilidad entregada a los accionistas o por el precio pagado por los clientes

dado la utilidad esperada por el uso del bien comprado, y se determina por las

transacciones del mercado; en el sector público el valor se define en términos

substantivos y esta determinado por el proceso político, por el valor que le dan los

ciudadanos. El principal valor entregado por el sector del gobierno es el cumplimiento

de la misión políticamente otorgada o encomendada a la organización como resultado

de los mandatos electorales, y de los mandatos legislativos y constitucionales definidos

por los representantes de la ciudadanía (Moore, 2006; Saavedra 2006).

El segundo es el relacionado con la fuente de ingresos. Mientras que en la empresa

privada la fuente de recursos son los ingresos percibidos por la venta de productos y

servicios a sus clientes, en el sector público la fuente son los ingresos por concepto de

impuestos. Si bien, el gobierno recibe, también, ingresos a través del cobro de servicios

(y por tanto revelando en que grado estos son valorados por los clientes, solo el

gobierno tiene el poder para exigir impuestos y esta es su principal y definida fuente de

ingresos (Moore 2006:3). Ninguna de las organizaciones con fines de lucro puede

percibir fondos a través de impuestos y por ende no puede tener relaciones financieras

con los representantes electos. Esta diferencia determina que las estrategias adoptadas

por las organizaciones del sector privado y público deben responder a expectativas y

demandas de grupos diferentes: “las empresas con fines de lucro atenderán a los

requerimiento de sus clientes y las burocracias de gobierno atenderán a los mandatos de

los ciudadanos y sus representantes en cuanto a lo deberían alcanzar (Moore 2006:4)”.

Moore sostiene que, en la medida en que estas dos diferencias en la creación de valor (o

propósitos de cada sector) y en las fuentes de ingresos son tan importantes, resulta

difícil aplicar la estrategia organizacional desarrollada en el mundo de los negocios al

sector público; por ello, considera que el gran reto de la gerencia pública es el de

adoptar un modelo completamente diferente para el sector gubernamental. Para Moore,

13

si bien, existen estas diferencias entre los dos sectores, ello no implica que no se pueda

contar con un concepto de estrategia corporativa y organizativa adaptada al sector

público que sea de utilidad para los funcionarios y gerentes públicos y les ayude a

“sentirse cómodos” en escenarios cambiantes y complejos y con mandatos ambiguos y

vulnerables al cambio. Moore concentra sus esfuerzos, entonces, en desarrollar y

proponer un <modelo alternativo de estrategia> para la administración pública; dicho

modelo concentra la atención en tres temas principales: el valor público a ser creado, las

fuentes de legitimación y soporte, y la capacidad operativa para implementar y entregar

el valor público. En palabras de Moore:

“En dicha concepción, la estrategia organizativa es un concepto que

simultáneamente: a) declara la misión o propósito general de la

organización (construido en base a valores públicos importantes); b) explica

las fuentes de apoyo y legitimidad que se utilizaran para satisfacer el

compromiso de la sociedad en dicha tarea; y c) explica cómo la tarea se

organizará y gestionará para conseguir los objetivos (Moore 1998:116)”.

Este esquema propone, como señala Moore, un triangulo estratégico donde el primer

componente de la estrategia es la creación de valor público. Se parte de la premisa de

que el objeto de trabajo del directivo en el sector público es crear valor público, a

diferencia del trabajo directivo del sector privado que es crear valor privado (Moore

1998:60). Es evidente, desde este punto de vista que el gobierno crea valor público

para la sociedad con sus políticas y servicios públicos, y por ende estas deben responder

a las expectativas y deseos de los ciudadanos. Los bienes y servicios del gobierno no

producen valor público si descuidan la valoración que hacen los ciudadanos tanto de los

fines como de los resultados alcanzados. En este sentido las actividades públicas no se

pueden concebir independientemente de la participación y las expectativas de los

ciudadanos. Los bienes y servicios que producen las organizaciones públicas son una

expresión imperfecta de los deseos de los ciudadanos expresados a través de las

elecciones y demás instituciones del sistema representativo.

En este modelo de estrategia organizacional la política constituye el autentico arbitro en

la definición del valor público (Moore 1998:64). La propuesta de Moore se acerca a

14

aquellas visiones de la administración pública que establecen la preeminencia de los

procesos políticos en la determinación de lo que es valioso que el sector público

produzca. En la medida que Moore sostiene que los directivos y gerentes públicos no

deben olvidar los mandatos establecidos en el proceso electoral y legislativo, a la hora

de formular sus propósitos; comparte la filosofía de aquellas visiones que consideran

que la política es una vía central para crear la voluntad colectiva y que ven en el sistema

democrático y el conjunto de prácticas e instituciones del mismo (proceso electoral,

mecanismo legislativo, mecanismos de participación, prácticas de deliberación, entre

otras) la mejor respuesta al problema de la reconciliación entre intereses individuales y

colectivos. Pero, por otro lado, su posición se distancia de aquellas que desconfían de la

política. Estas visiones consideran que la política y las instituciones democráticas son

restricciones al mercado; desconfían por ende de la importancia de los procesos

políticos, y no creen en la idea de que el valor público se debe definir políticamente.

El reconocimiento que hace Moore del papel que juega el proceso político en la

identificación del valor público no lo lleva a desconocer las otras formas institucionales

y tecnicas que se han propuesto para determinar si las actividades públicas son o no

valiosas; lo que Moore nos recuerda es que ninguna de estas puede eliminar o desplazar

el papel que juega la política. Las modalidades alternativas al proceso político para

determinar lo que es valioso para el ciudadano y el público en general son, entre otras,

las siguientes:

a) “la competencia políticamente neutral” que hace referencia a la propuesta de

Woodrow Wilson de separar la política de la administración y perfeccionar cada

actividad en su propia esfera. El supuesto de esta visión es que los mandatos políticos

les llegan a los directivos y funcionarios públicos de forma coherente y clara en

políticas y programas bien definidos; y su responsabilidad es la de implementar dichos

mandatos en forma eficaz y eficiente. Además, se asume que los directivos disponen de

toda la información y conocimiento necesario en el campo en que operan y en el arte de

la administración (Moore 1998:65). Esta visión ignora los siguientes problemas: a) que

los mandatos específicos responden en mas de una ocasión a intereses particulares y no

al interés público; b) que los mandatos sean contradictorios, generales o ambiguos; c)

que existen problemas de principal-agente que hacen que los directivos tengan intereses

diferentes a los del mandato; d) que los directivos son agentes políticos con visiones de

15

lo público y están insertos en los debates ideológicos y programáticos que se dan en el

sistema político, no son seres neutrales; e) que los mandatos cambian de forma abrupta

o arbitraria e impredecible; f) que los equilibrios políticos cambian y el orden de

prioridades de las organizaciones públicas también; y g) que los directivos enfrentan

dilemas éticos difíciles de evadir que en ocasiones los llevan a transformar el sentido de

los mandatos.

b) “las técnicas analíticas para medir el valor público”, que se refieren a aquellas

técnicas precedentes de la economía, de la estadística y de la investigación operativa y

se utilizan para hacer análisis ex ante y ex post de las políticas públicas y para

determinar si estas son valiosas o no; si son viables y si el costo se justifica en función

de los beneficios. Si bien, estas técnicas son útiles para aportar información a la

deliberación sobre políticas públicas enfrentan varias limitaciones: a) dificultad para

lograr consensos en torno a los costos y beneficios; b) desconocimiento de información

relevante al asumir como base para definir lo valioso el concepto de bienestar y utilidad

medido en forma indirecta; c) enfatizar en programas y acciones especificas y

desconocer los esfuerzos conjuntos de las organización (Hernandez 1998:142-149;

Moore 1998:66). Reconocer estas limitaciones no debe llevar a desconocer la utilidad

de las mismas como herramientas para producir información.

c) “enfatizar el servicio al cliente y su satisfacción” esta herramienta ha sido elaborada

por los enfoques gerenciales para determinar la existencia de valor de las actividades

públicas. Los esfuerzos del sector público son valorados en función de su capacidad

para satisfacer al cliente. Si bien, es cierto que esta herramienta pone a los gestores a

pensar en la calidad de los servicios y las políticas públicas enfrenta limitaciones: una

de ellas es que en el ámbito público se puede hablar de un “cliente muldimensional” lo

que dificulta la tarea de “satisfacer al cliente”. El cliente en el sector público se

presenta con al menos cuatro dimensiones integradas en la categoría de ciudadano: a)

contribuyente por estar obligado a pagar impuestos; b) usuario de los servicios

públicos; c) súbdito en tanto sujeto a la ley; y d) elector como quien elige entre las

diferentes opciones y programas públicos (Puig, Rubio y Sierra 1999:122). Ante estas

multiples dimensiones de “cliente” no queda claro quienes son finalmente los clientes

de las agencias y organizaciones gubernamentales. Otra limitación que enfrenta esta

herramienta es que no todas las organizaciones públicas pueden ser definidas como

16

prestadoras de servicios que buscan beneficiar a sus clientes, hay muchas

organizaciones e instituciones que cumplen políticas del Estado y exigen obligaciones a

los ciudadanos sin considerarlos como usuarios, tales como las oficina de policía, los

jueces, entre otras. En estos casos no se puede hablar de un cliente final de la politica

(Moore 1998:70).

El segundo componente del modelo alternativo de estrategia para el sector público es la

referida a la gestión política realizada para lograr legitimidad y respaldo político a los

propósitos públicos. Los directivos públicos no solo deben definir propósitos valiosos

para la colectividad sino producirlos. Deben asegurar su continuidad y para ello deben

lograr el respaldo del entorno político institucional y de las fuerzas políticas y sociales;

deben conocer y manejar las resistencias y generar los consensos para las políticas y

programas públicos y el valor público que aspiran generar. Este componente se

denomina la gestión hacia arriba. El tercer componente de este modelo es la capacidad

organizativa para conseguir los propósitos deseados que es fundamental para la

continuidad y para la operación del valor público. Este componente encierra la gestión

hacia abajo y esta relacionado con el entorno operativo de la organización. Se requiere

que los directivos no solo orienten sus esfuerzos a mantener las rutinas organizativas y

garantizar la eficiencia; sino que desarrollen un liderazgo estratégico, adaptativo e

innovador y una organización con capacidad de adaptarse a los cambios y a las nuevas

demandas del entorno (Heifetz y Laurie 2000; Moore 1998:90).

Moore propone, entonces, un modelo alternativo de estrategia para administradores de

gobierno que afirma que al concebir el valor público los directivos deben encontrar una

manera de integrar la dimensión sustantiva, la dimensión política y la dimensión

administrativa. La visión de Moore se distancia de los enfoques liberales que tienden a

concebir el gobierno como un sector improductivo, que no crea valor. Estas visiones

ven al gobierno como un mal necesario, como un árbitro que define reglas para el buen

funcionamiento del mercado y de la sociedad civil, como un agente que contrarresta las

fallas del mercado. Para los liberales ninguna de estas actividades se puede contemplar

como generadoras de valor público (Moore 1998:60; Saavedra 2006b).

III. Exigiendo la democratización de la administración pública, la extensión de la

sociedad civil y el capital social y la configuración política de la ciudadanía.

17

La reforma a la administración pública ha tenido y sigue teniendo otras fuentes de

referencia diferentes a la propuesta del modelo burocrático weberiano y a la propuesta

de la nueva gerencia pública. El modelo burocrático weberiano aspiro a alcanzar una

administración pública que estuviera libre de intereses políticos partidarios y

particulares, que se rigiera por reglas universales. Su ideal fue el de constituir un

cuerpo de funcionarios neutro y altamente profesionalizado que sirviera con eficiencia a

los intereses generales y que estuviese controlado por el congreso y los partidos en

esquemas parlamentarios de gobierno y oposición. Un siglo después la nueva Gerencia

pública reedita la separación entre la administración y la política.

El aparato estatal y la gestión pública siguen enfrentando un conjunto de déficits y

problemas en los países en vía desarrollo a pesar de las reformas modernizadoras de las

dos últimas décadas. Estas han sido señaladas desde la perspectiva teórica por

corrientes de la ciencia política, la sociología y las escuelas de análisis institucional; y

desde el ángulo practico vienen siendo denunciados por los movimientos sociales.

Estos déficit son, entre otros, los siguientes:

a) La poca autonomía del aparato estatal y las burocracias frente a los intereses

particulares, partidistas y corporativos, y el predominio de dichos intereses sobre el

interés público y general;

b) el déficit de representación política y social, la separación de la ciudadanía de la

política, el monopolio de los partidos y de los políticos profesionales sobre la actividad

estatal, la desconfianza ciudadana frente a la gestión pública;

c) la poca transparencia en la esfera administrativa y la persistencia de la influencia de

poderes invisibles en la misma;

d) la ausencia de un servicio civil de carrera y de una burocracia profesional que actué

en función de los mandatos legales y las reglas universales;

e) la debilidad de las instituciones políticas y de la ciudadanía para ejercer control sobre

el aparato burocrático;

f) el predominio y la mayor influencia de la tecnocracia y la burocracia política en las

decisiones públicas;

g) la despreocupación de los diseños institucionales orientados a mejorar la eficiencia y

eficacia, por fortalecer los mecanismos de participación ciudadana y de control externo

de la administración pública;

18

e) Extensión de los procesos de privatización y de las nuevas modalidades de

contratación con el sector privado gremial lo que ha redundado en menor control y poca

transparencia y publicidad de los procesos de gestión privada de lo público

En este contexto, han surgido nuevas propuestas para resolver estos deficits y repensar

las bases de las reformas administrativas.

a) Una primera corriente que enfatizan en la importancia de los “diseños

institucionales” para favorecer buenas gestiones y gobiernos representativos (Goodin

2003). Se dice que una buena gestión y un buen gobierno democrático dependen de los

arreglos y acuerdos institucionales. En este contexto se pueden identificar los

defensores del nuevo institucionalismo que señalan la centralidad de las instituciones y

organizaciones, reglas formales e informales, de los derechos de propiedad y los

contratos para reducir incertidumbres, generar incentivos, resolver conflictos y dilemas

colectivos, y controlar comportamientos oportunistas. Por ejemplo, Elionor Ostrom

destaca la importancia de las instituciones para castigar los free riders y enfrentar los

dilemas de la acción colectiva. Desde esta perspectiva para reducir la influencia de los

sectores privados y corporativos en las decisiones públicas es preciso modificar las

reglas institucionales y fortalecer instituciones de contrapeso.

b) Una segunda corriente son los autores que enfatizan en la importancia de los factores

socio-económicos. Se trata de autores que vuelven a argumentar que la democracia y la

buena gestión dependen del desarrollo social y el bienestar económico. Se toman de

nuevo variables de la modernización para explicar el fracaso o éxito de los desempeños

institucionales. Se dice que la riqueza bien distribuida y la educación constituyen una

condición necesaria para un gobierno y una administración estable y efectivo. Sin

avanzar en los indicadores de la modernización difícilmente se alcanzara una burocracia

autónoma y profesional. La modernización de la administración depende de los avances

en educación profesionalización, y bienestar. Sin una ciudadanía con altos niveles de

educación difícilmente se avanzara en sistemas de control social sobre la

administración.

c) Una tercera corriente, esta compuesta por autores que rescatan el papel central y la

importancia del capital social, la cultura, la sociedad civil y la ciudadanía en el buen

desempeño de las políticas públicas, y en la consolidación de gobiernos democráticos.

En esta línea hay una diversidad de posiciones: las que enfatizan en el papel de la

cultura política y de la ciudadanía activa; las que enfatizan en la centralidad de la

19

sociedad civil, el capital social y los movimientos sociales para mejorar el desempeño

del aparato estatal, de la administración pública y para enfrentar los deficits arriba

mencionados (Putnam 1994; Cunill 1997). Estas corrientes se distancian de las

premisas tanto del modelo de burocracia weberiano, como del NGP.

d) Finalmente, están las corrientes que enfatizan en la democratización del aparato

estatal y de la administración pública. En este campo, se pueden identificar, de un lado,

aquellas visiones que plantean como principal reto la configuración política de la

ciudadanía, el fortalecimiento de la democracia directa y de su capacidad para desafiar

el enorme poder de los representantes elegidos, de los políticos profesionales, de la

burocracia, del corporativismo, de la tecnocracia y del clientelismo; y el de integrar los

objetivos de la democracia directa y deliberativa con las exigencias de eficiencia

redefiniendo el sentido de este concepto. Estas corrientes están a favor de modelos

participativos de democracia y gestión pública que mejoren las fallas del modelo elitista

y pluralista (Cunill 2004; Barber 2004; Fung y Wright 2003; Rodríguez 2005) de otro

lado, aquellas corrientes que abogan por el giro deliberativo de la democracia y sugieren

nuevas modalidades de discusión y debate público como un proceso para transformar

las instituciones y las relaciones de poder del actual modelo de gestión pública.

IV Estrategias y herramientas para democratizar la gestión pública y para

recuperar el lugar de la política:

Desde una perspectiva preocupada por la democratización del aparato y la burocracia

estatal la reforma y los procesos de modernización de la administración pública deben

tener como reto y desafió principal el superar y resolver los deficits arriba. Si bien

existen múltiples caminos y enfoques para democratizar la administración pública y

para configurar una sociedad civil más autónoma y robusta, en las siguientes líneas se

expondrá tan solo algunas de las estrategias que se han propuesto y las herramientas que

estas han sugerido.

4.1. Estrategias:

Las experiencias de democratización y las reformas en la administración pública

impulsadas en las dos ultimas décadas en diferentes países de América Latina y los

nuevos desarrollos teóricos que se han generado intentando explicar y comprender estas

experiencias y reformas, permiten identificar múltiples modelos y estrategias de cambio

20

institucional y organizacional orientados a democratizar la gestión pública; así como

diferentes modelos de democracia participativa, deliberativa y representativa que

afectan las políticas públicas.

Como ya se señalo, no pretendemos hacer una tipologia completa de las estrategias

impulsadas por estas experiencias y reformas, tan sólo presentaremos en forma general

dos de ellas: un primer campo, esta constituido por los enfoques e iniciativas que hacen

énfasis en la construcción de “nuevos modelos de estrategia organizacional” para los

administradores de gobierno, modelos que integren la dimensión sustantiva, política y

organizacional de la gestión publica; un segundo campo, esta conformado por aquellas

experiencias, modelos y tecnicas de participación ciudadana en la administración

pública que están encaminados a democratizar la administración pública, a fortalecer y

empoderar a la ciudadanía y vincular la política con la administración.

Estrategias Principios, valores, objetivos y herramientas

La propuesta de

un “nuevo

modelo de

estrategia” para

gerentes y

funcionarios

gubernamentales.

Mark Moore diseña un <modelo estratégico para la gerencia

pública> orientado e integrar tres tipos de dimensiones:

a) La sustantiva, que define la misión o propósito general de la

organización (que se construye en base a valores públicos);

b) La política, que explica las fuentes de apoyo y legitimidad que se

utilizaran para satisfacer el compromiso de la sociedad en dicha

tarea; y

c) La organizativa que explica como la tarea se organizara y

gestionara para conseguir los objetivos (Moore 1998:116).

Se busca configurar un <modelo integral de gerencia estratégica>

orientada a crear valor público. Dicho modelo pretende formular

nuevas premisas en tres campos de la gerencia:

1. El tipo de valor que guía la gestión:

Las organizaciones e instituciones que conforman la gestión pública

se caracterizan porque su principal propósito es crear valor público

antes que la preocupación exclusiva por la generación de utilidades

y valor privado, o por la búsqueda de intereses corporativos y

21

partidistas.

Valor público es lo que colectivamente se identifica como valioso,

lo que es percibido como deseable por la ciudadanía; y por ende lo

que le da legitimidad a la gestión gubernamental y a la gerencia

pública.

El Valor público esta definido por el mandato legislativo, y por

tanto es el resultado del proceso político, se expresa en los bienes y

servicios producidos por los programas y las políticas públicas que

buscan implementar los mandatos ciudadanos.

2. El tipo de gestión:

Toda gestión en el sector público debe incluir las dimensiones

política, programática y organizacional. Una gestión que ignore

alguno de los tres componentes arriba mencionados fracasara.

a) Si los directivos cuentan con un objetivo valioso y legitimo ante

el entorno político y ante los ciudadanos pero carecen de capacidad

operativa para implementarlo la estrategia fracasara.

b) Si los directivos disponen de un objetivo valioso y cuentan con la

capacidad organizacional para llevarlo a cabo pero no logran

obtener el respaldo político y por el contrario cuenta con fuertes

resistencias en este ámbito entonces la política pública y el

programa fracasara;

c) Si los directivos conciben actividades y proyectos que suscitan un

amplio respaldo político y son administrativamente viables pero

carecen de valor y reconocimiento público entonces en el largo

plazo la estrategia fracasara (Moore 1998:116).

3. El tipo de liderazgo:

Este modelo señala que no basta con la autoridad formal, se requiere

autoridad informal; y no basta con un liderazgo técnico sino que se

requiere un liderazgo adaptativo. Las organizaciones no pueden

quedar atrapadas en un liderazgo que asume solo la lógica del costo-

beneficio y del análisis racional; requieren para subsistir

22

organizaciones flexibles con capacidad de cambiar mapas y modelos

mentales mediante procesos de aprendizaje (Conferencia de Jose

Jorge Saavedra en la Universidad de los Andes).

Fortalecimiento

de los

mecanismos de

participación

ciudadana en las

decisiones

públicas y

fortalecimiento

de la ciudadanía.

Existen dos grandes vías de la democracia participativa que

responden a visiones diferentes de la participación social, la reforma

administrativa y la democracia.

a) Una primera vía, comprende la movilización ciudadana, el

fortalecimiento de la sociedad civil frente al mercado y el estado, el

mayor control de la acción colectiva, los movimientos sociales y la

ciudadanía sobre la política y la economía, y la reducción de la

discrecionalidad de la democracia representativa y de la burocracia

estatal.

Para las tradiciones que defienden esta vía, la democracia

representativa y el aparato administrativo tienden a traicionar o

darle la espalda a espacios y experiencias de autogobierno

ciudadano y a los proyectos e ideas de comunidad de intereses y

conciencia cívica (Rodríguez 2005:23).

b) Una segunda vía, esta relacionada con el propósito de desarrollar

esquemas institucionales de participación que mejoren la

gobernabilidad y la eficiencia del aparato administrativo, y

complementen el modelo de organización política y económica

existente. Esta vía no aspira construir o fortalecer actores y

movimientos sociales y colectivos que disputen el poder de los

representantes y de la burocracia pública (Rodríguez 2005:23).

En este modelo, la participación y la comunidad es vista como un

mecanismo para reducir crisis de legitimidad, legitimar políticas

neoliberales y mejorar su eficiencia. La democracia participativa se

inserta en la democracia liberal y no modifica las relaciones de

23

poder en la administración publica. Busca reestructurar la confianza

perdida en el sistema político y en el aparato administrativo.

c) Déficits y problemas de la democracia representativa que buscan

ser resueltos con la democracia participativa.

A pesar de sus diferencias, un elemento común de estas dos

corrientes es el de acercar la ciudadanía a las decisiones públicas.

Los movimientos sociales, las organizaciones y actores colectivos

de la sociedad civil, y las agencias institucionales u

gubernamentales que luchan por ampliar la participación directa se

mueven en un entorno de múltiples deficits de las democracias

representativas, de diversas debilidades y fallas del aparato estatal

que terminan afectando el desempeño de la gestión pública.

Estos movimientos enfrentan varios retos, entre otros, los siguientes:

a) contrarrestar el poder de los intereses corporativos y particulares

tanto legales como ilegales en el ámbito de lo público;

b) proporcionar poder real a la ciudadanía para influir y disputar las

decisiones que tienen lugar en el ámbito público;

c) disminuir las asimetrías de poder existente entre políticos,

funcionarios, técnicos, y la ciudadanía, buscando reducir la

discrecionalidad de los primeros e incrementar el poder, la voz y el

empoderamiento de los segundos;

d) aumentar el grado de efectividad de los proyectos, programas y

políticas con resultados superiores al de modelos organizacionales

de corte tradicional como los burocráticos, entre otros;

e) superar varias de las miopías e insuficiencias de modelos del

pasado tales como: eficientismo cortoplacista, reducionismo

economicista, predominio de culturas organizacionales

tradicionales, subestimación y manipulación de la sociedad civil;

f) configurar un nuevo modelo de gerencia que revalorice el papel

de la participación en el campo social como condición para mejorar

24

la calidad de la misma.

d) mitos a superar en la gestión pública.

Estas dos vías de la democracia participativa enfrentan, además, el

desafió de superar varios mitos que se han convertido en falsas

premisas presentes en la gestión pública y en las reformas

modernizadoras:

a) El mito de que los fines de la gestión pública están separados

de los medios; y que los administradores son agentes

neutrales que deben preocuparse solo por identificar los

medios más eficientes. Para esta visión los gerentes no

deben concentrarse en definir los fines. Para las visiones

que demandan participación, el dialogo en torno a los fines

es central para una gestión pública legitima y eficiente. No

existen fines dados, ni gerentes o administraciones neutras.

b) El mito de que la administración esta separada de las

dinámicas políticas

c) El mito de que las técnicas de la gestión empresarial pueden

ser aplicadas a todos los ámbitos y problemas del sector

público.

d) El mito de que los mecanismos y experiencias de

participación no sufren limitaciones tales como deficits de

legitimidad, representatividad y eficacia. Existen esquemas

de participación que favorecen a ciertos grupos y

desfavorecen a otros en función de los intereses partidistas

de turno o de las estrategias predominantes. Estos

esquemas enfrentan, además, dificultades para asegurar la

representación y para definir los criterios para juzgar su

eficacia. Existe desigualdad en las oportunidades de

participación política, desigualdad que los mecanismos de

participación no pueden pasar por alto.

e) El mito de que el ámbito de la participación se reducen sólo

a la escala local y a los temas políticos; no afectan la escala

25

nacional ni los ámbitos económicos o organizacionales.

Muchos consideran que hay que establecer los limites a la

participación de los ciudadanos y su acceso a los procesos de

toma de decisiones; lo cierto es que la fijación de estos

limites esta sometido a las dinámicas políticas y los

contextos.

f) El mito de que la participación afecta negativamente la

eficiencia. Democracia y eficiencia serian entonces

incompatibles.

4.2 Herramientas:

Las herramientas para impulsar una gestión estratégica orientada a crear valor público y

democratizar la administración pública son:

Estrategia Herramientas

Construir un

nuevo modelo

de gerencia

orientada a crear

valor público.

1. Herramientas del modelo de gerencia estratégica para el sector

público orientado a crear valor público.

Un modelo que defina los fines y valores públicos de las

organizaciones en términos de impacto y no sólo de resultados; y

que le de importancia a los procesos y no solo a los impactos; se

caracteriza por proponer un nuevo tipo de gerencia estrategia para el

sector público.

Este modelo incorpora tres tipos de gestión que encierra nuevas

herramientas y técnicas de acción (Saavedra Jose Jorge 2006b):

a) gestión programática: busca cumplir con la misión organizacional

y crear valor público a través de un conjunto de políticas, programas

y proyectos pertinentes;

b) gestión política: se busca contar con autorización, recursos, apoyo

y legitimidad para implementar la misión organizacional;

c) gestión organizacional: busca contar con una organización

comprometida con la misión que cuente con la capacidad

organizacional, y con destrezas y capacidades para llevar adelante

26

una gestión efectiva, eficiente, y ética como condición necesaria

para crear valor público.

Un esquema útil para visualizar este triángulo estratégico es el

elaborado por José Jorge Saavedra y Karen Mokate (2006). Este

modelo es desarrollado por el INDES.

2. De los tres tipos de gestión analizaremos con mayor profundidad

solo una de ellas: la gestión política.

El modelo reestablece las funciones políticas de la gestión pública y

sugiere diversas técnicas y herramientas para cumplir dicha función.

2.1. Las funciones de la gestión política:

El núcleo de la gestión política conlleva los siguientes elementos:

a. Construir un clima de tolerancia, apoyo activo o asistencia

operativa para los fines de la política.

Los actores que se convierten en el objetivo focal de la gestión

política son múltiples y pueden variar en función de los objetivos de

los gerentes públicos en determinados momentos. Pueden ir desde

los superiores inmediatos hasta las autoridades electas y los

ciudadanos.

27

Moore establece una tipologia de actores que habitan el entorno

autorizador y coproductor de la política publica y los programas

públicos que incluye los siguientes: los superiores políticos, las

comisiones parlamentarias, las agencias supervisoras, los medios de

comunicación, los grupos de interes, los tribunales, la opinión

pública, y los ciudadanos, entre otros (Moore 1998:172-187).

Los funcionarios públicos deben ser conscientes que el entorno

autorizador se caracteriza por tener una dinámica cambiante: “los

mandatos para la acción dependen de los flujos y reflujos de la

controversia y del reequilibrio de las fuerzas políticas (Moore

1998:192)”. El entorno siempre encierra conflictos latentes, los

mandatos cambian: “las coaliciones políticas que previamente

sostuvieron una política o una estrategia organizativa a menudo se

debilitan con los flujos y reflujos políticos, y con los intereses

cambiantes de los actores políticos. Grupos cuyos intereses eran

inicialmente ignorados pueden adquirir fuerza. Pueden emerger

nuevos grupos interesados en las operaciones del gobierno. Ambos

pueden alterar el equilibrio político en el entorno autorizador y con

el mandato para la acción directiva (Moore:1998:192-193)”

b. Combinar e incluir diversos intereses y valores en el proceso

formal e informal de decisión pública.

El gerente público debe garantizar ciertos valores procedimentales

como requisitos de todo proceso de decisión, que son necesarios

para responder a los intereses, demandas y expectativas de aquellos

que forman parte del entorno autorizador. La legitimidad del

proceso de decisión puede verse influida por el grado en el que

dispone o no de ciertas cualidades que el público asocia con un

“buen” o “adecuado” proceso (Moore 1998:189). Entre esas

cualidades se encuentra:

a) la legitimidad formal de la decisión, entre mas legitima sea una

decisión más complicada es ignorarla;

b) la eficacia demostrada, si el proceso de decisión es eficaz cuenta

28

con mayor opción de ser aceptado;

c) el poder de los participantes, cuanto mayor es el rango de las

personas implicadas en la decisión el proceso cuenta con la

posibilidad de ser sostenido y apoyado (Moore 1998:188).

2.2 Las técnicas de la gestión política: promoción, negociación y

liderazgo.

La función de conseguir apoyo político, ganarse la legitimidad y

movilizar los actores externos encierra una cuestión ética y política

que incide no solo en la calidad de la gestión pública, sino en la

calidad misma de la democracia.

La manera en que los directivos políticos implican a su entorno

político determina la calidad de la gobernabilidad democrática de

que gozan los ciudadanos. Desde una perspectiva ética, la gestión

política virtuosa esta determinada en función del espíritu con el cual

uno entra en contacto con la política:

Un primera actitud es aquella que esta “cerrada al aprendizaje,

ignora las opiniones de sus oponentes, manipula sus colegas y esta

decidido a explotar cada oportunidad para conseguir sus propósitos

(Moore 1998:216)”.

Un segundo tipo de actitud es aquella “abierta al aprendizaje” a

cambiar sus propósitos personales, e incluso el orden de sus valores

como resultado del dialogo. En este caso los directivos están

dispuestos a aprender y cambiar en función del proceso de

deliberación (Moore 1998:216).

En este contexto existe varias técnicas para ejercer la función de la

gestión política, entre otras las siguientes (Moore 1998:200-262):

a) promoción emprendedora;

b) la gestión del desarrollo de la política;

c) la negocaciacion; y

d) deliberación pública,

29

e) aprendizaje y liderazgo social.

Para cumplir la función de gestión política se requiere construir

nuevos liderazgos. La gerencia estratégica orientada a crear valor

público no sólo requiere liderazgos con autoridad formal, sino

liderazgos con autoridad informal, es decir liderazgos que otorgan

un poder de influir en las actitudes públicas sin necesidad de recurrir

a reglas, que cuenten con dicho poder gracias a la credibilidad,

confianza y respeto que se gana el líder en las personas y el entorno.

Estrategia

Fortalecimiento

de los

mecanismos de

participación

ciudadana en las

decisiones

públicas y

fortalecimiento

de la ciudadanía.

Mecanismos y Herramientas.

De acuerdo con Joan Font los mecanismos de participación

ciudadana se pueden clasificar de la siguiente forma (Font 2001:62):

1. Los mecanismos de base asociativa: En este primer grupo de

instrumentos tienen como propósito establecer un “mecanismo

formalizado” de interlocución y dialogo con representantes de

organizaciones, asociaciones, grupos y comunidades reconocidas a

nivel local.

En este tipo de instrumentos se pueden distinguir tres tipos de

mecanismos que se han desarrollado en las grandes ciudades:

a. Los consejos territoriales.

b. Los consejos sectoriales.

c. Los consejos temáticos.

2. Los mecanismos deliberativos de base personal (experiencias

basadas en ciudadanos): son instrumentos que buscan consultar e

involucrar a los ciudadanos en procesos de deliberación en la esfera

publica y en los procesos de toma de decisiones, y resolver varios de

los deficits y limitaciones de los mecanismos de base asociativa

(crisis de representatividad, faccionalismo, cooptacion y asimilación,

agotamiento de espacios, etc.).

Estos mecanismos ponen el énfasis en la capacidad de reflexión, en

la autonomía y en la capacidad de dialogo de los ciudadanos, mas

30

que en el capital social o entramado asociativo existente. Muchos de

estos instrumentos otorgan una importancia central a la deliberación,

y defienden la idea de orientar el sistema institucional hacia la

promoción de la discusión pública (Font 2001:64-66).

Las principales herramientas de este mecanismo son:

Asambleas ciudadanas – vecinales

Jurados ciudadanos y concejos ciudadanos

Círculos de estudio, forums temáticos, conferencias de consenso

Encuestas deliberativas.

Consultas ciudadanas (consultas urbanas) dentro de programas de

gestión urbana.

“Charrette”.

Focus group.

Referendums.

3. Los mecanismos de carácter mixto: involucran tanto a ciudadanos

como a organizaciones. Son instrumentos que están orientados a

fortalecer la democracia directa maximizando el número de

participantes en la toma de decisiones públicas, fortaleciendo las

redes asociativas y los movimientos sociales, empoderando a los

débiles y minimizando la discrecionalidad de los funcionarios y la

tecnocracia (Font 2001:68).

Procesos de planificación estratégica

Agendas locales.

Presupuestos participativos.

31

V Bibliografía.

Barber, Benjamín., Democracia fuerte. Política participativa para una nueva época,

España, Editorial Almuzura, 2004.

Bresser-Pereira, Luiz Carlos y Nuria Cunill Grau (Edi), Lo público no estatal en la

reforma del Estado, Buenos Aires, Paidos, CLAD, 1998.

CLAD, Una Nueva Gestión Pública para América Latina, Documento del CLAD,

Caracas, 1998.

Crozier, Michael, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki., The crisis of democracy.

Report on the governability of democracies to the Trilateral Commission, New York

University Press, 1975.

Cunill, Nuria., Repensando lo público a través de la sociedad, Caracas, Editorial Nueva

Sociedad, 1997.

Cunill, Nuria., La democratización de la administración pública. Los mitos a vencer, en:

Luis Carlos Bresser, Nuria Cunill, y otros, (editores), Política y gestión pública,

Mexico, Fondo de Cultura económica, 2004.

Echebarría Koldo, Mendoza Xavier., “La especificidad de la gestión pública: el

concepto de Management Público” en: Carlos Losada i Marrodan (edi), ¿De burócratas

32

a gerentes?. Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado,

Washington, D.C. Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.

Font, Joan., Ciudadanos y decisiones pública, Barcelona, Editorial Ariel, 2001.

Fung, Archon y Wright Eric, Olin., Democracia en profundidad. Nuevas formas

institucionales de gobierno participativo con poder de decisión, Bogota, Universidad

Nacional de Colombia, 2003.

Goodin, Robert, E., Teoría del diseño institucional, Barcelona, Gedisa, 2003.

Heifetz, Ronald, y Laurie Donald., “Tarea de adaptación movilizadota. Más allá del

liderazgo visionario”, Harvard Business Review, Enero-Febrero 1997.

Metcalfe, Les., “La gestión pública: De la imitación a la innovación” en: Carlos Losada

i Marrodan (edi), ¿De burócratas a gerentes?. Las ciencias de la gestión aplicadas a la

administración del Estado, Washington, D.C. Banco Interamericano de Desarrollo,

1999.

Mokate, Karen, y Saavedra Jose Jorge., “Gerencia social: un enfoque integral para la

gestión de políticas y programas sociales” INDES, Banco Interamericano de Desarrollo.

Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, Washington, D.C. 20577, 2006.

Moore, Mark H., Gestión estratégica y creación de valor en el sector público,

Barcelona, Editorial Paidos, 1998.

Moore, Mark H., Administrando para Generar Valor: Estrategia Organizacional en

organizaciones con fines de lucro, sin fines de lucro y gubernamentales, Documento,

Universidad de Harvard, Biblioteca INDES, 2006.

Puig Toni, Rubio Loreto y Serra Alberto., “El marketing, el marketing de servicios y la

gestión pública”, en Carlos Losada i Marrodan (edi), ¿De burócratas a gerentes?. Las

ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado, Washington, D.C.

Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.

33

Putnam, Robert, D., Para hacer que la democracia funcione. La experiencia italiana

en descentralización administrativa, Caracas, Editorial Galac, 1994.

Rodríguez, Rafael., Ciudadanos soberanos. Participación y democracia directa,

España, Editorial Almazura, 2005.

Saavedra Jose Jorge., “Valor Publico y Responsabilidad Social Organizacional: Un

Marco Conceptual para los Proyectos del FOMIN” INDES, Banco Interamericano de

Desarrollo. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, Washington, D.C. 2006ª.

Saavedra Jose Jorge.,. Conferencias sobre Gerencia social y Valor Publico, Curso de

Gerencia social en el CIDER, Universidad de los Andes, 2006b.

TORRES, Alfonso y otros. Organizaciones populares, identidades colectivas y

ciudadanía en Bogotá. Universidad Pedagógica Nacional. Anthropos, Bogotá, 2003.

34