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El mercado de Afores

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Propuestas para reducir los riesgosde los sistemas de pensiones de México

Darío Ibarra Zavala

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México 2012

D.R. 2012, Centro de Investigación para el desarrollo, A.C. (CIDAC)Jaime Balmes No. 11, Edificio D 2do. pisoCol. Los Morales Polanco, 11510 México D.F.Tel. +52 (55) 5985 1010

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Coordinación editorial. Fernanda MoralesDiseño y formación: Beatriz Contreras y Fabiola Martínez

El documento en formato digital se encuentra disponible en:http://reddecompetencia.cidac.org/

Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización escrita de los titulares de los derechos, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, así como su distribución mediante alquiler o préstamos público.

Este documento se llevó acabo gracias al generoso apoyo de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).El contenido y conclusiones son responsabilidad del autor y no representan los puntos de vista o las opiniones de USAID o del Gobierno de Estados Unidos de America.

ISBN: 978-607-9058-06-7

El mercado de AforesPropuestas para reducir los riesgos

de los sistemas de pensiones de México

Darío Ibarra Zavala

Contenido

Presentación

Resumen ejecutivo

Introducción

1. Análisis de las comisiones de las Afores y necesidad de cambio 1.1 Problema de comisiones y competencia 1.2. Los problemas actuales 1.3 Propuestas Conclusión preliminar

2. Corrigiendo el balance actuarial entre ahorro y pensión 2.1 Problema de insolvencia financiera 2.2 Problema del incremento en la esperanza de vida 2.3 Problema del bajo rendimiento de las Siefores 2.4 Propuestas Conclusión preliminar

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3. Rumbo a la creación del SistemaNacional de Pensiones

3.1 El problema de la densidad decotización

3.2 Sistemas de pensiones múltiples 3.3 Sistemas de pensiones alternos a los públicos 3.4 Propuestas

Conclusión preliminar

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4. La pensión universal para losEstados Unidos Mexicanos

4.1 La población mayor de 70 años 4.2 El costo fiscal


Conclusiones y recomendaciones generales

Propuestas

Referencias

Sobre el autor

Acerca de CIDAC

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El mercado de Afores. Propuestas para reducir los riesgos de los sistemas de pensiones de México

Uno de los más apremiantes problemas de la economía mexicana es el deficiente estado de la competencia y regulación. Varios sectores de nuestra economía están dominados por un escaso número de participantes y se caracterizan por ofrecer a empresas y consumidores insumos a precios más altos que los disponibles en el extranjero. Algunos productos y servicios que durante años se han ofrecido en otros países demoran en ser introducidos al mercado nacional. En sectores caracterizados por la intervención pública, las estructuras monopólicas y oligopólicas siguen siendo comunes. Las reglas que norman la actuación distan de ajustarse a las prácticas más deseables en términos del beneficio social generado.

El desarrollo de mejores prácticas en materia de competencia económica y regulación incrementaría la tasa de productividad del país, se traduciría en mejores servicios y precios para las empresas y los consumidores mexicanos. Un mejor marco regulatorio crearía un ambiente que permitiría el crecimiento, con mejores oportunidades de inversión para el sector privado. Modernizar el

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marco regulatorio en sectores clave –como los de energía, agua, comunicaciones, telecomunicaciones y financiero– también contribuiría para incrementar el capital invertido en infraestructura y maximizar los beneficios sociales de tales inversiones.

Pero el desarrollo de mejores prácticas en materia de competencia y regulación se revela como imposible sin la guía de un conocimiento profundo y especializado de los problemas y el desarrollo concienzudo de soluciones apropiadas. Asimismo, el progreso se vuelve lento si el conocimiento especializado no se difunde entre la población y hacia actores clave en el proceso de toma de decisión. Para lograr un cambio debe existir una conciencia desarrollada de los problemas e intereses especiales que frecuentemente se oponen a solucio-nes congruentes con el interés general. Por ello, en el Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC) consideramos fundamental apoyar el desarrollo de una masa crítica de estudios especializados en cuestiones de competencia y regulación relevantes para las políticas públicas en México, así como darlos a conocer a la sociedad mexicana.

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En este sentido, la Red Mexicana de Competencia y Regulación, impulsada por CIDAC, es un proyecto que reúne a destacados profesionales de varias instituciones que tienen interés por el análisis de las cuestiones de competencia y regulación en la economía mexicana.

Los estudios incluidos en la presente colección tienen una orientación de políticas públicas, todos con un sólido respaldo teórico y muchos de ellos relevantes para el debate científico de la teoría económica. Los análisis desarrollados por los colaboradores de la Red y su constante intercambio de ideas generan resultados alentadores e importantes aportaciones para el desarrollo de las instituciones de competencia y regulación en el país.

El estudio El mercado de Afores. Propuestas para reducir los riesgos de los sistemas de pensiones de México, es el décimo-segundo ejemplar publicado por la Red. El autor, Darío Ibarra Zavala, es Profesor-Investigador de tiempo completo en la Unidad Académica Profesional Nezahualcóyotl perteneciente a la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM) y coordinador de la Licenciatura en Comercio Internacional en la misma institución. Sus temas de investigación se centran en Economía de las Pensiones, Economía del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Evaluación Social de Proyectos, Microeconomía Aplicada y Crecimiento Económico.

Este es el segundo libro que Darío Ibarra escribe acerca del tema de las pensiones en México. En el primero, titulado El Mercado de Afores: competencia entre las administradoras de fondos para el retiro en México, el autor realiza una evaluación del estado de la competencia en el mercado de las Afores concluyendo que ésta es limitada e impacta en los ahorros de miles de traba-jadores mexicanos que pronto comenzarán a retirarse.

En esta nueva publicación, Darío Ibarra no sólo hace un análisis de los pro-blemas actuales que se observan en el sistema de pensiones mexicano, sino que además, hace recomendaciones concretas y puntuales para resolver cada uno de ellos. Entre los problemas descritos destacan: la estructura actual del cobro de comisiones que permite únicamente el cobro sobre el saldo de la cuenta del trabajador lo cual afecta a trabajadores con más antigüedad; la falta de

información de los trabajadores lo cual, en su opinión, podría explicar en parte las elevadas comisiones; la insolvencia financiera derivada de un incremento en la esperanza de vida y un envejecimiento de la población mexicana; y el bajo rendimiento de las Siefores derivado de una regulación rígida que limita las opciones de inversión de los ahorros de los mexicanos.

Algunas de las propuestas derivadas del análisis del Dr. Ibarra son: permitir el cobro de comisión únicamente sobre saldo o sobre flujo; concientizar al trabajador sobre la relevancia de su ahorro; incrementar el porcentaje de ahorro de los trabajadores y diversificar la inversión de los fondos de ahorro para el retiro. Dichas propuestas contribuyen considerablemente a la construcción de un Sistema Nacional de Pensiones que sea sostenible en el tiempo y que asegure la maximización de los fondos de retiro de los mexicanos.

Verónica BazDirectora General

CIDAC

María José ContrerasCoordinadora de la Red

CIDAC

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Resumen ejecutivo

Los sistemas de pensiones son nuevos en el mundo. Gradualmente han ampliado su cobertura, pero existe un elevado porcentaje de la población que todavía no cuenta con este beneficio. Para obtenerlo, es necesario laborar en el sector formal de la economía y cumplir requisitos en términos de edad y semanas cotizando, lo que provoca que sea un porcentaje muy bajo de la población la que cumple dichos requisitos.

El IMSS y el ISSSTE son los principales otorgadores de pensiones en México, pero su cobertura es limitada. En adición a lo anterior, existen otros organismos, tanto públicos como privados, encargados de otorgar pensiones, por lo que en nuestro país coexisten sistemas de pensiones federales, estatales y algunos privados. Esta situación provoca dos extremos importantes: la de aquellos que no cumplen el requisito de semanas de cotización a pesar de haber laborado toda su vida y, por lo tanto, no reciben ninguna pensión; y la de aquellos que, merced a tener múltiples empleos, pueden recibir varias pensiones.

Los sistemas de pensiones públicos se encuentran en proceso de transición de uno no fondeado o de reparto hacia uno de capitalización individual. Tal es el caso del IMSS y del ISSSTE, cuya reforma dio lugar a la industria de las Administradoras de Fondos para el Retiro, (Afore). En el nuevo contexto, cada trabajador tiene una cuenta individual donde se depositan las aportaciones propias, las de su empleador y las del gobierno federal. Las Afores cobran comisiones por el manejo de la cuenta individual y otorgan rendimientos a las mismas. Esto

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ha traído algunos problemas que, en el largo plazo, podrían tener repercusiones dramáticas: elevado cobro de comisiones y pocas opciones de inversión; situación que en el largo plazo nos podría conducir a una situación de Afores ricas y pensionados pobres.

Las comisiones cobradas por las Afores en sus inicios podían darse sobre tres conceptos: a) sobre flujo, b) sobre saldo y c) sobre rendimiento. En la práctica la mayoría de las Afores cobraban sobre sólo uno o a lo más dos de los conceptos anteriores, razón por la que para el trabajador típico era confuso el determinar qué Afore era mejor. Por otra parte, en la actualidad las opciones de inversión de las Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro (Siefores) son limitadas, esto implica que los instrumentos en que se pueden invertir los fondos de ahorro para el retiro de los trabajadores, si bien tienen poco riesgo, también tienen un rendimiento bajo. Esto implica que en el largo plazo los rendimientos totales serán pobres.

Por lo anterior, en este trabajo se plantea la necesidad de regular aún más las comisiones cobradas por las Afores, de modo tal que se garantice una ganancia para las Afores de CETES más cinco puntos porcentuales como máximo. Parte de la agenda de investigación, y legislación, pendiente se centra en realizar estudios estadísticos, contables, financieros y/o econométricos, que permitan determinar si la propuesta anterior es la adecuada o deben plantearse escenarios alternos.

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Múltiples formas de cobro generan confusión. Sin embargo, cobrar sobre sólo uno de los conceptos puede no ser lo óptimo para la totalidad de traba-jadores. En un caso se podría convenir una Afore que cobrase sobre flujo, y en otro podría hacerlo con un cobro sobre saldo. El primer caso, convendría a aquellos trabajadores que ya tienen un ahorro sustancial, lo que provocaría que la comisión sobre saldo fuese elevada. El segundo caso, convendría a aquellos que se encuentran en las primeras etapas de ahorro y cuyo saldo es reducido.

Un problema adicional es el del desbalance actuarial entre los ahorros de los trabajadores y la pensión recibida. Para nadie es un secreto que la esperanza de vida al nacer se ha incrementado en las últimas décadas, lo que provoca que el tiempo en que los pensionados reciben una pensión sea cada vez mayor. El problema de fondo es que las aportaciones de los trabajadores durante su vida laboral es apenas poco menos del 7% de su salario base de cotización. Si incluimos las aportaciones del patrón y el gobierno federal el número casi se duplica, pero aun así estamos hablando de alrededor del 15% del Salario Base de Cotización. Sin embargo, los trabajadores que cumplen los requisitos de tiempo y años cotizando podrían recibir el 100% de su último sueldo durante el mismo o más tiempo que estuvieron cotizando.

Esta situación provoca un desbalance actuarial entre lo que se ahorra y lo que se recibe como pensión. Lo anterior hace necesario incrementar el flujo de ahorro, para ello es importante incrementar el porcentaje ahorrado, reducir comisiones, incrementar la edad de retiro del trabajador o una combinación de todas las anteriores.

Incrementar el porcentaje de ahorro de los trabajadores podría hacerse gradualmente y en pequeña proporción. De este modo el monto ahorrado casi no se percibiría. Lo mismo debería ocurrir con las aportaciones de patrones y gobierno federal. Por otra parte, como se discutió previamente, las comisiones deberían regularse para no ser excesivas. Por último, los instrumentos de inversión en que es posible invertir los fondos de ahorro para el retiro deberían ser más diversos, de modo tal que el rendimiento de largo plazo sea mayor. Una combinación de todos los casos anteriores podría provocar que, con pequeños cambios, se tenga un impacto importante en el largo plazo, que reduzca el riesgo de no tener fondos suficientes para el pago de las pensiones de los futuros jubilados.

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1. Portabilidad total entre los sistemas de seguridad social públicos existentes en el país.

2. Incorporación de todos los sistemas de seguridad social públicos al sistema basado en Afores, es decir, el ahorro para el retiro deberá depositarse directamente en las cuentas de ahorro para el retiro de los trabajadores.

3. Estimación de pasivos laborales y medidas para hacerles frente.

4. Lineamientos generales para sistemas de pensiones de empresas privadas y/o paraestatales.

Existe además la necesidad de tener portabilidad total en los múltiples sistemas de pensiones que existen en el país. En adición al IMSS e ISSSTE, existe una gran cantidad de sistemas de pensiones estatales y municipales, amén de fuerzas armadas y PEMEX, así como el caso de sistemas de pensiones privados y el otorgado por empresas como TELMEX.

Aunque se desconoce si existen casos documentados, teóricamente existe la posibilidad de tener empleos múltiples que en el largo plazo permitan a un trabajador obtener dos o más pensiones. Un empleado del sector eléctrico, por ejemplo, que por las tardes diera clases en escuelas privadas podría generar una condición en la que al término de su vida laboral podría recibir tres pensiones: la de la empresa, la del IMSS y la de la Universidad.

Alternativamente, podría darse el caso de una persona en circunstancias similares, pero que no cubriese el requisito de semanas de cotización en ninguna de las tres entidades. Esto provocaría que, a pesar de trabajar toda su vida, no fuese sujeto merecedor de ninguna pensión.

Por lo anterior es que se plantea la necesidad de crear una Ley General de Pensiones de los Estados Unidos Mexicanos, donde se establezca:

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Otra discusión abordada gira en torno a la pensión universal para todo el país. Este estudio hace un pronóstico de la población mayor de 70 años, se estima el costo fiscal en términos absolutos y finalmente se expresa como porcentaje del PIB. La conclusión es que bajo escenarios de bajo crecimiento económico el costo total sería inferior al 1% del PIB, razón por la que podría considerarse la posibilidad de su instrumentación.

Los argumentos planteados en este texto podrían servir como hilo conductor que lleven al país a la importante discusión de la viabilidad de los sistemas de pensiones existentes en el país. Las propuestas planteadas podrían no ser una solución mágica que resuelva los problemas existentes. Pero, indiscutiblemente, pueden servir como elementos que ayuden a determinar el camino que se debe seguir en la consolidación de un Sistema Nacional de Pensiones que tenga cobertura universal, que esté fondeado, donde los riesgos de los trabajadores sean menores y donde las Afores obtengan una ganancia que asegure la eficiencia del sector. En dicho caso, los pasivos fiscales derivados de las pensiones también podrían reducirse. En una palabra, se trata de realizar ajustes que permitan dar viabilidad total a los sistemas de pensiones disponibles en el país.

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Introducción

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Los sistemas de pensiones son nuevos en el mundo. Si consideramos la historia escrita, podríamos decir que de cerca de diez mil años, sólo durante los últimos 150 han existido sistemas de pensiones. Históricamente los viejos han sido rido y seguramente así seguirán las cosas durante algunas décadas.

Los sistemas de pensiones nacieron para otorgar un ingreso a aquellos viejos que habían desempeñado un puesto importante y que, se pensaba, merecían una pensión vitalicia. Con el tiempo la población beneficiaria ha venido creciendo, de modo tal que actualmente en los países desarrollados existen sistemas de pensiones con una amplia cobertura. En México la cobertura sigue siendo pobre. Este es uno de los grandes pendientes de la agenda política nacional.

La Tabla 1 nos da una muy buena reseña de la totalidad de personas que tienen algún tipo de seguridad social. Como ocurre con mucha frecuencia, los datos son incompletos dado que no existían algunos programas o bien no se llevaba el registro estadístico respectivo. Destaca el año 2009, que no sólo tiene datos completos, sino que es un año cercano a 2012, por lo tanto nos da una buena idea del contexto actual. En dicho año la población derechohabiente era de casi 95 millones, y la población total del país era cercana a 110 millones. Lo anterior significa una cobertura superior al 85%. Sin embargo, de esta población debemos descontar a aquellos que no cotizan para tener pensión, dejando sólo al IMSS, ISSSTE y otros organismos públicos con exclusión del seguro popular. En ese caso la cobertura se reduce al 57%.

Aunque podría parecer que los datos son razonablemente buenos, la mayoría de la población que cotiza no cumple, a lo largo de su vida laboral, los requisitos necesarios para recibir una pensión. Por otra parte, el IMSS señala en su Informe Estadístico 2009 que para dicho año el total de cotizantes era de poco más de 14 millones de trabajadores1. Éstos últimos son los que podrían recibir una pensión, mientras que el resto de los beneficiarios son pensionados o bien familiares de los trabajadores. En pocas palabras, del total de la población que labora, es tal vez alrededor de una tercera parte la que podría cumplir los requisitos de edad y tiempo cotizando para poder recibir una pensión.

1 Datos tomados de “Informe Estadístico”, IMSS. Consultado en www.imss.gob.mx [Consultado el 20 de Diciembre de 2010].

Cuando se establecieron los sistemas de pensiones en México la esperanza de vida era muy inferior a la que se tiene actualmente. Adicionalmente, la población venía creciendo a tasas aceleradas, de modo tal que había pocos viejos y muchos jóvenes. Ello motivó que los sistemas de pensiones fueran de reparto, donde las contribuciones de los jóvenes son utilizadas para pagar las pensiones de los viejos.

El incremento en la esperanza de vida, así como la reducción en las tasas de mortalidad ha provocado un serio problema de insolvencia financiera no sólo en México sino en el mundo entero. Así pues, se hace necesario reconsiderar los principios bajo los cuales operan los sistemas de pensiones, pues las condicio-nes originales han cambiado. La importancia de la problemática señalada hace

La estadística de “población derechohabiente del IMSS” incluye tanto a asegurados y pensionados, como a sus familiares dependientes. Las cifras de asegurados y pensionados son determinadas con base en los registros administrativos del IMSS, mientras que las relativas a sus familiares corresponden a estimaciones determinadas con base en coeficientes familiares. Los coeficientes familiares corresponden al promedio del número de derechohabientes por familia y se aplican al número de trabajadores asegurados y de . Por su parte, la estadística de “población derechohabiente adscrita a Unidad de Medicina Familiar (UMF) del IMSS” es determinada, tanto las cifras de asegurados y pensionados como la de sus familiares, con base en registros administrativos del Sistema de Acceso a Derechohabientes (AcceDer).

El Seguro popular de salud se creó en 2001, derivado del Plan Nacional de Salud 2001-2006.

No aplicable.

No disponible.

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Población derechohabiente Población con protección social en saludAño

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43 006 567

44 531 980

46 636 136

48 650 487

48 909 705

49 134 310

52 310 086

ISSSTE

10 065 861

10 236 523

10 309 489

10 462 703

10 608 209

10 798 948

10 980 931

11 300 744

11 589 483

ND

PEMEX

647 036

664 938

676 245

689 550

707 581

712 466

712 499

727 676

738 526

ND

SDN

489 477

510 784

535 734

677 281

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ND

ND

866 306

ND

SM

187 028

213 275

207 777

209 765

201 375

197 116

201 869

217 655

227 511

ND

Servicios Estatales

1 308 004

1 431 517

1 372 687

1 469 203

1 437 387

1 534 513

1 424 263

ND

953 314

ND

Seguro Popular

NA

ND

ND

5 318 289

11 404 861

15 672 374

21 834 619

27 167 787

31 132 949

ND

Tabla 1. Derechohabiencia y uso de servicios de salud. Población protegida por los servicios de salud, 2000 a 2010Fuente: INEGI, (2010) En línea: http://www.inegi.org.mx/Sistemas/temasV2/Default.aspx?s=est&c=21702 . [Consultado el 14/08/11].

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necesario establecer algunas propuestas para corregir el desbalance entre el ahorro para el retiro y la pensión efectivamente recibida es parte del objeto de la presente investigación.

En México existen varios organismos encargados de otorgar seguridad social. Como se puede ver en la Tabla 1, los más importantes son el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Junto con ellos, existen varias instituciones de seguridad social estatales que otorgan pensiones a los trabajadores de los gobiernos estatales, municipales y de las universidades de los mismos. Por último, existen también empresas privadas y algunas paraestatales que, dentro del paquete de beneficios a sus trabajadores, pensionan a los ex trabajadores que cumplen requisitos de tiempo laborado y edad.

La existencia de múltiples sistemas de pensiones provoca que se puedan dar casos extremos, por ejemplo: trabajadores que han laborado treinta años o más en diferentes estados y/o empresas sin cumplir en ninguna de ellas los requisitos para ser acreedor a alguna pensión o, en el mejor de los casos, una pensión ínfima; y, de igual manera, el caso de aquellos que podrían recibir dos y hasta tres pensiones simultáneamente. En realidad el principal problema no se encuentra en recibir varias pensiones sino en trabajar durante décadas y no poder recibir por lo menos una.

A partir de julio de 1997 entró en vigor la versión más reciente de Ley del Seguro Social que dio paso al nacimiento de la industria de las Afores. Más adelante, en 2008, entró en vigor la nueva ley del ISSSTE, que busca, entre otras cosas, hacer portable al sistema de pensiones de dicho instituto con el del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). A quince años de entrada en vigor del nuevo sistema de pensiones, existen una serie de problemas que hacen prever que podría haber serias complicaciones de insolvencia cuando las generaciones que se retirarán bajo el nuevo sistema se comiencen a retirar y, con ello, recibir su pensión.

En 2003 entró en vigor la Ley que Establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de 70 años Residentes en el Distrito Federal. Desde entonces, en la capital del país es posible recibir una pensión sin importar nivel

de ingreso económico, es decir, se trata de un subsidio generalizado a los adultos mayores. Por lo señalado en la Tabla 1, podría parecer evidente la necesidad de generalizar dicha pensión a todo el país. Existen, sin embargo, algunos problemas: ¿de dónde se obtendrán recursos para financiar la pensión? ¿cuál es el costo fiscal de dicha pensión?

Dado que la población de México empieza a envejecer, es altamente probable que los actores políticos hagan caso a la demanda de los adultos mayores, que pueden votar y con ello de alguna forma redireccionar la política social del país2. Por ello, es pertinente estimar el costo fiscal de la pensión universal para el país y, con ello, determinar los montos de recaudación necesarios para hacer frente a este pasivo.

Por lo anterior, es que en el texto abordaremos cuatro importantes problemas relacionados con los sistemas de ahorro para el retiro existentes en México: 1) el problema de las comisiones y la importancia de su regulación, 2) la relación actuarial entre los fondos acumulados y la pensión pagada, 3) la necesidad de portabilidad total de los diferentes sistemas de pensiones que existen en el país, por último, 4) el costo fiscal de la pensión universal para los Estados Unidos Mexicanos. Cada uno de ellos será abordado en un apartado, donde se mostrarán las razones por las que cada uno se considera un problema, las implicaciones del mismo y la o las propuestas para resolverlo. En el último apartado, se concluye con la necesidad de la creación de una “Ley General de Pensiones de los Estados Unidos Mexicanos” donde se establezcan criterios para el cobro de comisiones, se hagan lineamientos generales para los sistemas de pensiones alternos a los públicos y, lo más importante, en la que exista portabi-lidad total. Las propuestas planteadas podrían no ser la única solución, sin embargo, pueden servir como punto de inicio para discutir los temas relacionados con este importante tema. Lo importante, en todo caso, es crear condiciones para que los pensionados actuales y futuros reciban una pensión decorosa, que esté adecuadamente financiada y que no se comprometan los recursos de genera-ciones futuras.

2 Véase una discusión más amplia al respecto en Galasso 2006.

1. Análisis de las comisiones de las Afores

y necesidad de cambio

22 23


El mercado de Afores es muy peculiar, pues los trabajadores inscritos en el IMSS, y ahora también los del ISSSTE, están forzados a contar con una Afore. Es decir, es un mercado cautivo. La autoridad regulatoria asignará su cuenta de ahorro para el retiro a la Afore que otorgue mayor rendimiento neto. El servicio que ofrecen las Afores es la administración de las cuentas para el retiro de los trabajadores.

Si el trabajador se encuentra en el sector formal de la economía y cotiza en el IMSS o ISSSTE, una parte de su sueldo le es retenido, se adiciona una aportación del patrón más una del gobierno federal y la suma se deposita en su cuenta de ahorro para el retiro. Este dinero no lo puede tocar sino en casos de urgencia, como desempleo mayor a seis meses o bien en caso de matrimonio. En todo caso, no puede disponer de la totalidad de los recursos sino hasta el momento en que se deba retirar del mercado laboral.

El trabajador puede elegir la Afore que administrará su cuenta. Si no lo hace, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar) lo hará por él. Es decir, no puede elegir no adquirir el servicio. Por esta razón es que las Afores tienen un mercado cautivo.

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Existen cada vez más estudios sobre competencia en el mercado de Afores. Beristain y Espíndola (2001), así como Huitrón y Rodríguez Gómez (2002) plantean que la competencia en esta industria se da con base en cantidades, es decir, asumen que la organización industrial del sector pertenece al modelo teórico de Cournot. En dicho modelo teórico, el equilibrio del mercado se dará en una situación en la que cada empresa absorberá al mismo porcentaje del mercado y el precio cobrado se ubicará en una situación intermedia entre los extremos teóricos de competencia perfecta y monopolio.

La evidencia para la industria, sin embargo, indica que el mercado no se está dividiendo proporcionalmente entre el número de empresas, sino por el contrario: existe concentración de las cuentas administradas en unas cuantas Afores, de ello da cuenta la tabla 2.

Darío Ibarra (2009), propone que la competencia en el mercado de Afores no se da en términos de cantidades, sino de precios. La razón es que, por la naturaleza del producto, el trabajador del sector formal de la economía en realidad no elige adquirir dicho servicio, la normatividad lo fuerza a hacerlo. Incluso si no lo hace, la normatividad establece que la Consar se encargará de asignar su cuenta a la Afore que las autoridades regulatorias consideren que es la de mayor rendimiento neto.

En pocas palabras, la propuesta es que el mercado de Afores compite no en cantidades, sino en precios, por esa razón el estilo de competencia es estilo Bertrand, no estilo Cournot. Existe una importante diferencia entre los estilos de competencia. La competencia en precios puede generar una situación de “guerra de precios”, donde en un afán de obtener una mayor proporción del mercado, las empresas compitan entre sí reduciendo cada vez más el costo. Esto las haría llegar al punto en el que apenas estarían vendiendo al nivel en

1.1 Problema de comisiones y competencia

24 25


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que recuperarían sus costos de producción, por lo cual no tendrán ganancias extraordinarias. En una palabra, este estilo de competencia llevará al mercado a una solución tal que las empresas cobrarán lo mismo que de estar en una situación de competencia perfecta, esto aún bajo el supuesto de tener en el mercado apenas dos empresas. Esta es la llamada paradoja de Bertrand. (Para mayores detalles ver Tirole 1998).

En el mercado de Afores las comisiones han venido cayendo desde el inicio del sistema, Sin embargo, como se observa en la tabla 3, no hemos llegado a la solución de Bertrand.

Tabla 3. Comisiones sobre saldo a partir de marzo de 2008Fuente: CONSAR http://www.consar.gob.mx/SeriesTiempo/Series.aspx?cd=107&cdAlt=False [Consultado el 26 de septiembre de 2011]

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---- ---- ---- ---- ---- ---- ---- ----Comisiones sobre Saldo(porcentaje)

Descripción del Concepto

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Bancomer

Banorte Generali

Coppel HSBC

Inbursa

Invercap Ixe

Metlife PensionISSSTE

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Profuturo GNP

Afirme Bajío

Ahorra Ahora

Argos

Notas: N / A.- No aplica debido a que la Afore no operaba en ese periodo, sea por fusión con otra administradora o por tratarse de una Afore de reciente creación.

26 27


Lo anterior ocurre porque el modelo teórico implícitamente supone que el consumidor tiene información perfecta y completa sobre el precio que cobra cada empresa y sobre la calidad del producto vendido. Lo que es más, supone que no hay diferenciación en el producto. Con esta información, el consumidor decide a quién comprar. Asumir el cumplimiento de este supuesto no es del todo realista para el caso de México.

Con todo, la evidencia muestra que, si bien los trabajadores no disponen de suficiente información para determinar qué Afore es más conveniente para ellos, las comisiones cobradas por las mismas han venido bajando con el tiempo. Esto es una señal de que el modelo teórico de Bertrand se cumple por lo menos parcialmente, y que con mayor información por parte de los trabajadores, el ideal teórico podría aproximarse a la realidad.

1.2 L

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mas

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1.2 Los problemas actuales

Como se ha dicho al principio del texto, son varios los problemas de la industria. En este apartado nos enfocaremos en los siguientes: estructura de comisiones, falta de información por parte de los trabajadores y, paradójicamente, exceso de otro tipo de información disponible para los mismos trabajadores.

Estructura de comisiones

Al inicio del nuevo sistema de pensiones, las Afores tenían permitido cobrar comisiones por tres conceptos: sobre flujo, es decir, sobre un porcentaje del ahorro del trabajador; sobre saldo, es decir, un porcentaje sobre la riqueza acumulada del trabajador; y sobre rendimiento, es decir, una fracción del rendimiento de la cuenta del trabajador.

Había dos problemas graves en la estructura inicial de las comisiones:

1) Éstas se nombraban en términos del Salario Base de Cotización (SBC), así, por ejemplo, algunas Afores decían que cobrarían tan solo el 1.6% del SBC. Si consideramos que la aportación es de 6.5% del SBC (o en ocasiones un poco más), ello implicaba que el cobro era de 24.6 por ciento. Es decir, la Afore se quedaba con casi el 25% de la aportación del trabajador, una cifra a todas luces escandalosa.

2) Con la posibilidad de cobrar sobre cualquiera de las tres comi-siones (o todas), el trabajador realmente no tenía elementos para comparar y con ello determinar cuál era la mejor Afore.

28 29


A partir de marzo de 2008 la estructura de las comisiones cambió, de modo tal que ahora es posible cobrar únicamente una comisión anual sobre el saldo de la cuenta del trabajador.

Este esquema de comisión única ha permitido comparar las comisiones entre Afores. Sin embargo, ha creado un problema nuevo: al permitir el cobro de comisiones exclusivamente sobre saldo los trabajadores con varios años cotizando, y por ende con mayor saldo, cargan con comisiones más altas. Esto porque cuanto mayor el saldo de la cuenta, mayor la comisión.

Falta de información de los trabajadores

Gran parte de la población trabajadora no considera el saldo de su Afore como un recurso propio. Le es ajeno. De hecho, para la gran mayoría de los trabajadores la Afore no es sino un trámite adicional. No existe conciencia generalizada de que los recursos administrados por las Afores son de su propiedad. En adición a esto, el gran número de Afores y la poca claridad del sistema hacen complicado que los trabajadores den seguimiento a sus cuentas.

Esto explica parcialmente que la competencia no haya reducido aún más las comisiones. Mayor información y conocimiento por parte de los trabajadores ayudarían a que las comisiones bajaran más, pues lo natural es que tenderían a afiliarse a Afores con menores comisiones.

Paradoja: exceso de información disponible a los trabajadores

La abundancia de Afores provoca que el trabajador esté inmerso en un sinfín de números. No es casualidad que las Afores asociadas a grupos financieros conocidos sean también las que mayor porcentaje de trabajadores han captado. Pareciera que las Afores cuya marca es conocida son también las más exitosas. En pocas palabras, lo relevante ha sido el ser conocido en el mercado, no el tener comisiones más bajas. Esto se puede ver en la tabla 4.

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El problema es que un número elevado de Afores implica que los trabajadores deben procesar una mayor cantidad de información. Previamente hemos co-mentado que, en general, no existe conciencia sobre el saldo en la cuenta del trabajador. Si a lo anterior agregamos un número elevado de Afores, cuyas comisiones y rendimientos se deben analizar, la conclusión es que el trabajador no puede procesar la información sobre cuál es la Afore de su conveniencia.

1.3 P

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El sistema de pensiones basado en las Afores tiene una serie de riesgos y pro-blemas. En el presente documento hemos hablado sólo de una parte de ellos. Las propuestas están enfocadas a dar solución a estos problemas, pero no implica que sean una panacea o que no puedan surgir nuevas contingencias.

1.3.1 Comisiones

La propuesta concreta es permitir el cobro sobre uno y sólo uno de los siguientes conceptos:

a) Sobre flujo, indicándolo como porcentaje de la aportación, no del SBC.

b) Sobre saldo, indicándolo como porcentaje del saldo y la equivalencia actuarial de la comisión sobre flujo.

Esto implica que una Afore tendrá que decidir si se especializa en cobrar sobre flujo o sobre saldo. No podrá cobrar sobre ambos conceptos. Adicionalmente, tendrá que decir qué porcentaje de la aportación del trabajador es la comisión cobrada.

Es posible realizar cálculos actuariales para determinar las equivalencias entre comisiones. Por ello, independientemente de la comisión que la Afore elija cobrar, deberá expresarse la equivalencia actuarial en términos del flujo para que el trabajador pueda comparar entre una y otra.

1.3 Propuestas

32 33


1.3.2 Concientizando al trabajador sobrela importancia de su ahorro

Aunque en el curso de esta investigación no se encontró algún estudio que demuestre que el trabajador percibe su riqueza como ajena o, en el mejor de los casos, como algo lejano, la experiencia y entrevistas tanto con trabajadores como con agentes de Afores sugieren que este fenómeno sucede frecuente-mente.

Por ello, es importante realizar una amplia campaña de publicidad que haga al trabajador consciente de que los recursos administrados por las Afores le pertenecen. La campaña debe ser mercadotécnica y educativa. Para ello pueden hacerse insertos en los periódicos de mayor circulación del país con casos prácticos y tanto ejemplos reales como hipotéticos de personas que se aproximan a la edad del retiro y no saben cuáles son los pasos a seguir.

Esto debe llevarse a cabo, por lo menos de manera inicial, bajo el auspicio de una entidad encargada de regular y promover el ahorro de los trabajadores. El candidato natural es la Consar, que no sólo regularía a las Afores, sino que promovería la concientización de los trabajadores. En este proyecto podrían intervenir tanto las Afores como la Asociación Mexicana de Afores (amAfore) y los organismos públicos y privados interesados en promover el ahorro para el retiro. En todo caso, la Consar tendría que jugar un papel determinante, por lo menos en las etapas iniciales, en esta actividad.

1.3.3 Incrementando el margen de cuentasadministradas por las Afores

Bajo la premisa de que la competencia en esta industria es tipo Bertrand, es decir donde se compite en precios, y que habría regulación en las comisiones cobradas, sería posible incrementar el máximo número de cuentas administra-das por Afore. La normatividad actual establece que el porcentaje máximo del mercado potencial que una Afore puede tener es 17 por ciento.

1.3 P

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El espíritu de esta normatividad es evitar la concentración del mercado en unas cuantas empresas. La premisa de esta norma es que la competencia es tipo Cournot. Pero la evidencia muestra que es altamente probable que este supuesto sea erróneo. Por otra parte, el estudio de otros sectores muestra que es posible tener mercados regulados donde la existencia de unos cuantos pro-ductores implique un equilibrio cercano al de competencia perfecta (ver Ibarra y Sesmas 2010).

Un mercado con tarifas reguladas podría implicar que pocas empresas (en el extremo cuatro), podrían existir y, sin embargo, no tener poder de mercado. Esto obedecería tanto a la regulación de las comisiones como a la competencia de precios entre las Afores.

Por ello, una posible respuesta es permitir que el porcentaje del mercado potencial, que puedan administrar las Afores, se incremente hasta 25 por ciento. En el extremo, esta medida podría concentrar al mercado en un mínimo de 4 Afores.

1.3.4 Regular las comisiones

La industria de las Afores desde sus inicios ha sido un mercado regulado. Las empresas, es decir las Afores, han tenido desde el inicio del sistema más y mejor información que los trabajadores. Esto generó una situación en la que pudieron cobrar comisiones verdaderamente escandalosas. En un escenario ideal, el objetivo sería corregir esta falla de mercado derivada de un problema de información asimétrica. Sin embargo, mientras los trabajadores no tienen suficiente información y en un mercado donde no se tiene la opción de no adquirir el producto, podría ser pertinente que el ente regulador establezca límites a las comisiones que las Afores pueden cobrar.

Siempre es riesgoso y complicado intentar regular los precios. El principal problema es que se podría reducir la calidad del servicio. Por otra parte, se debe tener cuidado en establecer una comisión que permita cubrir los costos

34 35


de operación más un rendimiento razonable (cercano a cetes más cinco pun-tos porcentuales). Estudios econométricos podrían determinar cuál es el nivel que permitiría a las Afores recuperar costos y tener una ganancia moderada. La comisión idealmente debería tener un límite superior que permite sobrevivir a las Afores más eficientes y desplazar del mercado a las que no lo son. Así, tendríamos una industria con unas cuantas empresas, pero con comisiones reguladas que evitarían que alguna de ellas tuviese poder monopólico.

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El sistema de pensiones basado en las Afores tiene todavía muchos problemas por resolver. En el largo plazo el principal riesgo del sistema es que la riqueza acumulada por los trabajadores sea insuficiente para pagar su propia pensión o bien ésta sea miserable. La normatividad y la naturaleza del mercado han provocado que la industria cobre comisiones que, por lo menos en sus inicios, eran escandalosas. Por ello es que no sería raro tener Afores ricas y trabajadores pobres.

Ante lo anterior, las propuestas aquí presentadas permitirán tener un mercado más eficiente. Si bien es verdad que se pretende reducir el número de Afores, también lo es que las comisiones estarían reguladas, razón por la que el poder de mercado de las empresas sería mínimo.

Se busca, además, que el número de Afores se reduzca, pues parte del problema es que ante tantas empresas, el trabajador realmente no puede procesar la información que le permita discernir cuál es la Afore de su conveniencia.

Estas propuestas sólo apuntan a regular las comisiones, la captación potencial de cuentas por Afore y la promoción de la importancia del ahorro para el retiro. En las siguientes secciones abordaremos otros temas de regulación que buscan hacer más eficiente al mercado de Afores.


2. Corrigiendo el balance actuarial

entre ahorro y pensión

38 39

El mercado de Afores. Propuestas para reducir los riesgos de los sistemas de pensiones de México2

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En ocasiones es difícil separar los problemas generados en los sistemas de pensiones asociados con el incremento en la esperanza de vida. Éstos se retroalimentan de manera que la causalidad y los efectos no siempre son claros. Por ello, vale la pena detenernos un momento en las implicaciones de una vida más longeva en los sistemas de pensiones.

El incremento en la esperanza de vida ha sido notorio y seguramente lo seguirá siendo. Según la CEPAL (2001), la esperanza de vida al nacer para México en 1950 era de 50.7 años, mientras que en 2000 había aumentado a 72.4. Poco más de veinte años de incremento en la expectativa de vida en cincuenta años.

Aunque es debatible si la esperanza de vida seguirá creciendo o no, la simple inercia nos hace creer que es muy probable que así ocurra. Razón por la cual, el periodo de tiempo en que se recibirá una pensión luego del retiro, en general, tenderá a aumentar. Esto nos trae dos graves problemas: la insolvencia financiera y el desbalance actuarial entre lo que se ahorra y lo que se recibe como pensión.

Vinculado con lo mismo, se encuentra el problema del bajo rendimiento de los activos invertidos por las Afores. La intención de lo anterior ha sido no imponer riesgos innecesarios a la riqueza de los trabajadores. Lo paradójico del caso es que la inversión en instrumentos de bajo riesgo representa, en el largo plazo, un riesgo todavía mayor: que la riqueza acumulada sea insuficiente para pagar la pensión de los trabajadores.

2.1 Problema deinsolvencia financiera

En México los sistemas de pensiones públicos son de reparto, al respecto nos referimos concretamente al caso de los sistemas de pensiones de Estados y Municipios así como de empresas públicas. Incluso el IMSS ofrece la posibilidad a varios millones de cotizantes de jubilarse bajo la ley de 1973, lo que implica una suerte de convivencia de un sistema de reparto con uno fondeado3.

El problema fundamental es que una población que está envejeciendo y tasas de nacimiento cada vez menores, han empezado a menguar las finanzas de los institutos encargados de pagar pensiones. Esto se debe a que mientras las pensiones cobradas crecen a tasas crecientes, las contribuciones crecen a tasas decrecientes.

Esta situación a todas luces trae consigo un problema de insolvencia financiera de los sistemas de pensiones de reparto.

3 Una excepción es Comisión Federal de Electricidad, que recientemente modificó su contrato col-ectivo de trabajo para que los nuevos trabajadores tengan una cuenta individual. Con todo, el grueso de los trabajadores de CFE labora bajo el esquema de reparto.

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2.2 Problema del incremento en la esperanza de vida

Como se ha mencionado antes, la esperanza de vida en el mundo ha crecido dramáticamente en las últimas décadas. La ONU reporta que, en promedio, la esperanza de vida al nacer en 1960 era cercana a 64.2 años, con el paso del tiempo las cosas han cambiado, de modo tal que en 2008 ésta era de 68.9 años de edad. Los números pueden no impresionar, sin embargo, si tomamos los mismos números para los países desarrollados, las cosas cambian, de tal modo que para el primer año la esperanza de vida era de 73.5 y para el segundo de 82.6. En nuestro país la esperanza de vida también ha crecido, por ello es altamente probable que en poco tiempo nos encontremos en umbrales superiores a 80 años.

Si consideramos que la mayoría de los sistemas de pensiones plantean un horizonte laboral de 25 o 30 años, esto muestra que, conforme pase el tiempo y con ello se incremente la esperanza de vida, la diferencia entre el tiempo laborando (y cotizando) y el tiempo que se recibe una pensión tenderá a ser mayor.

Así, en 1950, después de trabajar 30 años, el tiempo durante el cual se recibiría una pensión sería de apenas unos cuantos años. Sin embargo, en 2011, el tiempo durante el que muy probablemente se recibirá una pensión se mide en décadas.

Si la esperanza de vida se sigue incrementando, podría llegar un momento en que el horizonte de aportación sería de treinta años, contribuyendo con apenas poco más del 6% del salario del trabajador; pero, una vez pensionado, el jubilado recibiría una pensión durante más de treinta años mientras que la pensión podría ser superior al 70% del último sueldo percibido. En pocas palabras, hay una fuerte diferencia entre la cuantía aportada y tiempo en que se ahorró, y la pensión recibida y el tiempo en que se recibirá dicha pensión.

La figura 1 muestra en el eje horizontal la edad del trabajador, mientras que en el vertical se observa el monto de ahorro que tiene acumulado el mismo. El valor X1 corresponde a la edad en que se comienza a trabajar, y consecuentemente a ahorrar. X2 corresponde a la edad de retiro. X3 a la muerte del trabajador. La zona A corresponde al ahorro del trabajador. B se refiere a uso de dichos ahorros en el pago de su pensión. Si el trabajador ahorra lo suficiente, y el sistema de pensiones es actuarialmente justo, entonces las áreas A y B son iguales. Cuando se incrementa la esperanza de vida, pasando al punto X31, si no se incrementa la edad a la que es posible retirarse, existe un déficit, correspondiente a la zona B1.

Figura 1. Esperanza de vida y ahorro

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Dada la tendencia creciente a incrementar la esperanza de vida, lo más probable es que el binomio años cotizando-porcentaje del salario ahorrado, sea cada vez más pequeño en relación al otro binomio años recibiendo una pensión- porcentaje de la misma.

La pregunta crucial es: ¿quién va a pagar por esa diferencia? En el supuesto de pagarla con impuestos, lo que ocurrirá es que los contribuyentes del país mantendrán a una población envejecida, cada vez mayor. En el extremo, tendremos a viejos que, por no tener seguridad social, estarán manteniendo a otros que sí la tienen con sus impuestos. Alternativamente, tendremos a jóvenes que mantendrían con sus impuestos a viejos con los que no tienen ningún vínculo afectivo.

2.3 Problema del bajo rendimiento de las Siefores

El ahorro para el retiro es de largo plazo. La mayoría de los esquemas de pensión mencionan un mínimo de quince años cotizando. Los más generosos hablan de cinco años de cotización. En suma, el horizonte de tiempo no es de un año o dos, sino de varios, incluso décadas. Por ello es que los ahorros deberían invertirse en instrumentos financieros que garanticen que en el largo plazo los rendimientos sean elevados.

La normatividad actual permite la existencia de cinco Siefores, es decir, sociedades de inversión de ahorro para el retiro. Las Siefores se encargan de invertir los ahorros de los trabajadores en los diferentes instrumentos de inversión que la normatividad les permite. El problema es que la normatividad es muy limitativa, los instrumentos de inversión deben ser de alta calidad y bajo riesgo. Lamen-tablemente el bajo riesgo viene acompañado de bajos rendimientos, ese es el costo a pagar por invertir en instrumentos poco riesgosos.

En adición a lo anterior, gran parte de los instrumentos invertidos son de deuda pública, según la Consar, como mínimo se ha invertido en ellos 60% del total. Ello implica que los fondos de ahorro para el retiro han sido utilizados preferentemente por el gobierno federal. De hecho, no es descabellado pensar que las pensiones de los jubilados actuales se siguen fondeando con las aportaciones de los trabajadores actuales, solo que ahora se tiene a las Afores como intermediarios.

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Gráfica 1. Inversión de las Siefores en deuda pública como porcentaje del totalFuente: elaboración propia con datos de la Consar. http://www.consar.gob.mx/SeriesTiempo/Series.aspx?cd=222&cdAlt=True [Consultado el 26 de julio de 2010].

Así pues, al limitar el número de instrumentos en que las Siefores pueden inver-tir, el gobierno federal tiene a su disposición una enorme cantidad de recursos administrados por las Afores, pero que, por no poder invertir en una cartera más amplia, terminan financiando al sector público. Según datos de la Consar, en junio de 2010, el total de recursos administrados por las Afores era de 2,030,924.3 (cifra en millones de pesos), que equivale al 16.5% del PIB del primer trimestre de 20104.

4 Fuente: Consar e INEGI. http://www.consar.gob.mx/SeriesTiempo/CuadroInicial.aspx?md=10 y http://dgcnesyp.inegi.org.mx/cgi-win/bdieintsi.exe/CONTN [Consultado el 26 de agosto de 2010].2

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Gráfica 2. Ahorro voluntario como porcentaje del ahorro totalFuente: elaboración propia con datos de la Consar. http://www.consar.gob.mx/SeriesTiempo/Series.aspx?cd=158&cdAlt=False [Consultado el 26 de julio de 2010].

El problema de esta situación es que, en el largo plazo, el ahorro podría ser insuficiente para pagar una pensión decorosa. Esto es particularmente grave si consideramos que las aportaciones voluntarias son ínfimas (como lo muestra la gráfica 2) y que los rendimientos en pocos momentos han sido altos y que parecieran haberse quedado en niveles inferiores al 3% real anual (ver gráfica 3).

En la gráfica se puede observar que el ahorro voluntario en ningún caso es superior siquiera al 0.6% del ahorro total, lo que implica que en realidad, es despreciable o cercano a cero.

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Gráfica 3. Rendimiento real de las Siefores básicas.Fuente: elaboración propia con datos de la Consar y Banco de México. http://www.consar.gob.mx/SeriesTiempo/Series.aspx?cd=233&cdAlt=False y http://www.banxico.org.mx/politica-monetaria-e-inflacion/estadisticas/inflacion/indices-precios.html [Consultados el 26 de julio de 2010].

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La gráfica 3 muestra que, en sus inicios, el rendimiento otorgado por las Sie-fores era alto. Lo anterior indudablemente está relacionado al contexto de crisis económico-financiera que provocó un incremento en las tasas de interés. Sin embargo, con el paso del tiempo éstas han bajado, razón por la cual en la actualidad los rendimientos son inferiores al 5% anual.

2.4 Propuestas

Lo peor que puede pasar es que las cosas no cambien. El mundo lo está haciendo. El contexto bajo el que fueron planteados los sistemas de ahorro para el retiro es radicalmente distinto al de ahora, donde la moderna medicina y la tecnología permiten tener una esperanza de vida mayor y donde, además, la vejez no implica la pérdida de las facultades para seguir trabajando. Por ello, las propuestas de reforma se centran en tres apartados: fondeo total de los sistemas de pensiones, revisión periódica de la edad de retiro y el mínimo de años cotizando para ser acreedor a una pensión, y permitir la inversión en instrumentos de mayor rendimiento siguiendo una adecuada estrategia de ingeniería financiera.

2.4.1 Sistemas de pensiones totalmente fondeados

La conformación de un Sistema Nacional de Pensiones, donde haya portabilidad total y los recursos sean depositados en la cuenta de los trabajadores y administrados por las Afores, permitiría incrementar el monto del ahorro en las cuentas de los trabajadores y un mayor número de recursos administrados por las Afores. Adicionalmente, se tendría portabilidad total, de modo tal que un trabajador que labore en el gobierno de algún estado por un tiempo limitado no perdería sus recursos al cambiar a un trabajo en el sector privado. En pocas palabras, este cambio daría mayor libertad al trabajador de ejercer su oficio en la entidad y empresa de su preferencia.

La reforma, por otra parte, ayudaría a los institutos estatales, encargados de otorgar pensiones, a estimar de una vez por todas los pasivos laborales derivados de dichas pensiones, y tomar las medidas respectivas para hacerles frente. La consolidación de la deuda pública, estatal o federal, es un paso importante en la administración del mismo.

48 49


Un apartado muy importante de la reforma se centra en la creación de nuevos sistemas de pensiones. La creación de cualquier sistema público de pensiones deberá determinar con toda claridad de dónde se obtendrán los recursos para el pago de las mismas. De tal manera que no se autorice la creación de un nuevo sistema si no está fondeado o, como mínimo, cuente con los mecanismos que se seguirán para pagar las pensiones. En caso de que se financien con deuda pública, deberán establecerse límites y reconocerse que el pago de pensiones implicará no ejercer gasto público en otras áreas como podrían ser comunica-ciones, salud, educación, etc.

Aunque fuera del alcance del presente capítulo, en el siguiente se hará mención de la necesidad de establecer una reforma legal que permita integrar a todos los sistemas de pensiones estatales y de empresas paraestatales en dicho Sistema Nacional de Pensiones.

2.4.2 Incrementando la edad de retiro

Un discurso común es que los derechos de los trabajadores no debieran ser afectados bajo ninguna circunstancia. Como se ha mencionado previamente, un problema grave es el incremento en la esperanza de vida. Así, el contexto y las condiciones bajo las que empezó a laborar un trabajador, cambian cuando éste se retira.

El problema de fondo al respecto es que cotiza durante 25 o 30 años en algún instituto de seguridad social, aportando apenas poco más del 6% de su salario, pero podría recibir una pensión durante más de 30 años, recibiendo una pensión probablemente superior al 70% de su último sueldo. El desbalance es claro. Mantener dicho derecho implica que las generaciones futuras tendrán que pagar por la pensión de las generaciones retiradas. Algunos ni siquiera han nacido, otros ya lo han hecho pero no están en edad de votar, no están conscientes del problema que enfrentarán.

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Por cuestiones de equidad intergeneracional cada trabajador debería ahorrar lo suficiente para pagar su propia pensión. Esto implica incrementar el monto ahorrado, o incrementar los años cotizando. El primer caso, significa tener un menor ingreso disponible hoy; el segundo, laborar durante más tiempo. De hecho, es muy probable que la solución se encuentre en una combinación de ambos.

A los trabajadores activos no les gustará trabajar más tiempo o tener aporta-ciones mayores. Sin embargo, dejar las cosas como están implicaría legar a las generaciones siguientes un país con crecientes deudas, en el que ellos mismos muy probablemente no tendrán las mismas posibilidades de tener los mismos estándares de vida que las generaciones que les precedieron.

Por ello, es que la propuesta concreta es revisar periódicamente la edad a la que es posible retirarse, así como los años durante los cuales se debe cotizar para ser acreedor a una pensión. Esta revisión podría hacerse cada cinco o diez años. En el extremo, debería hacerse cada año, e ir fijando año con año los requisitos, de modo tal que cada generación se responsabilice por el pago de su propia pensión.

2.4.3 Diversificando la inversión de los fondosde ahorro para el retiro

Otras investigaciones han abordado la necesidad de permitir una mayor diversificación de los instrumentos en que pueden invertir las Afores (ver Ibarra, 2006). La sabiduría financiera convencional establece que invertir en cualquier bolsa de valores es una apuesta riesgosa. El discurso detrás de la restricción para diversificar los instrumentos de inversión es que se encuentra en juego el patrimonio de los trabajadores, por ello es que no se debe permitir la inversión en instrumentos muy riesgosos.

Sin embargo, esta visión responde a intereses de corto plazo, pues la evidencia muestra que en el largo plazo la Bolsa Mexicana de Valores compensa con

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creces las perdidas a pesar de la volatilidad propia del sector financiero. De hecho en el largo plazo, el rendimiento es mayor que el que se tendría invirtiendo únicamente en instrumentos de bajo riesgo, como los CETES.

Para ilustrar lo anterior se realizó un ejercicio en el que se tomaron $100.00 de enero de 2011 y se invirtieron en el Índice de Precios y Cotizaciones observado desde enero de 1981 a diciembre de 2010. Se descontó el efecto inflacionario para obtener el rendimiento real y se observó el monto obtenido quince años después. A continuación se observó el rendimiento real promedio anualizado. Igualmente se analizaron los estadísticos básicos como son Decil 1 y 9, así como los tres cuartiles.

Los datos históricos del IPC mostraron que de 180 casos ninguno tuvo un rendimiento real negativo. De hecho, sólo en el 10% de las observaciones el rendimiento habría sido inferior a 7% real anual. La mediana muestra un rendimiento real anual superior a 10% (ver gráfica 4). En suma, hay señales que indican que invertir en la Bolsa Mexicana de Valores, en el largo plazo puede ser rentable.

Por lo anterior, es que la propuesta concreta es que se permita a las Afores invertir en instrumentos bursátiles de mayor riesgo. El esquema de Siefores actual se encuentra en el camino correcto: cuanto más lejana la edad de retiro, se puede invertir en instrumentos de mayor rendimiento, aunque también más riesgosos. Sin embargo, los instrumentos permitidos siguen siendo sumamente conservadores.

Podríamos pensar en un trabajador que a cinco años de la edad de retiro asuma un riesgo de apenas 5%, es decir, que dicho porcentaje de su riqueza lo pueda invertir en el IPC de la BMV; el 95% en instrumentos de riesgo cercano a cero, como son los CETES. Pero una persona que acaba de ingresar al mercado laboral, digamos de entre 20 y 30 años de edad, debería permitírsele invertir su riqueza en una cartera donde hasta el 90% se destine al IPC y el 10% a instrumentos de bajo riesgo.

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Gráfica 4 . Inversión de $100 de enero de 2011 en el IPC. EstadísticosFuente: Fuente: elaboración propia con datos de Banco de México.

La composición podría variar, tomando bloques de edades de cinco en cinco años. Si tomamos como periodo de inicio la edad de veinte años y como fin la de sesenta, ello implica que podría haber ocho Siefores, que podrían invertir en instrumentos de mayor riesgo conforme se aproxime la edad de retiro.

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La mejora científica y tecnológica de las últimas décadas ha incrementado la esperanza de vida en todo el orbe. Esto ha traído algunas complicaciones financieras en el terreno de las pensiones que generan problemas de equidad intergeneracional. El contexto bajo el que se crearon los sistemas de pensiones originales ha cambiado y lo seguirá haciendo. Es por ello que las condiciones para recibir una pensión también deben ser distintas, lo que es más, es altamente probable que tengan que ser revisadas periódicamente.

Lo anterior vuelve fundamental tener sistemas de ahorro para el retiro comple-tamente fondeados. Esto es de elemental justicia intergeneracional, pues los jóvenes y niños que terminarán pagando las pensiones de los viejos, no pueden votar o no son conscientes del problema. Por ello es que es importante establecer los mecanismos que permitan tener sistemas de pensiones completamente fondeados.

Adicionalmente, es importante incrementar las condiciones de edad y años cotizando para recibir una pensión. Es un hecho que la esperanza de vida se ha incrementado y lo seguirá haciendo. Por ello es que las condiciones originales bajo las que se otorgaba una pensión han cambiado, los requisitos también deben hacerlo.

Por último, la inversión de los recursos de los trabajadores debe considerarse como lo que es: ahorro de largo plazo. Por lo anterior, los esquemas de inversión deben ser los adecuados. Invertir en carteras de inversión conservadoras ciertamente otorga rendimientos positivos de bajo riesgo, pero el rendimiento es bajo. Los fondos de las cuentas de ahorro para el retiro deben crecer tanto como sea posible. Para ello no hay más remedio que invertir en instrumentos más agresivos, con mayor rendimiento, pagando el costo que ello implica: mayor riesgo, pero reduciendo la exposición a dicho riesgo conforme se aproxima la edad de retiro.C

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3. Rumbo a la creación del Sistema Nacional de Pensiones

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Existen varios problemas que provocan que, al momento de llegar a la edad de retiro, los fondos ahorrados por el trabajador no sean suficientes para pagar su pensión. Existe también la posibilidad de que no reúna los requisitos de edad y tiempo trabajado para recibir por lo menos una pensión, así sea ínfima.

Los principales problemas que abordaremos en esta sección son tres: densidad de cotización, la existencia de sistemas de pensiones estatales no portables y la existencia de pensiones otorgadas por la iniciativa privada o empresas paraestatales.

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3.1 El problema de la densidad de cotización

El sector informal de la economía mexicana es enorme. Dependiendo de la forma en que se defina la informalidad, ya sea como empresas que no pagan impuestos o aquellas que no los pagan en su totalidad, la magnitud de ésta puede ser mayor o menor. Independientemente de estas definiciones, la diferencia relevante para este estudio es aquella que señala que una empresa es informal si no otorga seguridad social a sus trabajadores.

En esos términos, es muy probable que la Población Económicamente Activa (PEA) que labora en el sector informal de la economía sea cercana al 50% del total. Es decir, cerca de la mitad de la población en edad laboral, y que busca trabajo, se encuentra en el sector informal de la economía y no percibe seguridad social.

Según Santiago Levy (2006), existe una fuerte movilidad laboral, del sector formal de la economía al sector informal. Esto ocurre porque los costos de seguridad social son elevados y no incentivan la creación de empleos formales. El trabajador, por su parte, prefiere tener un empleo sin seguridad social al desempleo. En todo caso, el problema es la baja permanencia en el empleo formal. Esto provoca que algunos trabajadores laboren una parte de su vida en el sector formal y otra en el informal, trabajando así toda su vida pero sin reunir los requisitos para recibir por lo menos la pensión mínima garantizada al momento del retiro.

El escaso crecimiento económico de las últimas décadas no ha permitido crear un número de empleos suficientemente grande como para absorber a la cre-ciente PEA. Por ello es que no es extraña la movilidad del sector laboral formal al informal. Tampoco es raro que parte de la PEA terminé emigrando hacia Estados Unidos, o algún otro país, en busca de mejores oportunidades de empleo. Al

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volver a México, e incorporarse a la PEA nacional, el número de semanas cotizadas ante el IMSS no habrá crecido. Si, adicionalmente, el empleo conseguido no pertenece al sector formal, el problema es aún más grave.

En pocas palabras, la movilidad del sector formal al informal, así como la migración de la mano de obra nacional, provoca que la densidad de cotización, es decir, el número de semanas cotizadas como proporción del número de semanas trabajadas, sea muy baja. Esto provocará que las pensiones sean ínfimas. Dado el contexto, es muy probable que en breve tengamos un país lleno de personas pobres y viejas.

3.2

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3.2 Sistemas de pensiones múltiples

Como vimos en la introducción del presente texto, el IMSS y el ISSSTE son los principales institutos encargados de prestar seguridad social. Sin embargo, el primero presenta una cobertura mayor que el segundo. En adición a dichos institutos existen diversas instituciones de carácter estatal que otorgan seguridad social a los trabajadores de los gobiernos estatales y municipales. Para agregar una mayor complejidad al panorama, existen estados donde se observa más de una ley en materias de pensiones.

Se encuentra más allá del alcance del presente documento el análisis de los diferentes sistemas de pensiones estatales. Sin embargo, se puede señalar de manera general que en la mayoría los requisitos para ser merecedor de una pensión son los siguientes:

1. Contar con 60 años de edad.

2. Haber cotizado durante el equivalente a 15 años.

Estos requisitos pueden variar ligera o drásticamente dependiendo del estado, pero la mayoría se encuentra bajo esos supuestos.

Con pocas excepciones los sistemas de pensiones estatales no están fondeados, es decir, que son de reparto. Esto implica que las pensiones son pagadas con las cuotas de los trabajadores activos. Por lo anterior, tarde o temprano habrá un problema de insolvencia financiera en los institutos estatales. No olvidemos que una de las causas por las que fue necesario reformar la ley del IMSS y la del ISSSTE fue precisamente dicha insolvencia financiera.

Así pues, esta situación presenta dos problemas, uno para los trabajadores que cotizan en dichos institutos estatales y otro para los propios institutos:

58 59


1. Para los trabajadores, el problema es que deben cotizar un tiempo mínimo, como hemos señalado previamente, por lo general 15 años, y deben cumplir una edad determinada, por lo general 60 años.

Esto implica que un trabajador que no labora el tiempo respectivo, y no cumple con la edad requerida, no tiene derecho a recibir pensión. En un país como el nuestro, donde el servicio civil de carrera apenas empieza a permear en el gobierno federal, y donde la rotación de partidos en el poder empieza a convertirse en la regla, lo más probable es que muchos de estos trabajadores coticen sólo durante tres o seis años, o sea, el tiempo que dura el gobierno en turno.

En suma, el problema en sí es que una gran cantidad de trabajadores de los gobiernos de los estados del país no podrán cumplir con los mínimos necesarios de edad y tiempo cotizando para poder recibir una pensión.

2. Para los Institutos de Seguridad Social Estatales el problema es no acumular fondos para el pago de pensiones.

Al tener sistemas de reparto, los institutos de seguridad social estatales reciben financiamiento por parte de los trabajadores activos. Aquellos trabajadores que cumplen los requisitos de edad y tiempo cotizando reciben su pensión de las cuotas de los trabajadores activos. Esto plantea dos situaciones posibles: una transferencia de los trabajadores que no cumplen los requisitos de edad y semanas cotizando, o un problema de insolvencia financiera para el instituto. En cualquiera de los dos casos el problema se ha venido resolviendo a través de transferencias de unos trabajadores a otros.

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3.3 Sistemas de pensionesalternos a los públicos

Existen empresas públicas y privadas que dentro de su paquete de beneficios a empleados otorgan pensiones, adicionales a las del IMSS y/o ISSSTE, a los trabajadores que cumplan requisitos de edad y tiempo laborando en la empresa. Antes de su disolución, la Compañía de Luz y Fuerza del Centro se encontraba en ese caso. Actualmente la Comisión Federal de Electricidad (CFE), Petróleos Mexicanos (PEMEX), y Teléfonos de México (TELMEX) ofrecen este tipo de paquetes.

La CFE recientemente modificó su contrato colectivo de trabajo, de tal modo que las nuevas contrataciones tendrán el beneficio de una pensión alterna a la del IMSS, pero los fondos se acumularán en una cuenta individual. Sin embargo, este no es el caso de la mayoría de las empresas que otorgan pensiones como parte de los beneficios a sus trabajadores.

Trabajar en una empresa que otorgue prestaciones superiores a las de la ley es un privilegio en un país que ha crecido a tasas ínfimas en los últimos 30 años. Es muy probable que un trabajador que logre ingresar a cualquiera de las empresas que ofrecen estas prestaciones no deje su trabajo hasta el momento de su retiro. Sin embargo, esta situación presenta un riesgo que se podría materializar tanto del lado del trabajador como de la empresa.

Hace poco menos de diez años, en 2001, una empresa de prestigio internacional, Enron, sufrió una crisis financiera que la obligó a cerrar sus puertas. Dicha empresa tenía dentro de su paquete de prestaciones a sus trabajadores, el otorgamiento de una pensión. Los fondos eran aportados tanto por trabajadores como por la misma empresa e invertidos en ella misma. Cuando la empresa quebró, también desaparecieron los fondos para el pago de pensiones de los trabajadores. Su riqueza desapareció.

60 61


No hay ninguna garantía que algo semejante no pueda ocurrir con las empresas mexicanas, o internacionales con presencia en México, que otorgan una pensión. Es decir, el riesgo de quebrar siempre está presente. Ante esta eventualidad los trabajadores podrían perder el derecho a recibir una pensión como estaba previsto en el contrato colectivo de trabajo.

Una visión jurídica sostiene que el derecho a la pensión no es efectivo sino hasta el momento en que se cumplen los supuestos de edad y tiempo laborando en la empresa. Antes, se tiene “en potencia”, pero no se ha materializado. Por ello es que no se puede ejercer el derecho al retiro sino hasta el momento en que dichos supuestos se cumplan.

El riesgo para la empresa es que los pasivos laborales crezcan desproporcio-nadamente y eventualmente sea imposible cumplir con dicho compromiso de pago. En resumen, el riesgo de quiebra de la empresa pondría en riesgo un derecho de los trabajadores. Lo que es más, el crecimiento de los pasivos laborales podría acelerar la quiebra de la empresa y con ello, la pérdida del derecho del trabajador a tener una pensión.

3.4

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3.4 Propuestas

Como hemos visto, la existencia de múltiples sistemas de pensiones trae consigo una serie de problemas donde los principales afectados son los trabajadores. Por lo anterior, es que se hacen las siguientes propuestas de cambio para reducir los problemas señalados:

3.4.1 Creación de una ley general de pensiones

El derecho a la seguridad social emana de la Constitución General de la República. El Art. 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece los criterios generales bajo los cuales se otorgará seguridad social a los trabajadores del país. Por lo anterior es que de la misma debe emerger la normatividad que permita unificar a todos los sistemas de pensiones estatales donde exista portabilidad total, donde las aportaciones se hagan cada mes y donde se reconozcan de una vez por todas los pasivos derivados de las pensiones y se tomen las medidas respectivas para hacerles frente.

Así pues, la propuesta es hacer un cambio constitucional que permita unificar a los sistemas de pensiones. De manera alternativa o complementaria, deberá aprobarse una Ley General de Pensiones para los Estados Unidos Mexicanos, en donde se establezcan los principios que deberán regir a todos los sistemas de pensiones públicos del país, sean federales, estatales, municipales o de empresas paraestatales.

Los principales aspectos que deberá contemplar la legislación y/o cambio constitucional son:

1. Portabilidad total entre los sistemas de seguridad social públicos existentes en el país.

62 63


2. Incorporación de todos los sistemas de seguridad social públicos al sistema basado en Afores, es decir, el ahorro para el retiro deberá depositarse directamente en las cuentas de ahorro para el retiro de los trabajadores.

3. Estimación de pasivos laborales y medidas para hacerles frente.

4. Lineamientos generales para sistemas de pensiones de empresas privadas y/o paraestatales.

La reciente reforma a la Ley del ISSSTE permite portabilidad entre los sistemas de pensiones del propio instituto y los del IMSS. Una Ley General de Pensiones para los Estados Unidos Mexicanos permitirá una portabilidad total entre los sistemas de pensiones estatales y de empresas particulares. Así, no importará si un trabajador labora a lo largo de su vida en diferentes estados, sector público o privado, sus derechos no se perderán. Adicionalmente, la incorporación de los sistemas de pensiones al sistema basado en las Afores permitirá incrementar la densidad de cotización y el número de cuentas potenciales para ser administrado por las Afores.

Las reformas tanto a la Ley del IMSS como la del ISSSTE permitió a ambas instituciones estimar los pasivos laborales derivados del pago de pensiones así como tomar medidas para afrontar dichos compromisos. La reforma propuesta implica que cada entidad pública deberá hacer sus propias estimaciones y tomar medidas para pagar las pensiones. En los casos del IMSS y del ISSSTE la medida implicó la intervención del gobierno federal, es decir, se reconocieron dichos pasivos como deuda pública y se tomaron medidas al respecto. Algo semejante se tendría que hacer en los sistemas de pensiones estatales. Los pasivos ya existen. La propuesta consiste en estimarlos, reconocerlos y negociar la posible intervención de gobiernos estatales y federales para solventarlos.

La misma normatividad deberá establecer los principios generales bajo los que las empresas privadas y paraestatales deberán otorgar la prestación de pensión. En términos generales es deseable que se incorporen al sistema de las Afores,

3.4

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de modo tal que en cada pago se haga el respectivo depósito a la cuenta del trabajador. Dicha aportación de la empresa deberá considerarse como aportación voluntaria, aun cuando el otorgante de dicha cuota sea la empresa paraestatal o privada.

Esta medida permitirá que el trabajador tenga en su cuenta de ahorro para el retiro los ahorros derivados de su relación laboral y que, en caso de separación de la empresa, se los lleve consigo. Adicionalmente, en caso de quiebra de la empresa, los ahorros del trabajador estarán protegidos, por lo que su pérdida se restringirá a la desaparición de ese empleo.

64

La existencia de múltiples sistemas de pensiones trae consigo una serie de problemas que en ocasiones tiene resultados perversos para algunos, y demasiado generosos para otros. Los derechos de los trabajadores, y en particular los aspectos de previsión social, emanan de la Constitución. Por esta razón, de ella misma deben surgir los lineamientos para la creación de un Sistema Nacional de Pensiones, a través de lo que podría denominarse Ley General de Pensiones de los Estados Unidos Mexicanos, que permita unificar los sistemas de pensiones estatales en uno solo llamado Sistema Nacional de Pensiones, que permita la portabilidad total entre los sistemas de pensiones estatales, empresas privadas y paraestatales en un solo sistema basado en las Afores.

Esta consolidación de los sistemas de pensiones permitirá a los institutos de seguridad social estimar, reconocer y tomar medidas sobre los pasivos laborales derivados de pensiones. Simultáneamente, se establecerán los lineamientos generales bajo los cuales empresas privadas y paraestatales, que ofrecen pensiones en su paquete de prestaciones, deberán otorgarlas de modo tal que en todo momento se garantice la existencia de fondos para el pago de la pensión del trabajador.


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4. La pensión universal para los Estados Unidos Mexicanos

66 67


Desde 2003, en el Distrito Federal existe una pensión universal para los adultos con edad igual o mayor a 70 años. Sin importar su nivel de ingresos, se otorga a todo aquél adulto que demuestre vivir en la entidad y sea elegible para el programa. Ante esto, y dada la escasa cobertura de seguridad social para los adultos mayores, es deseable pensar en un esquema como el de la Ciudad de México para todo el país.

La parte más importante de este tema se centra en la determinación de los montos a pagar y, consecuentemente, el costo fiscal del mismo. Por lo anterior, en el presente apartado realizamos un ejercicio de proyecciones de población mayor de 70 años para el país, así como el costo fiscal y el mismo como porcentaje del PIB para diferentes escenarios. La conclusión es simple: aunque importante, como porcentaje del PIB, el costo fiscal es ínfimo, por lo tanto, vale la pena establecer la pensión.4.

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El presente apartado tomó como punto de partida los datos reportados por el Censo de Población y Vivienda llevado a cabo por el INEGI en 2010. A partir de ahí, se tomó el pronóstico de adultos mayores de 70 años reportado por CONAPO. En éste último caso, se tomó solamente la tasa de crecimiento, pues los datos presentaban contradicciones. Las siguientes tablas dan cuenta de los resultados:

A partir del censo de 2010, es posible utilizar las tasas de crecimiento de los adultos mayores de 60 años reportados por el CONAPO,5 con ello se calcula el pronóstico de los adultos mayores de 70 años de 2010 a 2050.

5 http://www.conapo.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=123&Itemid=226

4.1 La población mayor de 70 años

Año Pob. Total Mayor de 70 años % Pob Total1950 25,791,017 531,417 2.061960 34,923,129 780,871 2.241970 48,225,238 1,088,822 2.26

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2000 97,483,412 3,089,526 3.172005 103,263,388 3,758,290 3.64

2010 112,336,538 4,621,648 4.11

Tabla 5. Población mayor de 70 años como porcentaje del totalFuente: elaboración propia con datos de INEGI.http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/Default.aspx?t=mdemo03&s=est&c=17500[consultado el 26 de septiembre, 2011].

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Gráfica 5. Costo fiscal de la Pensión Universal en México (Miles de pesos de 2010)

Fuente: elaboración propia con datos de INEGI y CONAPO.

4.2 El costo fiscal

Como puede verse, la población mayor de 70 años crece no sólo en número, sino también como porcentaje de la población total. Esto muestra a todas luces que la población está envejeciendo. Resta ahora determinar el costo fiscal. Para lo anterior, la propuesta de este trabajo es entregar a los adultos mayores de 70 años que vivan en el país un pago mensual de $1,000.00 de 2010. Esto implica que para determinar el costo fiscal total es necesario multiplicar a la población que se encuentra en ese grupo de edad por doce mil. La siguiente gráfica da cuenta del costo fiscal.

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Como puede verse, el costo fiscal es creciente y se incrementará en la medida que la población mayor de 70 años lo haga. Sin embargo, la imagen que tenemos hasta el momento en realidad es incompleta, pues el análisis debe hacerse en términos del PIB, por ello es que el siguiente paso consiste en estimar el costo fiscal como porcentaje del PIB bajo tres escenarios: con un crecimiento promedio de 2, de 3 y 4 por ciento al año. Las tasas propuestas son moderadas, incluso la última es moderada, la primera tasa propuesta es baja. Los resultados se reportan en la siguiente gráfica:

Gráfica 6. Costo fiscal como porcentaje del PIB bajo tres escenariosFuente: elaboración propia con datos de INEGI y CONAPO.

Costo fiscal/PIB (Crec. 2%)



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Al momento de considerar al PIB y su crecimiento económico, el costo fiscal resulta menos intimidante. De hecho, aún en el escenario extremo de tener un crecimiento económico de apenas 2%, el costo fiscal por año nunca llega a ser superior siquiera a 0.8% del PIB, es decir, se debe destinar menos de 1% del PIB al pago de la pensión universal.

Por otra parte, si consideramos un crecimiento de 3%, el costo fiscal rondaría medio punto del PIB, mientras que, para un crecimiento de 4%, el costo fiscal en realidad tiende a decrecer.

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En un contexto donde un porcentaje muy alto de la población no cuenta con seguridad social y donde además existen elevados niveles de pobreza, podría considerarse la posibilidad de hacer extensiva la pensión universal a la totalidad de adultos mayores de 70 años que vivan en el país. Lo anterior tomando en cuenta las expectativas reales de crecimiento de la economía mexicana y sin descuidar su impacto en las finanzas públicas. La creación de la pensión provocará que exista un costo fiscal, sin embargo, éste no es muy elevado en términos del PIB, razón por la que puede ser un instrumento a considerarse.


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Conclusiones y recomendaciones generales

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A quince años de entrada en vigor la ley del IMSS que dio origen a la industria de la Afores, existe una enorme agenda pendiente que atienda en riesgo de no recibir una pensión decorosa llegado el momento del retiro. En este trabajo se destacaron algunos puntos clave:

• Sobre y subatención a trabajadores: En este sentido, el principal riesgo para los trabajadores es no acumular suficiente riqueza para recibir una pensión decorosa. Esto, a su vez, podría traducirse en un problema para el sector público, que tendría que pagar las pensiones mínimas garantizadas.

• Inequidad en portabilidad y atención: Existen una serie de circunstancias que podrían provocar que un trabajador no recibiese ninguna pensión a pesar de haber laborado toda su vida, aunque en diferentes instancias: públicas, privadas, formales e informales. Simultáneamente, existe la posibilidad de recibir dos o más pensiones. En síntesis, el contexto actual provoca situaciones de inequidad entre trabajadores, tanto en el momento que están laborando como cuando llega el tiempo del retiro.

• Cobro excesivo de comisiones y mayor claridad del sistema de Afores: Las comisiones y la estructura del mercado presentan un problema que podría resolverse regulando aún más a las comisiones, para evitar cobros excesivos de las Afores. El tope en el monto cobrado podría compensarse permitiendo que puedan tener un mayor número de afiliados; si actualmente es del 17%, podría subirse a 25%. Un menor número de Afores, por otra parte, permitiría a los trabajadores comparar los cobros de cada Afore. Adicionalmente, la comisión debería ser sobre flujo o sobre saldo, pero no ambas, especificando claramente la equivalencia actuarial entre una y otra.

• Edad de retiro para trabajadores: Un problema adicional es del Balance Actuarial entre ahorro y pensión. Los sistemas de pensiones se crearon bajo un contexto determinado, mismo que ha cambiado, pues la esperanza de vida es ahora mayor que hace algunas décadas. Esto provoca que el tiempo durante el que se labora tienda a reducirse en relación al tiempo que se disfruta de una pensión. Por lo tanto, la propuesta concreta es revisar cada cierto tiempo la edad a la que se deben retirar los traba-jadores. Es un hecho que en el mundo entero se está incrementando la edad de retiro. Lo que resta es hacer revisiones periódicas, cada cinco a diez años, para determinar la pertinencia de incrementarla.

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Propuestas

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Una propuesta clave en los problemas abordados es la consolidación de un Sistema Nacional de Pensiones, éste debería emanar de la misma Constitución General de la República o de forma complementaria de lo que podría denomi-narse Ley General de Pensiones de los Estados Unidos Mexicanos. En ésta ley deberían plantearse los mecanismos a seguir para tener portabilidad total en los sistemas de pensiones públicos federales y estatales, así como entre los que existen en el sector privado, otorgados por empresas como parte de los beneficios o contratados por los trabajadores de manera individual. Esto ayudaría a incrementar la densidad de cotización, es decir, el tiempo que los trabajadores efectivamente cotizan a los sistemas de pensiones. Al mismo tiempo, esta ley permitiría cuantificar los pasivos fiscales derivados de pensiones así como las estrategias para hacerles frente. Al mismo tiempo, se fortalecería

la riqueza financiera del país al provocar que todos los sistemas de pensiones agrupen los fondos en las Afores.

Por último, las proyecciones demográficas y del costo fiscal indican que podría evaluarse la posibilidad de instrumentar la pensión universal para los adultos mayores de 70 años que vivan en el país. El costo fiscal se determina de un modo por demás simple: se debe multiplicar al total de la población que cumple el requisito por $12,000.00, con ello se obtiene el costo fiscal anual. Al obtenerse dicho costo fiscal como porcentaje del PIB, el resultado es que no es muy elevado, razón por la que existen elementos que sugieren que la pensión universal podría ser viable en el país.

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Referencias

Ref

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• Banco Mundial, 1994. Envejecimiento sin crisis: políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento. Banco Mundial.

• Beristain, Javier y Espíndola, Silvano. 2001. Organización de la Industria de las Afores: Consideraciones Teóricas. Mimeo.

• CEPAL, 2001. Boletín Demográfico 67, Enero. América Latina: Tablas de Mor-talidad 1950-2025.

• Fundenberg, Drew y Jean Tirole. 1992. Game Theory. MIT Press.

• García Huitrón, Manuel García y Francisco Rodríguez Gómez. 2002. La Or-ganización del Mercado de Ahorro para el Retiro Mexicano durante la Etapa de Acumulación. ITAM.

• Galasso, Vincenzo. 2006. The political future of social security in aging soci-etes. MIT Press.

• Ibarra Zavala, Darío. 2009. El Mercado de Afores. Competencia entre las ad-ministradoras de fondos para el retiro en México. CIDAC.

• Ibarra Zavala, Darío y Daniel González Sesmas. 2010. La Industria del Gas L. P. en México. CIDAC.

• Levy, Santiago. 2006. Competencia y productividad en el mercado laboral. Conferencia CIDAC ¿Qué detiene a México? Mimeo.

Páginas Web consultadas:

• www.inegi.gob.mx

• www.banxico.org.mx

• www.consar.gob.mx

• www.data.worldbank.org

• www.un.org

• www.conapo.gob.mx

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Darío Ibarra Zavala es Coordinador de la Licenciatura en Comercio Internacional en la Unidad Académica Profesional Nezahualcóyotl, perteneciente a la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM). Es socio y Director del Laboratorio de Análisis Económico y Social, A. C. (LAES, A. C.) y ha sido colaborador de los periódicos Uno más Uno y El Economista. Es doctor en Economía por la New School for Social Research en la ciudad de Nueva York, y maestro por la misma universidad. Realizó sus estudios de licenciatura en Economía en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Sus temas de investigación se centran en Economía del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Evaluación Social de Proyectos, Economía de las Pensiones, Microeconomía Aplicada y Crecimiento Económico. Sus libros más recientes son Microeconomía para México y Macroeconomía para México y América Latina (en coautoría con Daniel González Sesmas).

Sobre el autor

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Acerca de CIDAC

El Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CIDAC) es un think tank independiente, sin fines de lucro, que realiza investigaciones y presenta propuestas viables para el desarrollo de México en el mediano y largo plazo. Su objetivo es contribuir, mediante propuestas de políticas públicas, al fortalecimiento del Estado de Derecho y a la creación de condiciones que propicien el desarrollo económico y social del país, así como enriquecer la opinión pública y aportar elementos de juicio aprovechables en los procesos de toma de decisión de la sociedad.

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se terminó de imprimir el mes de junio del 2012 México, D.F.

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