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El futuro de losgobiernos localesintermedios

Ponencias

La Diputación de Barcelona es una institución de gobierno localque trabaja conjuntamente con los ayuntamientos para impulsarel progreso y el bienestar de la ciudadanía.

El 8 y 9 de febrero de 2007, la Diputación de Barcelona,conjuntamente con la Fundación Democracia y Gobierno Localy la Federación Española de Municipios y Provincias, organizóen l’Hospitalet de Llobregat un encuentro de las diputacionesdel Estado, planteado como un seminario para reflexionar sobreel futuro de los gobiernos locales intermedios en España.

El objetivo principal del seminario fue aportar argumentos a lasdiputaciones, los cabildos y los consejos insulares a la hora deorientar sus funciones. El encuentro se configuró como unespacio de debate desde perspectivas diferentes: jurídica,económica, política y de análisis de experiencias europeas.

Esta publicación es una compilación de las intervenciones detodas y todos los ponentes que participaron en él.

Diputació de BarcelonaÀrea de PresidènciaRambla de Catalunya, 126Edifici Can Serra08008 BarcelonaTel. 934 022 222 P

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El futuro de los gobiernos locales intermedios

Diseño y producción: Dirección de Comunicación

Depósito legal: B-13560-08

ÍNDICE

Presentación, Celestino Corbacho, presidente de la Diputación de Barcelona 5

1. El marco jurídico de los gobiernos locales intermedios según los nuevos estatutos de autonomía, Alfredo Galán 7

2. Los gobiernos locales supramunicipales en la Unión Europea (UE-15), Núria Bosch y Marta Espasa 47

3. Los entes locales intermedios en Europa. Experiencias y reformas, Gérard Marcou 63

4. Mesa redonda: Experiencias europeas de modernización y reforma 121

a) Italia. Antonio Saita. Provincia de Turín 121

b) Bélgica. Nicole Juillard. Bruselas Región Capital 125

c) Dinamarca. Erling Friis-Poulsens. Ayuntamiento de Bornholm 131

d) Moderador: Gérard Marcou 137

5. El modelo red de municipios y el proceso de reflexión estratégica de la Diputación de Barcelona (RE SET), Celestino Corbacho, presidente de la Diputación de Barcelona 147

6. Sesión de trabajo: Aportaciones al debate sobre el futuro de los gobiernos locales intermedios 159

Introducción Manolo Zafra, director general de Cooperación Local. Ministerio de Administraciones Públicas 159

Intervenciones de los representantes de las diputacionesespañolas, los cabildos y los consejos insulares 169

Intervención del representante de la Generalitat de Catalunya Jaume Oliveres, secretario general del Departamento de Gobernación y Administraciones Públicas. Generalitat de Cataluña 191

Intervención del representante de la Federación Española de Municipios y Provincias Sr. Heliodoro Gallego, presidente 193

7. Conclusiones del seminario sobre el futuro de los gobiernos locales intermedios 197

8. Anexos. Fotografías del encuentro 201

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PRESENTACIÓN

En una Europa unida considerablemente ampliada con respecto a aquellaque surgió del Tratado de Roma, hace ahora cincuenta años, una Europaque tiene un papel clave en el escenario de la globalización, los gobiernoslocales no solamente no han perdido protagonismo, sino que han reforza-do su función clave en el servicio público a las personas.

Los alcaldes, y los equipos de gobierno que dirigimos, somos las autorida-des políticas más próximas a la ciudadanía, las que damos una respuestamás inmediata a las demandas de servicio público. En una Europa que haproclamado el principio de subsidiariedad como modelo de servicio públi-co más eficaz y eficiente, las personas que trabajamos en la distancia cor-ta del gobierno local, con equipos técnicos cada vez más capacitados yespecializados, somos la primera puerta que la Unión abre a todos susciudadanos, la puerta que permite facilitarles más bienestar, más progre-so y más calidad de vida.

En las últimas décadas, la Diputación de Barcelona ha trabajado conintensidad para adecuar su apoyo a los municipios a este nuevo contextopolítico e institucional, así como a los retos que plantea la sociedad con-temporánea. Este proceso desembocó en el modelo de «red de munici-pios» con el que iniciamos el siglo XXI, y que ha servido para completar losobjetivos estratégicos definidos quince años atrás con el fin de moderni-zar la administración supralocal de la provincia y mejorar su capacidad deservicio a los ayuntamientos.

Ante la reafirmación de la autonomía de los gobiernos locales contenidaen el nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña, y en un escenario dedebate y reclamación del papel institucional de los poderes locales a esca-la española —un debate y una reclamación largamente postergados—,nos propusimos iniciar un proceso interno de reflexión estratégica parasituar a la Diputación de Barcelona en el marco más avanzado de las ten-dencias actuales de servicio público. Este proceso, que llamamos RESET,y que contó con una amplia participación del personal de todos los ámbi-tos de la casa, quisimos compartirlo con otras administraciones, confron-tarlo con otras visiones externas.

Unos interlocutores necesarios, evidentes, imprescindibles, eran, induda-blemente, otras administraciones locales de segundo grado, a escala espa-ñola y europea, a las que convocamos en un seminario celebrado el mesde febrero de este año para debatir sobre el futuro de los gobiernos loca-les intermedios. La convocatoria fue un éxito, lógico por el alcance de lacuestión planteada. Estamos muy satisfechos de haber podido contar,

para este debate tan relevante, con numerosos presidentes de diputacio-nes, con el presidente de la FEMP, con el director general de CooperaciónLocal del Ministerio de Administraciones Públicas y con el secretariogeneral de Gobernación y Administraciones Públicas de la Generalidad deCataluña, entre otros, junto con representantes de gobiernos locales inter-medios de otros países de la Unión.

La diversidad de orígenes y la variedad de orientaciones políticas de losasistentes sirvieron para demostrar que el trabajo de las administracioneslocales intermedias se basa en unos criterios comunes, de referencia, quesuperan las diferencias partidistas a menudo tan evidentes en otros ámbi-tos políticos. En la proximidad, el servicio a la ciudadanía pone en con-tacto personas con personas de una manera más evidente que en cual-quier otra instancia de gobierno. Por eso, el debate y las aportaciones deaquel seminario, que ahora recogemos en este volumen, tienen un valorextraordinario, y confiamos que, al ponerlos a la disposición de todo elmundo, contribuirán a reforzar la calidad del servicio público local ennuestro territorio.

Celestino Corbacho

Presidente de la Diputación de Barcelona

1. EL MARCO JURÍDICO DE LOS GOBIERNOS LOCALES INTERMEDIOS SEGÚN LOS NUEVOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA1

Alfredo Galán GalánProfesor titular de la Universidad de Barcelona

Sumario

1. Modelo constitucional de organización territorial del poder público:existencia de tres niveles territoriales de gobierno

2. Relación del nivel local con los dos niveles de gobierno territorialmen-te superiores

3. Peculiaridad del nivel local: existencia de varios subniveles territoria-les de gobierno

3.1. Determinación de los distintos (sub)niveles territoriales de gobier-no local

3.1.1. Según la Constitución: existencia necesaria de dos (sub)ni -ve les (municipal y supramunicipal)

3.1.2. Según la legislación infraconstitucional: adición de un ter-cer (sub)nivel (inframunicipal)

3.2. Relación entre los tres posibles (sub)niveles territoriales de gobier-no local: posición central del municipio

3.2.1. Eje de la relación: la posición central del municipio

3.2.2. Argumentos que justifican la centralidad del municipio

A. Legitimación democrática directa

B. Singularidad de la autonomía municipal

1. Este trabajo es la versión revisada del texto presentado con motivo de la ponencia de igual títu-lo que realicé en febrero de 2007 en el marco del seminario «El futuro de los gobiernos localesintermedios», organizado por la Diputación de Barcelona. Asimismo, se inserta en el proyecto Téc-nicas de cooperación y gestión de servicios públicos locales. El caso de los servicios sociales(SEJ 2006-15616-C02-01).

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C. Mecanismo principal de participación ciudadana en losasuntos públicos

D. El municipio es el único tipo de ente local que se defi-ne por sí mismo y no por referencia a otro

4. Análisis del segundo nivel de administración local

4.1. Cuestión terminológica previa

4.2. Peculiaridad del segundo nivel de administración local: existenciade varios subniveles territoriales de gobierno

4.3. Determinación de los tipos de entes locales que integran el segun-do nivel de administración local

4.3.1. Clasificación atendiendo al carácter constitucionalmentenecesario o facultativo de su existencia

4.3.2. Clasificación atendiendo a su fundamento

4.4. Características comunes a los entes locales que integran el segun-do nivel de administración local

4.4.1. Legitimación democrática indirecta o de segundo grado

4.4.2. Reconocimiento de autonomía

4.4.3. Carácter instrumental

4.5. Diversidad y racionalidad en el segundo nivel de administración local

5. Análisis de la provincia

5.1. Límite al legislador estatutario: la garantía constitucional de laprovincia

5.1.1. Garantía constitucional de la existencia de la provincia

5.1.2. Garantía constitucional de la autonomía provincial

A. La Constitución contiene una inequívoca garantía de laautonomía provincial

B. La Constitución garantiza la autonomía provincial me -dian te la técnica de la garantía institucional

C. La autonomía municipal y la autonomía provincial no tie-nen un mismo contenido garantizado constitucionalmente

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D. La concreta configuración institucional de la autonomíaprovincial corresponde al legislador

E. Condicionamientos constitucionales del legislador en sulabor de concreta configuración institucional de la auto-nomía provincial

F. Determinación del «reducto indispensable o núcleo esen-cial» que opera como límite al legislador

F.1. El «reducto indispensable o núcleo esencial» comolímite al legislador

F.2. El «reducto indispensable o núcleo esencial» comogarantía de la función central de cooperación y asis-tencia a los municipios

5.1.3. ¿Garantía constitucional de la denominación de la provin-cia?

5.1.4. ¿Garantía constitucional de un modelo de gobierno y admi-nistración provincial?

5.2. Posibilidad de que la provincia asuma la representación munici-pal frente a terceros sujetos

1. MODELO CONSTITUCIONAL DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODERPÚBLICO: EXISTENCIA DE TRES NIVELES TERRITORIALES DE GOBIERNO

La Constitución Española de 1978 (en adelante, CE) ha optado por unmodelo de Estado descentralizado (artículo 2 y título VIII CE). Ello supo-ne una distribución del poder público desde un punto de vista territorial.Dicho de otra manera: una descentralización territorial del poder público.

En concreto, el modelo constitucional de estado distribuye el poder públi-co en tres niveles territoriales de gobierno: el nivel estatal, el nivel inter-medio (regional o autonómico) y el nivel local.

La necesidad constitucional de los tres niveles de gobierno indicados tie-ne su reflejo en lo que dispone el artículo 137 CE: «El Estado se organi-za territorialmente en municipios, provincias y en las comunidades autó-nomas que se constituyan […]».

Es verdad que en el precepto constitucional trascrito el «Estado» no apa-rece como un nivel de gobierno más, sino como el resultado de la sumade los otros niveles. Pero tal cosa debe imputarse a la falta de rigor delprecepto en cuanto a su redacción y al carácter polisémico del término«Estado» en nuestro texto constitucional. Nuestro Tribunal Constitucionalha destacado el hecho de que la Constitución hace una «utilización clara-mente anfibológica» del término «Estado», lo que «puede originar algúnequívoco». Así lo hace en su sentencia (en adelante, STC) 32/1981: 2

Es obvio, para comenzar, que el término Estado es objeto en el texto constitucionalde una utilización claramente anfibológica. En ocasiones (así en los artículos 1, 56,137 y en la misma rúbrica de su título VIII, por mencionar sólo algunos ejemplos), eltérmino Estado designa la totalidad de la organización jurídico-política de la naciónespañola, incluyendo las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones quela integran y la de otros entes territoriales dotados de un grado inferior de autonomía;en otras, por el contrario (así en los artículos 3.1, 149, 150), por Estado se entien-de sólo el conjunto de las instituciones generales o centrales y sus órganos periféri-cos, contraponiendo estas instituciones a las propias de las comunidades autónomasy otros entes territoriales autónomos.

Y añade, seguidamente, que «esta contraposición […] puede originaralgún equívoco» (FJ 5).

Más claro, en este sentido, resulta el artículo 114 de la Constitución Ita-liana: «La Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle cittàmetropolitane, dalle regioni e dallo Stato». En este caso, en efecto, sevisualiza mejor que el «todo» (la Repubblica) está compuesta por tres

2. STC 32/1981, de 28 de julio (ponentes: D. Rafael Gómez-Ferrer Morant, D. Francisco Rubio Llo-rente y D. Ángel Escudero del Corral) (RTC 1981/32).

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niveles de gobierno distintos: el nivel estatal (lo Stato), el nivel interme-dio (le regioni) y el nivel local (i comuni, le province e le città metropoli-tane).

En definitiva, no cabe duda que el legislador constituyente español tam-bién ha querido establecer un modelo de división territorial del poder entres niveles, tal y como lo ha confirmado muy tempranamente nuestro Tri-bunal Constitucional. Así lo afirma en la citada STC 32/1981:

La Constitución prefigura […] una distribución vertical del poder público entre enti-dades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía,las comunidades autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provin-cias y municipios, dotados de autonomía administrativa de distinto ámbito (FJ 3).

De lo dicho se deduce la existencia de una suerte de reserva constitucio-nal de poder local. La Constitución, en efecto, garantiza que una parte delpoder público debe residir en el nivel local, esto es, en las entidades loca-les. La concreción del contenido de lo reservado corresponde, sin embar-go, al legislador infraconstitucional (tanto estatutario como ordinario).

2. RELACIÓN DEL NIVEL LOCAL CON LOS DOS NIVELES DE GOBIERNOTERRITORIALMENTE SUPERIORES

En lo que ahora nos interesa, los problemas de relación se plantean entreel nivel local, por un lado, y los niveles intermedio (regional o autonómi-co) y estatal, por el otro. Lo que se debe precisar, pues, es cómo se arti-cula constitucionalmente el nivel local con los otros dos niveles de gobier-no territorialmente superiores.

Es de sobras conocida la ya tradicional afirmación según la cual nuestro mo -delo constitucional de descentralización política se asienta sobre «tres pa -tas»: Estado, comunidades autónomas y entes locales. Cada una de laspatas cuenta con sustantividad propia.

Esa sustantividad de los tres niveles de gobierno, incluido el local, es des-tacada por el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la AdministraciónLocal (en adelante, ALBGAL). Así lo hace al afirmar en su Exposición deMotivos: «La Constitución Española establece un modelo de Estado contres administraciones: la central, la autonómica y la local, sin que ningu-na de ellas esté sometida ni subordinada a la otra».3

3. Estamos utilizando la versión de 5 de febrero de 2007.

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No obstante, el proceso de aprobación de los nuevos estatutos de autono-mía ha vuelto a colocar en la primera línea de la polémica jurídica la cues-tión, habitualmente imprecisa en sus contornos, de la interiorización delrégimen local en el ámbito competencial e institucional de las comunida-des autónomas.4

Queremos dejar constancia del renacer de esta polémica, aunque no seaéste el momento adecuado para entrar en profundidad en tan complejacuestión. Sirva de ejemplo, sin embargo, la regulación contenida en elnuevo Estatuto de autonomía de Cataluña (en adelante, EAC). Y ello en el doble sentido que puede tener la mencionada interiorización.

La interiorización de los entes locales dentro de las instituciones autonómi-cas catalanas parece proclamarse en el artículo 2 del Estatuto catalán. Ensu apartado primero, se define la Generalitat como un «sistema institucio-nal» en que se organiza políticamente el autogobierno de Cataluña. Los dosapartados siguientes se dedican a determinar las instituciones que integrandicho sistema. En el apartado segundo se enumeran las instituciones denivel intermedio o autonómico: el Parlamento catalán, la Presidencia de laGeneralitat, el Gobierno autonómico y «las otras instituciones» establecidasen el capítulo V del título II del Estatuto (esto es, el Consell de GarantiesEstatutàries, el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes y el Consellde l’Audiovisual de Catalunya). Pero el precepto que nos interesa es el artí-culo 2.3 EAC, según el cual: «Los municipios, las veguerías, las comarcasy los otros entes locales que las leyes determinen integran también el siste-ma institucional de la Generalitat». Las entidades locales catalanas, pues,son también parte integrante de ese «sistema institucional» en que consis-te la comunidad autónoma. De manera coherente con este planteamiento,el legislador estatutario ha colocado la regulación de los gobiernos localesdentro de la regulación institucional de la Generalitat: en el capítulo VI («Elgobierno local») del título II («De las instituciones»).

Ahora bien, el mismo artículo 2.3 del Estatuto matiza seguidamente que laintegración de estas entidades locales se produce «como entes en los queésta [la Generalitat] se organiza territorialmente» (con una redacción que recuerda la del artículo 137 CE) y, además, que se llevará a cabo «sinperjuicio de su autonomía». Por consiguiente, la interiorización de losgobiernos locales catalanes mediante su integración en el sistema institu-cional de la Generalitat encuentra como límite el respeto a la autonomíalocal. Límite recogido expresamente en el precepto estatutario, pero que yaderiva directamente del reconocimiento constitucional de dicha autonomía:la creación estatutaria del sistema institucional autonómico debe interpre-

4. Sobre esta cuestión pueden verse las tesis enfrentadas de los profesores Tomás Font y Luis Orte-ga en T. FONT LLOVET, F. VELASCO CABALLERO y L. ORTEGA ÁLVAREZ, El régimen local en la reforma de losEstatutos de Autonomía, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006.

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tarse necesariamente dentro del marco constitucional. Compatible con elrespeto a su autonomía es interpretar la integración de los entes locales enel sentido de que constituyen los elementos de la organización territorial dela comunidad autónoma. No cabe duda acerca de la constitucionalidad de una interpretación restrictiva del precepto estatutario que haga equivalerlas afirmaciones acerca de la integración institucional de los entes localesy su consideración como entes en los que se organiza territorialmente laGeneralitat. En esta consideración estaban ya contemplados en el antiguoEstatuto de 1979, en concreto, en su artículo 5.1: «La Generalitat de Cata-luña estructurará su organización territorial en municipios y comarcas; tam-bién podrá crear demarcaciones supracomarcales».

El nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña parece haber interiorizado elrégimen local en la Generalitat no sólo desde la perspectiva institucional,sino también desde la competencial. Su artículo 160.1, en efecto, atribu-ye a la comunidad autónoma la «competencia exclusiva en materia derégimen local», con determinación de las submaterias que la integran.Este hecho plantea el problema de su compatibilidad con la interpretaciónde la «naturaleza bifronte» que de la materia régimen local ha hechonuestro Tribunal Constitucional. Precepto que debe complementarse conlo que establece el artículo 151, que atribuye igualmente competenciaexclusiva a la Generalitat sobre organización territorial.

3. PECULIARIDAD DEL NIVEL LOCAL: EXISTENCIA DE VARIOS SUBNIVELESTERRITORIALES DE GOBIERNO

A diferencia de los otros dos niveles de gobierno territorialmente superiores(el estatal y el intermedio), el nivel local se caracteriza por su composiciónplural. Está compuesto, en efecto, por una pluralidad de tipos de entespúblicos distintos (tipos de entidades locales). En la medida en que estostipos de entes tienen un diferente ámbito territorial, puede afirmarse la exis-tencia de una pluralidad de (sub)niveles territoriales de gobierno local.

3.1. Determinación de los distintos (sub)niveles territoriales de gobierno local

3.1.1. Según la Constitución: existencia necesaria de dos (sub)niveles(municipal y supramunicipal)

La Constitución garantiza la existencia necesaria de los siguientes tipos deentidades locales: municipios, provincias e islas (en los archipiélagos). Enconsecuencia, el dato de su existencia queda fuera de la disponibilidaddel legislador infraconstitucional (estatutario u ordinario).

5. La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL),prevé la existencia de entidades locales de ámbito territorial inferior al municipal. Así, su artículo 3.2establece lo siguiente: «Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales: a) las entidades loca-les de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las comunidades autóno-mas, de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía» (la cursiva esnuestra).

6. El Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local prevé igualmente la exis-tencia de entidades locales menores. Según dispone su artículo 6.2: «La creación de entidades loca-les menores para la gestión descentralizada de competencias municipales en núcleos de poblaciónseparados deberá contar con el consentimiento expreso de los municipios afectados, salvo en loscasos en que dichas entidades se creen en supuestos de alteración de términos municipales. Laspotestades y competencias de estas entidades se determinarán por la legislación de las comunidadesautónomas» (la cursiva es nuestra).

7. Sirva de ejemplo la catalana: el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, que aprueba el Tex-to Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, dedica su título V (artículos del79 al 83) a regular las entidades municipales descentralizadas.

8. El nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña prevé la existencia de entidades municipales des-centralizadas. Según establece el artículo 86.7 EAC: «Las concentraciones de población que dentrode un municipio constituyan núcleos separados pueden constituirse en entidades municipales des-centralizadas. La ley debe garantizarles la descentralización y la capacidad suficientes para llevar acabo las actividades y prestar los servicios de su competencia» (la cursiva es nuestra).

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De los tipos de entes locales de existencia constitucionalmente necesariase deriva la igualmente necesaria existencia, para la Constitución, de dos(sub)niveles de gobierno local: el nivel municipal, integrado por los muni-cipios, y el nivel supramunicipal, compuesto por las provincias y las islas(en los archipiélagos).

3.1.2. Según la legislación infraconstitucional: adición de un tercer(sub)nivel (inframunicipal)

La legislación infraconstitucional prevé la posible existencia de entidadeslocales cuyo ámbito territorial es inferior al municipio. No se trata, pues,de un tipo de entidad constitucionalmente necesaria. Así lo hace la legis-lación ordinaria de régimen local, tanto la vigente Ley Básica Estatal5

(y el Anteproyecto de Nueva Ley Básica)6 como las leyes autonómicas dedesarrollo,7 y también algún estatuto de autonomía.8

En el caso de que efectivamente se creen, dentro de una comunidad autó-noma, este tipo de entidades, será inevitable reconocer un tercer nivel degobierno local: dada su extensión territorial, será un nivel inframunicipal.La existencia de este tercer nivel, sin embargo, y de acuerdo con lo dicho,no es constitucionalmente preceptiva.

3.2. Relación entre los tres posibles (sub)niveles territoriales de gobiernolocal: posición central del municipio

3.2.1. Eje de la relación: la posición central del municipio

El eje sobre el que gira la relación entre los tres posibles (sub)niveles terri-toriales de gobierno local es la centralidad del municipio. En efecto, elmunicipio es el tipo de ente local que ocupa la posición central en el nivellocal. Lo que significa, paralelamente, que el nivel municipal es el(sub)nivel central de gobierno local.

El ordenamiento jurídico recoge de modo expreso esta centralidad delmunicipio, configurándolo como el tipo de ente local más relevante. Mayorrelevancia que se desprende de la regulación que sobre él ofrece la Cons-titución, la legislación básica de régimen local y, también ahora, algunosde los nuevos estatutos de autonomía.

La Constitución, en su artículo 137, configura el municipio como un ele-mento de la organización territorial del Estado. Es cierto que hace lo mis-mo con la provincia, pero el artículo 141 CE la considera como un tipo deentidad local «determinada por la agrupación de municipios», lo que vie-ne ya a apuntar, incluso desde un punto de vista conceptual, su caráctersubordinado al municipio.

Por su parte, la vigente legislación básica estatal sobre régimen local defi-ne a los municipios como «entidades básicas de la organización territorialdel Estado» (artículos 1.1 y 11.1 LBRL), así como «cauces inmediatos departicipación ciudadana en los asuntos públicos» (artículo 1.1 LBRL).9

Algunos de los nuevos estatutos de autonomía también se han preocupa-do de subrayar el protagonismo del municipio. Así lo hacen los nuevosestatutos de Cataluña y Andalucía.10

De la lectura del nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña, con la aten-ción puesta en descubrir qué tipo de ente local es el estatutariamente másrelevante, se extraen dos conclusiones. La primera es la mayor relevanciaestatutaria de municipios y veguerías frente al resto de tipos de entidadeslocales. Una primera manifestación de esta mayor relevancia se encuen-tra en el artículo 83.1 EAC al establecer que la «organización territorial

9. Esta misma dirección sigue el Anteproyecto de Nueva Ley Básica. El artículo 1.2 ALBGAL esta-blece: «El municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, instancia derepresentación política y cauce inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos».

10. En el Estatuto valenciano (en adelante, EAV), en cambio, no se descubre una especial preocu-pación por destacar la posición central del municipio, cosa que se manifiesta, incluso, en la atenciónprestada a cada tipo de ente local: un artículo al municipio, otro a la provincia y otro a la comarca yárea metropolitana.

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básica» de Cataluña se estructura (únicamente) en «municipios y vegue-rías». Y una segunda manifestación en el artículo 85 EAC, al configurar elConsejo de Gobiernos Locales como el órgano de representación (única-mente) de municipios y veguerías. Este órgano, sin embargo, deberá inter-venir en todas aquellas iniciativas normativas autonómicas que afecten deforma específica «a las administraciones locales», en general, y no sólo alos dos tipos de entidades indicadas.

La segunda conclusión es la mayor relevancia, también para el Estatutocatalán, del municipio frente a la veguería, hecho que se pone de mani-fiesto en el artículo 86 EAC, al configurar el municipio como «el ente localbásico de la organización territorial de Cataluña» y como «el medio esen-cial de participación de la comunidad local en los asuntos públicos». Afir-maciones estatutarias que no se repiten posteriormente en relación con laveguería. Esa mayor relevancia del municipio, por otro lado, se visualizacon la mayor atención prestada por el legislador estatutario. Al municipiodedica más artículos que a la suma del resto de tipos de entes locales,veguerías incluidas. Además, algunos preceptos, en principio comunes atodas las entidades locales, luego resultan realmente referidos únicamen-te al municipio (por ejemplo, el artículo 84.1 EAC).

El nuevo Estatuto de autonomía de Andalucía (en adelante, EAA) tam-bién reserva el papel más destacado al municipio. Así lo refleja el artícu-lo 91.1 EAA, al configurar el municipio como «la entidad territorial bási-ca de la comunidad autónoma», sin que haya una afirmación paralela enrelación con la provincia. Y también lo pone de relieve el artículo 95EAA. Según este precepto, en efecto, el órgano de participación de lasentidades locales en el nivel autonómico se concreta en un «órgano derelación de la Junta de Andalucía y los ayuntamientos». Solamente losmunicipios, y no otros tipos de entidades locales, tendrán presencia eneste órgano mixto.

3.2.2. Argumentos que justifican la centralidad del municipio

Los principales argumentos que justifican la posición central del munici-pio en el nivel local derivan de la misma configuración institucional delmunicipio: su legitimación democrática directa, la singularidad de laautonomía municipal, su consideración como mecanismo principal departicipación ciudadana en los asuntos públicos y el hecho de que sea elúnico tipo de ente local que se define por sí mismo, y no por referenciaa otro.

A. Legitimación democrática directa

Una de las principales notas distintivas del municipio es que los conceja-les, miembros de la asamblea municipal, son elegidos directamente porlos vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto (artí-culos 140 CE, 3.2 CEAL, 19.2 LBRL, 64.1 EAV y 86.6 EAC).

Esta nota diferencia los municipios de las entidades locales supramunici-pales, puesto que como regla general, y salvando alguna excepción, estasúltimas se caracterizan por tener una legitimación democrática indirectao de segundo grado.

Debe matizarse más, sin embargo, respecto a las entidades de ámbitoterritorial inferior al municipio. Estas entidades cuentan con dos órganosde gobierno: un órgano unipersonal ejecutivo, que es necesariamente deelección directa por los vecinos, y un órgano colegiado de control, cuyosmiembros son designados de conformidad con los resultados de las elec-ciones para el ayuntamiento en la sección o secciones constitutivas de lacircunscripción para la elección del órgano unipersonal (artículo 45.2.bLBRL). El órgano unipersonal tiene una legitimación democrática directa,mayor, en consecuencia, que la indirecta que posee el alcalde del muni-cipio.11

B. Singularidad de la autonomía municipal

El municipio, junto con la provincia, es el único tipo de entidad local cuyaautonomía está reconocida y, en esa medida, garantizada directamentepor el texto constitucional.

Pero, como tendremos ocasión de ver más adelante, autonomía municipaly autonomía provincial no son equivalentes. El diferente alcance y conte-nido de ambas modalidades de autonomía local, con ventaja de la muni-cipal, ha sido declarado y precisado por el Tribunal Constitucional.

11. Como ha quedado indicado, en el caso de Cataluña, las entidades de ámbito territorial inferioral municipio están reguladas, bajo la denominación de entidades municipales descentralizadas, enlos artículos del 79 al 83 del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña.Su artículo 81.1 establece que: «El órgano unipersonal, que adopta la denominación de presidenteo presidenta, es elegido directamente por los vecinos de la entidad por el sistema mayoritario». Porsu parte, el artículo 81.3 dispone, en relación con el órgano colegiado, que recibe la denominaciónde junta de vecinos, que: «La designación de los vocales se hace de conformidad con los resultados delas elecciones por el ayuntamiento en la sección o secciones constitutivas de la entidad».

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C. Mecanismo principal de participación ciudadana en los asuntos públicos

Hay acuerdo en considerar el municipio como «el cauce inmediato de par-ticipación ciudadana en los asuntos públicos» (artículo 1.1 LBRL) o, enparecidos términos, como «el medio esencial de participación de la comu-nidad local en los asuntos públicos» (artículo 86.1 EAC).

En verdad, esta configuración institucional deriva de una realidad políticahoy indiscutida: la aceptación del municipio, entre los diversos tipos deentidades locales existentes, como el ámbito «primario» (por utilizar laterminología del artículo 46.1 del Texto Refundido de la Ley Municipal yde Régimen Local de Cataluña) de integración política de los ciudadanos.El ciudadano, en efecto, encuentra actualmente en su municipio la refe-rencia política fundamental entre los entes locales. No es extraño a ello elhecho de que el municipio cuente a su favor el ser el tipo de ente públi-co que ofrece mayores y mejores posibilidades de tener conocimiento delas necesidades de los ciudadanos y de adaptarse a sus preferencias.

D. El municipio es el único tipo de ente local que se define por sí mismo, y no por referencia a otro

Su centralidad se manifiesta en que los demás tipos de entes locales sedefinen por referencia al municipio: ya se trate de entidades supramuni-cipales (definidas normativamente como agrupaciones de municipios), yasean entidades de ámbito territorial inferior al municipio.

4. ANÁLISIS DEL SEGUNDO NIVEL DE ADMINISTRACIÓN LOCAL

4.1. Cuestión terminológica previa

Aunque no estén recogidas en nuestro derecho positivo, la doctrina vieneempleando diversas expresiones para referirse a las entidades locales queintegran este (sub)nivel de gobierno local. Las principales son las siguientes:

a) Nivel supramunicipal o entes locales supramunicipales. Esta expresiónindica que el ámbito territorial de estas entidades locales es superior almunicipio, esto es, a un término municipal.

b) Segundo nivel de administración (o gobierno) local. La calificación de«segundo» hace referencia a la existencia de un nivel «primero», que esel municipal.

c) Segundo grado de administración (o gobierno) local o bien entes loca-les de segundo grado. Aquí también, la calificación de «segundo» hacereferencia a la existencia de un grado «primero», que es el municipal.

d) Nivel intermedio o entes locales intermedios. Estas expresiones quie-ren indicar que en este nivel local se incluyen todas aquellas entidadescuyo ámbito territorial es superior al municipal, pero inferior al autonómi-co. Esto es, comprenden todas las entidades situadas en el espacio inter-medio entre la comunidad autónoma y el municipio. No debe confundir-se, por lo tanto, cuando estas mismas expresiones son empleadas paradesignar el nivel de gobierno regional o autonómico.

e) Intermunicipalidad o entidades locales intermunicipales. Estas expre-siones pretenden describir mejor las relaciones que se entablan entre lasdiferentes entidades que integran la red en que consiste el sistema local.Y parecen tener actualmente gran predicamento. Se está haciendo uso deesta terminología, por ejemplo, en torno a la propuesta de reforma de lalegislación básica estatal y, además, ha sido acogida por alguno de losnuevos estatutos de autonomía.

La utiliza, en primer término, el Libro Blanco para la Reforma del Gobier-no Local, en el que puede leerse la siguiente explicación: «Al conjunto degobiernos locales hemos convenido en denominarlo sistema local […]. Eneste sistema reticular, el municipio es el nodo principal que en su rela-ción con los otros municipios y las otras entidades locales va a encontrarel espacio adecuado para desarrollar sus políticas. Es en este entorno reti-cular, en la búsqueda de economías de escala y sinergias que ayudan aalcanzar objetivos en aquellas políticas que desbordan las posibilidadesmunicipales, donde adquieren relevancia las entidades intermedias loca-les y en el que los otros entes locales no tienen sentido sin los nodosmunicipales. Esta perspectiva de red nos obliga a referirnos a un espaciointermunicipal existente, pero necesitado de nuevas definiciones y quesupone el soporte a la existencia de lo que de ahora en adelante denomi-naremos entidades intermunicipales. Esta denominación explica mejor eltipo de relación que se debiera establecer entre las diferentes integrantesdel sistema»12 (p. 77).

De manera coherente con las indicaciones del Libro Blanco, el Antepro-yecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local emplea tam-bién estas expresiones. Así lo hace en su «Exposición de motivos» y en elartículo 6.1: «La creación de entidades locales intermunicipales por lascomunidades autónomas respetará los siguientes principios […]».13

12. La cursiva es nuestra.


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Por último, y como ya ha quedado dicho, esta denominación ha saltadotambién a alguno de los nuevos estatutos de autonomía. Así, el artículo90.1 del Estatuto catalán define la veguería como «el ámbito territorialespecífico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperaciónlocal».14

4.2. Peculiaridad del segundo nivel de administración local: existencia de varios subniveles territoriales de gobierno

A diferencia del nivel municipal, integrado por un solo tipo de entidadlocal (el municipio), el segundo nivel de gobierno local se caracteriza porsu composición plural. Está compuesto, en efecto, por una pluralidad detipos de entes locales de segundo nivel, que pueden coexistir simultáne-amente sobre un mismo territorio. En la medida en que estos tipos deentes tienen un diferente ámbito territorial, puede afirmarse la existenciade una pluralidad de (sub)niveles de administración local de segundo gra-do o, si se prefiere decirlo de otro modo, una pluralidad de niveles supra-municipales de gobierno local.15

4.3. Determinación de los tipos de entes locales que integran el segundonivel de administración local

La determinación de los tipos de entes supramunicipales puede hacerseal hilo de su clasificación. Desde esta perspectiva, son dos las principa-les tipologías que pueden realizarse: por un lado, atendiendo al dato de sisu existencia es constitucionalmente necesaria o bien facultativa; por otrolado, atendiendo al fundamento de su creación.

4.3.1. Clasificación atendiendo al carácter constitucionalmente necesario o facultativo de su existencia

Con este criterio, la clasificación a realizar es aquella que distingue los enteslocales supramunicipales de existencia constitucionalmente necesaria deaquellos otros cuya existencia es tan sólo facultativa para la Constitución.


15. No obstante, la tendencia observada es tratarlos de manera conjunta. En la mayoría de ocasio-nes, en efecto, suele hablarse de este segundo nivel de manera global y con un grado de generaliza-ción que no se corresponde bien con las diferencias que existen entre los distintos tipos de entessupramunicipales y, en consecuencia, entre los distintos niveles supramunicipales de gobierno local.

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Los entes locales supramunicipales de existencia constitucionalmentenecesaria son la provincia y la isla (en los archipiélagos) (artículos 137,140 y 141 CE). La Constitución garantiza la existencia (y autonomía) deestas entidades, de manera que ese dato queda fuera del margen de dis-posición de todo legislador infraconstitucional.

El resto son entes locales supramunicipales de existencia constitucional-mente facultativa. La posible existencia de este tipo de entidades vieneprevista ya en la misma Constitución, pero también en la legislación bási-ca estatal sobre régimen local y en los nuevos estatutos de autonomía.

El texto constitucional hace referencia en dos ocasiones a la existenciapotestativa de este tipo de entidades locales. De entrada, en el artículo141.3 CE: «Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de laprovincia». Y también en el artículo 152.3 CE: «Mediante la agrupaciónde municipios limítrofes, los estatutos podrán establecer circunscripcio-nes territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica».16

Dentro de la legislación básica estatal, el artículo 3.2 LBRL estableceque: «Gozan, asimismo, de la condición de entes locales: a) las comarcasu otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las comu-nidades autónomas, de conformidad con esta ley y los correspondientesestatutos de autonomía, b) las áreas metropolitanas y c) las mancomuni-dades de municipios».

Más escueta es la regulación en este punto del Anteproyecto de Nueva LeyBásica estatal en materia local. El Anteproyecto, en efecto, no determinanominativamente ni contiene la regulación aplicable a lo que denominaentidades locales intermunicipales. El artículo 6.1 ALBGAL, por su parte,dispone que «la creación» de este tipo de entidades corresponderá a «lascomunidades autónomas», eso sí, con respeto a una serie de «principios»que en ese mismo precepto se enumeran. En este mismo sentido, su artí-culo 1.5 establece que «las demás entidades locales» (las no constitucio-nalmente garantizadas) «se regulan por los estatutos de autonomía y lasleyes de las comunidades autónomas». Como excepción, el artículo 4 tie-ne ya como objeto la regulación de las mancomunidades de municipios.

Los nuevos estatutos de autonomía, que incluyen ahora en su contenidola regulación sustantiva o institucional de los gobiernos locales, tambiéncontemplan la existencia de entidades locales supramunicipales en elámbito de sus respectivas comunidades autónomas.

El nuevo Estatuto de autonomía de Valencia prevé la existencia estatuta-riamente potestativa de los siguientes tipos de entes supramunicipales: a)

16. Las cursivas son nuestras.

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las comarcas (artículo 65.1 y 2 EAV), b) las áreas metropolitanas (artícu-lo 65.3 EAV) y c) las agrupaciones de comarcas (artículo 65.3 EAV).

El nuevo Estatuto andaluz también contempla la existencia estatutaria-mente potestativa de los siguientes tipos de entes supramunicipales: a)las comarcas (artículo 97 EAA), b) las áreas metropolitanas (artículo 94EAA) y c) las formas asociativas mancomunales y consorciales (artículos94 y 98.1 EAA).

Más compleja es la situación en el caso del nuevo Estatuto de autonomíade Cataluña. Este estatuto prevé expresamente la existencia de un conjun-to de tipos de entes supramunicipales, pero no todos ellos son de existen-cia estatutariamente potestativa. El primer y más original tipo son lasveguerías (artículos 90 y 91 EAC). En nuestra opinión, sin embargo, noson un tipo de ente local distinto de la provincia: la veguería es la provin-cia en Cataluña (pero sólo en su dimensión de ente local). En segundolugar, se prevén las comarcas (artículo 92 EAC). A pesar de lo desafortu-nado de la redacción, el artículo 83.2 EAC parece indicar que las comar-cas son de existencia estatutariamente necesaria en Cataluña: «El ámbitosupramunicipal está constituido, en todo caso, por las comarcas, quedebe regular una ley del Parlamento».17

De carácter estatutariamente potestativo, en cambio, son las áreas metro-politanas (artículo 93 EAC). Y concluye la enumeración con el reconoci-miento de mancomunidades, consorcios y asociaciones (artículo 87 EAC).El Estatuto enumera estas entidades como resultado del ejercicio delderecho de asociación que expresamente reconoce a los municipios.

4.3.2. Clasificación atendiendo a su fundamento

Con este segundo criterio, la clasificación distingue a los entes localessupramunicipales atendiendo a que su origen se encuentre en la voluntaddel legislador o bien en la voluntad de las mismas entidades locales.

El primer grupo está compuesto por aquellos entes locales supramunici-pales que tienen su origen en la voluntad del legislador. Tienen cabidaaquí, por tanto, todas aquellas entidades supramunicipales cuya existen-cia es decidida por el legislador (constitucional, estatutario u ordinario).Se incluyen, por ejemplo, la provincia, la isla, la comarca (según su con-figuración) o las áreas metropolitanas.

El segundo de los grupos engloba a los entes locales supramunicipalesque tienen su origen en la voluntad del mismo ente local. Aquí se agru-


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pan aquellas entidades supramunicipales cuya existencia es decidida porel mismo municipio, en ejercicio de su derecho de asociación. Se inclu-yen las tradicionales figuras de la mancomunidad de municipios y delconsorcio local.

Conviene recordar, en este momento del discurso, que el derecho de aso-ciación de las entidades locales está ya recogido en el artículo 10.1 de laCarta Europea de la Autonomía Local (en adelante, CEAL): «Las entidadeslocales tienen derecho, en el ejercicio de sus competencias, a cooperar y,en el ámbito de la ley, asociarse con otras entidades locales para la reali-zación de tareas de interés común».

Este derecho de asociación, referido a los municipios, ha recibido un fuer-te espaldarazo con ocasión de la reforma de los estatutos de autonomía.El ejemplo más significativo, seguramente, es el artículo 87.2 del Estatu-to de autonomía de Cataluña: «Los municipios tienen derecho a asociar-se con otros y a cooperar entre ellos y con otros entes públicos para ejer-cer sus competencias, así como para ejercer tareas de interés común. Atales efectos, tienen capacidad para establecer convenios y crear y parti-cipar en mancomunidades, consorcios y asociaciones, así como adoptarotras formas de actuación conjunta», y añade: «Las leyes no pueden limi-tar este derecho si no es para garantizar la autonomía de los otros entesque la tienen reconocida».

No queremos finalizar este apartado sin poner de relieve la diferente natu-raleza de estos dos tipos de entidades supramunicipales. Aunque tienenen común el hecho de estar formadas por un conjunto de municipios, enun caso esa conjunción tiene un origen forzoso en la ley (puede decirseque son una agrupación de municipios), mientras que, en el otro, tiene suorigen en la voluntad de los mismos municipios (puede hablarse de unaasociación de municipios).18

Siendo realidades bien distintas, centraremos nuestra atención en el pri-mer tipo de entidades supramunicipales, esto es, aquellas cuya existenciaya viene decidida —y en esa medida, impuesta— por el legislador.

18. El Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local destaca la conveniencia de diferenciar estosdos tipos de entidades supramunicipales: «Como ha destacado el informe de los expertos del Conse-jo de Europa sobre el borrador del Libro Blanco, hay que distinguir agrupaciones y asociaciones demunicipios» (p. 78). Los mencionados expertos, en su informe, efectivamente «sugieren […] que elLibro Blanco se base más en la distinción, resultante de la Constitución, entre las agrupaciones demunicipios y las asociaciones de municipios» (Libro Blanco sobre la Reforma de la Autonomía Localen España, informe de evaluación realizado por Alberto Lucarelli, profesor de la Universidad de Nápo-les Federico II; Gérard Marcou, profesor de la Universidad París 1 Panthéon-Sorbonne, y HellmutWollmann, profesor emérito de la Universidad Humboldt de Berlín, coordinado y consolidado porGérard Marcou, p. 11).

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4.4. Características comunes a los entes locales que integran el segundonivel de administración local

Las principales características comunes a las entidades supramunicipa-les, centrando nuestra atención, recuérdese, en aquellas cuya existenciaya viene dispuesta por la ley, son las siguientes: legitimación democráticaindirecta o de segundo grado, reconocimiento de autonomía y carácter ins-trumental.19

4.4.1. Legitimación democrática indirecta o de segundo grado

El examen del ordenamiento vigente pone de manifiesto que todas las enti-dades supramunicipales tienen legitimación democrática, pero también que,como regla general, es indirecta o de segundo grado: sus órganos de gobier-no y administración no son elegidos directamente por los ciudadanos.20 Éstaes, qué duda cabe, una diferencia fundamental con los municipios.

El deseo del legislador español de régimen local de mantener este tipo delegitimación de los entes supramunicipales ha motivado que nuestro Esta-do haya formulado una reserva en el momento de ratificar la Carta Euro-pea de la Autonomía Local. Esta Carta, como bien se sabe, es un TratadoInternacional propiciado por el Consejo de Europa, de 15 de octubre de1985, y que ha sido ratificado por España por Instrumento de Ratifica-ción de 20 de enero de 1988. En este Instrumento, sin embargo, el Esta-do español hizo constar una declaración y una reserva.

La declaración alude al ámbito subjetivo de aplicación de la Carta, circuns-cribiendo esa aplicación «en relación con las colectividades contempladasen la legislación española de régimen local y previstas en los artículos 140y 141 de la Constitución», esto es, a municipios, provincias e islas.

La reserva, que es lo que nos interesa destacar ahora, se formula en rela-ción con el artículo 3.2 CEAL, «en la medida en que el sistema de elec-ción directa en ella previsto haya de ser puesto en práctica en la totalidadde las colectividades locales incluidas en el ámbito de aplicación de la

19. El artículo 6.1 del Anteproyecto de la Nueva Ley Básica Local establece que «la creación de lasentidades locales intermunicipales» corresponderá a las comunidades autónomas, y añade, sinembargo, que dicha creación «respetará los siguientes principios […]». Estos principios, que vienena operar como notas comunes a todos los entes locales de segundo nivel, son los siguientes: a) auto-nomía de los entes locales constitucionalmente garantizados, b) representación de todos los munici-pios que las integren, c) eficiencia y economía, evitando duplicidades competenciales, y d) suficien-cia financiera.

20. Esta regla presenta alguna notable excepción, en el sentido de que la legitimación democráticaatribuida es directa o de primer grado, como es el caso de los cabildos canarios o las juntas genera-les en los territorios históricos vascos.

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misma». Esta reserva debe entenderse referida, pues, a las provincias o,mejor, a su órgano de gobierno y administración, la diputación provincial,ya que sus miembros son elegidos mediante un sistema de elección indi-recta o de segundo grado.21

Lo cierto es que la propia Constitución ya configura de modo distinto almunicipio y a la provincia desde el punto de vista de la legitimación.

Esta diferente configuración constitucional, sin embargo, no se encuentraen el dato de la posesión o no de legitimación democrática. Ambos tiposde ente local tienen esta clase de legitimación. Es más, su posesión debeentenderse como un imperativo constitucional: no pueden no tenerla sinvulnerar el texto constitucional (artículos 1, respecto a la definición del Esta -do en su conjunto como democrático —municipios y provincias sonEstado en ese sentido amplio—, 140, para los municipios, y 141.2, paralas provincias).

La diferencia se encuentra en el grado de concreción constitucional delmodelo de legitimación democrática de cada tipo de ente local.

En relación con los municipios, la Constitución ya impone un modelo delegitimación democrática directa (artículo 140 CE). Un análisis más pau-sado del precepto constitucional citado, sin embargo, obliga a tener quediferenciar las dos reglas que contiene en este punto: una relativa a laasamblea municipal y la otra al alcalde.

En relación con la asamblea municipal, resulta cierto lo arriba afirmado:la Constitución ya impone ese modelo de legitimación democrática direc-ta, dato que resulta ya indisponible para el legislador infraconstitucional,facultado únicamente para determinar la forma de concretarlo: «Los con-cejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragiouniversal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley»(artículo 140 CE).

Cosa diferente sucede, en cambio, respecto al alcalde. La Constitucióngarantiza que el modelo de legitimación será democrático. Y lo hace allimitar las formas de elección a solamente dos (elección por los conceja-les o por los vecinos), que son democráticas, con exclusión de otras posi-bles que pudieran no serlo (por ejemplo, designación por un órgano per-teneciente a un nivel de gobierno territorialmente superior). Ahora bien,las dos formas recogidas en el texto son constitucionalmente posibles, es

21. Artículo 3.2 CEAL: «Este derecho [autonomía local] se ejerce por asambleas o consejos integra-dos por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal, y que pueden dispo-ner de órganos ejecutivos, responsables ante ellos mismos. Esta disposición no causará perjuicio alrecurso a las asambleas de vecinos, al referéndum o a cualquier otra forma de participación directade los ciudadanos, allí donde esté permitido por la ley».

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decir, ninguna de ellas resulta constitucionalmente vetada: la elección delalcalde directamente por los vecinos (legitimación democrática directa ode primer grado) o bien por los miembros de la asamblea municipal (legi-timación democrática también, pero indirecta o de segundo grado). Laopción entre una u otra forma, y su concreción, se deja en manos dellegislador infraconstitucional: «Los alcaldes serán elegidos por los conce-jales o por los vecinos» (artículo 140 CE).

Diferente es el trato constitucional de la provincia. El artículo 141.2, enefecto, se limita a exigir que los órganos de gobierno y administración dela provincia (diputaciones u otras corporaciones) tengan «carácter repre-sentativo». Este carácter debe ser interpretado como la imposición cons-titucional de un modelo de legitimación democrática también para estetipo de ente local. Pero, a diferencia de lo que sucede con el municipio,en el caso de la provincia la Constitución no exige que sea éste un mode-lo de legitimación democrática directa, ni siquiera respecto a la asambleaprovincial. Falta de exigencia, sin embargo, que tampoco debe ser enten-dida como prohibición: el texto constitucional admite la atribución de legi-timación democrática directa a este tipo de entidad. La decisión, en defi-nitiva, queda en manos del legislador infraconstitucional.

Podemos afirmar, en conclusión, que la diferente configuración constitu-cional del municipio y la provincia tampoco se encuentra en el modelo delegitimación democrática impuesto. No es cierto, como acabamos de ver,que imponga un modelo de legitimación democrática directa para elmunicipio e indirecta para la provincia. La distinción debe buscarse, encambio, en la garantía que la Constitución supone de la existencia de legi-timación democrática directa: esta garantía está presente en relación conel municipio (mejor: respecto a la asamblea municipal) y no existe, por elcontrario, en el caso de la provincia.

4.4.2. Reconocimiento de autonomía

El examen del ordenamiento vigente también pone de relieve una segun-da nota común a todos los entes locales supramunicipales: tienen autono-mía y, en consecuencia, son entidades autónomas. La autonomía de todasellas integra, junto con la municipal, la categoría más genérica de la auto-nomía local.

Siendo cierto lo apenas afirmado, también lo es, sin embargo, que notodas esas autonomías tienen un mismo origen.

Solamente en el caso de la provincia (y la isla) la autonomía está directa-mente reconocida por la Constitución. Esta autonomía, por tanto, estágarantizada frente al legislador infraconstitucional tanto en su existencia

como en aquella parte de su contenido que constituya el «reducto indispo-nible o núcleo esencial» (por usar los términos del Tribunal Constitucional).

Las demás entidades supramunicipales son autónomas porque así lo hadecidido el legislador infraconstitucional (piénsese, por ejemplo, en lacomarca o en el área metropolitana). El correspondiente estatuto de auto-nomía o el legislador ordinario de régimen local, en efecto, habrán toma-do la decisión de crear ese tipo de entidad local y, seguidamente, de reco-nocerle —y garantizarle— autonomía.

4.4.3. Carácter instrumental

Constituye un lugar común calificar los entes locales supramunicipalescomo «instrumentales». No siempre queda bien precisado, en cambio, elsignificado que deba darse a esa nota de la instrumentalidad.

En nuestra opinión, el carácter instrumental debe ir referido, al menos enun modo principal, a las funciones que se encomienden a esas entidadesy, con ello, a las competencias que se les atribuyan. Desde esta perspec-tiva, los entes supramunicipales son instrumentales en la medida en queejercen unas funciones al servicio de otro tipo de ente local: el municipio.

Es en este sentido que debe interpretarse la configuración que el ordena-miento jurídico hace siempre de estas entidades locales intermedias comoagrupaciones de municipios (así, por ejemplo, el artículo 141.1 CE; losartículos 31.1, 42.1 y 43.2 LBRL; el artículo 65.2 EAV; los artículos 90.1y 92.1 EAC, y los artículos 94, 96.1 y 97.1 EAA).

Del carácter instrumental, así concebido, se derivan importantes conse-cuencias.

De entrada, el entendimiento de que la función esencial de los entes loca-les intermedios es la de asistencia y cooperación con los municipios. Pue-de afirmarse, de este modo, que el segundo nivel de administración localexiste por y para los municipios: es la existencia de los municipios la quejustifica la existencia de estos otros entes, nacidos estos últimos para laprestación de aquella asistencia y cooperación. Como afirma el LibroBlanco para la Reforma del Gobierno Local, estos otros entes locales «notienen sentido» sin el municipio.22

22. El Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local introduce la idea de «sistema local» paradesignar el conjunto de gobiernos locales. Pues bien: «En este sistema reticular, el municipio es elnodo principal que en su relación con los otros municipios y las otras entidades locales va a encontrarel espacio adecuado para desarrollar sus políticas. Es en este entorno reticular, en la búsqueda de eco-nomías de escala y sinergias que ayudan a alcanzar objetivos en aquellas políticas que desbordan lasposibilidades municipales, donde adquieren relevancia las entidades intermedias locales y en el quelos otros entes locales no tienen sentido sin los nodos municipales» (p. 77) (la cursiva es nuestra).

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En estrecha conexión con la primera consecuencia apenas explicada seencuentra esta segunda: la posición central del municipio en el ámbito lo -cal. El municipio es, en efecto, el «nodo principal» de ese «sistema local».El resto de entidades locales giran en torno a él. De la centralidad delmunicipio ya nos hemos ocupado y a ese lugar nos remitimos.

Una tercera y última consecuencia es que el segundo nivel de administra-ción local aparece siempre marcado por la nota de la subsidiariedad enrelación con el municipio: sólo aquello que no pueda residir en el nivelmunicipal puede serlo en el nivel supramunicipal. Afirmación de obviarelevancia desde un punto de vista competencial. Por ejemplo, de cara auna todavía pendiente descentralización generalizada de competenciasautonómicas a favor de los entes locales. Teniendo en cuenta, además,que la función asistencial del segundo nivel contribuirá a incrementar lacapacidad de gestión del nivel municipal y, con ello, su aptitud para con-vertirse en ente receptor de las competencias que se descentralicen.

4.5. Diversidad y racionalidad en el segundo nivel de administración local

El mapa del segundo nivel de administración local no es necesariamenteuniforme. En otras palabras, la diversidad es constitucionalmente posible.Y lo es en un doble sentido.

De entrada, la diversidad es posible desde la perspectiva territorial. LaConstitución permite que haya diferencias entre las distintas comunida-des autónomas. En la medida en que el mapa del segundo nivel de admi-nistración local se decide en gran parte por los estatutos de autonomía ypor la legislación autonómica de régimen local, dicho mapa puede sersensiblemente distinto en función de la comunidad autónoma que tome-mos en consideración. Así, por ejemplo, en unas existe la comarca y enotras no. Y en aquellas en que existe la comarca, su configuración y régi-men jurídico pueden no coincidir.

Pero la diversidad también es posible, en segundo lugar, en el seno de untipo concreto de entidad local de segundo nivel. Que tal cosa no está veda-da constitucionalmente lo demuestra la misma aceptación del texto cons-titucional, recogida después en la legislación básica estatal, de la existen-cia de regímenes provinciales especiales.

En cualquier caso, la existencia de una pluralidad de tipos de entidadeslocales intermedias, que pueden ser parcialmente distintas en el territorioy que pueden albergar la diversidad en su interior, obliga a cuidar la racio-nalidad del mapa local que finalmente se dibuje en cada comunidad autó-noma. A esta preocupación se suma, muy significativamente, el Antepro-yecto de Nueva Ley Básica local. En su artículo 6.1, en efecto, incluye

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como uno de los principios que debe respetar la creación de entidadeslocales intermunicipales por las comunidades autónomas, la «eficiencia yeconomía, evitando duplicidades competenciales».

5. ANÁLISIS DE LA PROVINCIA

Entre todas las entidades locales supramunicipales, la más relevante es,sin lugar a dudas, la provincia. De los múltiples problemas jurídicos quele afectan, centramos ahora nuestra atención en los dos siguientes: loslímites con los que cuenta el legislador estatutario a la hora de regular la provincia y, en segundo lugar, la posibilidad de que la provincia asuma larepresentación de los municipios frente a terceros.

5.1. Límite al legislador estatutario: la garantía constitucional de la provincia

Los nuevos estatutos de autonomía que se están aprobando contienen —y esto es una novedad— una normativa de tipo sustantivo o institucionalsobre los gobiernos locales, incluida la provincia. Pues bien, lo que aquíse plantea es la determinación del límite que debe respetar el legisladorestatutario a la hora de establecer esa regulación sobre las provincias.

Los estatutos de autonomía cuentan con el límite de la regulación consti-tucional existente sobre ese tipo de ente local. En definitiva, con el lími-te de la garantía constitucional de la provincia.

En realidad, el límite indicado incluye no sólo los preceptos constitucio-nales correspondientes, sino también la interpretación que de ellos hayarealizado la jurisprudencia constitucional. Y ello porque, trayendo a cola-ción su función de máximo intérprete constitucional, la Constitución no di -ce tanto lo que dice, sino lo que el Tribunal Constitucional dice que dice.Ahora bien, conviene recordar, en este punto, que frente al estatuto deautonomía el canon de constitucionalidad utilizable estará compuestoúnicamente por la doctrina establecida por el Tribunal Constitucionalatendiendo tan sólo a los artículos de la Constitución y no aquella otra quetenga su origen en la interpretación conjunta del citado texto constitucio-nal y la regulación contenida en los antiguos estatutos.

De lo dicho se deduce la importancia de determinar, con la mayor preci-sión posible, el contenido de aquella garantía constitucional de la provin-cia. A estos efectos, son útiles las siguientes observaciones, relativas a lagarantía constitucional de la existencia, de la autonomía, de la denomina-ción y del modelo de gobierno y administración de la provincia.

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5.1.1. Garantía constitucional de la existencia de la provincia

De manera reiterada, el Tribunal Constitucional ha afirmado la indispo-nibilidad de la provincia por el legislador ordinario. Mejor dicho, por ellegislador infraconstitucional, con inclusión, pues, también del estatu-tario.

La indisponibilidad debe entenderse referida a la existencia de la provin-cia. Por lo tanto, en el sentido de que el legislador infraconstitucional nopuede decidir la eliminación o supresión de la provincia. La provincia es,según se ha dicho, un tipo de ente local de existencia constitucionalmen-te necesaria. Por supuesto, nos estamos refiriendo a la desaparición de laprovincia como tipo de ente local y no a uno o varios entes en concreto.La Constitución no fija un determinado mapa provincial.

No compartimos, en consecuencia, la tesis según la cual lo que la Cons-titución garantiza no es la existencia de la provincia, como tipo de entelocal concreto, sino la existencia de una entidad local de segundo nivelque reúna las características con las que se configura constitucionalmen-te la provincia.

Los nuevos estatutos de autonomía, en consecuencia, no pueden acordarla supresión de la provincia dentro del territorio autonómico. Este hechodebe ser tenido en cuenta a la hora de interpretar la regulación que elnuevo Estatuto de autonomía de Cataluña dedica a la veguería (artículos90 y 91). En nuestra opinión, es inconstitucional, por vulnerar la mencio-nada garantía constitucional de la existencia del tipo de ente provincial,aquella interpretación según la cual la veguería «sustituye» a la provinciaen Cataluña. Esta sustitución supondría la desaparición del segundo tipode ente, viniendo a ocupar su espacio un tipo de ente distinto de nuevacreación. La interpretación conforme a la Constitución, en cambio, esaquella que sostiene que, tras la aprobación del texto estatutario, laveguería «es» la provincia. Lo que ha realizado el Estatuto, en definitiva,es un cambio en la denominación (y en el órgano de gobierno y adminis-tración) del tipo de ente local.

5.1.2. Garantía constitucional de la autonomía provincial

La Constitución garantiza de modo expreso la autonomía de la provincia.En otras palabras, la configura necesariamente con un tipo de ente localautónomo.

No cabe duda de que la autonomía provincial es también indisponiblepara el legislador infraconstitucional. Y lo es en un doble sentido.

Por lo pronto, la Constitución garantiza la existencia de esta autonomía. Enconsecuencia, ni el estatuto de autonomía ni la legislación ordinaria de régi-men local (estatal o autonómica) pueden negar la autonomía provincial.

Pero también en un segundo sentido: la Constitución garantiza, además,un contenido de esa autonomía provincial. La dificultad estriba, comofácilmente se comprenderá, a la hora de determinar cuál es ese conteni-do garantizado constitucionalmente. Dificultad, por otro lado, que escomún a toda la autonomía local en su conjunto.

Lo difícil de la labor corre parejo, no obstante, a su importancia. Y elloporque solamente operará como límite al legislador estatutario lo que con-sideremos que constituye el contenido constitucional de la autonomía pro-vincial. Contenido que, por descontado, no coincidirá, sino que serámenor que aquel otro que le ha atribuido la legislación ordinaria de régi-men local.

En una primera lectura, parece que la Constitución no determina en nin-gún modo el contenido de la autonomía provincial. No obstante, el Tribu-nal Constitucional ha realizado esta tarea. De su jurisprudencia puedenextraerse un conjunto de importantes afirmaciones.

A. La Constitución contiene una inequívoca garantía de la autonomía provincial

Muy tempranamente, el Tribunal Constitucional, en su STC 32/1981, afir-mó ya expresamente que la Constitución contiene «una inequívoca garan-tía de la autonomía provincial»:

Los artículos 137 y 141 de nuestra Constitución contienen una inequívoca garantíade la autonomía provincial, pues la provincia no es sólo circunscripción electoral (artí-culos 68.2 y 69.2), entidad titular de la iniciativa para la constitución de comunida-des autónomas (artículo 143.1) o división territorial para el cumplimiento de las acti-vidades del Estado (artículo 141.1), sino también, y muy precisamente, «entidadlocal» (artículo 141.1) que goza de autonomía para la gestión de sus intereses (artí-culo 137) (FJ 3).

En su literalidad, este argumento se reitera en sentencias posteriores:SSTC 109/1998 (FJ 2) y 48/2004.23

(FJ 10). Esta misma idea, con palabras similares, se recoge también enla STC 27/1987: «La Constitución garantiza la autonomía de las provin-cias para la gestión de sus propios intereses (artículo 137)» (FJ 2).

23. STC 48/2004, de 25 de marzo (ponente: D. Pablo García Manzano) (RTC 2004/48).

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B. La Constitución garantiza la autonomía provincial mediante la técnica de la garantía institucional

El Tribunal Constitucional, muy tempranamente también, consideró laautonomía provincial como una «institución» e interpretó su garantíaconstitucional como una «garantía institucional». Es más, en el FJ 3 de laSTC 32/1981 establece su doctrina general sobre las garantías institucio-nales, aplicable, por lo tanto, a la autonomía provincial.

De forma breve y esquemática, la doctrina constitucional sentada en laindicada sentencia sobre las garantías institucionales puede ser resumidaexponiendo el concepto de institución que en ella se mantiene y, seguida-mente, el significado y alcance de la garantía institucional.

La sentencia ofrece un concepto de institución. Para el Tribunal Constitu-cional, en efecto, son «instituciones» los «componentes esenciales y cuyapreservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitu-cionales». Dicho de otra manera: «son elementos arquitecturales indis-pensables del orden constitucional».

Esa misma sentencia posteriormente precisa el significado y el alcance dela garantía institucional. Pues bien, de la configuración que hace de ella,podemos destacar las siguientes notas como definitorias de la «garantíainstitucional»:

a) La configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario

Según el Tribunal: «A diferencia de lo que sucede con las institucionessupremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el mismo tex-to constitucional», en el caso de las demás instituciones (incluida, pues,la autonomía provincial), «la configuración institucional se defiere allegislador ordinario».

b) Límite del legislador ordinario: el «reducto indisponible o núcleo esen-cial» de la institución

El legislador ordinario es libre a la hora de regular la institución, ya que«no se fija más límite» (esto es, límite exclusivo) que «el del reducto indis-ponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza».

Por consiguiente, en esto consiste la garantía institucional: asegurar elrespeto de todo aquello (pero sólo aquello) que sea «reducto indisponibleo núcleo esencial» de la institución.

c) Determinación de los sujetos frente a los que opera la garantía institu-cional: el legislador y el aplicador de la norma

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El respeto del «reducto indisponible o núcleo esencial» constituye el lími-te al que están sometidos tanto el sujeto al que corresponden la elabora-ción y la aprobación de las normas que regulen la institución (legislador),como aquel otro a quien compete la aplicación de dichas normas.

d) Determinación del «reducto indisponible o núcleo esencial» de la ins-titución

Según el Tribunal Constitucional, ese «reducto indisponible o núcleoesencial» se traduce no en «asegura[r] un contenido concreto o un ámbi-to competencial determinado, fijado de una vez por todas», sino en «lapreservación de una institución en términos reconocibles para la imagenque de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar». Enotras palabras, para «la imagen comúnmente aceptada de la instituciónque, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte porlas normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de lasmismas se hace».

e) Aclaraciones a la «imagen comúnmente aceptada de la institución» (oimagen que de ella tiene la conciencia social)

De la doctrina establecida por el Tribunal, cabe derivar dos precisiones alo dicho en el apartado anterior.

La primera es que lo relevante es la imagen de la institución que se ten-ga «en cada tiempo y lugar». Por lo tanto, no es inmutable: puede variaren el territorio y con el transcurso de los años. De lo que se deduce quela institución no tiene un contenido esencial característico e inmutable.

La segunda precisión es que esa imagen viene determinada «en buenaparte» por «las normas que en cada momento» regulen la institución. Laimagen de la institución, «en cuanto formación jurídica», se determina«en buena parte», por la misma regulación existente de la institución.

En consecuencia, se da la paradoja de que la garantía institucional es unatécnica que tiene como finalidad principal asegurar la institución frente allegislador ordinario, pero, a la vez, este mismo legislador ordinario, a tra-vés de la regulación que apruebe para la institución, contribuye poderosa-mente a determinar su «reducto indisponible o núcleo esencial garantiza-do constitucionalmente».

Esta última observación es particularmente importante en el momentoactual, puesto que, con la aprobación de los nuevos estatutos de autono-mía, el legislador estatutario (infraconstitucional) dota de una nueva regu-lación a la mayoría de las instituciones, incluida la autonomía local y, den-tro de ella, a la autonomía provincial.

f) Vulneración de la garantía institucional

Siguiendo el razonamiento del Tribunal, esta garantía «es desconocidacuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamen-te de sus posibilidades de existencia real como institución para convertir-se en un simple nombre». Dicho de otra forma: «la única interdicción cla-ramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagencomúnmente aceptada de la institución». En realidad, son dos manerasde decir lo mismo: que no se ha respetado el «reducto indisponible onúcleo esencial» de la institución.

C. La autonomía municipal y la autonomía provincial no tienen un mismocontenido garantizado constitucionalmente

El Tribunal Constitucional, en su STC 109/1998, ha afirmado que la auto-nomía provincial es «de rasgos y perfiles específicos respecto de la auto-nomía municipal» (FJ 2).24

Ello conduce a afirmar que la autonomía local, en su conjunto, tal y comose recoge en la Constitución, no tiene un contenido idéntico con indepen-dencia del sujeto titular.

Sin detenernos ahora en este punto, conviene destacar que la no-equipa-ración constitucional de contenidos tiene como finalidad destacar la auto-nomía municipal sobre la provincial. Dentro de la autonomía local, enefecto, la Constitución permitiría distinguir entre una autonomía localreforzada (la propia de los municipios) frente a otra más limitada (la delas provincias).

24. Con una redacción menos clara, la previa STC 32/1981 ya había afirmado que «provincias y muni-cipios» son entidades locales «dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito» (FJ 3). Estaúltima expresión (distinto ámbito) es susceptible de interpretaciones diversas. Tomada en un sentidorestrictivo, parece indicar que la diferencia se refiere tan sólo al ámbito territorial: provincial, en uncaso, y municipal, en el otro. Una interpretación más aventurada, en cambio, puede sostener que ladiferencia indicada va más allá: alude a que son dos tipos de autonomía local distintos. En nuestra opi-nión, y aunque es cierto que esta última interpretación está en sintonía con lo que más adelante sos-tendrá el mismo Tribunal, en su STC 109/1998, acerca de que la autonomía provincial es «de rasgosy perfiles específicos» frente a la municipal, entendemos, no obstante, que el contexto en el que laafirmación se realiza apunta más a que la voluntad del Tribunal se enmarca en la primera de las tesisinterpretativas. El citado Tribunal, en efecto, lo que hacía en ese punto era recordar que la Constitu-ción prefigura una distribución vertical del poder público entre entidades de diferente nivel territorial:el Estado, titular de la soberanía; las comunidades autónomas, titulares de autonomía política, y, porúltimo, las provincias y municipios, titulares ambos de autonomía administrativa. Es en relación coneste último nivel territorial que la sentencia introduce el matiz de que la autonomía administrativa refe-rida es de «distinto ámbito», muy probablemente para señalar tan sólo que se atribuye a tipos de entelocal de nivel territorial distinto.

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D. La concreta configuración institucional de la autonomía provincial corresponde al legislador

El Tribunal Constitucional ha afirmado de manera expresa y reiterada quecorresponde al legislador la concreta configuración institucional de laautonomía provincial y, en concreto, la determinación de: a) las compe-tencias de la provincia, b) las fórmulas o los instrumentos de relación conotras entidades públicas (relaciones interadministrativas), incluida, en sucaso, la coordinación, y c) el sistema de controles de legalidad constitu-cionalmente legítimos.25

E. Condicionamientos constitucionales del legislador en su labor de concretaconfiguración institucional de la autonomía provincial

El papel que juega la Constitución en relación con el legislador, en lo quese refiere a su labor de concreta configuración constitucional de la auto-nomía provincial, puede resumirse con las siguientes tres afirmaciones:

a) La Constitución no determina los intereses provinciales ni unas compe-tencias mínimas de la provincia

La Constitución garantiza que la provincia tendrá autonomía «para la ges-tión de sus intereses» (artículo 137 CE), pero, en cambio, «no precisa […]cuáles son estos intereses ni cuál el haz mínimo de competencias quepara atender a su gestión debe el legislador atribuir a la provincia» (STC32/1981, FJ 3; reproducido literalmente en STC 109/1998, FJ 2).

b) De la Constitución cabe derivar la necesidad de «inflexionar» los inte-reses y las competencias provinciales para ajustarlos a otras entidadespúblicas de nueva creación

El Tribunal Constitucional (en su STC 32/1981, FJ 3; reproducido, en loesencial, por las posteriores SSTC 27/1987, FJ 2 y 109/1998, FJ 2) sehace eco de la necesidad, tras la aprobación de la Constitución, de tenerque llevar a cabo una «redistribución de competencias», habida cuenta dela aparición de nuevas entidades públicas: «Es obvio, en definitiva, que laaparición de nuevas entidades territoriales ha de tener una profundarepercusión sobre la delimitación de cuál sea el interés propio de las has-ta ahora existentes y, en consecuencia, sobre su ámbito competencial».

25. STC 27/1987, de 27 de febrero (ponente: Doña Gloria Begué Cantón) (RTC 1987/17): «La con-creta configuración institucional de la autonomía provincial corresponde al legislador, incluyendo laespecificación del ámbito material de las competencias de la entidad local, así como las fórmulas olos instrumentos de relación con otras entidades públicas y el sistema de controles de legalidad cons-titucionalmente legítimos» (FJ 2). Se reproduce literalmente en la posterior STC 109/1998, de 21 demayo (ponente: D. Pablo García Manzano) (RTC 1998/109) (FJ 2).

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En el caso de las provincias, este reajuste funcional debe producirse porla creación de dos nuevos tipos de entidades, unas de ámbito suprapro-vincial, mientras que las otras lo son de ámbito infraprovincial.

Los entes de ámbito supraprovincial de nueva aparición son las comuni-dades autónomas. La creación de este nuevo tipo de ente «incide no sólosobre las competencias de los órganos generales del Estado (los artículos148 y 149 de la Constitución son expresivos al respecto), sino tambiénsobre las atribuidas a las provincias en la medida en que responden alinterés general de la comunidad».

Por su parte, los entes de ámbito infraprovincial son las «agrupaciones demunicipios diferentes de la provincia» (artículos 141.3 y 152.3 CE).Según el Tribunal: «Es claro que estas agrupaciones cuya autonomía noaparece constitucionalmente garantizada, pero que tienen una clara voca-ción autonómica […] podrán asumir el desempeño de funciones que antescorrespondían a los mismos municipios o actuar como divisiones territo-riales de la comunidad autónoma para el ejercicio descentralizado de laspotestades propias de ésta, pero también el ejercicio de competencias queeran anteriormente competencias provinciales, con lo que por esta víapuede producir igualmente una cierta reducción en el contenido mismo dela autonomía provincial».

c) El límite al legislador es el «reducto indispensable o núcleo esencial»garantizado por la Constitución

La Constitución defiere al legislador la regulación de la autonomía provin-cial, «sin más límite que el del reducto indispensable o núcleo esencialde la institución que la Constitución garantiza» (STC 27/1987, FJ 2; rei-terado literalmente en la STC 109/1998, FJ 2).

Este límite resulta simplemente de la aplicación, al caso concreto de una ins-titución (la autonomía provincial), de la doctrina general asentada por el mis-mo Tribunal Constitucional sobre la técnica de las garantías institucionales.26

En relación con este límite, de la jurisprudencia constitucional puedenextraerse las dos siguientes advertencias. La primera es que el legisladorsolamente tiene este límite, esto es, no tiene prohibida cualquier incidenciaen la esfera competencial de la provincia. El Tribunal Constitucional, enefecto, se ha preocupado de reiterar que el legislador puede configurar la

26. STC 32/1981: «La configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario al que nose fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitucióngarantiza» (FJ 3). Aplicado a la autonomía provincial, la STC 109/1998 afirma: «El reconocimiento deesta garantía institucional entraña que la autonomía provincial se halla protegida en cuanto reductoindisponible o núcleo esencial que ha de ser respetado tanto por el Estado como por los poderes auto-nómicos» (FJ 2). Esta misma doctrina se establece en las STC 213/1988 (FJ 2) y 259/1988 (FJ 2).

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autonomía provincial sin más límite que el respeto a ese «reducto indispo-nible o núcleo esencial» (STC 27/1987, FJ 2; reiterado literalmente en laSTC 109/1998, FJ 2). Por lo tanto, la garantía institucional de la autono-mía provincial, en su vertiente funcional o competencial, «no se concibecomo una garantía absoluta que impida toda suerte de afectación de la esfe-ra de competencias legalmente asignadas», sino «únicamente aquellas quemenoscaben o vulneren el núcleo esencial e indisponible de la autonomíaprovincial». En definitiva, únicamente se vulnera la garantía institucionalcuando, tras la intervención del legislador, «no subsista una verdadera capa-cidad decisoria propia del ente local» (STC 109/1998, FJ 2).27

La segunda advertencia es que, de una lectura atenta de la jurispruden-cia constitucional, puede derivarse la idea de que la garantía constitucio-nal de la autonomía provincial incluye, en realidad, una doble garantía: elestablecimiento de una reserva de ley y, en segundo lugar, la indisponibi-lidad por la ley del «reducto indispensable o núcleo esencial».

La primera garantía, pues, es el establecimiento de una reserva de ley.Según el Tribunal Constitucional, en efecto, la Constitución ha deferido allegislador la configuración institucional concreta de la autonomía provin-cial. Dicho de otra manera, ha incluido dentro de la materia reservada ala ley la regulación de la autonomía provincial y, especialmente, la deter-minación de su contenido competencial. La importancia de la cuestión aregular, esto es, la configuración de la autonomía local y, dentro de ella,de la provincial, es tal que impone su reserva a una instancia dotada delegitimación democrática directa.

La segunda garantía se traduce en el establecimiento de un límite frenteal legislador: el reducto indispensable o núcleo esencial. El mismo Tribu-nal Constitucional añade que la garantía constitucional de la autonomíaprovincial no se agota con el establecimiento de la reserva de ley. Contie-

27. STC 109/1998: «El legislador estatal básico ha de respetar la garantía institucional de la autono-mía provincial, al regular la dimensión funcional o competencial de la autonomía local. Hemos de pre-cisar, sin embargo, que no toda incidencia en la esfera competencial de la entidad local debe reputar-se lesiva de la mencionada garantía institucional, toda vez que ésta no se concibe como una garantíaabsoluta que impida toda suerte de afectación de la esfera de competencias legalmente asignadas,sino únicamente aquellas que menoscaben o vulneren el núcleo esencial e indisponible de la autono-mía provincial, sin el cual ésta no presentaría los caracteres que la hacen reconocible como institu-ción». Y añade: «Solamente, por tanto, en aquellos casos en que, tras la injerencia, no subsista unaverdadera capacidad decisoria propia del ente local, podrá afirmarse que se ha infringido la garantíainstitucional, dado que la autonomía provincial se habrá visto privada “prácticamente de sus posibili-dades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre”, burlándose de talmodo la interdicción consistente en la ruptura clara y neta con la “imagen comúnmente aceptada dela institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas queen cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace”» (FJ 2). Se remite a las STC32/1981 (FJ 3) y 38/1983 (FJ 6).

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ne, además, una segunda garantía, en este caso, precisamente, frente aese legislador: el respeto al «reducto indispensable o núcleo esencial» queya asegura directamente la misma Constitución.28

F. Determinación del «reducto indispensable o núcleo esencial» que opera como límite al legislador

La Constitución no garantiza el contenido de la autonomía provincial tal ycomo está hoy regulada en la legislación ordinaria de régimen local. Loúnico que hace, eso sí, es garantizar un «reducto indispensable o núcleoesencial». El problema estriba, como fácilmente se entenderá, en deter-minar en qué consiste o, si se prefiere, cuál es el contenido de ese «reduc-to indispensable o núcleo esencial». En este punto, el Tribunal Constitu-cional proporciona algunas orientaciones.

F.1. El «reducto indispensable o núcleo esencial» como límite al legislador

Con ocasión de la determinación del significado y alcance del «reductoindispensable o núcleo esencial» de la autonomía provincial, el TribunalConstitucional ha precisado el límite que pesa sobre el legislador en estepunto desde una doble perspectiva:

a) Límite del legislador en la reordenación de competencias de la provincia

Como hemos tenido ocasión de indicar, el Tribunal Constitucional, en suSTC 32/1981 (FJ 3), advierte que de la Constitución cabe derivar la nece-sidad de «inflexionar» los intereses y las competencias provinciales paraajustarlos a la aparición de otras entidades públicas de nueva creación.

Por esta razón, es constitucionalmente legítimo que el legislador procedaa una reducción de las competencias que hasta ahora disponían las pro-vincias. La cuestión estriba en determinar cuál es el límite constitucionalque tiene el legislador.

El Tribunal Constitucional aborda esta cuestión afirmando que «no cabeestablecer a priori dicho límite».29 A pesar de ello, seguidamente, sí quedota de contenido a ese límite: la reestructuración competencial no pue-

28. STC 32/1981: «La garantía constitucional de las autonomías locales no se reduce a incluir den-tro de la materia reservada a la ley la determinación del contenido competencial de estas autonomías,pues es precisamente la necesidad de preservar la autonomía frente al legislador lo que da su razón deser a esta garantía» (FJ 4).

29. STC 32/1981: «Algunos de los [intereses provinciales] que hoy son tales podrán ser configuradoscomo intereses infraprovinciales y atribuirse su gestión a entidades de esta naturaleza; la defensa y elcuidado de otros podrá ser atribuida a la comunidad autónoma en la que la provincia se encuentra paraser gestionados por la misma comunidad. No cabe establecer a priori cuál es el límite constitucionalde esta reestructuración de las autonomías locales» (FJ 3).

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de llevar «a una desaparición de la provincia como entidad dotada deautonomía para la gestión de sus propios intereses».30 Este límite secorresponde, por lo demás, con el tenor literal del artículo 137 CE.

Lo genérico en la redacción de este límite intenta ser compensado conalguna concreción posterior del mismo Tribunal. En este sentido, concre-ta el límite en dos prohibiciones.

La primera es la prohibición de «abolición» o «eliminación por entero» delas competencias provinciales. El legislador puede aumentar o disminuir lascompetencias que hoy tiene la provincia, pero lo que no puede hacer es eliminarlas por completo.31

La segunda es la prohibición de «debilitamiento del contenido» sin razónsuficiente o en daño del principio de autonomía. El «debilitamiento delcontenido» de la autonomía provincial o, más en concreto, de su conteni-do competencial, solamente puede ser llevado a cabo por el legislador sicumple dos requisitos: que se lleve a cabo «con razón suficiente» y, ade-más, «nunca en daño del principio de autonomía, que es uno de los prin-cipios estructurales básicos de nuestra Constitución» (STC 32/1981, FJ 3).

b) Límite al legislador en la vertiente funcional de la autonomía provincial:la necesidad de atenerse a un «mínimo competencial»

El Tribunal Constitucional, en su STC 109/1998 (FJ 2), afirma que laautonomía provincial, en su vertiente funcional, impone un límite al legis-lador: la necesidad de atenerse a un mínimo competencial.

En relación con este mínimo competencial, además, la sentencia añade dosmatizaciones. La primera es que ese mínimo competencial debe atribuirsepor el legislador a la provincia en condición de competencias propias. Y lasegunda es que, para hacer efectiva esa atribución de competencias pro-pias, es preciso que se atribuyan al órgano representativo de la provinciaaquellas potestades sin las que ninguna actuación autónoma es posible.32

30. STC 32/1981: «Estos procesos de cambio que la misma Constitución impone o posibilita y quemanifiestamente han de conducir a una estructura diferenciada no pueden llevar, sin embargo, amenos que la Constitución sea modificada, a una desaparición de la provincia como entidad dotada deautonomía para la gestión de sus propios intereses» (FJ 3).

31. STC 32/1981: «Las autonomías [locales] garantizadas [constitucionalmente] no pueden ser abo-lidas, pues la protección que la Constitución les otorga desborda con mucho de la simple “remisión ala ley ordinaria en orden a la regulación de sus competencias”. El legislador puede disminuir o acre-centar las competencias hoy existentes, pero no eliminarlas por entero» (FJ 3).

32. STC 109/1998: «Pues bien, descendiendo a la vertiente funcional de la autonomía provincial, elartículo 137 CE se proyecta en la exigencia de que el legislador ha de atenerse a un “mínimo compe-tencial” que, como competencias propias, ha de reconocerse al ente local, a cuyo fin los órganos repre-sentativos de éste han de hallarse dotados de aquellas potestades sin las que ninguna actuación autó-noma es posible» (FJ 2). Se remite a las STC 32/1981 (FJ 4), 170/1989 (FJ 9) y 40/1998 (39).

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F.2. El «reducto indispensable o núcleo esencial» como garantía de la función central de cooperación y asistencia a los municipios

De la lectura de la jurisprudencia constitucional cabe concluir que ese«reducto indispensable o núcleo esencial» de la autonomía provincial con-siste en la existencia de un ámbito funcional diferenciado donde las pro-vincias disfruten de un poder decisorio propio.

Dando un paso más, cabe afirmar que la jurisprudencia constitucionalhabría identificado ese «ámbito funcional diferenciado» (esto es, el «núcleoesencial» de la autonomía provincial) con la función de cooperación y asis-tencia a los municipios, de manera que «la ablación o menoscabo sustan-cial de dicho reducto indisponible ha de reputarse lesivo de la autonomíaprovincial constitucionalmente garantizada» (STC 109/1998, FJ 2).

Según la interpretación que algún autor hace de la doctrina constitucio-nal,33 la función cooperadora y asistencial se manifiesta, de modo princi-pal, como poder de gasto. Sin dicho poder, la provincia no estará en con-diciones de ejercer realmente la mencionada función. Por ello, puedeafirmarse que la autonomía provincial es, en gran medida, autonomíafinanciera (en su vertiente de poder de gasto).

Con un mayor grado de precisión, la manifestación principal del poder degasto para el fin de cooperación y asistencia es la «potestad de elaborar yaprobar sus propios presupuestos bajo su exclusiva responsabilidad, yaque ésta es una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablarde autonomía» (STC 27/1987, FJ 7). El poder presupuestario provincial(autonomía presupuestaria) constituye, así, el núcleo duro de la autono-mía financiera provincial.

En conclusión, esta posición doctrinal conduce a una interpretación bienrestrictiva del contenido constitucional garantizado. La autonomía provin-cial sería esencialmente autonomía presupuestaria: lo que la Constitucióngarantiza es el poder presupuestario provincial. Conclusión que debe serobjeto de una reflexión crítica pausada.

Conviene señalar, además, que el mencionado poder presupuestario pro-vincial no es ilimitado. La misma jurisprudencia constitucional ha admi-tido que los estatutos de autonomía puedan modular el alcance de la auto-nomía presupuestaria provincial. Modulación que puede tener lugar deuna doble manera: se admite que el poder presupuestario provincial que-de condicionado por el poder de coordinación financiera o presupuestaria dela comunidad autónoma (STC 27/1987, FJ 8); y se acepta también la

33. F. VELASCO CABALLERO, «Organización territorial y régimen local en la reforma del Estatuto de Cata-luña: límites constitucionales», Estudios sobre la reforma del Estatuto, Institut d’Estudis Autonòmics,Barcelona, 2004, p. 283-350.

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posibilidad, si así resulta del bloque de la constitucionalidad, de que lacomunidad autónoma pueda detraer recursos provinciales para financiarservicios transferidos a la misma comunidad (como, por ejemplo, los sani-tarios y de asistencia social) (STC 48/2004, FJ 11).

En nuestra opinión, no cabe duda que la función central de la provincia,y, en general, de todas las entidades que integran el segundo nivel local,es la de cooperación y asistencia a los municipios. Función que, en líneacon lo mantenido en el Libro Blanco y en el Anteproyecto de Nueva LeyBásica, entendemos que debe desempeñarse mediante una labor conjun-ta con los municipios, propiciando el trabajo en red y la concertación.

Esta función, por lo demás, resulta coherente con el objetivo estratégicode reforzar a los municipios a través de las provincias. A través de su ejer-cicio se atribuye a la entidad supramunicipal la garantía de que todos losciudadanos, en todo el territorio, tendrán acceso a servicios de calidad. Laintervención de la provincia, complementando la falta de capacidad delmunicipio cuando sea necesario, será clave para fijar la competencia en el nivel local, evitando su desplazamiento a la comunidad autónoma.Y, en otros casos, permitirá la mejora de la calidad de los servicios quevengan prestando los municipios.

Cuestión distinta es si, al margen de esta competencia funcional o instru-mental, deben atribuirse a las provincias otro tipo de competencias decarácter material (o, si se prefiere, territoriales o sustantivas). Lo cierto esque la Constitución no lo prohíbe, de modo que, en este punto, adquiererelevancia lo que puedan establecer, en su caso, los estatutos de autono-mía.

Es verdad que esta última cuestión ha adquirido una mayor importanciaen la actualidad. No sólo —aunque también— porque deba discutirse sila decisión sobre esta cuestión le corresponde tomarla o no al legisladorbásico estatal en el nuevo texto que se está elaborando, sino, además,porque está todavía pendiente de desarrollo la segunda fase del denomi-nado Pacto Local. Finalizada su primera etapa, en la que el protagonismoha correspondido al Estado, falta aún una segunda en la que ese protago-nismo se cede ahora a las comunidades autónomas. Su objeto principales la mejora competencial de los entes locales a través de la puesta enmarcha de un proceso generalizado de traspaso de competencias hastahoy autonómicas. Traspaso de competencias que no debe descuidar elparalelo traspaso de los correspondientes recursos económicos para suadecuada financiación. En este contexto, y en lo que aquí interesa, debe-rá decidirse el tipo de ente local receptor de las competencias autonómi-cas descentralizadas. Si bien parece claro que el actor principal será elmunicipio, no es de descartar la decisión autonómica de residenciar en

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el segundo nivel aquellas competencias que respondan a un interés deámbito supramunicipal.34

Una última reflexión sobre este aspecto. La mirada al Derecho Compara-do pone de manifiesto que la atribución de competencias a un ente públi-co no puede desligarse del tipo de legitimación que posee. Así, lo habi-tual en otros estados es que la atribución de competencias sustantivas,que suponen una incidencia directa sobre la ciudadanía y sus derechos,se ligue a la existencia de una legitimación democrática directa. Tipo delegitimación que, como ha quedado indicado, no caracteriza a los enteslocales intermedios en nuestro ordenamiento.

5.1.3. ¿Garantía constitucional de la denominación de la provincia?

Más dudoso es si la Constitución garantiza el uso del término provinciapara la denominación de ese tipo de ente local. De hacerlo, como bien secomprende, resultaría indisponible para todo legislador infraconstitucio-nal, incluido el estatutario, lo que plantearía un serio problema de cons-titucionalidad en el caso del Estatuto catalán, puesto que, como ha que-dado dicho, ha bautizado al ente provincial con la expresión veguería.

La jurisprudencia constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse acer-ca del cambio de denominación de provincias concretas (STC 385/1993,de 23 de diciembre), pero no lo ha hecho —salvo error por nuestra par-te— en el punto que ahora nos interesa, esto es, cuando el cambio afec-ta al tipo de ente local en su conjunto. El carácter menos relevante de lacuestión y la especial significación de la norma estatutaria son argumen-tos convincentes para admitir que este tipo de norma pueda llevar a cabodicha operación. Puede alegarse, además, la existencia de algún prece-dente estatuario, como es el caso del Estatuto de Asturias en relación conel principal tipo de ente local, esto es, el municipio. Su artículo 6.1, enefecto, dispone que: «El Principado de Asturias se organiza territorialmen-te en municipios, que recibirán la denominación tradicional de concejos,y en comarcas».35

34. Estas y otras cuestiones de gran trascendencia han sido objeto de un estudio detallado del PactoLocal Autonómico, centrado en el caso de Cataluña, que ha sido publicado muy recientemente por laFundación Carles Pi i Sunyer de Estudios Autonómicos y Locales: Alfredo GALÁN GALÁN (ed.), La des-centalización de competencias de la Generalitat en los entes locales de Cataluña, vol. I: Estudio gene-ral, vol. II: Estudios sectoriales, Barcelona, 2007.


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5.1.4. ¿Garantía constitucional de un modelo de gobierno y administraciónprovincial?

El artículo 141.2 CE se limita a establecer que: «El gobierno y la admi-nistración autónoma de las provincias estarán encomendados a diputacio-nes u otras corporaciones de carácter representativo». No establece, pues,un modelo cerrado. Las únicas exigencias constitucionales a la forma degobierno y administración provinciales son la autonomía y el carácterrepresentativo. Sobre el significado y alcance de estas dos nociones, yanos hemos pronunciado con anterioridad y a lo dicho nos remitimos.

5.2. Posibilidad de que la provincia asuma la representación municipalfrente a terceros sujetos

La provincia no es algo esencialmente distinto de los municipios que laintegran. A ello se refiere la Constitución cuando afirma que la provinciaestá «determinada por la agrupación de municipios». La población provin-cial se identifica con las correspondientes poblaciones vecinales: son lamisma comunidad política. Así lo destaca acertadamente la Exposición deMotivos del Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la AdministraciónLocal: «La Ley parte también de la consideración de que la provincia noes algo distinto a los mismos municipios, porque una y los otros formanparte de la misma comunidad política local y la gestión de la provincia, através de su órgano de gobierno, la diputación provincial, consiste en losmismos municipios trabajando conjunta y solidariamente. Las competen-cias locales que los municipios no pueden desempeñar, por sus escasosrecursos o por la naturaleza de la materia, escaparían del ámbito munici-pal si no hubiera un ente intermedio que las fijara en el ámbito local. Aeste objetivo responde la provincia como entidad local determinada por laagrupación de municipios, tal como la define la Constitución. De esta for-ma, la provincia cobra una función capital: posibilitar que la subsidiarie-dad favorezca al gobierno más cercano, añadiendo valor a las competen-cias municipales en forma de economías de escala».

Es en el contexto de esta relación entre provincia y municipio que se plan-tea la posibilidad de que uno de estos tipos de ente asuma la representa-ción del otro frente a terceros sujetos. Siendo ambas entidades expresiónde lo mismo, podría pensarse que no es precisa la presencia simultánea delos dos en la instancia de representación. Dicho de otra manera, la pre-sencia de los municipios y a la vez de su provincia podría concebirse comouna innecesaria duplicación. Se evitará este efecto si se admite que laprovincia puede asumir la representación municipal.

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La primera de las líneas estratégicas de la Diputación de Barcelona, reco-gidas en el documento elaborado en el marco del grupo de reflexiónRESET, consiste, precisamente, en configurar los consejos de veguería o,más en general, los órganos de gobierno de las provincias, como represen-tantes de los intereses locales ante terceros sujetos. La representación deesos «intereses locales» incluye a los municipios. De este modo, la pro-puesta es que la provincia sea quien represente, al menos de modo prin-cipal, a los municipios ante terceras instancias, ya sea ante los niveles degobierno autonómico o estatal, ya sea ante otros organismos.

Dos notas características harían especialmente idónea la provincia para eldesempeño de esta función de representación, a saber: su condición deelección indirecta, de manera que los municipios ya están representadosen su seno, y su conocimiento profundo de la realidad local de su territo-rio (sus necesidades, intereses y demandas).

La representación municipal a través de la provincia podría articularse deformas distintas. En el documento indicado se mencionan las siguientes:

a) La participación del órgano de gobierno provincial, como representan-te directo de la administración local, en aquellos órganos creados ad hocpor la comunidad autónoma o bien por el Estado y en los que la partici-pación del mundo local deba garantizarse.

b) La formación, por la provincia, de los equipos técnicos y profesionalesde apoyo a los representantes locales en los órganos de otros niveles degobierno, para que dispongan de la información y los recursos necesariospara poder cumplir eficazmente su función de representación.

c) En ámbitos no formales, el desempeño de una función de coordinacióny colaboración entre los otros niveles de gobierno y el nivel local.

Sin perjuicio de los aspectos positivos que esta representación provincialpueda presentar, lo cierto es que los nuevos estatutos de autonomía noparecen haber apostado por ella. En todos ellos se prevé la existencia deun órgano de participación de los entes locales en el nivel autonómico,especialmente en el procedimiento de elaboración de normas autonómi-cas que puedan afectarles. Pues bien, en ninguno de ellos se atribuye ala provincia la representación del resto de entidades locales. Es más, enalguno es la provincia la que queda excluida de representación:

a) El artículo 64.4 del Estatuto de autonomía de Valencia prevé la exis-tencia de una comisión mixta entre la Generalitat y la Federación Valen-ciana de Municipios y Provincias. El protagonismo en este caso, pues, nose atribuye directamente a las provincias, sino a una organización repre-sentativa de ellas y de los municipios. Organización que, por lo demás yde modo criticable, aparece determinada nominativamente.

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b) El artículo 85 del Estatuto de autonomía de Cataluña crea el Consejode Gobiernos Locales. Se define como «el órgano de representación demunicipios y veguerías en las instituciones de la Generalitat». La menciónexpresa de los municipios resulta difícilmente conciliable con un sistemade representación, establecido en la futura ley autonómica que regule lacomposición de este órgano, que atribuya la representación de los muni-cipios a las veguerías y que, por tanto, suponga su no-presencia en elmencionado Consejo.

c) El artículo 95 del Estatuto de autonomía de Andalucía prevé la existen-cia de un «órgano de relación de la Junta de Andalucía y los ayuntamien-tos». En este caso, el órgano de composición mixta contará con la presen-cia de los municipios y no de las provincias.

La asunción por la provincia de la representación de los municipios tam-poco parece ser la solución acogida por el Anteproyecto de Nueva LeyBásica estatal en materia local. El protagonismo en la representaciónlocal, en aquellos supuestos en que se prevea la participación de los enteslocales, se atribuye —también nominativamente— a la Federación Espa-ñola de Municipios y Provincias, por su mayor implantación y en recono-cimiento de la labor históricamente realizada. Claras, en este sentido, sonlas palabras de la Exposición de Motivos del Anteproyecto: «Para hacerposible, de forma efectiva, la participación de los entes locales, es nece-sario encontrar vías adecuadas de representación. En este sentido, la leyreconoce expresamente a la Federación Española de Municipios y Provin-cias como asociación de entidades locales con mayor implantación, trasla importante labor que esta Federación ha venido desempeñando tantoen la defensa de los intereses del municipalismo español como en suesfuerzo de coordinación y cooperación con las otras AdministracionesPúblicas del Estado».

Este reconocimiento se lleva, seguidamente, al articulado del Anteproyec-to. Así, de entrada, en su artículo 5.4: «La Administración General delEstado reconoce la representación de la Federación Española de Munici-pios y Provincias en cuanto asociación de entidades locales de ámbitoestatal con mayor implantación». En posteriores preceptos, se atribuye aesta Federación, por razón de esa mayor implantación, la designación delos representantes de las entidades locales en determinados órganos regu-lados por la ley: la Comisión Nacional de Administración Local (artículo36.2), la Conferencia General de Política Local (artículo 37.2) y las Con-ferencias Sectoriales (artículo 39). Lo mismo se hace respecto a la parti-cipación de las entidades locales en la formación de la voluntad nacionalen la fase ascendente del proceso de elaboración de todas aquellas polí-ticas comunitarias que afectan de manera directa a las competenciaslocales (artículo 43).

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De lo dicho se deduce que no está claro que vaya a ser aceptada la pro-puesta de atribuir a la provincia la representación de los municipios anteterceros sujetos. Es más, no debe olvidarse que la solución inversa tam-bién es posible, esto es, que los municipios asuman la representación quele correspondería a su provincia. Piénsese en el ejemplo andaluz, cuyoestatuto prevé un órgano con participación exclusivamente de los ayunta-mientos. El razonamiento que parece subyacer en esta decisión estatuta-ria es que si ya están presentes los municipios no es preciso que tambiénlo esté otro tipo de entidad que no es sino una agrupación de municipios.Lo que sí está claro, sin embargo, es que se precisa la decisión del legis-lador correspondiente, contando con el límite del respeto a las autonomí-as municipal y provincial.

2. LOS GOBIERNOS LOCALES SUPRAMUNICIPALES EN LA UNIÓN EUROPEA (UE-15)

Núria Bosch Marta EspasaDepartamento de Economía Política y Hacienda PúblicaInstituto de Economía de Barcelona (IEB)Universidad de Barcelona

1. INTRODUCCIÓN

El objetivo de la presente ponencia es analizar la organización institucio-nal, las competencias y los sistemas de financiación de los gobiernos loca-les supramunicipales de los distintos países que configuran la UniónEuropea (UE-15).

Los gobiernos locales supramunicipales que considera este estudio son losque configuran el segundo nivel de administración local, de creación obli-gatoria y cuyos órganos de gobierno se eligen democráticamente, ya seamediante un sistema directo o indirecto.

2. LA ADMINISTRACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES SUPRAMUNICIPALES

Dentro de la Unión Europea, no existe un comportamiento común en cuan -to a la existencia, las características, las competencias y el sistema definanciación de las administraciones supramunicipales.

Por lo que hace referencia a su existencia, dentro de la UE-15, la normageneral es que los países tengan constituido dicho nivel, ya que sólo haycuatro países que no disponen de esta administración supramunicipal.Estos países son Austria, Finlandia, Luxemburgo y Portugal.

Entre los países que disponen de un segundo nivel de administración localse observa, también, una gran disparidad de situaciones. Así, por ejem-plo, dentro de los países de estructura federal, Alemania y Bélgica cuen-tan con un segundo nivel (Kreise y provincias, respectivamente), pero,mientras que Alemania tiene un único nivel intermedio (Länder), Bélgicaestá configurada con dos estructuras institucionales intermedias inter-

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Gobiernos supramunicipales

Estado federalo unitario

Centralizadoo descentralizado

Alemania 439 Kreise Estado federal Descentralizado

Austria — Estado federal Descentralizado

Bélgica 10 provincias Estado federal Descentralizado

Dinamarca 14 condados (Amtskommuner) Estado unitario Descentralizado

España 50 provincias Estado unitario Descentralizado

Finlandia — Estado unitario Descentralizado

Francia 100 departamentos Estado unitario Centralizado

Grecia 50 prefecturas(Nomoí) Estado unitario Centralizado

Holanda 12 provincias Estado unitario Descentralizado

Irlanda 29 County Councils Estado unitario Centralizado

Italia 103 provincias Estado unitario Centralizado

Luxemburgo — Estado unitario Centralizado

Portugal — Estado unitario Centralizado

Reino Unido 34 County Councils Estado unitario Centralizado

Suecia 21 condados Estado unitario Descentralizado

puestas (regiones y comunidades). Obviamente, ello puede comportar unadistinta asignación de competencias al nivel provincial. España, a pesarde que constitucionalmente no se constituye como un país federal, tienelas características propias de estos gobiernos, pues el poder político ycompetencial del nivel regional es totalmente equiparable al de los gobier-nos intermedios federales. En este caso, la administración local está cons-tituida fundamentalmente por los municipios y las provincias, aunquetambién se contempla la existencia de otras administraciones de caráctervoluntario (comarcas, áreas metropolitanas, etc.).

Por lo que hace referencia a los restantes países unitarios que tienen unaadministración local supramunicipal, la diversidad es también la norma.Así, mientras que hay países muy descentralizados hacia el gobierno local(Dinamarca, Holanda y Suecia), otros se caracterizan por ser países muycentralizados (Francia, Grecia, Irlanda, Italia, el Reino Unido). No obstan-te, el hecho de ser países descentralizados hacia los gobiernos locales nogarantiza que los gobiernos supramunicipales sean fuertes (caso deHolanda), o viceversa, países centralizados pueden tener administracionessupramunicipales potentes (caso de Irlanda).

El cuadro 1 sintetiza la estructura organizativa de los países de la UE-15y establece el número y la denominación de los gobiernos locales supra-municipales en los países en que éstos existen.

Cuadro 1Organización administrativa de los gobiernos locales supramunicipales

2.1. El poder político de los gobiernos supramunicipales

Tal y como se ha avanzado, la característica común de los gobiernossupramunicipales es su diversidad. Así, en los países nórdicos (Dinamar-ca y Suecia), caracterizados por estar muy descentralizados a favor de losgobiernos locales, las entidades supramunicipales tienen importantescompetencias en la prestación de algunos servicios típicos del Estado delbienestar, como por ejemplo los relativos a la asistencia sanitaria. Ade-más, gozan de un importante grado de autonomía para ejercer dichascompetencias y, a su vez, disponen de poder tributario y autonomía finan-ciera para sufragar el coste de los servicios prestados. Se trata de gobier-nos fuertes, con autonomía y con responsabilidades concretas en la pres-tación de servicios directos.

En los países anglosajones (el Reino Unido e Irlanda), a los que se lespuede catalogar de centralizados, los gobiernos supramunicipales sontambién muy importantes dentro de la administración local porque asu-men la prestación de los principales servicios, tienen potestad tributaria,aunque autonomía financiera limitada. A diferencia de los nórdicos, estánmuy sujetos al control del gobierno central, lo que les resta autonomía.

Alemania y Francia, por su parte, son países donde los gobiernos supra-municipales tienen un peso relativo similar, y ello a pesar de que Alema-nia sea un país federal y muy descentralizado, y Francia sea un país uni-tario y centralizado. Ello se debe a que, en ambos países, los gobiernossupramunicipales son responsables de prestar servicios directamente a losciudadanos, en especial, servicios sociales, con cierta autonomía paraejercer sus competencias.

Otro grupo de países, integrado por Bélgica, España, Holanda e Italia, secaracteriza por tener un gobierno provincial que básicamente tiene res-ponsabilidades de soporte técnico, económico y tecnológico en los muni-cipios, de coordinación de los mismos y de velar por su funcionamiento.En estos casos, el peso presupuestario de dichas entidades acostumbra aser relativamente bajo.

Finalmente, Grecia presenta unos gobiernos supramunicipales muy débi-les sin competencias reguladoras ni autonomía financiera, y cuya princi-pal misión es el control de conformidad de la normativa vigente.

En cuanto al nivel de gobierno del que dependen, se distinguen dos tiposde países: los federales, en los que los gobiernos supramunicipales y elresto de entidades locales dependen totalmente de los gobiernos interme-dios (Länder en Alemania y regiones en Bélgica), y los unitarios, donde losgobiernos locales dependen del gobierno central. En el caso de los paísesfederales, no existe una situación homogénea de las entidades locales,

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sino que ésta puede variar mucho de una región a otra, por lo que puederesultar difícil establecer tendencias a nivel nacional. Obviamente, ello nosucede en el caso de los países unitarios, donde todos los gobiernossupramunicipales están sometidos a un único ordenamiento jurídico.

La organización institucional de los gobiernos supramunicipales es máshomogénea, ya que todos los países analizados cuentan con un consejoprovincial, elegido directamente por los ciudadanos cada cierto tiempopor sufragio universal, salvo en el caso de España, que es elegido indirec-tamente por los concejales municipales. El consejo provincial es, en todoslos países, una asamblea deliberativa. El presidente del consejo tambiénes una figura institucional presente en todos los países, si bien su elec-ción y sus funciones dependen mucho de cada país. Así, por ejemplo, unade las tendencias recientes observadas es la elección directa de éste porparte de los ciudadanos (éste es el caso de Alemania, Italia, Irlanda y Gre-cia). En cambio, en el resto de países el presidente es elegido por losmiembros del consejo, salvo en Bélgica y Holanda, donde lo nombran los gobiernos regionales y el gobierno central, respectivamente. Por lo quehace referencia a sus funciones, es de destacar el caso de los paísesanglosajones, donde cumple más una función honorífica que ejecutiva. Encambio, en la mayor parte de países su función es ejecutiva. En la mayo-ría de países existe, además, una comisión gubernamental que lleva acabo las funciones ejecutivas y administrativas.

En los cuadros 2 y 3 se presentan de un modo sintetizado las principalescaracterísticas político-administrativas de los gobiernos locales supramu-nicipales en cada país de la Unión Europea. En concreto, en el cuadro 2se especifican las características políticas de dichos gobiernos, y en elcuadro 3, los sistemas de elección de los órganos de gobierno de dichonivel.

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Cuadro 2Características políticas de los gobiernos locales supramunicipales

Fuente: Elaboración propia.

Características del gobierno

provincial

Nivel de gobierno del

que dependen

Competencias atribuidas

Observaciones

Alemania

Gobierno con importantenúmero decompetencias yautonomía paraejercerlas, pero muypoca autonomíafinanciera

Länder

Prestación directa deservicios locales yejecución de tareasdelegadas de laFederación y los Länder

Las provincias padecenproblemas financierosporque tienen que hacerfrente a nuevostraspasos decompetencias con unaescasa autonomíafinanciera

Austria — — — —

Bélgica

Gobierno concompetencias enbastantes ámbitos y conpotestad tributaria, perocon un presupuesto muyreducido

Fundamentalmente delas regiones, aunque enalgunos ámbitos de lascomunidades

Basicamentecoordinación de losmunicipios y velar por sufuncionamiento, aunquetambién tienecompetenciascompartidas enprestación de serviciosdirectos

En los años ochenta sedebatió su papel y sidebían suprimirse oaumentar suscompetencias. Se optópor reforzar sus poderes

Dinamarca

Gobierno fuerte, conautonomía para ejercersus competencias y conpotestad tributaria yautonomía financiera

Gobierno central:Ministerio del Interior ySanidad

Prestación directa dedeterminados servicios,especialmente sanitarios

Se está en un proceso dereforma que va a suponeruna reducción de lasprovincias a 5 y delnúmero de competencias

España

Gobierno con ciertascompetencias yautonomía paraejercerlas, con pocaautonomía financiera yescasa potestadtributaria

Gobierno central

Básicamentecoordinación de losmunicipios y velar por sufuncionamiento, aunquetambién presta algunosservicios directamente

Finlandia — — — —

Francia

Gobierno con ciertaautonomía paradesempeñarcompetenciasespecíficas, y conpotestad tributaria ycierta autonomíafinanciera

Gobierno central:Ministerio del Interior, dela Seguridad Interior yde las EntidadesLocales

Prestación directa dedeterminados servicios,especialmente relativosa la acción social

El departamento,dirigido por un consejero general, no cuenta con unórgano ejecutivo propio

GreciaGobierno muy débil, sincompetenciasreguladoras niautonomía financiera

Gobierno central Control de conformidadde la normativa vigente

El futuro de losautogobiernosprefecturales es todavíahoy incierto. Hay quienaboga por suprimirlos ytraspasar sus poderes alas regiones

Holanda

Gobierno débil, conlimitadas competencias,poca autonomía y contotal dependenciafinanciera del Estado

Gobierno central:Ministerio del Interior

Supervisión de losmunicipios y algunascompetenciasestatutarias

A nivel provincial seestán afianzando lassociedades público-privadas comoentidades más eficientes de prestaciónde servicios

IrlandaNivel de gobierno localmás importante, peromuy sujeto al control delgobierno central

Gobierno central:Ministerio de MedioAmbiente y gobiernoslocales

Prestación directa de losprincipales servicioslocales

Gran importancia de lafigura del gerente

Italia

Gobierno con ciertascompetencias yautonomía paraejercerlas, con potestadtributaria y autonomíafinanciera, pero con unpresupuesto reducido.

Gobierno central

No presta serviciosdirectos, sino de soportea los municipios asícomo coordinación yplanificación dentro delámbito provincial

El proceso dedescentralización enItalia a favor de lasentidades localestodavía continúa y no se sabe bien cuál seráel punto de llegada

Luxemburgo — — — —

Portugal — — — —

Reino Unido

Gobierno conimportantescompetencias, pero conlimitación del total delgasto

Gobierno centralPrestación directa de losprincipales servicioslocales

En los últimos años seha producido unaumento de sociedadespúblico-privadas deámbito local para laprestación de losprincipales servicios

Suecia

Gobierno fuerte, conautonomía para ejercersus competencias y conpotestad tributaria yautonomía financiera

Gobierno central:Ministerio de Finanzas

Prestación directa dedeterminados servicios,especialmente saniad ydesarrollo regional

Actualmente existe unproceso de reforma dela estructura general y la atribución decompetencias entreadministraciones. Hayquien piensa que laexistencia de loscondados está en riesgo

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Cuadro 3Sistema de elección de los órganos de gobiernos locales supramunicipales


Órganossupramunicipales

Elección delConsejo

Elección del jefedel Consejo

Años delegislatura

AlemaniaConsejo del Kreis, jefe del Consejo(Landräte)

Elección directa porsufragio universal ylistas abiertas

Elección directa conlistas abiertas

Cada 5 años, salvo enBaviera (cada 6) y enSchieswig-Holstein(cada 4)

Austria — — — —

Bélgica

Consejo Provincial,Diputación Permanente,presidente de laDiputación Permanente(governador)

Elección directa derepresentaciónproporcional mediantesufragio universal convoto preferencial

Gobierno regional Cada 6 años

Dinamarca Consejo del Condado,presidente del Consejo

Elección directa derepresentaciónproporcional consufragio universal

Gobierno provincial Cada 4 años

EspañaConsejo Provincial, Comisión de Gobierno,presidente de laDiputación

Elección indirecta Gobierno provincial Cada 4 años

Finlandia — — — —

FranciaConsejo General,Comisión Permanente,presidente del Consejo

Elección directa consufragio universal ysistema mayoritario ados vueltas

Gobierno general Cada 6 años

GreciaConsejo Prefectural,Comité Prefectural,prefecto


Elección directa Cada 4 años

Holanda

Estados Provinciales,Colegio de DiputadosProvinciales,Comisionado de laReina


Gobierno nacionalEl Consejo Provincialcada 4 años y elComisionario de laReina cada 6

IrlandaCounty Council,Cathaoirleach(presidente)



ItaliaConsejo Provincial,Junta Provincial,presidente de laProvincia



Luxemburgo — — — —

Portugal — — — —

Reino Unido County Council,Chairman

Elección directa pormayoría con sufragiouniversal

County Council Cada 4 años

SueciaConsejo del Condado,Comité Ejecutivo,presidente del ComitéEjecutivo


Consejo del CondadoCada 4 años, el mismodía que las eleccionesnacionales

2.2. Indicadores básicos de los gobiernos supramunicipales

La heterogeneidad de los gobiernos supramunicipales también se pone demanifiesto cuando se analizan las variables básicas de referencia. Porejemplo, el número de entidades supramunicipales oscila entre los 439Kreise de Alemania y las 10 provincias de Bélgica. La población mediapor entidad supramunicipal es también muy distinta de un país a otro; así,mientras que en Holanda tienen una población media de unos 1.357.000habitantes, en Irlanda es de tan sólo 118.000 habitantes (gráfico 1).

Gráfico 1Población media de los gobiernos supramunicipales (miles de habitantes)

Esta disparidad se constata de nuevo al analizar las características econó-micas de estas entidades. Existen países con graves disparidades territo-riales a este nivel (Alemania, Francia y Grecia), mientras que otros sonmucho más homogéneos (éste es el caso de Holanda, Suecia, Bélgica yDinamarca).

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3. LAS COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES SUPRAMUNICIPALES

3.1. Peso relativo de los gobiernos supramunicipales

La importancia relativa de los gobiernos supramunicipales varía sustan-cialmente de un país a otro, si bien es posible vislumbrar algunos com-portamientos comunes. Así, por ejemplo, si se analiza el peso relativo delas entidades supramunicipales en el conjunto del sector público local, seconstata que, excepto en el caso de Irlanda, la administración supramu-nicipal siempre pesa menos que la administración municipal. Irlanda esuna excepción, ya que las entidades supramunicipales llevan a cabo el66% del gasto local. Del resto de países, donde pesa más el gobiernosupramunicipal es en Suecia (32%), Dinamarca (26%), Francia (24%) yAlemania (24%). La parte baja de esta ordenación, es decir, los países enlos que el gasto de las entidades supramunicipales tienen un menor pesoen relación con el resto de entidades locales, es ocupada por Holanda(9%), España (11%), Bélgica (11%) e Italia (12%).

Este ranking de países muestra, como era de esperar, que en los paísesdonde la administración supramunicipal presta servicios directos a losciudadanos, el peso relativo de su gasto en relación con otras entidadeslocales es mayor, mientras que en aquellos países donde dicha adminis-tración cumple mayoritariamente un papel de soporte a los municipios, supeso relativo es mucho más bajo (gráfico 2).

Gráfico 2Peso relativo de las entidades supramunicipales (% gastos supramunicipales / Total gastos locales)

* En España no se incluyen las provincias forales.

Fuente: Elaboración propia a partir de Bosch y Espasa (2006).1

1. Véase N. BOSCH y M. ESPASA (2006), La hisenda local a la Unió Europea, col. «Món Local», núm.18, Diputació de Barcelona.

Si se analiza la importancia de éstos gobiernos en relación con el PIB, lospaíses donde la administración supramunicipal es más relevante pasan aser Suecia y Dinamarca, que representan el 7,7% y el 7,2% de su PIB,respectivamente. Les siguen Francia (2,6%), Alemania (1,9%) e Irlanda(1,5%). En cambio, en Bélgica, Italia, España y Holanda este indicadorno alcanza el 1% (gráfico 3).

Gráfico 3Peso relativo de las entidades supramunicipales(% gastos supramunicipales s/PIB)


Fuente: Elaboración propia a partir de Bosch y Espasa (2006).

Si el análisis se lleva a cabo por el lado de los ingresos, el resultado esprácticamente el mismo.

3.2. Estructura competencial de los gobiernos supramunicipales

La clasificación funcional del gasto ofrece información sobre en qué gas-tan los gobiernos supramunicipales, pero no del poder político que tienensobre cada uno de los ámbitos del gasto. Se observa que existe una cier-ta especialización de los gobiernos supramunicipales en distintas funcio-nes según los países. Así, los países nórdicos (Dinamarca y Suecia) estánespecializados en la prestación de servicios sanitarios; Bélgica e Inglate-rra, en servicios educativos; Francia en especial, pero también Inglaterray Alemania, en servicios sociales; Irlanda y Holanda, en infraestructuras ytransportes, y finalmente señalar que España, Italia y Grecia presentanuna estructura funcional muy diversificada (gráficos 4, 5, 6 y 7).

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Gráfico 4Gasto supramunicipal en sanidad (en % sobre gasto total supramunicipal)



Gráfico 5Gasto supramunicipal en educación (en % sobre gasto total supramunicipal)


** Se refiere al caso del condado de Leicestershire. El porcentaje es sobre el gasto corriente.


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Gráfico 6Gasto supramunicipal en bienestar, protección y asistencia social




Gráfico 7Gasto supramunicipal en infraestructuras y transporte(en % sobre gasto total supramunicipal)




4. Los ingresos de gobiernos locales supramunicipales

Por lo que se refiere a los ingresos, la mayoría de los entes locales supra-municipales tienen poder tributario, más o menos amplio, y por tantogozan de ingresos impositivos. Sólo hay los casos de Alemania y Grecia,en que los gobiernos supramunicipales no disfrutan de impuestos, sinoque se financian básicamente de subvenciones. En general, el poder tri-butario se concreta en la capacidad de fijar el tipo impositivo, aunque lamayoría de las veces dentro de unos límites establecidos por el Estado oel gobierno intermedio, en caso de existir.

La importancia relativa de los impuestos supramunicipales varía según lospaíses. Donde es mayor es en los casos de Dinamarca (86,5% de los in -gre sos no financieros), Suecia (73,0%), Francia (52,9%) y Bélgica(51,8%), en donde su peso es superior al de las subvenciones. En cam-bio, ocurre lo contrario en el Reino Unido (26,1%), Irlanda (19,9%) yHolanda (17,2%). El caso de España también se sitúa en dicho grupo,pero con un peso impositivo muy reducido, el 3,6%. En Italia, impuestosy subvenciones tienen un peso similar, del orden del 46%.

Las subvenciones generales cumplen básicamente dos objetivos: el desuficiencia y el de nivelación fiscal, aunque este último objetivo se logramejor en unos países que en otros. Donde el sistema de subvenciones denivelación está más perfeccionado es en los países nórdicos y en el casoinglés. Al lado de las subvenciones generales, existen también otras decarácter específico, cuya finalidad principal es la financiación de serviciosconcretos, como, por ejemplo, educación, y proyectos de capital.

En función de la naturaleza, la tipología y el peso de los impuestos se pue-den distinguir tres modelos de financiación supramunicipal en la UE.

A) Modelo con una sola figura impositiva. Es el caso de los países anglo-sajones (Irlanda y el Reino Unido), de los países nórdicos (Dinamarca ySuecia) y de Holanda. Los anglosajones se basan en la imposición sobrela propiedad inmueble; los nórdicos, en la imposición sobre la renta per-sonal, y Holanda, en un recargo sobre el impuesto de vehículos del gobier-no central. Asimismo, su sistema de financiación es casi idéntico al de losmunicipios. En el modelo anglosajón y holandés, si bien los ingresosimpositivos tienen importancia, las subvenciones pesan más en términosrelativos. En el modelo nórdico, en cambio, ocurre lo contrario.

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Estructura de los ingresos corrientes de los County Councils ingleses,2006-2007El caso de Leiscestershire

Estructura de los ingresos corrientes de los County Councils irlandeses,2003

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Estructura de los ingresos de los condados daneses, 2001

Estructura de los ingresos de los condados suecos, 2003

Estructura de los ingresos corrientes de las provincias holandesas, 2001

B) Modelo con diversificación de impuestos. Los gobiernos supramunici-pales de los países integrantes de este modelo tienen unos ingresos impo-sitivos con un peso notable, pero no se concentran en una sola figuraimpositiva, sino que disfrutan de una amplia diversificación impositiva.Incluye los siguientes países: Bélgica, Francia e Italia.

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Estructura de los ingresos de las provincias belgas, 2004

Estructura de los ingresos de los departamentos franceses, 2003

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Estructura de los ingresos de las provincias italianas, 2000

C) Modelo con escaso peso de los impuestos. Comprende Alemania, Espa-ña y Grecia. En este caso, los ingresos impositivos son poco significativoso inexistentes y hay un predominio claro de las transferencias como fuen-te de financiación.

Estructura de los ingresos de los Kreise alemanes, 2005

3. LOS ENTES LOCALES INTERMEDIOS EN EUROPA.EXPERIENCIAS Y REFORMAS

Gérard MarcouProfesor de Derecho Público de la Universidad París 1 Panthéon-SorbonneUMR de Derecho Comparado de ParísDirector del GRALE

El objeto del presente informe es presentar, desde un punto de vista com-parativo, las experiencias de los países europeos en lo referente a losentes locales intermedios, así como las reformas recientes y los procesosde reforma en curso en algunos países.

Según la definición que se ha dado del mismo, el ente local intermedio esaquel «que se sitúa entre el municipio y la región o el Estado» (FundaciónDemocracia y Gobierno Local). Así pues, esta definición supone que exis-te, según la Constitución y el derecho del Estado en cuestión, una dife-rencia de naturaleza jurídica entre las nociones de ente local1 y de región.Dicha diferencia no existe en todos los países, incluso cuando conocen ensu organización territorial una entidad calificada como región. Ello sugie-re que la noción de ente local intermedio no es homogénea y que puedenexistir distintas formas o categorías.

Los interrogantes que se plantean en la actualidad en distintos paísesacerca del lugar que ocupan los entes locales intermedios y sus funcionesse deben esencialmente a la tendencia a la regionalización que se obser-va en todos los países europeos, tanto bajo la influencia de factores inter-nos como de políticas comunitarias, así como a la traducción de dichatendencia en la creación de regiones, o en reformas territoriales o funcio-nales de los entes locales existentes. Así sucede en países con autonomí-as regionales, como, por ejemplo, España e Italia, pero también en esta-dos unitarios descentralizados como, por ejemplo, Francia, donde se hanimplantado regiones bajo la forma de entes locales, o Dinamarca, dondela región (region) sustituyó al condado (amtskommun) a partir del 1 deenero de 2007, pero conserva su estatus jurídico.

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1. La revisión constitucional del 28 de marzo de 2003 eliminó del vocabulario jurídico francés posi-tivo la expresión collectivité locale (ente local). En la actualidad, el derecho sólo reconoce las deno-minadas collectivités territoriales (entes territoriales). Sin embargo, para una exposición comparativaparece preferible seguir utilizando la expresión tradicional, por otra parte, conforme a la Carta Euro-pea de la Autonomía Local y a la utilizada en la mayoría de los países.

Los entes locales intermedios aparecieron, en la mayoría de los países,con el progreso del liberalismo, extendiendo al nivel superior los derechosde libre administración (autonomía local) ya reconocidos a los municipios.A continuación, se enfrentaron a una doble competencia institucional yfuncional: la de los municipios, por efecto de las reformas territoriales queincrementaron las capacidades administrativas y financieras de los muni-cipios o del desarrollo de organismos de cooperación intermunicipal, y lade las regiones, cuando éstas fueron implantadas, tanto como un gradosuplementario de entes locales como en calidad de autonomías políticas.Sin embargo, este fenómeno no es igual de perceptible en todos los paí-ses con entes locales intermedios; es más acusado en los países en losque se trata de circunscripciones relativamente importantes (départementfrancés, provincia española…) que en los países donde se trata de cir-cunscripciones de pequeña extensión y cercanas al nivel municipal, comoel Kreis (distrito-comarca) alemán. Se observa también que estos dosniveles no coexisten en ningún país europeo, salvo en España, en algunascomunidades autónomas, y parecen, pues, alternativos.

Además, no podemos citar, de momento, ningún país en el que se hayansuprimido los entes intermedios, salvo en los casos de las comunidadesautónomas uniprovinciales en España, la ampliación de los amtkommuneren regiones en Dinamarca, la absorción de los condados por los «consejosunitarios» en algunas regiones de Inglaterra, o la supresión de los distri-tos en la República Checa (okres), que tenían un consejo electo, pero noconstituían entes locales. Por el contrario, se han creado nuevos enteslocales intermedios en Albania, Croacia, Moldavia, Polonia, la RepúblicaCheca y Eslovaquia.

Sin embargo, el tratamiento de la cuestión obliga también a tomar en con-sideración el caso de los países que sólo conocen un único nivel de entelocal, el municipio, pero que han desarrollado modos de organizaciónalternativos o concurrentes, en el plano funcional, del ente local interme-dio que se basan en la cooperación entre los municipios.

La comparación internacional revelará los múltiples aspectos de la cues-tión y obligará a especificar la definición del objeto estudiado en relacióncon las instituciones administrativas vecinas o alternativas. A la vez quese intentará dar una visión general, a escala europea, se detallarán máslas experiencias que parecen más pertinentes desde el punto de vista dela reflexión prospectiva sobre este nivel de administración, especialmenteen lo referente a las características generales, las competencias y las ins-tituciones. Se tratarán, junto con las competencias, las característicasgenerales de las finanzas de los entes locales intermedios.

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Así pues, el informe consta de cinco apartados:

I. Noción de ente local intermedio

II. Características generales y diferenciación de los entes locales interme-dios

III.Tipología comentada del nivel intermedio

IV. Competencias y finanzas de los entes locales intermedios

V. Instituciones de los entes locales intermedios

Se dejarán de lado algunos países cuya situación resulta poco relevantepara el tema en cuestión, debido a sus pequeñas dimensiones (Malta) o a la inestabilidad de su situación (Bosnia-Herzegovina, Chipre, AntiguaRepública Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia). Se hará hinca-pié en los Estados miembros de la Unión Europea y, en particular, aquellosque presentan unas características relevantes para el tema del informe.

1. NOCIÓN DE ENTE LOCAL INTERMEDIO

La noción de ente o gobierno local intermedio es una noción empírica ydescriptiva que ha podido dar lugar a distintas interpretaciones. Así,según Jim Sharpe, la regionalización forma parte del «nivel intermedio»;el mismo autor propuso la noción de mesogobierno2 justamente paralibrarse de las categorías institucionales preexistentes. Esta expresióndesigna el nivel o los niveles intermedios sin cualificarlos, pero sólo hacereferencia a aquellos que están dotados de cierta autonomía por la pre-sencia de instituciones electivas. Es una interpretación que había segui-do el primer informe del Consejo de Europa sobre la regionalización.3

La noción considerada aquí es más restringida, ya que sólo se refiere a losentes locales situados entre los municipios y las regiones o el Estado. Sinembargo, conviene precisarla. Para ello, tendremos en cuenta cuatro cri-terios que se van a detallar:

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2. J. L. SHARPE (dir.) (1993), «The European meso: an appraisal�», The rise of meso government inEurope, Londres, Sage, p. 1.

3. CONSEJO DE EUROPA (1998), «La régionalisation et ses conséquences sur l’autonomie locale», infor-me elaborado por G. Marcou, Communes et régions d’Europe, núm. 64, enero (traducción al española cargo de José Manuel Rodríguez Álvarez y José Manuel Canales Aliende, La regionalización y susconsecuencias sobre la autonomía local, Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas, 2000).

A. Sólo se toman en consideración los entes locales: el nivel intermedioexcluye, así, la región, ya que su estatus constitucional la diferenciade los entes locales.

B. Existe al menos un nivel intermedio de organización territorial dotadode un ente local.

C. Los entes locales intermedios son jurídicamente independientes tantode los municipios como de las regiones o los estados.

D. Las autoridades administrativas instituidas a nivel intermedio, perosubordinadas al poder central o regional, no forman parte del nivelintermedio así entendido.

A. La noción de ente local intermedio no incluye los poderes regionales dotados de un estatus constitucional distinto

Este criterio se relaciona con la distinción entre los Estados compuestosy los Estados unitarios. La teoría tradicional del derecho público opone elEstado unitario al Estado federal; sin embargo, esta dicotomía, desdehace tiempo, ya no es suficiente para distinguir los tipos de Estado, nosólo debido a la heterogeneidad de los Estados federales, sino también ala aparición de otras formas de autonomías políticas que no pueden redu-cirse al Estado federal, aunque compartan algunas de sus características,como el caso de España y, en menor grado, de Italia.

La noción de Estado compuesto fue introducida por el Tribunal Constitu-cional español (STC 4/1981), según el cual la Constitución establece unEstado compuesto por una pluralidad de organizaciones territoriales dota-das de autonomía («una concepción amplia y compleja del Estado, com-puesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadasde autonomía»), pero distingue los poderes públicos ejercidos a cada nivelen función de su naturaleza: sólo el Estado es titular de la soberanía,mientras que las comunidades autónomas se caracterizan por su «autono-mía política», y las provincias y los municipios están únicamente dotadosde una «política administrativa», cuyo alcance es distinto (STC 32/1981, de28 de julio: «Una distribución vertical del poder público entre entidadesde distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la sobe-ranía; las comunidades autónomas, caracterizadas por su autonomía polí-tica, y las provincias y los municipios, dotados de autonomía administra-tiva de distinto ámbito»). Así pues, en el Estado «autonómico» español,las comunidades autónomas no son, en el plano constitucional, de la mis-ma naturaleza jurídica que los entes locales. El Estado compuesto es unacategoría que reúne, así, estados que reconocen autonomías políticas cuyo

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territorio y competencias son definidos por la Constitución o sobre la basede la misma. El Estado federal es también una forma de Estado compues-to, pero se distingue en varios aspectos de los estados con autonomíasregionales, como España (especialmente por la igualdad del estatus y delas competencias de todos los componentes federados y la participación de los mismos en los órganos del poder federal). No obstante, en relacióncon el tema que nos ocupa, tiene en común con los Estados con autono-mías regionales el hecho de que los entes federados, al igual que las auto-nomías regionales, son de naturaleza distinta a los entes locales, y que lasautonomías regionales tienen, como los Estados federados, competenciaslegislativas establecidas por la Constitución. España no es el único Estadocon autonomías regionales; Italia presenta características similares, asícomo otros Estados que han creado autonomías regionales en algunas par-tes de su territorio (Portugal y el Reino Unido, especialmente).

Por consiguiente, en los Estados compuestos, los entes locales forman partedel régimen interno de los componentes; desde este punto de vista, los enteslocales intermedios se sitúan en este caso entre los municipios y el poderregional. Cabe destacar, sin embargo, que en los Estados federales la legis-lación relativa a los entes locales es competencia del legislador de las enti-dades federadas, y que la Constitución federal no dice nada sobre los enteslocales (Suiza, antes de la Constitución federal de 1999) o se limita a enun-ciados de principios (por ejemplo, el artículo 28 de la Ley Fundamental ale-mana, y el artículo 106, que concierne a las finanzas municipales), salvo enla Constitución de Austria, y la legislación sobre los entes locales es compe-tencia de las entidades federadas. En cambio, en los Estados con autonomí-as regionales, puesto que proceden de Estados unitarios regionalizados, laConstitución puede contener disposiciones más detalladas y existe una legis-lación federal al menos sobre las bases del régimen de los entes locales(España, Italia, Bélgica, antes de que la elaboración de la Constitución de1994 condujera al traspaso completo de esta materia a las regiones), salvoen el Reino Unido, donde la competencia del Parlamento de Escocia, endicha materia, sustituye totalmente la del Parlamento de Westminster. Por elcontrario, un Estado federal como Rusia tiene una legislación federal com-pleta sobre la autonomía de los entes locales; no obstante, cabe tener encuenta que Rusia se federalizó a partir de un Estado unitario originado trasla descomposición de un imperio, como el de Austria de 1920.

Sin embargo, todos los Estados que han instaurado regiones no han segui-do este modelo. Es el caso de los Estados unitarios, como Francia o Polo-nia, y del diseño de las regiones administrativas continentales de la Cons-titución portuguesa, aunque no se hayan establecido, así como de lasregiones de la República Checa y de Eslovaquia y, desde hace poco, delas regiones danesas. En estos países, la región es un ente local, al igualque el municipio, pero en estos casos es un nuevo ente intermedio; no

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corresponde a la institucionalización de autonomías regionales en el sen-tido indicado anteriormente. Además, la revisión constitucional francesade 2003, al suprimir de la Constitución la noción de ente local y conser-var sólo la noción de ente territorial, con el objetivo de armonizar el voca-bulario utilizado en la Constitución, cerró las puertas a una distinción jurí-dica de la región con relación a los demás entes territoriales: la región, aligual que la provincia y el municipio, es un ente territorial conforme al artículo 72 de la Constitución.

En Polonia, la República Checa y Eslovaquia, el carácter de ente localintermedio de las regiones queda subrayado por las disposiciones consti-tucionales según las cuales las funciones que dependen del régimen de laautonomía local son ejercidas en principio por los municipios, y por otrosentes locales —es decir, las regiones—, sólo en la medida en que la leylo prevé. Según los artículos 163 y 164 de la Constitución de Polonia de1997, la libre administración territorial se extiende a todas las funcionespúblicas que la Constitución o la ley no atribuyan a otros órganos de lospoderes públicos; además, dichas funciones incumben a los municipios sino son atribuidas por ley a otras «unidades» de libre administración terri-torial. Observamos la misma idea en las constituciones de la RepúblicaCheca y de Eslovaquia. Según el artículo 104 de la Constitución checa, laasamblea deliberante del municipio «dispone sobre los asuntos de libreadministración, salvo en el caso de que la ley atribuya su competencia» ala asamblea deliberante del ente territorial superior. La Constitución eslo-vaca revisada distingue aún los municipios como constituyentes de «labase de la libre administración territorial» (art. 64). Así pues, los munici-pios tienen una vocación general, mientras que las regiones, en estos paí-ses, disponen sólo de una competencia de atribución.

B. Existe al menos un nivel intermedio de la organización territorial dotado de un ente local

En realidad, no todos los Estados tienen una organización territorial for-mada por dos niveles de entes locales. Al contrario, bastantes países euro-peos sólo tienen un nivel de entes locales, al menos en lo que se refierea gran parte de su territorio y, en especial, cuando el nivel municipal estácompuesto de grandes unidades.

Esto sucede en el Reino Unido. En Inglaterra, gran parte del territorio esadministrado con un único nivel de autoridades locales: los distritos en lasregiones metropolitanas y los «consejos unitarios» en otras regiones. EnEscocia, el País de Gales e Irlanda del Norte, sólo existe un único nivel deautoridades locales por debajo de la región; hasta el Wales Act 2006, se

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podía considerar que la Asamblea Nacional de Gales era una autoridadlocal clásica, aunque dotada de poderes más amplios; con el Wales Act2006, ésta participa del poder legislativo y se diferencia de las autorida-des locales. Sin embargo, como en Inglaterra las autoridades locales úni-cas acumulan las atribuciones de los condados y sus atribuciones propias,también se puede considerar, desde este punto de vista, característico deun sistema de dos niveles.

Desde esta perspectiva, hasta cierto punto, se puede comparar con los casosde Alemania, Rusia y Hungría. Aparte del caso de las ciudades con calidadde Land (Berlín, Bremen, Hamburgo), y puesto que un Land no es un entelocal, las ciudades con estatus de distrito constituyen un nivel único, a dife-rencia de las zonas rurales o poco urbanizadas, donde los municipios seagrupan en distritos. En Rusia, desde la Ley de 6 de octubre de 2003, elnivel local más importante, en cada miembro de la Federación (exceptoMoscú y San Petersburgo) es el del distrito (район - raion), que agrupa dis-tintos municipios, y la ciudad-distrito (городской округ - gorodskoï okrug),que se extrae del distrito y acumula las funciones municipales y las propiasde este. En Hungría, 22 ciudades tienen el estatus de provincia (megyei) yejercen las competencias correspondientes.

En todos estos países, el municipio absorbe las funciones del nivel inter-medio.

Sin embargo, los casos más típicos son aquellos de los países cuyo terri-torio sólo cuenta con entes locales a nivel único, el del municipio. Apartede los Estados muy pequeños (como Luxemburgo o Malta), se pueden dis-tinguir cuatro casos:

– países con municipios de gran extensión por tradición (Portugal, Bulgaria);

– como consecuencia de reformas territoriales (Finlandia, Lituania);

– pequeños Estados federales, donde la extensión de los miembros de laFederación hace inútil la creación de un nivel intermedio, cuyas fun-ciones son absorbidas por dichos miembros (Austria, Suiza, Federaciónde Bosnia-Herzegovina), pero pueden aceptar un grado elevado defragmentación municipal (Austria y Suiza);

– y, por último, Estados surgidos de las repúblicas de la antigua Yugos-lavia, las cuales estaban organizadas en extensos municipios dotadosde amplias atribuciones; algunos países han experimentado una frag-mentación de los antiguos municipios (Croacia, Antigua RepúblicaYugoslava de Macedonia y Eslovenia), mientras que otros, hasta ahora,mantienen los grandes municipios (Serbia, Montenegro, Kosovo, Bos-nia-Herzegovina, sin contar la división de los municipios fronterizos deambas entidades).

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Pero, por el contrario, pueden existir, con menor frecuencia, países carac-terizados por distintos niveles de entes locales intermedios. Esto sucedecuando la región ha sido creada bajo un régimen de ente local mantenien-do los entes locales inferiores de segundo nivel: así, en Francia, la creaciónde las regiones permitió la subsistencia de los départements; en Polonia,la creación de las regiones fue acompañada de la de los distritos (powiat).También hay dos niveles de entes locales intermedios en España en lascomunidades autónomas divididas en provincias cuando cuentan ademáscon «comarcas», como prevén el nuevo estatuto de Cataluña (art. 90, porel cual las «veguerías» corresponden a las provincias según la Constituciónespañola, y art. 92: «comarcas»), y el de la Comunidad Valenciana.

C. Los entes locales intermedios son jurídicamente independientes tanto de los municipios como de las regiones o los Estados

Según este criterio, no son entes locales intermedios las entidades queproceden de los municipios, ya sea por la iniciativa de su creación o porla formación de sus órganos. Así, las «comarcas» previstas por el proyec-to de estatuto de Castilla y León, trasladado en diciembre de 2006 al Con-greso de los Diputados, no serían entes locales intermedios, sino que seasemejarían más a formas integradas de cooperación intermunicipal.

En el derecho francés, especialmente rico en instituciones de coopera-ción, debido a la gran cantidad de municipios, se distinguen claramentelos entes territoriales y las instituciones públicas, incluso cuando éstasson los instrumentos o el marco de un gobierno intermunicipal que ejer-ce competencias esenciales. Sin embargo, por una parte, la competenciaes especial, y por la otra, los órganos deliberantes de estas intermunicipa-lidades, o mancomunidades de municipios, están formados por delegadoselegidos por los consejos municipales; en el plano político, el papel de losalcaldes sigue siendo preponderante. Las instituciones públicas de coope-ración intermunicipal con fiscalidad propia forman una nueva categoríapor la amplitud de sus atribuciones y la autonomía de su poder fiscal; enFrancia, son una solución alternativa a una reforma territorial que jamásse ha podido realizar. También pueden competir, en algunos ámbitos, conlos entes locales intermedios.

Del mismo modo, las comunidades de montaña y las uniones de munici-pios en Italia, las mancomunidades y áreas metropolitanas españolas, lasintercommunales en Bélgica, los Verbände o Gemeinschaften en Alema-nia, que la ley regional impone a los pequeños municipios en la mayoríade Länder, y las agrupaciones de municipios de las microregiones en Hun-gría, no se pueden considerar entes locales intermedios, ya que proceden

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de los municipios. En cambio, las città metropolitane, previstas por la leyy, desde 2001, por la Constitución italiana, se enmarcarían en el segun-do nivel si existiesen, ya que quedarían fuera de la competencia de lasprovincias y no procederían de los municipios miembros.

En España, si bien las diputaciones provinciales son elegidas por sufragioindirecto, sus miembros no son representantes de consejos municipalesdeterminados, sino del conjunto de los municipios. Por lo tanto, se tratade instituciones independientes y, según los mismos criterios, la provin-cia es un ente local intermedio.

Del mismo modo, las entidades que procediesen de la región o del Estado yque estuviesen dedicadas a la ejecución de sus competencias no se podrí-an considerar entes locales intermedios según el sentido considerado aquí.

C) Las autoridades administrativas instituidas a nivel intermedio, pero subor-dinadas al poder central o regional, no forman parte del nivel intermedio

En algunos países europeos no existen entes locales intermedios, pero síautoridades administrativas subordinadas al poder central o regional (des-centralizadas si disponen de delegaciones de poder que les permitantomar las decisiones en nombre del Estado o de la región o entidad fede-rada). En otros países, coexisten entes locales y autoridades subordina-das, al mismo nivel o a niveles intermedios distintos.

En Bulgaria, Estonia, Finlandia, Lituania y Portugal, existen autoridadessubordinadas en los niveles intermedios de la organización territorial, mien-tras que los municipios son los únicos entes locales. En Portugal, hay 18distritos con un delegado del gobierno, y 5 comisiones regionales de equi-pamiento en el territorio continental del país. En Finlandia, la administra-ción del Estado es importante en los niveles intermedios, las 5 provincias ylos 90 distritos administrativos. En Bulgaria, el territorio está dividido en 28regiones (oblast) en cuyo ámbito se nombran gobernadores que dirigen laadministración del Estado. En Lituania, la reforma de 1995 estableció gran-des entes locales más o menos correspondientes a los antiguos raion (distri-tos) y dividió el territorio a nivel intermedio en 15 unidades administrativas(apskritis) que se encuentran bajo la autoridad de un gobernador.

En otros países donde existe un ente local intermedio, también hay auto-ridades subordinadas del Estado o de la región. En Inglaterra, mientrasque las políticas gubernamentales han intentado concentrar los enteslocales, política seguida desde finales de la década de los años sesentabajo distintas formas, los gobiernos han creado y desarrollado autoridadesregionales subordinadas: desde 1994, existen oficinas del gobierno paralas regiones (Government Offices of the Regions), que reúnen actualmen-

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te los servicios externos de unos diez ministerios y se dedican a aplicar laspolíticas del gobierno en conexión con los entes locales. En Alemania, losLänder más grandes mantienen a nivel del distrito (Regierungsbezirk) unaadministración subordinada. En Grecia, mientras que la provincia (nomos)se convirtió en 1994 en ente local intermedio dotado de órganos electos,la ley creó asimismo 13 regiones (peripheria) para la aplicación de la polí-tica regional y los fondos estructurales europeos bajo la autoridad de unsecretario general nombrado por el gobierno.

Por último, existen en otros países autoridades subordinadas al mismonivel que el ente local intermedio para el ejercicio de competencias pro-pias del Estado. Un ejemplo de ello es el modelo francés, con los prefec-tos de provincia y de región, y los servicios descentralizados del Estado;encontramos equivalentes, de características más limitadas (las autorida-des del Estado tienen atribuciones más reducidas), en Suecia a nivel delcondado, en Italia a nivel provincial, en Hungría a nivel del megyei, y enPolonia y Eslovaquia a nivel regional, especialmente.

Es importante tomar en consideración los servicios y las autoridadessubordinadas para interpretar las funciones ejercidas a nivel intermedioen relación con los entes locales. De hecho, bastantes países han optadopor mantener servicios importantes cubiertos por administraciones delEstado establecidas a nivel intermedio y dirigidas por el gobierno central,aunque puedan estar dotadas de cierta autonomía de administraciónmediante la delegación de poderes. Por ejemplo, en Francia, la educaciónpública se mantiene como una función del Estado, administrada local-mente por los servicios descentralizados del Ministerio de EducaciónNacional, los rectorados a nivel de las academias (circunscripciones quepueden diferir de las regiones) y de los départements (inspecciones deacademia), aunque el funcionamiento, así como la construcción y el equi-pamiento de los centros escolares, se descentralizó a partir de 1986. Sinembargo, sucede en algunos casos lo mismo en Estados federales o conautonomías regionales, en los que la educación es competencia del Land(Alemania) o de la comunidad autónoma (España): en estos casos, laadministración regional, a nivel de sus propias circunscripciones interme-dias si las hay, gestiona el personal y la financiación de los centros; lasituación de los entes locales básicos no es, entonces, muy distinta de la de los entes locales franceses. En Finlandia, las administraciones delEstado desempeñan sus funciones a nivel local en 5 provincias y 90 dis-tritos, así como también en 15 centros de desarrollo económico y deempleo.

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2. CARACTERÍSTICAS GENERALES Y DIFERENCIACIÓN DE LOS ENTES LOCALES INTERMEDIOS

Se pueden distinguir tres grandes características generales de los enteslocales intermedios, a partir de su origen histórico en cada país, del desa-rrollo de la descentralización que los ha acercado a las instituciones muni-cipales y, por último, de sus competencias, que tienden a ser especializa-das, complementarias y subsidiarias de las de los municipios. Como ya sehabrá observado, también se pueden distinguir tres tipos de circunscrip-ciones en las que se han creado entes locales intermedios.

A. Origen histórico

Históricamente, el nivel intermedio está estrechamente relacionado con laconstrucción del Estado, y más concretamente con lo que se ha denomi-nado función de penetración territorial, es decir, el proceso político e ins-titucional por medio del cual el poder central ha logrado establecer suautoridad indiscutible en el conjunto de su territorio y sus habitantes(fenómeno ilustrado de formas muy distintas por Francia, Prusia y el Rei-no Unido). Las estructuras administrativas intermedias, en la organizaciónterritorial de los Estados, en un principio fueron diseñadas y establecidaspara servir de enlace de la autoridad del poder central. Se trata de un pro-ceso de larga duración que conoció, en casi todos los países, un momen-to de cristalización durante el siglo XIX. Dicho proceso no se ha llevado acabo en todos los países europeos y en algunos casos ha tenido lugar deforma tardía o se ha replanteado mediante recomposiciones políticas pos-teriores (desaparición del reino de Prusia, constitución de una Alemaniafederal o disgregación del Imperio de los Habsburgo). No obstante, hadeterminado la formación de marcos territoriales duraderos que permiten,todavía hoy, identificar la circunscripción de los entes locales intermediosmás antiguos. Actualmente, la función de enlace de la autoridad del podercentral no ha desaparecido, aunque ha cambiado de naturaleza y subsis-te junto con los entes locales.

Esta herencia es perceptible en la Gran Bretaña. La división en condadosse remonta a la alta Edad Media y estos han sido el marco de la organiza-ción de distintas instituciones subordinadas al rey desde finales de laEdad Media y, posteriormente, al gobierno central: la organización de lasmilicias durante la época isabelina, los Justices of Peace, que tienen suorigen en la época normanda, y que controlaban las administracioneslocales y las finanzas, y se encargaban de la vigilancia de los caminos yde los pesos y medidas; la policía se organizó en el marco de los conda-dos, al margen de las ciudades, en 1839 y en 1856. No fue hasta 1889

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cuando se eligieron los primeros consejos de condado y el condado se con-virtió en sede de una autoridad local con vocación de ejercer todas las atri-buciones administrativas para las que dicho marco parecía adecuado. Másadelante, distintas reformas afectaron los límites territoriales y las funcio-nes de los condados, pero Inglaterra sigue contando con 34 consejos decondado, al margen de los distritos metropolitanos y de los «consejos uni-tarios». Paradójicamente, hace relativamente poco que los gobiernos bri-tánicos se preocupan de establecer servicios del Estado coordinados sobreuna base territorial con las oficinas del gobierno para las regiones (Govern-ment Offices of the Regions), creadas en 1994 y reforzadas periódicamen-te desde entonces.

Pero es sin duda Francia el país que ofrece, en este aspecto, la experien-cia más típica. El département francés es una obra de «geografía volunta-ria»4 inspirada por una voluntad de racionalización de la organizaciónadministrativa y de ruptura de las bases territoriales del antiguo régimen,pero tomando en consideración las realidades geográficas y socioeconómi-cas. Fue la Asamblea Nacional Constituyente la que formalizó, en diciem-bre de 1789, la división de Francia en 89 départements. El départementno era concebido como un ente descentralizado o autónomo. Según lostérminos de la Constitución de 1791, es el marco de la «administracióninterna del Reino», y la autoridad departamental está subordinada alpoder ejecutivo; en esa época, por mera desconfianza hacia el rey, losconstituyentes previeron la elección de todas las instancias departamen-tales. Napoleón Bonaparte no hizo sino seguir esta idea poniendo la admi-nistración de los départements en manos de los prefectos y, bajo su auto-ridad, de los subprefectos, nombrados por el poder ejecutivo. Tal comoexpresaba Chaptal ante el Cuerpo Legislativo en 1800, por medio de losprefectos, subprefectos y alcaldes nombrados a partir de entonces «la cadena de ejecución desciende ininterrumpidamente del ministro a laadministración, y transmite la ley y las órdenes del Gobierno hasta las últi-mas ramificaciones del orden social con la rapidez de la corriente eléctri-ca».5 En Francia, desde entonces, ningún régimen ha replanteado la ins-titución prefectoral, si bien se han transformado sus características yfunciones, y el département se ha identificado de forma duradera con elprefecto. Tras la creación de los consejos generales electos en los dépar-tements, por la ley de 1833, el département se convirtió en un ente localy, al mismo tiempo, el prefecto pasaba a ser el ejecutivo de esta asambleadepartamental, función que desempeñó hasta el año 1982.

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4. Pierre LEGENDRE, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, PUF, «Thémis».

5. Fragmento del informe reproducido en P. LEGENDRE (1969), L’administration du XVIIIème siècleà nos jours, PUF «Textes et Documents», p. 42.

En el siglo XIX, la experiencia del département francés ejerció una graninfluencia en Europa, no sólo por efecto de las guerras napoleónicas, sinotambién como ejemplo de modernización de la administración para losliberales animados por la voluntad de crear un Estado moderno, contra lasinstituciones legadas de las antiguas monarquías. La centralización era,por aquel entonces, el instrumento de la modernización y del liberalismo.En Italia, Bélgica, los Países Bajos y España, las provincias se crearontomando como referencia los départements franceses. La división de Espa-ña en 49 provincias, por obra de Javier de Burgos en 1833, se inspirabaen el modelo de los départements franceses, basándose en criterios racio-nales (distancias, población); las provincias debían ser la base de un Esta-do centralizado y un representante del poder central se encargaba de laadministración provincial. Esta división es la base de las 50 provinciasactuales. En los Países Bajos, las provincias actuales son herederas de ladivisión en départements introducida por la Revolución Francesa y el Impe-rio: si bien se han modificado los límites territoriales, las provincias siguensiendo unidades administrativas de un Estado centralizado, en cuyo marcola descentralización fue introducida por la Constitución de 1848.

En Suecia, con el mismo fin de establecer una administración centraliza-da, el país fue dividido, en 1634, en 24 provincias o condados (län) porla nueva forma de gobierno (regeringsform). Se nombró a un gobernadoral frente de cada provincia. Esta administración subsiste hoy con atribu-ciones bastante amplias, junto con consejos electos (landsting) introduci-dos posteriormente.

En Europa central, el proceso fue diferente debido al mayor peso político,a lo largo de todo el siglo XIX, de la aristocracia territorial, sobre la que seapoyaba la monarquía a nivel local. El Kreis (distrito) alemán es típico deeste tipo de circunscripción. Se remonta a la Edad Media en los Estadosalemanes, y el Landrat, reclutado entre la nobleza local, desempeñabafunciones de administración local por cuenta del soberano, sobre todo enPrusia. A principios del siglo XIX, el barón von Stein planeó establecer unrégimen de autonomía local para el campo a nivel de distrito, pero la opo-sición de la aristocracia hizo fracasar el proyecto. No fue hasta 1872cuando el Landrat se convirtió en un funcionario nombrado por el rey dePrusia, y se introdujo una asamblea electa en el Kreis. En el Imperio de los Habsburgo, la administración local era desempeñada por una ofici-na de administración establecida en cada distrito, que dio origen a las cir-cunscripciones administrativas actuales, cuando no a sus límites adminis-trativos (okres en la República Checa —suprimido en el año 2000—, ypowiat en Polonia, especialmente). En Hungría, por el contrario, el comi-tat designaba originariamente el órgano representativo de la nobleza anivel provincial; sin embargo, los límites administrativos de la provinciaactual (megyei) proceden de esta antigua circunscripción nobiliaria.

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Cabe observar que en la época moderna, en ocasiones, también se hancreado otras circunscripciones administrativas para las necesidades delEstado. Ejemplos de ello son las regiones francesas, definidas en un prin-cipio (1955 y 1960) para la aplicación de una política de desarrollo regio-nal conducida y financiada por el Estado; las regiones administrativas deInglaterra, de 1964; Grecia, donde las regiones (peripheria) fueron crea-das para permitir al Estado aplicar los programas regionales que requie-ren fondos estructurales europeos; o las cinco regiones creadas en Portu-gal por las mismas razones, en cuyo ámbito se establecieron lascomisiones regionales de equipamiento, subordinadas al Ministerio deEquipamiento.

B. Descentralización en las circunscripciones intermedias

Desde mediados del siglo XIX, sin embargo, bajo la influencia del progre-so del liberalismo y la democracia, y para hacerse cargo de las funcionessociales y económicas que el Estado debía asumir a partir de aquelmomento, el nivel intermedio experimentó, esquemáticamente, dos tiposde evoluciones institucionales y funcionales: 1) el establecimiento de unente local, que se aproximaba a los municipios, tanto en el plano institu-cional como por las funciones ejercidas y 2) la diferenciación y reducciónde las funciones administrativas del Estado. Desde finales del siglo XX, laregionalización se confirma como una nueva tendencia que responde aevoluciones socioeconómicas, pero también políticas en algunos países;en algunos casos se manifiesta por la aparición de nuevos marcos territo-riales e instituciones, pero en bastantes otros, también, por la evolución yla reforma de las instituciones existentes, a nivel local e intermedio.

La primera tendencia se encuentra en el origen del sistema de adminis-tración local de dos grados que caracteriza, aún hoy, a la mayoría de lospaíses europeos. La elección de una asamblea representativa se haimpuesto progresivamente en todos los países (Alemania: 1872 en Prusia,para el distrito; Bélgica: consejos provinciales, según la Constitución de1831; Francia: introducción de la elección del Consejo General Departa-mental en 1833; Gran Bretaña: 1888, elección de los consejos de loscondados; Países Bajos: 1853, estados provinciales, etc.). Esta evoluciónes bastante general, pero tuvo lugar de forma tardía en Grecia, donde elnomos fue hasta 1994 una circunscripción de la administración del Esta-do, con la figura del prefecto (nomarchos) al frente desde 1833, quedesempeñó un papel importante en el establecimiento del Estado griegomoderno. En 1994 se creó la prefectura en el marco de la provincia, conun consejo electo y el prefecto, elegido también, desde ese momento,como ejecutivo. Algunos países no han establecido entes locales interme-

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dios, ya sea porque el nivel intermedio estaba ocupado por entes federa-les ya relativamente pequeños que hacían inútil la creación de un segun-do nivel de entes locales (Suiza y Austria), ya sea porque el poder centralpodía considerar este nivel inútil debido a la gran extensión de los muni-cipios (Finlandia y Portugal) o a la pequeña extensión del Estado (Luxem-burgo).

La unidad de la naturaleza jurídica de los entes locales, en general, hafavorecido un acercamiento a las instituciones de los distintos niveles. Enel Reino Unido, la noción de autoridad local es única y las institucionesno han cambiado demasiado desde principios del siglo XX. El LocalGovernment Act 2000, que tenía la finalidad de reforzar el liderazgo polí-tico, permitiendo a las autoridades locales dotarse de un alcalde elegidopor sufragio universal directo, no distinguía entre los distritos o los conse-jos unitarios por una parte, y los consejos de condado por otra; el estable-cimiento, por medio de esta ley y por vez primera, de una distinción entreel ejecutivo y el consejo se aplica a ambos niveles. En Alemania, el régi-men institucional del Kreis se ha acercado también al del municipio, yaún más por el hecho de que, desde 1990, los regímenes municipales sehan uniformizado progresivamente, con la generalización de la eleccióndel alcalde por sufragio universal directo y las instituciones de democra-cia directa; así mismo, el ejecutivo del Kreis ha perdido, por lo general,su denominación tradicional de Landrat, y se ha convertido en un ejecu-tivo electo, como el alcalde. En Francia, la transferencia del ejecutivo delprefecto al presidente del Consejo General y del Consejo Regional fueacompañada de la municipalización de los ejecutivos departamentales yregionales: se transpusieron a los niveles intermedios las reglas que exis-tían para el alcalde; no obstante, los regímenes electorales de los conse-jos se han mantenido diferentes. En Italia, el presidente de la provinciaes elegido actualmente por sufragio universal directo, al igual que el alcal-de (TUEL, art. 46). También en los países nórdicos (Dinamarca, Noruegay Suecia), la evolución ha acercado las instituciones municipales a lasintermedias (municipios de condado en Noruega, cuyo consejo es elegidopor sufragio directo desde 1975, y en Dinamarca hasta finales de 2006;regiones en Dinamarca a partir de 2007, y consejos de condado en Sue-cia). En los Países Bajos, donde el alcalde, al igual que el comisario de lareina, es nombrado por la reina, se ha producido una cierta diferenciación,ya que ahora la recomendación del consejo municipal, que el ministrodebe seguir en su propuesta a la reina, puede refrendarse por referéndumconsultivo (ley sobre los municipios de 7 de marzo de 2002); por el con-trario, el nombramiento del comisario de la reina está más controlado porel poder central.

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En otros países se mantiene la distinción institucional entre el primer y elsegundo nivel. Esto sucede en Bélgica, también tras la «regionalización»del régimen de los entes locales, es decir, la transferencia a las regionesde la competencia para fijar la organización, las competencias y los lími-tes territoriales de las provincias por medio de la reforma. El gobernador(comisario del gobierno) es nombrado por el gobierno regional en el Cole-gio Provincial, órgano ejecutivo del Consejo Provincial, pero este últimoconserva prácticamente todas las atribuciones tradicionales de la diputa-ción (decreto legislativo valón de 12 de febrero de 2007). Dicho régimensigue distinguiendo las instituciones provinciales de las municipales. Asímismo, en España, la diputación provincial es una institución que se dis-tingue del municipio especialmente por el hecho de que es elegida porsufragio indirecto.

En los países de Europa central y oriental, se impone, sin embargo, la ten-dencia a la diferenciación, cuando existe un nivel intermedio. Esto suce-de especialmente cuando el alcalde es elegido por sufragio universaldirecto (Albania, Hungría, Moldavia y Polonia desde la ley de 2002,Rumanía, Rusia en la mayoría de los casos, Eslovaquia y Ucrania) o cuan-do hay instituciones específicas intermedias (ejecutivo nombrado por elEstado en Ucrania, consejo elegido por sufragio indirecto en Albania). Tansólo Croacia ha adoptado un modelo institucional homogéneo a nivelmunicipal e intermedio (županije).

Los entes locales intermedios han asumido progresivamente funcionesatribuidas por la ley que han respondido, empíricamente, a dos necesida-des: 1) garantizar las funciones de interés local que superan las capaci-dades y el área de los servicios municipales (carreteras, centros escolaresy sanitarios, según los países) y 2) garantizar las funciones de solidaridad yequiparación dentro de los límites de su territorio (servicios sociales, ayu-da a los pequeños municipios). Estos tipos de función se observan actual-mente en los entes locales de segundo nivel en Europa central y oriental,sobre todo en Hungría (megyei) y Rumanía (judet), en Croacia (županije)y, en menor grado, en Polonia (powiat), así como en las competencias delas «regiones» (kraj) checas y eslovacas.

C. Dinámicas territoriales e institucionales que afectan el nivel intermedio

Podemos distinguir cuatro dinámicas: la reforma territorial, especialmen-te a nivel municipal, la regionalización, las reformas sectoriales y la ges-tión del personal político. En los tres primeros casos, se trata de compe-tencias que pueden debilitar a los entes locales intermedios; en el últimocaso, éstas los apoyan, pero su legitimidad es frágil.

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1. Reforma territorial

Las reformas territoriales que tienden a constituir municipios más grandes(primer nivel de entes locales), con el objetivo de darles mayor capacidadadministrativa y ahorrar, han podido conducir a la supresión del nivelintermedio o hacer que los municipios reivindiquen funciones ejercidasanteriormente a nivel intermedio.

Así, en el Reino Unido, la creación de los «consejos unitarios» condujo ala supresión de los condados en las zonas afectadas, en Inglaterra y Esco-cia (supresión de las «regiones»). En Lituania, la reforma de 1995 (Ley de7 de julio de 1994) condujo a una racionalización radical de la organiza-ción territorial: 56 unidades administrativas territoriales básicas (savi-valdybe) administradas por consejos electos fueron sustituidas por las528 unidades municipales que existían anteriormente con estatus diver-sos y los 55 distritos (raion); a nivel intermedio, el territorio fue divididoen 10 unidades administrativas superiores (apskritis) o provincias, sedesde una administración subordinada del Estado. Sin embargo, el consejo dela unidad de base puede dividir su territorio en unidades de vecindario(seninija) al frente de las cuales el alcalde nombra a un delegado (seni-nas). A pesar del establecimiento de esta administración de proximidad,los entes locales se consideran demasiado extensos y, según un plan dereforma para el período 1997-2000, deberían reducirse hasta sumar 93en dos etapas.6 Este proyecto se ha enfrentado a obstáculos políticos yjurídicos que no se han podido superar, y sólo cuatro nuevas unidades debase han sido creadas, y han sumado, así, un total de 60. En Estonia yLetonia se han intentado aplicar reformas encaminadas a concentrar lasunidades de base, pero no se han podido llevar a buen puerto.

En otros países, la concentración de los municipios ha conducido tambiéna la agrupación de los entes intermedios en unidades más amplias. Estoha sucedido en Alemania en dos ocasiones: durante la reforma territorialde 1968-1978 en la parte occidental, y más recientemente en la orien-tal. La agrupación de municipios fue acompañada de una agrupación delos distritos y de la pérdida del rango de distrito de algunas ciudadespequeñas. En los Länder de la parte occidental, mientras el número demunicipios pasaba de 24.000 a cerca de 8.400, el número de distritospasaba de 425 a 237, y el número de ciudades con estatus de distrito,de 135 a 91 (situaciones en 1968 y 1980). Una reforma parecida fue laque trató de llevarse a cabo en la parte oriental tras la unificación de Ale-mania, pero tuvo en un principio efectos limitados a nivel municipal(6.037 municipios en 1996 en lugar de 7.627 en 1988); en cambio, la

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6. A. BEKSTA y A. PETKEVICUS (2000), «Local government in Lithuania», en T. HORTVÁTH (ed.), Decen-tralization: experiments and reforms, vol. 1, Budapest, OSI, LGI Books, en especial, p. 201.

agrupación de distritos fue más importante: su número se redujo de 189a 86 (población generalmente comprendida entre 75.000 y 300.000habitantes), y el número de ciudades consideradas distrito, de 38 a 25.Más recientemente, la reforma territorial ha experimentado un nuevoimpulso en los Länder del Este, especialmente en el de Brandeburgo. Elnúmero total de municipios se redujo hasta 3.929 a finales de 2004 enlos Länder del Este; y el de distritos también se redujo en algunos Länder.El Land de Brandeburgo pasó de tener 14 distritos a 11, los cuales inte-gran ahora todos los municipios, además de la capital del Land, que con-serva su calidad de distrito; el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occi-dental realizó una reforma radical de los distritos, cuya población mediapasó a ser de 350.000 habitantes, y se suprimieron todas las ciudadesconsideradas distrito. Actualmente, el número de distritos es inferior a320 y el número total de municipios se ha reducido hasta 12.504. Porúltimo, se observa la misma evolución en Dinamarca, donde la nuevareforma territorial ha conllevado el aumento de la dimensión del nivelintermedio a la vista de las nuevas fusiones de municipios. Por el contra-rio, en Grecia, que sólo cuenta con unos mil municipios (1.033), tras lareforma de 1997, las provincias (nomos), un total de 50, siguen siendopequeñas; sin embargo, las prefecturas (entes locales) no han recibidodemasiadas atribuciones de carácter local tras la implantación de susórganos, mientras que la reforma municipal fue seguida de transferenciasde competencias y recursos. Esta situación puede hacer perder influenciaa las prefecturas.

En otros países, las agrupaciones funcionales sin fusión de municipiospodrían, a largo plazo, representar una alternativa administrativa en deter-minados ámbitos al ente local intermedio, y es muy posible que los car-gos electos municipales así lo reclamen. Esto sucede en Francia, al menosen el caso de las intermunicipalidades urbanas (comunidades urbanas,comunidades de conurbación y las comunidades de municipios que hanadoptado la tasa profesional única), que agrupan, por sí solas, cerca de40 millones de habitantes y más de 14.400 municipios. Se observa unaevolución similar en Hungría, con las comunidades establecidas en lasmicroregiones de desarrollo, sobre todo en lo referente a las competenciasque las provincias sólo ejercen en caso de que a los municipios no lesresulte posible; sin embargo, la reforma es aún demasiado reciente paraapreciar todas sus consecuencias institucionales y territoriales.

2. El impacto de la regionalización

Cabe precisar lo que entendemos por regionalización, ya que este fenóme-no no debe confundirse con la institución de autonomías regionales, que

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no es sino una de sus manifestaciones. No obstante, independientemen-te de las formas, la regionalización tiene implicaciones importantes paralos entes intermedios.

Desde el punto de vista de las funciones, la regionalización es una res-puesta a la nueva importancia reconocida a los territorios en el desarro-llo económico. Desde el punto de vista institucional, consagra o conclu-ye el cambio de funcionalidad de los niveles intermedios, iniciado en elsiglo XIX, que legitima la representación de intereses locales propios delos niveles intermedios de la organización territorial del Estado. Sinembargo, la regionalización se manifiesta en Estados cuya extensión,constitución e instituciones territoriales son extremadamente variadas ydesempeñan otras funciones que las relacionadas con el desarrollo regio-nal. Si, además, tenemos en cuenta factores políticos, no es de extrañarla gran diversidad de manifestaciones institucionales que presenta laregionalización.

La comparación de los sistemas territoriales de los Estados miembros dela Unión Europea y otros estados europeos permite identificar al menoscinco tipos de regionalización.

1) Regionalización administrativa. Se trata de la implantación por partedel Estado de autoridades subordinadas al gobierno u organismos que,si bien están dotados de cierta autonomía jurídica, constituyen instru-mentos de acción del Estado y se encuentran bajo su control; sus fun-ciones, o algunas de las mismas, van dirigidas a fomentar el desarro-llo económico regional, y para ello se basan en la movilización de losentes locales y las organizaciones económicas.

2) Regionalización sin creación de un ente regional. En este caso se tratade las instituciones existentes, y en especial de los entes locales, quese «regionalizan», de alguna manera, asumiendo la responsabilidad delinterés regional y los objetivos económicos de la regionalización; puedesuceder con los mismos municipios o con el nivel intermedio.

3) Descentralización regional. Se trata de la creación o sustitución de unnuevo ente local en el ámbito regional. La regionalización adopta, eneste caso, una expresión institucional específica, pero no afecta laestructura del Estado y se inscribe en un marco unitario; sus institu-ciones la convierten en un ente local intermedio.

4) Autonomía regional. Se basa en el reconocimiento de particularidades,de tipo étnico, cultural y lingüístico, en virtud de las cuales se concedemayor autonomía a las regiones que son su centro de acción; por exten-sión, puede conducir a la generalización de la organización regional.

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5) Regionalización del Estado federal. El Estado federal no es, como sepiensa a veces, una forma acentuada de descentralización o regionali-zación, sino un modo de construcción del Estado. Se basa en unavoluntad de unión y en la igualdad de derechos entre los miembros dela federación. Por otra parte, los Estados federales son más antiguosque la idea regional, con la excepción de la Constitución belga de1994, que es, por el contrario, un producto suyo. Sin embargo, los dis-tintos modos de regionalización pueden aparecer en los Estados fede-rales si se dan las circunstancias favorables para ello.

La siguiente tabla clasifica la mayoría de los Estados europeos según lasanteriores categorías. La regionalización no es siempre homogénea en unmismo Estado. Un caso típico es el del Reino Unido, donde Inglaterra,Escocia y el País de Gales dependen de modelos diferentes, a pesar deque la ley de 2006 sobre el País de Gales significase un paso adelantepara acercarla al estatus de Escocia; en tres regiones del norte de Ingla-terra se hubiese podido producir una diferenciación de Inglaterra a partirde los referendos del Regional Assembly (Preparation) Act 2003, quehubiesen podido conducir al establecimiento de una asamblea regionalelegida por sufragio directo. Sin embargo, el referéndum organizado en laregión del noreste dio como resultado el rechazo masivo de la reforma pro-puesta, con un índice de participación del 48% (cifra muy elevada enInglaterra para tratarse de una consulta local); la creación de la asamblearegional sólo obtuvo el 22% de votos a favor: el 78% de los votos erancontrarios. A la vista de estos resultados, el gobierno anunció que no secelebrarían los demás referendos, y el proyecto de ley sobre las asamble-as regionales, para regular sus competencias y su financiación, fue aban-donado.

Además, en determinados casos es difícil clasificar un país cuyas institu-ciones mezclan, en realidad, dos lógicas distintas. Esto nos lleva a clasi-ficarlos en distintos tipos a los que se asemejan. Así, Bélgica es constitu-cionalmente un Estado federal, pero la dinámica institucional es la de laautonomía regional. En Hungría, los consejos regionales de desarrolloterritorial asocian a representantes de las administraciones y de los enteslocales; existen consejos de este tipo en las grandes regiones que corres-ponden al nivel NUTS 2 e integran una representación de los intereses; anivel departamental existe también un consejo de desarrollo territorial quepreside el presidente de la asamblea departamental. La ley confiere per-sonalidad jurídica a dichos consejos, pero en su seno predomina el com-ponente estatal, sobre todo a nivel regional. En Suecia, la política dedesarrollo regional permanece como competencia de los gobernadores enlos condados, pero, hasta finales de 2006, en un marco «experimental»,fue delegada a los consejos de condado de Scania y Västra Götaland,mientras que en los demás condados fue delegada a un órgano de coope-

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ración de los municipios a nivel del condado. En 2005, once condadosparticipaban en esta iniciativa. La perspectiva de otras fusiones de con-dados parece así descartada a favor de una regionalización bajo el controlde los municipios. Por último, la reforma que entró en vigor en 2007 pare-ce conducir en Dinamarca de la regionalización mediante los entes exis-tentes hacia la descentralización regional, ya que se observa más un nue-vo ente local intermedio que una simple fusión de condados.

Tabla 1. Tipología de la regionalización

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ESTADOSRegionalización de las unidades

federadas

Regionalizaciónadministrativa

Regionalizaciónpor los entes

locales existentesDescentralización

Autonomíasregionales

Unión Europea

Alemania X X

Austria X

Bélgica X X

Bulgaria X

Croacia X

Dinamarca X

España X

Estonia X

Finlandia X

Francia X

Grecia X

Hungría X

Irlanda X

Italia X

Letonia X

Lituania X

Luxemburgo X

Noruega X

Países Bajos X

Polonia X

Portugal X XLisboa, Oporto

XAzores, Madeira

República Checa X

Rumanía X

Reino Unido XInglaterra

XPaís de Gales

XEscocia, Ulster

Eslovaquia X

Eslovenia X

SueciaX

Gobernadores decondado

X

Suiza X

En los Estados de la Europa central y oriental que se han incorporado a laUnión Europea, se han creado órganos de programación y decisión para la aplicación de los fondos estructurales. Esta organización se sobreponea menudo a la organización administrativa, en las áreas NUTS 2 (Bulga-ria, Rumanía y Hungría) o NUTS 3 (Letonia y Eslovenia). En la RepúblicaCheca y Eslovaquia, a pesar de que las regiones (kraj) tienen competen-cias en materia de desarrollo regional, la definición de las regiones denivel NUTS 2 más extensas y que reúnen varias regiones administrativasha obligado a crear instituciones especializadas de programación a nivelde NUTS 2. Esto sucede en la República Checa con once regiones admi-nistrativas agrupadas en cinco regiones de nivel NUTS 2 (denominadasregiones de cohesión), y con siete regiones administrativas agrupadas entres regiones NUTS 2 en Eslovaquia.

En los Estados de la Europa central y oriental, sólo se observan tres de losmodelos de regionalización que hemos podido distinguir: la mayoría deellos sólo conocen una regionalización administrativa, que implica formasde asociación de los entes locales, como es el caso de Bulgaria, Estonia,Hungría, Lituania y Eslovenia (se puede comparar con Grecia), o unaregionalización de los entes locales existentes (Croacia, Letonia y Ruma-nía); tres Estados han adoptado, con variantes, el modelo de la descentra-lización regional (Polonia, la República Checa y Eslovaquia). Naturalmen-te, las dimensiones de muchos de estos Estados lo explican, pero noúnicamente. Las disposiciones legislativas reflejan la voluntad de evitartodo riesgo para la unidad política del Estado (especialmente en los casosde Polonia, la República Checa, Rumanía y Eslovaquia).7 Así pues, espoco probable que el modelo de las autonomías regionales se extienda adichos países.8

Observamos que en el conjunto de los países representados en la tablaanterior, los entes intermedios preexistentes asumen las funciones relacio-nadas con la regionalización desde el punto de vista económico en cincopaíses: Irlanda, Noruega, Países Bajos en cierta medida, Suecia y Ruma-nía. Sin embargo, la regionalización también ha conducido a la creaciónde nuevos entes locales intermedios en algunos países: Dinamarca, Fran-cia, Polonia, la República Checa y Eslovaquia. Por último, en otros países,son los municipios los que han ocupado el lugar definido por las funcio-nes relacionadas con la regionalización y controlan las instituciones crea-

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7. Para más información, véase G. MARCOU (2002), Les structures régionales dans les pays candi-dats et leur compatibilité avec les fonds structurels (Europe centrale et orientale), Parlamento Euro-peo, STOA 105 FR.

8. Más hacia el este, en cambio, se observa ya en algunos Estados debido a la estructura étnica y alos problemas políticos que han heredado: Moldavia (con la formación territorial autónoma de Gagau-zia, y la orilla este del Dniester) y Ucrania (con Crimea), especialmente.

das para ejercerlas: Letonia, Finlandia y Suecia; podríamos añadir Alba-nia, donde los consejos regionales, que disponen de poco poder, son ele-gidos por los consejos municipales.

En los países en los que se han creado autonomías regionales, éstas hansido el motor de la descentralización de las funciones del Estado y losentes locales intermedios han pasado a un segundo plano. Esto es eviden-te en España, donde las comunidades autónomas uniprovinciales hanhecho desaparecer las instituciones propias de la provincia, y también enBélgica e Italia. Sin duda, también, las provincias en España e Italia, aligual seguramente que los distritos en Portugal, tras la recuperación de lademocracia, parecieron poco propicias para servir de marco a la descen-tralización que ésta reclamaba, debido a la función de autoridad querepresentaron durante los regímenes autoritarios. Además, las autonomí-as regionales expresaron una idea moderna y dinámica de la organizaciónpolítica. A pesar de la ausencia de precedente autoritario, las provinciasbelgas también pasaron a un segundo plano con la creación de las comu-nidades y regiones. Asimismo, en estos tres países (Bélgica, Italia y Espa-ña) se observa una tendencia de los poderes regionales a subordinar lasprovincias y las instituciones provinciales. Se observa claramente en Bél-gica, en 2002, con la transferencia a las regiones del poder de legislarsobre los entes locales, en lugar del Estado; el comisario del gobierno dela provincia es nombrado por el gobierno regional. En Italia, esta tenden-cia se manifiesta en la evolución de las funciones de las provincias: así,en materia de planificación y de urbanismo, en muchos casos, la provin-cia ejerce por encargo de la región la tutela de los documentos de urba-nismo municipales. En España, si bien los estatutos de las comunidadesautónomas reconocen y garantizan la autonomía local de acuerdo con laConstitución del Estado, algunas disposiciones reflejan la voluntad deorientar el nivel intermedio hacia la acción del gobierno regional. Así, elproyecto de estatuto de Andalucía, actualmente sometido al Congreso delos Diputados, prevé que la Comunidad Autónoma «coordine» las provin-cias en el ejercicio de las competencias que la ley regional les atribuye(art. 96.4).

3. Reformas sectoriales

La existencia de entes locales de competencia sectorial es más bienexcepcional en Europa, a diferencia de los Estados Unidos, donde la edu-cación pública es administrada en los Estados federales por los distritosescolares. En cuanto a los países europeos, encontramos en los PaísesBajos un caso particular: las autoridades competentes en aguas (waters-chappen), que poseen un régimen de autonomía local y se encargan de la

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gestión del agua y del mantenimiento de los diques; son incluso el entelocal más antiguo de los Países Bajos. En otros países, existen entes loca-les con vocación de especialización bajo la forma de agrupaciones demunicipios cuya misión queda establecida por la ley: comunidades hospi-talarias y regiones en Finlandia; comunidades del agua en Francia.

Más importante es la toma en consideración de las reformas sectoriales.Resulta mucho más difícil entender las interacciones de los entes localesintermedios y las reformas sectoriales, sobre todo en un enfoque compa-rativo, ya que esto supone entrar en ramas especiales del derecho y delestudio de las políticas públicas de manera específica; la información quese debe tratar es considerable, pero, al mismo tiempo, desigual y a vecesde difícil acceso. No obstante, podemos anticipar dos hipótesis, que pue-den ilustrarse con algunos ejemplos: 1) la tendencia espontánea recoge elcarácter determinante del factor institucional, en relación con el factorfuncional; 2) unas políticas sectoriales pueden afectar de manera decisi-va las relaciones entre los niveles de gobierno, entre el Estado —o lasregiones— y los entes locales.

Si comparamos distintas transferencias de competencias del Estado a lasautoridades infranacionales descentralizadas, entendidas en un sentidoamplio, en varios países, constatamos que la atribución de las competen-cias está más determinada por el peso institucional y político de los dis-tintos niveles que intervienen que por consideraciones funcionales. Todoslos países europeos se enfrentan a la necesidad de diseñar y aplicar nue-vas políticas sociales a favor de los discapacitados y de las personas mayo-res, debido al envejecimiento de la población. En Francia, la legislaciónnacional en estos ámbitos ha concedido nuevas competencias a los dépar-tements, los cuales deben administrar y financiar estas nuevas políticas ypueden desarrollar, en el mismo marco, políticas locales. En España e Ita-lia, estas competencias se han transferido a los poderes regionales, queno las han delegado a las provincias —a pesar de que las provincias españo-las garantizan por delegación de los municipios algunos servicios sociales, y las provincias italianas no tienen ninguna competencia en materia social.La opción del département se justifica en Francia por su «vocación so cial»,aunque ésta se afirmó, en 1982, sobre la base de una herencia de la cen-tralización (la gestión del presupuesto de la ayuda social por el ConsejoGeneral, mientras que anteriormente era ejecutado por el prefecto), parajustificar la omisión de la elección entre región y département. Idealmen-te, hubiera sido posible atribuir dichas competencias a las regiones, conuna ejecución en el ámbito municipal basándose en los centros munici-pales o intermunicipales de acción social. A pesar de que los ediles depar-tamentales se quejan de la insuficiencia de las compensaciones financie-ras concedidas por el Estado, es evidente que dichas competenciasresponden al peso político del département en el sistema institucional

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francés y al mismo tiempo lo refuerzan; sucede lo mismo con la transfe-rencia a los départements de la gestión y la concesión de los subsidios derenta mínima de inserción (RMI). Por el contrario, en España y en Italia,la posición institucional de las regiones les permite recoger todas las com-petencias que el Estado debe descentralizar, con el encargo de delegarlasparcialmente a los entes locales, algo que pocas veces realizan, a no serque tengan la obligación, como sucede en Italia desde hace poco (lasreformas Bassanini y la revisión constitucional de 2001). Otra opción esla que presenta Suecia, donde estas evoluciones se traducen en unaampliación de competencias de los municipios, y no de los condados. EnSuecia, la vocación social de los municipios es una realidad desde hacetiempo; sin embargo, la evolución del reparto de competencias entremunicipios y condados para las actividades que quedan al límite entre la atención médica (ya que la sanidad es competencia del condado) y laatención social se ha realizado únicamente a favor de los municipios:transferencia a los municipios de los centros medicalizados para las per-sonas mayores (1992) e integración de los cuidados de enfermería en los servicios sociales para las personas mayores (2005), en especial. Lafusión, en 2005, de la asociación de municipios suecos y la asociación decondados es favorable a los municipios, en términos de representación de intereses.

Como segunda hipótesis, las políticas sectoriales pueden afectar decisiva-mente las relaciones entre los niveles de gobierno —Estado, regiones,entes locales e incluso las estructuras territoriales. En algunos países, laspolíticas escolares tienen una influencia decisiva en la descentralizacióny las instituciones municipales. Por ejemplo, en Grecia, la reforma muni-cipal de 1912 preveía que toda población de más de 300 habitantes don-de funcionase una escuela primaria podía constituirse en municipio. EnSuecia, las reformas territoriales de 1952 y 1970 respondieron principal-mente a los objetivos de una reforma escolar que debía aplicarse a nivelmunicipal. Así mismo, en Francia, bajo la Tercera República, la obligaciónde cada municipio de establecer una escuela primaria pública y dar alo-jamiento al maestro, quien, la mayoría de las veces, desempeñaba tam-bién la función de secretario del alcalde, contribuyó a arraigar el munici-pio y la alcaldía en las instituciones administrativas francesas. Seobservan fenómenos parecidos a nivel intermedio. Mientras que en Dina-marca y Suecia el funcionamiento del sistema de atención médica depen-de del condado (sobre todo en Dinamarca), en el Reino Unido, la creacióndel National Health System después de la guerra, que tuvo como conse-cuencia que las autoridades locales perdieran prácticamente todas lascompetencias en materia de sanidad (excepto la prevención y la higienepública), sin duda, explica en parte cierto declive de los condados, y queel gobierno de Blair haya podido valerse de su desaparición para favore-

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cer a las regiones (el referéndum de 2004, citado anteriormente, sobre lacreación de una asamblea regional del noreste habría conducido a la su -presión de los condados si el resultado hubiese sido positivo). Así, pode-mos pensar que la integración de los hospitales públicos en las provincias,en Hungría, debería garantizar la continuidad de este nivel, a no ser quese lleve a cabo una reforma del sistema hospitalario. Por el contrario, enFrancia, a pesar de la atribución de algunas nuevas competencias a lasregiones en materia de sanidad y de la posibilidad que se les brinda definanciar equipamientos hospitalarios, el papel de las agencias regionalesde hospitalización hace prevalecer una gestión sectorial y nadie prevé—ni reclama— una verdadera descentralización de este sector.

4. Gestión del personal político

Este apartado es delicado de tratar por las mismas razones que el ante-rior. Sin embargo, distintos indicios permiten distinguir dos tipos de situa-ciones. En algunos países, el nivel intermedio desempeña un papel impor-tante en la gestión del personal político, aunque de modos distintos.

En Francia, debido a que el département era la base de la organizaciónadministrativa, los partidos políticos se organizaron a nivel departamental;a este mismo nivel se realiza, con el centro, la selección de los candida-tos a las elecciones. La región no es todavía un nivel adecuado para lasorganizaciones de partidos. En Italia, se han creado nuevas provinciasdurante los últimos años; en la actualidad, hay 110 provincias, mientrasque, a mediados de los años noventa, había 100. Según el senador Salvi,los mandatos provinciales dan un «soplo de oxígeno» a los políticos loca-les sujetos a los riesgos de coaliciones frágiles y elecciones locales fre-cuentes y aleatorias, ya que la elección es menos conflictiva.9 Parece queen España, también, los mandatos provinciales pueden ofrecer puestos derefugio a los políticos en espera de funciones más importantes.

Sería necesario un verdadero trabajo de ciencias políticas para comprobaresta hipótesis, en el caso de los países para los cuales se puede formular,ya que no les incumbe a todos. Esta función de gestión del personal polí-tico local depende del sistema de partidos y de la existencia de otras víasimportantes de reclutamiento del personal político a parte de las institu-ciones locales.

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9. Cesare SALVI y Massimo VILLONE (2005), Il costo della democrazia, Milán, Mondadori, p. 30-32.

3. TIPOLOGÍA COMENTADA DEL NIVEL INTERMEDIO

En este apartado se intentará presentar, sobre la base de lo anteriormen-te expuesto, una tipología de los Estados en función del nivel territorialintermedio de su sistema administrativo. Esta tipología no se puede limi-tar a considerar los entes locales intermedios, sino que también debetener en cuenta las situaciones caracterizadas por la ausencia de enteslocales y las soluciones alternativas, en el plano funcional, que revela elanálisis del sistema administrativo. Procederemos en dos etapas. En pri-mer lugar, resumiremos en una tabla los datos que permiten caracterizara los entes locales intermedios y situarlos en el sistema territorial del Esta-do considerado en su totalidad. A continuación, de dichos elementos seextraerán los criterios que permitirán presentar una tipología.

A. El nivel intermedio en la organización territorial de los Estados

La tabla 2 resume las características esenciales de los Estados sobre ellugar y el estatus del nivel intermedio. Esta tabla impone algunas simpli-ficaciones, especialmente en la caracterización sumaria de los regímenesmunicipales, que trataremos más adelante para especificar aquellos querepresentan una posible alternativa al nivel intermedio, en Europa central.Así mismo, dejamos de lado ciertas particularidades (como el caso de lasislas Åland en Finlandia). De modo más general, no indicamos en la tabladatos que, aunque se manifiesten en un país en cierto grado, no soncaracterísticos de su organización territorial, como por ejemplo el caso dereglas particulares de ciertas ciudades en países cuyo régimen municipales fundamentalmente uniforme (Francia o España, por ejemplo) y que, detodos modos, no se refieren a funciones características del nivel interme-dio. La tabla no incluye ninguna columna para las autonomías regionalesni los Estados federados ya que lo que tratamos aquí son los entes loca-les intermedios.

Conviene precisar algunas definiciones. El nivel intermedio se trata en latabla de dos formas distintas: por medio de los entes locales descentrali-zados existentes a este nivel y por medio de las administraciones subordi-nadas del Estado o del gobierno regional. El nivel intermedio se entiendeen un sentido geográfico como la circunscripción que se sitúa entre elnivel municipal, o de base, de la organización territorial, y el nivel nacio-nal, o regional, en el marco de un Estado federal o con autonomías regio-nales.

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Las columnas de la 3 a la 6, agrupadas bajo el título de «Entes localesdescentralizados intermedios», se refieren esencialmente a entes locales,pero entre las entidades locales sectoriales, algunas, impuestas por la ley,pueden estar organizadas bajo la forma de organismos intermunicipales,y no de un simple ente local con competencias especiales sectoriales.

Estos casos son poco numerosos, pero se deben tomar en consideración.

Entre las entidades locales descentralizadas intermedias, distinguimoscuatro categorías, tres de las cuales son entes locales, diferenciadas aquíen función de la zona geográfica en cuestión, pero también de tipos decircunscripciones que son resultado de la historia de cada país, en fun-ción de su propio desarrollo administrativo y que se han podido recuperaren las recientes reformas aplicadas en la Europa central y oriental.

Distinguimos así tres tipos de niveles intermedios: el distrito, el tipo pro-vincia/condado y la región. En cada uno de estos niveles existe un entelocal, una administración subordinada del Estado o del gobierno regional,o ambos, o bien ninguno si no se utiliza este nivel en la organizaciónadministrativa. La tabla agrupa por separado en la columna 9 las admi-nistraciones subordinadas, ya que están presentes en casi todos los paí-ses en un nivel o en más de uno, con atribuciones muy variables, y de estemodo se destaca mejor para cada Estado el nivel en el que se establecenlos entes intermedios.

Los tres tipos de niveles intermedios se pueden definir de la siguientemanera:

1. Distrito. Es un nivel de administración local que históricamente estabarelacionado con la administración de la sociedad rural sobre la base degrandes propiedades, de modo que los municipios rurales no se esta-blecieron hasta mucho después; fue un nivel de administración dele-gada antes de ser el marco de un ente local. El modelo de referenciaes el Kreis alemán. Así pues, es una circunscripción poco extensa, perocon ánimo de reunir numerosos pueblos. Existen otros precedentes his-tóricos a esta escala, pero tuvieron una influencia menor y no dieronlugar a la creación de entes locales. Un ejemplo es el distrito francés,creado en tiempos de Napoleón. Esta circunscripción se ha confundi-do en Francia con la institución del subprefecto, a pesar de haber exis-tido, hasta 1940, consejos de distrito que ejercían algunos poderespara el reparto de los impuestos entre los contribuyentes en el antiguosistema de fiscalidad de distribución. Este tipo de distrito sigue existiendo en Bélgica, en Luxemburgo y en los Países Bajos, pero úni-camente como circunscripción de los servicios administrativos delEstado (o de la región o de la comunidad en Bélgica) o como circuns-cripción judicial.

92

2. Condado y provincia. Nivel de administración establecido por el podercentral para las necesidades administrativas internas, que correspondióal ejercicio de una autoridad nobiliaria o puramente administrativa,según los países, antes de que se instituyeran autoridades locales a estenivel; se caracteriza por sus competencias de orden público y de gestión.De manera engañosa, en el vocabulario internacional, la palabra inglesacounty ha servido para designar el nivel intermedio sin distinción.

3. Región. Marco territorial más reciente, establecido en la actualidadpara garantizar funciones de dirección o de apoyo para el desarrolloeconómico, y más ampliamente, para el desarrollo social y cultural. Sinembargo, por una parte, hay países que han podido asumir estas fun-ciones sin el establecimiento de una nueva circunscripción administra-tiva o un nuevo ente local; por otra parte, en algunos países, su insti-tucionalización ha tenido como objetivo responder a aspiraciones deautonomía política antes que encargarse de las funciones de apoyo aldesarrollo económico. Como el nivel regional es aquel en el que losEstados miembros aplican la política comunitaria de desarrollo regio-nal, esta política ha favorecido también la difusión de institucionesregionales en países donde no existían.

La columna 7 «Estados con régimen local diferenciado» permite distinguirlos países donde las ciudades pueden tener la categoría y las atribucionesdel ente local intermedio (por ejemplo, Alemania) o incluso de la adminis-tración estatal subordinada de nivel intermedio (Austria o la RepúblicaCheca, en especial).

La columna 8 permite identificar los países donde el desarrollo de formasintegradas de cooperación intermunicipal puede producir un resultadoequivalente, en el plano funcional, a nivel intermedio, pero bajo el controlde los municipios en el plano político. Es el caso, no sólo de las intermu-nicipalidades francesas, que han experimentado un desarrollo destacabledesde 1999, sino también de la política de agrupación de municipios enel marco de las «microregiones» en Hungría, o de las áreas metropolita-nas en España, si existiesen, y, a nivel regional, de los consejos regiona-les de Finlandia, que parten de comunidades de municipios impuestas porla ley, o de los consejos regionales de desarrollo de Rumanía, que se ase-mejan en algunos aspectos.

De la lectura de la tabla se desprenden algunas conclusiones.

La conclusión inicial es que, en todos los países, el nivel intermedio perma-nece como el marco de una administración subordinada del Estado o delgobierno regional. Esta administración es más o menos importante y estádotada de atribuciones más o menos extensas según los países, pero siem-pre está presente. Ello significa que el nivel intermedio se considera

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siempre un grado necesario para la aplicación de funciones y políticas delpoder central (o regional). Se puede reconocer la herencia de la función tra-dicional del nivel intermedio durante el período de construcción del Estado.

La segunda conclusión es que existe un determinado número de Estadosque no han establecido ningún ente local específico a nivel intermedio, obien han renunciado a ello, debido a la extensión del país o a la preferenciade soluciones alternativas basadas en la delegación de funciones a los muni-cipios (Austria, Bulgaria, Estonia, Finlandia, Lituania, Portugal y Eslovenia).

Otra conclusión es que pocos Estados han establecido distintos nivelesintermedios. Es el caso de grandes Estados unitarios, como Francia yPolonia, pero también de España, en las comunidades autónomas conprovincias que cuentan además con comarcas con un ente local.

Por último, en bastantes países se observa que, en el plano funcional,estructuras basadas en la agrupación cooperativa de municipios o la dele-gación de funciones a algunas ciudades más importantes para una circuns-cripción más amplia que sus límites administrativos se consideran una solu-ción viable para distintas funciones administrativas que deben ejercerse aescala supramunicipal, en lugar de un ente local intermedio o de la admi-nistración subordinada del Estado. El primer nivel absorbe en este caso lasfunciones, o una parte de las mismas, del nivel intermedio. Es el caso delos países donde las ciudades, o algunas ciudades, tienen la categoría de ente local intermedio (Alemania, Hungría, Irlanda, Letonia, Moldavia,Polonia e Inglaterra dentro del Reino Unido), y de los países que prevén ladelegación a algunas ciudades de atribuciones delegadas para una circuns-cripción más amplia (Austria, la República Checa y Eslovaquia) o para suúnica circunscripción (algunas ciudades alemanas que han perdido el esta-tus de Kreis, pero conservan parte de sus atribuciones, Croacia y Eslovenia).

Estas observaciones permiten construir una tipología de los Estados enfunción de su nivel intermedio de organización territorial.

B. Propuesta de tipología

El análisis de las características de los niveles intermedios en los distin-tos países europeos muestra que se puede construir una tipología sobre labase de cuatro criterios: el número de niveles intermedios dotados de unente local, la naturaleza del nivel intermedio en el que se establece un ente local, la relación de los municipios con las funciones del nivelintermedio y la existencia o no de un ente local.

El primer criterio se refiere a la constatación de que numerosos Estadospueden no tener entes locales intermedios o, por el contrario, tener entes

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locales a uno o dos niveles intermedios. Se considerará que existe un entelocal intermedio, aunque no exista en todas partes, si las ciudades tienensu mismo estatus y competencias (Alemania, Inglaterra, Polonia, etc.), osi las autonomías regionales absorben el nivel intermedio (España, en elcaso de las comunidades autónomas uniprovinciales).

El segundo criterio se refiere a la distinción indicada anteriormente entretres tipos de niveles, que proceden de las respectivas historias nacionalesy de necesidades distintas: la provincia o condado y la región.

El tercer criterio permite distinguir los países donde las ciudades o insti-tuciones bajo el control de los municipios pueden ejercer funciones denivel intermedio, y competir así, en el plano funcional, con los entes loca-les intermedios. Esto ocurre en situaciones bastante distintas desde elpunto de vista institucional: el caso de las ciudades con categoría de dis-trito o provincia, o de las ciudades que ejercen atribuciones administrati-vas suplementarias o delegadas por el Estado, ya sea para la circunscrip-ción municipal o para una circunscripción más amplia. Este criteriodistingue también el caso de Finlandia, donde los consejos regionales par-ten de comunidades de municipios previstas por la ley.

Por último, conviene distinguir los países en función de si existe o no unente local con competencias sectoriales exclusivas establecido por la ley.Estos casos son poco frecuentes en Europa, pero pueden representar tam-bién una alternativa a los entes locales clásicos a nivel intermedio. Sólo con-sideramos aquí los entes locales establecidos por la ley y no los creados deforma voluntaria por los entes locales en función de sus propios objetivos,lo que excluye las formas corrientes de cooperación intermunicipal.

Un país se puede clasificar en distintos tipos, en función de los criteriosque se apliquen, y también en función de la heterogeneidad de su orga-nización territorial (en especial, España y el Reino Unido). En cambio, es inútil introducir un criterio relativo a la existencia de administra -ciones subordinadas del Estado a nivel intermedio, ya que estas admi -nistraciones siempre están presentes al menos en un nivel intermedio dela organización territorial del Estado. Se puede incluso considerar un ele-mento típico de la administración del nivel intermedio.

Cabe recordar que los entes federados y las autonomías regionales no seconsideran aquí entes locales intermedios, sino componentes del Estado.Así pues, la cuestión de la existencia de entes locales intermedios, esdecir, por encima del nivel municipal, se plantea en lo referente a la orga-nización territorial de los mismos.

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Número de niveles intermedios con un ente local

Ninguno Un nivel Dos niveles

AustriaBulgariaEspaña (comunidades autónomas uniprovinciales)EstoniaFinlandiaLituaniaLuxemburgoPortugalReino Unido (Escocia, Ulster)EsloveniaSuiza

AlbaniaAlemaniaBélgicaCroaciaDinamarcaEspaña (comunidades autónomas divididas en provincias, o uniprovinciales con comarcas)GreciaHungríaIrlandaItaliaLetoniaMoldaviaNoruegaPaíses BajosRumaníaReino Unido (Inglaterra, País de Gales)RusiaRepública ChecaEslovaquiaSuecia

FranciaPoloniaEspaña (comunidades autónomas multiprovinciales con comarcas)Ucrania

Tipo de nivel intermedio con ente local

Región Provincia/condado Distrito

DinamarcaFranciaPoloniaRepública ChecaEslovaquiaUcrania

AlbaniaBélgicaCroaciaEspañaFranciaGreciaIrlandaItaliaNoruegaPaíses BajosRumaníaReino UnidoSuecia

AlemaniaEspaña (algunas comunidades autónomas: comarcas)LetoniaMoldaviaPoloniaRusiaUcrania

Funciones ejercidas por las ciudades o por entes bajo el control de los municipios

Ente local con competencias sectoriales exclusivas establecidas por la ley

AlemaniaAustriaCroaciaFinlandiaHungríaPoloniaRepública ChecaRusiaEslovaquiaEsloveniaSuecia (órgano de cooperación de los municipios a nivel del condado)Ucrania

FinlandiaFranciaPaíses Bajos

Tabla 3. Tipología de los Estados europeos en función de los entes locales intermedios

Respecto al primer criterio, el número de niveles intermedios en los quese establece un ente local, se observa que el caso más frecuente es laexistencia de un único ente local intermedio; además, estos entes localesno cubren todo el territorio en cinco países, donde pueden ser sustituidospor las ciudades o por órganos que dependen de los municipios. Es excep-cional que existan en un país dos tipos de entes locales intermedios; ade-más, estas excepciones afectan a los Estados unitarios más extensos.España figura en las tres columnas, por lo que respecta a este criterio,pero el caso más habitual es el de las comunidades autónomas con dis-tintas provincias —a las cuales se puede asimilar el País Vasco a pesar dela particularidad de los «territorios históricos»—; las comarcas no estánmuy extendidas y en algunos casos se encuentran aún en fase de proyec-to. Sin embargo, con las comarcas previstas por los nuevos estatutos deAndalucía (sobre una base voluntaria) y de Cataluña (según una ley regio-nal), estas comunidades autónomas serán las primeras en las que se esta-blezcan entes locales en dos niveles tan cercanos como son la provincia yel distrito. Por ahora, no se conoce ningún otro caso.

El segundo tipo más extendido es el de la provincia o el condado. El nivelde distrito sólo concierne de forma significativa a Alemania y Polonia, ymás allá a Rusia y Ucrania, donde se trata del antiguo raion de la épocasoviética, a pesar de que se hayan modificado sus límites administrativos.

En tercer lugar, se advierte una ligera progresión del tipo región, como entelocal intermedio, por superposición (Francia y Polonia) o sustitución (Dina-marca, y también se podrían asociar los grandes condados fruto de fusionesen el sur de Suecia), o aún en restauración (la República Checa y Eslova-quia, ya que este nivel administrativo existía bajo el régimen comunista).

En cuarto lugar, se observa que el nivel municipal puede constituir ennumerosas hipótesis una alternativa al ente local intermedio. Esto sucedeen doce de los países tomados en consideración. Un ejemplo destacablees la creación en Suecia de los «órganos de cooperación» (samverkanor-gan) de los municipios para el ejercicio de competencias en materia deordenación territorial y desarrollo regional en los condados, y que prevale-ció, por una ley de 2002, sobre el traspaso de dichas competencias a losconsejos de condado, o de condados ampliados. Así mismo, se deberíanconsiderar países que no disponen de entes locales intermedios, perocuyos municipios son de gran extensión, suficientemente grandes paraconstituir un nivel único de descentralización (Bulgaria y Portugal). EnFrancia, las grandes intermunicipalidades pueden competir con los enteslocales intermedios, no solamente con el département, sino también conla región, en determinadas competencias. La ley prevé, por otra parte, quelos municipios o sus agrupaciones puedan solicitar competencias enmateria de construcción, funcionamiento y equipamiento de colegios e

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institutos (competencias de la provincia y de la región, respectivamente),y deberán, en este caso, recibir los recursos correspondientes del entetitular de la competencia. La delegación de la competencia es de derechosi se solicita (procedimiento denominado recurso de competencia). Porconvención, los municipios y sus agrupaciones también pueden ejercercompetencias sociales atribuidas por ley a la provincia. Desgraciadamen-te, no existen datos globales sobre la práctica de estas disposiciones.

En cambio, es un hecho excepcional que la ley establezca entes locales conuna competencia sectorial exclusiva. Cuando se opta por crear una organi-zación sectorial específica, se trata, en la mayoría de los casos, de un orga-nismo nacional (o regional) bajo el control del Estado (o del poder regional).

4. COMPETENCIAS Y FINANZAS DE LOS ENTES LOCALES INTERMEDIOS

En este apartado, sólo trataremos de los países que disponen de entes loca-les intermedios, así como de las competencias que estos ejercen, incluidaslas que se atribuyen a las ciudades con estatus de ente local intermedio.

Cabe recordar que la noción de competencia no es ni simple ni clara. Enespecial, se ha podido observar que, si las comparamos, las versiones fran-cesa e inglesa de la Carta de la Autonomía Local presentan ambigüedades.Ésta contiene, en realidad, dos dimensiones: la dimensión material, quecorresponde a un ámbito de acción y constituye [falta parte del texto], y ladel poder jurídico aplicado a la misma. La legislación española distinguebien estas dos dimensiones: reserva la expresión competencias a las mate-rias que son competencia del ente local (Ley 7/1985, art. 25 y 26), y esta-blece una clara distinción con las potestades (art. 4). En la mayoría de loscasos, las descripciones de las competencias locales se limitan a estableceruna lista más o menos detallada de los campos de acción, es decir, de lascompetencias materiales, aunque sin precisar en qué concepto se ejercen,ni su grado de libertad, ni su capacidad de movilizar los recursos necesa-rios. Sin embargo, sólo se puede definir completamente una competenciapor medio de su objeto (aquello que se denomina también compe -tencia material), los poderes destinados a su ejercicio (según los casos, unafacultad o una obligación) y los medios necesarios para su aplicación, asícomo por medio del titular de dicha competencia. La autonomía local es unalibertad, y el grado de libertad con el que se ejercerá dicha competenciadepende, ante todo, de los poderes y los medios.10

10. G. MARCOU (2006), L'étendue et la nature des compétences des collectivités locales dans lesEtats membres du Conseil de l’Europe, Consejo de Europa, CDLR, Estrasburgo (traducción al espa-ñol: La amplitud y la naturaleza de las competencias de los entes locales en los Estados miembrosdel Consejo de Europa, Madrid, Ministerio de las Administraciones Públicas, 2007).

98

En el marco del presente informe, no es posible proceder a un análisisdetallado de las competencias materiales y los poderes y medios corres-pondientes a cada tipo de ente local intermedio para todos los países. Noobstante, podemos proponer una caracterización de las competencias demodo general, destacando, al mismo tiempo, las tendencias comunes ylos contrastes que se pueden observar entre los países. A continuación, serelacionarán las competencias con las finanzas de estos entes locales;intentaremos resituarlas en el marco de las finanzas del conjunto de enteslocales y del Estado. Se caracteriza, así, a grandes rasgos, el sistema delos recursos de los entes locales intermedios.

A. Caracteres generales de las competencias de los entes localesintermedios

Nos concentraremos aquí principalmente en las competencias materiales;el grado de libertad con el que se ejercen las competencias se abordarásolamente a propósito de ciertos tipos de competencias.

Se pueden caracterizar las competencias de los entes locales intermediosesencialmente del siguiente modo: 1) en general, son competencias espe-cializadas, lo que no excluye cierta polivalencia y flexibilidad en funciónde los márgenes de maniobra disponibles en el plano financiero; 2) lascompetencias propias se definen generalmente en relación con el nivelmunicipal o con una zona de servicio local de dimensión supramunicipal;3) las competencias delegadas ocupan un lugar relativamente importan-te, y 4) la legislación procura evitar el establecimiento de cualquier tute-la de un ente sobre otro. Sin embargo, en relación con cada una de estascaracterísticas, existen situaciones bastante contrastadas.

Hay que distinguir aquí entre la dimensión jurídica y la dimensión políti-ca de la especialización funcional.

La dimensión jurídica es la de la atribución o la no-atribución a los enteslocales intermedios de lo que se denomina cláusula general de competen-cia, hoy consagrada por el artículo 4.2 de la Carta Europea de la Autono-mía Local: «Las entidades locales tienen, dentro del ámbito de la ley,libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no estéexcluida de su competencia o atribuida a otra autoridad».11

Este principio procede, históricamente, de la definición inicial de la com-petencia municipal por medio de la noción de asuntos locales; cubreactualmente un espacio residual en relación con las competencias atribui-

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11. G. MARCOU (2006), «La “clause générale de compétence” dans les régimes d’autonomie localedes Etats européens», Pouvoirs Locaux, febrero.

das y reglamentadas por la ley, pero conserva una gran importancia polí-tica como base legal de las iniciativas locales más allá de los límites de las competencias atribuidas por la ley. Se trata, no de un principio dereparto de competencias, sino de una cláusula de libertad para los enteslocales.

En la mayoría de Estados europeos, la cláusula general de competencia sereconoce a los entes locales básicos, los municipios, pero no de un modotan general a los entes locales intermedios. A nivel intermedio, la situa-ción está más diferenciada. En algunos países, la cláusula general decompetencia beneficia a todos los entes locales (Bélgica, Francia y Sue-cia, por ejemplo), lo que no excluye una especialización funcional en la medida en que las intervenciones en concepto de cláusula general de competencia tienen un carácter residual. Sin embargo, en la mayoría delos países, los entes locales intermedios ejercen sólo las competenciasque la ley les atribuye o que los municipios les delegan (por ejemplo:Dinamarca, España, Hungría, Polonia, la República Checa, el Reino Uni-do, Eslovaquia, etc.). En Alemania, si bien la Ley Fundamental parecereservar el beneficio de esta libertad a los municipios, la legislación de losLänder, generalmente, ha definido las competencias de los distritos (Krei-se) por encima de lo que exigía el artículo 28 de la Ley Fundamental. Porel contrario, en Polonia, al igual que en la República Checa y Eslovaquia,se desprende de la Constitución que las competencias de la autonomíalocal son ejercidas por los municipios, salvo aquellas que la ley atribuye aotro ente local.

En el Reino Unido, donde se aplica la doctrina del ultra vires a las accio-nes de las autoridades locales (es decir, que los consejos sólo puedenhacer aquello para lo que están habilitados expresamente por una ley), elapartado 2 del Local Government Act 2000 (y su equivalente en la legis-lación escocesa) reconoce a las autoridades locales un poder general parael desarrollo del bienestar económico, social y medioambiental de su terri-torio. Las restricciones que conlleva el apartado 3 del Local GovernmentAct citado anteriormente son comparables a las que se observan en paí-ses cuyo derecho admite formalmente la cláusula general de competen-cia; el Local Government Act 2003 aumenta esta flexibilidad liberalizan-do el recurso al préstamo para los gastos de capital relativos a todas lasfunciones que las autoridades locales ejerzan por ley. Estas evoluciones seaplican del mismo modo a los condados y a las autoridades locales de pri-mer nivel.

Sin embargo, la especialización de las competencias de los entes localesintermedios se observa sobre todo en sus competencias más importantes,aquellas que tienen un peso preponderante en sus presupuestos. Además,permite distinguir perfiles distintos entre los países que tienen entes loca-

100

les intermedios. Esta especialización se traduce en la concentración máso menos marcada de los gastos en un pequeño número de funciones. Lacomparación no resulta fácil, ya que las estadísticas internacionales, quehan dado lugar a una armonización de los datos de base, no distinguenentre los niveles de entes locales y, lo que es más grave, a veces adoptanconvenciones diferentes para la imputación de los gastos de las autono-mías regionales, en algunos casos asociados a gastos del Estado y, enotros, a gastos de los entes locales. Además, la clasificación adoptada delas funciones no es la misma en las fuentes nacionales de los distintospaíses. Así pues, los intentos de medición del grado de concentración delos gastos, en un enfoque comparativo, dependen de numerosos puntos de vista. No obstante, en el caso de numerosos países, es posible que semuestre un porcentaje elevado de concentración y que las funciones enlas que se da esta concentración no sean siempre las mismas.

En la tabla 4, que se muestra a continuación, no se tendrán en cuentatodas las funciones ejercidas por los entes locales intermedios, sino sóloaquellas en las que se pueda observar el efecto de concentración y lasdiferencias de perfil de los entes locales en cuestión. Así, se distinguiránen la tabla, para cada categoría de entes locales intermedios existentes enun país, las únicas funciones, por orden decreciente atendiendo a su pesorelativo en los gastos totales, tanto de explotación como de inversión, cuyaacumulación supere el 50% de los gastos totales. Se deducirá que cuan-to menor sea el número de funciones marcadas con una cruz para alcan-zar este total (en algunos casos incluso es posible que se trate de unasola), más se confirmará la especialización funcional del ente local inter-medio. En esta tabla, el número de países analizados será más reducidoque anteriormente, no sólo porque desaparecen los países sin entes loca-les intermedios, sino también porque no se han encontrado datos suficien-temente precisos para los demás países. Si un país cuenta con dos nive-les de entes locales intermedios, se distinguirán estos niveles. Por último,cabe observar que la última columna (Intervenciones) es, por el contrario,un indicador de no-especialización, debido a la diversidad de los benefi-ciarios de las subvenciones y también al margen de maniobra en el planopresupuestario.

101

Tabla 4. Especialización de las competencias de los entes locales inter-medios - competencias cuyo total supera el 50% de los gastos totales

102

PAÍS

Acciónsocial

y ayudasocial

Hospitales,atenciónmédica,sanidadpública

Cultura Educación(centros

y/opersonal),formaciónprofesional

Vivienda/hábitat

Transporte,carreteras,

infraestructuras

Medioambiente,residuos

Intervenciones(desarrolloeconómico,ayuda a losmunicipios,

cultura)

Alemania- Kreis X X

Bélgica- Provinces (W)- Provinces (FI) X

XX X

XX X X

Croacia- Zupanije X X

Dinamarca 2007- Region X

España* Diputaciones,

consejos, cabildos

* Diputacionesde régimenforal

X X X X

X

Francia* Département* Région

XX

XX

Grecia- Nomos X X

Hungría- Megyei X X

X

Italia- Provincia X X

Noruega- Fylke (condado)

X

Países Bajos- Province

X (infancia,juventud)

X X

Polonia* Powiat

(distrito)* Wojewódstwo

(región)

X

X

X

X

Reino Unido(Inglaterra)- Counties

X

Suecia - Landsting(consejo de condado)

X

Esta tabla podría completarse, pero permite ya hacer algunas observacio-nes.

Debemos destacar de nuevo que la tabla no tiene como objetivo reflejartodas las competencias de los entes locales intermedios, sino sólo la con-centración y la especialización de los mismos en ciertas funciones, segúnsu importancia presupuestaria. Ciertamente, el presupuesto no es un indi-cador directo, ya que se subestiman competencias importantes en el pla-no político y administrativo, especialmente las referentes a las materiasde planificación espacial y de urbanismo, así como las delegadas por elEstado o el poder regional, que, en la mayoría de los casos, sólo recorrena medios de administración general.

A pesar de estas limitaciones, se observa que en la mayoría de los paísesmás del 50% de los gastos presupuestarios son absorbidos por una o dosgrandes funciones. En algunos casos, una sola función es suficiente parasobrepasar este umbral: la educación para los condados ingleses y norue-gos; el sistema hospitalario que representa el 80% de los gastos de losconsejos de condado en Suecia; las funciones sociales para los départe-ments franceses que representan más de la mitad de los gastos corrien-tes, pero algo menos de los totales, aunque si añadimos las carreteras einfraestructuras, generadoras de gastos de inversión, estas dos funcionessuperan el 57%. En cambio, en algunos países, los entes locales interme-dios parecen menos especializados. Es el caso de los distritos (Landkrei-se) alemanes, que aparecen como una caja de redistribución al lado desus competencias en materia social; sucede lo mismo con las diputacio-nes provinciales españolas, cuya situación varía, sin embargo, de maneraimportante de una región a otra y, en especial, en el caso de las diputa-ciones forales. Es también el caso de las provincias holandesas y flamen-cas —aunque no de las valonas, que se muestran más especializadas.Esta polivalencia se refleja en particular en la importancia de los gastosreferentes a intervenciones (última columna de la tabla).

Se observará que una menor especialización no significa necesariamenteuna posición más fuerte en el plano institucional y político; al contrario,la identificación a nivel intermedio con funciones consideradas esencialespuede garantizar su legitimidad.

Se observará también que en los países que tienen entes locales interme-dios a dos niveles distintos, el ente más reciente no se escapa de esta ten-dencia a la especialización, tal como demuestran los casos de Francia yPolonia, si bien con matices distintos en cada país: las transferencias decompetencias de los últimos años han tendido a concentrar los presupues-tos regionales en un pequeño número de funciones en Francia, en detri-mento del margen de maniobra presupuestaria de las regiones, mientras

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que en Polonia, desde el año 2000, la consolidación de la instituciónparece ir acompañada de cierta diversificación de las funciones garantiza-das, según la evolución de la estructura funcional de los presupuestosregionales.

Las competencias de los entes locales intermedios revelan también reac-ciones reflejas en ciertas funciones presentes en todos los casos, aunqueno aparezcan en primer plano: las funciones sociales (salvo en las provin-cias italianas y los condados suecos), las carreteras y el transporte, asícomo la educación, aunque de forma diferenciada, según si la competen-cia se extiende o no al personal, y los niveles y tipos de educación afec-tados; la educación sólo parece ausente de las competencias de las pro-vincias holandesas. Se observan también con frecuencia a nivelintermedio competencias en materia de planificación espacial, salvo enBélgica, España y Grecia; en Francia, durante los últimos años, los dépar-tements han recibido ciertas competencias en materia de planificación enámbitos particulares.

Por último, las competencias delegadas caracterizan en bastantes casoslos entes locales intermedios, excepto en el Reino Unido, donde la con-cepción jurídica de los poderes de las autoridades locales priva estanoción de sentido, y en Francia, donde sigue siendo excepcional a pesarde ciertas disposiciones en este sentido en recientes leyes. La delegación delos municipios a los entes locales intermedios (España y Alemania) esmenos frecuente que la delegación por parte del Estado.

No obstante, aparte del caso de las competencias delegadas, la Constitu-ción y la legislación excluyen, en general, el control del ente intermedioen el nivel inferior. A veces, es la consecuencia de una distribución estric-ta de las competencias y de una especialización funcional del nivel inter-medio, como en los países nórdicos (Dinamarca, Noruega y Suecia), quehace que este tipo de control no tenga razón de ser; lo mismo sucede enInglaterra allí donde existen los dos niveles (condado y distrito), ya quesemejante poder sólo podría resultar de un poder atribuido por la ley. Enotros casos, resulta de las disposiciones constitucionales que dan prefe-rencia a los municipios para el ejercicio de las competencias relacionadascon la libre administración de los entes locales (Alemania —papel subsi-diario del distrito con relación al municipio—,12 España, Hungría, Polonia,la República Checa y Eslovaquia) o de la ley (Grecia). En Francia, la ley y,desde la revisión constitucional de 2003, la Constitución prohíben cual-quier tutela de un ente local sobre otro; esta disposición prohíbe a undépartement o a una región utilizar sus poderes financieros para condicio-

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12. Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de 1988 «Municipio de Ratstede» (BVerfGE1988…).

nar las decisiones de los municipios o sus agrupaciones (esta norma seincluye en la nueva norma sobre el agua de 30 de diciembre de 2006 apropósito de la decisión del modo de gestión del servicio público de sumi-nistro de agua). Sin embargo, ello no excluye que los municipios esténvinculados por acciones realizadas por el ente local intermedio en el mar-co de sus propias competencias, por ejemplo, si se trata de documentosde planificación con un valor reglamentario (este caso se observa en Fran-cia, en los départements y algunas regiones, y en Italia, en las provincias).

Sin embargo, existen algunas excepciones notables. En Italia, también,las leyes regionales de ordenación y de urbanismo confían a menudo elcontrol de los documentos municipales de urbanismo a la provincia. Algosimilar sucede en los Países Bajos, donde la Comisión de Urbanismo, quejuzga los documentos municipales de urbanismo respecto a la ley y lasdisposiciones imperativas de planificación nacional, depende del órganoejecutivo de la provincia. No obstante, esta tutela provincial finalizará conla entrada en vigor, durante el último trimestre de 2007, de la nueva Leysobre ordenación territorial (Wet op Ruimtelijke Ordening), de 20 de octu-bre de 2006. En Bélgica, la Diputación Permanente de la Provincia, reem-plazada en Valonia por el Colegio Provincial por un decreto regional (actolegislativo) de febrero de 2007, ejerce la tutela sobre los municipios ennombre de la región. En Rumanía, la provincia conserva el poder de coor-dinar la acción de los municipios.

B. Recursos de los entes locales intermedios

Nos limitaremos aquí a los aspectos significativos en cuanto a las compe-tencias y al perfil institucional de los entes locales intermedios, ya que enotro informe se tratan sus finanzas. Se considerarán dos aspectos: en pri-mer lugar, una tendencia a la simetría del sistema de recursos a nivelmunicipal y a nivel intermedio; y en segundo lugar, los casos en los queel nivel intermedio es financiado, al menos parcialmente, por el nivelmunicipal.

La simetría del sistema de recursos significa que las finanzas de los enteslocales intermedios presentan una estructura cercana a la de los munici-pios. En los países donde las finanzas municipales están dominadas porlos recursos procedentes de la fiscalidad local (un 40% o más de losrecursos totales),13 ocurre lo mismo con los entes locales intermedios. Se

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13. Sobre la justificación de este umbral, véase el capítulo «Europe», de Gérard Marcou, en el Infor-me mundial sobre el estado de la descentralización y la democracia local, publicado por Ciudades yGobiernos Locales Unidos (2007, de próxima publicación).

puede comprobar tanto en Noruega (donde los porcentajes máximos sonfijados tanto por el Parlamento como por los municipios y condados) comoen Suecia (pero no en Dinamarca) y en los países de la Europa occiden-tal, donde la fiscalidad local es el principal recurso de los entes locales(Bélgica, sobre todo en Flandes, Francia, tanto en los départements comoen las regiones, e Italia). En los países donde las finanzas locales se basan enla participación en el producto de impuestos compartidos, sucede con losentes locales de todos los niveles (Croacia, Hungría, Moldavia, Polonia, laRepública Checa, Eslovaquia y Rumanía). También sucede cuando lasfinanzas locales se basan en transferencias presupuestarias (Inglaterra,Irlanda y los Países Bajos).

Sin embargo, en algunos países, una parte significativa de los recursos delos entes locales intermedios procede de contribuciones obligatorias de losmunicipios. Esta situación se observa en Alemania, en Dinamarca desdela reforma que establece las regiones, y en Francia, donde, por el contra-rio, se está suprimiendo este tipo de financiación.

En Alemania, el principal recurso de los distritos (Kreise) es el «repartomunicipal» (Kreisumlage). Se trata de una contribución impuesta por elConsejo de Distrito a todos los municipios del distrito, y que reparte entretodos los municipios, según un porcentaje que vota en función de los gas-tos que se deben cubrir. Además, en función de su nivel de riqueza, losdistritos gozan de una dotación de equiparación del Land. Se les añadensubvenciones de inversión y ayudas económicas para la financiación defunciones administrativas delegadas por el Estado. El reparto municipalrepresenta, en los Länder del oeste, poco menos del 50% del total de losrecursos, y las distintas transferencias presupuestarias del Land, pocomás de un tercio; sin embargo, en los Länder del este estas últimas repre-sentan dos tercios de los recursos, mientras que el reparto municipal sólorepresenta el 23% aproximadamente (previsiones para 2006).14

En Francia, los municipios y sus agrupaciones participan desde hacetiempo en dos categorías de gastos que corren a cargo del département:los gastos de ayuda social y los de lucha contra los incendios y salvamen-to. Sin embargo, desde 1999, varias leyes han iniciado una aclaraciónsobre el reparto de las competencias en determinados ámbitos y han pro-vocado una «reducción» de las financiaciones. Hasta el momento, comoel département tiene plenas competencias en materia de ayuda socialdesde la Ley de 7 de enero de 1983, se había mantenido la participaciónde los municipios en la financiación de esta función. El Consejo General(elegido por el département) fijaba así anualmente el importe global de lacontribución de los municipios y la repartía entre los municipios del

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14. Fuente: Deutscher Landkreistag, 2006.

département sobre la base de su contribución en 1984, actualizada enfunción de los criterios determinados por la ley (potencial fiscal, importede la dotación global de funcionamiento —principal ayuda del Estado alos municipios—, estructura de la población, situación del empleo, núme-ro de beneficiarios de la ayuda social y número de admisiones a la ayudasocial). Del mismo modo, se mantuvo la participación financiera de losmunicipios en la financiación de la creación del Servicio Departamentalde Incendios y Salvamento, bajo la forma de una institución pública queadministra los medios operativos desde una ley de 1996. El Consejo deAdministración de la institución pública, que preside el presidente delConsejo General, fija la contribución del département en el presupuestodel Servicio Departamental de Incendios y Salvamento y adopta las moda-lidades de cálculo y reparto de las contribuciones de los municipios y susagrupaciones. Sin embargo, después, el legislador prefirió relacionarestrictamente el ejercicio de la competencia y la responsabilidad financie-ra. Desde el año 2000, los municipios ya no contribuyen en los gastos deayuda social del département. La dotación global de funcionamiento de cada municipio se redujo entonces respecto al importe anterior dedicha participación y, a partir de 2008, los municipios dejarán de contri-buir en los gastos del Servicio Departamental de Incendios y Salvamento,y el importe de esa contribución se deducirá del importe de su dotaciónglobal de funcionamiento. Como compensación, se aumentó la dotación glo-bal de funcionamiento de los départements y la ley les atribuyó, para elfuncionamiento del Servicio Departamental de Incendios y Salvamento,una parte del impuesto especial sobre los planes de pensiones, si elaumento de la dotación global de funcionamiento resulta ser insuficiente.

La reforma territorial que entró en vigor en Dinamarca el pasado 1 de ene-ro de 2007 adoptó una opción contraria. Las cinco regiones que sustitu-yeron los catorce condados ya no tienen recursos fiscales y se financiansolamente por medio de transferencias. Esencialmente, se trata de unadotación del Estado (el 75% de los gastos de la región en materia de sani-dad) que financia el funcionamiento del sistema hospitalario con la fina-lidad de garantizar el mismo nivel de servicio al conjunto del territorio,completada por una dotación (el 5%) destinada a fomentar el crecimien-to de actividad de los hospitales de las regiones. Para financiar esta dota-ción, se crea un nuevo impuesto, la contribución a la sanidad (un 8% dela renta), en lugar del impuesto sobre la renta de los condados, que desa-parece. No obstante, los municipios deben contribuir en la financiacióndel sistema hospitalario mediante una participación votada por el Conse-jo Regional dentro de los límites fijados por la ley; aun así, una mayoríade dos tercios de los municipios puede poner el veto a un aumento de sucontribución si ésta supera la evolución de los precios y salarios. Esta par-ticipación de los municipios debería representar cerca del 10% de los gas-

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tos de sanidad de la región. Los municipios contribuyen aún en la finan-ciación del sistema de sanidad por medio de una participación calculadaen función del nivel de actividad de la atención médica en su territorio: laidea es que si las políticas municipales de prevención hacen disminuir elvolumen de atención médica hospitalaria, se disminuirá dicha participa-ción de los municipios, y viceversa. Esta participación en función de laactividad de la atención médica debería también representar una mediadel 10% de la suma de los gastos de sanidad de las regiones. Por último,los municipios deben también participar en la financiación de otras com-petencias regionales (servicios sociales de competencia regional y centrosde educación especial), consideradas competencias delegadas de losmunicipios.

Estas diferencias de concepción sobre la participación de los municipiosse relacionan con distintos enfoques de las competencias locales. Mien-tras que en Francia las competencias del département se consideran pro-pias e independientes de las municipales, en cuya financiación los muni-cipios no deben contribuir, en Alemania y Dinamarca las competenciaslocales se consideran esencialmente de tipo municipal y, por ese motivo,la ley organiza la contribución de los municipios en su financiación pormedio del ente intermedio, bajo reserva de las ayudas del Estado, por ra -zo nes funcionales o de solidaridad.

5. INSTITUCIONES DE LOS ENTES LOCALES INTERMEDIOS

Las instituciones de los entes locales intermedios no han quedado al mar-gen de la evolución de las instituciones municipales que tienden a refor-zar la democracia local y el control de los ciudadanos. De manera gene-ral, cuando existen entes locales intermedios, sus instituciones se hanacercado, mediante reformas sucesivas, a las instituciones municipales yse han alejado de las autoridades administrativas del Estado, a las cualeshan estado vinculadas históricamente (véase más arriba, apartado I).

Actualmente, podemos diferenciar las instituciones de los entes localesintermedios según tres criterios: 1) el modo de elección del consejo: direc-to o indirecto; 2) el modo de relación entre estas instituciones y el poderlocal o regional, y 3) el modo de formación del ejecutivo: colegial o no,elegido por el consejo o directamente por los ciudadanos. En relación conestos tres criterios, el modelo predominante es el de un consejo elegidopor sufragio universal directo, con un ejecutivo colegial elegido por el con-sejo, separado de la autoridad administrativa del Estado.

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A. Modo de elección del consejo

España es actualmente, junto con Albania, el único país de Europa don-de el consejo del ente local intermedio, la Diputación Provincial, se eligepor sufragio indirecto. Se trata de una elección por sufragio indirecto y node una representación de distintos consejos municipales consideradosindividualmente. Esta elección es regulada por los artículos del 204 al209 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen ElectoralGeneral. Sus líneas generales se pueden resumir del modo siguiente: elnúmero de diputados varía según la población de la provincia, de 25 (has-ta 500.000 habitantes) a 51 (3.500.001 habitantes o más). Además, lacomisión electoral provincial reparte los escaños entre circunscripciones(partidos judiciales) en función del número de habitantes, y cada una deestas circunscripciones debe tener como mínimo un diputado, pero nin-guna puede representar más de tres quintas partes del efectivo de la Dipu-tación Provincial. Tras la constitución de los consejos municipales, que serealiza después de las elecciones municipales, la comisión electoral de lazona establece la lista de todos los partidos, grupos o coaliciones que hanobtenido representación en los consejos municipales, y los clasifica pororden decreciente según el número de votos obtenidos. Esta comisiónelectoral reparte, a continuación, los escaños de cada circunscripciónentre los partidos, los grupos o las coaliciones representados en propor-ción con el número de votos que han obtenido. Por último, se convoca porseparado a los concejales municipales de cada partido, grupo o coaliciónde la circunscripción para designar entre los mismos aquellos que van aocupar los escaños que les corresponden en la Diputación Provincial. Asípues, la Diputación es, desde el punto de vista de su composición, unarepresentación de partidos de los concejales municipales. En función delnúmero de circunscripciones, un número mayor o menor de ciudadesestán representadas en el seno de la Diputación Provincial, mientras quelos municipios más pequeños están representados colectivamente.

En Noruega, los consejos de condado se eligieron durante mucho tiempopor sufragio indirecto y constituían una representación colectiva de los mu ni cipios del condado. Este sistema se abandonó a principios de los añossetenta y las primeras elecciones directas de los consejos de condado secelebraron en 1975.

En Hungría, la introducción de un régimen de autonomía local, en 1990,en un principio, dio lugar a un debate sobre el mantenimiento y el papelde la provincia (megyei), que se identificaba por aquel entonces con lacentralización del régimen comunista. Finalmente, la provincia se mantu-vo como ente local con la misión de ejercer las únicas competencias quelos municipios no pudiesen llevar a cabo y, para preservar la supremacíade los municipios, la Ley de 1990 previó en un principio la elección por

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sufragio indirecto de la Asamblea General de la Provincia. Así pues, éstafue al principio una representación de los consejos municipales. Sinembargo, la Ley de 1994, que modificaba la ley inicial sobre la autono-mía local, introdujo la elección directa de la Asamblea General de Provin-cia. Esta reforma se explica, sin duda, no sólo por la voluntad de dar ple-na legitimidad democrática a la provincia, sino también por el hecho deque las provincias han asumido competencias bastante amplias, debido ala fragmentación municipal.

Por último, cabe recordar que en Francia los consejos regionales de la Leyde 5 de julio de 1972 estaban formados esencialmente por representan-tes de los entes locales y sus agrupaciones. La región era, por aquel enton-ces, una institución pública. Su transformación en ente territorial median-te la Ley de 2 de marzo de 1982 condujo a introducir la elección de losconsejos regionales por sufragio directo, comicios que tuvieron lugar porprimera vez en 1986.

Albania, por su parte, está dividida en doce regiones cuya extensión nosupera la de un département francés. Sin embargo, el Consejo Regionales una emanación de los municipios que componen la región. Según laConstitución (art. del 108 al 110) y la Ley 8652 de 2000, el ConsejoRegional se compone de representantes de los consejos municipales, enfunción de su población, y de los alcaldes de todos los municipios de laregión. Se trata de un caso límite, en relación con los criterios que hemosdefinido, ya que en el caso de Albania, la composición del Consejo Regio-nal se reduce a una representación de los municipios considerados indi-vidualmente. No obstante, la Constitución reconoce muchas regionescomo «unidades de administración local», al igual que los municipios olas autoridades locales, aunque estas últimas se califican como unidadesde base y, bajo este concepto, se eligen por sufragio directo. Sin embar-go, el tema se debate en Albania, y sus autoridades, en el marco del pro-grama que presentaron para el Pacto de Estabilidad para el Sureste deEuropa con motivo de la conferencia de Skopje de noviembre de 2006,anunciaron una reforma destinada a introducir la elección directa de losconsejos regionales antes de finales de 2007. Dicha reforma supone, sinembargo, una revisión de los artículos del 108 al 110 de la Constitución.

B. Modo de relación entre las instituciones de nivel intermedio y el poder local o regional

No se trata de estudiar de nuevo la existencia a nivel intermedio de laorganización territorial de una autoridad y de administraciones dependien-tes del poder central o regional. Como ya se ha recordado, este tipo de

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autoridades y administraciones constituyen la norma general, incluso enpaíses donde no era tradicional. Sin embargo, la tendencia general esdiferenciar las instituciones locales, aquellas que representan el entelocal, y las instituciones subordinadas del Estado o del poder regional.

Consideramos más bien aquí los casos en los que las instituciones electi-vas de los entes locales intermedios deben ejercer ciertas funciones porcuenta de las autoridades superiores.

En algunos países, la importancia de las funciones delegadas por las auto-ridades superiores lleva a las instituciones de los entes locales interme-dios a desempeñar un papel especial en relación con los municipios.

Esta situación es típica en Alemania. El ejecutivo electo del Consejo deDistrito actual es, en cierta medida, heredero del antiguo Landrat, que eranombrado por el poder central. En la pasada década de los años sesenta,y de nuevo durante los últimos años, especialmente en los Länder del este,los gobiernos han delegado el ejercicio de nuevas y numerosas atribucio-nes del Estado al ejecutivo del distrito. Entre aquellas que fueron delega-das hace más tiempo, figura el control sobre los municipios y sus agrupa-ciones que forman parte del distrito. Las autoridades administrativas delgobierno del Land ejercen el control sobre el distrito o las ciudades inde-pendientes del distrito. Además, la administración del distrito (por ejem-plo, los permisos de construcción, los permisos de conducir, los permisosde caza, la expedición de certificados de matriculación de vehículos, etc.)ejerce numerosas funciones de política administrativa de competenciaestatal. El ejecutivo del distrito (cuyo nombre, estatus y atribuciones varí-an de un Land a otro) es, al mismo tiempo, jefe de la administración de unente local y jefe de una administración del Estado. Así pues, la administra-ción del distrito es, desde un punto de vista funcional, una administracióndel Estado bajo la dirección de un cargo electo local.

En la República Checa, las regiones fueron establecidas mediante la Ley129/2000, posterior a la Ley Constitucional de 1997, que les concedíauna base legal. La región (kraj) es administrada por una asamblea repre-sentativa (zastupitelstvo), cuyos miembros son elegidos para un mandatode cuatro años por sufragio directo. La asamblea regional elige en su senoal gobernador (hejtman) de la región, a sus vicepresidentes, y forma suscomisiones, en las que puede elegir, al lado de sus propios miembros, aotros ciudadanos. El órgano ejecutivo de la asamblea es el consejo (rada),formado por el presidente de la región, los vicepresidentes y otros miem-bros electos. Las regiones pueden cooperar libremente, en las mismascondiciones que los municipios, ya sea sobre la base de un contrato, yasea por la formación de una autoridad conjunta que goza de personalidadjurídica.

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La oficina regional (krajský úřad), que constituye la administración regio-nal, está bajo la autoridad del gobernador de la región. Éste se encarga,al mismo tiempo, de las competencias propias de la región y de las quele son delegadas por el Estado; el director es nombrado por el gobernadorcon el acuerdo del ministro de Interior. Este procedimiento, que se justi-fica por las competencias que ejerce del Estado, creó dificultades en lasregiones donde la oposición al gobierno ganó las elecciones. Tras la crea-ción de las oficinas regionales, todos los servicios externos regionales delos ministerios cesaron sus actividades, que fueron proseguidas por la ofi-cina regional, mientras que los relacionados con los distritos se mantuvie-ron. La principal excepción fue la de las oficinas de la administraciónescolar de los distritos, que fueron suprimidas y cuyas atribuciones fuerontransferidas a las regiones.

Tras la creación de las regiones, las oficinas y las asambleas de distritos(consultivas) fueron suprimidas el 31 de diciembre de 2002, y las atribu-ciones administrativas de las oficinas de distrito se distribuirán entre lasoficinas regionales y los municipios «designados» para ejercer algunas delas funciones en nombre del Estado en una circunscripción que reúna suterritorio y el de un determinado número de municipios colindantes (Ley147/2000 sobre las Oficinas de Distrito). Estos municipios con competen-cias ampliadas (denominados también de tercer nivel) son en total 193.

Tanto en el caso de numerosas decisiones administrativas regidas por elcódigo de procedimiento administrativo como de competencias de gestiónfinanciadas por las dotaciones del Estado, las competencias delegadasdominan la actividad de las instituciones regionales checas.

En los países con autonomías regionales, las instituciones de los enteslocales intermedios tradicionales ven evolucionar su perfil a medida quelos poderes regionales los van supeditando. Esta evolución se traduce enreformas legislativas más o menos importantes. En Italia, las leyes regio-nales delegan atribuciones de coordinación y control a las provincias res-pecto a los municipios, especialmente en materia de ordenación y urba-nismo, medio ambiente y transporte. En Bélgica se produce unadiferenciación institucional que refleja la separación de las funciones delEstado federal, residuales, y las de las regiones y comunidades, que vanacompañadas de tutelas administrativas específicas. Este proceso estámás avanzado en Valonia, donde, desde la reforma de febrero de 2007, elColegio Provincial sucede a la antigua Diputación Permanente, que presi-día el gobernador nombrado por el rey. Ahora, el gobernador sale del Cole-gio Provincial, y este órgano, elegido por el Consejo Provincial, ejerce, pordelegación de la región, la tutela sobre los entes locales, por lo menos enlo referente a las competencias regionales o de la comunidad cuya tutelano está atribuida a otra autoridad (cf. más arriba).

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En los Países Bajos, las instituciones de las provincias y de los municipiosrealizan una integración más profunda con el Estado, según una tradiciónadministrativa que se remonta al siglo XIX. Los municipios y las provinciasson administrados por un consejo elegido por sufragio directo, un cuerpoejecutivo y el alcalde o, respectivamente, el comisario de la reina. No obs-tante, el alcalde siempre es nombrado por decreto real, al igual que elcomisario de la reina a nivel provincial. Este poder de nombramiento noes meramente formal, aunque se ejerza a partir de una recomendación delconsejo. A nivel provincial, el ejecutivo (college van Gedeputeerden Sta-ten = diputación) está formado por regidores (gedeputeerden) elegidos porlos Estados provinciales (consejo elegido por sufragio directo) y el comi-sario de la reina es su presidente. La Ley de 7 de marzo de 2002 y la Leysobre las Provincias de 10 de septiembre de 1992, modificada por la Ley de 16 de enero de 2003, introdujeron una reforma importante, cono-cida con el nombre de dualización (dualisering), que consiste en separarel ejecutivo de la asamblea. Ahora, los regidores (diputados provinciales)ya no pueden ser miembros del consejo y el órgano ejecutivo concentracasi todos los poderes administrativos. En contrapartida, se ha queridoreforzar el papel de dirección política y de control de la asamblea. Cabeobservar que la diferencia de duración de los mandatos contribuye tam-bién a la dualización: cuatro años para el consejo y los regidores; seis añospara el alcalde (el comisario de la reina).15

Esta reforma, que se basa en un principio democrático, se debe relacio-nar con la reforma de la gestión pública seguida desde hace años en losPaíses Bajos. La clara separación de la asamblea y del ejecutivo tienecomo objetivo también reforzar la responsabilidad de gestión del ejecuti-vo, que ejecuta un «presupuesto de actuación», que distingue mejor lasconsignaciones presupuestarias en función de las actividades que hay queejercer, relacionando los compromisos, los productos y los resultados. Deeste modo, se debe poder evaluar la gestión del ejecutivo, tanto si se tra-ta de asuntos locales como, por el contrario, de competencias obligatoriasatribuidas por la ley.

Las instituciones provinciales ejercen un determinado número de atribu-ciones por cuenta del Estado, así como el control de los municipios. Elcomisario de la reina desempeña un papel importante en el proceso denombramiento de los alcaldes. Valida las actas de los Estados provincia-les o del ejecutivo y vela por su ejecución. Fomenta la cooperación entrelos servicios del Estado y los entes locales. Además, tiene atribuciones enmateria de seguridad civil. El comisario de la reina, a pesar de formar par-

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15. La duración del mandato de los regidores y de la asamblea es la misma, a nivel municipal y pro-vincial (cuatro años). El consejo municipal y la asamblea provincial no se pueden disolver entre doselecciones (Constitución, art. 129.4).

te del ejecutivo provincial que preside, es esencialmente una autoridaddel Estado. En cambio, el jefe de la administración provincial es nombra-do exclusivamente por los Estados provinciales. Por último, las institucio-nes provinciales ejercen el control sobre los municipios. En especial, losmunicipios transmiten su presupuesto y sus cuentas anuales al ejecutivoprovincial. Sin embargo, esta tutela se reducirá con la entrada en vigor dela nueva Ley sobre ordenación territorial (Ley de 20 de octubre de 2006),que suprime la aprobación de los planos de urbanismo municipales por elejecutivo provincial (cf. más arriba).

C. Modo de formación del ejecutivo

El último factor de diferenciación concierne al modo de formación del eje-cutivo. En la mayoría de países, el ejecutivo de los entes locales interme-dios es elegido por el consejo constituido por sufragio universal directo yes colegial. Esto sucede, además de en Bélgica y los Países Bajos, en lospaíses nórdicos, en Inglaterra e Irlanda para los consejos de condado, yen Italia, Polonia, la República Checa y Hungría, especialmente. Otrospaíses se distinguen por la concentración de poderes en manos del ejecu-tivo y por la elección directa del mismo.

En España, la reforma de 1999 (Ley 11/1999, de 21 de abril) se propu-so reforzar el ejecutivo de las diputaciones provinciales al igual que lospoderes del alcalde. La junta general o pleno de la Diputación Provincialelige a su presidente y a los vicepresidentes, quienes forman parte de laComisión Administrativa o Comisión de Gobierno. La Comisión de Gobier-no también está formada por el pleno de la Diputación Provincial, quenombra y revoca a sus miembros individualmente, sin que su ejecutivoglobal pueda superar el tercio de los miembros de la Diputación Provin-cial. Sin embargo, es el presidente quien dirige el gobierno y la adminis-tración de la Diputación Provincial, convoca y preside las sesiones del ple-no de la Diputación, así como de la Comisión de Gobierno. El presidentetambién dirige los servicios de la comunidad autónoma cuya gestión se hadelegado a la Diputación Provincial. En cuanto a la Comisión de Gobier-no, su papel es asistir al presidente, quien determina las atribuciones quedelega a sus miembros (LBRL 7/1985, de 21 de abril, en especial delart. 32 al 35).

La reforma de 1999 en España acercó la organización de la DiputaciónProvincial a la del Consejo General francés. Ciertamente, éste es elegidopor sufragio directo, a razón de un consejero por cantón, mediante vota-ción mayoritaria a dos vueltas, con renovación de la mitad de sus repre-sentantes cada tres años, y sus competencias son mucho más amplias que

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las de la Diputación Provincial. Sin embargo, desde el punto de vista ins-titucional, el mismo consejo elige al presidente del Consejo General, aligual que a los vicepresidentes. El presidente concentra en su persona lospoderes del ejecutivo; puede delegar parte de sus atribuciones a los vice-presidentes, pero también puede revocar las delegaciones que ha conce-dido. La Comisión Permanente es un órgano colegial representativo delConsejo General; está presidida por el presidente del Consejo General yestá formada por los vicepresidentes, así como por otros miembros elegi-dos por el Consejo General. Asiste al presidente, pero su función princi-pal es adoptar las deliberaciones del Consejo dentro de los límites de lasdelegaciones consentidas por el mismo. El gabinete está formado por elpresidente y miembros de la Comisión Permanente que han recibido ladelegación del presidente del Consejo General. Es un órgano de trabajo,pero, como cuerpo, no ejerce ninguna competencia propia (cf. CódigoGeneral de los Entes Territoriales, Ley 3122, art. del 1 al 8).

La elección por sufragio directo del ejecutivo de los entes locales interme-dios es bastante poco habitual. No obstante, se ha impuesto en algunospaíses por la voluntad de poner el régimen de las instituciones localesintermedias al mismo nivel que las municipales.

Existe en algunos Länder alemanes, tras la ola de reformas de las leyesmunicipales de los Länder que, durante la pasada década de los noventa,condujo a la generalización de la elección del alcalde por sufragio univer-sal directo, cuando sólo existía en el sur de Alemania. La elección direc-ta del ejecutivo del distrito (Kreis) se impuso en Baviera y en los Länderdel este.

En Italia, la elección de los presidentes de las provincias por sufragio uni-versal directo se introdujo junto con la de los alcaldes (Ley 81/1993).

Por último, merece unas líneas aparte la reforma griega de 1994. La Ley2218/1994 transformó el nomos en ente territorial, de acuerdo con elartículo 102 de la Constitución. En lo sucesivo, se instituyó a nivel de laprefectura un consejo electo y un ejecutivo electo, ambos por sufragio uni-versal directo y según unas modalidades idénticas a las previstas para losmunicipios. En este sentido, se puede hablar de municipalización delnomos. La autoridad del Estado dejaba de existir a nivel del nomos paradar paso a un ente local. Así pues, la prefectura está administrada hoy porun consejo elegido por cuatro años por sufragio universal directo delsiguiente modo: tres quintas partes de los escaños se atribuyen a la listaque obtiene la mayoría absoluta de los votos, eventualmente después deuna segunda vuelta limitada a dos listas; el candidato que encabeza la lis-ta en cuestión, designado como candidato al cargo de prefecto, es elegi-do prefecto de la provincia; los demás escaños se distribuyen por repre-

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sentación proporcional entre las demás listas. Ningún prefecto puede serreelegido (Ley 2218/1994, art. 6). El Consejo de Prefectura elige uncomité de prefectura que tiene, además del presidente, de cuatro a seismiembros según la importancia de la provincia. Es un órgano de decisión,especialmente para la ejecución del presupuesto y la contratación públi-ca, que prepara las deliberaciones del Consejo de Prefectura y ejerce lasatribuciones que éste le delega. Una comisión económica y social repre-senta a los municipios (a través de la Unión Departamental de Ayunta-mientos y Municipios), a los intereses socioprofesionales y, además, a lasasociaciones y al personal de la prefectura en el Consejo de Prefectura.

Una dificultad que se plantea es que las atribuciones de los prefectos talcomo se habían definido para el representante del Estado no han sidomodificadas hasta el momento. Durante los años posteriores, algunas deestas atribuciones fueron retiradas a los prefectos, mediante medidasespeciales que a menudo fueron interpretadas como medidas de recentra-lización, pero que no eran sino la consecuencia del cambio de naturalezade la institución.

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CONCLUSIÓN

Al término del presente estudio, podemos evaluar la extraordinaria diver-sidad de las instituciones locales en Europa. Es el caso tanto de los enteslocales intermedios como de los municipios o poderes regionales.

Con todo, se desprenden algunas tendencias comunes. Es fácil observarque la evolución de los entes locales intermedios no es autónoma, sinoque se relaciona estrechamente con la evolución del régimen municipal yla organización del nivel superior si éste se caracteriza por la federaliza-ción o la creación de autonomías regionales. Sin embargo, la correlaciónno es total. Se observa, así mismo, la tendencia general a diferenciar lasinstituciones de los entes locales intermedios en relación con las autori-dades subordinadas del Estado en su circunscripción. Por último, desdeel punto de vista político, la elección por sufragio universal directo tiendea imponerse incluso cuando podrían existir buenas razones para manteneruna elección por sufragio indirecto.

En cualquier caso, si bien las funciones de los entes locales intermediosse ven afectadas por el desarrollo de las de los municipios o sus agrupa-ciones, por un lado, y de los poderes regionales, por otro, se observa queestas evoluciones, por ahora, no conducen a la desaparición de los enteslocales intermedios. Tan sólo el Reino Unido aparece como una excepción,con la generalización de los consejos unitarios, cuya prosecución hastajulio de 2007 anuncia el Libro Blanco de octubre de 2006.

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NB: estas referencias se limitan a los estudios de tipo comparativo.

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4. MESA REDONDA: EXPERIENCIAS EUROPEAS DE MODERNIZACIÓNY REFORMA

Sr. Antonio SaitaPresidente de la provincia de Turín

Buenos días a todos. Expreso mi agradecimiento, en primer lugar, a la Dipu-tación de Barcelona por esta invitación, que me ofrece la posibilidad de con-tar la experiencia italiana, pero también de conocer otras experiencias, lasexperiencias europeas. Bien, el tema de la entidad intermedia, como se hadiscutido ya hoy en otros momentos, es un tema que concierne a todos lospaíses europeos. En lo que respecta a Italia, puedo decir que el poder, elpapel de la entidad intermedia, se ha construido a lo largo de los años enfases alternas ligadas, entre otras cosas, a las relaciones de poder entre losdiferentes sistemas locales. Ha habido momentos en los cuales la posiciónde la región (regione) ha prevalecido. Ha habido momentos en los cuales haprevalecido la posición de los ayuntamientos (comuni), que son muchos ynumerosos. Pero, si observamos cuál ha sido la evolución en su conjunto, adía de hoy podemos constatar que la entidad intermedia, en este caso laprovincia, es una provincia fuerte, se ha reforzado, ha definido mejor cuálesson sus tareas, cuáles son sus responsabilidades.

Al refuerzo del papel de la provincia italiana ha contribuido también, sinduda, el sistema de elección. Yo, como mis colegas italianos, los presiden-tes, he sido elegido directamente por el pueblo, al igual que lo ha sido elConsejo Provincial (Consiglio Provinciale), y, del mismo modo, es impor-tante destacar que, en la Junta (Giunta), los componentes de la Junta noson consejeros, sino que han sido elegidos directamente por el presiden-te como colaboradores suyos. Esto significa que la entidad intermedia,desde el punto de vista de la democracia, tiene el mismo rango que losgrandes ayuntamientos. Y está claro que, puesto que este poder emanadel pueblo, los intentos de la región, algunas veces, y los de los grandesayuntamientos, en otras situaciones, han sido intentos a los que, de algu-na manera, se les ha dado marcha atrás; pero se han tenido en cuenta laselecciones directas.

Yo no detallaré, por tanto, el recorrido de estos años, que ha sido un reco-rrido muy articulado. Hoy podemos decir que la reciente modificaciónconstitucional italiana del 2001 ha reconocido, ha confirmado, el papelque la provincia ha ido asumiendo a lo largo del tiempo; la constituciónitaliana dice claramente que la República se divide en regiones, provin-cias, ayuntamientos, y aquí debo también añadir la ciudad metropolitana.

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Por tanto, hay un reconocimiento de carácter constitucional. A día de hoy,las competencias de la provincia son, en parte, las tradicionales, las quederivan, entre otras cosas, de los acontecimientos históricos, del rango delas provincias italianas de origen napoleónico. Después, poco a poco, seconvirtió en un órgano de descentralización estatal. Por tanto, las compe-tencias históricas son las referidas a la viabilidad, a la asistencia social.Pero, con el tiempo, a través de un proceso de transferencia de compe-tencias, no sólo estatal, sino también por parte de las regiones, sus tare-as han pasado a ser mucho más amplias.

Debo decir, en honor a la verdad, que la situación no es la misma en todaItalia, pues las competencias dependen también de lo que hayan hecholas regiones: la ley obligaba a realizar algunas transferencias, pero esto nose ha cumplido. Por tanto, en el ámbito de mi realidad, de la provincia deTurín, puedo decir que, puesto que se han verificado las transferenciasque debía realizar la región, a día de hoy tenemos un gran número de com-petencias y de transferencias por parte de la región. Tenemos una autono-mía impositiva reducida; sólo para darles una idea de la medida de lascompetencias regionales, diré que en torno a un tercio del balance de laprovincia de Turín deriva de transferencias regionales. A día de hoy, ejer-cemos las competencias clásicas; además, tenemos competencias enmateria territorial, en materia urbanística, en materia de recogida de resi-duos, en materia de servicios hídricos, transporte, formación profesional,servicios de colocación; es decir, en esencia, la provincia se ha definido,poco a poco, como ente de gestión de problemas de área amplia; dehecho, así llamamos a la provincia en Italia: entidad de área amplia (Entedi Area Vasta). Y las relaciones de la provincia son relaciones más direc-tas en comparación con los ayuntamientos y con las empresas, puesto quenos ocupamos también de desarrollo local, mientras que el papel de losayuntamientos, en cambio, se está definiendo poco a poco como el de unaentidad que asume funciones relativas a la persona, a la vida de la perso-na. Ésta, por así decirlo, es la gran línea de división dentro de los princi-pios que hoy en día forman parte de la cultura política no sólo nacional,sino también internacional.

Éste es, por tanto, el panorama a día de hoy. Nosotros estamos, por asídecirlo, satisfechos. Estamos satisfechos, y evidentemente no se trata de unjuicio personal, sino que esto es así porque nos damos cuenta de que algu-nos problemas, como aquellos sobre los que hoy en día tenemos competen-cia, sólo es posible resolverlos racionalmente en esta dimensión geográficay en ninguna otra. Si se me permite hablar de una experiencia directa, lescontaré que justamente hace poco tiempo decidimos la colocación de undispositivo de tratamiento de residuos, un termovalorizador de grandesdimensiones. Esto es competencia de la provincia. Sin embargo, debo decirque este papel que hemos adquirido no lo ejercemos con el poder, lo ejer-

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cemos a través del consenso. Si hubiésemos reducido la relación entre laprovincia, el ayuntamiento capital y los demás ayuntamientos a un meropoder derivado de la ley, no habríamos hecho lo correcto, puesto que sehabría abierto la puerta a una gran lucha de poderes. Y si hay lucha de pode-res no se puede avanzar. Por tanto, nosotros tenemos, por ley, algunas com-petencias, pero hemos decidido ejercer este papel a través del consenso, através del entendimiento, ¡que supone un esfuerzo! ¡Un esfuerzo! La media-ción significa esfuerzo, pero es, en contrapartida, lo único que nos ha per-mitido obtener grandes resultados y, sobre todo, hacer crecer el papel de laentidad intermedia. Después, si tenemos tiempo, hablaré también del áreametropolitana, pero puedo decir que esta es la llave que nos ha permitidotener, por así decirlo, resultados óptimos. ¡Óptimos!

En el caso de la provincia de Turín, tenemos un Ayuntamiento capital1 queno es excesivamente grande, en torno a los 2.400.000 habitantes. El Ayun-tamiento capital tiene 900.000 habitantes; se trata de un Ayuntamientoimportante, fuerte, hay problemas metropolitanos, pero en los últimosaños, y en particular de forma reciente, independientemente del hecho deque haya una ley que contemple la distribución de las ciudades metropo-litanas, hemos preferido gestionar los problemas metropolitanos por temasen lugar de tratarlos sobre la base de un sistema antiguo, que es el de defi-nir los límites del área metropolitana. Nos hemos dado cuenta de que loslímites cambian en función de los problemas, y para cada uno de los gran-des problemas nos hemos organizado, hemos establecido agencias o socie-dades donde no está presente sólo la provincia, sino también el Ayunta-miento capital y los demás ayuntamientos afectados por el tema. Presenciareducida, sí, pero presencia de las entidades locales. Esto nos ha dado laposibilidad de gestionar algunos procesos, de encontrar soluciones.

Pongo un ejemplo para concluir esta primera parte de mi exposición. LasOlimpiadas, las Olimpiadas de invierno. Las Olimpiadas de invierno no secelebraron en Turín. En parte, sí. Pero se desarrollaron en las montañas,en el resto del territorio provincial. Pues bien: allí hubo una gran labor deconsenso, en la cual cada uno, según sus competencias, cumplió con supapel. Decidimos juntos las inversiones, evitando así oposiciones. Y estofue, en mi opinión, la clave del éxito, por así decirlo. Se lo he dicho antes:no es así en toda Italia, porque depende siempre del papel de la región.Pero nosotros, en Piamonte —y creo poder decir en todo el norte de Ita-lia—, hemos tenido una conjunción favorable de transferencia de compe-tencias. Hoy está en discusión una propuesta de ley orientada a confirmar

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1. En lugar de «Ayuntamiento capital» (Turín como municipio), que tiene 900.000 habitantes, comoel ponente indica inmediatamente a continuación, se debe entender «provincia» (Turín como provin-cia), que cuenta con 2.400.000 habitantes, como el mismo ponente aclarará en su segunda inter-vención (N. del T.).

lo que las provincias hacen, pero también a confirmar algunas competen-cias que las regiones han ido transfiriendo a lo largo de los años a las enti-dades locales. Por tanto, probablemente este papel se reforzará; en esteámbito está también el importante tema de las ciudades metropolitanas,pero sobre esto puedo hablar después si es necesario. Gracias.

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Sra. Nicole JuillardDirectora de Administración de los Poderes Locales de Bruselas Región Capital

Buenos días a todos. En primer lugar, me disculpo por expresarme en fran-cés, pero no sé español, no sé catalán y mi inglés es francamente lamen-table. También querría dar las gracias a la Diputación de Barcelona porhaberme invitado para compartir con ustedes la experiencia de Bruselas.

A modo de preámbulo, quiero decir simplemente que, al contrario que elseñor Saita, yo no poseo un cargo electo. Soy una funcionaria y, por lo tan-to, les presentaré las cosas como agente administrativo y desde un puntode vista no demasiado político.

En la Bélgica federalizada, las tres regiones, Flandes, Valonia y Bruselas,han sido los socios naturales de las administraciones locales durante sus165 años de existencia y, especialmente, durante los últimos 25 años. ElReino de Bélgica ha pasado de un Estado centralizado, e incluso podría-mos decir de tipo napoleónico, a un Estado descentralizado y desconcen-trado moderno. Además, se ha transformado en un Estado federal articu-lado alrededor de varios niveles administrativos.

En primer lugar encontramos el nivel federal, que se encarga principal-mente de las finanzas, la política exterior, la seguridad nacional, la políti-ca económica y la política monetaria. Hay tres comunidades: la neerlan-desa, la francófona y la germanófona, con las llamadas competenciaspersonalizables, es decir, salud, educación y política social.

Por otro lado, hay tres regiones que ejercen las llamadas competencias terri-toriales. Dentro de un momento volveré a este tema más detalladamente.

Además, hay diez provincias, cinco valonas y cinco flamencas, y, en Bru-selas, un redondeo administrativo cuyo gobernador no tiene las mismascompetencias que los otros gobernadores de Bélgica, debido a los proble-mas particulares de las comunidades de Bruselas.

También hay 589 ayuntamientos, de los cuales 19 se encuentran en laregión de Bruselas, que ejercen las competencias locales en sentidoamplio, a las que me voy a referir en unos momentos.

En las páginas siguientes encontrarán una rápida presentación de losorganismos políticos particularmente complejos de la región de Bruselascapital. Su complejidad se debe a la presencia de dos comunidades y alas competencias, a la vez territoriales y comunitarias, que se reagrupanen este mismo territorio, así como a reglas específicas de mayoría en cier-tos ámbitos de competencia.

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El Parlamento bruselense se elige cada cinco años. Las últimas eleccio-nes fueron celebradas en junio de 2004. El Gobierno bruselense estácompuesto por cinco ministros y tres secretarios de Estado. Los puestosde los ministros se rigen por la paridad lingüística, mientras que el cargo deprimer ministro se considera una posición lingüísticamente neutra.

Las competencias regionales, como les dije, se refieren a las materias lla-madas territoriales: gestión del territorio, urbanismo, vivienda, economía,política energética, obras públicas, relaciones exteriores y política de ocu-pación. En la región de Bruselas capital se incluyen, además, la asisten-cia médica urgente y los servicios de recogida y tratamiento de basura, asícomo las administraciones locales, es decir, los ayuntamientos, los inter-municipales: centros públicos de acción social, consejos eclesiásticos,créditos municipales, y creo que no me dejo nada.

En cuanto a la organización del ministerio de la región de Bruselas capi-tal, o sea, la administración regional bruselense, hay cinco administracio-nes especializadas: presupuesto financiero, equipamiento y desplaza-miento, economía y empleo, gestión del territorio y vivienda, y laadministración de los poderes locales, el secretario general encargado delas materias trasversales.

Déjenme añadir unas palabras sobre las comisiones comunitarias, queejercen las competencias en materia de cultura, enseñanza de ayuda paralas personas y sanidad en el territorio de Bruselas. Son tres: una france-sa, una neerlandesa y una común, para las instituciones que, por ejem-plo, hayan escogido ser bicomunitarias, es decir, aportar un apoyo a lapoblación sea cual sea su lengua, francés o neerlandés.

Asimismo, en el seno de la región existen una serie de organismos públi-cos que dependen de la región. Son una veintena y poseen distintos gra-dos de autonomía: desde la agencia de la propiedad hasta el centro deinformática, pasando por el puerto de Bruselas, la sociedad de transpor-tes o la agencia para la energía. Hay un enorme panel de organismosque representan a varios de los socios de la administración local de Bru-selas.

Haciendo una breve presentación de nuestra administración, grosso modo,podemos decir que se divide en dos polos: el servicio que se ocupa de latutela, en el sentido más amplio de la palabra, y el que se ocupa de apor-tar un apoyo, una asistencia principalmente financiera a las administra-ciones locales.

Por lo que se refiere a las competencias regionales, en materia de admi-nistraciones locales, estas competencias se ampliaron después de la últi-ma reforma institucional, que entró en vigor en 2002. Por otra parte, apa-

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rentemente hay una tendencia, quizás en todas partes, pero aquí no es endetrimento de las administraciones locales, sino en detrimento del Esta-do federal.

Por lo tanto, a las competencias que existían anteriormente, esencialmen-te la financiación general de las administraciones locales y la organizacióny el ejercicio de la tutela administrativa, se sumaron todas las competen-cias en materia de reglamentación de las instituciones municipales.

Hemos visto, pues, la composición y la organización de los órganos muni-cipales, de los que les daré más detalles en unos momentos, de sus com-petencias o de su funcionamiento, el funcionamiento interno del organis-mo legislativo o el organismo ejecutivo y la organización de los servicios.Actualmente, las regiones poseen las competencias de todos estos asun-tos.

Además, actualmente disponen de la competencia de organizar las elec-ciones de los organismos municipales. De hecho, en octubre de 2006,hace sólo unos meses, las tres regiones se encargaron por primera vez dela organización de estas elecciones y para esta organización colaboraronestrechamente con los ayuntamientos.

Asimismo, se han trasferido otras competencias, como el régimen disci-plinario de los alcaldes, o lo que concierne a los consejos eclesiásticos sinreconocimiento de culto, o a los asuntos relativos a las sepulturas, com-petencias que se han añadido a la financiación general y a la organizaciónde la tutela, como les dije hace un momento.

Esto quiere decir que, desde 2002, las tres regiones belgas organizan susinstituciones locales con toda autonomía. Hay algunas excepciones, bási-camente, en lo que se refiere a la protección de las minorías lingüísticasde Bruselas. Estas excepciones están destinadas a mantener la situaciónen la protección de las minorías en Bruselas, que se ha negociado dura-mente políticamente y que es bastante inestable. Por lo tanto, hay dife-rencias entre las tres regiones en cuanto a la organización de las adminis-traciones locales. Por primera vez desde las últimas elecciones en octubrede 2006, la región de Valonia ha tomado disposiciones diferentes de lasdos otras regiones en cuanto a la designación de alcaldes que pertenecena Valonia en una elección directa, contrariamente a las dos otras regiones.

Y ahora me gustaría describir la visión de nuestro papel frente a las admi-nistraciones locales. Se trata de organizar, de aconsejar, de controlar y definanciar las administraciones locales en una relación de confianzamutua, preservando los valores consagrados por la Carta Europea de Auto-nomía Local. Recuerdo que ha sido ratificada por cuarenta y dos de loscuarenta y seis Estados miembros del Consejo de Europa.

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Organizar, como les he explicado, es aplicar la normativa en materia deorganización de las administraciones locales.

Aconsejar: nuestros expertos están a la disposición de los agentes de lasadministraciones locales e incluso proporcionan formación para ayudarlesnotablemente en materias financieras, a menudo complejas, o de merca-dos públicos, sobre todo actualmente, teniendo en cuenta las importantesmodificaciones legislativas que están teniendo lugar o las restriccioneseuropeas en la materia, y para las que las administraciones locales no sue-len estar preparadas.

Controlar: es el papel de control de la conformidad con la ley y las normassuperiores, pero también el control de la conformidad con el interés gene-ral de todas las decisiones tomadas por los organismos de las administra-ciones locales. Para organizar este control, se han establecido algunasnormas, que se simplificaron hace algunos años.

Sólo voy a mencionar las más importantes. Las administraciones localestransmiten sus decisiones principales, por ejemplo los presupuestos, lascuentas, los miembros del personal, ciertos mercados públicos de unimporte relevante, las decisiones en materia fiscal, como las normativassobre impuestos, y este tipo de decisiones importantes. Aproximadamen-te quince mil dossiers se nos transmiten por año que se consideran impor-tantes. Todas las demás decisiones, y hay miles, se transmiten en formade listas, es decir, que cada vez que un consejo municipal toma una seriede decisiones, el ayuntamiento nos envía la lista de las actas y nosotrostenemos el derecho, si queremos, de reclamar un acto para ejercer unatutela o, si no, al cabo de un cierto periodo de tiempo, de tan sólo cua-renta días, se ejecutan las decisiones.

Por lo tanto, nosotros debemos respetar unos tiempos muy estrictos y lasadministraciones locales no, dicho sea entre paréntesis. El transcurso delplazo de tutela decide de manera soberana el futuro de estas decisiones.

Financiación: las administraciones disponen de la financiación general,por una parte, pero además hay todo un abanico de financiaciones distin-tas. La financiación general se realiza mediante la dotación general, quese reparte entre los ayuntamientos en función de una serie de criteriospredeterminados, como, por ejemplo, la población, la superficie, el núme-ro de alumnos, los ingresos o el número de desocupados. Hay toda unaserie de criterios predeterminados que fijan la repartición anual de estadotación general, que tiene un importe de doscientos cincuenta millonesde euros por año.

Asimismo, hay intervenciones estructurales, por ejemplo, la recuperaciónde la deuda, junto con la obligación de respetar un plan financiero de

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recuperación. Esta obligación se aplica mediante la presencia, dentro delos ayuntamientos, de un inspector regional que depende directamentedel ministro encargado de las administraciones locales y que debe validar,en principio, todas las decisiones financieras de los ayuntamientos. Se lle-van a cabo comités de acompañamiento que, obviamente, no se decidenex cátedra.

También hay intervenciones, por ejemplo, dentro de las revalorizacionessalariales, la compensación de los esfuerzos fiscales que han realizado lasadministraciones locales, y toda una serie de otras intervenciones puntua-les. También se reserva cierto importe a lo que concierne a las interven-ciones en materia de trabajos de interés público, y más concretamente, lapolítica respaldada por el gobierno regional. Y, por otro lado, existen varioscontratos programa en materia de propiedad, movilidad, desarrollo de cen-tros comerciales o actividades más específicas.

También existen otras formas de asociación como, por ejemplo, las redesinformáticas regionales o la gestión de los préstamos de las administracio-nes locales, ya que, obviamente, todo el mundo sabe que se pueden obte-ner mejores condiciones si el importe es significativo.

La cooperación entre la región y las administraciones locales también seobserva en otros ámbitos, como, por ejemplo, la movilidad, o la gestión delos espacios verdes y azules, la implantación económica o la viviendasocial. No es una enumeración necesariamente exhaustiva, pero son loscontratos más importantes.

Ahora examinemos las especificidades de la ciudad y los ayuntamientosde Bruselas. Son diecinueve en total y cuentan con un millón de habitan-tes, aproximadamente, de 18.000 a 145.000 habitantes por entidad.

Para funcionar, estos ayuntamientos están dotados de muchos organis-mos: el consejo, que es un órgano elegido para un periodo de seis años,directamente con un escrutinio proporcional, la asamblea legislativa, uncolegio, que ejerce el poder ejecutivo y cuenta con entre cinco y nuevepersonas, encargado de la ejecución, un alcalde, que es a la vez el jefedel ejecutivo y el representante del poder regional y federal, y, en algunosámbitos, tiene la posibilidad de actuar solo, especialmente, en materia desalubridad pública. El consejo y el colegio son asistidos por dos funciona-rios legales, es decir, que sus funciones son definidas por la ley: un secre-tario, un funcionario de algún tipo, y el recaudador, que es responsable enmateria de finanzas.

En cuanto a las competencias de las administraciones locales, que semencionan rápidamente en la descentralización territorial, el gran princi-pio es que los ayuntamientos gestionan todo lo que es de interés munici-

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pal, ya que es la administración más cercana a las demandas y las nece-sidades de los ciudadanos. Por lo tanto, gestionan su personal de maneraautónoma, respetando una carta social, y también gestionan el financia-miento local, bajo el control de la región, obviamente, y sobre todo si soli-citan fondos regionales.

En cuanto a la descentralización funcional, encontramos las competen-cias delegadas por las autoridades superiores, como, por ejemplo, la edu-cación, el urbanismo, los servicios de policía, los establecimientos peli-grosos o insalubres, y quedan todavía algunas competencias endesconcentración funcional, que son las competencias en materia deregistro de población, estado civil o gestión de las personas extranjeras.

Para concluir, debo destacar los siguientes principios dentro de las rela-ciones entre la región y las administraciones locales. El gran principio esla autonomía de las administraciones locales en todo lo que se considerade interés municipal, pero hay muchísimas asociaciones con la región, yla gestión debe ser tan próxima al ciudadano y tan transparente como seaposible.

En contrapartida de esta gran autonomía, existe un control de la confor-midad con la ley y el interés general, la obligación de rigor presupuesta-rio y contable y de formalización de las actas. Debo señalar que no haysanciones para los cargos locales electos, sólo la sanción política cadaseis años. Muchas gracias por su atención.

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Sra. Erling Friis-PoulsensDirector Consejero de la Organización Gobierno Localde Dinamarca

Muchas gracias. Quizás debería añadir unas palabras para presentarme. Soydirector consejero de la organización Gobierno Local de Dinamarca, queregula todos los municipios del país. Por lo tanto, no me dedico al ámbitoregional, sino al municipal, por así decirlo. Mi cargo no es un cargo electo,como tampoco lo era el de la señora Juillard. Aun así, voy a intentar presen-tarles brevemente la reforma danesa del sector público, que se puso en mar-cha hace cuatro años y finalizó hace tan sólo cinco semanas.

Este cambio exhaustivo de la estructura del sector público danés se pro-dujo exactamente el día 1 de enero de 2007 y ha sido, con toda seguri-dad, la reforma general más amplia de la historia del sector público.

La última reforma que se realizó en mi país tuvo lugar hace cuarenta años,y se apoya en tres grandes pilares: redistribuye las tareas entre los distin-tos niveles del Gobierno, reorganiza toda la estructura gubernamental yredefine las relaciones entre los niveles del Gobierno. Espero que lesresulte interesante desde su perspectiva regional.

El propósito de la reforma ha sido crear un sector público con unos gobier-nos locales y municipios más grandes y más sostenibles, que serán los res-ponsables económicamente y en la práctica de la mayor parte de las tareasde bienestar de Dinamarca, las más cercanas a los ciudadanos. Además,también habremos creado regiones o gobiernos intermedios mayores, con laintención de proporcionar un servicio sanitario mejor y más sostenible.

De hecho, los conceptos sostenibilidad y transparencia son las palabrasclave de la reforma danesa y en la presentación me centraré en los dospuntales que sostienen nuestra reforma. Se basan en un concepto, elcambio de estructura, y el otro elemento es el cambio de división del tra-bajo en el sector público.

Como quizás ya sepan, el Gobierno actual danés es un gobierno liberal. Aun-que está en minoría, el Partido Liberal dispone de la mayoría con su socio degobierno, el Partido de la Gente Danesa. Y esta construcción política ha sidoel núcleo, el núcleo decisivo para llevar a cabo esta reforma a nivel político.

Hemos necesitado cuatro años y tres meses, desde que se estableció lacomisión de investigación hasta que la hemos puesto en práctica, hacetan sólo un mes. Así que podemos decir que ha sido un proceso bastanteeficaz y muy rápido. Aunque surgieron algunas preocupaciones sobre laadaptación digital de todos los sistemas, debo decir que todo se ha resuel-to bien. Hasta ahora, ningún bebé ha recibido una pensión. Está funcio-nando bastante bien.

A nivel intermedio, hemos eliminado 13 condados y, en su lugar, hemoscreado cinco nuevas regiones con una población de 600.000 a 1.600.000habitantes. Tenemos que recordar que Dinamarca es un país muy peque-ño, con sólo 5.400.000 habitantes. Los antiguos condados cargaban conla responsabilidad de tareas muy amplias y especializadas dentro del sec-tor sanitario, los servicios sociales, la educación y el urbanismo, mientrasque las nuevas regiones tienen una responsabilidad muy importante: laatención sanitaria. A nivel local, se eliminaron 269 municipios y, en sulugar, se crearon 98 municipios, de los cuales 32 continúan siendo los mis-mos que antes, y los 66 restantes son fusiones entre distintos municipiosantiguos, ya que el requisito mínimo era que cada municipio tuviera, comomínimo, 20.000 habitantes. Este proceso fue un proceso voluntario parael cual negociaron los alcaldes de los distintos municipios. Dispusieron deun año para decidir, para así decirlo, cómo dibujar el nuevo mapa, y cuan-do terminó el periodo de debate, sólo quedaron cinco situaciones pendien-tes. De manera que estamos bastante satisfechos de poder decir que hasido un proceso de acuerdos. Quizás fue apoyado por nuestro ministro delInterior. Debemos darnos cuenta de que no era una cuestión de decidir siiba o no a haber una reforma, sino de establecer cómo iba a ser la refor-ma. Si quieren, pueden tener mucha influencia en el modo de realizar lareforma. Pero si ustedes no encuentran una solución, la encontraremosnosotros, recordando que en el Parlamento hay una mayoría. Por lo tanto,tengo que admitir que esta situación facilitó un poco el proceso.

El resultado es que, antes de la reforma, cada municipio tenía una mediade 16.000 habitantes, mientras que ahora esta cifra es de 55.000 habi-tantes, y la media general ha aumentado de 10.200 hasta un poco másde 43.000 personas.

Si miramos un mapa de Dinamarca se observa que si vamos hacia el oes-te los municipios son más grandes (en kilómetros cuadrados), y que enesta zona hay menos densidad de población. Como dije antes, tenemoscinco regiones. Los límites de las regiones fueron establecidos por el Par-lamento, después de determinar los límites de los municipios con el proce-so voluntario que he mencionado antes. Por lo tanto, estos límites regiona-les estuvieron controlados, por así decirlo, por el modo cómo se formaron loslímites municipales.

Y tengo que añadir que las fusiones entre municipios cumplieron amplia-mente el requisito de 20.000 habitantes. De hecho, el tamaño medio delos municipios de la región de Jutlandia Central es de 64.000 personas.Si no me equivoco, en España tienen poco más de 8.000 municipios conuna media de 5.300 habitantes y creo que el 60% de estos municipiostienen menos de 1.000 habitantes. Y la diferencia es todavía mayor en elcaso de Francia.

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Como dije, hubo un par de situaciones que quedaron pendientes. Paraello, nombramos a un moderador, un antiguo alcalde de la ciudad deÅrhus muy respetado, que también ocupó la cartera del Ministerio delInterior y durante ocho años fue el presidente de mi organización. Élmoderó y resolvió los problemas pendientes con los límites municipales.Y todo el mundo quedó muy satisfecho.

Y ésta es otra manera de ilustrar lo sucedido. Como ven, las columnas gra-nate intenso muestran la situación antes de la reforma y las granate suave,la situación después de la reforma. Como ven, ahora hay más gente quevive en municipios mayores y se aprecia un movimiento hacia la derecha.

Por otra parte, debo remarcar que no sólo se trata de un cambio estructu-ral. Creo que esta reforma también ha representado un cambio, inclusomás importante, en la división del trabajo. Es decir, que miles de emple-ados han tenido que cambiar de lugar de trabajo. El nivel que ha perdidoempleados son los condados, o sea, el nivel regional, ya que su tarea que-dó incluida en los hospitales y la atención sanitaria.

Y por lo que se refiere a la legislación, la reforma ha implicado 72 proyec-tos de ley y la creación o la modificación de 244 normativas administra-tivas.

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Empleados públicos a tiempo completo

Antes de 2007 Después de 2007

Estado 155.000 171.000

Condados 143.000 Regiones 108.000

Municipios 350.000 384.000

Sabrán que en Dinamarca somos gente sencilla e intentamos simplificarlas cosas. Permítanme que les muestre una perspectiva general de laestructura del sector público danés. Como es obvio, tenemos una Admi-nistración, que posee el poder legislativo, y tenemos regiones y munici-pios, que se encuentran unos al lado de otros, porque ninguno de ellosestá subordinado a otro. Trabajan en conjunto, cada uno con sus tareasasignadas. Las líneas indican que cada uno de estos niveles debe traba-jar junto con los demás y, de hecho, se lleva a cabo con bastante éxito,sin conflictos graves. Tengo que admitir que sí tuvimos un conflicto,durante el proceso de reforma, pero creo que ahora mismo todo funcionamuy bien.

De acuerdo con la nueva división de tareas, las responsabilidades de losmunicipios (de forma no exhaustiva) serían: empleo, servicios sanitarios,medio ambiente y naturaleza, urbanismo, bienestar social, educaciónespecial y carreteras y, aunque todavía no los hacemos, entregaremospasaportes y permisos de conducir. Y la tarea general y principal de lasnuevas regiones es gestionar los hospitales y el sector sanitario. Creo quesi miramos a cuatro u ocho años vista, las regiones serán juzgadas por sueficacia en la gestión de estos hospitales. En Dinamarca hay un debatecontinuo sobre este tema. Además, las regiones tienen algunas responsa-bilidades menores, como el desarrollo regional, que se realizará de acuer-do con los municipios, las instituciones sociales especializadas, de lasque se pueden encargar las administraciones municipales, si quieren, y,si no quieren, pueden ser gestionadas por las regiones.

También hay una palabra o una frase recurrente que se ha estado repitien-do durante todo el proceso de reforma, y es que los ciudadanos deberíanpoder acceder al sector público, y esta puerta de acceso es el municipio.Esto no significa que todo deba realizarse a nivel municipal, sino que losciudadanos deben poder acudir a sus ayuntamientos para que les indi-quen adonde dirigirse cuando tengan algún problema.

Y, por último, hablaré del estatus de las cinco regiones. Las regiones sólopueden llevar a término las tareas que les permite la ley. Los municipios,en cambio, pueden crear nuevas tareas, por así decirlo, a través de un pro-ceso dinámico, pero éste no es el caso de las nuevas regiones. Además, yeste punto ha sido bastante conflictivo durante el proceso, las regiones nodisponen de ningún ingreso independiente. Antes de la reforma, en Dina-marca había tres niveles fiscales, pero ahora sólo el Estado y los munici-pios pueden recaudar impuestos sobre la renta personal y el suelo y deci-dir qué porcentaje de impuestos administrarán. En cambio, las regionesrecibirán fondos a través de concesiones estatales fijas, una suma dedinero fija que servirá para gestionar las actividades de las regiones y querepresentará el 75% de la financiación. También hay una pequeña sub-

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vención relacionada con una actividad estatal menor para conseguir unamayor eficacia, etc., que representa el 5% de la financiación, y una con-tribución a nivel local, relacionada con las actividades locales, proceden-te de las administraciones municipales, que financiará un 20% de lasactividades regionales. Esta estructura se debe a que, con esta reforma,los municipios tienen una tarea muy importante: promocionar la salud. Ycada vez que uno de sus ciudadanos debe ir al hospital deberán pagarimpuestos a la región. Por lo tanto, esto representa un incentivo para losmunicipios, por así decirlo, para que su población esté sana. Esta es lacontribución relacionada con la actividad local.

Las regiones, obviamente, son administradas por cargos elegidos democrá-ticamente cada cuatro años. Cada consejo regional está formado por 41miembros y presidido por un presidente. Y las elecciones se llevan a caboel mismo día que las elecciones municipales, como un único proceso.

Distribución del gasto público:

Aquí pueden ver la distribución del gasto público en todo el sector públi-co danés. Casi la mitad del gasto está en manos de los municipios: el con-sejo representa aproximadamente un 10%, y el 43% se puede asignar alas tareas estatales. Además, pueden compararlo con la situación antes derealizar la reforma.

Esperamos que haya sinergias entre estas unidades de grandes dimensio-nes, tanto a nivel municipal como a nivel regional. Tenemos la esperanzade haber creado unidades sostenibles por lo que se refiere al tamaño, alfinanciamiento y también a la profesionalidad. Para atraer a nuevos traba-jadores, los ambientes de trabajo deben ser sostenibles. Y también debodestacar la importancia, y esperamos que con ello se demuestre quehemos conseguido delimitar las responsabilidades de forma precisa, delhecho que los ciudadanos puedan detectar quién es políticamente respon-

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sable en cada caso. La transparencia también es muy importante. Y, ade-más, esperamos haber alcanzado el objetivo, hasta cierto punto, de ofre-cer una puerta de acceso al sector público para los ciudadanos. Claro queha habido conflictos. Los críticos, y hasta cierto punto creo que tienenrazón, dicen que se han reprimido los poderes políticos y financieros delas autoridades locales, es decir, las autoridades a nivel municipal y regio-nal, añadiendo detalles en las normativas legales y el funcionamiento.

En Dinamarca, siempre ha habido una tradición muy arraigada que diceque cuando una persona debe realizar una tarea, puede organizarse cómoquiera y no recibe ninguna indicación del Estado sobre cómo debe resol-ver esa tarea. Es su responsabilidad y debe averiguarlo solo. Políticamen-te, este concepto es muy importante para los políticos locales o regiona-les de mi país.

Existen distintas opiniones: algunos creen que las regiones desaparece-rán, y aunque no será agradable, se eliminarán en un periodo de cuatro aocho años; otros dicen que acumularán poder porque muchas de las res-ponsabilidades complejas que se han trasferido a las administracionesmunicipales no funcionarán. Así que tendremos que esperar para ver loque sucede, supongo.

Por último, quiero decir que, en esta reforma, nos impusimos no aumen-tar el gasto público ni incrementar los impuestos ni los puestos de traba-jo públicos. Se trata, pues, de una mera redistribución de los recursos delos que ya disponía el sector. Obviamente, las fusiones y las transicioneshan acarreado algunos costes, pero se compensarán con los incrementosde eficiencia a largo plazo que se obtendrán de unas unidades mayores.A corto plazo, sin embargo, se han financiado con préstamos que deberándevolverse durante los próximos años con los beneficios de una mayor efi-ciencia.

Creo que aquí termina mi presentación. Estaré encantado de responder acualquier pregunta de la mejor manera que sepa. Muchas gracias por suatención.

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Moderador: Gérard MarcouProfesor de Derecho Público de la UniversidadParís 1 Panthéon-Sorbonne

Sr. Gérard Marcou: Ahora disponemos de casi media hora para las pregun-tas. Y, referente a las sesiones anteriores, me gustaría empezar con unapregunta, ya que al final de esta mañana hablamos sobre la posibilidad dellevar a cabo reformas. Y se ha conseguido. Es decir, ustedes en Dinamar-ca han conseguido aplicar una reforma muy radical en dos años. Aparen-temente, fue un proceso fácil, no lo sabemos, pero sería muy interesantepara nosotros conocer el proceso práctico y ver cómo se superaron losmuchos obstáculos y la oposición a esta reforma.

Sr. Erling Friis-Poulsens: Bueno, como he dicho durante mi presentación, elhecho de que hubiera una mayoría en el Parlamento que decía «el procesose va a producir: pueden ayudarnos o ir en contra, pero se va a producir igual-mente» favoreció la reforma. Por lo tanto, creo que deben darse cuenta deque, aunque no es agradable decirlo, el Parlamento envió un claro mensaje.

Y, por otro lado, cada verano —bueno, creo que es lo mismo en su país—los periódicos van un poco faltos de noticias. Así que, en Dinamarca, tene-mos lo que llamamos el tiempo del pepino, que significa que los periódi-cos se inventan temas que creen que resultarán interesantes para la gen-te que está de vacaciones. Y cada año aparece el debate sobre sideberíamos reformar el sector público para que sea más eficaz. Así quepodríamos decir que la gente se ha acostumbrado a este tema. De mane-ra que, cuando un verano surgió el tema, el Gobierno controló la situación,por así decirlo, y dijo «tenemos que hacer algo. Disponemos de una mayo-ría que se dedica a ello, así que lo haremos. Nombraremos a una co -misión para que, durante quince meses, trabaje en el marco de la refor-ma, una comisión de expertos que deberá determinar el marco de lareforma, y después convocaremos una audiencia. Todos los partidos pue-den participar y expresar sus opiniones, pero, al final, llevaremos a cabouna reforma». Y, después de la audiencia, el ministro de Interior presen-tó el informe y dijo «no se trata de discutir si vamos o no vamos a realizaruna reforma, porque vamos a hacerlo», y se organizó una gran conferen-cia con todos los alcaldes de los municipios y las regiones daneses. Y, cré-anme, estuvieron allí. Querían saber qué ocurría. Y una especie de, no sé,una cierta psicología, creo, se adueñó del proceso. Porque en Dinamarcatenemos un refrán que dice «El demonio se quedará con los últimos», ynadie quería quedarse atrás. Así que todo el mundo intentó participar enestas negociaciones locales sobre cómo organizar la estructura del país, yen un año casi habíamos completado el mapa, sin contar esos cuatro o cin-co casos de los que les hablé. Por lo tanto, a fin de cuentas, los danesessomos muy prácticos, y creo que lo hemos demostrado en este proceso.

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Sr. Gérard Marcou: Ahora querría proponer una pregunta más general enrelación con la discusión que teníamos esta mañana. Vemos que en algu-nos países, como Italia, Bélgica o España, las últimas reformas han refor-zado las competencias de las regiones. Otras reformas deben reforzar elnivel municipal. En este contexto, se puede proponer la pregunta: ¿Cuáles el futuro de la provincia? ¿La provincia va a perder competencias, fun-ciones, su papel político-administrativo, o va a encontrar nuevas funcio-nes? ¿Un rol o un papel cambiado, relaciones con otros poderes públicos?Y me parece que podríamos oír al presidente Saita sobre la experienciaitaliana de la evolución de las provincias.

Sr. Antonio Saita: Gracias. Ciertamente es difícil hacer profecías. Sólopuedo hablar sobre la complejidad del problema. Está claro que un pro-ceso de reforma orientado a fortalecer o a debilitar el sistema local debeser entendido en el contexto de la situación política del país, en la divi-sión o ausencia de ella que haya en el propio país. Está claro que los pro-cesos sustanciales de reforma requieren forzosamente un consenso muyamplio; ésta es, al menos, la opinión que tenemos en Italia, puesto que,si no existe este consenso, está claro que cualquier proceso de reformasustancial corre el riesgo de ser puesto en tela de juicio por el que vengadespués. En nuestro país, esta fase de división ha sido, por así decirlo,muy prolongada, por lo cual los procesos de reforma son, muy a menudo,procesos de carácter no radical. Pero muy a menudo hay ajustes que, porasí decirlo, son ajustes a posteriori, que, sin embargo, están delimitandouna función. La delimitan partiendo, sin embargo, de la constatación deque —también en mi país— es un país donde los ayuntamientos cuentan.Los ayuntamientos cuentan no sólo porque son muchos, muchísimos; enItalia hay ayuntamientos de cien habitantes o menos. Pero, además delnúmero, cuentan porque la experiencia —y creo que así es en muchos paí-ses de Europa— es una experiencia ligada a los municipios, que nacieronincluso antes que las naciones. Y esta tradición municipal es una tradi-ción fortísima desde el punto de vista cultural, fortísima, difícil de racio-nalizar.

Estoy pensando, por ejemplo, en la última ley municipal y provincial, laque está actualmente en vigor y que el Gobierno, por así decirlo, está revi-sando ahora. Es de 1990. Una ley que preveía mecanismos de incentiva-ción a la unión de los ayuntamientos, a la fusión de los ayuntamientos, aracionalizar un poco los pequeños ayuntamientos. Bien, debo decir que nopasó gran cosa. No pasó gran cosa porque esto cuenta, quizás también pornegligencia por parte de los gobiernos. Quizás no hay atención suficientecon respecto a estos mecanismos de racionalización. Pero esto demuestraque las situaciones son complejas. No es suficiente, no lo es, dejar indi-cado solamente, por así decirlo, un recorrido desde el punto de vista nor-mativo. Está claro que los procesos normativos salen adelante, producen

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resultados cuando se establecen sobre las voluntades, incluidas las decarácter local; en caso contrario, son procesos de carácter autoritario.

Yo creo que en mi país la democracia pasa, en buena medida, por lasadministraciones municipales, por los municipios. Debo decir que tam-bién por los más pequeños. Incluso el ayuntamiento más pequeño tienevalor porque es signo de una identidad local. Cuando hay procesos comoel que está ahora en curso, de carácter global, se desatan mecanismos deidentidad fuertes, que muy a menudo se vinculan al propio ayuntamiento,que no es sólo hablar de nostalgia: si yo observo lo que pasa en los ayun-tamientos de mi provincia, veo que todos están recuperando su historia,sus orígenes, su pasado, ¿verdad? Es un proceso, por así decirlo, fuerte,que existe. Por tanto, es necesario, en mi opinión, tener en cuenta tam-bién este hecho. Es decir, las entidades con una larga historia no puedeneliminarse de un día para otro. Las entidades con una larga historia pue-den ser racionalizadas, pueden ser gestionadas, por así decirlo, de mane-ra coordinada. Pero en los ayuntamientos pequeños hay signos de demo-cracia diferentes, y debo decir que un poco más interesantes que los quese dan en los grandes ayuntamientos. Yo, antes de ser presidente de laprovincia de Turín, fui alcalde de Rivoli, una ciudad de 54.000 habitan-tes, y todavía recuerdo que los habitantes que se trasladaban de Turín aesta ciudad, a Rivoli, me decían una cosa muy seria. Me decían, cuandovenían a verme: «Mire, estoy contento de haber venido a esta ciudad. Nosólo porque está en la montaña, porque me interesa desde el punto de vis-ta ambiental, sino porque yo tengo un problema, he solicitado hablar conel alcalde y tengo delante a un alcalde». Es decir, la democracia está tam-bién ligada a la visibilidad del poder. Y los ayuntamientos, de algunamanera, son un signo evidente de una visibilidad del poder. En las gran-des ciudades esta visibilidad no existe. Está el funcionario, que es algodiferente. El alcalde, apenas ha sido elegido, se hace cargo de forma dife-rente de los problemas; y no quiero hablar de otra cosa, hablo de lo quepasa cuando se ve a un funcionario.

La democracia tiene, ciertamente, un precio. Esto es una verdad. Con estono quiero justificar, por así decirlo, lo que no funciona. Pero creo quecuando se afrontan temas de reforma institucional, también hay que par-tir del hecho de que nosotros actuamos con sistemas democráticos. Y lademocracia tiene un precio porque, si no prevaleciese este principio, orga-nizaríamos nuestra organización local en términos empresariales, que esuna cosa distinta. En términos empresariales, se deshace, se rompen loslímites, la historia, se organiza, tenemos un consejero delegado de laempresa. Pero nosotros hacemos otras cosas. Quien hace política haceotras cosas; por lo tanto, hay que activar necesariamente procesos deracionalización, hay que activarlos con inteligencia, es necesario, por asídecirlo, asistirlos, porque objetivamente yo podría explicar lo que sucede

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en mi provincia. Un dato. La provincia de Turín, lo he dicho antes, tiene2.300.000 habitantes, de los cuales el 40% reside en ayuntamientos demenos de 20.000 habitantes. Nosotros tenemos 315 ayuntamientos. Nojustifico esta excesiva dispersión, pero pienso —puesto que creo tambiénen los ayuntamientos pequeños— en por qué está sucediendo —no sé sisólo en el territorio italiano, no tengo conocimientos tan amplios— quetantas veces abandonemos las grandes ciudades para trasladarnos a ayun-tamientos pequeños. Porque la calidad de vida es mejor si hay serviciosde transporte.

Por tanto, si el ayuntamiento pequeño es también un valor desde el pun-to de vista social, en términos de relaciones sociales, yo creo que, inclu-so manteniendo estas identidades fuertes que pueden originar algún pro-blema y que es necesario racionalizar, hay una necesidad de revivirlos, deno dejarlos morir. Está claro: los umbrales. El colega danés ha hablado de la necesidad de elevar los umbrales, y esto es perfectamente cierto.Pero si ésta es la democracia, si éste es el valor, aquí aparece el papel dela provincia como elemento de garantía y de refuerzo de los ayuntamien-tos más pequeños, en las relaciones con la gran ciudad. Éste es el espa-cio. Nuestro éxito, entre paréntesis, como administración provincial, es elde percibir —y así somos percibidos por las entidades locales, por los 315ayuntamientos de la provincia de Turín— como la hermana mayor quedefiende, no las deficiencias, sino un modo de vivir: el que nosotros lla-mamos de la provincia, que es un modo de vivir que también hay que con-siderar interesante. Ésta no es la solución, evidentemente, y ésta no es latarea de la provincia, porque debemos organizar los servicios del áreaamplia.

Pero cuando pensamos en estos pequeños ayuntamientos, también hace-mos un razonamiento político. ¿Tiene sentido que el efecto ciudad de ser-vicios esté concentrado sólo en las metrópolis o es necesario que esteefecto ciudad esté extendido por todo el territorio? Ésta es la tarea de lapolítica. Porque, de lo contrario, habría concentraciones sólo en algunaszonas y, dado que muy a menudo el territorio de la provincia italiana estácompuesto por territorios de montaña, de colina, y no solo de áreas metro-politanas, el papel de la provincia es un papel de garantía. Por tanto, debodecir que tiene todavía más sentido sobre todo en un marco en el que laorganización territorial ha sido modificada. Hablo de Italia, pero me pare-ce que esto sucede, en cierta medida, en todas partes. Antiguamentehabía una organización territorial de tipo polar, es decir, la concentraciónestaba en las grandes metrópolis. A día de hoy, la organización territorial—y ahora me refiero a Italia— es una organización policéntrica: hay ayun-tamientos de pequeñas y medianas dimensiones que tienen un papelimportante desde el punto de vista económico. Que tienen empresas, que sepresentan en los mercados internacionales, que tienen un sistema de ser-

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vicios de carácter productivo fuerte. Por tanto, hay una necesidad derepresentación, de reforzamiento de un sistema policéntrico que es el ele-mento de novedad con respecto al pasado. Y, en este sentido, el papel dela provincia, capaz de representar el policentrismo —o sea, a los ayunta-mientos—, de representar esta novedad, es, en mi opinión, un papelimportante. Y por ello yo tengo confianza, y la tengo, evidentemente, nopor mi papel con la provincia, que además está ligado, por así decirlo, auna etapa de nuestra vida, sino porque, más allá de esto, yo pienso quees útil, no para defender intereses, no para defender una entidad, sinopara hacer una aportación a la comunidad.

Sr. Gérard Marcou: Bien, señora Juillard, ¿cómo ve usted el futuro de lasprovincias en Bélgica?

Sra. Nicole Juillard: Bueno, en primer lugar, es fundamental comprenderel significado de la palabra provincia en Bélgica, ya que las provincias tie-nen un poder intermedio entre los ayuntamientos y las regiones en dosregiones belgas, pero no en Bruselas. Por lo que se refiere a Bélgica engeneral, lo que está claro es que la tendencia es ir hacia un desarrollo delas competencias de las regiones. Todas las reformas constitucionalesapuntan hacia esta dirección y las próximas elecciones legislativas, quetendrán lugar en unos meses, nos anuncian otras posibles transferenciasde competencias en varios ámbitos que, en algunos casos, incluirán laregionalización de la seguridad social o del empleo.

Por lo tanto, es positivo en el sentido de reforzar los poderes de las regio-nes, porque existe la voluntad de ir más allá dentro de la federalización,si no hemos ido ya demasiado lejos, pero no voy a pronunciarme al res-pecto.

Y, por lo que se refiere a las provincias, la organización de provincias escompetencia de las regiones. No sé si las autoridades actuales de laregión flamenca y de la región valona tienen la intención de modificar estaestructura o las competencias de esta estructura en el futuro.

Sé que durante la legislatura anterior en la región valona hubo ciertavoluntad de simplificar el funcionamiento de las provincias. En Bruselastambién ha habido ciertos políticos que desearían racionalizar las compe-tencias que estiman demasiado dispares a nivel municipal, por ejemplo,dentro del ámbito de la movilidad.

La tendencia no es retirar las competencias a los municipios para ejercer-las en las regiones, sino más bien actuar de manera concertada y en cola-boración. De momento, ésta es la voluntad política. Por lo tanto, no creoque la situación en lo que se refiere a la relación entre el nivel regional oprovincial y el nivel local vaya a evolucionar mucho próximamente. En Bél-

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gica, ya hemos estado muy lejos de este punto de vista y no pienso que acorto plazo vaya a evolucionar. En cuanto a las competencias de las regio-nes y en general sí, pero en el resto de aspectos no lo creo. Contempla-mos los ámbitos de interés local dentro de las competencias de las auto-ridades locales.

Sr. Gérard Marcou: Bueno, gracias por su intervención. Entonces, en elfondo, el problema de Bélgica no es tanto un problema del futuro de lasprovincias como del futuro de Bélgica.

Sra. Nicole Juillard: De alguna manera, sí.

Sr. Gérard Marcou: Una última pregunta que me parece interesante enrelación con las discusiones de esta mañana. La cuestión de la competen-cia institucional y política entre el nivel de los entes locales intermediosy el nivel urbano, la organización de las zonas urbanas. Sabemos que entodos los países europeos, con el crecimiento de las grandes ciudades, losEstados buscan nuevas formas de organización para conciliar economíasde escala, flexibilidad y democracia para la población, y con la capacidadadministrativa más grande de estas instituciones urbanas, se pone la pre-gunta de la competencia entre las provincias y las ciudades. Creo quepodemos tener un pequeño intercambio sobre este tema, entre Italia yDinamarca. ¿Señor presidente?

Sr. Antonio Saita: Sí, está claro que el tema de las áreas urbanas es untema complejo, y creo que las soluciones que han sido adoptadas en lasdiferentes partes de mundo no son iguales. Hay soluciones diferentes quedependen, en parte, de la distribución de los poderes locales. A menudose dan soluciones, por así decirlo, estructuradas, en algunos casos solu-ciones consensuadas más voluntariosas.

En el caso italiano, la Ley de 1990 ha afrontado el tema estableciendo lasciudades metropolitanas como institución, constituyendo un órgano nue-vo, un organismo nuevo. No estaba expresado exactamente así, pero seasumía que el ayuntamiento capital tenía poder sobre todo el territoriometropolitano, porque el sistema estaba basado en una transferencia decompetencias de los ayuntamientos al nivel superior, al ayuntamientocapital. Y normalmente siempre hay una relación de conflicto entre elayuntamiento capital y los ayuntamientos vecinos. Ésta es la situación.

Nosotros podríamos también dejar escrito, como se dejó escrito en Italiaen el año 1990, que había que avanzar en esta dirección. Si no sucedió,es porque se infravaloró el problema de las relaciones de poder. Cuandohablamos de diseño, hablamos de los poderes, de poderes políticos, depoderes institucionales. No se hizo nada. Ahora el Gobierno italiano haadoptado y está discutiendo —pero creo que se aprobará dentro de poco—

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una hipótesis un poco más realista que, en esencia, es ésta: ha identifi-cado las nueve áreas metropolitanas italianas (Milán, Nápoles, Turín,Génova, Florencia, Bari…), ha identificado nueve áreas metropolitanas. Y,en esencia, dice esto: la provincia —pongamos en este caso como ejem-plo la provincia de Turín—, la provincia de Turín es la autoridad metropo-litana. Por tanto, no se crea otro órgano. La provincia se convierte en auto-ridad metropolitana con poderes reforzados. Es decir, además de lospoderes que tiene actualmente la provincia, se le añaden otros. Es unasolución que me parece inteligente porque evita reavivar el tema de larelación con la región. El ayuntamiento capital permanece en esta hipóte-sis; permanece, en este caso, el ayuntamiento de Turín, y se crea la ciu-dad metropolitana, que es una provincia reforzada. Tiene la ventaja de noreavivar el conflicto con la región porque está claro que una ciudad metro-politana fortísima, y sólo ésta puede crear un conflicto con la capital, asícomo la existencia de la provincia y del área metropolitana crea el proble-ma del conflicto; yo repito siempre la palabra conflicto, que es lo que másme preocupa.

La solución que ha sido proyectada y que probablemente se utilizará eshacer que la provincia se convierta en autoridad metropolitana, es decir,con poderes reforzados. Me parece un proceder que permite evitar inme-diatamente conflictos de competencia y comenzar a trabajar sobre los pro-blemas, cosa que nosotros estamos haciendo, como decía en mi interven-ción introductiva. Yo creo que al final esta solución, por así decirlo, seráventajosa, y debo decir ventajosa porque estará a la cabeza la provincia,porque las provincias donde hay áreas metropolitanas en Italia puedenponer a disposición de esta necesidad, del gobierno de las áreas urbanas,su organización y su experiencia. Por tanto, se evita comenzar de cero. Secrea una competencia sobre actividades que ya están suficientementeconsolidadas. Por tanto, todavía es un proceso, por así decirlo, gradual,pero en todo caso útil para alcanzar el objetivo del gobierno urbano. Setrata, por tanto, de una provincia que gobierna las cuestiones urbanas,pero también se hace cargo de las pequeñas comunidades.

Sr. Erling Friis-Poulsens: Para empezar, debo mencionar una reforma queno he mencionado antes. Junto con la reforma del sector público, se lle-vó a cabo una reforma del financiamiento de la administración regional ymunicipal a estos niveles. Reforzamos el sistema de igualación, ya quealrededor de la capital, Copenhague, existe una base fiscal mucho mejorque en la zona oeste del país. Por lo tanto, el sistema de igualación trans-fería incluso más recursos económicos que antes al oeste de nuestropequeño país. Pero, en cambio, existen grandes diferencias en los ingre-sos, así que creo que esta igualación ha enfriado un poco el debate sobrela distribución desigual del financiamiento de nuestras actividades públi-cas. Además, como es obvio, tenemos lo que podríamos llamar un grupo

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integrado por los seis municipios más grandes del país, que coinciden conlas seis ciudades más grandes. En algunos aspectos, tienen una única opi-nión e intentan utilizar sus propios poderes para ejercer influencia en lasposiciones del Gobierno central. En algunos casos, lo consiguen, y enotros, no. No hay un patrón claro en este aspecto.

También quiero remarcar que la nueva configuración de nuestro sectorpúblico requiere la cooperación entre los municipios y las regiones. De algu-na forma, podemos decir que tienen un destino común, ya que si no sabencómo trabajar en colaboración —por ejemplo, cuando los pacientes abando-nan el hospital y deben recibir asistencia a nivel local— todo el mundo opi-nará. Por lo tanto, deben solucionar las cosas de manera conjunta.

Como en su país, creo que también en Dinamarca, como es obvio, tene-mos estos debates. Por ejemplo, sobre la distribución de las inversionesen infraestructura, ya que la infraestructura es un requisito muy importan-te si se quiere desarrollar una zona. Por ello, creo que en todos los paíseshay cierto bullicio y conflictos sobre la distribución de la inversión parainfraestructuras, como también es el caso de Dinamarca. Pero, aparte deeste club de seis, no creo que tengamos una estructura de poder en nues-tro país, por su pequeño tamaño. Más bien está organizado a nivel regio-nal, ya que los municipios y las regiones colaboran para atraer inversionesy desarrollo a su zona. Tienen un interés común en este aspecto. Los veci-nos no se enfrentan unos a otros, sino que intentan colaborar.

Sra. Nicole Juillard: Si es posible, quisiera hacer una pequeña precisiónsobre Bélgica. En 1970 hubo la posibilidad de aglomerar las regiones, losmunicipios, y crear lo que llamamos aglomeraciones o federaciones de mu -ni cipios.

Hay que recordar que sólo se creó una aglomeración, la aglomeración deBruselas, con el objetivo de racionalizar, de hacer, como lo diría, econo-mías de escala. Y sólo se hizo en Bruselas por motivos de financiación,parece ser, y la aglomeración de Bruselas en ese momento tomó la ges-tión de la recogida y el tratamiento de la basura, así como la proteccióncontra incendios, la asistencia médica urgente y ciertas competencias enmateria de urbanismo.

Por lo tanto, estas competencias municipales se han gestionado a nivel deaglomeración, que en ese momento no se llamaba regional porque yahabía una tutela regional, y esta estructura existió durante diecinueveaños, hasta el momento en el cual se creó la región de Bruselas capital,que ha retomado sus competencias, además de todas las nuevas.

Obviamente, se trata de un caso típicamente belga, en el que se mezclancuestiones comunitarias y hay muchos intereses en juego. Pero es la úni-

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ca estructura, es decir, Flandes y Valonia podrían haber creado federacio-nes de municipios para este mismo tipo de gestión, pero no se hizo y, poreste motivo, quería precisarlo.

Sr. Gérard Marcou: Muchas gracias por las puntualizaciones. Parece quellegamos al término de la mesa redonda. Quería agradecer a los ponentessus intervenciones. Las ponencias nos presentaron elementos importantesde reflexión que pueden sostener la reflexión en España sobre el futuro,el papel de las diputaciones provinciales. Mis agradecimientos, también,para los participantes de esta reunión esta tarde y para los organizadores.Muchas gracias.

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5. EL MODELO RED DE MUNICIPIOS Y EL PROCESO DE REFLEXIÓN ESTRATÉGICA DE LA DIPUTACIÓN DE BARCELONA (RE SET)

Sr. Celestino CorbachoPresidente de la Diputación de Barcelona

Buenos días. Querría empezar intentando trasladarles de forma resumidanuestra experiencia. Nosotros hace un año y medio empezamos un proce-so de reflexión, atendiendo a dos circunstancias que se daban en Catalu-ña. Una primera, después lo veremos, era que finalizaba una etapa que seemprendió en el año 1992, como resultado de una reflexión también enaquella época, y determinó el diseño de un modelo de la Diputación deBarcelona para trabajar con los municipios, un modelo que creemos quese ha validado y ha dado un buen resultado. La segunda cuestión es que,sin duda, la discusión del Estatuto de autonomía, como la discusión detodos los estatutos de autonomía, pone sobre la mesa, posiblemente en elcaso de Cataluña en particular de forma más destacada, cuál debería serel papel de las diputaciones en el futuro. En el origen de la discusiónhabía, obviamente, propuestas de todos los tipos, desde la reconversiónhasta la desaparición, etc.

Todo esto fue evolucionando, pero nosotros pensamos que, quizá más quemeternos en un debate sobre el ser o no ser, del tema de ser o desapare-cer, que podría siempre parecer una especie de defensa a ultranza de lainstitución a la que pertenecemos y a la que representamos, que es legí-timo también defenderla, preferimos abrir un camino diferente, que eshacernos una pregunta a nosotros mismos: ¿En el siglo XXI qué debería-mos hacer? Una administración intermedia, frente a una realidad jurídico-administrativa que ha cambiado, paralelamente a una sociedad tambiénen cambio, con problemas diferentes de los que teníamos hace quinceaños, ¿qué debería hacer? Obviamente, la respuesta ni hemos pretendidoni pretendemos encontrarla nosotros solos. Teniendo clara la pregunta,también sabíamos que no podíamos reunirnos un día a la junta de gobier-no, reflexionar y al final decidir: «Miren, lo que hay que hacer es esto»,sino que considerábamos que teníamos que abrir un proceso de reflexióntranquilo, en el que nos tenían que interesar las opiniones —todas las opi-niones— de personas, de gente que pudiera darnos y aportar ideas, y entretodos ir haciendo ese proceso de reflexión. Y por ello invitamos a partici-par tanto a las trabajadoras y a los trabajadores de la misma Diputacióncomo a los cargos directivos. La gente que, en definitiva, tiene la respon-sabilidad luego de ejecutar las políticas de la Diputación. Se realizarondiversas sesiones de trabajo participativo con una muestra representativa

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del personal de la Diputación, para llegar al acto final de conclusión, don-de unos trescientos trabajadores y trabajadoras y unos ciento veinte direc-tivos concretaron en un proceso de síntesis qué es lo que opinaban ellos,cómo lo veían y cuáles eran sus aportaciones.

Previamente a todo esto invitamos a que nos dieran su opinión a una vein-tena de expertos y expertas de disciplinas diferentes: del mundo de la uni-versidad, del mundo de la economía, de diferentes ámbitos y diferentesdisciplinas. Personalidades de reconocido prestigio, que nadie cuestionaindividualmente, y les pedimos que reflexionaran sobre cómo veían ellosla Diputación, máxime teniendo presente que ninguno de ellos forma par-te de ninguna estructura de la Diputación. Por tanto, queríamos que noshicieran llegar propuestas, incluso aunque algunas de ellas pudieran ir encontra de los propios intereses de la Diputación, porque queríamos cono-cer sus opiniones. Estos veinte expertos trabajaron, cada uno desde suvisión, su opinión, sus ideas. Nos las hicieron llegar, luego tuvimos dos otres encuentros con ellos, en los que fuimos haciendo un trabajo de sín-tesis y que, al final, se concretaron en un documento en el que se reco-gieron los ejes que considerábamos más importantes. Y una vez hechosestos dos trabajos —primero con una veintena de expertos externos;segundo, con la gente de la Diputación—, no queríamos que todo este tra-bajo quedara ahí sólo como una reflexión interna y teórica. Organizamosotras cinco reuniones en el territorio con los ayuntamientos. Es decir, ele-gimos comarcas diferentes, invitamos a todos los alcaldes y las alcaldesasa que vinieran a esas reuniones, y les fuimos presentando también esasreflexiones. Recogimos in situ las opiniones que tenían los alcaldes y lasalcaldesas, y también abrimos un correo para que nos pudieran hacer lle-gar sus opiniones, para que todo ello fuera concretando ese proceso de irtomando el pulso a la visión que ellos tenían de la Diputación y cómo lesgustaría que fuera.

Hubo un encuentro también con los tres presidentes de las otras diputa-ciones catalanas —con la Diputación de Girona, la de Tarragona y la deLleida—, también les hicimos conocedores del trabajo que estábamoshaciendo, entendiendo que no pretendíamos desde la Diputación de Bar-celona decidir, ni mucho menos proponer, cómo tenían que trabajar ellos,pero, en todo caso, tengo que decir que los tres presidentes han seguidocon mucho interés lo que ha sido el trabajo hecho por la Diputación deBarcelona.

Todos estos trabajos después se han dado a conocer, han sido consensua-dos con todas las fuerzas políticas representadas en la Diputación, endiferentes reuniones que hemos tenido con los presidentes de todos losgrupos políticos representados, que también han tenido conocimiento detodo el proceso.

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Al final, pensamos que todo este trabajo quedaría incompleto si no lo lle-vábamos también a unas jornadas de reflexión sobre el papel de losgobiernos intermedios. Por tanto, también queríamos, sobre todo, conocerqué es lo que piensan el resto de las diputaciones y darles la oportunidadde ofrecernos su visión. Obviamente, cada una con su singularidad, suespecificidad, pero como hemos participado en muchos foros conjunta-mente sabemos que tenemos ya un discurso común sobre el papel quedeberíamos desarrollar. También queríamos conocer un poco cuál es elpapel de esas administraciones intermedias a nivel de Europa, y ésa es larazón de las jornadas que hicimos ayer. En síntesis, por tanto, hemosoptado por un consejo externo de expertos, unas mesas transversalesinternas, una validación en el territorio y una reflexión conjunta con el res-to de gobiernos locales intermedios. Todo esto ha dado como resultado ladefinición de unos posibles ejes que más adelante querría exponerles bre-vemente.

A partir de aquí, en Cataluña he insistido mucho —porque cada lugar,cada sitio, tiene su propia realidad territorial y parlamentaria— en queeste debate lo queríamos hacer al margen de la cuestión de las divisionesterritoriales, al margen de si en Cataluña debería haber cuatro provinciaso siete o cinco. No íbamos a entrar en ese tema. Queríamos llevar a caboesa discusión porque lo que estamos buscando es determinar el papel yla función institucional que las diputaciones tenemos que cumplir en unlugar, en un territorio ampliamente poblado. Pero tenemos que ser capa-ces de encontrar un cierto hilo conductor en las acciones de cada admi-nistración para evitar, en la medida de lo posible, las duplicidades, paraevitar otra situación típica, desde mi punto de vista, que es el crecimien-to permanente de la administración, simplemente por crecer. Mi insisten-cia obedecía a la necesidad de evitar el riesgo de que pudieran aparecernuevas administraciones que, con la excusa de sustituir a otras, dierancomo resultado final que habría una nueva administración y continuaríatambién la vieja.

Yo siempre decía que con esto de las veguerías, si alguien comete el errorde plantear «vamos a hacer siete veguerías para que sustituyan a las cua-tro diputaciones», el resultado final va a ser que acabaremos teniendo lassiete veguerías y las cuatro diputaciones. Y esto es lo que previsiblemen-te acabará pasando porque la nueva administración va a tener mucha pri-sa en darse a conocer y en ser útil, y lo primero que va a hacer la nuevaadministración es buscar sitios para poner su sede social. Empezará a cre-cer rápidamente. Y por otro lado la vieja se va a resistir. Pero estos proce-sos de sustitución son muy complejos, no se hacen en veinticuatro horas.Ahí había un riesgo, y, al menos en Cataluña, si teniendo diputaciones,teniendo comarcas, además les añadimos las veguerías, teniendo en cuen-ta además que se trata de un territorio pequeño, todo ello sumado a la

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comunidad autónoma, más el Estado, más la Unión Europea…, al final vaa acabar siendo muy difícil caminar por el territorio sin que tengas que irapartando administraciones a tu paso. Además, y esto es lo más importan-te, todo esto no es ninguna garantía para una mejor y más eficiente pres-tación de los servicios.

Por tanto, ahí había un tema de fondo que era: tenemos que reflexionar.Por lo tanto, no tenemos que correr. Tenemos que hacer las cosas bien. Sianalizo los resultados de la última legislatura, creo que lo estamos consi-guiendo, pienso que estamos en la buena dirección. Primero porquehemos llegado a acuerdos con la Generalitat de Cataluña. Durante esteperiodo hemos hecho dos cosas para mí de una enorme importancia. Unaera que había treinta y tres contenciosos vivos entre la Generalitat y laDiputación de Barcelona. Para simplificar, la mitad era que la Generalitatpedía la desaparición de la Diputación y la otra mitad era que la Diputa-ción pedía la desaparición de la Generalitat. Treinta y tres contenciosospendientes de sentencias, ni más ni menos. Bien, llegamos a un principiode acuerdo que dio como resultado la retirada de todos los contenciosos.En este momento no hay ningún contencioso y como resultado tenemos lapacificación jurídica e institucional entre las dos administraciones.

La segunda cuestión, tan importante como la primera, es que abrimos unproceso de resituación de determinados servicios que nosotros considerá-bamos impropios en el marco de distribución de competencias de laGeneralitat y de la Diputación. Por ejemplo, nosotros teníamos dos milkilómetros de carreteras, teníamos mil cuatrocientos kilómetros de carre-teras locales y cuatrocientos kilómetros de comarcales. Y aquí había unaenorme contradicción. Hay una ley que dice que la titularidad de lascarreteras es de la Generalitat de Cataluña, pero la Diputación de Barce-lona mantenía las carreteras locales y las comarcales. Bueno, hicimos unacuerdo por el cual dijimos: «Mire, usted es el titular de la red, de acuer-do, por tanto, es el titular de las carreteras». Lo que no tiene sentido esque la Diputación mantenga carreteras comarcales. Por lo tanto, las carre-teras de ámbito de la comunidad y las comarcales pasan directamente aser una responsabilidad, en su mantenimiento y en su titularidad, de laGeneralitat de Cataluña. Con la Generalitat convenimos que la Diputaciónde Barcelona, que está altamente especializada en el mantenimiento delas carreteras, lo que hará a partir de ahí es cuidarse del mantenimientoexclusivamente de las carreteras. Como eso significa un ahorro económi-co para la Diputación, decidimos crear un fondo en el que una adminis-tración aporta cinco millones de euros, la otra aporta otros cinco, y unacomisión mixta determinará cuáles son las inversiones de mejoras en lared viaria que se van a hacer sobre necesidades que sobrepasen al man-tenimiento. Llegamos a este acuerdo y, así, el contencioso histórico de lascarreteras ya está resuelto.

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Otro ejemplo. Nosotros teníamos convenios de psiquiatría, pagábamos ser-vicios de psiquiatría. No tenía mucho sentido que siguiéramos mantenien-do convenios de psiquiatría, cuando lo lógico es que eso forme parte dela red de salud, de la red sanitaria. Al final hemos llegado a un acuerdopor el cual los convenios de psiquiatría han sido traspasados a la Genera-litat.

Otro caso. Teníamos dos escuelas, una especial y otra de formación pro-fesional. Tampoco tenía demasiado sentido que, a estas alturas, la Dipu-tación tuviera competencias en materia de enseñanza, sobre todo enmateria de enseñanza desde el punto de vista de la gestión de unas escue-las. Bueno, estas escuelas han sido ya también transferidas. Estamos ennegociaciones para transferir una clínica mental que tenemos que, ade-más, viene de 1930, está muy bien, tiene quinientos profesionales queestán prestando su servicio, 365 días del año abierta, 24 horas diarias…Eso no tiene sentido. No tiene sentido que hoy en día la salud mental seagestionada por la Diputación de Barcelona, no tiene sentido porque lorazonable es que eso forme parte de la red sanitaria de la Generalitat.Estamos negociando, y la clínica mental será transferida también a laGeneralitat de Cataluña.

Con todo esto, lo que hemos logrado durante estos dos años es que todosesos servicios que denominábamos competencias impropias, competen-cias que no era lógico que prestara la Diputación, ya los tenemos resitua-dos. Y ahora hemos convenido ya —o al menos yo creo que vamos a con-venir eso— que el tema de la división territorial y de las veguerías debe irpiano piano. Ya veremos. De momento, hoy se publican unas declaracio-nes del consejero de Gobernación, con el que me reuní anteayer, y hemosconvenido que es un tema que hay que afrontar con tranquilidad, que hayque ponerse antes de acuerdo. Precisamente vamos a ver qué es lo quehacemos y qué dejamos de hacer, y cómo vamos avanzando en ese proce-so para no acelerar cambios. Aquí, en el momento en que se abrió elmelón de la posible división territorial, inicialmente todo el mundo llegó ala conclusión de que Cataluña sería más lógico que tuviera siete divisio-nes territoriales en lugar de las cuatro históricas, pero resulta que en estosmomentos ya vamos por nueve, porque han salido territorios que handicho: «No, así no, yo también quiero ser veguería». Vamos por nueve yme parece que creciendo. Con lo cual, al final… Ahora parece que los delAlt Penedès, que tienen legítimo derecho a pensarlo, dicen: «Oiga, noso-tros no queremos estar en esa veguería, queremos una propia». Salen losde un sitio que les tocaría estar en la Cataluña Central y dicen: «Oiga, peroyo no quiero estar con estos, porque no acepto que aquél sea la capital.Por lo tanto, yo me quiero quedar aquí». El otro dice: «Yo me quiero ir aotro lado», con lo cual, en fin… Estas cosas de mover rayas y hacer mapastienen sus complejidades y hay que abordarlas con calma y con seriedad.

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Por lo tanto, creo que en Cataluña estamos en un momento ciertamenteinteresante, en el que si somos capaces de, con cierta tranquilidad, ir evo-lucionando en la dirección apuntada, creo que podemos impulsar el pro-greso. Por todo ello, en la Diputación de Barcelona, independientementede lo que resulte de los debates propuestos, queremos orientar el manda-to del año 2007 en adelante como el de la segunda transformación ymodernización de la institución. Como ya he mencionado al principio, enel año 1992 abrimos y realizamos un periodo de modernización de laDiputación. Hemos terminado esa etapa y ahora identificamos un escena-rio propicio para iniciar un segundo periodo de modernización. Nuestrareflexión, independientemente de las discusiones que pueda haber, laqueremos orientar en este sentido, porque durante el mandato que ahoraconcluye, la Diputación de Barcelona lo que sí ha constatado es que elgrado de aceptación y de prestigio que ha encontrado y tiene entre losmunicipios de la provincia de Barcelona es muy alto. Ha sido una institu-ción, la Diputación de Barcelona, enormemente discutida en un ámbitopolítico y enormemente querida en otro ámbito político. En el ámbito polí-tico parlamentario nos decían: «Bueno, esto de la Diputación lo tendre-mos que ver…». Y cuando íbamos a hablar con el territorio y nos reunía-mos con los alcaldes, de todos los partidos políticos, todo el mundo decía:«Por favor, que no me toquen la Diputación». Sobre todo, cuanto máspequeño es el municipio, con más fuerza dice el alcalde o la alcaldesa:«Que no me toquen la Diputación», porque ya no es un problema sólo eco-nómico. Yo creo que los otros modelos en red han dado y están dandounos enormes, unos grandes resultados, y esto es lo que realmente ha sidoimportante.

Por lo tanto, queremos encaminar el trabajo que hemos desarrollado enestos meses. El acuerdo que hay entre las formaciones políticas que esta-mos en la Diputación es que, una vez acabadas estas jornadas, lo quevamos a hacer con este trabajo, con estas conclusiones, es guardarlas enel cajón de la mesa. No nos parece prudente ni razonable que, a tresmeses de unas elecciones municipales, nos pongamos a discutir sobreeste particular. El compromiso es: «Esto lo guardamos en el cajón de lamesa», pero en el mes de julio, después de las elecciones, volveremos aponer este trabajo encima de la mesa para orientar el plan estratégico defuncionamiento de la Diputación. En este nuevo plan de actuación paralos próximos años, para los próximos diez o quince años, creemos quedeberemos dar respuesta a los nuevos retos que, en estos momentos, unasociedad en cambio está afrontando.

Primero, desde el punto de vista del escenario institucional ideal, ya lo hemencionado, aunque hay un proyecto de ley muy importante, que imaginoque volverá a aparecer y que obviamente tendrá una enorme importancia,no solamente para nosotros como Diputación, sino para todas las diputa-

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ciones. Me refiero al Anteproyecto de la Ley Básica del Gobierno y de laAdministración Local. Evidentemente éste es el marco jurídico que debedeterminar el papel y la situación, no ya de la Diputación de Barcelona,sino de todos los gobiernos intermedios. Es un anteproyecto muy importan-te y que, más tarde o más temprano, tendrá que volver a incluirse en laagenda política, y tendrá que ir a las Cortes Generales. No soy yo el quetiene que hablar de él, y mucho menos en presencia de Manolo Zafra. Nome atrevería a hacerlo, teniendo en cuenta que él es uno de los padres delproyecto, pero un día u otro irá a las Cortes Generales y sustituirá la Ley deBases de Régimen Local y, obviamente, tendrá que quedar fijado.

En cuanto a la cuestión en Cataluña, creo que la cosa está relativamentebien orientada. Tengo que decirles también que estamos muy satisfechosdel tratamiento que se da en el Estatuto de autonomía a todo el temamunicipal. Creemos, sinceramente, que ha sido muy bien recogido. Aquíla Diputación de Barcelona no fue neutral. Hicimos un trabajo de cocina,muy discreto, y el 70% de lo que figura en el Estatuto de autonomía sobreesta cuestión lo trabajamos desde la Diputación. Hay cosas de una enor-me trascendencia y una enorme importancia, que a lo mejor pueden pasardesapercibidas, como el hecho de que en el Estatuto haya un artículo queviene a decir: «Oiga, usted legisle lo que quiera, pero para que la ley entreen vigor, tiene que estar previamente acompañada de los recursos econó-micos que garanticen la financiación de la prestación efectiva del servicioque se le encomienda».

Claro, a nadie se le escapa la importancia que tiene un tema de esta natu-raleza, porque todo el mundo es muy dado a legislar, entre otras cosas por-que legislar es gratis, pero cuando hay un problema todo acaba deriván-dose hacia abajo, la subsidiariedad para la resolución de los problemas vaa una velocidad tremenda. Surge un día un problema con un incendio yse resuelve con un decreto, una orden, y al final el ayuntamiento acabasiendo el responsable de la inspección, etc. Y si tienes que poner tres ins-pectores, también tienes que poner cuatro administrativos, etc. Pues bue-no, pues a partir de ahora ya no será así. En el Estatuto de autonomía hayun cierto blindaje en este tema, hay un reconocimiento de los gobiernoslocales. Por lo tanto, este tema, no es que lo demos por concluido, por-que obviamente tiene que haber un desarrollo de lo legislado, pero cree-mos que en términos generales está relativamente bien resuelto.

Por otro lado identificamos que hay nuevas necesidades locales, nuevasdemandas de las ciudadanas y de los ciudadanos, demandas más comple-jas, cada día vamos a una sociedad más compleja. Los fenómenos globa-les cada vez tienen que ver más con los temas locales. Es decir, los fenó-menos se dan en lo global, pero se concretan en lo local: el cambioclimático, la inmigración, la propia seguridad ciudadana… Hoy en día se

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pasa de lo global a lo local. En consecuencia, la sociedad se ha hecho máscompleja. Y en esa mayor complejidad, creo que el reto que tenemos lasadministraciones locales proviene de que somos los que estamos más cer-ca, los que estamos más próximos a la ciudadanía. Por lo tanto, tenemosel reto de tener que dar respuesta de gobernación a estos fenómenos, aestas complejidades. Creemos que ahí, seguramente, la Diputación no tie-ne que estar ausente en ninguna de estas materias. Creemos que es otroeje de acción y que el gobierno local tiene que tener cierta capacidad derepresentar y defender los intereses locales.

Desconozco cuál es la realidad en otras comunidades, pero aquí, durantemucho tiempo, ha habido una disfunción en la representación de los inte-reses del mundo local. Aquí hay 150.000 comisiones, todo se acaba en unacomisión, y los ayuntamientos estamos teóricamente presentes en todas lascomisiones. No pintamos nada en ninguna de ellas, pero estamos. El pro-blema es que hay una comisión de urbanismo, o la comisión de cualquierotro tema, donde se afirma que los ayuntamientos de menos de 5.000habitantes tienen un representante, los de 25.000 a 50.000 otro, etc.Esto al final origina un problema, y es que al responsable local que le tocaestar allá, lo está muchas veces sin la asistencia técnica necesaria, y aveces sin capacidad de poder plantear delante de la otra administraciónuna propuesta alternativa o una discusión. Esto sucede mucho. Creemosque en este punto un nivel intermedio debería tener cierto papel de repre-sentar y de defender los intereses locales.

Saben ustedes que la Diputación de Barcelona, por ejemplo, empezó aestudiar el tema de los servicios impropios y sus costes. Ahí hicimos untrabajo que por competencia no nos correspondía, pero ha sido un traba-jo que poco a poco ha ido haciendo su camino, aunque no es que haya-mos convencido todavía al ministro de Hacienda —creo que es el más difí-cil de convencer siempre—, pero, como mínimo, hoy en día hay unconcepto asumido en la agenda política, que es el de que los ayuntamien-tos estamos prestando servicios que no son de naturaleza propia y que tie-nen unos costes económicos que han estado devaluados. Esto, luego,cuando venga la nueva Ley de Haciendas, tendrá el valor que tenga yhabrá que discutir lo que haya, pero como mínimo ya hay un concepto quese ha acuñado y que nadie puede discutir, no lo puede discutir ya nadie,y es que efectivamente los ayuntamientos estamos prestando estos servi-cios impropios. Podríamos discutir la cantidad, pero no el concepto. Porlo tanto, éste es un trabajo que se hace desde el nivel intermedio y si sehace es porque, si ese nivel intermedio no lo hiciera, sería difícil encon-trar otro nivel que lo llevara a cabo.

Se precisa, pues, creemos nosotros, un gobierno que tiene que tener cier-ta capacidad de pensar a escala intermedia y de planificar. Por ejemplo,

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nosotros tenemos una red de bibliotecas que está dando un magníficoresultado. Tenemos 162 bibliotecas en red hoy en día, y tenemos tambiénnueve autobuses que están en red, los bibliobuses, que van a los pueblospequeñitos, pero la ventaja de estas bibliotecas es que puedes estar en unpueblo de mil habitantes y su biblioteca está en las mismas condicionesy participa del mismo fondo que una biblioteca en el Paseo de Gracia deBarcelona, aunque la del Paseo de Gracia tenga 1.500 m2 y la otra tenga700 m2. A la hora de planificar, hoy en la provincia de Barcelona no sehace una biblioteca si no es validada por la Diputación de Barcelona, por-que ése es un concepto que los ayuntamientos ni se lo plantean de otraforma. Esto ya ni se lo plantean. Es decir, si quiero hacer una biblioteca,la Diputación de Barcelona es la que valida el proyecto y es la que des-pués incorpora el equipamiento a la red. Las bibliotecas están teniendoun éxito tremendo y hay un carné que permite a cualquier persona, a cual-quier usuario, poder ser cliente de cualquier biblioteca de la red de laDiputación de Barcelona y, aparte de eso, la Diputación está invirtiendoen esta red una parte importante de sus recursos.

Ahora, por ejemplo, de forma incipiente, estamos llevando a cabo otromodelo similar con los mercados municipales, de amplia tradición entodos los pueblos, pero que tienen que competir hoy con una realidadcomercial cada día más reñida, cada día más compleja. Una cosa será laciudad de Barcelona, que tiene catorce mercados y tiene sus políticas, yotra cosa es un pueblo que tiene un mercado, o una ciudad que tiene dosmercados. Pedirles, por ejemplo, a esa ciudad, a ese mercado, que traba-jen en técnicas de compra, en técnicas de venta, en técnicas de promo-ción, es muy difícil. Aparte de la singularidad de cada mercado, con surealidad concreta y peculiar, con generaciones de comerciantes que, enmuchos casos, están ya en un final de etapa y dicen: «Mi hijo o mi hijano quiere continuar», aparte de eso, a la vez, el mercado es un conceptoimportante. Nosotros hemos creado la red de mercados en este momento,y ya hay unos cuarenta o cincuenta mercados que forman parte de la red.Desde la Diputación estamos trabajando, pues, a esta escala. Es decir,aportándoles técnicas de venta, técnicas de comunicación, poniendo envalor experiencias que a lo mejor otro mercado ha experimentado previa-mente, etc.

Por ejemplo, en L’Hospitalet de Llobregat, con una empresa de integra-ción de personas que tienen discapacidad o que tienen problemas, llega-mos a un acuerdo con algunos mercados para el servicio del reparto adomicilio. O sea, el cliente va, compra, deja los productos y queda a unadeterminada hora y se lo traen a su casa. Este tipo de servicio cada vez vaa tener más importancia, y si se compra por Internet, que es otra opción,el mercado va rápido. Estas son experiencias que funcionan en algunosmercados, y que también pueden funcionar en otros. Ahí el papel de la

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Diputación es que se trata de un nivel que puede pensar a esa escalaintermedia, puede planificar, siempre pensando en aquel servicio delayuntamiento, no pensando en otras cosas. Se trata de una administraciónespecializada. Yo creo que el reto, al menos de la Diputación de Barcelo-na —insisto mucho en ello y voy a poner todo el empeño—, es que laDiputación no sea valorada exclusivamente por el hecho de poder teneruna buena salud económica. No quiero que sea valorada sólo por eso, sinoporque es una administración especializada en la prestación de determi-nados servicios, que sea la garantía para que tal o cual servicio se prestecon la máxima calidad en un territorio, a través del ayuntamiento, pero porintervención directa de la Diputación.

Pensando ahora en las políticas de la atención a las personas, creo queahí los gobiernos intermedios se convertirán en una referencia enorme-mente importante. La gente tiene una tendencia arraigada —supongo quenos sucede a todos, a mí me sucede, supongo que a ustedes también— yvas por la calle y escuchas: «Alcalde, alcaldesa, a ver si me haces unaresidencia, que me estoy haciendo mayor». Yo le digo a la gente: «Hom-bre, no, residencias no, esto es lo último a que debes aspirar en la vida,a ir a una residencia». La residencia tiene que existir, pero la residenciano tiene que ser el objetivo. Lo realmente importante es que esa personaviva en su casa y pueda tener una atención domiciliaria, pero la atencióndomiciliaria es carísima, y ese servicio, en muchos casos, hay que garan-tizarlo 365 días al año y 24 horas al día. Un ayuntamiento de 1.500 habi-tantes no podrá hacerlo nunca. La ciudad de Barcelona sí, si me apurantambién hasta la de L’Hospitalet, pero una de 1.500 habitantes, no.

Pero la gente se mueve en el territorio, la movilidad está creciendo. Lagente antes iba del pueblo pequeño a la ciudad, pero ahora la gente delos pueblos grandes se desplaza hacia pueblos más pequeños, donde tam-bién quiere los mismos servicios que recibía antes porque, además, laprestación de los servicios se universaliza. En consecuencia, el ciudada-no es conocedor de sus derechos y de la prestación de muchos servicios,y, independientemente de que viva en un sitio pequeño, quiere que se lepreste el servicio al que sabe que tiene derecho. Por ello, en la provinciade Barcelona queremos especializar a la Diputación en servicios de cali-dad, para garantizar la equidad y el acceso de los ciudadanos. Y ahí esdonde vamos a poner el empeño.

Para ello será fundamental desarrollar otro de los ejes de nuestra reflexiónestratégica: potenciar nuestra capacidad de ser una administración localcon capacidad de asesorar, evaluar e innovar. Todo ello, obviamente, par-tiendo de parte de lo que ya estamos haciendo, por lo que el último ejedebe ser seguir siendo una administración local que consolida el modelode trabajo en red.

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El trabajo en red nos ha dado un gran resultado porque es lo que nos dafuerza. Lo que nos da fuerza a nosotros, les da fuerza a los ayuntamien-tos. Cuando se genera una red, y cada vez van apareciendo más redessobre determinadas materias, se producen sinergias, no siempre económi-cas, sino también de intercambio de ideas y experiencias. Y además sepotencia la cohesión del municipalismo. Es decir, el trabajo en red nos hadado un buen resultado y fue la principal innovación que se hizo en el año1992 y en ese camino obviamente vamos a seguir.

Estas son, en principio, las reflexiones sobre las que estamos trabajandoy sobre las que seguiremos trabajando, y, en todo caso, queremos enrique-cerlas a partir del debate que hemos tenido también en esta jornada. Esta-mos también a su disposición para aquello que quieran conocer en unfuturo, y también para escucharles. Porque también nos interesa muchoconocer las demás experiencias, queremos poder nutrirnos también deellas, de las experiencias que nos expliquen ustedes.

Por último, quiero decir que, en Cataluña, somos muchos los que vamos aser defensores, no de la historia, sino del presente o del futuro. Importamenos si el futuro se llama diputación o veguería. En cualquier caso, losdos nombres son igual de antiguos. Lo que importa es lo que vamos ahacer, porque he dicho a veces, cuando surgía este debate de que Catalu-ña se va a dividir en veguerías: «Hombre, un concurso de modernidad porla idea precisamente no lo vamos a ganar», porque es una institución que,con todo el respeto, viene del siglo XIII, está muy bien, pero eso es un con-cepto histórico, con toda su carga semántica, pero, sin quererle quitarimportancia, creo que ésa no es la cuestión. Yo en esta discusión no quie-ro perder ni dos minutos, no me interesa un debate estéril. Lo importantees cómo damos respuesta a los nuevos retos que tiene una sociedad encambio —y, al menos en este territorio, el cambio es tremendo—, cómosomos capaces de que esa sociedad se cohesione, que no se disgregue, quesea una sociedad que avance, que preserve los valores más importantes delcompromiso, la solidaridad y muchos otros valores. Ahí es donde tenemosel reto, ahí es donde realmente nosotros queremos trabajar.

Bueno, nada más por mi parte, muchas gracias y discúlpenme en todocaso por la extensión de lo que les he expuesto. Como decía ayer, sobretodo, nosotros ni queremos sentar cátedra ni queremos ser ejemplo denada. Este último año hemos desarrollado esta experiencia de reflexiónestratégica sobre nuestro futuro y queríamos compartirla con todos uste-des. En nombre de la Diputación de Barcelona, sinceramente, les estoymuy agradecido de que hayan hecho un hueco en sus agendas, porque meconsta que todos tenemos ahora unas agendas muy complejas, para poderhaber venido aquí y compartir este día y medio con nosotros. Muchísimasgracias por acompañarnos.

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6. SESIÓN DE TRABAJO: APORTACIONES AL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE LOS GOBIERNOS LOCALES INTERMEDIOS

INTRODUCCIÓN

Manolo ZafraDirector General de Cooperación Local. Ministerio de Administraciones Públicas

(Artículo redactado por el autor a partir de su intervención como modera-dor en la sesión de trabajo «Aportaciones al debate sobre el futuro de losgobiernos locales intermedios»)

Acaso la definición más afortunada de autonomía local sea la que apare-ce en el artículo 3 de la Carta Europea de la Autonomía Local (CEAL):«Ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicosbajo la propia responsabilidad». Si jurídicamente una competencia impli-ca potestades sobre una materia, parece lógico, siguiendo esta premisa,que ordenación y gestión constituyan dos potestades proyectadas sobreuna materia (asuntos públicos: urbanismo, protección civil, convivenciaciudadana, servicios personales, promoción económica…). Que las com-petencias se ejerzan bajo la propia responsabilidad significa que no estánsujetas a controles de oportunidad por otros niveles de gobierno y que larendición de cuentas tiene lugar ante el electorado.

El control de oportunidad no procede porque la ordenación y la gestiónconstituyen potestades necesarias en el impulso de políticas propias quereclaman autonomía para regular las materias (asuntos públicos). Por tan-to, ambas potestades no pueden quedar devaluadas en la mera prestaciónde servicios obligatorios donde la clave no gira en torno a la autonomíalocal, sino al derecho de los vecinos a exigir la provisión de servicios comopavimentación, alumbrado o alcantarillas.

Caracterizada la competencia como potestades sobre materias, podemosprecisar ahora su naturaleza, y añadir los rasgos definitorios: exclusividad,especificidad y decisoriedad.

El artículo 3 de la CEAL no reduce la autonomía local a intereses locales,sino que la vincula a la regulación de una parte importante de los asun-tos públicos. Trasladando estas categorías al ordenamiento jurídico espa-ñol, las competencias locales expresarían las potestades de ordenación ygestión en la promulgación de ordenanzas sobre determinadas materiassalvaguardando un espacio propio a disposición del gobierno local que lepermitiera activar una política diferenciada. La existencia de competen-cias propias distingue las normas locales de las normas de ejecución

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administrativa hasta el punto de que una regulación agotadora por lalegislación estatal o autonómica incurriría en inconstitucionalidad. Lapotestad normativa local hallaría un límite en la legislación del estado yde las comunidades autónomas, pero no su presupuesto habilitador.

Cuando se argumenta que una ordenanza innova el ordenamiento jurídico,la razón de fondo radica en la naturaleza democrática del gobierno local y,repitiéndolo una vez más, en la legitimidad para impulsar políticas propias.Cuesta trabajo asumir el planteamiento teórico que degrada el gobiernolocal a una materia donde estado y comunidades autónomas reparten com-petencias según el binomio bases-desarrollo como si la autonomía localfuera un sector o un asunto equiparable a la minería o a la agricultura. Deahí que resulte tan inaceptable que las comunidades autónomas quieraninteriorizar el régimen local de la misma manera que reclaman la exclusi-vidad de la regulación sanitaria como que el estado se erija en garante dela autonomía local frente a la voracidad autonómica para autoafirmarse. Eldebate se ubica correctamente cuando el gobierno local adquiere la sus-tantividad de un pilar en la articulación territorial del estado con la dobledimensión de favorecer el pluralismo político y la eficiencia en la provisiónde servicios públicos. En efecto, la autonomía local se justifica tanto des-de la teoría de la democracia como del federalismo fiscal.

Quizás el indicador más claro de la diferencia radical de la autonomíalocal con respecto a cualquier materia y su imposible asimilación se apre-cia cuando el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse sobre laley que la regula: ¿Es la Ley del Gobierno y la Administración Local una leymás, a pesar de su condición de ley ordinaria? Expresado en otros térmi-nos: si el gobierno local no es una materia cualquiera, sino un poder delestado, ¿no deberían derivarse consecuencias jurídicas? A estos interro-gantes ha tratado de dar respuesta la elaboración doctrinal de la funciónconstitucional de las leyes como criterio a considerar junto al de jerarquíay competencia.

La sentencia 159/2001 reflexiona sobre la constitucionalización de la Leyde Bases de Régimen Local distinguiendo, por una parte, los «rasgos defi-nitorios» de la autonomía local, y por otra, las normas que contienen «la regulación legal del funcionamiento, la articulación, la articulación o laplanta orgánica (entre otras cosas) de los entes locales». La distinciónentre ambos aspectos lleva al Tribunal a concluir que «sólo aquellosaspectos de la LRBRL que puedan ser cabalmente enraizados de formadirecta en los artículos 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no repre-senten más que exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte delcontenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada, mien-tras que los que se refieren a aspectos secundarios o no expresivos de esenúcleo esencial en el que consiste la garantía constitucional, que son

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mayoría en el seno de la LRBRL y que se incardinan desde el punto devista competencial en el artículo 149.1.18, tienen una distinta naturale-za desde el punto de vista constitucional y ordinamental».

Esta sentencia asume claramente (aunque sea de forma parcial) la fun-ción constitucional de una ley cuya naturaleza la distancia de otras leyes.Incluso en su propio articulado no tiene el mismo peso el núcleo esencialque otros aspectos secundarios. Lo que esta distinción provoca en el lec-tor es la duda de si la regulación de aspectos secundarios debe figurar enla Ley del Gobierno y la Administración Local. En cualquier caso, la juris-prudencia constitucional ha sido muy errática en este sentido; basta repa-rar en la STC 240/2006 donde con igual claridad el Tribunal sostiene quelas normas de la LRBRL no son canon de constitucionalidad de autono-mía local: «El canon que este Tribunal deberá aplicar para resolver losconflictos en defensa de la autonomía local promovida frente a leyes esta-tales se ciñe a los preceptos constitucionales (artículos 137, 140 y 141CE) que establecen ese “contenido mínimo” que protege la garantía ins-titucional y que hemos considerado definitorios de “los elementos esen-ciales” o “del núcleo primario” del autogobierno de los entes locales terri-toriales. También el legislador básico estatal ha de respetar la garantíainstitucional […] puesto que los destinatarios del artículo 137 de la Cons-titución son “todos los poderes públicos, y más concretamente todos loslegisladores […]”. Pero la legislación básica sobre régimen local no seintegra en el “bloque de constitucionalidad” ni constituye canon de vali-dez respecto de otras leyes estatales».

¿Qué interpretación prevalece? Despejar la pregunta obliga a pensar sobreun tema medular en la teoría general del derecho: la constitución comonorma jurídica y la relación entre constitución, ley y juez. Si la autonomíalocal no supera el estado de garantía institucional interpretable por el juezcuando supuestamente el legislador la infrinja, su alcance quedará inde-terminado y aquejado de inevitable inseguridad jurídica. Basta con anali-zar las sentencias del Tribunal Supremo sobre la potestad normativa localdonde unas veces las ordenanzas municipales innovan el ordenamientojurídico porque provienen de un gobierno legitimado por sufragio univer-sal, y otras, en cambio, no pasan de ejecución reglamentaria como si elayuntamiento fuera la delegación gubernativa del estado o la comunidadautónoma.

Quizás el remedio no sea tan complejo. La ley que regule el gobierno y laadministración local por imperativo constitucional debiera fijar las compe-tencias municipales, la intermunicipalidad que fije en el ámbito local lascompetencias municipales haciendo efectivo el principio de subsidiarie-dad y la fijación de las reglas para identificar una función de gobiernocomo expresión de la mayoría que gana las elecciones y un estatuto de la

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oposición para garantizar el control de la minoría que las pierde. Tan anti-democrático es que la mayoría abuse de su posición coyuntural de venta-ja como que la minoría se aproveche de las competencias ejecutivas atri-buidas a la asamblea para impedir el gobierno o gobernar mediantecoalición negativa. Ambas distorsiones han de evitarse sustrayendo a lapotestad de autoorganización las relaciones mayoría-minoría (gobierno-oposición) y fijándolas en una ley de Cortes Generales.

En las páginas que siguen abordaré el estudio de uno de los puntos quese proponen: la intermunicipalidad constitucionalmente garantizada paraque el principio de subsidiariedad no favorezca al gobierno sectorial, esta-tal y sobre todo autonómico, que, al aducir la baja capacidad de gestióndel municipio o la naturaleza de la materia, no reconozca competencia alos municipios y entienda respetada la autonomía local con la concesiónde un derecho de audiencia en un órgano colegiado dando así cumpli-miento al mínimo de la garantía institucional cubierto con el evanescentee indeterminado derecho a intervenir en los asuntos que les afecten.

La exposición se divide en tres partes: análisis de la regulación actual delas competencias municipales, dificultad para insertar la provincia comoentidad local en el Estado de las autonomías y, por último, una propues-ta de reforma con la importante aportación de la creación de un Consejode Gobiernos Locales que eleve las relaciones interadministrativas y nosuponga como ahora una degradación del gobierno local.

Pasemos al primer punto, las competencias municipales. Para que la sub-sidiariedad realmente juegue a favor del gobierno más cercano a la ciuda-danía es necesario que encuentre competencias cuya titularidad no ofrez-ca dudas. Condición imprescindible, pues, de la subsidiariedad es laprecisión en la titularidad competencial. Así lo establece el artículo 2.1de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL):

Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidadeslocales, la legislación del Estado y de las comunidades autónomas, reguladoras de losdistintos sectores de la acción pública, según la distribución constitucional de com-petencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas un derecho aintervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atri-buyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la acti-vidad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de con-formidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de lagestión administrativa a los ciudadanos.

Este artículo enuncia con rigor los postulados del principio de subsidiarie-dad: la naturaleza de la materia y la capacidad de gestión de la entidadlocal. Si ambas exigencias no concurren, la subsidiariedad, paradójica-mente, lleva la competencia a un nivel de gobierno más alejado de quie-nes reciben los efectos de la norma.

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El contenido de este artículo 2.1 es necesario ponerlo en relación con elartículo 62:

En aquellos casos en que la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difí-cil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias enla materia, las leyes reguladoras de la acción pública en relación con la misma ase-gurarán, en todo caso, a las entidades locales su participación o integración en actua-ciones o procedimientos con la Administración del Estado y/o de la Comunidad Autó-noma correspondiente, atribuyéndole a una de éstas la decisión final.

Relacionando ambos artículos bien pudiera concluirse que el artículo 2.1formula la regla y el artículo 62 formula la excepción. La norma será queEstado y comunidades autónomas atribuyan competencias, y la excepciónserá que el principio de subsidiariedad suspenda los postulados de des-centralización y proximidad con los ciudadanos. La cuestión fundamentala valorar es la obligación del legislador sectorial de motivar la segundaopción prevista en el artículo 62 en lugar del mandato estipulado en elartículo 2.1, ya que si la legislación sectorial indiferentemente puede o reconocer competencias o garantizar la participación, esta discreciona-lidad supone un control de oportunidad ex ante, en el momento de deli-mitación de las competencias difícilmente compatible con la autonomíalocal cuya definición como ordenación y gestión de una parte importantede los asuntos públicos exige competencias propias. Es evidente tambiénque las posibilidades de impugnar una norma por los derechos que dejade atribuir (por lo que no da), reviste mayor dificultad que hacerlo por losexcesos que comete (lo que quita).

Un ejemplo que muestra bien este control de oportunidad ex ante deimposible impugnación ante el Tribunal Constitucional aparece en lalegislación autonómica sobre consumo, una de las materias que el artí-culo 25.2 de la LRBRL señala al estado y las comunidades autónomaspara que atribuyan competencias a las entidades locales. Algunas comu-nidades han cumplido el mandato y han reconocido las siguientes com-petencias: protección de los consumidores; información y ecuación; apo-yo y fomento de las organizaciones o asociaciones de consumidores;fomento, divulgación y gestión del sistema arbitral de consumo en cola-boración con el Estado y las comunidades autónomas; acciones civiles endefensa de los consumidores vecinos de la localidad; inspección; adop-ción de medidas no sancionadoras; ejercicio de la potestad sancionado-ra respecto a infracciones localizadas en su territorio, en los términos dela ley autonómica… Otras comunidades (las más) han limitado su norma-tiva a la creación de un órgano colegiado donde los municipios concurrencon organizaciones representantes de consumidores y usuarios y cámarasde comercio en la forma y el número que reglamentariamente se deter-minen.

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El Tribunal ha identificado el núcleo esencial, la garantía institucional delos entes locales, con el derecho a intervenir en los asuntos que les afec-ten y, desde luego, un mínimo de intervención se cumple con la participa-ción o integración en actuaciones y procedimientos de las administracio-nes estatal y autonómica. La insatisfacción que la protección de un mínimoprovoca estimuló una elaboración doctrinal alternativa a la garantía institu-cional enunciada como configuración constitucional y, recientemente, opti-mización de la autonomía local. A pesar del interesante debate abiertoentre la garantía de un mínimo o el reconocimiento de un máximo, lo cier-to es que el legislador sectorial conserva la libertad de decantarse por unau otra opción sin incurrir en inconstitucionalidad. Los argumentos a favorde la configuración constitucional como la «modulación» o la «flexibiliza-ción» de la reserva de ley no reflejan adecuadamente la pretensión másfundada del gobierno local: la delimitación de competencias.

Concebida la autonomía local como un principio constitucional (sea en elmínimo de la garantía institucional, sea en el máximo del mandato deoptimización), su contenido y alcance queda fijado en la jurisprudenciasin que el juez, no obstante, disponga de referentes jurídicos precisos.Como aludía antes, entre la constitución y el juez ha de mediar el legisla-dor del gobierno y la administración local fijando pautas para que el res-to de legisladores no decidan unilateralmente si atribuyen competenciaso, en su defecto, conceden derecho de audiencia, sino que esta legisla-ción constituya un auténtico canon de constitucionalidad y evite así lainseguridad jurídica de una sentencia en muchos casos imprevisible.

El riesgo que gravita sobre la autonomía local es que, en lugar de compe-tencias propias, los entes locales vean devaluada su autonomía con la par-ticipación o integración que señala el artículo 62, lo que la degrada has-ta el punto de equiparar la representación municipal en un órganocolegiado autonómico a la representación de un colectivo, y asimila larepresentación territorial de un órgano político y legitimado democrática-mente con la representación funcional de una organización. Otorgar igualtratamiento a municipios y provincias que a la organización de consumi-dores y usuarios o a la Cámara de Comercio es políticamente inaceptabley jurídicamente inconstitucional con sólo reparar en el artículo 23 de laConstitución.

Las relaciones interadministrativas exigen que titularidad y ejercicio de lacompetencia sean distinguibles, ya que el exceso en el ejercicio no pue-de privar de la titularidad. Podríamos añadir que la privación de la titula-ridad por defecto ha de interpretarse de forma restrictiva y, en el caso delas entidades locales en España, la baja capacidad de gestión (uno de loscriterios del principio de subsidiariedad recogido en el artículo 2.1 de laLRBRL) ha de evaluarse en relación con la existencia de una entidad local

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intermunicipal como la provincia, cuya singularidad institucional consisteen competencias funcionales de cooperación y asistencia para compensarla falta de capacidad de gestión de los municipios y, por tanto, hacer efec-tivo el principio de subsidiariedad.

Cuando una comunidad autónoma haya de aplicar la regla del artículo2.1, deberá contar con la provincia para comprobar si la capacidad degestión de los municipios o la naturaleza de la actividad autorizan a recu-rrir a los procedimientos de participación e integración contemplados enel artículo 62. Es decir, la existencia de una sola comunidad política localobliga a motivar la ausencia de capacidad de gestión de la provincia, nosólo del municipio. Así lo recoge el Borrador de Anteproyecto de la Ley delGobierno y la Administración Local. Además, esta premisa tiene otra con-secuencia de primera importancia: la comunidad autónoma no dispone demás competencias sobre la provincia que sobre el municipio. Enunciadoen otros términos: la diferente protección constitucional de municipios yprovincias tiene efectos en la relación entre ambos, no con las comunida-des autónomas y el Estado. Si la legislación autonómica menoscaba laautonomía provincial regulando en el estatuto la coordinación obligatoriade las competencias provinciales, en la misma medida quedará afectadala autonomía municipal, ya que las competencias funcionales de coope-ración y asistencia son indisociables de las competencias sectoriales delos municipios y a nadie se le escapa la dificultad, casi la imposibilidadmetafísica, de sujetar a coordinación una competencia funcional como lacooperación o asistencia.

Parece clara la vinculación «provincia» y «principio de subsidiariedad», yaque las competencias provinciales tienen como objetivo fijar en el ámbitolocal las competencias municipales que la baja capacidad de gestiónpudiera hacer saltar al nivel autonómico y desactivar las condiciones de lasubsidiariedad. Recordando ahora la definición de competencia entendi-da como «potestades sobre materias», la provincia cuando asiste a losmunicipios o coopera con ellos contribuye al ejercicio de las competen-cias no sólo poniendo a su disposición recursos económicos y humanos,sino también favoreciendo la potestad normativa cuando redacta las orde-nanzas municipales según las indicaciones que el municipio le traslade.Un juicio análogo cabe en relación con los planes de ordenación urbana.No podrá invocar baja capacidad de gestión una comunidad autónoma sino considera la cooperación y asistencia de la provincia a los municipios.Tampoco la naturaleza de la materia si desconoce las economías de esca-la y el valor añadido provincial a sectores como el desarrollo local, la inmi-gración o el urbanismo.

Bien articulada, la intermunicipalidad constitucionalmente garantizadafacilita que la autonomía local supere el mínimo del derecho a la interven-

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ción en el círculo de intereses que le afecte y pueda configurarse en posi-tivo con un elenco de competencias que permita distinguir titularidad yejercicio y no la degrade en un sistema de relaciones interadministrativasal que las entidades locales acuden en situación de marginalidad institu-cional. En lo que queda de esta intervención intentaré una reflexión sobrela trascendencia de la definición previa de competencias para establecerun iter procedimental que no reduzca el gobierno local a los trámites departicipación o integración en órganos colegiados de paridad con organi-zaciones representativas de intereses sectoriales.

Las comunidades autónomas han reclamado una reforma del Senado quelo convierta en una cámara territorial donde influir con carácter previo enla redacción de la legislación básica. El tiempo transcurrido ha mostradofehacientemente que la extensión de lo básico ha condicionado la legisla-ción de desarrollo y, por tanto, las competencias autonómicas. Para neu-tralizar esta tendencia, las comunidades autónomas han pedido que elEstado regule las bases en leyes formales y renuncie a concretarlas a tra-vés de reglamentos, ya que al detallar la regulación de una materia regla-mentariamente es imposible que quede un ámbito reservado a las comu-nidades para la promulgación de normativa propia. El Senado sería, así,una cámara territorial donde las comunidades tendrían conocimiento pre-vio de la legislación básica y, eventualmente, una capacidad de veto par-cialmente obstativo en su aprobación.

El Senado, como cámara territorial, se convertiría en un medio de controlpreventivo (de alarma temprana en la plástica expresión habitual) para, encaso de litigio ante el Tribunal Constitucional, disponer de un contraste demotivaciones que salvaguarde la condición de legislador negativo del Tri-bunal. No es difícil que la jurisprudencia constitucional acabe alterandola separación de poderes cuando interpreta un concepto jurídico indeter-minado como lo básico y, a falta de criterios jurídicos, no interprete jurí-dicamente la constitución, sino que ocupe el lugar del legislador, es decir,haga de legislador positivo.

Con las modulaciones que sean necesarias y servata distantia, el argumen-to resulta perfectamente extrapolable a las relaciones comunidades autó-nomas - entidades locales. De la misma forma que las comunidades autónomas, con motivos fundados, han reclamado que las bases limitensu contenido a la dimensión nacional de una materia, las entidades loca-les reivindican que la legislación autonómica no invada el ámbito localentendiendo que lo supramunicipal no es autonómico porque puede seguirsiendo local contando con las competencias provinciales. La normativaautonómica debe acotar su extensión a los aspectos supralocales dejandoun margen para que las entidades locales puedan ejercer su potestad nor-mativa sobre esas materias, es decir, puedan aplicar sus competencias.

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También está justificado el iter procedimental del conocimiento previo,del control preventivo, como mínimo con la emisión de un informe precep-tivo que, en caso de ser contrario a la propuesta de la comunidad autóno-ma, el gobierno autonómico deba motivar las diferencias. Éste es el sen-tido de la existencia de un consejo de gobiernos locales de composiciónexclusivamente local que debe jugar el papel de un senado local en lacomunidad autónoma. Hemos visto antes que la discrecionalidad dellegislador sectorial constituye un auténtico control de oportunidad en elmomento de la delimitación competencial y que puede elegir a su arbitrioentre reconocer competencias o conceder derecho de audiencia o emisiónde informe, acogerse a la norma o a la excepción indistintamente sin queuna u otra opción implique, en principio, inconstitucionalidad.

Las entidades locales se ubican frente a las comunidades al igual queéstas frente al Estado: exigen competencias propias (de la misma formaque las comunidades siguen la línea iniciada por el Estatuto de Cataluñade señalar submaterias para fortalecer la especificidad y exclusividad delas competencias autonómicas) y, simultáneamente, un procedimiento de contraste de motivaciones que, eventualmente, si el asunto resultaralitigioso, el Tribunal pudiera disponer de más argumentos jurídicos que lasuperficialidad de la imagen socialmente reconocible de la institución.

El consejo de gobiernos locales debe estar integrado por las dos entidadeslocales constitucionalmente garantizadas. La presencia de las provinciases clave porque, como hemos tenido ocasión de analizar, sus competen-cias garantizan la efectividad del principio de subsidiariedad, criteriodecisivo en la regulación de una materia.

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INTERVENCIONES DE LOS REPRESENTANTES DE LAS DIPUTACIONES ESPAÑOLAS, LOS CABILDOS Y LOS CONSEJOS INSULARES

Sr. Salvador PendónPresidente de la Diputación de Málaga

Buenos días, compañeras y compañeros representantes de diputaciones,cabildos y consejos insulares. En primer lugar, me vais a permitir queagradezca a la Diputación de Barcelona, en la persona de su presidente,la organización de estas jornadas, y no sólo la organización, sino tambiénel trato de afecto con el que nos está dispensando estos días. En segun-do lugar, que felicite, y yo creo que nos felicitamos también, por tener denuevo entre nosotros a Manolo Zafra, que creo que es el primer acto quetiene después del accidente que tuvo y, como podemos apreciar, no haafectado en nada la potencia y frescura de sus argumentos a favor de losgobiernos locales. Bien, brevemente, para que nos dé tiempo a interveniral mayor número posible de los que estamos en la mesa.

Pienso que si el difícil encaje que en los diferentes niveles de gobiernotienen los gobiernos locales nos lleva a estar callados, podemos incurriren una complicidad casi delictiva, puesto que la situación dista mucho deser la que todos entendemos como satisfactoria. Pero pienso, también,que si nuestra argumentación o nuestras actuaciones de denuncia de esasituación insatisfactoria las limitamos a la queja permanente, por másbien argumentada que esté, pues estamos también de alguna forma difi-cultando la posibilidad de superar esa situación. Por tanto, yo pienso quedeberíamos hacer un ejercicio, todos los que estamos implicados en losgobiernos locales, de llevar en paralelo, por una parte, la reivindicaciónmás que lógica hacia los otros niveles de gobierno del Estado y, al mismotiempo, en nuestro ámbito y actuando en el sentido de hacer posible loque, de manera teórica, entendemos que debe ser.

Creo que con un ejemplo es con lo que se explica mejor la situación. LaDiputación de Barcelona no hay duda que es pionera en acometer una seriede iniciativas para, pretendiendo modernizar el gobierno de esa diputación,hacerla más acorde con las necesidades de los gobiernos locales, pues ponesobre la mesa algunas actuaciones innovadoras. En Andalucía se produce,al inicio de esta legislatura, como reflejo de esta actuación de la Diputaciónde Barcelona, un intento también de concertación de establecer los muni-cipios en red, que es de la Diputación de Granada. Y en Málaga estamos tra-bajando siguiendo esos ejemplos de Barcelona y de Granada en la mismadirección, aunque lógicamente también teniendo en cuenta la peculiaridaddel espacio físico y político en el que nos movemos.

Digo esto porque permanentemente, además de las situaciones quehemos puesto sobre la mesa, hablamos de la necesidad del pacto local,de regular las competencias, de hacer la financiación más acorde con lasnecesidades. Bueno, pues, en nuestro ámbito hagámoslo ya. Quiero decirque alarguemos ese nivel del gobierno local intermedio de las diputacio-nes en favor de los ayuntamientos, que es, en realidad, lo que pretende-mos, lo que estamos intentando ahora mismo en la Diputación de Mála-ga. Y me explico: lo estamos haciendo con la crítica, por una parte, decompañeros del propio partido que no entienden como desde el propiogobierno en una institución podemos perder poder —si se me permite elpoder entre comillas—, y los adversarios políticos no entienden tampocoy casi en algún caso se carcajean y dicen: «Pero estos están locos, ¿quéintentan? ¿Perder esa potencia clientelar de la Diputación?». Pues creoque todo se fundamenta en entender lo que aquí se ha puesto sobre lamesa y que Manolo acaba de decir. Estamos hablando no de diferentesniveles, estamos hablando de gobiernos locales.

Por tanto, sí. Si se pretende reducir el poder de la diputación o traspasartejido propio a otras zonas del gobierno local que son deficitarias, la masacorporal no se pierde. Vamos a seguir teniendo la misma masa corporal,solamente que probablemente mejor repartida. Por tanto, difícilmente elresultado final sea un gobierno intermedio débil, porque, si entendemosque somos parte de un todo, la fortaleza de los ayuntamientos será sinduda también la fortaleza de las diputaciones. Esa debe ser nuestra visiónsi pretendemos movernos en una administración moderna, y desde luegosuperar defectos ya seculares —por lo menos si no seculares de bastan-tes décadas—, defectos que están entorpeciendo que prestemos a losayuntamientos, a los ciudadanos en definitiva, los servicios que pudiére-mos prestar si no estuviéremos dispersos en otras actuaciones impropiasy, desde luego, está ayudando también a los ciudadanos, y que en otrosniveles políticos diferentes de los gobiernos locales se tenga una conside-ración inexacta del papel que han de tener estos gobiernos intermedios.

Yo creo que se valora mal. Primero porque se desconoce, pero en segun-do lugar también porque nosotros estamos perdiendo una preciosa ocasiónde adaptar nuestro funcionamiento, nuestros esquemas, a las necesidadesdel tiempo presente. Termino y resumiendo, es decir, que pienso que nopodemos estar callados, que tenemos que seguir denunciando la situaciónde insatisfacción que se tiene por muchas razones —hablamos de finan-ciación, de competencias, de lo que queramos—, pero por la situación deinsatisfacción que sufren los gobiernos locales creo que en paralelo debe-ríamos, desde esos mismos gobiernos locales, ir adoptando decisiones quenos hiciesen más creíbles ante la ciudadanía y ayudasen más a cumplirlos objetivos a los que nos debemos.

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Sr. José Luis BaltarPresidente de la Diputación de Orense

Muchas gracias. En primer lugar, quería felicitar a la Diputación de Bar-celona por la magnífica iniciativa que constituye este encuentro. Creo quereuniones como ésta, donde estamos las mismas diputaciones hablandode nuestros problemas, son muy necesarias, y lo cierto es que adolecía-mos de una falta de encuentros de este tipo, porque si bien es cierto quetodos estamos dentro de la Federación Española de Municipios y Provin-cias, también lo es que allí tenemos que estar, fundamentalmente, defen-diendo los intereses de los municipios. Creo que, aunque tarde, es elmomento adecuado para estudiar nuestros problemas en foros como éste,sobre todo por el momento político que estamos atravesando.

Quería felicitar también a Manolo Zafra, por estar aquí hoy recuperado desus percances, que nos hicieron temer incluso por su vida. Decía Salva-dor hace un momento que sin duda este descanso forzoso le ha valido, sime perdonáis, para afinar aún más en los amplios y profundos conoci-mientos que él tiene sobre esta materia. Yo añado que lo que a mí me dapena es que no puedas ser tú, Manolo, quien tome las decisiones; porque,efectivamente, creo que todos estamos totalmente de acuerdo con el plan-teamiento que estás haciendo respecto de las diputaciones y con la visiónde su futuro y su importancia para el gobierno local.

Esta misma mañana he entregado un documento, preparado en la Diputa-ción de Orense, sobre la posible reforma de las diputaciones provincialesen el Estatuto de Autonomía de Galicia, documento que no voy a leer, porsupuesto, por la hora en la que estamos y porque está a disposición detodos. Tampoco voy hacer un resumen de mi comparecencia, en junio de 2006, ante la comisión parlamentaria encargada de la redacción delproyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Galicia a la que fui con-vocado, igual que los demás presidentes de diputaciones, con el fin deexponer nuestro punto de vista sobre lo que entendíamos que debía ser laregulación estatutaria de la provincia. Nosotros tenemos claro, como se hadicho, que hay que definir competencias, y entre otros conceptos, habla-mos de servicios supramunicipales. Tú nos acabas de decir, Manolo, queintermunicipales, y estoy totalmente de acuerdo, porque en el fondo nues-tra idea es la misma: cuando nosotros, en esos documentos, hablábamosde servicios o competencias supramunicipales nos referíamos a servicios ocompetencias que abarcasen el ámbito de más de un municipio, pero enningún caso a que la diputación, en esos ámbitos, pudiese o debiese teneruna posición de supremacía sobre los ayuntamientos, algo que de ningunamanera se pretende. Creo que es un hecho demostrado, y que todo el mun-do entiende o puede entender, que los entes locales intermedios son abso-

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lutamente necesarios en el mundo local, y la única discusión que en estesentido podría plantearse es la de si hay que crear nuevos entes interme-dios o simplemente utilizar y potenciar los existentes, es decir, las provin-cias. Por lo tanto, ahí es donde tenemos que afinar la discusión; y, en esesentido, las diputaciones deben defender el trabajo realizado a lo largo delos últimos años, y su capacidad de adaptación a los nuevos tiempos. Ycreo que no será tan difícil para las diputaciones adaptarse a las nuevasnecesidades, a la vista de su trayectoria histórica y del aval que supone esatrayectoria, tanto en el campo de la cooperación con los municipios —porejemplo, con la experiencia institucional que supone la gestión de tantosaños de los planes provinciales— como en el de la prestación de serviciospúblicos, pues no hay que olvidar que, antes de la constitución de lascomunidades autónomas, muchos de los servicios que ahora prestan las administraciones autonómicas fueron sostenidos durante años por lasdiputaciones provinciales, como dijo el presidente de la Diputación de Bar-celona, y esa experiencia demuestra que las diputaciones son capaces degestionar con éxito servicios muy variados y complejos.

Entiendo que, en este momento, lo que tenemos que hacer es plantear quétiene hoy que hacer la diputación, como ente intermedio, para que, en estenuevo Estado de las Autonomías, la descentralización de competencias afavor de las entidades locales se convierta en una realidad. Sabemos que elproceso de descentralización territorial, a partir de la Constitución, tenía queproducirse primero desde el Estado hacia las comunidades autónomas, paraluego continuar desde estas a los municipios; pero esta segunda fase de ladescentralización territorial no se ha producido, porque la descentralizaciónse ha detenido en las comunidades autónomas. Cuando se discutió la cons-titución de las comunidades autónomas se llegó al consenso de que eranecesaria una profunda descentralización, se partió de que no había dere-cho a que estuvieran en Madrid todas las competencias y los recursos; peroel hecho es que una vez que se transfirió poder, el proceso se ha detenidoen las capitales de las comunidades autónomas, y a partir de ese punto noha continuado hacia las provincias y municipios; ya no valió esa filosofía deque la administración tiene que estar más cerca del administrado, como sia los que tenían que tomar las grandes decisiones les pareciese que con irde Madrid a Santiago, de Madrid a Sevilla o de Madrid a Barcelona ya erasuficiente y no hacía falta continuar el proceso.

Por lo tanto, creo que ahí es donde tenemos que hacer hincapié, en ladefensa y el apoyo de los ayuntamientos, porque nosotros vamos a estarde acuerdo con ellos, sobre todo con los pequeños ayuntamientos, queson los que defienden la existencia de las diputaciones. Ahí es dondetenemos que hacer fuerza. Creo que las ideas de Manolo están clarísimasy que las subscribimos todos. Ahora sólo queda ver si somos capaces deayudarlo a llevarlas a la práctica y convencer a quienes tienen que tomarlas decisiones. Muchas gracias a todos.

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Sr. Juan María VázquezPresidente de la Diputación de Badajoz

Buenos días. Muchas gracias, presidente. Deseo, en primer lugar, reiterar-me en las felicitaciones y agradeceros vuestra hospitalidad.

Coincidimos, todos, también, en la necesidad de las diputaciones como entelocal; pero yo voy a ceñirme un poco más al terreno. Fundamentalmente, ten-dríamos que intentar conseguir tres objetivos básicos. El primero es la coinci-dencia en los conceptos, que está ya definido con la inestimable ayuda deManolo Zafra que, como ha dicho el presidente de Orense ahora mismo, creoque coincidimos ya en los conceptos, y ahora tenemos que intentar que losdemás los entiendan; pero nosotros, al menos, coincidimos en los conceptos.

La aproximación, en segundo lugar, a un modelo que corresponda a esosconceptos, que debe ser un modelo flexible; posiblemente no pueda serexactamente asimilable el modelo de una diputación de una comunidadbiprovincial, como es la de Extremadura, a una comunidad con ocho o nue-ve provincias, pero sí que tiene que haber una estructura básica del mode-lo en la que, una vez aclarados los conceptos —repito—, no va a ser com-plicado que estemos de acuerdo. Debe ser un modelo también flexible, unmodelo que se debe adaptar a las demandas locales. Y ahí tendremos queser lo suficientemente ágiles y versátiles para ir adaptando el modelo de ladiputación a lo que en cada momento sean las demandas locales y que, nonos engañemos, no son las mismas. Hace veinte años los municipios fun-damentalmente requerían infraestructuras, equipamientos, dotaciones, ytú tenías que tener un modelo de diputación dedicado a eso: a inversiones,a obras, etc. El modelo cambia porque los municipios actualmente deman-dan otro tipo de asistencia: posiblemente menos inversiones, menos infra-estructuras, menos equipamiento y más asistencia, técnica, jurídica, eco-nómica, formativa o de aplicación de nuevas tecnologías.

Por lo tanto, también tendríamos que saber adaptarnos a ese modelo. Paramí, tendríamos que hacer un esfuerzo ahora mismo, en estos momentos,donde estamos, en un periodo de reflexión en los municipios y en los gru-pos políticos elaborando los programas electorales, e intentar recopilar esosprogramas electorales, y nos abriría un poco la perspectiva de qué es lo queofrecen los ayuntamientos, los grupos municipales o los que pretenden sergobiernos locales ahora mismo. Veríamos que hay un muy alto nivel decoincidencia en los programas electorales y, por lo tanto, tendría que serun poco el reflejo del modelo en cada momento de la diputación. Y tendríaque ser un modelo, si lo hacemos así, que buscase —y ese sería el tercerobjetivo básico— el apoyo cómplice y sin reservas de los municipios, fun-damentalmente de los pequeños y de los medianos, porque —antes lodecía José Luis— son los únicos que nos va a apoyar, no nos engañemos.

Ni las comunidades autónomas, ninguna, van a apoyar la pervivencia deuna diputación fuerte o de otros entes intermunicipales (yo también estoyen que el nombre podría ser secundario), ni las grandes ciudades, capita-les de provincia, etc., nos van a apoyar. Lo tenemos claro. Escuché inclu-so a algún presidente de una federación territorial de municipios y provin-cias diciendo: «Las diputaciones tendrían que desaparecer», y es verdadque, por ejemplo, al alcalde o al Ayuntamiento de L’Hospitalet posible-mente la Diputación le preste pocos servicios porque no los necesita. Porlo tanto, no vamos a tener el apoyo, como mínimo explícito, de las comu-nidades autónomas, de los gobiernos de las grandes ciudades y capitales.Del gobierno de la nación, posiblemente, sí; pero todos sabemos que lapresión de las comunidades autónomas va a ser siempre mucho más fuer-te de la que podamos representar nosotros, con lo cual los únicos quepodrán y deberán y de los que tenemos que conseguir el apoyo serán lospequeños y medianos municipios, que no es poco.

Estamos hablando de más de 7.500 municipios con menos de 20.000habitantes, pero que tienen poca voz. Tienen pocas oportunidades dehacerse oír en distintos foros y, por tanto, parece que están mudos. Si con-siguiéramos que tuviesen esa voz, habríamos avanzado muchísimo en conseguir nuestro objetivo. El apoyo de los municipios tiene que venir por-que realmente vean que les somos necesarios. Se ha comentado antestambién que «la prueba del algodón» tendría que ser que los ayuntamien-tos pequeños y medianos entendieran que, aunque la financiación localque viene a las diputaciones se les diese a ellos directamente, no podrí-an hacer lo que la diputación les presta. Si no conseguimos que esto seaasí, pues tampoco tendremos el apoyo de los pequeños y medianos muni-cipios. Esto que lo tengamos claro. Si no añadimos valor a lo que nosotrosrecibimos, que es parte de la financiación local, no vamos a encontrartampoco el apoyo de los municipios. Luego podemos comentar qué sepuede hacer para conseguir este apoyo, para marcar este modelo.

Hay otros temas importantes, posiblemente no tan básicos, pero están ahí.¿Qué hacemos con los servicios no propios? Esto depende también decada comunidad autónoma. Unos han soltado los psiquiátricos, a otros lesha costado mucho trabajo; tenemos conservatorios, tenemos residenciasde ancianos, en unos sitios sí, en unos sitios no… Pues bueno, a esepaquete habrá que darle forma y habrá que articular estrategias para, dealgún modo, desprenderse de ellos. Se ha hablado también de si la legi-timidad es una propuesta en el sentido de elección directa. Yo creo queeso no añade nada, no aporta nada, no beneficia nada, y el actual esque-ma creo que es asumible, aunque ayer nos explicaran que somos los úni-cos. Pienso que esto no es un tema importante ni que a los ayuntamien-tos les interese. ¿Qué hacemos con las uniprovinciales? No sé, ya lohemos hablado algunas veces, algo tendríamos que decir sobre las unipro-

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vinciales. Al final, si no, la pregunta está clara: «Oye, si son tan importan-tes las diputaciones, ¿por qué hay comunidades autónomas uniprovincia-les». Claro, hay ahora mismo un movimiento en Asturias y en otras comu-nidades, incluso en la comunidad de Madrid, porque, efectivamente,cuando se dan cuenta de lo que los municipios pequeños y medianos reci-ben de las diputaciones y de las provincias que existen ven que tienen esacarencia existencial por parte de las comunidades uniprovinciales.

El nuevo marco legal —yo creo que ése que deberíamos denominar LeyZafra— tendría que, por fin, ver la luz, y aquí debería quedar plasmadoese papel, porque ha tenido también vaivenes en los distintos borradoresel papel de las diputaciones. Creo que tendría que afianzarse en la Leyde Bases del Gobierno y Administración Local esa coincidencia en el con-cepto del que antes hemos hablado y que también ha expuesto aquíManolo: la financiación. Está claro que es un tema importante, y habráque abrirlo y habrá que debatirlo, pero para mí es posterior a lo anterior.Luego, también se tendrá que intentar establecer mecanismos de rela-ción, de relaciones con las comunidades autónomas, con las grandes ciu-dades, con las capitales de provincia, fundamentalmente. Siempre sabe-mos que hay conflictos cuando no coinciden, incluso coincidiendo elgobierno local del mismo color. Relaciones con otros esquemas intermu-nicipales: están las mancomunidades, están las comarcas. No las pode-mos obviar, están ahí. En unos sitios, incluso, con un apoyo decidido asu implantación por parte de diputaciones, y en otros, pues, con enfren-tamientos. Habrá que debatir sobre eso. Relaciones con las otras diputa-ciones dentro de la misma comunidad autónoma donde, evidentemente—lo dije antes— no puede haber un modelo absolutamente igual, perotampoco puede ser totalmente distinto. Tiene que haber relación y esta-blecer esa relación.

Para conseguir ese apoyo de los municipios, creo que todos venimos tra-bajando en los últimos años en esa línea. Conceptos como la transparen-cia, la equidad, la participación, el no-clientelismo, la planificación deinversiones y la asistencia son importantes para que los ayuntamientosvean que realmente nos preocupamos por ellos. Fundamentalmente, en laconcertación —es un tema del que hablamos—, el trabajo en red, la no-jerarquización de las relaciones. Es fundamental que los ayuntamientosentiendan y vean claramente que la diputación es suya, no es un ente alque pueden acceder, y eso fundamentalmente necesita una calidad deservicio y una accesibilidad a los mismos de los gobiernos locales, de losrepresentantes locales y de los funcionarios locales. El contacto perma-nente, sin más trámites y sin más circuitos burocráticos, entre funciona-rios locales de ayuntamiento y funcionarios locales de la diputación esfundamental. Absolutamente fundamental.

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La reorientación de servicios. Esta vez les cuesta trabajo. Las sinergiasadministrativas todos sabemos lo que son, pero si no conseguimos reorien-tar los servicios a los municipios, un municipio siempre es más ágil y todossomos parte de gobiernos municipales; en estructuras como la diputacióncuesta más cambiar y reorientar. Respecto a la recuperación de servicios,creo que hemos permitido que pasen totalmente a manos privadas, y estoyhablando de todo el ciclo del agua y todo el ciclo de residuos. Tenemos ahíun campo que estamos viendo también como fuente de financiación de losmunicipios, pero con la premisa de auténticos abusos en cuanto a conce-siones a cuarenta años, por ejemplo, o a cuarenta y cinco años en determi-nados casos. ¿Por qué no establecer la prestación directa de ese serviciodesde algún ente empresarial de las diputaciones, o al menos asistir a losmunicipios en la redacción de los pliegos en las concesiones y en las con-donaciones con estas empresas y además hacerlo desde un ámbito supe-rior, teniendo incluso tarifas únicas provinciales? ¿Por qué no? Se puedetener en una provincia la misma tarifa de consumo de agua, de recogida deresiduos… Por ahí tendríamos que ir, porque seguramente los ayuntamien-tos también nos pedirían que fuéramos por ahí.

Temas nuevos, pero que son ahora mismo pilares básicos en cualquier pro-yecto de gobierno local: desarrollo económico. Yo creo que ahí sí tendría-mos que estar en relaciones directas con fondos europeos y, en definitiva,intentar que todos los ingresos que recibimos (y volvemos a repetir quemás de un 82% procede directamente de transferencias del Estado) vayandestinados fundamentalmente para aquello que los municipios en cadamomento demanden. Hubo un momento que lo demandaban para inver-siones. Pero tenemos que romper un determinado chip. Todos los gruposde oposición siempre han tenido dos materias cuando se debaten los pre-supuestos en la diputación: la oposición siempre dice que sube mucho elcapítulo uno y, automáticamente, asimilamos que eso es malo; y quebajan o no suben las inversiones y, automáticamente, asimilamos que esoes malo. ¿Por qué? ¿Por qué es malo que suba el capítulo uno? Puesdepende. Si lo que se sube del capítulo uno es para contratar buenosexpertos de nivel, la materia gris que el pequeño municipio no puedetener, para dotársela, evidentemente yo creo que eso no es malo. Si lasinversiones bajan porque los ayuntamientos deciden y te dicen que quie-ren menos dinero para inversiones y más para mantenimiento de servicios,pues tampoco es malo.

Por lo tanto, creo que debemos adaptarnos con mucha flexibilidad a loque los municipios demandan. Termino. Si no conseguimos, y lo digo sin-ceramente después de muchos años en diputaciones y con perspectivas ano seguir muchos más, si no conseguimos la complicidad, pero la compli-cidad militante, de los gobiernos locales de los pequeños y medianosmunicipios en defensa de las diputaciones, tenemos los días contados.

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Sr. Antonio Martínez Presidente de la Diputación de Granada

Bien, yo voy a ser muy breve. Manolo Zafra ha puesto sobre la mesa la rea-lidad jurídico-administrativa de los gobiernos intermedios, en este casológicamente las diputaciones, pero creo que en el momento que estamosviviendo de redacción de estatutos de aprobación pendiente, de algunosya aprobados, tenemos una realidad que la verdad es que vamos a coinci-dir casi todos en lo fundamental, en lo que se refiere a las diputaciones.Los estatutos, ahora mismo, no reflejan ni más ni menos que una realidadhistórica, y la realidad no es ni más ni menos que toda la vida las diputa-ciones han sido y son consideradas como adversario de los gobiernos cen-trales y autonómicos aunque, en su inicio, fuesen creadas por el gobiernocentral y después aceptadas por los gobiernos autonómicos. La verdad esque no reflejan ni más ni menos que esa realidad y que somos realmenteadversarios a la hora de aplicar lo que, de alguna manera, no se quieredejar, y la Constitución no reconoce o no quiere aceptar, ni más ni menos,ser el gobierno y la administración de la provincia.

Yo siempre digo que en la realidad de las diputaciones algo tendremos quever nosotros. Es decir, algo tendremos que ver desde la administraciónlocal para que la realidad de las diputaciones, que hoy estamos discutien-do, esté en el nivel y la situación que se encuentra y esté pasando y sigapasando lo que se está poniendo en los textos de los estatutos ya aproba-dos o pendientes de aprobación. Yo creo que tenemos la obligación, y eneso coincidimos, el primero que lo ha dicho ha sido Luis y el segundo hasido Juan Mari, de adaptar la realidad de los gobiernos intermedios —enese caso, lógicamente, de las diputaciones— a la realidad actual y con-vertir a los ayuntamientos, no obviando en ningún momento nuestra obli-gación de hacer cosas como las que se están haciendo en estas jornadasy continuar permanentemente reivindicando lo que entiendo que debemosde hacer respecto al gobierno intermedio, sino que sean los ayuntamien-tos los que demanden permanentemente, y cada día con más fuerza, lanecesidad y la importancia de las diputaciones en un nivel de igualdadque Manuel Zafra defiende permanentemente, y nunca en un nivel jerár-quico en el que la cooperación coloca a la diputación por encima de losayuntamientos, sino en ese nivel de igualdad.

Creo que parte del error viene del mismo concepto de diputación. Es decir,la diputación ha sido tradicionalmente concebida como un órgano jerár-quicamente superior a los ayuntamientos. Creo que estamos en la obliga-ción de defender de una manera fuerte que los ayuntamientos y las dipu-taciones son la misma cosa. Juan Mari ha dicho que tenemos queconseguir que los ayuntamientos se convenzan de que la diputación es

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suya. Yo completaría la frase o la perfeccionaría —y sé que me lo va aaceptar— diciendo que los ayuntamientos tienen que comprender de unavez por todas que la diputación son ellos. Creo que eso es algo fundamen-tal y algo que tenemos que tener permanentemente presente.

Experiencias como la que estamos llevando a cabo en la Diputación deGranada, y yo no tengo más remedio que decirlo aquí, porque además creoque es fundamental que lo explique. Ustedes saben que las diputacionessiempre han funcionado por una vía de subvenciones, sacada en tiempo yforma en las publicaciones correspondientes a las que los ayuntamientosse han acogido. La Diputación de Granada ha suprimido el 100% de lassubvenciones y lo ha plasmado, después de un proceso de adaptación yde puesta en marcha del proceso de concertación, en un documento final,en un convenio individual con cada uno de los ayuntamientos, de cuálesson las políticas que ellos quieren llevar a cabo con la diputación y adap-tar la realidad de sus programas electorales a las demandas que hacían ala Diputación. Eso está funcionando al cien por cien en la Diputación deGranada, y creo que ésa es una forma, un paso, a la que tenemos que irsumando permanentemente iniciativas que hagan de las diputaciones alos ayuntamientos la reivindicación permanente de una realidad comogobierno provincial. Gracias.

Sr. Antonio LagaresPresidente de la Diputación de A Coruña

Buenos días. Muchas gracias. En primer lugar quiero felicitar a los orga-nizadores de estas jornadas, y adherirme, así, al unánime sentir expresa-do por los compañeros que me precedieron en el uso de la palabra. Esteseminario ha sido uno de los primeros que se ha ocupado de los enteslocales intermedios en perspectiva comparada y, sin duda, las conclusio-nes que se extraigan del mismo han de ser sumamente fructíferas. Estoyseguro de que el director general de cooperación local, Manuel Zafra Víc-tor, recogerá la esencia de lo que aquí se ha debatido y llevará a la prác-tica las brillantes ideas que nos acaba de exponer. Siguiendo esa línea,puede contar anticipadamente con nuestro aliento y aplauso.

«El fundamento de todo es el cambio continuo», según reza un texto atri-buido a Heráclito, quinientos años antes de Cristo, «y lo que no cambiase deteriora y perece». ¿Y cuáles son los motores de cambio en el tiempopresente? Como comprobamos ayer en las distintas ponencias —excelen-tes por cierto— y han ratificado hoy las intervenciones de los distintoscompañeros, son dos las transformaciones fundamentales en marcha: la

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reforma de los estatutos de autonomía y la Ley Básica del Gobierno y laAdministración Local. Para perfilar definitivamente esta última, la futuraLey Básica, que aún se encuentra en fase de anteproyecto, vamos a ofre-cer todos los municipalistas nuestro apoyo más decidido, participandodesde la FEMP y desde otras federaciones regionales con espíritu cons-tructivo y pragmático.

Tengo que hacer mención de manera muy especial a la reforma del Esta-tuto de Autonomía de mi comunidad autónoma, de Galicia, a la que yaaludió mi compañero, el presidente de la diputación de Orense, José LuisBaltar Pumar. En este momento, la reforma se encuentra en un impassepor algunas divergencias surgidas entre los tres grupos políticos del parla-mento gallego. Todos deseamos que estas divergencias se diriman cuantoantes y que la reforma del Estatuto llegue a buen puerto. Para que así sea,el Estatuto reformado debe contemplar un reconocimiento inequívoco delpapel de las diputaciones. Por eso, desde la Diputación de A Coruñadefendemos categóricamente a las diputaciones como protagonistas ine-ludibles, junto con los municipios, de la segunda descentralización delEstado, tan necesaria en estos momentos como recalcó el profesor Alfre-do Galán en el epílogo de su intervención. Recordemos que la primeradescentralización fue la que se hizo desde el Estado central a las dieci-siete comunidades autónomas, de la que surgieron, de esta manera, casisin pretenderlo, dieciocho nuevos centralismos, mientras que las entida-des locales han quedado marginadas de ese proceso. Y como consecuen-cia, las administraciones locales son hoy, sobre todo a nivel económico,las cenicientas de las administraciones.

Esta situación hay que transformarla. Y para que el cambio se produzca,hay que introducir criterios de financiación adecuados y atribuir a losmunicipios competencias suficientes, acompañadas de los pertinentesrecursos económicos. Y esto ha de hacerse de inmediato. No vale que sediga a los municipios o a las diputaciones: «Miren ustedes, porque lasociedad lo exige tienen que dotarse de parques de bomberos modernos,con fuertes costes de instalación y crecientes gastos de mantenimiento,pero la financiación búsquenla donde puedan». Por cierto, es éste unbuen ejemplo del papel que pueden desempeñar los entes locales inter-medios, sean diputaciones, cabildos o consejos insulares. Según los datosque manejo, hay en España cerca de 7.000 municipios —el 86,1%— conmenos de 5.000 habitantes; más aún, cerca de 5.000 municipios —el61,4% del total— cuentan con menos de 1.000 habitantes. Esto implicaque la mayoría de los municipios tienen que moverse necesariamente enescalas microeconómicas con presupuestos miserables, por lo que esimprescindible la actuación subsidiaria de entes locales intermedios quepuedan garantizar el acceso de todos los ciudadanos, cualquiera que seala zona del territorio en que residan, a la más amplia gama posible de ser-

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vicios, sea el de bomberos —que he puesto de ejemplo porque la Diputa-ción de A Coruña lo ha implantado en toda la provincia con notable éxitoy no menos dispendio—, sea cualquier otro que todos los vecinos tienenderecho a exigir.

El núcleo central de actuación de los entes locales intermedios debe serla cooperación con los municipios, sobre todo con los más pequeños, através de la prestación de asistencia técnica, jurídica y económica, siem-pre bajo criterios de objetividad. Y aunque todos parecen concordar conla aseveración anterior, muchas veces esa asistencia es insuficiente yalgunas veces se peca de arbitrariedad o, al menos, de excesiva discrecio-nalidad. Así, si nos referimos al Plan de Cooperación a las Obras y Servi-cios Municipales, la Diputación tiene que ser, como decimos en Galicia,o concello dos concellos, el ayuntamiento de los ayuntamientos, no deunos determinados ayuntamientos de cierto color político, sino de todoslos ayuntamientos. Y esto se logra intentado encontrar parámetros objeti-vos. Por ejemplo, la Diputación de A Coruña utiliza desde siempre para ladistribución de los recursos provinciales criterios tales como el esfuerzofiscal, la población, la extensión territorial o la distribución poblacional.Por cierto, en Galicia se encuentra nada menos que el 45% del total delos núcleos de población de España. Ya pueden ustedes imaginar las difi-cultades técnicas y el coste añadido que supone para los municipios galle-gos dar servicio a todos estos que llamamos rueiros, agrupaciones, enalgún caso, de cuatro vecinos, y la necesidad en esos casos de contar conel inestimable apoyo de las diputaciones.

Quiero detenerme brevemente en la financiación, procurando no extender-me demasiado. Muchos de los aquí presentes asistimos a la asamblea dela FEMP de A Coruña de 1993. En aquella asamblea, concretamente en laComisión de Economía —de la que me honré en ser uno de los ponentes—llegamos a la conclusión de que la distribución del gasto público total,excluido el gasto sanitario, debería de distribuirse así: 50% administracióncentral, 25% comunidades autónomas y 25% entidades locales. Puesbien, no solamente no hemos logrado esos objetivos, sino que estamos muypor debajo de los porcentajes que manejábamos en el año 1990. Voy a dar-les las estadísticas para que comprueben ustedes la participación quetenemos en el gasto público las entidades locales y del resto de entidades.Administración central, el 61,1%; administraciones autonómicas, el25,93%; administraciones locales, el 12,98%. Y aquí reitero lo que hevenido diciendo en mi intervención: ese pacto local al que llevamos dandovueltas y que no acabamos de cerrar ha de retomarse seriamente, insuflan-do nuevo impulso a las negociaciones desde la FEMP y las demás federa-ciones territoriales para conseguir nuevas transferencias a las entidadeslocales, acompañadas de los recursos económicos pertinentes.

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No quiero extenderme mucho porque hay otros compañeros que quierenintervenir. Aquí hablaría de la experiencia de la Diputación de A Coruña,aunque quizá no sea éste el foro adecuado. La Diputación de A Coruña vaa presentar el Plan Estratégico de la Provincia en el próximo mes de mar-zo, en la primera quincena de marzo. Es un plan estratégico dirigido a laprovincia, dirigido a relanzar la economía provincial en distintos aspectos,como puede ser el aspecto turístico, a través de consorcios de turismoentre Xunta, diputación y ayuntamientos. Por cierto, ya conocen la rique-za que tenemos en nuestra tierra gallega, no sólo cultural, sino tambiénen lo que se refiere a la gastronomía y en todo lo relacionado con el mar.Y en cuanto a playas, creo que ahora con el cambio climático vamos a lle-gar a ser un segundo Benidorm, aunque lo llevan diciendo hace no sécuantos años y todavía nosotros no lo llegamos a ver.

Insisto en la cuestión de la cooperación y asistencia a los municipios. Aesos 8.000 municipios que no tienen o no pueden prestar servicios sufi-cientes, a ellos nos tenemos que dirigir las diputaciones, los cabildos y losconsejos insulares. Servicios que deben responder a las necesidades ydemandas de la ciudadanía, como el que próximamente va a implantar laDiputación de A Coruña en todas las cabeceras de comarcas de la provin-cia: los puntos de información catastral. Este servicio permitirá que todoslos ciudadanos sepan cuál es la situación del catastro en cualquier puntode España, salvo en Navarra y el País Vasco, que tienen su agencia tribu-taria propia. Estoy seguro que este servicio será utilizado y valorado muypositivamente por los ciudadanos. Yo os animo, si no lo conocéis, a quelo pongáis en práctica porque realmente tiene, está teniendo, una deman-da grande en el primer municipio de Galicia en el que se instaló, que fueel municipio de Betanzos, de donde soy concejal.

Como síntesis, hay que seguir incidiendo en los aspectos económicos yareseñados, en la prestación de servicios fundamentales para los munici-pios, como los de recaudación, gestión e inspección tributaria desde latransparencia, la claridad y la objetividad. Y ya no me extiendo más. Rei-tero mi felicitación a la Diputación de Barcelona y a todos los que han par-ticipado en la organización de estas jornadas. Quedamos a la expectativadel desarrollo que la Administración central haga de la nueva ley y de losprocesos de reforma de los estatutos de autonomía, entre ellos el de micomunidad autónoma de Galicia. Creo que la proximidad de las diputacio-nes a los municipios y a los ciudadanos hará mejor la defensa de todos loayuntamientos, se prestará mejor los servicios, se defenderán mejor losprincipios de eficiencia, de eficacia y de desarrollo sostenible, que debende estar en todo momento en nuestro punto de mira, y las diputacionesdeben de ser nuevos elementos, nuevas herramientas, de gestión y deorganización, con una financiación adecuada y con un reconocimientojurídico necesario y adecuado también. Muchas gracias.

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Sr. Juan Andrés TovarPresidente de la Diputación de Cáceres

En primer lugar quiero expresar mis felicitaciones a la Diputación de Bar-celona por la organización del encuentro sobre el futuro de los gobiernoslocales intermedios, que nos ha dado la oportunidad de crear un intere-sante foro de debate donde exponer, analizar y estudiar los asuntos con-cernientes a los gobiernos locales.

También me gustaría aprovechar estas líneas para manifestar la conve-niencia de establecer un foro amplio de estado de debate, en donde, conmás frecuencia y cierta tranquilidad, pudiéramos discutir sobre los gobier-nos locales y todo lo que ello conlleva, bien potenciando el foro perma-nente de la Comisión de Diputaciones en el seno de la Federación Espa-ñola de Municipios y Provincias (FEMP), bien buscando otro nuevo.

Del encuentro organizado por la Diputación de Barcelona han sido variaslas conclusiones que podemos extraer, a las que, prácticamente en su tota-lidad, me sumo desde mi cargo de presidente de la Diputación de Cáceres.Sin embargo, hay dos cuestiones en las que me gustaría profundizar.

Se ha hablado de que los medianos y pequeños municipios debían sernuestra fuerza y nuestros principales aliados. Yo me atrevería a dar unpaso más y añadir la necesidad de buscar aliados también fuera de lasinstituciones, de encontrar apoyos sociales. Nuestra área de trabajo secentra fundamentalmente en los territorios, y es en los territorios dondetrabajan con nosotros, codo a codo, numerosas asociaciones de toda índo-le y numerosos entes. Ellos mejor que nadie conocen el trabajo que veni-mos realizando y la necesidad que ellos mismos tienen para que continue-mos trabajando allí. Me estoy refiriendo a los grupos de acción local, a lasasociaciones comarcales de empresarios, a las asociaciones comarcalesde mujeres, y a todas esas asociaciones cuyo campo de acción se centraen el territorio y que son aliados nuestros y pueden ser también apoyosclaros. Habría que buscar la fórmula de articular y dejar claros dichos apo-yos provenientes, por decirlo de algún modo, de la sociedad civil, o de lasinstituciones o de los que están al margen de las instituciones.

La segunda cuestión a la que me quiero referir es el tema de que el dineroque nos llega para planes de obras y servicios nos pueda llegar más para ser-vicios y menos para obras. Afortunadamente, estamos en condiciones depoder afirmar que los servicios básicos en nuestros pueblos tienen un altonivel, excepto en redes de saneamiento y abastecimiento que, al menos enExtremadura, en la provincia de Cáceres, deben ser renovadas en su mayo-ría. El resto de los servicios básicos se encuentran bastante bien resueltos ylo que los vecinos y vecinas demandan actualmente son nuevos servicios.

Tendríamos que intentar hacer esos planes de obras y servicios a la carta.En la provincia de Cáceres lo estamos consiguiendo aunque no sin dificul-tades porque los fondos, tanto los del Gobierno central como los de Bru-selas, vienen ya muy delimitados y condicionados hacia donde tienen queir. Deberíamos, por tanto, requerir que pudiéramos tener más facilidad ala hora de atender las demandas de los alcaldes que son los que realmen-te conocen las necesidades de su municipio. Son más las peticiones quellegan de servicios que de hormigón y ladrillos, por lo que deberíamoshacer un esfuerzo para sensibilizar al Gobierno central con el objetivo deque el Plan de Obras y Servicios pueda ser diseñado de una manera dis-tinta y no nos llegue prácticamente impuesto como en la actualidad.

Sr. Joaquín RipollPresidente de la Diputación de Alicante

Muy brevemente, porque creo que todos estamos incidiendo ya en algo, locual es muy importante, porque ya empezamos a coincidir casi todos. Yoquiero felicitar a Celestino como presidente de la Diputación de Barcelo-na y como presidente de la Fundación, porque hablamos de foros, pero yosoñaba los dos o tres últimos años en tener un foro como éste, dondepudiéramos hablar claramente, defendernos con razones y, sobre todo,donde pudiéramos proyectar la imagen o las conclusiones que queremostrasladar. Por eso, creo que es importantísimo lo que se está haciendoaquí. Además, tendría que tener continuidad. Hemos hablado, lógicamen-te, de defendernos, y ahora de cuáles son nuestros posibles defensores.

Yo no cerraría el espectro en los pequeños y medianos municipios. Es cier-to que con las capitales de provincia evidentemente surgen problemas, ocasi siempre surgen problemas, independientemente del partido que lasdirija, pero sí es cierto que se hacen cosas, en algunos segmentos o en algunas actividades de las que organizamos, en temas culturales, entemas de medio ambiente, en temas de emergencias o en temas de resi-duos, donde participamos conjuntamente con todos los municipios y nosólo con los pequeños y medianos. Por eso, no cerraría el abanico dedefensores o de posibles colaboradores a los pequeños y medianos muni-cipios, sino a todos los municipios en su conjunto. Yo creo que las jorna-das han estado perfectamente planteadas y creo que tendrían que teneruna segunda parte, y eso lo dejo sobre la mesa.

Hemos analizado qué ocurre con la incidencia de la nueva legislaciónautonómica y la nueva legislación nacional. La verdad es que, si dejamosque todas las legislaciones autonómicas acaben su proceso, luego va a ser

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imposible hacer una legislación nacional, va a ser absolutamente imposi-ble. Por eso, sí que agradezco la presencia de Manolo Zafra, sus ideas, ysobre todo que esa legislación básica sea básica, y si luego los estatutosse tienen que adaptar, que se adapten a esa legislación básica. Seríaimportante que, una vez acabada esta legislación básica, los estatutostuvieran también una readaptación. Iba a decir una idea que queda sobrela mesa. Hemos estudiado también otras fórmulas europeas, aquí eso esimportante y la financiación de otras fórmulas europeas también lo es.

Quizá nos falte estudiarnos a nosotros mismos, pero estudiarnos a noso-tros mismos desde todos los puntos de vista. Lo ha dicho Juan Mari: lasautonomías uniprovinciales, las diputaciones provinciales, los cabildos,los consejos insulares. Estudiar incluso qué hacemos en esa labor dedefensa que tenemos todos, porque todos queremos defendernos. En laactualidad nos defendemos solos. Vamos inventando, vamos preocupán-donos, vamos reconvirtiendo y reformando incluso nuestras diputaciones,pero en soledad. Seria conveniente que ese segundo seminario hablara decómo somos cada uno y, si fuera posible, definir un modelo mínimo, noun modelo máximo. Se ha hablado de que, efectivamente, hay que tenerunos criterios objetivos a la hora de repartir las subvenciones en un terri-torio. Estoy de acuerdo en eso; ahora a mí me gustaría que fuera un cri-terio reglado, totalmente reglado, porque si no al final nos convertiríamos,entonces sí, en una administración eminentemente intermedia o de inter-mediarios y sobraríamos. Yo creo que los valores añadidos suponen pasarpor encima un poco de esos valores reglados.

Por eso, creo que aquí ha quedado claro el concepto, o por lo menos nohe escuchado ninguna intervención en contra del concepto que se ha defi-nido como administración intermunicipal, administración que sea herra-mienta, administración que dé valor añadido. Ahora quizá deberíamosdecidir el concepto, puestos todos de acuerdo en el concepto, y definir laconcreción y qué mínimos habría que tener, qué mínimos habría que dar,qué caminos podríamos explorar, qué han explorado otros compañeros deotras diputaciones y, a lo mejor, sería conveniente incorporar, un poco ensu conjunto, las fórmulas que ya teníamos y, desde luego, aquí siemprevenimos pesimistas. Yo quiero dar un mensaje optimista. Ya hemos con-seguido estar juntos y, cuando estamos juntos, estamos iniciando el cami-no y, como decía también Celestino, es mucho más fácil crear una nuevaadministración que eliminar una. Por lo tanto, compañeros, vamos a eli-minar el pesimismo, vamos a dedicarnos en positivo a hacer valoracionesy, sobre todo, vamos a convencer a la sociedad, a los ayuntamientospequeños y medianos, pero a la sociedad en su conjunto, de que al finalsomos útiles a los ciudadanos. Para acabar, agradecer la mención delcompañero de A Coruña. Desde la primera Benidorm a la segunda Beni-dorm, que si el cambio climático incorpora otra Benidorm, bienvenida sea.

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Sr. José Manuel TofiñoPresidente de la Diputación de Toledo

Sí, yo muy brevemente me uno a las felicitaciones de todos los compañe-ros en referencia a la Diputación de Barcelona. Quiero dar la bienvenidaal presidente de la Federación Nacional y también a Manolo Zafra. Mano-lo, de verdad que me alegro mucho que estés aquí. Yo voy a ser muy bre-ve. Hablando de las experiencias de las diputaciones, yo quería exponeraquí, muy brevemente, en dos minutos, la última experiencia de la Dipu-tación de Toledo en referencia al tema de la transferencia de carreteras.Nosotros tenemos una red de carreteras, creo que mediana en referenciaa las demás provincias españolas, pero hemos articulado una fórmula paramantener y conservar las carreteras a través de una deuda diferida conempresas. Parece ser que después el Ministerio de Fomento va a recupe-rar las primeras autovías que se hicieron en España de la misma manera,y lo que hemos hecho está siendo, de alguna forma, valorado positivamen-te por parte de otras diputaciones (algunas están aquí), que han pasadopor la Diputación de Toledo para que sean capaces de explicar desde elpunto de vista técnico, sobre todo jurídico y de intervención, la forma dehacerlo.

En el plazo de cuatro años vamos a hacer todas las carreteras absoluta-mente nuevas y las van a mantener y conservar posteriormente un grupode empresas diferidas en un pago de veinticinco años. De esta forma,nosotros nos podemos endeudar, como era previsible, en unas cantidadestan enormes como las que costaba hacer las carreteras, y con el apoyo,sobre todo, de la intervención de la Diputación y del secretario de la mis-ma hemos sido capaces de crear un pliego de condiciones, lo hemos saca-do y ya se está entrando a arreglar las carreteras de esta manera. Terminoapoyándome también en lo que decía el presidente de la Diputación deAlicante. La mejor defensa es un buen ataque, y yo creo que no hay queser pesimistas, hay que ser optimistas, y a partir de aquí iniciar ese ata-que que nos lleve a considerar las diputaciones como entes intermedios,no sólo imprescindibles, sino que los mismos municipios sean los que losdemanden.

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Sra. Isabel JiménezPresidenta de la Diputación de Salamanca

Muchas gracias por esta jornada y lamento que en toda esta mesa este-mos sólo tres mujeres. Eso de la ley de la paridad creo que también ten-dría qué decir. He seguido muy atenta la intervención del que ha sido elpresidente anfitrión, el presidente de Barcelona, y al final me doy cuentaque estamos en dos mundos totalmente distintos. Yo estaba pensando sivuelvo a Salamanca y el lunes el alcalde de Villasdardo, municipio de 18vecinos, me pide explicaciones, y me pide agua, y me pide el camino veci-nal o hacer un centro cultural… Y me estaba acordando cuando hablabas,presidente, de la famosa conferencia de Pequín del año 1995, la confe-rencia sobre la mujer, y en aquel debate que hubo de cuando las mujeresde los países desarrollados hablaban de que las mujeres tenían que estaren la toma de decisiones y se levantó una mujer africana y dijo: «Mientrasustedes están discutiendo esas cosas, de cómo la mujer tiene que estar,nosotros tenemos que pensar de dónde sacar el agua para lavar la ropa».

La realidad de nuestras diputaciones (y estoy hablando y yo creo que ahíestá el alcalde de Palencia, de nuestra tierra, de Castilla y León, que éltiene que conocer muy bien como es esa tierra, como otros presidentes deCastilla y León, de Galicia, y de Castilla-La Mancha o de Extremadura)…La realidad es la que es. Salamanca es la segunda provincia con másmunicipios de España. Salamanca tiene 362 municipios. El 75% o 80%tiene menos de 500 habitantes. La Diputación de Salamanca tiene unared de carreteras de 2.600 kilómetros, con un compromiso de manteni-miento de 500 kilómetros más de caminos municipales con ayuntamien-tos. Y esa es la realidad, yo creo, de la mayoría de diputaciones, con losdatos que ha dado el presidente de la Diputación de A Coruña, de esapirámide poblacional. Las diputaciones provinciales estamos con las com-petencias impropias, competencias también de un centro de salud men-tal, y en la Diputación de Salamanca, estamos ahora con la Comisión Mix-ta de Transferencias para pasárselo a la comunidad autónoma.

Pero, en definitiva, lo que esos 362 municipios piden a la presidenta dela Diputación de Salamanca es colaboración, es ayuda, es infraestructu-ras, es calidad de vida en esos municipios. Porque muchas veces nos per-demos en los discursos sobre qué hay que conseguir, que el ciudadanoque vive en el mundo rural tiene que tener, debe tener, los mismos dere-chos, yo creo que tiene los mismos derechos, que el que vive en el mun-do urbano, pero al final te das cuenta que en la práctica esto no es así. Yal final yo creo que, queridos compañeros, es un tema que aunque el pre-sidente de la Diputación de Barcelona decía que no era tanto el tema dela financiación, para nosotros el tema de la financiación es importantísi-mo. Esa calidad en los servicios que estamos obligados a prestar en todo

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nuestro territorio viene desde luego con más financiación y, sobre todo,que las diputaciones provinciales no tengamos que estar siempre llaman-do a la comunidad autónoma, llamando al Estado para que nos eche unamano en muchas de nuestras obras.

Mientras no se fije por ley lo que es la financiación de las entidades loca-les, siempre tendremos que estar al arbitrio de lo que opine tu presidente,tu consejero o tu ministro, y cuando tienes que pedir, porque tú con tus pro-pias posibilidades no llegas a todos estos servicios, también está muchasveces en función de la sensibilidad que pueda tener el que pide y la quepueda tener el que escucha. Por lo tanto, yo creo que las diputaciones pro-vinciales no podemos estar en esa situación. La financiación local, yo se looí decir en la toma de posesión del presidente de la Federación Española,hay que hacerla ya. No podemos estar todavía esperando a que, por partede la autoridad competente, nos tengan en esta situación. Estaba escuchan-do algunas cosas que se hacen en algunas diputaciones. Por ejemplo, en eltema de catastro, que decía, nosotros tenemos hecho un convenio desde laDiputación Provincial con el Estado por el tema del catastro a través de unorganismo autónomo que tenemos de desarrollo rural.

Hay una cosa que sí que me ha llamado la atención y ha sido por partede… Creo que ha sido Málaga. Salvador, hablabas de que no queríamosperder poder en favor de los municipios, que no queríamos adelgazar.¿Cómo va a adelgazar la Diputación de Salamanca si ese 80% de losmunicipios de menos de 500 habitantes no quiere engordar? Si es que nova a poder desarrollar actividades, ni tener infraestructuras, ni hacer… Osea, que lo importante yo creo es que podamos engordar un poco las dipu-taciones provinciales para poder ayudar más a estos municipios, indepen-dientemente de lo que estamos también obligados, que es toda la asisten-cia a los diversos municipios y yo creo que lo estamos haciendo desdetodas las diputaciones provinciales.

Y termino como empecé, querido presidente de la Diputación de Barcelo-na. Anteayer, asistíamos algunas diputaciones a una reunión y estábamoshablando de las diputaciones y de aquellos territorios con despoblación,de aquel grupo de trabajo que se hizo dentro de la comisión de diputacio-nes provinciales a raíz de un estudio que se ha presentado en Bruselasque el otro día estaba liderado al menos por el vicepresidente de la Dipu-tación de Teruel. Una, cuando está en ese ambiente, se siente más iden-tificada que estando aquí en Barcelona. De todas formas, de verdad queha sido un placer estar con todos vosotros y que podamos seguir trabajan-do para los pueblos porque, en definitiva, a los municipios y, más que alos municipios, yo lo digo muchas veces, a los hombres y a las mujeresque viven en ese territorio les importa tres pepinos quién les hace la carre-tera, de dónde viene el dinero, y lo que nos piden es que les echemos unamano y, desde diputaciones provinciales, por lo menos al menos desde lamía, a veces me resulta muy difícil. Nada más y muchas gracias.

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Sr. Ramón RoperoVicepresidente de la Diputación de Badajóz

Muchas gracias, presidente. Yo también quiero sumarme a la felicitaciónpor la oportunidad de la jornada y también felicitar a Antonio Fogué y aJuan Echaniz por el trabajo que sé que han hecho para que esto sea unarealidad. Estoy encantado de estar aquí con todos vosotros. Brevemente,creo que lo decía Manolo Zafra y algún otro compañero también lo haapuntado, yo creo que el momento es bueno para la vida local porquevamos a intentar llevar adelante nuestro estatuto, el estatuto de autono-mía de los ayuntamientos, eso será la Ley de Gobierno y AdministraciónLocal. Ese estatuto, si queremos que salga bien y que perdure en el tiem-po, es imprescindible hacerlo con el consenso de los dos grandes partidosque gobernamos el 90% de los municipios y las diputaciones españolas.

Yo creo que ahí habría que echar el resto, por parte de unos y de otros.Seguramente ya la fecha en que estamos no es la mejor, pero inmediata-mente después de las elecciones municipales y autonómicas yo creo queel Partido Popular y el Partido Socialista se tienen que poner de acuerdoen este estatuto, que es el estatuto nuestro, el estatuto de los ayuntamien-tos y de las diputaciones. Creo que Manolo Zafra es un defensor a ultran-za de las diputaciones, de los cabildos, y en alguno de los borradores séque se ha visto más la mano de Manolo Zafra que la de otros, y a mí, sin-ceramente, desde el mundo municipal y desde el mundo de las diputacio-nes provinciales, me gustaría que si ese consenso con el Partido Populares posible, que ese borrador más avanzado donde incluso se asignabaposibilidad de asignar competencias a las diputaciones, que ése fuerarealmente el que se llevara adelante. Porque creo que es muy importantetodavía el papel que tienen que desempeñar las diputaciones en el futu-ro con los pequeños municipios, cada día más.

Decía Juan Mari y decía algún otro compañero que en los planes de obrasy servicios es verdad lo que dice Isabel, que es muy difícil en una provin-cia como Salamanca, con trescientos sesenta y tantos municipios, elpoder atenderlos. Pero daros cuenta: lo que nos ha costado a los munici-palistas el intentar que un gobierno por primera vez ponga una cantidadadicional para los pequeños municipios. ¿Cuántos años llevamos dedemocracia municipal? Veintisiete años, casi veintiocho. Por primera vezse ha puesto una cantidad para los pequeños municipios, porque al finaltodo lo que no sea intentar como una especie de solidaridad con esemunicipio desde la administración central será imposible, el ir poder ade-cuando las necesidades de sus servicios al resto de la población.

No sé, decía Celestino: ¿Cómo es posible la ayuda a domicilio? Porque esverdad que lo de las residencias al final no funciona o funciona mal. ¿Y

qué es lo que estamos haciendo los municipios? Nos estamos volcando enel tema de la ayuda a domicilio, para intentar mantener a las personasmayores en sus casas. Pero, ¿no sería razonable que esas competenciasque tienen las comunidades y que se las dan a los ayuntamientos quetenemos un cierto número de habitantes, pero que no pueden ser hechasde ninguna de las maneras por los ayuntamientos pequeños, fueran com-petencias a transferir a las diputaciones provinciales? Pues parece razo-nable, igual como no parece razonable que sigamos teniendo psiquiátri-cos o conservatorios de música. Entonces, yo creo que lo que tendríamosque intentar es racionalizar. Y la manera de racionalizar es la posibilidadde que en ese estatuto de los municipios, y en su posterior desarrollo, hayque poner con nombre y apellido las competencias.

Yo siempre tengo una discusión, e incluso públicamente, con mi amigoManolo Zafra, que, de verdad estoy encantado de que esté aquí y se hayarecuperado como lo está haciendo y ya veis que tiene una cabeza extraordi-naria. Él habla del pacto local con las competencias y yo digo: «Sentemosal Partido Popular, sentemos al Partido Socialista, y pongámonos de acuer-do en las competencias impropias que estamos llevando a cabo desde hacetantos años». Porque si no se ponen de acuerdo el Partido Popular y el Par-tido Socialista y no nos dan a los ayuntamientos el dinero, los recursos quenos hacen falta para hacer frente a las demandas que tenemos de los ciu-dadanos, será muy complicado todo lo que queramos hacer. No hablemosde nuevas transferencias que nos den el dinero, vamos a hablar de lo quetenemos en estos momentos. Y eso creo que, sinceramente, la única posi-bilidad es plantearlo cuando se vaya a hablar de financiación yo creo que elmomento y lugar adecuado es el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Los ayuntamientos y las diputaciones provinciales deberíamos tener voz yvoto en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, porque si no es así alfinal siempre será el chocolate de los reyes. Es verdad que las diputacio-nes van a dar un salto espectacular en cuanto a la prestación de serviciosa los pequeños municipios, porque, si no fuera por las diputaciones,muchos municipios, Isabel o nosotros en Extremadura o en Andalucía,tendrían que haber cerrado. Y, afortunadamente, pocos municipios espa-ñoles se han cerrado, gracias al apoyo de las diputaciones por los muchosservicios que antes los pequeños municipios no podían dar por ellos mis-mos, y que desde las diputaciones se les presta. Lo decía Juan Mari antes,nosotros queremos dar un salto cualitativo en la Diputación de Badajoz, yes que vamos a intentar crear consorcios para el tema del agua potable,para el tema de los residuos sólidos urbanos y para el tema de las depu-radoras de aguas residuales.

Os pongo un ejemplo. Mi pueblo tiene 13.800 habitantes. Hicimos unconcurso para que la empresa que nos llevaba el agua potable se queda-

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ra con la depuradora de aguas residuales y nos pasó un presupuesto de96 millones de pesetas. Nosotros estamos haciendo el servicio directa-mente, con un técnico superior, un biólogo y tres peones, más uno demantenimiento, que nos vale 32 millones de pesetas. Pero cuando laUnión Europea nos exija a partir de ya que todos los municipios de másde 2.000 habitantes tengan obligatoriamente depuración de aguas resi-duales, ¿cómo van a gestionar eso los ayuntamientos? Es imposible. ¿Quécoste va a tener? Entonces yo creo que ahí tenemos un papel muy impor-tante a desarrollar por las diputaciones provinciales. De todas maneras,felicidades, Manolo, porque tienes muy claro lo que debe ser el futuro delas diputaciones.

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INTERVENCIÓN DEL REPRESENTANTE DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA

Jaume OliveresSecretario general del Departamento de Gobernación y Administracion Públicas

Muchas gracias, buenos días. Primero de todo, intentaré en estas brevespalabras mostrar el mensaje que queremos dar desde el Gobierno de la Generalitat y, en mi caso, como ha dicho muy bien el presidente de laDiputación, desde esta doble militancia, en este caso, institucional, aun-que ya abandoné hace dos meses el cargo de la Diputación de Barcelona.Por tanto, felicidades a la Diputación de Barcelona por organizar con tan-to éxito este encuentro que nos permite a todos debatir el futuro de losgobiernos locales intermedios. Es importante y muy necesario generarespacios en los que poder reflexionar acerca de los retos que suponen loscambios que nuestras sociedades están experimentando, retos que hansido tratados estos días en este seminario. Retos como, por ejemplo, elmarco jurídico adaptado a los nuevos estatutos de autonomía, los mode-los de financiación y reforma que se están llevando a cabo en el contextoeuropeo y la puesta en marcha del proyecto RESET como proceso de refle-xión estratégica sobre el modelo de red de municipios.

Todos tenemos claro que los gobiernos locales son los entes más próximosa las personas y que, por lo tanto, deben tener la capacidad y los recursosnecesarios para velar por el bienestar de la ciudadanía. Ahora bien, paraque los municipios tengan más competencias, hace falta descentralizar yvencer la resistencia a compartir parcelas de poder. Por esto, es necesariauna interrelación activa y eficaz entre los diversos niveles de gobierno quepermitan el apoderamiento local. Apoderar el ámbito local o, lo que es lomismo, dotar de más poder político y económico, es la mejor vía para ase-gurar que los ciudadanos y las ciudadanas reciban los recursos que lescorresponden y para favorecer una gobernanza más democrática.

Las decisiones se tienen que tomar de la forma más abierta y próxima alos ciudadanos como sea posible. Esto es el principio de subsidiariedad,pero hay que combinar el énfasis en la aproximación a la ciudadanía conlas expectativas de la eficiencia. En los municipios donde no se puedegarantizar por sí mismos la prestación de servicio de calidad, los gobier-nos locales intermedios tienen que ayudar a que los municipios puedanavanzar en tales cuotas de calidad. Pero los gobiernos locales intermediostienen que contribuir a garantizar, y no a mantener por defecto, las com-petencias y los servicios en la esfera local.

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Desde todos los actores implicados, tenemos que trabajar para que las competencias de los gobiernos locales intermedios vayan en la línea de las siguientes funciones: cooperar y dar asistencia a los ayuntamientospara que éstos puedan garantizar el ejercicio eficiente de sus competen-cias, así como para poder ofrecer servicios de calidad garantizando laequidad en el acceso a la ciudadanía y también evaluar los sistemas deprestación de servicios y administración, dado que la evaluación es ele-mento imprescindible para poder innovar en políticas públicas locales.Los gobiernos locales e intermedios pueden ayudar y han de contribuir ala transición de sistema, es decir, evolucionar de la administración localal gobierno local. La Diputación, pues, se convierte en el gobierno local con capacidad de pensar a escala intermedia y de planificar a medio plazo. La capacidad de pensar a escala intermedia es una buenaaportación a los ayuntamientos, demasiado presionados por el día a día.Y, por otra parte, la planificación se tiene que traducir en propuestas paralos ayuntamientos. La cuestión es sobre qué temas tienen que pensar yplanificar. El municipio es el marco en el que los ciudadanos desarrollansu vida diariamente y al cual recurren para solicitar los servicios más bási-cos. Por lo tanto, hace falta que en un orden más alejado se lleven a caboaquellos trámites, servicios y gestiones que favorecerán el resultado y losservicios a la ciudadanía. Y no podemos dejar de lado la importancia delos gobiernos locales intermedios como ente formador de equipos técnicosy profesionales que den apoyo a los representantes de la administraciónlocal en los organismos de otros niveles de gobierno.

Como conclusión, podemos afirmar que los gobiernos locales intermediostienen un papel fundamental en la mejora del día a día de nuestros muni-cipios y, por lo tanto, de nuestros ciudadanos y ciudadanas. Pero, paraque esto sea posible, es necesario que tengan la capacidad y los recursosadecuados para garantizar el bienestar de la ciudadanía, que trabajen conexpectativas de eficiencia y proximidad y que analicen, estudien y evalú-en, porque sólo así innovaremos en políticas públicas locales. Y estas jor-nadas son un claro ejemplo de análisis y evaluación. Quizá por esto laDiputación de Barcelona ha desarrollado experiencias innovadoras en losúltimos años con resultados muy positivos para nuestros pueblos y ciuda-des. Muchas felicidades a todas y a todos. Muchas gracias.

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INTERVENCIÓN DEL REPRESENTANTE DE LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS

Heliodoro Gallego, presidente

Muy buenos días. Primero, muchas gracias por la invitación. Nos encon-tramos maravillosamente bien en L’Hospitalet, invitados por su alcalde, elpresidente de la Diputación de Barcelona y miembro muy activo de laComisión Ejecutiva de la Federación Española de Municipios y Provincias,Celestino Corbacho. Una persona especialmente dotada para llevar a cabolas funciones que está realizando y, sobre todo, para ir abriendo nuevoscaminos para el diálogo entre los municipalistas. Buena prueba de ello eseste foro, que tiene intención y voluntad de continuar en el futuro.

Se ha escrito mucho, y a veces no bien, sobre las llamadas diputacioneso los gobiernos locales intermedios. Hasta el punto de que, en ocasiones,se ha llegado a ensombrecer este trabajo que los presidentes y las presi-dentas de las diputaciones, los diputados y las diputadas y los miembrosde los cabildos y de los consejos insulares —aquí se refleja también larealidad plural de España— vienen realizando, codo con codo con losmunicipios, para dar servicios y posibilitar su desarrollo, de forma espe-cial para los de menos población.

Algunas de las intervenciones en este encuentro han ido en esa dirección.Además, tengo que decir que ese apoyo a los pequeños municipios es el prin-cipal antídoto, digamos un valladar, para luchar contra la despoblación que,en algunas zonas de nuestro país, se está instalando y que va a más. Aunquesolo fuera por esto, los gobiernos locales intermedios tendrían razón de ser.

Poco antes de continuar, quiero también saludar a Jaume Oliveras, secre-tario general de la Gobernación y, muy especialmente, dirigirme al direc-tor general de Cooperación Local, Manuel Zafra: la verdad es que nos ale-gramos enormemente de que estés ahí; nos alegramos, por lo tanto, de turecuperación. Te necesitamos, como necesitamos a todas las comunida-des autónomas, a los consejeros, a los directores generales y, mucho más,a todos aquellos que han pasado por la militancia de ser munícipes, quese nota. Aunque se esté en otro cargo, siempre queda ese poso municipa-lista y esa experiencia del trato con los ciudadanos y las ciudadanas.

La realidad de nuestro país es muy plural y diversa. De los 8.111 muni-cipios que hay en España, 7.759 no alcanzan los 20.000 habitantes. Ade-más, hay que contar con las entidades locales menores. Por tanto, la inter-municipalidad referida a las estructuras locales de segundo grado seconvierte en una necesidad. Eso lo hemos practicado y lo hemos llevado

a cabo a través de la Comisión de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insu-lares de la FEMP.

Cuando se inició en este mandato el debate sobre el Libro Blanco para laReforma del Gobierno Local, nos encontramos con un Estado de las Auto-nomías configurado por nuestra Constitución de 1978, en la que tieneplena vigencia el modelo de intermunicipalidad para mantener en el nivellocal las competencias locales y que hace compatible el papel de la pro-vincia con la competencia de las comunidades autónomas en materia deordenación y organización del territorio.

Ya el mismo texto constitucional nos motiva para hacer una reflexión nece-saria sobre el papel de las diputaciones y para que, de esta reflexión, for-mulemos propuestas para conseguir su acomodo más adecuado en elEstado autonómico y el mayor desarrollo posible de sus funciones de apo-yo a los municipios.

Entre otros temas, un pequeño inciso, quiero destacar que este año se haconseguido —y ha habido que trabajar mucho para ello— la creación deun fondo de ayuda a los municipios de menos de 20.000 habitantes. Unfondo de suficiencia y de solidaridad que evitará las diferencias entre ciu-dadanos urbanos y ciudadanos que vivan en algunas zonas y comarcasdonde tendrán menos posibilidades de desarrollo y servicios.

En la FEMP queremos potenciar al máximo las posibilidades de cooperaciónlocal, dotando a las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares decompetencias funcionales sobre las materias de los municipios, orientandolas políticas de cooperación hacia las demandas y necesidades que los mis-mos municipios deben trasladar a las diputaciones, de modo que la acciónconcertada ponga al servicio de los municipios toda la capacidad técnica dela institución de la provincia o isla, en el caso de los cabildos y consejosinsulares. De este modo, se ejercitan sus funciones públicas esenciales,como son, de una parte, la asistencia y la cooperación jurídica, económicay técnica, y de otra, la coordinación de los servicios municipales para lagarantía de la prestación integral en todo el territorio provincial.

Han sido propuestas que han sido trasladadas a los responsables delMinisterio de Administraciones Públicas, desde la Comisión de Diputacio-nes de la FEMP, y que están ya en el ámbito de lo que es el Anteproyec-to de Ley Básica de Gobierno y de Administración Local. Creedme que fuemuy difícil ponerse de acuerdo para defender el modelo de diputación.Incluso en algún momento se llegó a debatir su desaparición. Había pos-turas inicialmente distanciadas y después llegamos a ese consenso.

Por eso, yo deseo concluir, además de agradecerte la invitación, felicitar-te por esta iniciativa, Celestino, y manifestar que en el futuro tenemos que

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continuar con este tipo de foros y de encuentros, y expresar el compromi-so de que voy a defender ante la Comisión Ejecutiva de la FEMP, de mane-ra muy clara y precisa, pasionalmente, el ámbito de las diputaciones. Ade-más, voy a proponer que estas conclusiones sean incorporadas a laspropuestas de resoluciones que aprobaremos en la próxima AsambleaGeneral de la Federación Española de Municipios y Provincias, demos-trando la utilidad y el provecho de estas reuniones y de estas jornadas.Muchas gracias a todos.

LISTA DE ASISTENTES A LA SESIÓN DE TRABAJO

CABILDOS

GRAN CANARIASr. Luis Montalvo. Secretario

STA. CRUZ DE TENERIFESr. José Antonio Duque Díaz. Secretario

CONSEJOS INSULARES

MENORCASra. Susana Gomila Sans. Directora Insular de Cooperación Local

DIPUTACIONES

ALBACETESr. Juan Martínez Díaz. Diputado

ALICANTESr. Joaquín Ripoll Serrano. Presidente

ÁLAVASra. Isabel Fernández del Castillo. Diputada

ÁVILASr. Agustín González González. Presidente

BADAJOZ

Sr. Juan María Vázquez García. PresidenteSr. Ramón Ropero Mancera. Vicepresidente

BARCELONA

Sr. Celestino Corbacho Chávez. PresidenteSr. Ramón Álvarez. Vicepresidente 2ºSr. Xavier Florensa. Vicepresidente 3ºSr. Antoni Fogué Moyá. Diputado de Coordinación y Gobierno LocalSr. Juan Echániz Sans. Jefe del Gabinete de Presidencia

BURGOSSr. Vicente Orden Vigara. Presidente

CÁCERESSr. Juan Andrés Tovar Mena. Presidente

CIUDAD REALSra. Jacinta Monroy Torrico. Diputado

CÓRDOBASr. Antonio Ruíz Sánchez. Vicepresident

GRANADASr. Antonio Martínez Caler. Presidente

GUADALAJARASr. José Carlos Moratilla Machuca. Presidente

JAÉNSr. Moisés Muñoz Pascual. Vicepresidente 1º

MÁLAGASr. Salvador Pendón Muñoz. Presidente

SALAMANCASra. Isabel Jiménez García. Presidenta

TOLEDOSr. José Manuel Tofiño Pérez. Presidente

ORENSESr. José Luis Baltar Pumar. Presidente

HUESCASra. Elisa Sanjuan. Diputada

ZARAGOZASr. Martín Llanas Gaspar. Vicepresidente 1º

A CORUÑASr. Antonio Salvador Lagares Pérez. Diputado

FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS

Sr. Heliodoro Gallego. PresidenteSr. Gustavo Álvarez. Secretario General de la FEMP

GENERALITAT DE CATALUNYA

Sr. Jaume Oliveres. Secretario General del Departamento de Gobernación y Administraciones Públicas

MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Sr. Manolo Zafra. Director General de Cooperación Local

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7. CONCLUSIONES DEL ENCUENTRO SOBRE EL FUTURO DE LOS GOBIERNOS LOCALES INTERMEDIOS

Durante los dos últimos días, diversos representantes de los diferentesgobiernos locales intermedios españoles nos hemos reunido en L’Hospita-let, invitados por la Diputación de Barcelona, la Federación Española deMunicipios y Provincias y la Fundación Democracia y Gobierno Local, parareflexionar sobre el papel que pueden y deben desempeñar nuestras ins-tituciones en el futuro, a partir de nuestra propia experiencia y del análi-sis de otros procesos de reforma recientes del mundo local en Europa.

Esta reflexión resulta especialmente necesaria en este momento en quenuestro país se encuentra inmerso en un proceso de cambios legislativosque afectarán profundamente el marco jurídico del régimen local. Se hanaprobado, o se están impulsando, nuevos estatutos autonómicos, donde serecogen previsiones de descentralización de competencias autonómicas enel ámbito local, y está en proyecto la Ley Básica del Gobierno y la Admi-nistración Local, que se propone reformar las bases de organización y fun-cionamiento de este nivel de la administración. Procesos similares de refor-ma del ámbito local y de reflexión sobre la función del nivel intermedio sehan producido recientemente en diversos países de nuestro entorno.

Estas iniciativas de reforma legislativa coinciden, en el tiempo, con pro-fundos cambios sociales y económicos en nuestros pueblos y ciudades,fruto del impacto de la globalización en el mundo local, que ha transfor-mado las necesidades y las demandas de la ciudadanía. Este escenarioobliga, cada vez más, al mundo local a dar respuesta a nuevos retos, máscomplejos, de fácil diagnóstico, pero de difícil solución, de ámbito global,pero de impacto local, que necesitan de actuaciones y políticas integra-das y flexibles.

En este marco complejo, resulta preocupante que el desconocimiento dela ciudadanía sobre las funciones y el quehacer diario de las institucioneslocales intermedias pueda generar una imagen de nivel innecesario degobierno que no se corresponde con su realidad institucional. La funciónde las diputaciones, cabildos y consejos insulares va más allá del simplereparto de recursos económicos. Estamos plenamente convencidos delpapel fundamental que prestan y deben seguir prestando los gobiernoslocales intermedios como garantía de la aplicación real y eficiente delprincipio de subsidiariedad, asegurando la prestación integral y adecuadaen la totalidad del territorio provincial de los servicios de competenciamunicipal desde el mismo nivel de gobierno.

España es un país de pequeños municipios donde muchos de ellos nopueden desempeñar de forma completa y con la mínima eficacia las com-

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petencias que les reconocen las leyes. Se corre el riesgo de que el princi-pio de subsidiariedad juegue paradójicamente en contra de la autonomíalocal y a favor del gobierno menos próximo al ciudadano. Si una de lascondiciones para ejercer competencias es que el municipio disponga dela capacidad de gestión necesaria y gran parte de los municipios españo-les no pueden cumplir con este requisito, la excepción se convertiría enregla. Ésta es una de las razones por las que resulta indispensable man-tener una instancia intermedia entre el municipio y la comunidad autóno-ma para que los intereses municipales queden fijados en el ámbito local.

El gobierno local intermedio, mediante su acción institucional, mantienelas competencias y los servicios en la esfera local. La misión de la provin-cia, como agrupación de municipios, dentro del sistema local es contri-buir a garantizar la autonomía municipal y una eficiente aplicación delprincipio de subsidiariedad, todo ello mediante la cooperación y la con-certación local.

El principio de subsidiariedad tiene un alcance limitado si la autonomíalocal sólo se contempla como autonomía municipal. La autonomía localexige que la autonomía municipal se garantice con la provincial.

Defendemos que los gobiernos locales intermedios forman parte, con losmunicipios, de una sola comunidad local. Y es a esta comunidad local ala que se deben adjudicar de forma global las competencias locales. Com-petencias locales que deben ser ejercidas por los municipios y que debenser aseguradas por la provincia y demás entes locales intermedios.

Las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares (en el aspecto detitulares de las competencias de las provincias en el ámbito insular) debencaracterizarse por la condición de gobierno instrumental con competenciasfuncionales y legitimación indirecta, con la salvedad de cabildos y conse-jos, que la tienen directa. El núcleo esencial de la autonomía provincial secaracteriza por las competencias funcionales de cooperación y asistencia,que garantizan que los municipios pueden ejercer sus competencias.

Transcurridos más de veinticinco años de existencia democrática de lasdiputaciones, los cabildos y los consejos insulares, sería injustificabledesperdiciar el alto potencial de gestión de las administraciones localesintermedias y la experiencia acumulada. Tras haber colaborado con éxitoen afrontar y resolver el gran déficit del mundo local, ejerciendo compe-tencias que no les eran propias o que nadie asumía, deben ahora desarro-llar completamente las funciones que entendemos como propias del nivelintermedio dentro del sistema local:

El trabajo de las administraciones locales intermedias incorpora el valorde la proximidad a los municipios y a la ciudadanía. Las administraciones

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locales intermedias son quienes mejor pueden representar y defender alos municipios y sus intereses porque forman parte de la misma comuni-dad local, sin establecer relaciones de jerarquía, y porque el sistema deelección indirecta hace que sus órganos de gobierno estén formados porlos mismos electos locales. Las administraciones locales intermediasdeberían estar necesariamente presentes como representantes de la admi-nistración local en todos aquellos órganos creados por otros niveles degobierno en que la participación del mundo local deba estar garantizada.

La actuación de las administraciones locales intermedias debe orientarseal objetivo final de aportar más bienestar a la ciudadanía. Su deber gené-rico de garantizar la ejecución correcta de las competencias por los muni-cipios debe concretarse en garantizar la prestación de servicios en todo elterritorio y para toda la ciudadanía. Guiadas por el principio de excelen-cia, pueden y deben convertirse en administraciones especializadas enofrecer servicios de calidad garantizando la equidad de acceso de la ciu-dadanía.

Los valores de la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad son inherentesa la actuación de estas instituciones. Las economías de escala generadaspor el trabajo en red tienen un efecto multiplicador sobre los recursos des-tinados, y el conocimiento que les proporciona su proximidad a las perso-nas y al territorio les permite diseñar los servicios más adecuados y eficientes para dar respuesta a cada necesidad específica, pero garanti-zando, a su vez, el equilibrio territorial y la equidad intergeneracional. Sincaer en imposiciones jerárquicas, las administraciones locales interme-dias son el nivel adecuado para generar consenso cuando hay diferentesintereses municipales enfrentados. La posibilidad de planificar temporal-mente a medio plazo y hacerlo a un nivel intermedio, a nivel territorial, lespermite crear conciencia colectiva y aportar visión estratégica.

La condición de administraciones de elección indirecta, la solvencia téc-nica de su personal y la experiencia acumulada de gestión las sitúa en unaposición privilegiada para ser la administración más adecuada para poderincorporar el valor de la innovación en las políticas públicas locales. Lainnovación será sin duda una de las respuestas necesarias ante los nue-vos retos que ha de afrontar y resolver el mundo local, y las administra-ciones locales intermedias son quien mejor puede diseñar, implementar,evaluar e impulsar estas nuevas políticas locales innovadoras.

La relación de las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares conlos municipios se basa en los valores de la transversalidad, la transparen-cia y la participación en la acción de gobierno. Partiendo de la idea de laausencia de relaciones jerárquicas dentro de la comunidad local, lasadministraciones locales intermedias deben trabajar a partir de la concer-

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tación de sus políticas con los municipios (cooperando y coordinando, ala vez, con ellos). Las diputaciones y demás entes locales intermedioshallan su verdadero sentido al añadir valor al proceso, favoreciendo laseconomías de escala mediante la solvencia técnica de su personal yfomentando el trabajo en red y la creación de redes de municipios.

Finalmente, los gobiernos locales intermedios coinciden en que, parapoder desarrollar correctamente las funciones que se están proponiendo yque en muchos casos ya se están realizando, se necesitan nuevas herra-mientas de gestión y organización, tener asegurada la financiación nece-saria y disponer de un reconocimiento jurídico adecuado.

Los representantes de los gobiernos locales intermedios que nos hemosreunido estos dos días esperamos y confiamos en que las conclusiones deestas jornadas se incorporen al debate abierto sobre la futura organizaciónde la administración local española, y que nuestras reflexiones contribu-yan a mejorar la configuración del modelo institucional que ha de regir elnivel de gobierno más cercano a nuestros ciudadanos y ciudadanas.

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8. ANEXO. FOTOGRAFÍAS DEL ENCUENTRO

El futuro de los gobiernos locales intermedios - diba.cat · El encuentro se configuró como un...

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