El IMPACTO FISCAL DEL CAFTA EN LOS PAÍSES CENTROAMERICANOS

IGOR PAUNOVIC Y JOSÉ OCTAVIO MARTÍNEZ, CEPAL, MÉXICO

PRESENTACIÓN EN EL SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL, SANTIAGO DE CHILE, 27 DE ENERO

DE 2004

ORGANIZACIÓN DE LA PRESENTACIÓN:

INTRODUCCIÓN LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE

LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA

LA VULNERABILIDAD FISCAL DE LAS ECONOMÍAS CENTROAMERICANAS

CONCLUSIONES

INTRODUCCIÓN

en 2002 se anuncio y dieron inicio las negociaciones para formalizar un Tratado de Libre Comercio (CAFTA, por sus siglas en inglés del Central American Free Trade Agreement) entre los Estados Unidos y los cinco países centroamericanos: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, y Nicaragua

el comercio de los Estados Unidos con los cinco países centroamericanos, valuado en alrededor de 20 mil millones de dólares en 2002, es mayor que con Brasil, a pesar de que los centroamericanos tienen una quinta parte de la población del gigante sudamericano y un producto por habitante bastante menor

INTRODUCCIÓN

Quizás las únicas dos estimaciones de los costos fiscales del CAFTA hasta el momento sean la que elaboran Lederman, Perry y Suescún (2002), y Barreix, Villela y Roca (2003)

Los primeros consideran que una desgravación total de las importaciones provenientes desde los Estados Unidos podría significar una pérdida de los ingresos fiscales entre el 3% y el 8% de los ingresos tributarios de los países centroamericanos

INTRODUCCIÓN

El otro trabajo reciente (Barreix, Villela, y Roca 2003) estima la pérdida de ingresos por aranceles de los países centroamericanos en el caso del CAFTA. Su estimación va de 1.6% de los ingresos tributarios en el caso de Nicaragua, hasta 7.5% para Honduras

El trabajo no se dedica exclusivamente al impacto fiscal del CAFTA, sino tiene objetivos más amplios, ya que estima el probable impacto fiscal del ALCA y del acuerdo MERCOSUR-CAN, y propone algunas alternativas de recaudación

INTRODUCCIÓN

En vista de que las negociaciones no han finalizado cuando se hizo el presente trabajo, y todavía se desconoce la lista definitiva de reducciones arancelarias por producto, nuestro objetivo fue establecer órdenes de magnitud lo más refinados posibles acerca del impacto fiscal

Se considera que ello podría ayudar a los Gobiernos a evaluar la dirección y la magnitud del impacto, con el fin de que estos puedan planear la adopción de medidas preventivas para neutralizar los efectos adversos

INTRODUCCIÓN

El foco de este trabajo son los efectos inmediatos, por lo que se estiman solamente los costos fiscales en el primer año de la vigencia del tratado

se puede argumentar con bastante certeza que la desgravación arancelaria dentro del marco del CAFTA en el primer año de vigencia tendría efectos fiscales adversos

Como es bien conocido, en el mediano y largo plazo los efectos se multiplican y los efectos negativos pueden ser contrarrestados por los efectos positivos

INTRODUCCIÓN

Aquí se emplea el método de la estática comparativa, asumiendo una relación estática entre las importaciones y el PIB

Dos dificultades principales:1. No tenemos datos de participación de las importaciones desde los EE.UU. en el total de los ingresos tributarios

2. No tenemos la información de los productos que tendrían desgravación desde el primer año de vigencia del tratado, dado que las negociaciones estaban en curso.

LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA

Los ingresos fiscales derivados del comercio exterior de los países centroamericanos provienen de dos fuentes principales: los ingresos por aranceles, y los ingresos por otros impuestos que se aplican al comercio exterior como el IVA y similares

La estimación de la pérdida fiscal por el inicio del CAFTA se hizo en dos etapas. En la primera se calculó la pérdida de ingresos por concepto de la eliminación de aranceles; en la segunda se calculó el impacto en otros impuestos que tienen como la base imponible el valor de las importaciones

Participación de ingresos por impuestos al comercio exterior en los ingresos de gobiernos centrales de los países centroamericanos, en 2002.

País Tipo del impuesto

Como % del PIB Como % de los ingresos corrientes

Como % de los ingresos tributarios

Costa Rica Aranceles 0.83 6.26 6.32

IVA y/u otros 3.38 25.40 25.64

Total 4.21 31.66 31.96

El Salvador Aranceles 1.09 8.86 9.70

IVA y/u otros 3.44 28.01 30.66

Total 4.53 36.87 40.36

Guatemala Aranceles 1.24 11.13 11.73

IVA y/u otros 2.88 25.78 27.17

Total 4.12 36.91 38.90

Honduras Aranceles 1.99 10.95 12.54

IVA y/u otros 2.73 14.99 17.17

Total 4.72 25.94 29.71

Nicaragua Aranceles 1.79 7.50 7.89

IVA y/u otros 5.18 21.74 22.88

Total 6.97 29.24 30.77

LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA

Para estimar los ingresos arancelarios procedentes de las importaciones originadas en los Estados Unidos, se excluyeron de estas las importaciones realizadas por la industria maquiladora

Nosotros suponemos que los ingresos fiscales obtenidos por las importaciones desde los Estados Unidos participan en los ingresos arancelarios totales en la misma proporción como las importaciones desde los Estados Unidos. La participación oscila entre 24.4% en el caso de Nicaragua y 40.8% en Honduras

LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA

La estimación de las importaciones que resultarían exentas del pago de aranceles en el primer año de vigencia del tratado se realizó utilizando el módulo MAGIC

“Module to Analyse the Growth of International Commerce” (MAGIC) es un programa computacional para analizar la competitividad de las exportaciones de los países en el mercado de los Estados Unidos. Se basa en la información de importaciones y exportaciones que proporciona el Departamento de Comercio de los Estados Unidos

LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA

Se asumieron tres escenarios de apertura de los países centroamericanos: un escenario A de baja apertura, que incluye 41 capítulos que entrarían en la canasta A (la liberalización desde el momento de la entrada en vigencia del CAFTA), un escenario B de apertura moderada, integrada por 63 capítulos arancelarios; y un escenario C de mayor apertura que incluye 81 capítulos

La integración de los capítulos que entrarían en los tres diferentes escenarios es un tanto arbitraria, y su único objetivo es obtener órdenes de magnitud del costo fiscal de la desgravación. Ello es así debido a que las negociaciones todavía están en proceso y se desconoce la composición final de las canastas

Importaciones gravables desde los Estados Unidos en el año base (2002), y con tres escenarios de desgravación, (millones de dólares y porcentajes del año base)

País MEEUUsm Escenario A

Escenario B

Escenario C

Escenario A (% )

Escenario B (% )

Escenario C (% )

Costa Rica 1587 1151 537 336 72.5 33.8 21.2

El Salvador 1292 829 379 263 64.2 29.3 20.4

Guatemala 2041 1471 614 437 72.1 30.1 21.4

Honduras 1213 924 441 328 76.2 36.4 27.0

Nicaragua 438 317 194 166 72.4 44.3 37.9

LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA

Con base a estos resultados, se estimaron las pérdidas de ingresos arancelarios en los tres escenarios. Se aplicó primero la participación de los ingresos por aranceles de las importaciones desde los Estados Unidos al total de los ingresos arancelarios (la columna 3 en el siguiente diapositiva), y después se aplicaron a la columna 3 los porcentajes obtenidos en el cuadro anterior con los diferentes escenarios de desgravación

Pérdida de ingresos arancelarios por importaciones desde los Estados Unidos con tres escenarios, como proporción de ingresos tributarios del año base (2002)

País Ingresos por aranceles como % de los ingresos tributarios

Ingresos por aranceles de las MEUsm como % de los tributarios

Pérdida de los ingresos arancelarios con el escenario A

Pérdida de los ingresos arancelarios con el escenario B

Pérdida de los ingresos arancelarios con el escenario C

Costa Rica 6.32 2.03 0.56 1.34 1.60 El Salvador 9.70 3.21 1.15 2.27 2.56 Guatemala 11.73 3.94 1.10 2.75 3.10 Honduras 12.54 5.12 1.22 3.25 3.73 Nicaragua 7.89 1.93 0.53 1.07 1.20

Pérdida de ingresos por impuestos diferentes a aranceles sobre el valor de importaciones con tres escenarios, (proporción de ingresos tributarios del año base)

País Ingresos por impuestos a importaciones diferentes a aranceles como % de los tributarios

Promedio ponderado de las tasas arancelarias*

Ingresos por importaciones afectados por la desgravación como % de los tributarios

Pérdida de ingresos por desgravación con el escenario A

Pérdida de ingresos por desgravación con el escenario B

Pérdida de ingresos por desgravación con el escenario C

Costa Rica 25.64 3.3 0.85 0.23 0.56 0.67

El Salvador 30.66 4.6 1.41 0.50 1.00 1.12

Guatemala 27.17 4.8 1.30 0.36 0.91 1.03

Honduras 17.17 5.0 0.86 0.20 0.55 0.63

Nicaragua 22.88 5.0 1.14 0.32 0.64 0.71

Pérdida total de ingresos por concepto de impuestos a importaciones con tres escenarios, como porcentaje de ingresos tributarios en el año base (2002)

País Ingresos totales por impuestos a importaciones como % de los tributarios

Pérdida total de los ingresos fiscales con el escenario A

Pérdida total de los ingresos fiscales con el escenario B

Pérdida total de los ingresos fiscales con el escenario C

Costa Rica 31.96 0.79 1.90 2.27 El Salvador 40.36 1.65 3.27 3.68

Guatemala 38.90 1.46 3.67 4.12 Honduras 29.71 1.42 3.80 4.36 Nicaragua 30.77 0.85 1.71 1.91

Pérdida total de ingresos por concepto de impuestos a importaciones con tres escenarios, como porcentaje del PIB en el año base (2002)

País Ingresos totales por impuestos a importaciones como % del PIB

Pérdida total de los ingresos fiscales con el escenario A

Pérdida total de los ingresos fiscales con el escenario B

Pérdida total de los ingresos fiscales con el escenario C

Costa Rica 4.21 0.10 0.25 0.30 El Salvador 4.53 0.19 0.37 0.41 Guatemala 4.12 0.16 0.39 0.44 Honduras 4.72 0.23 0.60 0.69

Nicaragua 6.97 0.19 0.39 0.43

LA VULNERABILIDAD FISCAL DE LAS ECONOMÍAS CENTROAMERICANAS

En la sección precedente se llegó a la conclusión de que las pérdidas fiscales de los países centroamericanos atribuidas al primer año de operación del CAFTA son relativamente reducidas, en términos tanto de los ingresos tributarios como del PIB

En esta sección se argumenta que el panorama del sacrificio fiscal asociado a CAFTA adquiere otra dimensión en el marco de la situación de fragilidad y vulnerabilidad fiscal que prevalece en las economías centroamericanas, ya que el costo fiscal de CAFTA representa una presión adicional sobre la tensión fiscal vigente en la mayoría de los países centroamericanos

Impacto de las pérdidas tributarias atribuidas al CAFTA en el déficit fiscal del año 2002

País Déficit del gobierno central/ PIB 2002

Escenario A

Escenario B

Escenario C

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

4.3 3.2 1.0 5.5 2.1

4.4 3.4 1.2 5.7 2.3

4.6 3.6 1.4 6.1 2.5

4.6 3.6 1.5 6.2 2.5

Vulnerabilidad fiscal de los países centroamericanos

País Déficit fiscal + déficit cuasifiscal + pasivos contingentes a/

Deuda publica b/

Pago de intereses c/

Dependencia de donaciones del exterior d/

COSTA RICA ALTO ALTA ELEVADOS NULA

EL SALVADOR ALTO ALTA MODERADOS BAJA

GUATEMALA BAJO BAJA MODERADOS BAJA

HONDURAS ALTO MUY ALTA MODERADOS e/ MODERADA

NICARAGUA ALTO MUY ALTA MODERADOS e/ MUY ALTA a/ Arriba de 3% se considera alto b/ Superior al 40% del PIB se considera alta c/ Hasta 5% se considera bajo, de 5% a10% moderados, y mayor al 20% elevado d/ Se considera baja hasta 5% como proporción de los ingresos corrientes; moderados de 5-10% y alta si es superior al 20%. e/ No incluye refinanciación de intereses y moras.

Otros indicadores de vulnerabilidad fiscal de los países centroamericanos

Indicador Costa Rica

El Salvador

Guatemala Honduras Nicaragua

i Resultado global (GC) -4.3 -3.1 -1.0 -5.3 -4.1*

ii Resultado primario 0.0 -1.6 0.3 -3.4 2.6 iii Deuda pública/PIB 38.6 41.5 17.2 70.5 329.9 iv Presión tributaria/PIB 19.3 12.5 10.8 16.5 28.1

v Riesgo país moderado bajo moderado alto alto vi Tasa demográfica 2.0 1.9 2.6 3.3 2.6 vii Calidad de las instituciones públicas**

46 48 74 76 64

* Se incluyen donaciones equivalentes a 4.5% del PIB ** El puesto que ocupa el país entre 80 países analizados. Fuentes: Cepal 2003, Global Competitiveness Report 2002.

El agrupamiento de los países centroamericanos según la vulnerabilidad fiscal y el impacto fiscal del CAFTA

MENOR

IMPACTO

MAYOR

IMPACTO MENOS VULNERABLE

Costa Rica

El Salvador

Guatemala MÁS VULNERABLE

Nicaragua

Honduras

Fuente: elaboración propia.

Evolución de la actividad económica en Centroamérica en el período 2001-2003 y pronóstico para 2004, (tasas de crecimiento)

PROMEDIO 2001-2002

2003 2004

COSTA RICA EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA

2.0 1.9 2.3 2.5 2.0

5.3 2.0 2.4 3.2 2.3

4.0 2.5 2.5 4.0 2.0

Fuente: CEPAL, Balance Preliminar de América Latina, 2003.

Conclusiones Los cálculos del impacto fiscal en el primer año de CAFTA

señalan que las pérdidas tributarias podrían estar en un rango entre 0.10% y 0.30% del PIB en Costa Rica (el país menos afectado) y 0.23% y 0.69% en Honduras (el más afectado).

Tanto en términos de los ingresos tributarios como en proporción al PIB, el impacto no es muy grande debido al bajo nivel que tienen los aranceles hoy en día por la considerable apertura y reducción arancelaria que se realizó en el transcurso de las dos décadas pasadas.

El impacto en el déficit fiscal podría ser significativo para todos los países en el escenario de apertura amplia, ya que podría elevar el déficit entre 0.3% y 0.5%, excepto en el caso de Honduras donde alcanza 0.7%.

Conclusiones Este aumento del déficit es crítico, si se considera que

se produce en el marco de una situación de vulnerabilidad fiscal de la mayoría de los países. Esta vulnerabilidad esta determinada por la presencia de déficit elevados (superiores al 3% del PIB) en casi todos los países, la presencia de déficit cuasificales significativos, y la existencia de importantes pasivos contingentes en otros. Además, los índices de deuda externa son elevados en cuatro de los cinco países, y existe una significativa dependencia de donaciones del exterior en dos países. Finalmente, todos los países padecen de debilidad institucional derivada de la presencia de varios factores.

Para los países con vulnerabilidad fiscal alta, cualquier reducción de ingresos, sin importancia de cuán pequeña sea, exige una evaluación meticulosa, lo que proporcionaría una base sólida para una respuesta proactiva.

Conclusiones Se estima que tres de los cinco países

mantendrán una trayectoria de lento crecimiento en 2004, lo cual dificultará el fortalecimiento de las finanzas públicas y la posibilidad de prepararse para enfrentar los costos y demandas fiscales derivadas del CAFTA.

Finalmente, el alto endeudamiento de los países centroamericanos los sitúa en una posición especialmente vulnerable frente a alzas en las tasas de interés internacionales, situación que en 2005 podría ser particularmente relevante.