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EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA PROTECCIÓN

DEL MEDIO AMBIENTE EN CENTROAMÉRICA PRIMERA PARTE: INTRODUCCIÓN I. JUSTIFICACIÓN

Las motivaciones de la elección del presente tema de estudio están fundamentadas no solo en mi formación base y experiencia como Ingeniero Civil, en el tema de Urbanismo, tan importante para el desarrollo local en los municipios, sino también a la importante interrelación de lo que por ahora llamaré la ―planificación territorial‖ y el cuidado y control del medio ambiente. Temas de suyo importantes e inseparables para los efectos de un progreso económico y social de las comunidades, sobretodo, las latinoamericanas y muy especialmente las centroamericanas. Los municipios desempeñan un importante papel en la doble temática del Ordenación Territorial –OT- y la protección del Medio Ambiente, toda vez que a nadie escapa consciente o sub-conscientemente, la incidencia que tiene el ordenamiento urbano de los territorios en el cuidado, tutela o ―sostén‖ del ambiente. De las lecturas realizadas sobre esta ―doble temática‖ he observado y concluido que ambos temas, ordenación territorial y medio ambiente, no solo están ligados íntimamente, sino que también son materias importantes que aportan indicadores de manera mayoritaria al aterrizaje en el tema de ―Desarrollo sostenible‖. Por lo cual, se desarrolla, primeramente, un marco conceptual de ―ordenación territorial‖ u ―ordenamiento territorial‖, Medio ambiente, la globalización ambiental, y desarrollo sostenible, toda vez que el proceso de planificación territorial y de conservación ambiental se debe configurar con el objetivo de garantizar el equilibrio en el desarrollo a nivel local, regional y también de una nación. Posteriormente, me refiero a las Políticas Públicas de Desarrollo Sostenible en sistemas Latinoamericanos en general, luego a nivel de Centro América incluyendo a mi país, Guatemala, y finalmente se aterriza en conclusiones sobre el ordenamiento del uso del suelo y mejoramiento ambiental de los tugurios para el desarrollo sostenible describiendo indicadores que permitan esa sosteniblidad, con el sobreentendido que no se agota aún la doble temática discutida. Toda esta discusión se hace parte del desarrollo de las "Políticas Urbanas y Ambientales para el Desarrollo Sustentable o Sostenible", que promueve nuevas perspectivas de análisis dentro de las diferentes disciplinas sociales. En nuestros países latinoamericanos ha habido una fragmentación de los territorios, un descuido del medio ambiente y una descohesión social provocados por el crecimiento horizontal extensivo, el despilfarro del suelo y la informalidad de los

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asentamientos. Pretendo con esta investigación aportar ―un grano de arena‖ en la orientación de la planificación y el ordenamiento urbano con ―equilibrio ecológico‖ del medio natural disponible.

II. INVESTIGACION DEL PROBLEMA

II.1 Preguntas Generadoras de la Investigación

a. Para el desarrollo comunitario: ¿existen en Centroamérica políticas específicas de atención a través de programas de medio ambiente y ordenamiento territorial?

b. ¿Con qué criterios se toman las decisiones para desarrollar proyectos de

ordenamiento territorial y medio ambiente en una comunidad? Quién toma esas decisiones?

c. ¿Qué concepto de necesidades se manejan para encaminar las

actividades de desarrollo comunitario? d. ¿Qué tipo de indicadores se analizan para determinar las necesidades

básicas en una comunidad, mancomunidad o región?

II.2 Objetivos

II.2.1 General: Determinar la medida en que las políticas públicas relacionadas con el control ambiental y el urbanismo inducen a las comunidades a un desarrollo sostenible y orientar a los tomadores de decisiones en el cumplimiento de la función social de atender a las comunidades a través de programas y proyectos asegurando el componente territorial-ambiental; proponiendo, en caso necesario, las acciones correctivas o complementarias que le permitan cumplir plenamente esa función.

II.2.2 Específicos:

Establecer si hay políticas específicas de control ambiental y ordenamiento territorial en Centroamérica.

Determinar los modelos comparados de cada uno de los países centroamericanos en la función básica de atención al Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial con objetivos de un ―Desarrollo Sostenible‖.

Orientar en la manera como se deben definir los proyectos en las comunidades.

Examinar qué conceptos se manejan para atender necesidades de las comunidades.

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Determinar el grado de compromiso de los Alcaldes para acompañar los planes nacionales en la atención de las necesidades básicas de las comunidades.

Estipular los indicadores apropiados a utilizar como herramienta, tanto a instancias regionales como locales en la toma de decisiones relacionadas con el ordenamiento territorial y el estado y control ambiental.

III. Estrategia Metodológica

Para alcanzar los objetivos descritos en el numeral anterior (2), la investigación se inició con la revisión de literatura y documentación diversa de manera exploratoria, para conseguir la hipótesis relacionada con el ―desarrollo sostenible local‖ como argumento para el diseño de la política de Medio Ambiente y Ordenación Territorial‖ para las comunidades. Se hicieron lecturas dedicadas de la bibliografía más relevante y entrevistas exploratorias a profesionales relacionados con la doble temática ―ambiente-urbanismo‖ y en materia de conceptualización y cuantificación del ―desarrollo sostenible‖, revisión en Internet e Instituciones estatales; se cruzaron observaciones obtenidas con entrevistas también a algunos alcaldes o coordinadores de oficinas municipales de planificación en los municipios de San Juan Comalapa, Patzún, San Agustín Acasaguastlán, San Cristóbal Acasaguastlán, La Democracia, Managua, San Juan Sacatepequez; todos de la región central de la República de Guatemala. Los instrumentos fueron: la entrevista directa mediante preguntas específicas, enmarcadas dentro de los aspectos generadores mencionados, para registrar las informaciones de la manera más precisa que sea posible; recolección en boleta prediseñada de información inicial en las municipalidades mencionadas como un ensayo y bibliografía relacionada con los temas de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial. Con todo ello se concluyó en una serie de indicadores Se pretende establecer los siguientes aspectos:

Políticas públicas de desarrollo sostenible aplicadas en América Latina y especialmente en Centroamérica.

Nivel de medida o proporción de influencia de las áreas ambiental y urbanístico en el tema general de ―desarrollo sostenible.

Un sistema de información Estratégica Ambiental-territorial adaptado al medio centroamericano

Desafíos sobre el mejoramiento de asentamientos humanos con la incorporación del paradigma ambiental

Estos aspectos se analizaron comparándolos entre países de Centroamérica y especialmente para las áreas territoriales con mayor pobreza y necesidades básicas insatisfechas, determinando de esa manera el grado de efectividad en la atención esas comunidades.

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Al final, las conclusiones generales acogen algunas de las posibles respuestas a las preguntas generadoras iniciales con el entendido que el tema aquí expuesto es amplio en vastedad y, por tanto, la discusión no se limita a lo concluido, sino que seguirá siendo necesario futuras líneas de investigación para responder a cuestiones abiertas, no tratadas en este trabajo de investigación.

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SEGUNDA PARTE: ANTECEDENTES SOBRE EL MARCO CONCEPTUAL Y POLÍTICAS PÚBLICAS

DE LATINOAMÉRICA

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IV. MARCO CONCEPTUAL SOBRE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE

IV.1 ORDENACIÓN TERRITORIAL U ORDENAMIENTO TERRITORIAL? El análisis del municipio entendido como la unidad básica de la organización territorial del Estado y espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos1, han integrado en sus planteamientos conceptos surgidos en otras disciplinas como: en lo económico, sociológico, biofísico, biológico, etc. En este capítulo, mediante consulta de bibliografía relacionada con esta disciplina, se tiene la conceptualización del tema con descripciones diversas pero que se consideran importantes y que se relacionan con el punto central. De hecho, existe una sutil diferencia en la expresión de esta materia en casi toda América Latina, pero especialmente en Centroamérica donde generalmente se habla de ―ordenamiento territorial‖, independientemente si se refiere al ―conjunto de normas de política general‖ o a la acción de ponerlas en práctica; a diferencia de cómo se expresa generalmente en España: ―ordenación territorial‖. Por ende, en Guatemala, mi país, se dice con frecuencia ―Ordenamiento territorial‖ aún por los profesionales más connotados. Veremos si la sinonimia entre estas expresiones plantean algún conflicto conceptual. Lo cierto es que ambas expresiones se plantean dentro de un criterio de ―planificación estratégica territorial‖. Es necesario aclarar las definiciones, ya que para algunos las terminologías ―Ordenación Territorial‖ y ―Ordenamiento Territorial‖, son sinónimas; mientras que otros entienden el ordenamiento territorial como una normativa, y la ordenación territorial como el proceso y la técnica para llegar a dicha normativa. Otros, tanto a la normativa como su aplicación en un solo concepto (ordenación u ordenamiento territorial). IV.1.1 Definición del concepto “Ordenamiento Territorial” Para algunos que han aportado a la definición del tema en Wikipedia2, ―El Ordenamiento Territorial es enmarcado como un instrumento que forma parte de la política de estado sobre el Desarrollo Sostenible‖, mientras que la Ordenación del Territorio u Ordenación Territorial es ―una disciplina científica, y técnica administrativa; influida por multitud de disciplinas, especialmente por la Geografía física, Geografía Humana y las Ciencias Ambientales, que tiene como objetivo una ocupación racional del territorio, mediante la aplicación de normativa que permita o prohíba unos determinados usos de la tierra‖.

1 Decreto 12-2002 “Código Municipal” del Congreso de la República de Guatemala, artículo 2

2 Wikipedia: Enciclopedia libre por Internet, editada en forma colaborativa por voluntarios conocedores de temas específicos y sus significados.

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Según esta delimitación, que me parece discutible, para efectos del presente trabajo de investigación, que está referido al papel de los municipios como entes locales, pareciera ser que la expresión adecuada en este caso es ―ordenación territorial‖ puesto que se refiere al papel de las municipalidades en la aplicación de las normas en sus localidades. En la misma fuente enciclopédica vía Internet se mencionan ambas expresiones como sinónimas describiendo que ―…en una forma cualitativa busca el desarrollo socioeconómico de las regiones y una mejora en la calidad de vida. Por otro lado, de forma más cuantitativa busca la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente como también una utilización racional del territorio‖. Definición que me parece más apropiada y que se ajusta a nuestro medio latinoamericano en su mayor parte, y casi en su totalidad con el centroamericano específicamente. Empero, según el catedrático de Geografía de la Universidad de Sevilla, Florencio Zoido Naranjo3, ―la ordenación del territorio es esencialmente una función pública, una política compleja, de reciente y todavía escasa implantación, que puede y debe apoyarse sobre instrumentos jurídicos (convenios internacionales, leyes, decretos), sobre prácticas administrativas y principios consolidados (planificación, participación, etc.) y en diferentes conocimientos científicos, en aportaciones necesariamente pluridisciplinares entre las que cabe un papel propio y relevante a la geografía. En tanto que en la función pública o política, la ordenación del territorio es, sobre todo, un instrumento no un fin en sí mismo, un medio al servicio de objetivos generales como el uso adecuado de los recursos, el desarrollo, y el bienestar o calidad de vida de los ciudadanos‖. Es considerado ―un proceso político, porque involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio‖. Se considera también ―un proceso técnico administrativo porque orienta la regulación y promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial, sobre la base de la zonificación ecológica económica (ZEE) que toma en cuenta criterios ambientales, económicos, socioculturales, institucionales y geopolíticos, para lograr hacer posible el desarrollo integral de la persona como garantía para una adecuada calidad de vida‖. Mediante este proceso “se disponen o se ordenan”, dice el Profesor Zoido Naranjo en su concepción de la “ordenación del territorio”, “los elementos y actividades en el espacio geográfico, como expresión y proyección espacial de las políticas y objetivos de desarrollo sostenible en lo ambiental, social y económico en la sociedad. Debe

3 Zoido Naranjo, Florencio (1998): "Geografía y ordenación del territorio", en Íber. Didáctica de las

ciencias sociales. Geografía e Historia, nº 16, p. 19-31.

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constituir una política de Estado y ser un instrumento de planificación orientado a buscar una adecuada organización político-administrativa de la nación, mejorar el nivel de vida de la población y la conservación del ambiente”. Esta definición parece diferir de la anteriormente definida en la Wikipedia por algunos estudiosos del tema puesto que se ajusta más a la definición de ―ordenamiento territorial, que se maneja en Centroamérica. Actualmente para el avance del desarrollo de los municipios, bajo la perspectiva de los conceptos de regionalización, la ―planificación territorial‖ debe realizarse desde posturas integradoras, por lo esta se constituye entonces en el proceso de organización del Uso del Suelo y de la Ocupación del Territorio, en función de sus características biofísicas, socioeconómicas, culturales y político institucionales, con la finalidad de promover el desarrollo sostenible. La planificación territorial municipal debe también constituir un proceso de carácter normativo del uso del suelo así como orientador de la ocupación del territorio. En este contexto, la postura de Zoido Naranjo4 es que ―la ordenación del territorio como función publica es un componente fundamental de la planificación del desarrollo, que complementa y fortalece a la planificación estratégica‖… (otra vez aquí aparenta hacer la expresión sinónima a ―ordenamiento territorial‖ de la enciclopedia Wikipedia); ―es una proyección en el espacio geográfico de la visión de desarrollo que la sociedad desea en el largo plazo, por consiguiente es un proceso orientado a ordenar las diversas actividades que el hombre realiza en un territorio, para el caso, en el ámbito territorial del municipio, mediante su ocupación adecuada y el uso sostenible de los recursos naturales, logrando una relación armónica entre la sociedad y la naturaleza‖. Esto implica por ejemplo el diseño de la estructura urbana y rural, estableciendo la jerarquía y las funciones de cada centro urbano y rural. Bajo estos conceptos, se toma en cuenta al territorio como el espacio político y administrativamente delimitado, objeto de apropiación y transformación por parte de un grupo humano en función de sus características biofísicas, ambientales, socioeconómicas, culturales y político institucionales. En la región Centroamérica la población se encuentra concentrada en los espacios urbanos. La principal explicación del crecimiento de estas áreas urbanas son los constantes procesos migratorios desde las áreas rurales, lo cual se debe al crecimiento de diversos problemas y requerimientos de satisfactores de necesidades de la población en estas áreas y para lo cual se requieren procesos de planificación que prevean un constante mejoramiento en las condiciones de vida de la población. Tomando en cuenta estos aspectos, ―la planificación estratégica territorial‖ se constituye en un elemento básico para comprender y mejorar las características y

4 Ibidem

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condiciones que tienen los municipios predominantemente urbanos, o bien predominantemente rurales, suministrando algunos elementos que le permitan definir las acciones de intervención, preventivas y previsivas para evitar daños ambientales, sociales, así como económicos con carácter irreversible y que terminarían disminuyendo la calidad de vida de la población en el mediano y largo plazo. Y es que ante los problemas sociales que han enfrentado y enfrentan nuestros países debe tenerse en cuenta en la solución de los conflictos sociales, aspectos básicos tales como programas de Planificación Territorial que incluyan al municipio o comunidades adscritas a un territorio, en el que conviven actores con características diversas y una capacidad de incidencia diferenciada, aspectos que en general determinan su particular estructura social relacionada con sus características biofísicas, socioeconómicas, culturales y político institucionales. En Centroamérica las condiciones del municipio y sus proyecciones futuras constituyen, sin lugar a dudas, el fundamento y reto, el basamento para diseñar políticas que incluyan el ordenamiento territorial para que aporte los elementos necesarios que permitan definir una planificación estratégica orientada a resolver problemas actuales, de corto y largo plazo, que enfrentan los asientos humanos, establecidos en el territorio municipal. En conclusión, las expresiones de Ordenamiento Territorial y Ordenación Territorial, que se les abrevia con OT, se vuelven sinónimas; pero se observan dos enfoques principales para las dos expresiones sinónimas internacionalmente: Quienes lo conciben como planificación física a escala regional, sub-regional y local, con énfasis en el uso y ocupación del territorio, a partir de la coordinación de los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y la coordinación del planeamiento urbanístico municipal. Esta concepción coincide con los casos de Alemania, Austria, Suiza, Holanda, Italia, España y Portugal5. Por aparte, quienes lo entienden como planificación territorial integral vinculada estrechamente a la planificación económica y social, con el objeto de garantizar el equilibrio en el desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino Unido, entre otros6. En Centroamérica, la concepción es similar a la primera definición y quizá con mayor influencia española y generalmente vinculada al concepto de medio ambiente; pero con la expresión ―ordenamiento territorial. IV.2 Medio Ambiente En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente en Estocolmo 1972, se definió el medio ambiente como el conjunto de componentes físicos, químicos,

5 Comisión Europea. “Cooperación para la ordenación del territorio europeo”. Luxemburgo. 245 pp.

1995 6 Hildebrand Scheid, Andreas. ―Política de Ordenación del Territorio en Europa”. Colección Kora

No. 8, 544 pags. 1995.

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biológicos y sociales capaces de causar efectos directos o indirectos, en un plazo corto o largo, sobre los seres vivos y las actividades humanas7.

Bajo este concepto el medio ambiente debe comprenderse como el compendio de valores naturales, sociales y culturales existentes en un lugar y momento determinado, que influyen en la vida del hombre y en las generaciones venideras. No se trata sólo del espacio en el que se desarrolla la vida sino que también abarca seres vivos, objetos, agua, suelo, aire y las relaciones entre ellos, así como elementos tan intangibles como la cultura.

En la actualidad la conciencia sobre los aspectos ambientales del desarrollo y el concepto asociado de desarrollo sostenible han penetrado gradualmente en las políticas públicas y en las prácticas económicas y sociales en Centro América, lo cual se refleja en el desarrollo de instituciones, estrategias y políticas gubernamentales para la protección del medio ambiente, así como en la lenta inclusión de conceptos de desarrollo sostenible en el sistema educativo, en la cultura, en las demandas sociales y en las prácticas empresariales. Una visión global de la situación de la región muestra que estos avances han logrado revertir o demorar algunos procesos de deterioro, sin embargo las acciones realizadas han sido hasta ahora, insuficientes para establecer patrones de desarrollo ambientalmente sostenibles y, en casi todo el territorio que conforma América Central, el balance entre los procesos de deterioro y las transformaciones adecuadas sigue siendo negativo. Paradójicamente los principios de protección ambiental siguen siendo visualizados por gran parte de los sectores productivos y por no pocos gubernamentales como una imposición externa que frena el desarrollo. Esto genera una economía política en la cual los temas de sostenibilidad ambiental ocupan todavía un papel secundario. La región Centroamericana presenta una rica biodiversidad de flora y fauna, ésta sigue siendo severamente afectada por la disminución de los hábitat, principalmente por procesos de deforestación, contaminación de los litorales, alteración y desecamiento de manglares y otros procesos menores. En relación con la deforestación se estima que se ha eliminado gran cantidad de hectáreas de bosques, como resultado de la expansión de la frontera agropecuaria como por el consumo doméstico e industrial de leña. La deforestación ha deteriorado, además las fuentes de agua. La inadecuada planeación y regulación de las aguas subterráneas ha generado también un deterioro de este recurso natural. Los suelos agrícolas han sufrido diversos procesos de deterioro y destrucción: erosión, agotamiento de nutrientes, salinización y compactación. Estos procesos abarcan áreas considerables. El espacio marítimo se ha visto afectado, a su vez, por los residuos provenientes de la actividad humana, al tiempo que el exceso de la explotación pesquera afecta especies de gran importancia económica.

7 Definición de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, Estocolmo 1972.

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En el campo del derecho, los problemas ambientales reflejan una discrepancia entre los intereses privados y los intereses públicos o en los costos privados y costos sociales. En estas discrepancias descansa, fundamentalmente, la justificación de una política ambiental. Dentro de este contexto y para el fomento de la cultura ambientalista, el 5 de junio de cada año se celebra, en todo el mundo, el Día Mundial del Medio Ambiente. Éste fue establecido por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1972. El Día Mundial del Medio Ambiente es uno de los principales vehículos por medio de los cuales la Organización de las Naciones Unidas estimula la sensibilización mundial en torno al medio ambiente e intensifica la atención y la acción política. La política y la gestión integrada del medio ambiente, aunque se trata de un campo temático amplio, el énfasis está en la aplicación de mecanismos normativos y técnicas encaminados a fortalecer la capacidad humana e institucional para abordar eficazmente las cuestiones ambientales. Ello podría hacerse, por ejemplo, impartiendo una capacitación orientada a la evaluación del impacto ambiental (EIA), llevando a cabo un estudio de políticas en un Ministerio de Agricultura, o elaborando directrices encaminadas a un gestión mejorada de los recursos naturales, los planes nacionales y regionales de protección ambiental; los indicadores de desarrollo sostenible; la ordenación integrada de zonas costeras (OIZC); la agricultura orgánica; la política energética; la conservación de los recursos naturales; la contabilidad ambiental; el análisis del ciclo biológico; y los conocimientos tradicionales. Estas acciones indiscutiblemente serán importantes aportes para lograr el desarrollo sostenible de la región. IV.3 Desarrollo sostenible

La más conocida definición de ―Desarrollo Sostenible‖ es la de "un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades"8. Esta definición fue empleada por primera vez en 1987 en el informe de Brundtland de la Comisión Mundial del Medio Ambiente de la Organización de las Naciones Unidas, creada en 1983. Esta definición se asume en el ―Principio 3‖ de la Declaración de Río de Janeiro en 1992. Sin embargo, el tema del medio ambiente tiene antecedentes más lejanos: las Naciones Unidas han llevado la delantera al tratar el tema, enfocándose inicialmente en el estudio y la utilización de los recursos naturales y en la lucha porque los países, especialmente aquellos en desarrollo, ejerzan control de sus propios recursos naturales. En la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992, las Naciones Unidas establecieron una Comisión para el Desarrollo Sostenible, y el resultado final principal de esta cumbre fue un documento titulado Agenda 219 en el que se define una estrategia general de desarrollo sostenible para todo el mundo,

8 Comisión Mundial del Medio Ambiente de las Naciones Unidas, creada en 1983.

9 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD). Río de Janeiro,

Brasil. Junio de 1992

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haciendo especial hincapié en las relaciones norte-sur, entre los países desarrollados y los que están en vías de desarrollo

Este planteamiento tiene sentido puesto que un sistema económico basado en la máxima producción, el consumo, la explotación ilimitada de recursos y el beneficio como único criterio de la buena marcha económica es insostenible. Un planeta limitado no puede suministrar indefinidamente los recursos que esta explotación exigiría. Por esto se ha impuesto la idea de que hay que ir a un desarrollo real, que permita la mejora de las condiciones de vida, pero compatible con una explotación racional del planeta que cuide el ambiente. Debemos usar los recursos sin trastocar los mecanismos básicos del funcionamiento de la Naturaleza. Este es el llamado ―desarrollo sostenible‖. Un cambio de mentalidad, en este sentido, es lento y difícil. Requiere de consolidar y asegurar nuevos valores. Para ello, son de especial importancia los programas educativos y divulgativos. Es importante dar a conocer ejemplos de actuaciones ―sostenibles‖, promover declaraciones públicas y compromisos políticos, desarrollar programas que se propongan fomentar este tipo de desarrollo.

En la Unión Europea se elaboró en 1992, el V Programa10 de acción de la Comunidad en medio ambiente con el título de "Hacia un desarrollo sostenible". En este programa se decía "No podemos esperar… y no podemos equivocarnos", el medio ambiente depende de nuestras acciones colectivas y estará condicionado por las medidas que tomemos hoy. El V Programa tiene como objetivo ―transformar el modelo de crecimiento de la Comunidad, a fin de fomentar el desarrollo sostenible‖ y reconoce que ―el camino hacia el desarrollo sostenible será largo. Su objetivo es producir un cambio en los comportamientos y tendencias en toda la Comunidad, en los Estados miembros, en el mundo empresarial y en los ciudadanos de a pie".

Por aparte, en América Latina hoy se confronta la amenaza ambiental más crítica de la historia: deterioro del suelo, del agua y de los recursos marinos, esenciales para la producción alimentaría en ascenso. Contaminación atmosférica con efectos directos sobre la salud, pérdida de biodiversidad y su modesta contribución a los daños a la capa de ozono y al cambio climático global. Simultáneamente, se encaran graves problemas humanos como la pobreza y el crecimiento demográfico incontrolado. La visión moderna del desarrollo sostenible no sólo busca elevar los niveles de bienestar de las sociedades humanas de hoy, sino que se preocupa por la posibilidad de heredar a las generaciones futuras un planeta con aceptables niveles de salud ambiental y económica. De lo cual se deriva que el análisis del comportamiento humano, obligue a modificar actitudes y redefinir las tendencias que apuntan hacia un

10 Quinto programa comunitario de actuación en materia de medio ambiente: hacia un desarrollo sostenible

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―ecocidio‖; la sobrepoblación, que incidirá sobre mayores cantidades de alimentos y mejores espacios; y al crecimiento económico que aplicará una dramática presión sobre los recursos naturales. Sobre estos principios surge el concepto general mas aceptado de desarrollo sostenible, cuya definición se plantea como un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Este concepto general ha resultado difícil de traducir en objetivos, programas y políticas prácticas alrededor de los cuales puedan unirse las naciones centroamericanas, debido a que cada una de ellas enfrenta circunstancias variables. El marco conceptual del desarrollo sostenible presenta varias aproximaciones en función del enfoque disciplinario con que se le aborda: Para algunos lo importante es el uso de los recursos naturales renovables, de tal suerte que no los agote o degrade y devenga una reducción real de su utilidad renovable para las generaciones futuras, manteniendo constante los inventarios de recursos naturales. El desarrollo no se relaciona necesariamente con el crecimiento económico, el tipo de actividad económica puede cambiar sin incrementar la cantidad de bienes y servicios. El crecimiento económico no sólo es compatible con el desarrollo sostenible sino que es necesario para mitigar la pobreza, generar los recursos para el desarrollo y prevenir la degradación ambiental. Lo fundamental es la calidad de ese crecimiento económico y cómo se distribuyen los beneficios de ese crecimiento económico. Con frecuencia, el desarrollo sostenible se define también como el desarrollo que mejora la atención de la salud, la educación y el bienestar social. Algunos autores han extendido aún mas la definición de desarrollo sostenible al incluir una rápida transformación de la base tecnológica de la civilización industrial; para la cual señalan que es necesario que la nueva tecnología sea más limpia, de mayor rendimiento y ahorre recursos naturales a fin de poder reducir la contaminación, ayudar a estabilizar el clima y ajustar el crecimiento de la población y de la actividad económica. Uno de los componentes importantes implícitos en todas las definiciones de desarrollo sostenible es el relacionado con la equidad: la equidad para las generaciones por venir, cuyos intereses no están representados en los análisis económicos estándares ni en las fuerzas que desestiman el futuro, y la equidad para la gente que vive actualmente, que no tiene un acceso igual a los recursos naturales o a los bienes de carácter social o económico. Existe cierto conflicto entre ambos tipos de equidad. Mientras que por una parte se apunta que los problemas ambientales en los países en desarrollo no pueden resolverse sin mitigar la pobreza y demandar una redistribución de la riqueza o de los ingresos, tanto dentro de los países como entre las naciones ricas y pobres; por otro lado, se enfatiza la equidad intergeneracional, la participación en el bienestar entre

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las generaciones de hoy y las del futuro y se concentra en la necesidad de reducir el consumo actual para proveer inversiones que formen recursos tales como conocimiento y tecnología para el futuro. Se define, entonces, el desarrollo sostenible en términos de mejorar la calidad de la vida humana sin exceder la capacidad de carga de los ecosistemas que lo sustentan, lo cual supone que el desarrollo sostenible es un proceso que requiere de progresos simultáneos en diversas dimensiones económica, humana, ambiental y tecnológica. IV.4 El Desarrollo Local como argumento para el diseño de la política de

Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial El Código Municipal de Guatemala define el municipio como la unidad básica de la organización territorial del Estado y espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. Se caracteriza primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad, multietnicidad, pluriculturalidad, y multilingüismo, organizado para realizar el bien común de todos los habitantes de su distrito.11 Municipio aquí significa un espacio básico local, quedando definido por una sociedad que reconoce una conducción política institucionalizada y portadora de autoridad. Bajo la definición del código municipal, la institución municipal cumple con funciones promotoras y facilitadoras de la integralidad del desarrollo. Integral significa atender diversos y múltiples aspectos que configuran el esquema de relaciones sociales predominantes en un medio comunitario y de que manera afectan la vida de la comunidad. Al municipio le son asignadas nuevas tareas, sea por ley, por delegación de los niveles superiores de la administración o por demandas de la comunidad. Una de estas funciones es, sin duda el desarrollo económico local. Integrados en un mundo global, las autoridades locales se dan cuenta de que buena parte de su éxito como tales radica en su capacidad para atraer inversiones, respaldar a las empresas locales o constituirse en áreas con fuerte atractivo turístico. Algunos teóricos sostienen que por el desarrollo económico local las municipalidades pueden hacer muy poco o casi nada, debido a que los procesos de crecimiento económico se llevan a cabo en espacios mayores, regionales, nacionales o mundiales, más que en el ámbito estrecho y rígido de la jurisdicción administrativa municipal. No obstante, y sin perjuicio de aceptar el componente macroeconómico del desarrollo económico, existe evidencia suficiente para demostrar que es mucho lo que los gobiernos locales pueden hacer por impulsar la activación e incremento de las actividades productivas, sin afectar la preeminencia de las dinámicas internacionales, regionales, nacionales o mundiales.

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Decreto Numero 12-2002 del Congreso de la Republica de Guatemala, Código Municipal.

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En este contexto, las autoridades locales deben saber aprovechar las oportunidades de inversión, negocio o posicionamiento de su localidad en los espacios globales, beneficiándose más plenamente de sus ventajas comparativas o competitivas. En Centroamérica, un listado de tareas principales que los gobiernos locales han aprendido a aplicar en los últimos años, con el objetivo preciso de generar dinamismos económicos, puede ser el siguiente: a) Creación de un entorno adecuado para la instalación de actividades económicas. En primer lugar, el municipio debe asegurar la dotación de servicios esenciales como agua potable, para la actividad industrial o para el regadío; provisión de energía, recolección de residuos; construcción y mantenimiento de caminos y carreteras y servicios de transporte, puertos y comunicaciones. Incluso, en la actualidad, debe estimularse fuertemente la instalación de servicios superiores para las actividades productivas, como servicios bancarios y de crédito, asistencia técnica y servicios de información. b) Atracción directa de actividades económicas mediante la determinación de la vocación económica del municipio o de la región conformada por un conjunto de municipios de similares características, desarrollar la capacidad para atraer o promover actividades económicas primarias (agrícolas, pecuarias, forestales, mineras); secundarias (construcción, energía, industria); o terciarias (comercio, banca, servicios a las empresas). Esta vocación debe ser considerada en la elaboración del plan de desarrollo local, que debe contener siempre un componente económico. El perfil municipal, que sistematiza los atractivos económicos del municipio, es otro instrumento adecuado mediante el cual se proporciona información de las ventajas de la localidad para la atracción e instalación de inversiones externas. c) Regular la localización de las actividades productivas. Mediante instrumentos de ordenamiento territorial (OT), planos reguladores, seccionales y sus memorias explicativas, deben definirse los distintos usos posibles del suelo rural según su vocación (agrícola, minera, forestal, de ampliación urbana), sin menoscabar el medio ambiente. A nivel de la ciudad o de los espacios poblados, el plan regulador es el instrumento que indica los ordenamientos óptimos de la ciudad en términos de áreas de producción fabril (parques industriales, viveros de empresas); comerciales (centros comerciales, microcentros por barrios); recreacionales (plazas, parques públicos, salones comunales, etc.); residenciales o de preservación histórica. En este último caso se trata de defender el patrimonio arquitectónico con valor histórico, que puede ser una importante fuente de dinamismo económico como ocurre, por ejemplo, en ciudades como Antigua en Guatemala. d) Formación de recursos humanos para el desarrollo. El gobierno local puede jugar un rol estimulador muy importante para promover cursos, seminarios o actividades de continuidad en el área de la formación. Por otro lado, hay que incentivar la capacitación empresarial y microempresarial, la capacitación laboral y la adaptación del sistema educativo, a menudo de administración municipal, a los requerimientos del desarrollo económico. El desarrollo económico necesita la formación de

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profesionales, técnicos intermedios o de fuerza de trabajo calificada en los requerimientos o vocación productiva de la zona. e) Asegurar la sostenibilidad del desarrollo. A menudo el crecimiento de la economía va acompañado por la polución o degradación del medio ambiente local: contaminación de fuentes de agua, generación de residuos tóxicos, destrucción del patrimonio natural como bosques nativos, flora y fauna autóctonas, contaminación acústica y/o visual. El gobierno local, con apoyo gubernamental nacional, puede actuar como un eficaz regulador, preventor y controlador para asegurar que el desarrollo sea sostenible. En este sentido, es clave la educación y cooperación activa de la ciudadanía en las tareas de preservación y cuidado del medio ambiente. f) Reciclamiento de actividades económicas en decadencia. Las actividades económicas tienen un ciclo de vida útil limitado. Un ejemplo es la minería, que puede entrar en crisis en razón del agotamiento de los yacimientos o por la aparición de sustitutos o productos equivalentes de menor valor. Corresponde a la función local, con apoyo nacional, prever estas crisis y desarrollar de antemano estrategias de reciclamiento o creación de nuevas alternativas. En la dificultad misma se pueden manejar, por ejemplo, programas de absorción del desempleo que reduzcan el impacto de la reconversión. g) Otras acciones de facilitación del desarrollo. Dentro de una filosofía de promoción y concertación de agentes sociales para impulsar el crecimiento económico, el gobierno local, con apoyo nacional, puede realizar todavía muchas otras tareas. Por ejemplo: subsidiar transitoriamente ciertas actividades o establecer privilegios tributarios de corto o mediano plazo; desarrollar obras públicas que, al mismo tiempo, mejoren la infraestructura y absorban fuerza de trabajo; orientar la demanda del Estado para estimular los negocios locales; asociarse con el sector privado para llevar a cabo proyectos de envergadura (por ejemplo, entregar al sector privado la construcción de ciertos caminos o carreteras mediante peajes por un tiempo preestablecido); y colocar en el mercado bonos municipales, destinados a financiar obras rentables, como forma de incrementar el ahorro local. De acuerdo a la importancia de los municipios, en Centroamérica la visión de desarrollo local debiera ser considerada como un proceso de construcción teórico y político que se sustenta en varias direcciones: Económico, social, político, ambiental y cultural, cuyo objetivo se orienta a incidir en transformaciones democráticas nacionales a través de la articulación de las políticas nacionales con las locales y de estas con las primeras, dentro de un ambiente de concertaciones sociales y de un Estado descentralizado.

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IV.5 “Lo local” en un contexto de Globalización Ambiental

El desarrollo local es un concepto vigente en Latinoamérica y especialmente en América Central. Es un tema incluido en las agendas de personas, instituciones y gobiernos. En dicho concepto debe tomarse en cuenta lo relativo al desarrollo local y descentralización, temas que van de la mano. El contexto de la creciente globalización económica demanda de los países de la región, respuestas adecuadas, acompañadas de esfuerzos del ajuste macroeconómico con políticas económicas de desarrollo productivo y empresarial en el ámbito territorial. Algunos autores señalan ―que el desarrollo local es una nueva forma de leer y hacer un país y que de igual manera, es una nueva forma de leer y hacer Centroamérica y que las iniciativas de desarrollo económico local constituyen formas de ajuste flexible al cambio estructural, el cual no puede reducirse únicamente al logro de los equilibrios macroeconómicos y la identificación de algunos nichos de mercado internacional, por muy importantes que sean‖12

La globalización, es el hilo conductor de la transformación de las sociedades contemporáneas, fenómeno complejo, con un muy alto nivel de abstracción y con una presencia cotidiana bien concreta, multiforme, densa e invasora. Este fenómeno es tan complejo como eminentemente paradójico: la globalización con una doble cara, construyendo lo mejor y lo peor.

En este marco surge la necesidad de adoptar una estrategia de desarrollo que incluya tal complejidad en el proceso de acumulación de capital, incluido el capital natural, y que impulse innovaciones tecnológicas y empresariales en los ámbitos local, microregional y regional.

La globalización depende, sin duda, del desarrollo tecnológico, especialmente en lo que se refiere a las tecnologías de la comunicación y del transporte; y, a la vez, de un vasto movimiento en espiral que valoriza y que genera ese mismo desarrollo tecnológico.

En el siglo XXI tenemos que estar convencidos de que el desarrollo debe articular lo global con lo local. Con el complejo fenómeno de la globalización del capitalismo e integración regional en el cual se desenvuelven los países centroamericanos, surgen cambios estructurales asociados a las transformaciones productivas, tecnológicas y a la mayor apertura externa de sus economías.

A pesar de los múltiples debates en torno a la globalización y a la diversidad de análisis e interpretaciones del fenómeno, es indiscutible la existencia de un amplio proceso de globalización, de interconexión de economías, sociedades y culturas que basándose en la cambiante infraestructura tecnológica, viene trasformando las formas en que la sociedad piensa, consume, informa, produce, gestiona.

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Alburquerque, Francisco, Desarrollo Económico Local en Europa y América Latina. Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Madrid, España. 1999

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De acuerdo a lo anterior, lo global no excluye lo local, sino que se complementan. El desarrollo local se hace imprescindible en estos momentos como una de las vías de potenciar las riquezas que evidentemente posee cada territorio, reportando no sólo ventajas económicas para su población sino que debe ser visto como posibilidad de desarrollo integral para cada uno de los miembros. En el contexto internacional actual, se llevan a cabo en muchos rincones del planeta proyectos de desarrollo como un paliativo a la pobreza y una forma de incentivar el desarrollo humano y social de los municipios.

De acuerdo a lo anterior, los planes de desarrollo local deben estar basados en una evaluación de las capacidades locales y a su vez desarrollar nuevas capacidades para sostener el cumplimiento de las metas y objetivos de desarrollo, identificando lo que podríamos llamar como las necesidades básicas para el desarrollo local: lo que implica la construcción de conocimientos pertinentes como diagnósticos locales, reconocimiento de recursos naturales, culturales, históricos, etc, la construcción local del significado de desarrollo como un sentido compartido, el diseño de un plan de desarrollo a partir de la voluntad colectiva, el desarrollo de valores y actitudes con respecto a la valoración cultural, natural o la proyección futura y creativa de la colectividad, el desarrollo de habilidades y capacidades productivas y laborales.

Los contenidos locales deben ser activados de manera constante y tomarlos en cuenta para desarrollar cualquier proyecto común de desarrollo, que incluye la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial, con el fin de elevar la calidad de vida de cada familia, ciudadano que vive en ese territorio13, es decir, desde una perspectiva de desarrollo humano, integral y sostenible.

Muchos pensadores afirman que la globalización es económica, social, política, tecnológica y cultural. Es al igual que el desarrollo un concepto multidimensional, que provoca la transformación del tiempo y el espacio en los habitantes, es así que sucesos lejanos económicos, políticos, sociales, etc. afectan al municipio aunque sucedan en Estados Unidos, Francia, Alemania u otro país lejano o cercano. Es decir que lo global no excluye lo local, lo local no es algo secundario es primordial que un país lo tomen en cuenta para consolidar la democracia, construir un desarrollo sostenible y enfrentar adecuadamente el proceso de globalización, vigente en el siglo XXI.

Es importante que la región centroamericana este conciente de la necesidad de un proyecto de nación que vislumbre el desde donde y el como se incorporarán al proceso de globalización, con un aprovechamiento de las mejores oportunidades, incluyendo los factores económicos, territoriales ambientales, políticos, éticos,

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Alberto Enriquez Villacorta, Desarrollo Local: Hacia una nueva forma de desarrollo nacional y centroamericano. El Salvador, 2004.

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sociales y culturales, tomando en cuenta que el desarrollo local es un elemento fundamental, complementario, dentro del contexto de la globalización.

IV.5.1 El contexto internacional actual

La situación económica, política y social que actualmente vive el mundo tiene un mayor o menor impacto en todos los rincones de nuestro planeta, y por ende en la planificación y puesta en práctica de cualquier proyecto de desarrollo local que se emprenda.

Grandes cambios han incidido sobre el planeta y sobre la forma de ver el mundo:

Los procesos de globalización poco a poco permiten tener idea de como es el mundo globalizado. Los avances en comunicación, medios e información permiten estar al tanto de lo que pasa en cada rincón de la tierra y la utilización de nuevos instrumentos como Internet nos permiten comunicarnos prácticamente con todo el globo; podemos situar el momento como "La llamada sociedad del conocimiento y la información" . El hecho de que exista una versión del mapa del Genoma Humano, nos hace pensar acerca de los avances en materia de ciencia y tecnología. Por otro lado se empiezan a notar los primeros esfuerzos por defender al planeta, hay conciencia sobre el uso indiscriminado de los recursos que ofrece la naturaleza y se empieza a defender el medio ambiente y en muchas ocasiones los esfuerzos provienen de rincones apartados del planeta, por países agrupados en defensa del medio ambiente.

En el campo de la fuerza laboral, el trabajo competitivo es el que se impone en la actualidad. El trabajador hoy debe estar especializado en su trabajo y competir eficientemente en todos los campos de su profesión. Un ser humano preparado integralmente es la mejor garantía para sobrevivir en la sociedad globalizada.

En lo relativo a la salud, el panorama mundial es sacudido por graves problemas, falta de agua potable o acceso muy limitado, hambre, desnutrición, ausencia de techo, etc., males que azotan a millones de personas en este milenio, y para los cuales muchos teóricos han propuesto soluciones, como el aumento de exportaciones, equilibrar la balanzas, crear empleos, reducir el número de pobres, impulsar el desarrollo, privatizaciones, etc.. Lo cierto es que el panorama es sombrío y aparentemente sin salida para muchos teóricos, negando la existencia de condiciones que hagan posible algún tipo de solución.

Si bien en los últimos años el hombre ha sido testigo de extraordinarios avances científico-técnicos como barcos modernos de gran velocidad y capacidad de carga, química moderna, productos sintéticos, aviones que cruzan los océanos, ordenadores, etc., la especie humana de manera irresponsable ha usado la tecnología para destruir bosques, erosionar la tierra, desertificar millones de hectáreas de suelo fértil, sobreexplotar y contaminar mares, el medio ambiente y los ecosistemas naturales, liquidar especies vegetales y animales, envenenar el agua potable y la atmósfera, con la consiguiente alteración del medio ambiente y la calidad

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de vida del hombre en sus localidades, sin mencionar la alteración de recursos con que cuenta la misma.

Los ejemplos de crisis locales, regionales y hemisféricas, que se repiten con frecuencia así lo demuestran: en la actualidad la región centroamericana y América Latina afronta el desempleo con más de 10 millones de personas desempleadas, la mayoría mujeres o menores de 25 años. La Organización Internacional del Trabajo estima que la brecha del desempleo se ha acentuado, además la situación social se ha agudizado por la actual recesión. El crecimiento económico sigue siendo insuficiente para mejorar la situación del empleo y salarios y ante las dificultades del manejo macroeconómico, se recurre de manera frecuente al ajuste laboral. El crecimiento económico de la región es frágil y no es sostenible para reducir la pobreza, fenómeno que no puede dejar de mencionarse y que afecta a millones de niños y niñas en la región. Si los índices de pobreza siguen creciendo, en el futuro el planeta estará habitado por adultos con potencialidades muy pobremente desarrolladas cuya actuación sea insuficiente para desarrollar eficazmente sus respectivas localidades.

Se ha vuelto común decir que la época actual se caracteriza por la vertiginosa velocidad del cambio tecnológico ligado particularmente a la revolución en la microelectrónica y en el manejo de la información, pero no por ser común deja de ser cierto que ese cambio, a veces asumido y entendido mecánicamente como progreso, está impactando, no siempre para bien, al conjunto del proceso civilizatorio mundial. Esto ha provocado, particularmente en los países en vías de desarrollo, una ampliación de la brecha existente entre los cambios en la realidad y los correspondientes ajustes que deberían darse en la percepción que de ella se tiene.

Es indiscutible que el entorno internacional afecta las relaciones entre la economía y los recursos naturales. Los tratados y convenios internacionales casi siempre definen la reglas del juego entre los países, especialmente en lo relacionado al comercio internacional, y en la forma de explotación de los recursos naturales. En los países pequeños, con poca capacidad de negociación como los Centroamericanos, puede percibirse esta realidad.

Olman Segura Bonilla, en la publicación de SINADES14, incluye los eventos que ha considerado de trascendental importancia y que vienen marcando el camino de la globalización, imposibles de ignorar, que son: la firma del Acta de la Unión Europea (UE) en 1986, el Tratado de Maastricht de unificación monetaria de la Unión Europea (UE), la firma del Tratado de Libre Comercio de Norte Amèrica (TLC o NAFTA), la firma de la Ronda Uruguay del GATT, de donde surge la Organización Mundical del Comercio (OMC) en 1994, y mas recientemente el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (TLC CAFTA) en 2003.

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Olman Segura Bonilla, Desarrollo Sostenible y Políticas Públicas en Centroamerica, Centro Internacional de Política Economica, Universidad Naciona, Heredia, Costa Rica.

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Los entes financieros internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), condicionan para la implementación de políticas como liberación de mercados, eliminación de subsidios, reforma del Estado y otras, que dada las condiciones imperantes, ningún país centroamericano es capaz de rechazar. Es evidente la influencia importante ejercida por la política de Estados Unidos que determina el funcionamiento de los mercados de la región y en forma indirecta en uso de los recursos naturales. En este sentido, los países pequeños como los nuestros, no podemos oponernos al vertiginoso impacto de la globalización, que nos hace dependientes de países industrializados en cuanto al comercio, tecnología y recursos financieros. La globalización desde este punto de vista, es un proceso al que debemos ajustarnos aprovechando las ventajas y enfrentando las desventajas.

La apertura de mercado y el aumento del comercio internacional ha marcado en materia ambiental uno de los principales problemas, al considerar las transacciones a precios de mercado, definidas por las variables propias del mercado, dado que se ignoran las externalidades de los procesos productivos, cuya inclusión en los cálculos económicos muchas veces harían variar la rentabilidad de ciertos proyectos, al igual que los precios de los productos (costo de producción mas alto que el precio de venta) y la vida útil de nuestros capitales, incluyendo el capital ambiental. Estas situaciones han motivado el interés y preocupación mundial, en este sentido los países han tenido que incluir en sus agendas el problema de la no sostenibilidad de los procesos productivos. En la reunión de Río de Janeiro, UNCED-9215 se marco el compromiso político internacional de velar por la sostenibilidad del planeta. Por esta razón todas las políticas de desarrollo deben analizar e incluir el concepto de Desarrollo Sostenible y fundamentalmente nos debe servir para reformular el funcionamiento de la economía de nuestros países, creando una visión de lo que queremos en la región, partiendo de lo local, al proyecto de nación que deseamos lograr y heredar a nuestras futuras generaciones.

V. POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN OTROS

SISTEMAS EN LATINOAMÉRICA Las políticas públicas tienen relación directa con la sostenibilidad de las actividades productivas de una comunidad, municipio, región o país debido a que las mismas influyen sobre el comportamiento de los productores y consumidores como ―actores‖, haciendo algunas opciones productivas más viables o atractivas que otras. Asimismo, también participan los tomadores de decisiones del sector público hasta el nivel local, pasando por el municipal, como ―agentes‖. El origen de las políticas públicas es muy diverso y se encuentran influenciadas por la interacción de factores locales, nacionales e internacionales.

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Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD). Río de Janeiro, Brasil. Junio de 1992

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Es importante considerar la estructura y el funcionamiento del sistema político, sea nacional, regional o local; porque es el nivel donde se negocian posiciones y se toman decisiones sobre el rumbo que se desea impartir al proceso de desarrollo. Las políticas públicas permiten establecer la orientación y operacionalidad que se le dará al sendero de desarrollo escogido. Por lo tanto, en esta dimensión se definen los grupos y los roles de los actores que representan a diversos intereses y se instituyen los equilibrios políticos por medio de negociaciones. Un resultado final y tangible de esta clase de negociación se verá reflejado en la clase y el volumen de recursos asignados a varios programas, proyectos y obras específicas que, de una u otra forma beneficiarán a la comunidad, mancomunidad o región y que, en mayor o menor medida, satisfarán las demandas y necesidades de diferentes grupos, tomando en cuenta la posición social. En la región latinoamericana, se encuentra un grupo de países pequeños ―tercermundistas‖ como el caso de los centroamericanos, que es dependiente de la exportación de un número reducido de productos primarios con escaso grado de procesamiento interno, lo cual ha hecho su economía dependiente de las fluctuaciones de precios en los mercados internacionales, a términos de intercambio inciertos y a condiciones climatológicas específicas. Tradicionalmente no ha existido una relación estrecha entre los sectores productivos primarios y secundarios, lo que ha provocado que la economía sea altamente dependiente de materias primas e insumos importados. Como consecuencia de lo anterior, la actividad económica internacional, representada especialmente por medio de la demanda y el financiamiento externo, influencia fuertemente las decisiones sobre las políticas de producción internas. Desde el punto de vista de los factores internos o nacionales de cada país, al analizar los factores que determinan las decisiones que toman los productores en el momento de decidir la ―forma‖ en que será producido un bien específico, se deben considerar factores muy diversos tales como:

disponibilidad de capital suficiente y oportuno, lo cual se relaciona obviamente con las políticas fiscales y financieras vigentes;

disponibilidad de los recursos necesarios para la producción, lo cual está íntimamente relacionado con aspectos como el régimen de propiedad de los recursos (puede haber propiedad privada, pública, mixta o inseguridad en la tenencia y propiedad);

disponibilidad de información, aspecto relacionado con la existencia de información sobre formas alternativas de producción, así como con la educación de la sociedad, desde los tomadores de decisión hasta los obreros;

régimen de permisos y controles para desarrollar determinadas actividades productivas.

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Los anteriores factores se manifiestan en la realidad en muy diversas formas, algunas de ellas expresas, mientras que en otras ocasiones en forma implícita. Dentro de las formas expresas de manifestación de las políticas relacionadas con la producción está la legislación. Ésta puede tomar diferentes formatos, tales como la Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes, los decretos y reglamentos, etc. Así, el ambiente político-institucional involucra al sistema institucional público y privado, a las organizaciones no gubernamentales, y a las organizaciones gremiales y grupos de interés, entre otros. El proceso de descentralización del aparato público y el fortalecimiento de los gobiernos locales y el énfasis renovado por la democratización, permiten vislumbrar un nuevo papel para los gremios de la sociedad civil y, por supuesto, para las Organizaciones No Gubernamentales. Esto implica, al mismo tiempo, un arreglo del aparato público, en sentido amplio, y de los canales, formas y mecanismos de participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones. Por otro lado, los gobiernos regionales, locales y el sector público continuarán desempeñando un papel como articuladores del proceso y, en casos de imposibilidad de participación directa de la sociedad civil, también como promotores de las acciones de desarrollo sostenible. Desde la perspectiva de la concepción del Desarrollo Sostenible, los espacios locales y regionales se transforman en el foro de negociación e intercambio de demandas y prioridades de los grupos sociales, en el cual los técnicos del sector público, como instancia tangible que representa al Estado, cumplen apenas una función como agentes del desarrollo. No obstante, ambas partes (actores y agentes) pueden llegar a conformar equipos que promuevan y ejecuten propuestas de desarrollo coherentes con las demandas de las mayorías. Si bien, la propuesta conceptual de desarrollo rural plantea a la microrregión como la unidad de acción, su ejecución exitosa sólo será posible en la medida en que se realicen ajustes en el sistema político e institucional (en el ámbito, nacional y regional), coherentes con un proceso de descentralización y transferencia del poder político hacia las regiones y los gobiernos locales en la búsqueda del "empoderamiento" real de la sociedad civil. Ambas transformaciones pretenden aumentar de manera significativa las oportunidades y mecanismos de participación política de la sociedad civil. Lo anterior es fundamental para consolidar el proceso de fortalecimiento de los gobiernos locales y las instituciones regionales, si se desea alcanzar un cambio en el estilo y nivel de la presencia del gobierno central en cada unidad territorial, de tal forma que la comunidad organizada defina sus principales problemas, identifique los servicios requeridos para enfrentar estos problemas, proponga soluciones alternativas en las cuales estarán dispuestas a participar hasta en su cofinanciamiento si fuese necesario. A este tipo de acciones impulsadas por la comunidad organizada, el Estado debe responder en forma orgánica y sistemática.

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De la misma manera, esta dimensión sienta las bases para viabilizar la renovación y el ajuste del marco institucional como parte del proceso de modernización institucional del sector público. En este nivel se consideran, además del papel del sector público, los nuevos roles que le pueden caber al sector privado, así como también a los mecanismos de interacción entre ambos. De acuerdo a lo anterior se evidencia la necesidad de aumentar la autonomía de los actores sociales, agentes económicos y la capacidad de gestión a nivel regional, microrregional y comunal, la cual es efectivamente el punto central de cualquier propuesta de desarrollo con una clara visión de largo plazo. El nivel institucional y político cobra particular interés en los procesos de democratización y participación ciudadana. En efecto, el principio que la sustenta es que la democracia viabiliza la reorientación del camino del desarrollo y, por lo tanto, la reasignación de recursos hacia diferentes actividades y grupos sociales. V.1 La institucionalidad ambiental En respuesta a la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano16 que reconoció la necesidad de adoptar "medidas a gran escala sobre el medio" haciendo un llamado al respecto; los gobiernos de todos los países de la región latinoamericana, en mayor o menor medida, iniciaron un proceso de incorporación del tema ambiental en las esferas administrativas y legislativas, lo que ha dado lugar a políticas ambientales por medio de diversas iniciativas legales, técnicas, institucionales y económicas. En general, en la administración pública de los Estados Latinoamericanos, la gestión ambiental en los años setenta fue encomendada a órganos sectoriales, luego a entidades ambientales a nivel de subsecretarías o viceministerios adjuntos al sector salud y posteriormente, en los años ochenta, al desarrollo urbano. Durante el mismo período, las entidades ambientales en países de industrialización y urbanización avanzada se vincularon de manera creciente al sector de desarrollo urbano y vivienda. En algunos casos, la gestión ambiental se abordó desde una perspectiva de planificación, mediante un enfoque intersectorial, bajo la forma de asesorías de alto nivel, cercanas a los poderes ejecutivos (consejos, comisiones o secretarías asociadas a los ministerios de planificación o a las secretarías de las presidencias). Sin embargo, los años ochenta fueron años de dificultades para esta gestión debido a los procesos de ajuste derivados de la crisis económica que golpeó a la región, con lo

16

Esta Declaración forma parte (Capítulo I, Primera Parte) del Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano. Dicha Conferencia se llevó a cabo en Estocolmo, Suecia, del 5 al 16 de junio de 1972.

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que disminuyó la capacidad pública para frenar el deterioro ambiental de ecosistemas críticos y controlar la contaminación. La institucionalidad ambiental en la región se impulsó y produjo a partir de la Cumbre de la Tierra17 en 1992, cuando los países latinoamericanos, en su mayoría, crearon ministerios como autoridades máximas de medio ambiente, en el marco de un proceso encaminado a dotar a la gestión ambiental de una integración para ser eficiente. La principal base del desarrollo económico y ―sostenible‖ de los países de América Latina y el Caribe, han sido sus recursos naturales. Desde hace más de un siglo se habían creado en ellos entidades sectoriales destinadas a la promoción y desarrollo de dichos recursos; sin embargo, se debe reconocer que la génesis de estas dependencias no ha sido homogénea en toda la región. En algunos países las funciones ambientales fueron asignadas a organismos tradicionales (salud pública, agricultura, urbanismo, minería, y otros); pasaron por instancias intermedias (comisiones asesoras a niveles más altos de los poderes ejecutivos) y, en etapas más recientes, dieron lugar a organismos nuevos, muchas veces derivados del agrupamiento de áreas gubernamentales preexistentes, aunque ahora definidas con objetivos más amplios y concretos. Este último es el modelo predominante en la región, aunque subsisten casos de integración de lo ambiental en un mismo organismo, subordinado a otros sectores. En general, por tanto, se reconocen dos tipos de conformación de la máxima autoridad del ente ambiental. En la mayoría de los casos, tiene carácter ministerial, pero en otros, como Chile y Perú, se trata de organismos coordinadores colegiados (ver cuadro V.1). En este último caso, la condición multisectorial de la gestión ambiental condujo a estos países a abordarla en un alto nivel de gobierno y, en lugar de establecer un área ministerial ambiental, prefirieron crear un organismo colegiado en el que participaban todas las áreas de la administración pública cuyas decisiones, de alguna manera, repercuten en los recursos naturales. Participaban también representantes de los Organismos No Gubernamentales, sectores académicos, productivos y otros. Es de hacer notar que el Gobierno de Chile ha anunciado el cambio de ―Comisión Nacional‖ a Ministerio, para próximos días (agosto de 2007). El de Argentina ha definido recientemente lo que ahora es el ―Ministerio de Salud y Ambiente‖ bajo el cual se subordina la ―Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable‖ con funciones de control, promoción y cuidado del medio ambiente, así como el ordenamiento territorial integrado. Previamente el área de Medio Ambiente de Argentina estaba integrado al Ministerio de Desarrollo Social (y Medio Ambiente), ahora este ha quedado solo con las funciones de ―Desarrollo Social‖ específicamente.

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La Conferencia, conocida como Cumbre para la Tierra, se celebró en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992.

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Siendo el ambiente natural parte del ―desarrollo sostenible‖ en la mayoría de las instituciones y agencias ambientales nacionales se han encargado del seguimiento de la agenda del desarrollo sostenible. Sin embargo, Bolivia es el único país que creó el Ministerio de Desarrollo Sostenible atribuyéndole las funciones de planificación nacional, protección ambiental, asuntos indígenas y ordenamiento territorial, con el propósito de que fuese el responsable de integrar las políticas económica, social y ambiental y coordinar su puesta en marcha.

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Cuadro V.1 MÁXIMAS AUTORIDADES AMBIENTALES EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE18 Países donde la máxima autoridad ambiental la constituye un ministro o similar Antigua y Barbuda: Ministerio de Turismo, Aviación, Cultura y Medio Ambiente

(recién reestructurado en marzo/2007; antes Cultura, Turismo y Medio Ambiente)

Argentina: Ministerio de Salud y Ambiente Bahamas: Ministerio de Agricultura y Pesca Barbados: Ministerio de Medio Ambiente, Energía y Recursos Naturales Belice: Ministerio de Recursos Naturales, Medio Ambiente e Industria Bolivia: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación Brasil: Ministerio de Medio Ambiente Colombia: Ministerio del Medio Ambiente Cuba: Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente Dominica: Ministerio de Agricultura y Medio Ambiente Ecuador: Ministerio del Ambiente Granada: Ministerio de Salud, Medio Ambiente, Desarrollo Comunitario y

Cooperativas Guyana: Ministerio de Salud y Trabajo Haití: Ministerio de Medio Ambiente Jamaica: Ministerio de Tierras y Medio Ambiente México: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Paraguay: Secretaría del Ambiente Rep. Dominicana: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Uruguay: Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio

Ambiente Venezuela: Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables Países donde la máxima autoridad ambiental la constituye un organismo de tipo coordinador o colegiado Chile: Comisión Nacional del Medio Ambiente (se anuncia cambio a

Ministerio para agosto de 2007)19 Perú: Consejo Nacional del Ambiente . Una característica común en los modelos latinoamericanos, de Ministerio, de Comisión o de Consejo, es el excesivo número de competencias y funciones que se les adjudica con relación a sus capacidades previamente existentes sin la provisión suficiente de recursos necesarios, hecho que limita su eficacia.

18

Fuente: Investigación propia en los portales web de cada Institución u de Organismos Regionales. Junio de 2007

19

Ver en página web: www.conama.cl/portal/1301/article-40509.html

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También los acuerdos internacionales globales surgidos de la Conferencia de Rio en 1992 generaron una serie de cambios institucionales importantes y nuevos mecanismos de cooperación en esa época. Por ejemplo, la mayoría de los países crearon entidades específicas tales como comisiones, institutos o programas nacionales de biodiversidad, en respuesta al Convenio sobre la Diversidad Biológica20. Asimismo, se iniciaron nuevas evaluaciones como son las comunicaciones nacionales que informan sobre el inventario de gases de efecto invernadero, que cada país elabora en cumplimiento de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. En el caso de la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación, se ha utilizado el concepto de unidades regionales para instrumentarla a partir de un enfoque de descentralización. Por su parte, las comisiones nacionales de desarrollo sostenible, en el ámbito de los poderes ejecutivos y de carácter intersectorial, representan nuevas formas institucionales destinadas a abordar dicho desarrollo en los niveles nacionales, aunque las experiencias en la región son incipientes. Los avances en materia institucional también se han proyectado en las instancias supranacionales de integración y cooperación subregional, a partir de la generación de espacios específicos de discusión y trabajo. En la región centroamericana, en 1989 fue creada la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), como parte del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), Comisión que adquiere gran relevancia como foro subregional de ministros de medio ambiente o autoridades equivalentes. Sobre la base de posiciones comunes, se han propuesto una serie de acuerdos para la subregión en materia de diversidad biológica, residuos peligrosos, bosques y otros, que están acompañados de una cartera de proyectos ambientales y estrategia financiera exitosa.21 Este impulso dado al tema del desarrollo sostenible fue ratificado con motivo de la firma de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES) en 1994, que fortalece de manera importante la integración de esta región sobre bases comunes de desarrollo sostenible. En el caso del Caribe, en 1994 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo adoptó un completo Programa de Acción, que los ministros del Caribe se comprometieron a aplicar en la región. En esta sub-región caribeña se ha dado la repetida peculiaridad de constantes cambios de asignaciones del área medioambiental a diferentes Ministerios integrados con múltiples funciones. Antigua y Barbuda, por ejemplo, en el último quinquenio ha realizado tres cambios como: ―Ministerio de Agricultura, Tierras, Medio Ambiente, Recursos Marinos y Producción Alimentaria‖; pasando por ―Cultura,

20

En la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 3 al 13 de junio de 1992.

21

Recientemente, México ha solicitado su incorporación a esta Comisión Centroamericana.

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Turismo y Medio Ambiente‖ estando actualmente en ―Ministerio de Turismo, Aviación, Cultura y Medio Ambiente‖, esto se ha realizado de manera peculiar en otros pequeños países pequeños como Bahamas, Bardados y con la misma frecuencia en mayor plazo en otros de la sub-región. En América del Sur, esta evolución también ha tenido lugar dentro del acuerdo comercial del Mercosur con la creación, posteriormente al Tratado de Asunción de 1991, del subgrupo de trabajo sobre medio ambiente, en 1996. Por su parte, los países miembros de la Comunidad Andina de naciones dieron pasos similares, aprobando en 1999 la creación del Comité Andino de Autoridades Ambientales, como instancia de diálogo y búsqueda de consenso en este tema. México, país contratante del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), es a su vez parte del Acuerdo paralelo sobre Medio Ambiente que existe entre los países miembros y de su Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA), de naturaleza tri-nacional, orientada a estimular la cooperación en esta materia entre Canadá, los Estados Unidos y México. En el plano regional, una de las modalidades más efectivas de cooperación entre autoridades ambientales es el Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, cuya secretaría es ejercida por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente –PNUMA-. Este Foro, creado en 1982, agrupa a 33 ministros o sus equivalentes, jefes de agencias o comisiones ambientales de la región, quienes se reúnen periódicamente para acordar posiciones conjuntas ante organismos globales y suscribir acuerdos de cooperación regional. Para ello, el Foro ha logrado identificar aspectos prioritarios que han sido plasmados en un plan de acción regional que constituye una importante plataforma de cooperación. El desempeño del Foro de Ministros también se ve fortalecido por el respaldo del Comité Técnico Inter-agencial (CTI) —constituido en 1999 por la CEPAL, el PNUD, el PNUMA, el Banco Mundial y el BID— cuya principal tarea es apoyar las recomendaciones y objetivos de trabajo que los países miembros del Foro se han impuesto. Para tal efecto, estas agencias han reforzado sus programas en el campo ambiental con un enfoque de desarrollo sostenible. Otro esfuerzo significativo es el seguimiento a la Conferencia Cumbre de Bolivia sobre Desarrollo Sostenible celebrada en 1996, que es coordinado por la OEA. Entre sus logros destaca la creación de la Red Interamericana de Derecho Ambiental y la Red Interamericana de Biodiversidad (RIBD), así como el fortalecimiento del Diálogo Interamericano de Administración de Aguas, mecanismos cuyo fin principal es compartir información y experiencias de gestión entre los países del hemisferio. V.2 Evolución de los marcos regulatorios ambientales Al igual que en el plano institucional, los marcos regulatorios ambientales también experimentaron un proceso de evolución desde la celebración de la Conferencia de Río en 1992. Esta Conferencia impulsó el desarrollo y la aplicación de la legislación ambiental, una de cuyas mayores urgencias es la necesidad de ponerse a tono con

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los nuevos instrumentos internacionales (primero, cambio climático y diversidad biológica, y posteriormente, lucha contra la desertificación), el Programa 21, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, los principios relativos a los bosques y con la concepción misma del desarrollo sostenible subyacente en todos ellos. Esta nueva etapa ha conllevado algunos avances cualitativos en la definición de las autoridades públicas encargadas de la gestión ambiental y en diversos aspectos materiales de la legislación nacional de los países de la región. Estos países han actualizado la mayoría de las leyes relativas al modelo de la regulación directa, que consiste en la determinación de normas orientadas a establecer controles de calidad ambiental, emisión, vertimiento y concentración de residuos sólidos, y cuyo incumplimiento genera la imposición de sanciones. El paradigma de la regulación directa, conocida también como ―comando y control‖ ha sido complementado con otras normas que abren camino al establecimiento de los instrumentos económicos para la gestión ambiental y a una mayor participación de la sociedad. Entre los temas que presentan mayores avances legislativos en la última década en América Latina y el Caribe destacan: la evaluación de impacto ambiental; el ordenamiento territorial; los nuevos delitos y penas; la responsabilidad por daño ambiental; las tasas de contaminación y otros instrumentos económicos; la consagración de acciones judiciales de defensa ambiental; los mecanismos de participación ciudadana y las limitaciones al dominio por razones ambientales. También son relevantes los procesos de reformas a leyes sectoriales que regulan la explotación, uso y conservación de recursos naturales renovables y no renovables. Estos procesos generaron amplios debates en los países que los iniciaron y algunos de ellos fueron resistidos tanto por actores públicos como por la sociedad civil. La mayoría de las Constituciones de los países de la región han dedicado muchas disposiciones al medio ambiente y al desarrollo sostenible, destacándose aquellas que consagran la idea del desarrollo sostenible y establecen el deber del Estado y de la sociedad de proteger el medio ambiente, así como el derecho de todas las personas a un medio ambiente adecuado iniciado por Perú22. También se ha dado rango constitucional a uno de los instrumentos de gestión ambiental más ampliamente difundidos, como es la ―evaluación del impacto ambiental‖. Algunos principios centrales contenidos en la Declaración de Rio, como el principio de precaución y el principio de ―el contaminador paga‖, también fueron consignados en algunas Constituciones, aunque mayoritariamente en las normas ambientales marco. Los preceptos constitucionales han creado las condiciones para que los tribunales de justicia y otros organismos que participan en las funciones jurisdiccionales del Estado comiencen a jugar un papel más relevante en la protección del medio ambiente. La responsabilidad civil, administrativa y penal por daños al medio ambiente ha sido

22

La primera Constitución que incorporó estos conceptos fue la de Perú en 1979

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establecida en algunas legislaciones nacionales. Como complemento a la imposición de sanciones, por regla general las normas exigen la reparación o compensación de los daños causados. También las Constituciones y leyes marco han habilitado una serie de acciones para el resguardo de los derechos ambientales, como son la acción popular, la acción de tutela o el recurso de amparo, entre otros, abriendo así nuevos espacios de participación de la ciudadanía en la defensa del medio ambiente. En la región latinoamericana también se ha producido una evolución hacia leyes ambientales que complementan el uso de medidas de regulación directa o preventiva, a través del empleo de diagnósticos y evaluaciones ambientales. Este nuevo enfoque está contribuyendo a dimensionar el importante papel de los municipios y de las acciones locales en la conservación del medio ambiente. Sin embargo, pese a los aspectos positivos relacionados con la normativa ambiental en la región latinoamericana, la experiencia ganada en la última década permite afirmar que el reto consiste menos en reformar o aumentar la normativa ambiental vigente y más en fortalecer las capacidades para hacerla cumplir. Esta perspectiva se hizo más evidente a partir de los acuerdos internacionales que emergieron de la Cumbre de Río ya mencionada y sus posteriores protocolos. Esta situación requiere una cuidadosa evaluación que considere la capacidad efectiva de los países para asumir las obligaciones adquiridas y de precisar sus implicaciones (ambientales, económicas, comerciales y sociales). V.3 Integración de políticas ambientales a las sectoriales El proceso de integración de las políticas ambientales a las políticas sectoriales, también registra avances y retrocesos. En general, la incorporación del concepto de uso sostenible de los recursos y conservación del medio ambiente en las diferentes áreas de la producción y de los servicios es incipiente en todos los países de la región. Tradicionalmente, las políticas macroeconómicas y las políticas sectoriales (salud, educación, agricultura, minería y otras) han tomado muy poco en cuenta la dimensión ambiental. De hecho las numerosas "fallas del mercado", que se identifican como unas de las mayores causas subyacentes del deterioro ambiental, expresan esta situación. Lo mismo ocurre en aquellos sectores que aprovechan directamente la biodiversidad o manejan los elementos que la sustentan, como el agropecuario, el forestal, el pesquero y el de recursos hídricos. Asimismo, junto a la autoridad ambiental principal, numerosas agencias públicas ejercen con frecuencia mandatos en la administración de los recursos naturales renovables (vgr: ministerios de pesca, bosques, agricultura; diferentes agencias responsables del agua, de la energía, entre otros) que muchas veces se superponen y generan conflictos institucionales. En lo que respecta a las políticas económicas y sociales, puede decirse que el balance de lo acontecido en los años noventa ha sido ambivalente. En el terreno económico, ha habido avances considerables en la corrección de desequilibrios fiscales, en la reducción de la inflación, en la aceleración del crecimiento de las exportaciones, en el rescate y puesta en marcha de nuevos procesos de integración regional, en la atracción de flujos significativos de inversión extranjera directa y en el

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restablecimiento del crecimiento económico. También ha progresado significativamente el desarrollo de una institucionalidad macroeconómica fuerte y, con cierto rezago, se han venido enfrentando los nuevos retos institucionales en otros campos, como la regulación de los servicios financieros, el fomento de prácticas competitivas y la regulación de los servicios públicos. En materia social, ha aumentado el gasto público social y se ha reducido la proporción de la población en estado de pobreza, aunque no en grado suficiente. En el aspecto negativo, el crecimiento económico y el incremento de la productividad han sido frustrantes en el mismo período. La inestabilidad del crecimiento económico y la frecuencia de las crisis financieras indican que no se han eliminado todas las causas de inestabilidad y que algunas pueden incluso ser hoy más acentuadas. La heterogeneidad estructural de los sectores productivos ha aumentado: hoy en día la región tiene más empresas de "clase mundial", muchas de ellas subsidiarias de transnacionales, pero también muchas otras, especialmente medianas y pequeñas, que no han logrado adaptarse al nuevo contexto. A consecuencia de ello, el mercado de trabajo se ha deteriorado en muchos países, lo que en varios de ellos se traduce en un aumento del desempleo abierto o de la informalidad; también la distribución del ingreso muestra en su conjunto un deterioro de largo plazo en muchos países de la región, como parte de una tendencia universal. Este hecho, sin duda, explica los problemas de cohesión social que afectan crecientemente a muchos países de la región, como asimismo los problemas de gobernabilidad. En este contexto, la posibilidad de orientar las políticas públicas hacia el desarrollo sostenible se hace más compleja, debido a que se tiende a priorizar las políticas de tipo sectorial por sobre aquellas de tipo integrador, como son las de desarrollo sostenible. No obstante, cada vez se hace más necesario integrar las políticas ambientales explícitas con las implícitas. En este sentido, se han hecho algunos progresos que se derivan de las nuevas leyes y modelos de gestión, como son las disposiciones que prevén la integración de la dimensión ambiental junto a las dimensiones social y económica en los procesos de planificación nacional, lo que otorga a la autoridad ambiental la competencia de definir en conjunto con otras agencias algunas políticas sectoriales. Además, el creciente tratamiento de temas ambientales en la agenda comercial y viceversa, unido al requerimiento de generar campañas de formación sobre temas ambientales, entre otros, son ejemplos de la necesidad de integración de las diversas políticas públicas. También sobresalen algunos países de la región por la tendencia a considerar, cada vez más, el concepto de cuenca como unidad de planificación y gestión ambiental, de manera que el ordenamiento territorial, la deforestación, la producción más limpia y la promoción del uso adecuado del suelo constituyen elementos a considerar, integrando esfuerzos desde distintas perspectivas de políticas para impulsar el desarrollo sostenible y eliminar la contaminación.

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V.4 El uso de instrumentos económicos en la gestión ambiental Las instituciones reguladoras en materia ambiental de América Latina y el Caribe enfrentan el reto creciente de diseñar instrumentos de gestión ambiental que puedan ser efectivos y económicamente eficientes en el logro de las metas ambientales. Sobre todo ante la percepción de que los esquemas regulatorios tradicionales no han tenido éxito en responder adecuadamente a los procesos de deterioro de la calidad ambiental que aquejan a la región. Además, dado el entorno de restricción fiscal que enfrentan la mayoría de los países de la región, las autoridades ambientales tienen menos posibilidades de fortalecer su capacidad mediante mayores asignaciones presupuestales y deben explorar opciones para autofinanciar los avances en la gestión ambiental. La regulación directa ha sido la forma más popular de abordar los problemas ambientales en el mundo, dentro de la cual los estándares de calidad y los de emisión o descarga son los instrumentos más utilizados. Las principales razones de su uso obedecen a la importancia de contar con valores objetivos que orienten la regulación ambiental y la capacidad de control directo que las autoridades puedan ejercer sobre la conducta de los actores económicos. Durante la última década se ha utilizado en los países desarrollados, los ―instrumentos económicos‖23, en la gestión ambiental, a fin de complementar los esquemas tradicionales de regulación directa. Estos instrumentos ofrecen mayor flexibilidad mediante incentivos basados en precios/costos y, además, la posibilidad de obtener ingresos para financiar la gestión e inversiones ambientales a través de fondos específicamente destinados. Una reciente evolución de estos instrumentos es el uso de impuestos ambientales como parte integral de los planes de reforma fiscal en los países más desarrollados. Los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE-, por ejemplo, están empleando cada vez más los impuestos vinculados a parámetros ambientales en sus estrategias de control de contaminación. La recaudación de impuestos ambientales en los países de la OCDE representó el 2.5%

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Instrumentos económicos son todos aquellos que inciden en los costos y beneficios imputables a cursos de acción alternativos que enfrentan los agentes; afectando por ejemplo, la rentabilidad de procesos o tecnologías alternativos, o el precio relativo de un producto, y en consecuencia las decisiones de productores y consumidores (CEPAL/PNUMA, 1997). Eventualmente, se consideran también como ―instrumentos económicos‖ de gestión ambiental los programas de regulación informal basados en la diseminación pública de información oficial sobre el desempeño ambiental, certificación, etiquetado, y otras fuentes de presión externa fundadas en la transparencia de información. Todos ellos actúan a través de incentivos asociados a la imagen pública y reputación frente al mercado con consecuencias económicas sobre los agentes.

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del PIB en 1995, o casi el 7% de su recaudación total24. La mayoría de estos impuestos inciden sobre una base impositiva específica relacionada con los sectores de transporte y energía, pero también incluyen los impuestos sobre manejo de desechos y efluentes cada vez más comunes. Dada la consolidación incipiente y las deficiencias presupuestarias de las instituciones reguladoras en materia ambiental en América Latina y el Caribe, el objetivo de recaudación de fondos propios necesariamente jugará un papel gravitante en el diseño de instrumentos. La restricción fiscal adoptada por la mayoría de los países de la región implica que el aumento de la capacidad de captar recursos propios será de vital importancia para que las instituciones ambientales logren fortalecerse y desarrollar capacidad técnica necesaria con miras a una gestión efectiva. La evidencia indica que se requiere de gran credibilidad política y solvencia técnica para aplicar con éxito instrumentos económicos que logren inducir cambios en el desempeño ambiental de los agentes regulados, que se traduzcan efectivamente en mejoras significativas de la calidad ambiental. Obviamente estas condiciones no están presentes en las etapas iniciales del desarrollo de las agencias reguladoras en materia ambiental. Mientras éstas enfrenten limitaciones de recursos presupuestarios y humanos, las posibilidades de autofinanciar aunque sea parcialmente la gestión ambiental, continuará siendo un objetivo importante en el diseño de instrumentos. El cuadro II.2 muestra una serie de ejemplos de utilización de estos instrumentos en algunos países de la región. Los ejemplos anteriores reflejan ensayos aislados y hasta la fecha no se ha observado en los países de América Latina y el Caribe una aplicación vigorosa y sistemática de instrumentos económicos para la gestión ambiental. Es preciso profundizar el análisis de los factores que están presentes en los casos de aplicación exitosa de instrumentos económicos en la región, como también la identificación de las barreras que enfrenta su puesta en práctica, dado el entorno jurídico-institucional y económico en los países de América Latina y el Caribe. La mayoría de los casos presentados en el cuadro II.2 ponen en evidencia una serie de factores condicionantes y falencias en la plataforma institucional que limitan las posibilidades de éxito en la aplicación de instrumentos económicos de gestión ambiental. Dichos factores pueden categorizarse en torno de los siguientes ejes temáticos: i) la naturaleza de la relación entre la autoridad ambiental y la autoridad fiscal; ii) la generación y disponibilidad de información para realizar la gestión ambiental; iii) la adecuación del marco jurídico-institucional para posibilitar una gestión ambiental operativa; iv) la especificidad territorial-regional de los instrumentos de gestión ambiental; y v) la prioridad política y fortaleza institucional lograda por las autoridades ambientales. Por último, en América Latina y el Caribe se utilizan subsidios potencialmente perjudiciales para el medio ambiente o que podrían conducir a prácticas no sostenibles. Generalmente son subsidios o incentivos fiscales a factores de

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Informe de OCDE, Pag. 5, 1999

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producción (insumos físicos o recursos naturales), que reducen los costos marginales determinados por las decisiones de producción y consumo. Por ejemplo, los subsidios de fertilizantes y pesticidas, que incitan a su mayor utilización, lo que puede resultar contraproducente para la producción agrícola, como también destructivo para el medio ambiente. V.5. Experiencias de participación local para el desarrollo sostenible Uno de los componentes novedosos dentro del concepto de desarrollo sostenible es el fomento de la participación de la sociedad civil y de los sectores productivos dentro del proceso de toma de decisiones, como forma de distribuir responsabilidades entre los sectores público y privado. La posibilidad de desarrollar sociedades sostenibles requiere facilitar la información apropiada al mundo civil, para que éste participe en la adopción de decisiones que lo afecten y pueda desempeñar un papel propositivo y constructivo. Del mismo modo, las valiosas experiencias que tienen lugar en los planos nacionales y locales y la formación para una participación responsable constituyen pilares fundamentales para el aprovechamiento óptimo de las potencialidades de la sociedad civil. En consecuencia, es posible analizar desde tres perspectivas las formas en que la participación para el desarrollo sostenible se ha dado en América Latina y el Caribe después de la Cumbre de la Tierra: i) a partir de acciones en los planos nacionales y locales y sus mecanismos, ii) a partir de las formas de intervención de la sociedad civil y grupos principales, y iii) a partir del comportamiento que tuvieron los sectores empresariales. V.5.1. El desarrollo sostenible en los espacios nacionales y locales Una de las líneas de acción emanadas de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) fue la creación de mecanismos de colaboración entre la sociedad, los agentes económicos y el gobierno, con el propósito de alcanzar un modelo de desarrollo que tomara en cuenta los factores ambientales, sociales y económicos, a fin de articular las distintas dimensiones del desarrollo sostenible. Bajo este predicamento se institucionalizaron órganos consultivos ciudadanos de composición múltiple, proceso que se aceleró en América Latina y el Caribe a partir de 1997, al crearse numerosos consejos o comisiones nacionales de desarrollo sostenible (CNDS), cuya función es la de impulsar en los planos nacionales el cumplimiento de los objetivos del Programa 21. La integración y puesta en marcha de las agendas nacionales dependerá de los consensos que se establezcan entre la población, los distintos niveles de gobierno y los grupos principales. Una de las finalidades de los CNDS es promover la participación en el proceso de gestación de políticas públicas, abriendo espacios de consulta para la discusión de estrategias de mediano y largo plazo. El cuadro que sigue muestra el comportamiento que ha tenido

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la región frente a la necesidad de contar con estos espacios nacionales, sin incluir los organismos empresariales (ver anexo 4).

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Cuadro V.3 Países de América Latina y el Caribe que cuentan con Organismos Nacionales de Desarrollo Sostenible25

Argentina: Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable Barbados: Comisión Nacional de Desarrollo Sostenible Bolivia: Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible Brasil: Comisión Política de Desarrollo Sostenible y Agenda 21 Nacional Chile: Consejo Nacional para el Desarrollo Sustentable Costa Rica: Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible Dominica: Consejo para el Desarrollo Sostenible El Salvador: Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible Granada: Consejo para el Desarrollo Sostenible de Granada Honduras: Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES) Jamaica: Consejo de Desarrollo Sostenible de Jamaica México: Consejo Nacional Consultivo para el Desarrollo Sostenible Nicaragua: Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible Panamá: Consejo de Desarrollo Sostenible Rep. Dominicana: Comisión Nacional de Seguimiento a la CNUMAD Sin embargo, distintos factores han atentado contra la consolidación de dichos espacios en el nivel nacional. La definición poco clara de sus funciones, los conflictos que les impiden garantizar una composición multisectorial y la dificultad de poder gravitar realmente sobre otros sectores que los consideran como ―grupos reactivos‖ respecto de los tipos de desarrollo socioeconómicos imperantes, son obstáculos que limitan la influencia de este tipo de órganos a nivel nacional en América Latina y el Caribe. De hecho, en algunos casos como el de Guatemala (con la finada Fundación para el Desarrollo Sostenible –FUNDES-) se había fundado el organismo nacional de Desarrollo Sostenible, pero paradójicamente fue ―insostenido‖. Ahora bien, estas dificultades para articular espacios nacionales participativos que permitan alcanzar el desarrollo sostenible, se ven atenuadas cuando son los actores locales quienes emprenden estas acciones. Los procesos de descentralización vividos en la región han contribuido en tal sentido, profundizando la democratización de los países y acercando el gobierno a los ciudadanos. La descentralización aparece como una forma de incrementar la eficiencia en la provisión de servicios, ya que permite una mayor flexibilidad de la gestión y facilita el acceso a información sobre las preferencias y necesidades reales de la población. Por lo general, en los países de la región con una fuerte tradición centralista, la descentralización de las competencias ambientales ha sido más tímida que en otros, al otorgar al municipio solamente un rol de gestor de algunos servicios urbanos. Los temas que se han descentralizado abarcan, por lo general, el manejo de residuos sólidos y líquidos, de las áreas verdes urbanas y la conservación de suelos, entre

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Fuente: National Councils for Sustainable Development, NCSD Report 2001: en ―Integrating Global Environmental Conventios at National and Local Levels‖; con información actualizada del Consejo de Tierras.

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otros. En cuanto a la promoción de los instrumentos económicos que exigen capacidades locales más desarrolladas, éstos han sido transferidos en menor medida a los ámbitos subnacionales. El proceso de revalorización de los municipios como instancias promotoras del desarrollo en el nivel local se basa en lo estipulado en el Programa 21, que en su capítulo 28 da un contenido específico a las acciones en pro del desarrollo sostenible aplicables en dicho nivel. Así, existen iniciativas en el plano municipal como las que impulsa el Consejo Internacional de Iniciativas Locales Relativas al Medio Ambiente (ICLEI), que articula a un grupo de municipios para promover la Agenda 21 a nivel local. Pese a que los resultados concretos aún no alcanzan suficiente cobertura, se observa una tendencia muy proactiva de las autoridades locales de la región a utilizar estrategias de desarrollo local de largo plazo, adoptadas a partir de mecanismos de planificación participativa que, en numerosos casos, toman el nombre de agendas 21 locales. Los procesos de aplicación del Programa 21 en el nivel local en la región son muy heterogéneos. Entre las acciones desarrolladas se pueden mencionar el uso sostenible de la tierra, la lucha contra el desempleo y la desintegración social, la puesta en práctica de políticas apropiadas de población y de su distribución espacial, la utilización racional de la energía, el establecimiento de sistemas sostenibles de transporte y de comunicación, la conservación y rehabilitación del patrimonio histórico y cultural, y el desarrollo de los asentamientos rurales. Para que las estrategias de desarrollo sostenible en el nivel local alcancen un mayor efecto es necesario tener en cuenta la coordinación tanto entre los diferentes niveles de gobierno como entre los municipios. Se debe concebir una estrategia de gestión integrada y coherente, que crea instancias administrativas intrarregionales y otorgue a las asociaciones de municipios la posibilidad de jugar un papel incentivador de cooperación entre aquellos municipios que comparten un mismo territorio, de manera de intercambiar experiencias y reconstituir unidades de gestión territorial más amplias, para atender a la competitividad y efectuar las compensaciones entre territorios ―ganadores‖ y ―perdedores‖. V.5.2 Sociedad civil y participación ciudadana En la región existe una tendencia creciente de cambio en cuanto a la organización de la sociedad civil y de los grupos principales, que cada vez demandan mayores espacios de participación: agrupaciones indígenas, ONG de diferente tipo (género, medio ambiente, desarrollo económico y social, municipalismo, y otros), otros gremios y entidades empresariales. Estos grupos, desde sus propias perspectivas e intereses, convergen en una suerte de sensibilidad respecto del desarrollo sostenible, lo que se traduce en comportamientos más activos. Esta tendencia se ha visto fortalecida en los últimos años con motivo del explosivo desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, lo que ha permitido que organizaciones de la sociedad civil que 10 años atrás demoraban en

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contactarse y adoptar posiciones comunes, hoy lo hagan digitalmente a partir del establecimiento de redes que permiten contar con información en el momento y trabajan rápida y coordinadamente. Hoy en día estas organizaciones son más fuertes, se han especializado y cuentan con recursos que apoyan su funcionamiento. Otro espacio de participación lo constituye el poder legislativo. Las legislaciones nacionales han establecido diversas formas de participación especializada en lo ambiental, que incluyen los mecanismos de acceso del ciudadano a la información a diferentes niveles, la representación de las organizaciones ciudadanas en diversos organismos colectivos (consejos nacionales, regionales o locales de desarrollo sostenible o medio ambiente, consejos de áreas protegidas o de cuenca, comisiones nacionales sobre cambio climático o biodiversidad, entre otros), y las audiencias públicas para concertar o consultar sobre el otorgamiento de licencias ambientales u otras materias. La región se ha caracterizado por contar con experiencias en la formación de liderazgos y en el apoyo a iniciativas de articulación entre todos los actores sociales del desarrollo sostenible en los planos nacionales. Esta orientación ha sido la que ha conducido los objetivos y resultados de las actividades de Capacidad 21, una iniciativa del PNUD26. Debe destacarse el hecho que se ha buscado complementar procesos ya existentes, a fin de insertarse en ellos y potenciar su orientación hacia la sostenibilidad, es decir, contribuyendo al desarrollo de una perspectiva de largo plazo que considere las dimensiones ambiental, económica, social y política. Las lecciones aprendidas en los últimos 10 años en la región permiten diferenciar entre factores internos u operativos —que tienen que ver con la forma de ejecución de los proyectos y que por lo tanto corresponden a elementos que están bajo su control—, y factores externos o condicionantes, que más bien se refieren a elementos ajenos al proyecto pero que inciden fuertemente en él. La detección de factores internos permite establecer cuáles pueden incorporarse en los proyectos o corregir su operación. La identificación de factores externos hace necesario tomarlos en cuenta para utilizarlos, en caso de ser favorables, o de prevenir su incidencia, en caso contrario. Esta discriminación de los factores que han influido en los proyectos es muy importante, porque los resultados alcanzados y la forma misma en que ellos se ejecutan no están determinados solamente por su propia dinámica, es decir, por los que denominamos factores internos u operativos, sino también por la dinámica del medio en que se ejecutan. Hay que recordar que aunque sean externos y condicionantes, ciertos factores no son inmutables ya que pueden cambiar incluso por influencia del proyecto. Pero es crucial tomarlos en cuenta durante el diseño y la ejecución del proyecto porque pueden gravitar fuertemente en los alcances de las actividades e iniciativas.

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Capacidad 21 es un programa específico del PNUD destinado a fortalecer las capacidades nacionales para alcanzar el desarrollo sostenible; opera en América Latina y el Caribe desde 1993.

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V.5.3 Participación del sector empresarial en el desarrollo sostenible La creciente integración de los temas de sostenibilidad en la gestión empresarial ha sido un rasgo importante del proceso de internacionalización de las economías en su propósito de aumentar la competitividad de las empresas. Este proceso se inicia en la década de 1990 y prosigue durante la presente. Actualmente, el logro de una reputación de empresa ambientalmente responsable se ha convertido en un activo tan importante como otras ventajas competitivas, sobre todo para las empresas latinoamericanas que exportan a los Estados Unidos y a la Unión Europea, mercados cuyos consumidores son más exigentes en el tema ambiental. América Latina y el Caribe no han sido, por tanto, la excepción, y han experimentado también la proliferación de organizaciones locales y regionales creadas por las corporaciones empresariales con el fin de incorporar y debatir el tema ambiental en sus estrategias. En este sentido, cabe destacar dos esfuerzos de significación emprendidos en la región, como son, por una parte, el establecimiento de consejos empresariales para el desarrollo sostenible (ver anexos 2 y 4) y, por otra, la creación de centros nacionales de producción limpia. El abanico de temas tales como cambio climático, ecoeficiencia, certificación de sistemas de gestión ambiental (ISO 14000), salud, desarrollo social, capacitación y educación empresarial, les ha permitido ir posicionándose en el debate internacional sobre asuntos ambientales, desarrollo de tecnologías limpias, producción limpia y desarrollo productivo en general. Otra iniciativa desarrollada en la década de los noventas en algunos países de la región latinoamericana, con bastante efectividad, es la de los centros nacionales de producción y tecnología limpias, que surgen sobre la base de propuestas auspiciadas por organizaciones internacionales27 y de proyectos conjuntos entre agencias de cooperación técnica de países desarrollados. Estos centros se propusieron promover el uso y acceso a tecnologías limpias para los sectores industriales, bajo el concepto de desarrollo sostenible. La meta era que las instituciones nacionales elegidas (donde se establecían los centros) pudieran ser posteriormente dueñas del proyecto. En ese entonces, existían siete centros en América Latina (Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Nicaragua). Otro de los mecanismos que permiten medir el grado de compromiso de las empresas con el medio ambiente es la certificación de su gestión ambiental a través de normas ISO 14000. El número de empresas certificadas ha crecido en forma sostenida desde su creación en 1997. En diciembre de 1998, 7 887 empresas en 72 países contaban con ISO 14000. En diciembre del 2000 esta cifra se triplicó alcanzando a 22 897 empresas en 98 países. Para el año siguiente, finales de 2001 ascendió a 36 765 las compañías certificadas distribuidas en 112 países del mundo.

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Básicamente, los auspiciadotes fueron: el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).

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En la actualidad más de 100 000 empresas en todo el mundo están certificadas28. En América Latina y el Caribe, si bien el número de empresas certificadas no ha sido muy grande, éste ha mostrado un importante crecimiento desde la creación de ISO 14000. El primer lugar en el año 2001 lo ha ocupado Brasil con más de 270 empresas, seguido por México con 188 y Argentina con 114, lo que se traduce en un incremento de 81%, 27% y 14%, respectivamente. Para marzo de 2001, Colombia y Costa Rica registran 20 empresas certificadas; Chile 11; Perú y Uruguay 10; Venezuela 7; Barbados 3; Honduras 2; y Ecuador, Guatemala, Paraguay, República Dominicana, Santa Lucía y Trinidad y Tobago, 1 empresa certificada. Para enero de 2003 en Centroamérica habían 30 empresas certificadas en Costa Rica, 2 en Guatemala y 2 en Honduras; en Panamá se identificó a Unión Fenosa y 10 empresas que habían iniciado el proceso de certificación, entre ellas, la Autoridad del Canal de Panamá. En la actualidad existe el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible de América Latina (CEDSAL), fue creado en 1992 a partir de la Conferencia de Río de Janeiro, en calidad de socio regional dentro de la red global del Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible (BCSD - Business Council for Sustainable Development). En marzo de 1995, los miembros fundadores del CEDSAL, provenientes de once diferentes países de América Latina, se reunieron en Costa Rica para la formalización de este organismo. De esta manera, el CEDSAL se constituyó como asociación hermana del World Business Council for Sustainable Development (WBCSD)29. En mayo de 1997, el CEDSAL se integró al WBCSD como Capítulo Latinoamericano para coordinar la operación del WBCSD en América Latina.

Actualmente más de 300 empresas de la región están representadas en el Capítulo Latinoamericano del WBCSD a través de 8 consejos nacionales, un consejo binacional y un consejo subnacional en la región del Golfo de México, y una organización hermana.

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Según cifras de la Organización Internacional de Normalización (Internacional Standarization Organization, ISO).

29 El WBCSD se constituyó en 1995, como resultado de la fusión del BCSD y WICE (World Industry Council for the Environment). El Business Council for Sustainable Development fue fundado en 1990 por el industrial suizo Stephan Schmidheiny, con el fin de proporcionar una perspectiva empresarial sobre el desarrollo sostenible durante la Conferencia de Río. Cambiando el Rumbo, reporte elaborado para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED), fue ampliamente reconocido y apoyado como una de las contribuciones al evento más importantes por parte del sector empresarial y despertó gran interés por sus recomendaciones al gobierno y la empresa. El World Industry Council for the Environment (WICE) fue fundado en 1993 por iniciativa de la Cámara Internacional de Comercio (ICC), para que fungiera como portavoz de la industria durante la etapa de seguimiento de Río.

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TERCERA PARTE: SITUACIÓN ACTUAL EN CENTROAMÉRICA

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VI. POLÍTICAS PÚBLICAS DE CENTRO AMÉRICA RELACIONADAS CON EL

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL MEDIO AMBIENTE EN PAISES DE CENTROAMÉRICA

VI.1 El Derecho Constitucional Comparado en 4 países de Centro América Las Constituciones marcan y fraguan destinos de convivencia para las sociedades respectivas a las que arropan, y por ende, para la Humanidad, para bien o para mal. Una materia como el medio ambiente, de tardía recepción en el ámbito jurídico centroamericano, por cierto, merece que se haga un análisis del grado de protección que las Constituciones indican conferir al medio ambiente y al ordenamiento territorio: VI.1.1. Las Políticas de Medio Ambiente en Guatemala El Artículo 97 del texto constitucional de Guatemala (1985) declara la obligación del Estado, de las municipalidades y de los ciudadanos habitantes del territorio nacional a la prevención de la contaminación del ambiente y el equilibrio ecológico. Así como en el Artículo 224 ―División Administrativa‖, del mismo cuerpo legal, se define la división de la administración del territorio en departamentos y estos en municipios de manera ―descentralizada‖. En el artículo constitucional anterior (97) relacionado con el medio ambiente y equilibrio ecológico se menciona que se dictarán todas las normas necesarias para garantizar que la utilización y el aprovechamiento de la fauna, de la flora, de la tierra y del agua , se realicen racionalmente, evitando su depredación La ―promoción y gestión ambiental de los recursos naturales del municipio‖ es parte de las competencias propias del municipio, de acuerdo al inciso l del artículo 68 del Código Municipal; sin embargo, esta es una responsabilidad compartida con el Gobierno Central quien autoriza los Estudios de Impacto Ambiental a través del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales que formula y controla las políticas de este ramo: ―cumplir y hacer que se cumpla el régimen concerniente a la conservación, protección, sostenibilidad y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales en el país, debiendo prevenir la contaminación del ambiente, disminuir el deterioro ambiental y la pérdida del patrimonio natural.‖ La relación Municipalidad-Gobierno Central en el tema de Medio Ambiente, está determinado por la ―Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente‖ Decreto Número 68-86 del Congreso de la República al rezar en su artículo 1: ―El Estado, las municipalidades y los habitantes del territorio nacional, propiciarán el desarrollo social, económico, científico y tecnológico que prevenga la contaminación del medio ambiente y mantenga el equilibrio ecológico. Por tanto, la utilización y el aprovechamiento de la fauna, de la flora, suelo, subsuelo y agua, deberán realizarse racionalmente. Entonces, el control del Medio Ambiente en Guatemala, es compartido con el Gobierno Central quien coordina, autoriza y aprueba las Evaluaciones de Impacto Ambiental a través del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, y las

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Municipalidades deben controlar y gestionar los recursos naturales como lo determina el inciso l, Artículo 68 del Código Municipal30. VI.1.2 Políticas de Medio Ambiente en Honduras Al igual que en los demás países de Centroamérica, Honduras ha promulgado variada legislación que de forma directa o indirecta se relaciona con el manejo, uso y conservación del ambiente. Asimismo, existen diversas instituciones públicas que, en uno u otro momento, han tenido competencia en este campo, también, el papel de las organizaciones no gubernamentales (ONG‘s) ha sido importante en esta área. Existe un marco legal general en Honduras de protección ambiental, centrada principalmente en la Constitución Política, la Ley General del Ambiente, y el Código Penal y el Código de Salud. En la Constitución de la República de Honduras, Decreto N.º 131, del 11 de enero, 1982, encontramos pocos artículos referidos a la materia ambiental. Contrario a otros países de la región, no existe aún en Honduras un artículo que en forma amplia y expresa trate el tema del medio ambiente. No obstante, el artículo 145 reconoce el derecho a la protección de la salud. En virtud de ello, dice que ―…el Estado conservará el medio ambiente adecuado para proteger la salud de las personas‖, la cual se constituye en la regulación ambiental más importante a este nivel legal. La Ley General de Medio Ambiente es la base legal más importante en cuanto a la protección del medio en Honduras, ya que si bien existen otras leyes que se relacionan o que hacen mención a controles ambientales, es en esta ley en donde éstos están específicamente definidos. Por ejemplo, la Ley de Inversiones de Honduras, que en términos generales, lo que hace es dar garantías al empresario de la seguridad de su inversión. Establece en su artículo 9 que ―…toda actividad que pueda ser considerada de alto riesgo para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales, será supervisada por el Estado, pudiendo establecer prohibiciones de operación temporales o permanentes‖. Por ello, esta supervisión de la que habla dicho artículo se debe considerar en relación con lo que dice la Ley General del Ambiente. La filosofía general de esta ley está contenida en su artículo primero, que dice así: ―La protección, conservación, restauración y manejo sostenible del ambiente y de los recursos naturales son de utilidad pública y de interés social. El Gobierno Central y las municipalidades propiciarán la utilización racional y el manejo sostenible de esos recursos, para permitir su preservación y aprovechamiento económico. El interés público y el bien común constituyen los fundamentos de toda acción en defensa del ambiente; por tanto, es deber del Estado a través de sus instancias

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Congreso de la República de Guatemala. Decreto 12-2002 Código Municipal. 2 de abril de 2002

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técnico-administrativas y judiciales, cumplir y hacer cumplir las normas jurídicas relativas al ambiente.‖ Posteriormente, la Ley General del Ambiente indica varios principios por tomar en cuenta, especialmente en lo relativo al impacto ambiental. Hace una separación entre los recursos naturales renovables y los no renovables, estatuyendo para los primeros el aprovechamiento sostenible y para los segundos, la prevención de su agotamiento y de efectos ambientales negativos en el entorno. Los proyectos públicos y privados que influyan por el ambiente (natural y urbano), deben tomar en cuenta la interrelación de los recursos naturales y la interdependencia del hombre con su entorno. Por esta razón, ―…los proyectos, instalaciones industriales o cualquier otra actividad pública o privada, susceptible de contaminar o degradar el ambiente, los recursos naturales o el patrimonio histórico cultural de la nación, serán precedidos obligatoriamente de una evaluación de impacto ambiental (EIA) que permita prevenir los posibles efectos negativos...‖ Las actividades que requieren un EIA son: industria química, petroquímica, siderúrgica, petrolera, curtiembre, papelera, azucarera, cementera, cervecera, camaronera, licorera, cafetalera y la agroindustria en general; generación y transmisión de electricidad; minería; oleoductos y gasoductos; transporte; disposición final, tratamiento o eliminación de desechos y sustancias tóxicas y peligrosas; proyectos de turismo, recreación, urbanización, forestal, asentamientos humanos, y cualquier otra actividad capaz de causar daños severos al equilibrio ecológico. La ley indicada establece la obligación para el Estado de adoptar todas las medidas necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental, y regular la emisión y descarga de contaminantes, lo cual se ejecuta en Honduras por medio de la emisión de normas, un aspecto que no se ha hecho en la mayoría de los casos. Asimismo, se indica la obligación del Poder Ejecutivo de establecer los niveles permisibles de contaminación, un aspecto que no se ha hecho en general. Finalmente, la ley recoge el principio de que quien contamine el ambiente, debe asumir los costos de su recuperación. Al Estado y a las municipalidades les corresponde velar por el manejo, protección y conservación de las cuencas y depósitos naturales de agua, incluyendo los elementos naturales que intervienen en el proceso hidrológico. Por lo tanto, es prohibido verter en las aguas continentales o marítimas todo tipo de desechos contaminantes susceptibles de afectar la salud de las personas, la vida acuática o la calidad del agua. En relación con la protección ambiental, ―…se declara de interés público la protección de la naturaleza, incluyendo la preservación de las bellezas escénicas y la conservación y manejo de la flora y fauna silvestre. En consecuencia, el Poder ejecutivo dictará las medidas necesarias para evitar las causas que amenacen su degradación o la extinción de las especies.‖ Para prevenir la contaminación, el artículo 81 de la ley establece un incentivo muy importante: ―Las inversiones en filtros u otros equipos técnicos de prevención o

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depuración de contaminantes que realicen las empresas industriales, agropecuarias, forestales u otras que desarrollen actividades potencialmente contaminantes o degradantes, serán deducidas de la renta bruta para efectos del pago del impuesto sobre la renta. La adquisición de dichos equipos estará exenta de impuestos de importación, tasas, sobretasas e impuesto sobre ventas.‖ La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) ha establecido ―La Política Ambiental de Nacional‖ de Honduras, como ―una contribución al desarrollo sostenible del país y al mejoramiento de la calidad de vida de los hondureños‖. Ello, en respuesta a la ―necesidad de contar con un marco que oriente el accionar del Estado (Sociedad Civil y Gobierno) en materia ambiental. Es de hacer notar que también se ha establecido el ―Plan de Acción Nacional de Lucha Contra la Desertificación (PAN-LCD) Honduras 2005-2021‖ como una ―iniciativa de amplio espectro y largo alcance‖ que se enmarca en las políticas de Estado en materia de desarrollo principalmente en ―los sectores agropecuario, forestal, ambiental, ordenamiento territorial, descentralización y educación para el desarrollo sostenible, constituyéndose en un instrumento para la implementación de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza‖. VI.1.3. Políticas de Medio Ambiente en Nicaragua Al igual que las constituciones de otros países, la nicaragüense contiene disposiciones con rango constitucional sobre el medio ambiente. De acuerdo con lo anterior, se establece en ese cuerpo legal las siguientes disposiciones: “Artículo 60: Los nicaragüenses tienen derecho de habitar en un ambiente saludable; es obligación del Estado la preservación, conservación y rescate del medio ambiente y de los recursos naturales.” “Artículo 102: Los recursos naturales son patrimonio nacional. La preservación del ambiente y la conservación, desarrollo y explotación racional de los recursos naturales corresponden al Estado; este podrá celebrar contratos de explotación racional de estos recursos, cuando el interés nacional lo requiera.” La ―Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales‖ de Nicaragua aprobada en 1996, viene a recoger una serie de principios generales sobre la relación entre las actividades productivas y la conservación de los recursos naturales. Contiene 156 artículos organizados en seis títulos que tratan las disposiciones generales, Gestión del Ambiente, Recursos Naturales, Calidad Ambiental, Competencias, acciones y sanciones. El contenido de la ley es general, las disposiciones específicas están contenidas en leyes o reglamentos especiales, como la “Ley de Desarrollo y Fomento Forestal”, para el caso del recurso forestal, la “Ley Básica para la Regulación y Control de Plaguicidas, Sustancias Tóxicas, Peligrosas y otras similares”, para el caso de los plaguicidas. Algunas disposiciones específicas que se tratan en la ley son las contenidas en el “Reglamento de Permiso y Evaluación de Impacto Ambiental” y en las ―Disposiciones para el Control de las Descargas de la

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Contaminación proveniente de las descargas de aguas residuales domésticas, industriales y agropecuarias”. La citada Ley tiene además su reglamento, emitido también en 1996, que permite referirse a áreas específicas como el de Evaluación de Impacto Ambiental, o los incentivos en la ley, que están relacionados con el tema y objetivos del presente trabajo. El sistema de revisión de Evaluaciones de Impacto Ambiental se extiende a actividades muy diversas. El sistema básicamente exige la presentación de información relacionada con ciertas actividades económicas y, luego, de un periodo de revisión de ésta que incluye al menos una inspección, se otorga el respectivo permiso ambiental, que lleva consigo el cumplimiento de ciertas obligaciones por parte del inversionista. Si no hay cumplimiento de esas condiciones, entonces en teoría lo que procede es la cancelación del permiso con el correspondiente cierre o suspensión de las operaciones del proyecto. En el año 2001 se Decreta el establecimiento de la ―Política Ambiental y aprueba el Plan Ambiental de Nicaragua 2001-2005, en el Artículo 2 de este Decreto se menciona como parte de los principios rectores de la política ambiental de Nicaragua, los contenidos en su Constitución. La Constitución Política de la República de Nicaragua data del año 1987, pero ha tenido leyes de reforma parcial en los años 1995, 2002 y 2005, que no han variado en esencia lo relacionado con la política de ―conservación y rescate del medio ambiente y los recursos naturales‖ (artículo 60). La ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. VI.1.4 Políticas de Medio Ambiente en Costa Rica En Costa Rica, la Constitución Política es la ley máxima de la República que brinda los principios de regulación de todas las actividades humanas. Con base en lo anterior, el aprovechamiento y protección del medio también es objeto de la materia constitucional. En este sentido, la Sala Constitucional ha emitido diversos pronunciamientos desde su creación a partir de los cuales se ha aclarado la relación entre el ser humano, el medio ambiente nacional y su tutela constitucional. Al respecto, los párrafos segundo y tercero del artículo 50 de la Constitución Política vienen a tratar explícitamente el tema ambiental al decir: ―Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La Ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes‖. El derecho al ambiente mencionado en la magna Constitución de Costa Rica, no está referido a un ―derecho sustantivo‖ del individuo sobre el ambiente para ―hacer lo que le venga en gana‖, es el derecho de disponer del mismo con calidad. La Ley Orgánica del Ambiente –LOA- fue aprobada en 1995, después de estar en los corrillos legislativos durante muchos años con diferentes nombres (por ejemplo,

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Código Ecológico, Ley General del Ambiente, Ley Marco del Ambiente) y con muy diverso contenido (específico o general). Finalmente, fue aprobada con el nombre indicado y con un contenido que da un marco general de referencia a todas las actividades humanas que se llevan a cabo en el país, desde el punto de vista de sus impactos en el medio. La ley contiene diversas regulaciones, las cuales si bien cubren actividades como la contaminación, la agricultura ecológica (orgánica) o las evaluaciones de impacto ambiental, no contienen sanciones penales para aquéllos que no cumplen con sus disposiciones y, por ello, la aplicación de lo establecido en esta ley ha sido cuestionado. Ahora existe el Misterio de Ambiente y Energía –MINAE- que se hace cargo de velar y hacer que se cumpla toda la base legal descrita anteriormente. VI.1.5 Otras Políticas de medio ambiente comparadas La Constitución de El Salvador en su artículo 117 menciona el objetivo principal del cuidado y conservación del medio ambiente para ―garantizar el desarrollo sostenible‖, aspecto importante, puesto que se señala el interés que el desarrollo económico y social debe ser compatible y equilibrado con el medio ambiente. Las Constituciones Latinoamericanas que imponen la obligación sólo a los ciudadanos son: Bolivia, Haití (1985), y Cuba (1976). Encontramos las Constituciones Latinoamericanas que proveen una combinación de obligaciones del Estado y de los ciudadanos junto a un derecho individual, como: Brasil (1988), Chile (1980), Colombia (1991), Ecuador (1979-1993

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Cuadro VI.1 MÁXIMAS AUTORIDADES AMBIENTALES EN PAÍSES DE CENTROAMÉRICA (a Junio de 2007)31 Guatemala Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

(MARN) El Salvador Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

(MARN) Honduras Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) Nicaragua Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) Costa Rica Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) Panamá Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) Belice Ministery of Natural Resources and the Environment

(Ministerio de Recursos Naturales y el Ambiente de Belice)

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Fuente: Consejo Centroamericano de Ambiente y Desarrollo –CCAD-

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VI.2 Políticas de Ordenamiento del Territorio en Centroamérica En Julio de 1997, se establece en Panamá la Declaración de la XIX Cumbre de Presidentes Centroamericanos, en la que se define el Corredor Biológico Mesoamericano –CBM- como un sistema de ordenamiento territorial, compuesto por la interconexión del Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas (SICAP) con zonas de amortiguamiento y uso múltiple, que brinda un conjunto de bienes y servicios ambientales a la sociedad centroamericana y mundial, y promueve la inversión en la conservación y uso sostenible de los recursos naturales; todo a través de una amplia concertación social, con el fin de contribuir a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región. Por aparte, la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible en los objetivos generales consigna el ―manejo integral sostenible de los territorios para garantizar la conservación de la biodiversidad de la región para beneficio de la humanidad‖, y los Compromisos en Materia de Medio Ambiente y Recursos Naturales mandan establecer metodologías y procedimientos comunes para el Ordenamiento Territorial. En Noviembre del año 2003, el Proyecto para el establecimiento de un Programa para la Consolidación del Corredor Biológico Mesoamericano –CBM- organizó el Primer Taller mesoamericano sobre Ordenamiento territorial, donde participaron 35 funcionarios técnicos de la región centroamericana. El proyecto consigna como tarea, armonizar instrumentos de gestión para el manejo del CBM, de los cuales el Ordenamiento Territorial es uno de los más relevantes. Los países de la región: Guatemala, Nicaragua, El Salvador y Honduras han desarrollado procesos de ordenamiento territorial, que aunque con distinto grado de avance y enfoque, pone sobre la mesa la oportunidad y necesidad de armonizar, entre estos países que comparten territorios fronterizos y áreas naturales protegidas trans-fronterizas de singular importancia, un plan integral de Ordenamiento Territorial. Lo anterior muestra que el tema de ordenamiento territorial se viene atendiendo en la actualidad de alguna manera en Centroamérica. VI.2.1 El ordenamiento territorial en Guatemala

El territorio guatemalteco tiene una extensión de 109.000 kilómetros cuadrados, donde viven 11,242.000 habitantes, para una densidad promedio de 103 habitantes por kilómetro cuadrado. El 46% de la población total reside en poblados urbanos. Su territorio se compone de 22 Departamentos divididos en municipios con un total de 332. Su ciudad principal es Ciudad de Guatemala con 1,667.000 habitantes.

El ordenamiento territorial guatemalteco ha estado en proceso de desarrollo en la última década, a pesar de que la Constitución de 1985 ya establecía en sus artículos 122 las ―reservas territoriales del estado‖, 123 ―limitaciones en las fajas fronterizas‖, 224 la ―división administrativa del territorio de la República‖ y del 225 al 231 la organización de los ―Consejos de Desarrollo Urbano y Rural‖ a nivel nacional, regional, departamental, municipal y metropolitana. Ello se complementa con el

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Código municipal (2002) donde se designan competencias de ordenamiento territorial en el Artículo 68, incisos de la a) a la j)32; y con la emisión del Decreto 41-2005 del Congreso de la República, por medio del cual se crea el Registro de Información Catastral de Guatemala, que se abrevia RIC, como institución del Estado, autónoma y de servicio, con personalidad jurídica, patrimonio y recursos propios. La mencionada legislación constituye parte importante de las bases legales para el actual proceso de construcción de la política de Ordenamiento Territorial de este país. En Guatemala, se entiende el OT integrado por tres dimensiones: económica, social y ambiental, cuyas finalidades, metas, planes y proyectos deben ser armónicos, complementarios y viables.

Como un reflejo de que el tema de ordenamiento y planificación territorial representa un marco para la incorporación del ―paradigma ambiental‖, el proceso de desarrollo del ordenamiento territorial en Guatemala había sido jalonado a través de la antigua Comisión Nacional del Medio Ambiente -CONAMA- (convertida en 2000 en Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales) entidad que en conjunto con el ―Consejo de la Tierra‖ y la financiación de la ―Fundación Ford‖ elaboró documentos de discusión y reflexión orientados al establecimiento de una política nacional integral de OT. Toda esta discusión se hizo como parte del desarrollo de la "Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable" aprobada por la CONAMA en enero de 1998. En los elementos de dicha política se refleja, en gran medida, la adopción que se ha hecho en este país de las directrices establecidas por la ―Agenda Latinoamericana‖ sobre Medio ambiente y Desarrollo. En diciembre de 1998, la CONAMA produjo un documento de discusión titulado "Ordenamiento Territorial o Regulación del Comportamiento Espacial", el cual constituyó la fuente de información de las consideraciones territoriales y ambientales seguidas en ese momento.

Ante la ausencia de una Ley Orgánica de OT, en aquel momento, que garantizara el manejo integral, armónico y coordinado del territorio, el esquema legislativo de Ordenamiento Territorial se complementa, regulado por diversas normas legales, dentro de las que se destacan: La ―Ley Preliminar de Urbanismo‖ y la ―Ley de Parcelamientos Urbanos‖, ambas con un fuerte énfasis hacia lo urbano. A estas normas se agregan: la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional que establece de manera explícita las funciones que el gobierno regional debe desarrollar en materia de ―ordenamiento territorial‖. Del mismo modo, existe una Ley Reguladora de las Areas de Reservas Territoriales del Estado de Guatemala que constituye un tipo de ordenamiento para estas áreas.

Para los ámbitos rurales existen diversas normas reguladoras relativas a: el uso del suelo, monumentos nacionales, minería, áreas silvestres privadas, manejo forestal, división de predios rústicos, descontaminación, zonas de interés turístico, ordenación de cuencas, manejo de zonas indígenas, entre otras. Sin embargo, la mencionada Ley Preliminar de Urbanismo obliga en sus artículos 9 y 10 que las municipalidades de las cabeceras departamentales y de las poblaciones de más de 10,000 habitantes

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Ibíd, pág 2

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a elaborar ―planes reguladores‖ del ordenamiento territorial en donde se incluya la designación de zonas residenciales, comerciales, industriales, de servidumbre, sistema vial, servicios, transporte, recreación y espacios abiertos.

En lo conceptual, en su inicio, la tendencia ha sido a concebir el Ordenamiento Territorial dentro de la perspectiva ambiental; de hecho, el carácter de la institución que más estuvo trabajando en el tema fue el Consejo Nacional de Medio Ambiente –CONAMA-. Dentro de este contexto, el OT se ha definido como "la acción estatal ejercida de manera consensuada, que permite la integración pública y privada, orientada a armonizar los usos del territorio, tanto público como privado, propendiendo a un uso racional y sustentable del territorio en su más amplio sentido". Esta concepción persiste con el actual Ministerio a Ambiente y Recursos Naturales –MARN-.

No se maneja la expresión de ―Ordenación Territorial‖ en Guatemala, no obstante, en cuanto a las competencias relacionadas designadas a las Municipalidades: el Urbanismo, la infraestructura, las obras y los parques: Son ―competencias propias del municipio‖ y dentro de su circunscripción, de acuerdo al artículo 68 del Código Municipal guatemalteco, y de esta área se enumera específicamente c) Pavimentación de las vías públicas urbanas y su mantenimiento, e) Autorización de las licencias de construcción de obras públicas o privadas, e, i) Promoción y gestión de parques, jardines y lugares de recreación. Es más, el gobierno central estaría obligado a solicitar licencia respectiva a la Municipalidad cuando requiera realizar una obra pública dentro del municipio.

No existe normativa en cuanto a competencia específica del área de ―construcción de vivienda‖; pero por lo mismo, de hecho es compartida en virtud de que tanto el gobierno, como sector privado, si este cuenta con titularidad de los terrenos, deciden donde construir siempre que la Municipalidad respectiva otorgue licencia respectiva de acuerdo al inciso e) del artículo 68 mencionado anteriormente.

Suelo: está en la misma situación de competencia compartida Municipalidad-gobierno central. Se supone que los constructores de obras de envergadura deben presentar a la municipalidad respectiva las pruebas de laboratorio de suelo mostrando la consistencia y aptitud de soporte del suelo para la obra respectiva. Esto se cumple en muy raras ocasiones.

De los ―suministros básicos‖, el agua, el saneamiento, mercados, rastros, cementerios, disposición de desechos y ornato son competencia específica de la municipalidad (Art. 68, inciso a del Código Municipal). La electricidad, alumbrado público y telecomunicaciones son compartidas incluyendo a Entes descentralizados como el Instituto Nacional de Energía Eléctrica y Teléfonos de Guatemala –TELGUA-.

En cuanto a ―movilidad‖ también corresponde al municipio la regulación del transporte y sus terminales locales y las vías públicas.

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Acuerdo gubernativo número 1226-88 del 30 de diciembre de 1988 dio creación al Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural, pero en 1995 fue suprimido. Este Ministerio formaba parte del consejo técnico determinado en la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. La recientemente aprobada Ley de Información Catastral en este país centroamericano, es un elemento importante para apoyar las decisiones y acciones del Ordenamiento Territorial. Las instituciones públicas y privadas, a través del RIC contarán con información geográfica, así mismo se coordinarán acciones con las oficinas de ordenamiento territorial y control inmobiliario que funcionen en las municipalidades. En el artículo 2 de la ley citada se indica que el Registro de Información Catastral es la autoridad competente en materia catastral, que tiene por objeto establecer, mantener y actualizar el catastro nacional33. Así mismo se establecen las funciones del Registro de Información Catastral así:

a) Establecer, mantener y actualizar el catastro nacional de acuerdo a lo

preceptuado en la Ley y sus reglamentos.

b) Definir políticas, estrategias y planes de trabajo en materia catastral.

c) Registrar y actualizar la información catastral como responsabilidad exclusiva del Estado, y extender certificados catastrales y copias certificadas de los mapas, planos y de cualquier otro documento que esté disponible.

d) Definir políticas para percibir y administrar los ingresos provenientes de la

prestación de servicios y venta de productos catastrales.

e) Proveer al Registro de la Propiedad la información que en los análisis realizados en el proceso catastral se determine que es susceptible de saneamiento, coordinando las actividades para tal efecto.

f) Coadyuvar en los estudios necesarios para la definición de los problemas

nacionales relativos a la propiedad y tenencia de la tierra y en las propuestas jurídicas de su solución.

g) Promover el intercambio y la coordinación de la información básica del RIC con la

de otras instituciones, a efecto de obtener su máximo aprovechamiento en beneficio del desarrollo nacional.

h) Coordinar con el Registro de la Propiedad la información básica registro- catastro.

i) Evaluar periódicamente todos los procedimientos del proceso catastral para

proveer a su actualización tecnológica.

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Congreso de la República de Guatemala, Decreto 41-2005, Ley de Registro de Información Catastral. 15 de junio de 205

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j) Coordinar con el Instituto Geográfico Nacional para la elaboración de la base cartográfica y la obtención de información de límites municipales y departamentales.

k) Proveer informes y estudios técnicos de las zonas en proceso catastral o

catastradas a las instituciones responsables de la resolución de conflictos agrarios, a aquellas encargadas de programas de adjudicación de tierra y de regularización de la tenencia de la misma y a cualquiera otra institución estatal o privada que lo solicite.

l) Cooperar con las autoridades administrativas, judiciales, municipales y otros entes

públicos cuando éstas requieran informes en materia catastral.

m) Apoyar a los órganos jurisdiccionales en Ios expertajes necesarios para la solución de conflictos en los que exista dificultad de ubicación espacial de fincas, siempre que se trate de zonas en proceso catastral, zonas declaradas catastradas o zonas que hubieran sido objeto de catastro focalizado.

n) Celebrar convenios con las autoridades administrativas, municipales y otros entes

públicos y privados que requieran información o estudios catastrales, o bien proporcionar información y asesoría gratuita de interés para los usuarios catastrales.

o) Promover y divulgar el proceso catastral en coordinación con las municipalidades,

las autoridades comunitarias y las organizaciones de la sociedad civil, por todos los medios posibles y en los distintos idiomas que se hablan en el país, cuando así se requiera.

p) Coordinar con las oficinas de ordenamiento territorial y control inmobiliario de las

municipalidades o las oficinas que cumplan dichas funciones, para la aplicación de la presente Ley y sus reglamentos.

q) Planificar y ejecutar un proceso permanente de formación y capacitación para el

desarrollo territorial y catastral. r) Autorizar a técnicos y/o profesionales egresados de carreras afines a la

Agrimensura, para la realización de operaciones catastrales, de los cuales llevará un registro.

s) Otras no especificadas que sean inherentes al proceso catastral.

VI.2.2 Ordenamiento territorial en Honduras El territorio de la República de Honduras tiene una extensión de 112.500 km2, en los que viven 5'666.000 habitantes, para una densidad de 50.4 hab./km2. Su organización político-administrativa se estructura a partir de departamentos y

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municipios (289). Sus ciudades principales son Tegucigalpa con 814.000 habitantes y San Pedro Sula con 384.000. El ordenamiento territorial en Honduras es una política en elaboración, cuyos inicios se remontan a 1994, cuando surge el documento "Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable en Honduras", elaborado por la Secretaría de Planificación, Coordinación y Presupuesto (SECPLAN). En dicho documento se entiende el OT como "combinación constructiva y sustentable de los factores de desarrollo: población, infraestructura y recursos naturales", para lograr, "en el largo plazo, una estructura del territorio armónica, con marcado énfasis en el desarrollo humano sustentable y en un equilibrio propicio entre los procesos de desarrollo hacia dentro y hacia fuera". Dentro de este contexto, el OT hondureño se propone establecer una plataforma para la adopción de políticas diferenciadas de intervención espacial que impulsen acciones nacionales en los ámbitos productivo, social y ambiental, incorporando tanto agentes públicos como privados. Se destaca la necesidad del OT de contar con información territorial confiable, suficiente y actualizada, desagregada por componentes, que sirva de insumo a los instrumentos de planificación y promoción que se requiere establecer. En este sentido, se da especial significado al montaje de sistemas de información geográfica -SIG-, como insumos principales para la elaboración de los planes de OT. Dentro de los temas a considerar en los ―Planes de Ordenamiento Territorial‖ POT, se destacan:

Ordenamiento demográfico: estructuración del sistema nacional de asentamientos.

Ordenamiento de cuencas hidrográficas

Ordenamiento de áreas costeras

Ordenamiento de áreas forestales

Ordenamiento de la infraestructura productiva: sistemas de riego, red vial, servicios

VI.2.3 El Ordenamiento Territorial en Nicaragua En Nicaragua se crea la Comisión Nacional del Ambiente y Ordenamiento Territorial -CONAMOR- a través de Decreto No. 35-91 del 19 de agosto de 1991, con el cual a su vez, se crea el funcionamiento de la Oficina de Ordenamiento Territorial. El marco conceptual de la planificación territorial en Nicaragua está descrito en los ―Lineamientos Estratégicos para el Ordenamiento Territorial…‖ elaborado en el año 1993 por la Dirección General de Ordenamiento Territorial y que publica el Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales -INETER-. Es en el decreto citado donde se relaciona: ―la utilización correcta del espacio físico a través de un ordenamiento territorial que considere la protección del ambiente y los recursos naturales como base para el desarrollo de las actividades humanas y el

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fomento de la educación ambiental para promover una sociedad en armonía con la naturaleza‖. En el Artículo 3 se establece como uno de los lineamientos específicos de la Política Ambiental de Nicaragua que: ―El Estado promoverá el ordenamiento territorial como un instrumento clave para el desarrollo sostenible y el éxito de la gestión ambiental y lo utilizará a todos los niveles relevantes, particularmente al nivel de municipalidades‖. VI.2.4 El Ordenamiento Territorial en Costa Rica En la Ley de Ordenamiento Territorial de Costa Rica, esta se define como "un proceso dinámico, interactivo e iterativo de diseño de cambios integrales en las políticas públicas para la clasificación y el uso racional, eficiente y estratégico del territorio, de acuerdo con criterios económicos, culturales y de capacidad de carga ecológica y social". En el desarrollo de esta definición, la Ley asume los elementos conceptuales establecidos por la Ley Orgánica de Venezuela, al plantear en su artículo 5 que el OT "comprende la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, el uso óptimo y conservación de los recursos naturales, la protección y valorización del ambiente y nuestra relación con la naturaleza, como objetivos fundamentales del desarrollo integral"34, planteamiento que coincide con la definición de OT planteada por la Ley Orgánica de Venezuela en su Artículo 2, pero diferida de aquella definición de Wikipedia. Los principios fundamentales de la ordenación territorial de Costa Rica, según la propuesta de Ley mencionada, son:

Servir como un instrumento para alcanzar el desarrollo sostenible.

Ubicar las actividades económicas y sociales con relación al aprovechamiento racional de los recursos naturales, su accesibilidad y su relación con otras actividades.

Delimitar los fines y usos de la tierra de conformidad con su capacidad de carga y la demanda que exista de ella.

Orientar el control de las actividades contaminadoras.

Identificar los espacios sujetos a regímenes especiales de protección, recuperación y conservación.

Identificar y proteger áreas vulnerables a amenazas naturales.

Preservar monumentos históricos y arquitectónicos y conservar el paisaje.

Proteger y ordenar mediante un planteamiento adecuado las áreas marino-costeras.

Incorporar el uso de la zona económica exclusiva a las estrategias de desarrollo nacional.

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Ministerio de Planificación de Costa Rica, 1998

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Permitir el control del patrimonio nacional de las aguas mediante procesos de evaluación, planificación, regulación y control de los recursos hídricos.

Procurar que la ocupación y el manejo del territorio por la población y sus actividades contribuya a un desarrollo regional más armónico y equilibrado.

Aminorar los efectos de los fenómenos naturales35. En cuanto a los alcances del OT planteados en la Propuesta de Ley de Ordenamiento en su artículo 5, éstos coinciden con los establecidos por la Ley Orgánica de Venezuela en su Artículo 3.

b. Organización administrativa e instrumentos de gestión La mencionada de Ley de OT de Costa Rica establece el Consejo Nacional de Ordenamiento y Acción Territorial como entidad descentralizada encargada de la coordinación nacional de las entidades públicas con competencias relativas al uso del territorio. El Consejo esta adscrito al Ministerio de Planificación y Política Económica. Dicho Comité lo integran nueve miembros, así: tres representantes del Poder Ejecutivo, escogidos entre los ministerios que tienen incidencia territorial (planificación, ambiente, justicia, salud, agrario, vivienda y urbanismo). Un representante de los gobiernos locales. Tres representantes del sector productivo. Un representante de las ONGs. Un representante del sector académico. Los objetivos del Consejo son similares a los establecidas por la Ley Orgánica de OT de Venezuela, para la Comisión Nacional de OT, los cuales se enunciaron antes. Corresponde a dicho Consejo coordinar e impulsar la formulación de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. En el ámbito local (cantones) se formularán y ejecutarán planes reguladores y se realizará el control del OT. En este sentido, se da especial atención a la coordinación que debe entre los planes de cantones vecinos para tratar los problemas comunes. Un aspecto novedoso que presenta la propuesta de Ley de OT de Costa Rica es el de establecer un Centro Nacional de Geoinformática como entidad fundamental para apoyar las decisiones y acciones del OT. Dicho centro deberá desarrollar un sistema nacional de información geográfica que sea accesible a las instituciones públicas y privadas y aplicaciones basadas en cartografía temática digital, en estrecha colaboración con el Instituto Geográfico Nacional (equivalente en Colombia al IGAC). El centro estará adscrito al Consejo de OT. VI.3 Resumen sobre las situación de las Políticas Públicas y el Desarrollo

Sostenible en Centroamérica En las Políticas Públicas de Centroamérica se han elaborado normas de dedicaciones urbanística, territorial y ambientalista; no obstante, las Constituciones nacionales respectivas como elementos básicos, tienen leves diferencias de forma, más no de fondo, arropadas por la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo.

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Ibídem

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Como se ha apuntado, el sector empresarial de Centroamérica también participa en la defensa y promoción del Desarrollo Sostenible como parte del Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible de América Latina (CEDSAL), como consecuencia de la Conferencia de Río de Janeiro de 1992, como socio regional dentro de la red global del Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible (BCSD - Business Council for Sustainable Development).

El tema del Ambiente y Desarrollo Sostenible a nivel centroamericano ha sido recurrente en los discursos de la integración regional. Ya en 1994, entre los compromisos adquiridos en la cumbre de Managua, se firmó la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible –ALIDES-, orientada a construir un modelo de desarrollo sostenible desde un enfoque integral. Uno de los primeros ejes de trabajos identificados, el cuidado del Medio Ambiente con inclusión del Ordenamiento Territorial, constituyéndose ALIDES en un marco normativo, en el que los temas de medio ambiente y ordenamiento territorial es considerado dentro de sus principales objetivos, sin embargo el cumplimiento de los compromisos no siempre es el adecuado, especialmente por el desconocimiento del tema de Desarrollo Sostenible. En este sentido se establece el principio de que en la región existe una fuerte demanda de instrumentos y mecanismo que permitan agilizar la planificación del territorio local (municipal), mejorando la gobernabilidad local.

Es necesario integrar, a nivel tanto regional como nacionales, las preocupaciones relativas al desarrollo sostenible, prestando la atención debida a los problemas ambientales y sociales dentro del proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo, para así mejorar las políticas pertinentes y su implementación, hacer un seguimiento sistemático de las condiciones ambientales y del proceso de desarrollo centroamericano, y elaborar los informes oportunos para su aplicación en la toma de decisiones de las instancias correspondientes.

La región centroamericana ha cambiado y sigue cambiando, sin embargo y a pesar de la democratización regional, a partir de la finalización de los conflictos armados internos, no se ha logrado resolver los problemas sociales que aun imperan en nuestros países, entre los que destacan los índices de pobreza que revelan que buena parte de la población vive bajo la línea de la pobreza, lo cual deberá tomarse en cuenta en aquellas decisiones de orden económico y social con la dosis correspondiente del tema ambiental-territorial. El proyecto de gestión para el manejo del Corredor Biológico Mesoamericano, que incluye el uso del suelo y manejo del medio ambiente de Centroamérica es de lo más relevante que atiende la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. Los países de la región centroamericano han desarrollado procesos de ordenamiento territorial-ambiental, que aunque con distinto grado de avance y enfoque, pone sobre la mesa la oportunidad y necesidad de armonizar, entre estos países que comparten territorios fronterizos y áreas naturales protegidas trans-fronterizas de singular importancia, un plan integral. Ello muestra que el tema Ambiental-territorial se viene atendiendo en la actualmente en nuestra pequeña región.

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CUARTA PARTE: PRESENTACIÓN, ANÁLISIS DE INDICADORES Y DESAFÍOS

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VII. INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL CONTROL AMBIENTAL

VII.1 Marco Conceptual de Indicadores adaptado a Centroamérica Los indicadores son aquellas variables que se analizan en cada dimensión y se transforman en la base de estimación de la estructura del biograma. No es necesario que el número de indicadores por dimensión sea el mismo, siempre y cuando se mantenga cierto equilibrio en el número de indicadores en cada dimensión. De esta forma, será razonable si se decide incluir cinco indicadores en la dimensión económica y tres en la político-institucional.

Según Allen Hammond y co-autores36, los indicadores comunican información acerca del progreso hacia objetivos sociales como desarrollo sostenible. Un indicador provee una pista para un asunto de mayor significancia o hace perceptible una tendencia o fenómeno que no es detectable inmediatamente. Por tanto, el significado de un indicador va más allá que lo que realmente mide, y se dirige más bien hacia un fenómeno de Metodología para estimar el nivel de desarrollo sostenible en espacios territoriales mayor interés. A pesar de que los indicadores a menudo son presentados en forma estadística o gráfica, son distintos de los datos estadísticos o primarios. De hecho, los indicadores e índices altamente agregados, se encuentran en la punta de una pirámide de información cuya base la constituyen datos primarios derivados de monitoreo y análisis de datos. Los indicadores representan un modelo empírico de la realidad, no la realidad misma, pero deben sin embargo, tener la factibilidad de ser analizados a través de una metodología de medición fija. Para algunos autores, los indicadores proveen información en una forma más cuantitativa que sólo palabras o diagramas; implican una medida contra la cual algunos temas de política pública, como el desempeño de la política, pueden ser medidos. Los indicadores también proveen información en una forma más simple y entendible que estadísticas complejas u otra clase de datos científicos o económicos; implican un modelo o conjunto de supuestos que relacionan al indicador con un fenómeno más complejo. La elección de los indicadores queda a criterio del usuario, siempre y cuando se tomen en cuenta bases teóricas que sustenten y justifiquen la importancia de los indicadores como variables explicativas de cada dimensión. La estimación del grado de sostenibilidad del desarrollo podrá sobre-estimarse o sub-estimarse por una selección apresurada o incorrecta de éstos. Por ello, es de suma importancia tomarse el tiempo necesario y consultar las fuentes adecuadas que fundamenten la

36

Hammond, Allen, et. al. Environmental Indicators: A Systematic Approach to Measuring and Reporting on Environmental Policy Performance in the Context of Sustainable Development, (capítulo VI y apéndice I). Instituto Mundial sobre Recursos, Washington, D.C. 1995.

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incorporación de indicadores representativos de cada dimensión. Otro punto importante a considerar es la disponibilidad de los datos, lo cual condiciona la relevancia de todo el análisis. Para ciertos indicadores la recolección de la información que provenga de una fuente incipiente, o que ha permitido poca experiencia, puede ser un problema si se pretende realizar un análisis para el largo plazo. Como parte de la medición de logros en la consecución del desarrollo sostenible, específicamente en los temas de ordenamiento territorial y medio ambiente, se necesitan indicadores fiables relacionados con los mismos. Por medio de la consideración de cuestiones ambientales en los procesos de ordenamiento territorial, se puede lograr objetivos que, a su vez, definen parámetros relacionados con la ―sostenibilidad‖ que, definen, estructuran y servirán de control de los usos de los suelos municipales, basados en criterios que describe Allende Landa37 como:

El control de la extensión de urbanizaciones sobre suelos de gran fertilidad agrícola o espacios rurales de valor alternativo.

Procurar la integración espacial multifuncional (residenciales, comercio, recreo, etc.), contra el creciente tráfico pendular y multiplicación de viajes por la desintegración de usos del suelo.

Control y reducción de la transferencia de residuos al suelo, agua y aire.

Control y racionalización del impacto ambiental a ecosistemas frágiles por actividades deterioradoras como el turismo masivo.

Grado de crecimiento de la productividad de la agricultura mono-funcional de gran amenaza para la fertilidad del suelo, la diversidad ecológica y estética del espacio rural.

Detención de la desaparición de los biotopos naturales enriquecedores del suelo.

Rehabilitación del medio ambiente previamente deteriorado en los espacios urbanos y rurales.

Capacidad de carga de los territorios, limitaciones, vulnerabilidad y capacidad de carga de los territorios para diferentes usos, así como sus aptitudes sostenibles.

Necesidad de protección y conservación los recursos naturales y los ecosistemas.

37

ALLENDE Landa, José, ―Medio ambiente, ordenación del territorio y sostenibilidad‖. Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco, para la Unión Iberoamericana de Municipalistas. 2000

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La planificación territorial y el ordenamiento del territorio representan un marco idóneo para la inclusión del ―paradigma ambiental‖ dinamizando, a la vez, la adopción de enfoques integradores. Esta nueva ética con respecto al tratamiento del medio ambiente en la planificación territorial38 no es en absoluto ajena al ―desarrollo sostenible‖, concepto que incursiona con fuerza en las nuevas políticas de ordenamiento territorial. Por ende, es necesario recuperar, desde las entidades municipales y locales, el estudio de las comunidades y las ciudades desde el punto de vista territorial como sistemas ecológicos como lo propuso en su momento el ecologista humanista Boyden39. Así también, es necesaria una innovación de paradigma en el sentido de que el modelo de uso de recursos, como el suelo, transportes, energía, abastecimiento y gestión del agua, etc. debe ser capaz de armonizar con las variables económicas, sociales y ecológicas-ambientales en el contexto territorial. De hecho, en el Tratado Europeo de Maastricht, la ―planificación urbana y regional‖ se encuentra precisamente dentro del ―Título Ambiental‖, sugiriendo esa nueva dimensión de lo que se empieza a denominar ―Planificación espacial ambientalmente sostenible‖40. De aquí que la Evaluación de Impacto Ambiental –EIA- de todo proyecto debiera desplazarse hacia la Evaluación Ambiental Estratégica –EAE- como nuevo concepto filosófico del desarrollo sostenible en la escala local-regional, al cual debe estar ensamblada la búsqueda de métodos y e indicadores del desarrollo sostenible. Este concepto del territorio a la luz del desarrollo sostenible exige nuevos análisis y esquemas en la información ambiental en el diseño y conformación de indicadores, lo cual presupone una importante dedicación trans-disciplinar en constante desarrollo y progreso con participación de la sociedad civil y las organizaciones locales. Asimismo, exige la consideración de un nuevo proceso formativo-educativo de carácter integral y multidisciplinar en las carreras tecnológicas (arquitectos, ingenieros, geógrafos, etc.) y las social-humanísticas (economistas y otros) incorporando en su formación la naciente cultura ambiental de la mano del desarrollo sostenible. Los profesionales de la planificación deberán tener una visión integral del territorio y el medio ambiente que les permita a su vez formar a los políticos, que toman las decisiones finalmente en los planes de ordenamiento urbano-regional dentro de la cultura del desarrollo sostenible, y también debe formarse y educarse a la propia sociedad para participar de manera más activa e influyente, al menos en la toma de decisiones locales y regionales. En este orden de ideas, en el presente capítulo se describe y analiza el desarrollo de una batería de indicadores interrelacionada para el seguimiento de un perfil sostenible

38

Vegara Alfonso, “Cultura urbana y cultura de Territorio. Los retos del urbanismo del siglo xxi. Ciudad y Territorio‖. Estudios Territoriales, Vol.1, núms. 95-96, pp.245-247. Año 1993

39 Boyden S. “Integrated studies of cities considered as ecological systems”, in P. di Castri, F.W.G. Baker and M. Hadley, eds. Ecology in Practice, Vol. II. 1984

40 HEALEY P y SHAW T, “The treatment of environment by planners: evolving concepts and policies in development plans”. Working paper No. 13. Department of Town and Country Planning. University of Newcastle. 1994

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de las comunidades municipales como las existentes en Guatemala y resto de Centroamérica. Esta batería de indicadores permite el seguimiento del comportamiento y los efectos pasados y actuales del ordenamiento del territorio y el control medio ambiente que son críticos y de utilidad en los procesos de gestión municipal, así como establecer la necesidad y el grado de intervención de las comunas que lideran los poblados, con el entendido que debe realizarse una revisión continua de los indicadores y el sistema. Vale mencionar que el autor de la presente investigación no encontró que algún país de Centroamérica aplique un sistema similar en el que se relacionen estos dos temas con especificidad para sus respectivos controles interrelacionados. En general no existe un modelo único de sistema de Indicadores, o sea una expresión integrada de un conjunto de indicadores, que agrupados lógicamente y con un propósito claro, permitan obtener una visión coherente y consistente de una problemática específica, en un sitio determinado y para un periodo de tiempo limitado, pues éste está determinado por el uso a que está destinado el sistema. La utilidad de un sistema de indicadores de sostenibilidad depende de cómo se estructure, pero en términos generales sirve para evaluar la efectividad integral de los proyectos municipales, de la aplicación de las políticas territoriales-ambientales y de la gestión local sobre estos temas. Además, el análisis integral de los indicadores permite la toma de decisiones respecto la formulación de políticas, la definición y priorización de proyectos sostenibles y la evaluación de acciones correctivas asociadas con aspectos socioeconómicos presentes en el municipio. El concepto de indicador deriva del verbo latino indicare, que significa revelar, señalar. Y aplicado a la sostenibilidad de los municipios, los indicadores son un conjunto de parámetros que proporcionan información sobre el estado de la relación entre los vecinos del municipio y el medio donde viven. La estructura analítica del sistema de indicadores ambientales-territoriales propuestos para los municipios de Centroamérica y específicamente para la República de Guatemala se formula con base al modelo de Presión-Estado-Impacto-Respuesta (PEIR), introducido originalmente por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico OCDE en la pasada década (1994), que es una herramienta flexible y de constante adaptación a cada municipio o poblado y de utilidad para un análisis de la relación población-medio ambiente. El concepto es que las actividades humanas ejercen presión sobre el medio ambiente-urbano, modificando con ello la calidad y la cantidad , es decir el estado, de los recursos naturales; y la sociedad responde a esos cambios a través de políticas generales y sectoriales (tanto de OT, como ambientales y socioeconómicas). Esto crea un círculo de retroalimentación causa-efecto hacia las actividades humanas de presión nuevamente. Aquí se crea el modelo PER de la OCDE. Este marco de análisis ha estado en continua evolución, a raíz de ello el modelo PER propone en la actualidad la elaboración de cuatro grupos de indicadores, integrando después de los cambios (estado) de los recursos naturales y como efecto de los

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mismos el de impacto sobre los medios (ambiente y territorio en el caso que nos ocupa), previo a la respuesta de la sociedad. Se estable entonces, el modelo PEIR. En términos generales, estos pasos forman parte de un círculo que puede ser aplicado a la política ambiental-territorial; incluye la percepción del problema, la formación de políticas, y el seguimiento y evaluación de las mismas. Este sistema es de carácter ―simple‖ dirigido fundamentalmente a aportar datos concretos sobre el estado de gestión del ambiente y territorio. El sistema se desagrega en un subconjunto de indicadores que miden la presión (P) que se esta ejerciendo sobre el territorio municipal y sus recursos; la calidad ambiental resultante (E) de esta presión, el impacto (I) de este estado en los vecinos y el ambiente y, mediante la medición, la eficacia (R) de las actuaciones de los diferentes colectivos (Ministerios, Consejos, Corporaciones Municipales, Organizaciones No Gubernamentales, Comunidad, etc.) respecto a tal situación. El sistema PEIR ofrece una aproximación a la sostenibilidad municipal mediante la formulación de líneas de diagnóstico e interpretación de los fenómenos municipales, tanto desde la gestión y acción como desde una perspectiva más amplia y sistémica que permiten definir los principales elementos y la relación entre las actividades que desarrolla el municipio y la eficiencia en la utilización de los recursos que soportan estas actividades. Los indicadores que se presentarán más adelante están diseñados para conocer el metabolismo municipal evaluando mediante su aplicación los progresos realizados en el camino hacia el mejoramiento del orden territorial y de la calidad ambiental del municipio. Los indicadores de calidad ambiental son aquellos que se refieren a las condiciones finales del medio local o municipal. Los objetivos de estos indicadores es informar sobre el estado de los mencionados componentes y su resultado dependerá de las acciones desarrolladas en dentro de esos órdenes.

VII.2 Importancia de los Indicadores Ambientales y Territoriales Municipales Los Indicadores Ambientales y Territoriales son importantes porque permiten obtener valiosa información de la calidad ambiental de cada uno de los recursos naturales y del ordenamiento territorial de los componentes de la infraestructura que se están monitoreando en una localidad, por ejemplo, desechos sólidos, agua, grado de urbanización, crecimiento poblacional, etc. La implementación y fortalecimiento de un sistema de indicadores municipales se convierte en una poderosa herramienta de seguimiento y control de la gestión municipal y local, ya que permite la oportuna y adecuada toma de decisiones a corto, mediano y largo plazo. La utilización de indicadores territoriales específicos, como el de asentamientos humanos, población por superficie y otros interrelacionados con los ambientales, y que también tienen relación con lo socioeconómico, es un medio reconocido desde hace tiempo para investigar las tendencias y minimizar los riesgos en la esfera del

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desarrollo sostenible de una población rural o urbana. El éxito o el fracaso de las políticas nacionales y locales orientadas al desarrollo sostenible pueden evaluarse con bastante facilidad aplicando indicadores interrelacionados. Sin embargo, el carácter complejo de la relación entre los vecinos y los medios ambiente y territorial plantea un gran desafío a los municipios. Los responsables de la toma de decisiones (alcaldes, funcionarios públicos, etc.) necesitan información oportuna, precisa y confiable sobre el medio ambiente los efectos de los asentamientos humanos. Los indicadores tienen el potencial de convertirse en herramientas importantes para la recopilación y comunicación de información científica y técnica de lo que pasa en los municipios. También pueden facilitar la difusión de esa información a diferentes grupos de usuarios y a la sociedad en conjunto, lo que ayuda a transformar la información en acción. Con base en todo ello, podemos decir, que un Indicador es una expresión numérica (como el de ―estado‖ e ―impacto‖) o cualitativa (como el de ―presión‖ y de ―respuesta‖) que permite la medición o definición de diferentes características de un sistema específico y sus variables asociadas, que determinan la magnitud y frecuencia de los procesos de cambio. Aplicado a nuestro caso, al tema ambiental-territorial, un Indicador es una expresión que nos va a permitir la medición de diferentes características asociadas con los componentes de los ecosistemas y los asentamientos humanos y sus procesos dinámicos de cambio natural o inducido por fuerzas externas. Para formular los indicadores que se presentan mas adelante se adopta el ya mencionado esquema de análisis PEIR, que se define como el conjunto de indicadores que permiten asociar los efectos del impacto en un componente con sus causas y con las acciones para su seguimiento y control. Entonces, los indicadores de ―presión‖ permiten ponderar la intensidad de la intervención humana ó natural sobre los ecosistemas existentes en un territorio, reflejada en grados de impacto. Estos indicadores pueden interpretarse y asociarse con las causas generadoras de ese impacto. Los indicadores de ―estado‖ permiten la medición de las características físico-bióticas existentes en un municipio dado, debidas a las formas de ocupación y apropiación del mismo y de sus recursos. Un indicador de estado mide la calidad ambiental-territorial en un momento de tiempo definido, de una situación o problema específico asociado con cada uno de los componentes territoriales y ambientales: Ejemplo: agua, aire, suelo, biodiversidad, asentamientos humanos, infraestructura. Los Indicadores de ―impacto‖ describen y miden el impacto dominante sobre los componentes en el largo plazo. Los Indicadores de ―respuesta‖, por su lado, permiten considerar los efectos directos sobre la disponibilidad y las calidades ambiental y territorial, es decir los aumentos o disminuciones en la presión y en el estado de los recursos naturales o para una situación ambiental-territorial específica, indicadores que van asociados con acciones directas de control o mitigación de los impactos. En nuestros países, es usual que

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algunas personas identifiquen los indicadores de respuesta con acciones netamente administrativas en el marco de la gestión ambiental y territorial.

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VII.3 Un Sistema de Información Estratégica Ambiental-Territorial Municipal Los indicadores ambientales-territoriales adquieren relevancia porque cubren la necesidad de dar imágenes y visiones del problema ambiental-territorial, que faciliten la formación de opinión al momento de tomar decisiones locales. Por consiguiente, cada indicador, en este caso de carácter ―simple‖, pretende dar una lectura fácilmente comprensible y válida de la situación de los componentes a nivel de municipio. No se pretende abarcar todos los temas ligados al desarrollo sostenible, pues como ya se ha mencionado, resulta ser razonable aplicar los esfuerzos y recursos disponibles en aquellos problemas considerados críticos y de utilidad en los procesos de gestión; en virtud de que al incluir esta doble temática de lo ―ambiental-territorial‖ se está abarcando los problemas más críticos de los municipios y que al atenderlos de manera adecuada ya se incluyen aspectos relacionados con los componentes social y económico de relevancia que darían un cercano ―perfeccionamiento‖ al desarrollo sostenible. En el sistema de indicadores propuesto, se han seleccionado los indicadores y estudiado la disponibilidad de las fuentes de información. Un indicador se propone como viable en el caso de tener disponibles los datos que lo componen; o como indicador necesario, al considerar su importancia para comprender la tendencia de un fenómeno aunque no se dispongan de los datos primarios necesarios o por faltar alguno de ellos, en cuyo caso serán necesarias nuevas mediciones. Algunos indicadores que tienen relación con los temas específicos de ambiente y territorio, pero como ya se ha justificado, pueden resultar teniendo los componentes social o económico a la vez, lo que los hace más relevantes por su carácter integrador. Se pretende que el Sistema pueda ser utilizado en forma flexible, de manera tal que las particularidades de cada municipio puedan ser tenidas en cuenta. En este sentido, el evaluador podrá seleccionar el conjunto de indicadores que permita dimensionar y monitorear la evolución de la situación de los componentes en forma sencilla, clara y dinámica, para el caso específico que se estudie. A continuación se presenta el conjunto de indicadores que tienen como propósito facilitar la proyección y el seguimiento de la gestión ambiental-territorial de los municipios, con el fin de analizar su contribución a nivel de impacto sobre el bienestar local, y por ende, a nivel nacional. Los indicadores escogidos tienen la bondad de presentar una selección de variables cuya información es factible de verificar y con base en ésta, inferir el efecto sobre diferentes decisiones. De esta manera se pretende perfeccionar una herramienta que permita monitorear la gestión local en función del cumplimiento de sus objetivos y generar a la vez información pertinente para la retroalimentación de las Agendas de Gestión Ambiental y Urbanístico de los Municipios. En algunos casos, debido a diversas situaciones, puede suceder que no se halla podido recolectar la información para ciertos períodos, por lo que en la serie de tiempo se pueden tener espacios faltantes para el análisis. De esta forma, aunque cierto indicador se considere representativo de la dimensión, no debería ser incorporado si

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presenta demasiadas interrupciones o vacíos de datos. No obstante, si la información está incompleta parcialmente, es posible repetir el dato del año más cercano o bien, aproximar el valor que hace falta mediante una ecuación lineal entre los valores anterior y posterior al período que no se tiene.

VII.3.1 Indicadores Básicos por componente Con el listado de indicadores propuesto, se pretende homogenizar bajo un mismo indicador básico, indicadores municipales que determinan la evolución de un mismo fenómeno con parámetros semejantes o parámetros específicos. Con los indicadores básicos se busca concretar problemas que los municipios tienen y que deben ser abordados. Ello, también sirve para el diseño de la encuesta a realizar en los municipios y sus localidades. A continuación se describen los indicadores básicos, por componente, desagregados en indicadores municipales: a) Componente medio ambiente Medio ambiente resulta, en este caso, ser el componente más importante con 66 indicadores municipales y 34 indicadores básicos agrupados en 5 categorías; debiendo recordarse que algunos indicadores básicos pueden ser a la vez municipales, mientras que otros básicos pueden subdividirse en varios municipales: Tierra Esta categoría cuenta con 4 indicadores básicos: 1) Cobertura y uso actual de la tierra, que está descrita por un mapa de la cobertura vegetal y del uso dado al suelo por intervención humana, cuenta con 7 indicadores municipales; 2) Niveles de degradación y deterioro físico, que se describe en porcentaje; 3) Distribución por tipo de finca, que es la relación de la superficie del municipio ocupada por cada tipo de finca; 4) Distribución de hogares rurales según su acceso a la tierra, se describe de acuerdo a la forma de obtener el acceso a las tierras (arrendadas, propias, sin tierra). Biodiversidad En esta categoría se proponen 5 indicadores básicos: 1) Número de áreas protegidas, 2) Extensión total de las áreas protegidas, 3) % de superficie protegida en relación con el país, 4) Riqueza biológica que se subdivide en 6 indicadores municipales, 5) Superficie cubierta por los ecosistemas vegetales con 8 indicadores municipales. Agua Es la categoría más extensa con 13 indicadores básicos: Escasez de agua, oferta hídrica bruta, oferta hídrica neta disponible, consumo de agua doméstica, consumo en riego, consumo industrial, consumo en hidroeléctricas, volumen tratado en descargas domésticas, incidencia en enfermedades de origen hídrico, incidencia de casos mortales por enfermedades de origen hídrico, mortalidad infantil, índice de cobertura de agua potable, índice de cobertura de saneamiento rural y urbano.

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Clima y calidad de aire Dentro de esta categoría existen 5 indicadores básicos: Emisiones de Dióxido de Carbono (CO2), proporción del territorio con características de aridez climática, número de casos en ocurrencia de infecciones respiratorias agudas, casos de enfermedades diarreicas agudas y casos de malaria. Desechos sólidos Cuenta con 7 indicadores básicos: Generación diaria de desechos sólidos domiciliares, cobertura urbana de recolección de desechos sólidos, volumen de desechos sólidos dispuestos adecuadamente por año, volumen sin disposición final adecuada, producción per cápita urbana, producción per cápita rural y daño ambiental ocasionado por desechos sólidos. b) Componente urbanístico El área urbanística tiene relación directa con el ordenamiento territorial y se le ha dado en llamar ―Asentamientos Humanos y Población‖ como una sola categoría. Los datos o indicadores para esta categoría, generalmente se encuentran disponibles en la Institución Nacional de Estadística de los respectivos países, por lo que muy probablemente no se tengan mayores dificultades en la obtención, análisis y conclusiones en el área de Urbanismo. Tiene 33 indicadores municipales agrupados en 18 indicadores básicos; como se verá, algunos indicadores básicos son municipales por constituirse en información básica inferida directamente del área de estudio o de información a nivel nacional: Número de habitantes, densidad poblacional, grado de urbanización, dispersión/concentración territorial, crecimiento vegetativo, tasa de natalidad, crecimiento total, tasa de fecundidad, tasa de mortalidad infantil, esperanza de vida, estructura por edades, tasa de dependencia, tasa de analfabetismo, tasa de escolaridad, gasto en educación, índice de desarrollo humano, índice de desarrollo relativo al género. c) Área de Pobreza Se propone un área común como complementaria importante para las dos descritas, por considerar, desde mi punto de vista, que tiene relación directa con las mismas. El desarrollo urbanístico y cuidado del medio ambiente está en relación inversa con el grado de pobreza en el municipio. Es evidente que los municipios más pobres son los que tienen los recursos ambientales más desprotegido y los asentamientos humanos más desordenados. Mi propuesta es que se consideren por lo menos 7 indicadores básicos adicionales en el área de pobreza, relacionados con los índices de desarrollo humano y que son fácilmente obtenibles en los entes estadísticos nacionales o con organismos internacionales: Personas que viven con menos de un dólar, población bajo la línea de pobreza, pobreza extrema, pobreza urbana, pobreza rural, tasa de desnutrición crónica en menores de cinco años y población con necesidades básicas insatisfecha.

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Resumen de categorías e indicadores básicos medioambientales y urbanos Área medioambiental

Tierra

Cobertura y uso actual de la tierra (%)

Niveles de degradación y deterioro físico de la tierra (%)

Distribución de la tierra por tipo de fincas

Distribución de hogares rurales según acceso a la tierra

Biodiversidad

Número de áreas protegidas

Extensión total de las áreas protegidas

Superficie protegida del país (%)

Riqueza biológica

Superficie total cubierta por los ecosistemas vegetales

Agua

Escasez

Oferta hídrica bruta (millones de m3)

Oferta hídrica neta disponible

Consumo de agua doméstica (millones de m3)

Consumo de agua de riego (millones de m3)

Consumo de agua industrial (millones de m3)

Consumo de agua hidroeléctricas (millones de m3)

Volumen tratado de las descargas domésticas producidas

Incidencia de enfermedades de origen hídrico

Incidencia de casos mortales por enfermedades de origen hídrico

Mortalidad infantil por enfermedades de origen hídrico

Índice de cobertura de agua potable

Índice de cobertura de saneamiento

Clima y calidad del aire

Emisiones de Dióxido de carbono (CO2)

Proposición del territorio con características de aridez climática

Ocurrencia de infecciones respiratorias agudas (No. de casos)

Ocurrencia de enfermedades diarreicas agudas (No. de casos)

Ocurrencia de malaria (No. de casos)

Desechos Sólidos

Generación diaria de desechos sólidos domiciliares

Cobertura urbana de recolección de desechos sólidos

Volumen desechos sólidos dispuestos adecuadamente/año

Volumen de desechos sólidos sin disposición final adecuada

Producción per cápita urbana de desechos sólidos (Kg/hab/día)

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Producción per cápita rural de desechos sólidos (Kg/hab/día)

Daño ambiental anual ocasionado por los desechos sólidos

Área Urbanística

Asentamiento Humanos y Población

Tamaño de la población (No. de habitantes)

Densidad de la población (Hab/Km2)

Grado de urbanización (lugares poblados)

Dispersión y concentración territorial de asentamientos

Crecimiento vegetativo

Tasa bruta de natalidad

Tasa de mortalidad

Crecimiento total de la población

Tasa global de fecundidad

Tasa de mortalidad infantil (por cada mil nacidos vivos)

Esperanza de vida al nacer

Estructura por edades de la población

Tasa de dependencia (No. de dependientes por 100 adultos)

Tasa de analfabetismo

Tasa neta de escolaridad

Gasto público por educación

Índice de desarrollo humano

Índice de desarrollo relativo al género

Área de Pobreza

Personas que viven con menos de $1.00 diario (% de personas)

Población bajo la línea de pobreza nacional

Pobreza extrema

Pobreza urbana

Pobreza rural

Tasa de desnutrición crónica (menores de 5 años)

Población con necesidades básicos insatisfechas

Como se notará del listado anterior, el componente medioambiental tiene 5 categorías, mientras el urbanístico es único. Esta disparidad no es relevante y los posibles errores de la simplificación propuesta son mucho menores que la ventaja de disponer de un sistema de información estratégico para la planificación del desarrollo de los municipios. A continuación se presenta el catálogo de indicadores municipales señalando a qué orden pertenecen del modelo presión-estado-impacto-respuesta; asimismo, se describen aquellos indicadores básicos que no dan evidencia del significado con su nombre.

Papel de los Municipios en el OT y el M A Sydney Samuels

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INDICADORES MUNICIPALES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL CONTROL AMBIENTAL

Tipo de Indicador

NOMBRE

Pre

sió

n

Esta

do

Impacto

Respuesta

DESCRIPCIÓN

TIERRA

Cobertura y uso actual de la tierra Mapa de cobertura vegetal y del uso dado por intervención humana

Cultivos (%) X

Pastos (%) X

Bosques (%) X

Humedades (%) X

Cuerpos de agua (%) X

Centros poblados (%) X

Otras areas X

Niveles de degradación y deterioro físico de la tierra (%) X

Distribución de la tierra por tipo de fincas

Es la relación de la superficie del municipio ocupada con este tipo de fincas

Numero de fincas X

Micro fincas X

Familiars X

Multifamiliares X

Distribución de hogares rurales según su acceso a la tierra Es la distribución de los hogares rurales de acuerdo a la forma de acceso a la tierra

Numero de hogares rurales(No.) X

Hogares con tierras propias (%) X

Hogares con tierras arrendadas (%) X

Hogares sin tierra (%) X

INDICADORES MUNICIPALES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL CONTROL AMBIENTAL

Papel de los Municipios en el OT y el M A Sydney Samuels

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Tipo de Indicador

NOMBRE

Pre

sió

n

Esta

do

Impacto

Respuesta

DESCRIPCIÓN

BIODIVERSIDAD

Numero de áreas protegidas X

Extensión total de las áreas protegidas (M2) X

Superficie protegida del país (%) X

Riqueza Biológica

Plantas X

Aves X

Mamíferos X

Anfibios X

Reptiles X

Peces X

Superficie total cubierta por los ecosistemas vegetales Sistema dinámico relativamente autónomo formado por una comunidad natural y su ambiente físico

Forestales X

Agrícolas X

Arbustos X

Pastizales X

Herbales X

Plantaciones Forestales X

Cuerpos de agua X

Otros X

INDICADORES MUNICIPALES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL CONTROL AMBIENTAL

Tipo de Indicador

Papel de los Municipios en el OT y el M A Sydney Samuels

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NOMBRE

Pre

sió

n

Esta

do

Impacto

Respuesta

DESCRIPCIÓN

AGUA

Escasez de agua X Relación porcentual entre la demanda de agua del conjunto de actividades sociales y económicas con la oferta hídrica disponible

Oferta hídrica bruta (millones de m3) X

Oferta hídrica neta o disponibilidad neta X

Consumo agua doméstica (millones m3) X

Consumo agua en riego (Millones en m3) X

Consumo agua industrial (millones en m3) X

Consumo agua hidroeléctricas (millones de m3) X

Volumen tratado de las descargas domésticas producidas X

Incidencia de enfermedades de origen hídrico (índice morbilidad) X

Incidencia de casos mortales por enfermedades de origen hídrico X

Mortalidad infantil por enfermedades de origen hídrico X

Indice de cobertura de agua potable X

Cobertura de agua potable en el área urbana X

Cobertura de agua potable en el área rural X

Indice de co bertura de saneamiento (%de población) X

Saneamiento en el área urbana X

Saneamiento en el área rural X

Tipo de Indicador

Papel de los Municipios en el OT y el M A Sydney Samuels

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NOMBRE

Pre

sió

n

Esta

do

Impacto

Respuesta

DESCRIPCIÓN

CLIMA Y CALIDAD DEL AIRE Datos disponibles en el ente encargado de la gestión y control ambiental

Emisiones Dióxido de Carbono (CO2) X

Proporción del territorio con características de aridez climática X

Ocurrencia de infecciones respiratorias agudas (No. Casos) X

Ocurrencia de enfermedades diarreicas agudas (No. Casos) X

Ocurrencia de malaria (No. de Casos) X

DESECHOS SÓLIDOS Datos generalmente disponibles en la Institución Nacional de Estadística

Generación Diaria de desechos sólidos domiciliares ™ X

Generación urbana de desechos sólidos domiciliares X

Generación rural de desechos sólidos domiciliares X

Cobertura urbana de recolección de desechos sólidos X

Volumen de desechos sólidos dispuestos adecuadamente/año X

Volumen de desechos sólidos sin disposición final adecuada X

Producción per capita urbana de desechos sólidos (Kg/hab/día) X

Producción per capita rural de desechos sólidos (Kg/hab/día) X

Daño ambiental anual ocasionado por los desechos sólidos X

Daño ambiental anual por malas prácticas de disposición final de basuras X

Daño ambiental anual por basura no recolectada X

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Tipo de Indicador

NOMBRE

Pre

sió

n

Esta

do

Impacto

Resp

uesta

DESCRIPCIÓN

ASENTAMIENTOS HUMANOS Y POBLACIÓN Datos generalmente disponibles en la Institución Nacional de Estadística

Tamaño de la población ( No. de habitantes) X

Hombres X

Mujeres X

Densidad de la población (población relativa) (hab/km2) X

Grado de urbanización (lugares poblados) X

Dispersión y concentración territorial de asentamientos X

población Rural X

población urbana X

Crecimiento vegetativo X

Tasa bruta de natalidad X

Tasa de mortalidad X

Crecimiento total de la población X

Tasa global de fecundidad X

Tasa de mortalidad infantil ( por cada mil nacidos vivos) X

Esperanza de vida al nacer X

Esperanza de vida al nacer mujeres (años) X

Esperanza de vida al nacer hombres (años) X

Estructura por edades de la población

<15 años X

15-64 años X

65 > X

Tasa de dependencia (No. de dependientes por 100 adultos) X

Tasa de analfabetismo X

Áreas urbanas X

Áreas Rurales X

Hombres X

Mujeres X

Poblacion indigena X

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INDICADORES MUNICIPALES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL CONTROL AMBIENTAL

Tipo de Indicador

NOMBRE

Pre

sió

n

Esta

do

Impacto

Respuesta

ASENTAMIENTOS HUMANOS Y POBLACIÓN

Tasa neta de escolaridad

Primaria X

Básicos X

Diversificado X

Gasto público en educación X

Indice de desarrollo humano X

Indice de desarrollo relativo al genero X

POBREZA

Persona que viven con menos de $1 diario (% de personas) X

Urbana-personas que viven con menos de $1 diario X

Rural-personas que viven con menos de $1 diario X

Población bajo la línea de pobreza nacional (%) X

Pobreza general - población indígena X

Pobreza general - población no indígena X

Pobreza extrema X

Pobreza extrema - población indígena X

Pobreza extrema - población no indígena X

Pobreza urbana X

Pobreza rural X

Taza de desnutrición crónica (en menores de cinco años) X

Tasa de desnutrición crónica en la población rural X

Tasa de desnutrición crónica en la población indígena X

Población con necesidades básicas insatisfechas X

Gastos en salud pública X

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VIII. DESAFÍOS SOBRE DESARROLLO SOSTENIBLE EN LOS

ASENTAMIENTOS HUMANOS Y RESPUESTAS La región latinoamericana, que es una de las regiones más urbanizadas en el globo terrestre con un nivel que contrasta con el de muchas regiones más desarrolladas. El nivel de urbanización se incrementó desde un 71% en el año 1990 a cerca de un 80% en el transcurso de una década. La población urbana ascendió alrededor de 400 millones de habitantes en la región. Una alta proporción de la población urbana vive en ciudades de gran extensión y tamaño. El tipo más común de movimiento de la población en la región es la migración entre ciudades. La migración rural-urbana, ha declinado en términos relativos. Por aparte, a pesar de los acontecimientos en cuanto a decisiones anti-inmigratorias en Norteamérica, la región sigue siendo una fuente de la migración exterior hacia Estados Unidos y a otros países, y en menor grado Canadá y Europa. Según estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), los pobres urbanos de la región ascendieron a cerca de 200 millones de personas. La pobreza es proporcionalmente más baja en ciudades que en áreas rurales. No obstante, mientras el desarrollo económico crece, el gasto social decrece en casi todos los países latinoamericanos; ello pareciera concluir, en términos matemáticos, en la reducción del porcentaje de la gente que vive en pobreza, pero los índices nacionales de desigualdad han continuado siendo altos. Generalmente, el nivel de crecimiento no se ha correlacionado con aumentos en el nivel de empleos y en la creación de nuevos trabajos. La declinación en la capacidad de generación de empleo, en un contexto de alta absorción de tecnología y de ajuste fiscal, ha tenido varios efectos, entre estos, los más evidentes:

La disminución de fuentes de trabajos de baja calificación, con una consiguiente elevación del desempleo y del empleo informal;

El aumento de la brecha entre el salario de los trabajadores expertos e inexpertos;

un descenso en la proporción de empleos estables, particularmente los de baja calificación;

mayor disparidad entre los trabajadores expertos e inexpertos en términos de derechos en el trabajo.

Todo ello tiene relación con los crecimientos urbanos desordenados y desequilibrio medioambiental. VIII.1 El Mejoramiento en Los Asentamientos Humanos En nuestra región latinoamericana, los tugurios en los asentamientos humanos continúan siendo un desafío asociado a la superación de la pobreza y la exclusión social. Es en este sentido, la necesidad y el objetivo general de mejorar la calidad de

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vida de los habitantes de los tugurios, apunta a garantizar principalmente el acceso a la vivienda, los servicios urbanos y la seguridad en su sentido más amplio, es decir, en los aspectos económico, social y ambiental. En general las formas de política pública para el tratamiento de los problemas que implican los tugurios, han sido principalmente la regularización de la propiedad y los programas de mejoramiento integral de barrios. No se han incorporado plenamente aspectos económicos para la creación eficaz de renta que genera oportunidades y acceso. Asimismo, la dimensión de desarrollo rural ha sido considerada con resultados aún insipientes. En los países centroamericanos, el sector agropecuario representa, aproximadamente, del 15% al 20% del PIB regional y el 40% de la fuerza laboral; las exportaciones agrícolas regionales representan del 25% al 30% de las exportaciones regionales totales. Aunque los recursos naturales constituyen una de las principales bases para el desarrollo, la región se caracteriza por la pobreza en zonas rurales y la degradación del medio ambiente y de la tierra. En Centroamérica el 60% de la población (10 millones de personas) de escasos recursos vive en zonas rurales, lo que fomenta el ciclo de pobreza, causando una severa degradación de los suelos, tala de bosques y avance de la frontera agrícola. Debido a la deforestación y al cambio en el uso de la tierra, cada año se convierten entre 350,000 y 400,000 hectáreas de bosque y 40%-60% de los suelos presentan erosión o están en proceso de degradación. Al mismo tiempo, el 30% de la tierra regional total se usa para actividades pecuarias, mientras que apenas alrededor del 17% de esa tierra tiene potencial para la ganadería. La presión sobre las tierras domesticadas y las no domesticadas va en aumento debido a la población creciente y a las demandas de servicios y productos derivados de un acervo fijo de recursos naturales. Esto aumenta el uso de las tierras marginales y de los escasos recursos, y conlleva a la intensificación de la agricultura en las tierras cultivadas y en las praderas existentes. La degradación de la tierra y el manejo indebido representan una amenaza para las oportunidades regionales y la flexibilidad para aumentar los servicios para recursos de la y el medio ambiente. Debido a la complejidad de la situación, se necesitan indicadores socioeconómicos, ambientales, de calidad y uso de la tierra para ampliar nuestro conocimiento y comprensión del proceso de desarrollo rural, del manejo de la tierra y de la degradación ambiental en ecosistemas manejados y naturales. De esta manera, podemos proporcionar información oportuna y pertinente y orientar a las personas encargadas de tomar decisiones sobre políticas municipales.

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VIII.1.1 Mejoramiento de la seguridad de la tenencia Aún cuando los números varían de un país a otro, una importante y significativa parte de la población urbana de Latinoamérica y el Caribe vive en condiciones informales. Esto significa que ocupa ilegalmente tierras públicas como asimismo privadas. Una característica en la gestión de la seguridad de la tenencia, es que el derecho a la propiedad de tierra sea vinculada directamente con la operatoria de mercado. Así la tierra se convierte en un producto más, que se transa en mercados legales o ilegales. Importante resulta mencionar que en atención a los costos financieros e institucionales, en muchos casos, la tenencia intermedia y la escritura pública, son entregadas gratuitamente. En otros casos, países han recibidos préstamos internacionales para ayudar a financiar el registro de las escrituras, particularmente aquellos que tienen instalados programas masivos de regularización de tierras. Este tipo esta basado en el argumento en que los títulos de propiedad hacen más dinámicos los mercados de tierra, vivienda y créditos. De esta forma se estaría mejorando las condiciones de vida de las familias más pobres. Un problema derivado de esta situación es que esta titulación ha sido desarrollada en algunos casos, en áreas con serios problemas ambientales, de pendientes, erosión e inundación. Entre las lecciones aprendidas de la experiencia en la región respecto a la seguridad de la tierra, se pueden indicar algunos elementos que pueden ser considerados en el diseño de política pública:

Incluir en el marco jurídico y en las operaciones de los programas, la tenencia intermedia como forma propia para países de la región.

Ampliar, en algunos casos, los programas de regularización para incluir tierra privada, dado que estas operaciones en muchos países todavía están limitados a tierras públicas (debido al alto costo de expropiación y/o negociaciones con los dueños privados).

Incluir catastros de propiedad de la tierra tanto pública como privada.

Promover sistemas de subsidios para favorecer el acceso de una mayor cantidad de la población.

Considerar en los procesos de regularización de tenencia segura, la no consolidación en áreas de alta vulnerabilidad y riesgo ambiental.

VIII.1.2 Aumento de la precariedad: mejoramiento del hábitat de los tugurios Las estrategias de supervivencia que utilizan los sectores de bajos ingresos para tener acceso a la tierra en la ciudad, a través del mercado informal de la tierra y ocupación de suelo en áreas de riesgo, se correlacionan con la construcción social del hábitat (autoconstrucción). Este aprendizaje puede ser considerado un recurso, el que activado, mejorado y capitalizado, puede contribuir al desarrollo del hábitat en la región, sobre todo en lo que se refiere en la generación del empleo e ingreso. No obstante, el reconocimiento explícito, y la articulación de estas experiencias por la vía

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de su incorporación en las políticas del hábitat, no se observa aún en quienes formulan e implementan dichas políticas. Los proyectos urbanos de regularización de asentamientos informales ejecutados por entidades multilaterales, han requerido que las contrapartes locales, o nacionales paralelamente a la legalización de la propiedad, desarrollen proyectos de mejoramiento de la infraestructura con el fin de reducir el déficit existente. Las lecciones aprendidas de estas iniciativas incluyen:

Participación eficaz y directa de los municipios y las comunidades en la ejecución de los programas.

Mejoramiento de la capacidad de gestión en los niveles de ejecución.

Coordinación inter-sectorial de los programas públicos a nivel nacional y subnacional para una gerencia adecuada en la ejecución.

Coordinación de las inversiones físicas y sociales.

Integración de políticas, programas y proyectos en torno a los servicios públicos.

Implementación de mecanismos eficaces para el control del costo y la focalización de inversiones.

V.1.3 Microfinanzas y promoción de instituciones de ahorros para urbanización El microcrédito puede crear las condiciones favorables para el mejoramiento de tugurios, tomando en consideración que actualmente sus habitantes no logran acceder a los mercados de crédito formales, principalmente porque las instituciones financieras tienen poco interés en préstamos de bajo monto. Sin embargo, dado que la población de bajos ingresos construye sus viviendas en un proceso que toma muchos años, se debiera considerar pequeños créditos sucesivos a corto plazo para programas de vivienda mínima acorde al hacinamiento actual de la localidad, a las necesidades básicas insatisfechas y al grado de pobreza de la población a beneficiar. A contrario de lo que se sostiene respecto al micro-financiamiento, los préstamos a las familias en condición de pobreza, presentan una fuerte demanda y altos niveles de pago en los créditos. VIII.2 Planificación y Gestión Pro-activa del uso del Suelo, el Desarrollo de

Infraestructura y la Provisión de Vivienda Una aproximación económica al desarrollo urbano ha ido cobrando fuerza en los últimos años debido a la importancia que se le otorga actualmente a la funcionalidad urbana en el marco de la globalización.41

41 Por funcionalidad urbana se entiende los niveles de productividad y rentabilidad de los recursos

humanos y financieros que permiten asegurar las economías de concentración urbana como asimismo, la puesta en valor también creciente de los activos de la ciudad, sus dotaciones materiales y de equipamientos e infraestructura para el desarrollo humano.

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El desarrollo de las tecnologías de información y el crecimiento del sector servicios, diverso y complejo, han determinado la instalación de una nueva dinámica entre las ciudades y territorios de pertenencia. No obstante, la gestión del uso del suelo y las políticas urbanas no han incorporado suficientemente la oportunidad de favorecer y capitalizar los cambios culturales, económicos y sociales en la región. La combinación de funcionalidad y habitabilidad urbana, en relación a la superación de la pobreza y la precariedad, plantean un desafío para la política pública que requiere de la incorporación de sistemas de planificación y gestión urbana que reconozcan ambos aspectos en la gestión del hábitat precario. En este sentido, la intervención a escala urbana respecto de estos asuntos, debiera contemplar la normativa, técnicas de planificación estratégica y una amplia variedad de instrumentos de planificación para el uso del suelo. VIII.2.1 Gestión integrada del uso del suelo, desarrollo de la infraestructura y

planificación del transporte. Desde 1990 en adelante, el aumento del parque vehicular en gran parte de países de la Región ha estado acompañado de una creciente congestión vehicular y el empeoramiento de la calidad del transporte público. Esta situación se vincula con procesos como la reurbanización de barrios antiguos y reciclado de inmuebles (gentrification) en áreas centrales de las ciudades y con los procesos de expansión física de las áreas urbanas hacia sus periferias (el sprawl)42. El problema central tiene relación con la viabilidad económica de las medidas implementadas y los efectos negativos que las mismas traen consigo a la población de escasos recursos en términos de costos, acceso y tiempos de viajes. El desarrollo económico y social en la región reconoce opciones de gestión urbana que intentan conciliar la planificación del transporte público, del uso del suelo y el desarrollo de infraestructura. Surge la necesidad y el desafío de perfeccionar estos mecanismos y políticas integradas en el marco de un modelo sostenible regional. Ello porque el factor movilidad, factor intrínseco de la relación entre transporte y calidad de vida, se centra no sólo en los desplazamientos de la población sino en un diagnóstico propositivo sobre la relación entre la persona y su entorno. De esta manera se visualiza y se justifica mejor, la implementación de opciones de política tendientes hacia la integración del transporte con la planificación del uso del suelo y la dotación de infraestructura. La integración mencionada ha sido reconocida como una componente clave del desarrollo urbano sostenible; supone la asociación y cooperación entre sectores con objetivos e intereses diferentes y hasta opuestos (gubernamental, privados, ciudadanía, sindical). No obstante, La experiencia nos señala que los mejores resultados se obtienen de:

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Expresiones inglesas de moda, que no existen en español, muy utilizadas por los Arquitectos modernos.

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Profundización de la participación ciudadana en función del modelo de desarrollo comprometido y concertado por la ciudad; instrumentalizada por ejemplo a través de procesos de formación y educación ciudadana como elemento de gestión del uso del suelo, transporte e infraestructura. Alcance más territorial y soporte de la integralidad por la vía de la descentralización fiscal urbana que considera nuevos arreglos regulatorios y/o institucionales en el marco de reformas urbanas para desarrollar agendas integradas de funcionalidad y habitabilidad. Se trata entonces de construir entornos y plataformas de gestión para facilitar el desarrollo de asociaciones público - privadas en los países de la región. Adopción de marcos instrumentales y operativos para poder superar el tradicional plan de transporte por un ―plan integral de gestión urbana‖ en donde el transporte comparta y se articule con la gestión del uso del suelo y fundamentalmente con el desarrollo de otras infraestructuras urbanas, como agua y saneamiento, entre otras. VIII.2.2 Mejorando el funcionamiento de los mercados y la asignación de tierras

para viviendas de bajo costo El acceso a la tierra urbana por parte de la población de menores recursos, se ha transformado en uno de los principales desafíos en la región. En general, la población de mejores ingresos tiene mayores posibilidades de acceso al mercado legal de tierras. Una de las razones ha sido el aumento mayor en los precios de la tierra urbana con respecto al aumento de la renta de los habitantes y la carencia de submercados específicos que permitan un acceso mayor por parte de la población de menores recursos. Esto repercute en el aumento de la ilegalidad en la tenencia de la tierra, particularmente en las áreas metropolitanas, lo que a su vez se relaciona con la generación de déficit crecientes respecto a los servicios urbanos. Es necesario que los gobiernos incluyan como parte de los instrumentos de la política pública urbana, opciones para mejorar la producción y comercialización de tierras, e incrementar la oferta para los sectores más pobres. Las políticas e instrumentos que han sido frecuentemente usados para hacer más dinámico el mercado de tierras y con ello permitir un mejor acceso de los sectores de menores recursos han sido: En relación a la subdivisión, uso y ocupación de tierra:

Reformulación de los parámetros que definen el desarrollo urbano territorial: cambios en los sistemas de regulación y normativa urbana.

Habilitación de tierras y operaciones integradas: cambios en los coeficientes de ocupación y construcción a cambio de recursos a ser usados en planes de vivienda y suelo para sectores de menores recursos.

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En relación a los mercados:

Derecho preferencial de compra: permite al sector público negociar términos favorables de compra para regularizar la tenencia y construcción de vivienda social.

Impuestos graduados diferenciados e incrementales para promover mercados de tierra dinámicos: principalmente aplicables a tierra vacante.

Acuerdos especiales entre propietarios privados y el Estado: el Estado intercambia tierra por impuestos adeudados.

Captura de la plusvalía generada por operaciones del sector público: recuperación de los incrementos del valor de la tierra producidos por cambios en la normativa o la construcción de obras públicas.

Creación de Bancos de Tierra: permite asegurar la disponibilidad de tierra a precios accesibles a los sectores más pobres. A su vez permite asegurar la implementación de planes integrados de desarrollo urbano principalmente en áreas metropolitanas.

VIII.2.3 Asociaciones público-privadas para el desarrollo de vivienda social e

infraestructura Para el caso del desarrollo de la vivienda social, en muchos países de la region, ésta se orienta a vincular al sector privado con el sector público. El objetivo es desarrollar un sistema que garantice que las familias de bajos ingresos accedan a la vivienda. Todo esto a través de tres fuentes financieras: subsidios de gobierno, ahorros privados como requisito para los subsidios y crédito financiero para la vivienda a valores de mercado. Esto permite integrar al sector financiero, a los beneficiarios y al Estado en un proceso que permite suplir uno de los aspectos más críticos en la construcción de vivienda para los sectores de menores recursos: el financiamiento. En evaluaciones recientes se destacan dos desafíos principales: la necesidad que los subsidios se focalicen en las familias de menores ingresos y disminuir los efectos del alza en los precios de la tierra en el porcentaje de subsidio otorgado. Otro desafío importante es el de crear los incentivos para el desarrollo de una industria de construcción privada y competitiva con estándares de calidad y en donde uno de los objetivos principales, sea la movilización de los activos (trabajo) de los sectores de menores ingresos por la vía del fomento a la pequeña y mediana industria de la construcción. Todo ello como complemento al fortalecimiento de las industrias tradicionales. Para el caso del desarrollo de la infraestructura, la necesidad de focalización de los distintos recursos de los gobiernos de la región –en distintos niveles políticos administrativos-, hacia la población de menores recursos, ha significado distintas reformas (políticas institucionales y de marcos regulatorios legales) para viabilizar la participación del sector privado en distintas esferas de la gestión urbana. Todo ello principalmente para el desarrollo de infraestructura vinculada a servicios de agua potable, saneamiento y de tipo vial.

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En particular interesan los impactos potenciales de formas asociativas en el marco de las asociaciones público privadas, fundamentalmente para facilitar el acceso a los sectores más carenciados. Coexisten en la región mecanismos y esquemas que integran de una manera eficiente y sustentable, el sector público con una oferta privada – empresarial. Algunos temas claves que surgen como condicionantes para la profundización de este tipo de asociativismo son: el clientelismo, la reglamentación, la información, el financiamiento y la regulación efectiva. Las opciones de políticas asociativas en lo referente al agua y al saneamiento como asimismo en las obras viales, son de una gran variabilidad y alcance en los países de la región. Hay un amplio panorama respecto a la participación institucional, tipos de contrato, duración de compromisos, fuentes de financiamiento y opciones tecnológicas. La experiencia sugiere en este caso: Analizar la puesta en práctica de otras formas de asociativismo público privado todavía no las suficientemente exploradas en la región tales como los ―sistemas de construcción, operación y transferencia‖ en la construcción de infraestructura, arrendamiento, alquiler, subcontratos, gerencia, operación y mantenimiento; todo ello también, para suplir los déficit de infraestructura urbana. Analizar la puesta en práctica de nuevas opciones para favorecer la equidad social y el acceso de los programas de servicios públicos, especialmente para el caso de saneamiento y agua. Analizar el mejoramiento de los mecanismos e instrumentos económicos en ejecución (los subsidios cruzados, tasación social y otros) VIII.2.4 Extendiendo el financiamiento hipotecario a grupos de bajos ingresos a

través de innovaciones financieras Cuando los gobiernos de la región comenzaron a liberalizar sus economías y sistemas financieros, los sistemas privados de préstamos e hipoteca habitacional también comenzaron a desarrollarse; sin embargo, problemas vinculados a la recuperación de los préstamos y la inestabilidad macroeconómica general, obstaculizaron futuros desarrollos en la materia. En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, los mercados de crédito siguen siendo muy pequeños debido a las persistentes dificultades institucionales, legales y macroeconómicas. Riesgos legales y económicos vinculados a la actividad, que crean alrededor del potencial tomador de préstamo condiciones adversas de elegibilidad desde la perspectiva de la institución crediticia. El riesgo es aún mayor cuando se comprueba la falta de tenencia segura de la tierra en los asentamientos irregulares. Todo ello hace que los créditos disponibles para la población de escasos recursos sean escasos y costosos. Los subsidios directos a intermediarios financieros

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y reformas legales para facilitar la recuperación las garantías del crédito hipotecario crean condiciones más favorables para la ampliación del acceso de estas familias al circuito crediticio. Otros problemas adicionales son la confluencia entre fuentes de financiamiento a corto plazo y la naturaleza de largo plazo de los préstamos hipotecarios con altos niveles inflacionarios. Un adecuado sistema de crédito hipotecario requiere la disponibilidad de fondos al largo plazo y que estén ligados a algún criterio de indexación y sistema de seguridad o respaldo. En lo que refiere a la inflación, una alternativa explorada en América Latina, ha sido la indexación de las obligaciones hipotecarias a la inflación o al crecimiento del salario. El éxito de estas políticas revela que las tasas de inflación no han sido demasiado altas en la región como así también en la credibilidad de la unidad de indexación. En este panorama, el papel primario del Estado para viviendas de bajos ingresos es el de permitir el desarrollo de mercados hipotecarios por medio de una infraestructura conveniente para los mismos y la eliminación de obstáculos a los préstamos. La experiencia sugiere que el desarrollo de los préstamos hipotecarios sigue una secuencia que comienza con la liberalización financiera y el desarrollo de este sector, seguido por la expansión del mercado primario y la creación de mercados de capitales hipotecarios. El Estado puede acelerar el desarrollo de los mercados hipotecarios a través del mejoramiento del marco regulatorio y legal, mejorando la liquidez de los capitales hipotecarios y reduciendo los costos de los riesgos. Dado que el préstamo hipotecario no puede ser conducido de manera efectiva en un ambiente de alta y volátil inflación, el rol clave del Estado se orienta precisamente a crear un clima de estabilidad económica. VIII.3 El Fortalecimiento de la Economía Urbana. Las ciudades conglomeran a los sectores más dinámicos de la economía, en donde se dan las actividades más relevantes de las economías de aglomeración, extensos mercados de insumos y de trabajo, en donde las ideas y el conocimiento se difunden rápidamente. Para resolver el desafío actual de aumentar la demanda de trabajo y el desarrollo productivo, las políticas macroeconómicas, horizontales, sectoriales y territoriales debieran lograr altos grados de integración. Todo ello, en el contexto de marcos legales e institucionales adecuados. Las políticas de desarrollo debieran enfocarse en cuatro áreas principales: 1) Las compañías y los grupos de negocios consolidados para invertir en proyectos y

abrir nuevos mercados. 2) El fomento a la dinámica de la creación de la pequeña y mediana empresa y la

modernización de éstas, para colocarlas bajo estándares internacionales de competitividad.

3) La economía informal como soporte de la estrategia de supervivencia de los grupos más vulnerables.

4) El fomento a la sinergia y externalidades positivas entre empresas.

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VIII.3.1. Creación de un ambiente de desarrollo de una política para emprendimientos productivos y la creación del empleo En los municipios con vocaciones de producción, las pequeñas y medianas empresas constituyen un capital, que en el marco del aumento de la productividad como objetivo de desarrollo económico-social, son la base para el mejoramiento del bienestar y la calidad de vida, especialmente para los grupos de la renta más baja de la población. En las regiones donde existe alta segmentación de este tipo de emprendimientos productivos, demuestra la necesidad de distinguir y apuntar a instrumentos específicos de acuerdo a las necesidades de cada tipo. El desarrollo de redes comunitarias es importante para emprender actividades productivas por grupos integrados de agentes institucionales y económicos locales con objeto de asegurar las ventajas competitivas de las cuales se apropiar sus miembros, y lograr un impacto efectivo con esta forma de competencia en las cadenas de valor en bienes y servicios. Para la asignación de los recursos e insumos entre los niveles locales y nacionales, entre agencias locales e internacionales y entre el sector público y sectores privados, se deben articular políticas e instrumentos de verdadera eficiencia y eficacia. VIII.3.2 Integración del sector informal con la economía formal Aunque las empresas informales no tienen un status reconocido y no son objeto de regulaciones de producción y del empleo, éstas al producir y distribuir bienes en los mercados, establecen relaciones con la economía formal. Cerca de dos tercios de todos los nuevos trabajos creados en la región centroamericana durante los años ‗90 estaban en el sector informal. En efecto, los emprendimientos productivos de carácter informal son reconocidos de manera ambigua: por un lado, como una fuente de sustento para grupos vulnerables en reconocimiento del espíritu emprendedor que las contextualiza, y por otro lado, como una economía donde la carencia de estándares condicionan las posibilidades de expansión y desarrollo de empresas formales. La mayoría de las causas de la informalidad están dadas por dificultades legales, institucionales y su aislamiento de mercados financieros. La actividad informal tiene como un potencial su adaptabilidad a los cambios en el régimen económico, en este sentido tiene ―flexibilidad‖. Sus principales características son la producción diversificada y proximidad al cliente; su debilidad es que su producción está organizada sobre la base de relaciones personales. El sector plantea un conjunto de demandas que apuntan a su rearticulación a nuevos mercados en el marco de la globalización.

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La integración del sector informal en el marco de procesos de modernización productiva en general es abordada desde tres dimensiones complementarias: (i) fomento al desarrollo productivo de microempresas, facilitando el acceso de éstas

a los mercados y a los recursos productivos (crédito, capacitación, y comercialización en nuevos mercados),

(ii) apoyo y asistencia social a trabajadores del sector informal, y (iii) modificaciones al marco regulador para facilitar la incorporación de empresas

informales al circuito formal. Esta política debe establecer regulaciones especiales (preferenciales) para el sector informal.

En particular, la agenda para las pequeñas y medianas empresas debiera incorporar una variedad de aspectos, entre los que se incluyen:

Reglas y reforma regulatoria para apoyar la formalización de éstas empresas, incluyendo la simplificación de requisitos y marcos jurídicos especiales.

Sistemas fiscales apropiados a las necesidades de este sector.

Ampliación de oportunidades para el desarrollo de este tipo de emprendimientos que puede incluir fondos de desarrollo en la forma de créditos a medio y largo plazo, así como asistencia técnica y financiera.

Innovaciones en los mecanismos para apoyar los esfuerzos en este tipo de empresas de integración con el sistema formal en el marco de reformas y modernizaciones del Estado.

Modernización de las leyes de trabajo orientadas a las condiciones de informalidad de los trabajadores.

VIII.3.3 Desarrollo de mercados financieros e instrumentos de acuerdo a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas.

En la Región latinoamericana incluida la centroamericana, el acceso insuficiente al financiamiento de micro-empresas, ha sido el principal impedimento para el crecimiento de los emprendimientos existentes y la formación de nuevos. En general, el acceso al sistema bancario depende de forma importante del tamaño y la historia crediticia del emprendimiento. Innovaciones en los sistemas de financiamiento son esenciales para reducir los costos de la intermediación y estimular el ahorro y la inversión. Lo anterior significa crear y reforzar instrumentos bancarios y extra bancarios para un mejor manejo y gestión de riesgos en economías con una alta diversidad de sistemas de producción. Uno de los principales instrumentos que se utilizan en la región, es la conformación de fondos de garantías para pequeños negocios. Estos permiten la diversificación del riesgo y reducen el costo del crédito. La modalidad de ―capital semilla‖43 surge como otra herramienta orientada hacia el desarrollo de proyectos innovativos, principalmente

43

El ―Capital Semilla‖ es un aporte no reembolsable que cofinancia la definición y formulación de proyectos de negocios innovadores, sobre la base de postulación de perfiles. Una vez ejecutada esta etapa de formulación, pueden optar al cofinanciamiento para la ejecución del proyecto, mediante entidades patrocinadoras.

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en el área del desarrollo tecnológico de la pequeña y mediana empresa. Otros mecanismos en operación son los ―sistemas de evaluación de crédito‖, el ―factoring‖44, entre otros. VIII.4 ACTUACIONES COMPLEMENTARIAS NECESARIAS DE LOS ESTADOS VIII.4.1. En Países Que han Pasado por violencia (como marco de referencia) Previo a proceder con lo que se propone y sugiere aplicar en nuestros casos en Centroamérica y como importantes ejemplos a considerar de países de latinoamérica, me permito reiterar con una reflexión de lo leído de Víctor Reyes Morris45, Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y del guatemalteco Henry Castro46 al referirse a los ―conflictos y su incidencia en los procesos de gobernabilidad democrática y autonomía local en el Municipio de Santa Cruz del Quiché, Guatemala: En aquellos territorios donde alguna vez existió guerras o conflictos internos por diferencias de cualquier índole (sociales, económicas, étnicas), donde se requerirá sin duda alguna de mayores esfuerzos de atención para que a mediano y largo plazo surja una verdadera y sostenible ―Gobernabilidad Democrática, Participación Ciudadana y Autonomía Local‖ se deberá considerar los siguientes fundamentos como punto de partida del diseño de una Institución Municipal muy dinámica y fortalecida: El Autogobierno. Lo cual se tiene hasta el momento y que está representado por la elección popular, pero falta la ―autonomía política‖ que deberá otorgarse a cada pueblo sin temor alguno. En cuanto al ejercicio de ―Competencias y Subsidiariedad‖: Lo que no pueda hacer el Municipio que lo haga el estado central con responsabilidad social, sin aplicación del ―clientelismo político‖ de lo cual padecen de manera crónica nuestros políticos. El municipio tendrá ―Autonomía Administrativa‖ para ejecutar lo que desea respetando, por parte del Alcalde y del Ejecutivo, los intereses y deseos comunes de la población local (No atendiendo a sus propios gustos como monarca único que es lo que ocurre en algunas comunidades). La administración de sus propios recursos con ajuste a Planes y Programas con una verdadera ―Autonomía Fiscal‖ proveniente de la gestión territorial de su localidad.

44

El Factoring es una relación contractual entre la cual una empresa transfiere sus créditos comerciales a una entidad bancaria, para recibir anticipadamente sus cuentas por cobrar. Esto permite que empresa se libre del trabajo de gestionar y cobrar sus facturas emitidas, cubra el riesgo de posibles insolvencias de sus clientes, y disponga de liquidez

45

MORRIS, Víctor Reyes. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia ―Municipio, Gobernabilidad y Conflicto Armado‖ (en el caso colombiano), Bogotá, septiembre 1998.

46

CASTRO, Henry. ―Crisis y Conflictos Internos y Externos y su Incidencia en los procesos de Gobernabilidad, Administración Municipal y Participación Ciudadana en la Municipalidad de Santa Cruz del Quiché‖, FUNDEMUCA, Guatemala, Agosto 2000.

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También deberá inyectarse recursos importantes de parte del gobierno central haciendo a las Municipalidades participar de las Rentas Nacionales. Ello contribuirá a la vez al restablecimiento de la paz, en aquellas zonas de conflicto pasado y a fortalecer en aquellas localidades que no hallan tenido esa experiencia, base fundamental para motivar la participación comunitaria en el ordenamiento territorial y cuidado del medio ambiente. VIII.4.2 Qué Mejorar en Centroamérica (en cuanto a Competencias y

Gobernabilidad para el cuidado ambiental y desarrollo territorial) En Centroamérica es posible iniciar acciones con un súbito papel preponderante local aplicando mecanismos de coordinación y cooperación entre los niveles municipal y nacional. Es posible iniciar facilitando a las Municipalidades su verdadera autogestión aprovechando que la base legal le da a estas corporaciones, autonomía administrativa y política; otorgándoles la capacitación, el financiamiento y los recursos necesarios para su fortalecimiento, iniciando con las Corporaciones susceptibles de un progreso más inmediato en sus comunidades, de acuerdo a sus vocaciones locales. Posteriormente, debiera atenderse el nivel de mancomunidades apoyándolos en estos mismos rubros. Las instancias Regional y Departamental, que solo tienen una autonomía administrativa y donde cada gobierno ve oportunidades de atención co-partidista, podrían apoyar con mecanismos de control y gestión siempre que respeten las peticiones de las bases locales, pero sin intervenir con acciones de entorpecimiento. Debieran de aplicarse mecanismos de ―auditoría social‖ para evitar los desvíos que siempre han ocurrido. En América Latina, como se sabe, la corrupción casi se está volviendo moda (desgraciadamente) cuando se cuentan con recursos no auditables. La única desventaja que habría que eliminar con mecanismos facilitadores, son los trámites engorrosos que atrasan la ejecución de inversiones sociales y de infraestructura. Con el fin de obtener resultados de las Mancomunidades establecidas en algunos países como Guatemala (y otras que están en proceso de integración) los entes receptores deben prepararse para asumir la responsabilidad de auto-administrar su mancomunidad, donde los códigos municipales les da ―personalidad jurídica‖ y potestad de regirse por ―sus propios estatutos‖, para cumplir con sus fines; pero financieramente deben sostenerse y ejecutar los proyectos interés mancomunado con los aportes de los mismos municipios. A nivel municipal donde la cabeza es electa popularmente (el alcalde) y donde se tiene autonomía por ley para los desarrollos municipal y comunitario se debe dar los aportes correspondientes. Se necesita de una inyección de la cooperación internacional para financiamiento de su arranque, una capacitación del recurso humano y su fortalecimiento municipal para autogobernarse adecuadamente. Lo anterior tiene relación directa con el ente descentralizante, el gobierno central, el que parece no estar preocupado o consciente de esa debilidad de las municipalices,

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mostrando la voluntad política de darles el recurso financiero sin aplicar el criterio de ―clientelismo político‖ y el fortalecimiento necesario para la incorporación de nuevas tecnologías de descentralización y para capacitarse como auto-gestores de la satisfacción de sus propias necesidades. Además, dentro de ese marco de acción, algunos (no todos) de los actores sociales sí están dispuestos a integrarse dentro de la ―maquinaria de la descentralización‖. Para ello, parto de la lectura de 2 documentos: ―Participación Ciudadana, Gobernabilidad Democrática y Gestión Pública Local para el Desarrollo Integral del Municipio…‖ de Carmen Salguero Rodas47 y ―Gobernabilidad Democrática en una Sociedad Intercultural‖ de Gladys Sofía Velásquez48. VIII.4.3 Para la Multietnicidad de algunos países centroamericanos como

Guatemala En los casos que demandan especial atención como el de Guatemala, la manera de empoderar a comunidades locales de la región occidental del país, donde existe una diversidad cultural, diversidad de lenguas mayas (aparte del Español) y que, no obstante, por lo general hay mayor predisposición a organizarse como lo venían haciendo en Comités cívicos, hasta hace 5 años atrás, y ahora como Consejos Locales de Desarrollo. En ese momento, fue importante la organización y existencia del Comité Cívico Xel-Jú (en Quetzaltenango), como organización política con visión de implementar un poder local incluyente y pluralista; así como de la propuesta específica de la creación de la ―Unidad de Planificación Estratégica del Municipio de Quetzaltenango –PEMQ-―. Velásquez, por su parte, enfatiza la necesidad de apertura de espacios de participación a través del fortalecimiento de los Comités Cívicos, como ―Muni-k-at‖, ya que constituyen una fuerza alternativa incluyente para aquellos sectores que han vivido apartados de su participación activa y propositiva. Los profesionales indígenas, expertos y Maestros en Dirección y Gestión Pública Local, potencian y valoran la conformación de los CC´s –Comités Cívicos- de ese momento, como poderes políticos locales para el logro de sus desarrollos en sus comunidades, pero también, mencionando cada una de ellas a su estilo la importancia de una Planificación Estratégica que garantice una respuesta fiable del gobierno local hacia la sociedad civil, a través de la participación comunitaria. Trasladando sus ideas, congruentes entre sí y referidas al mismo Municipio ―Quetzaltenango‖, a lo que ahora la Ley de Consejos de Desarrollo y su Reglamento,

47

SALGUERO RODAS, Carmen Edelmira. Coordinadora del Proyecto: Unidad Técnica Intermunicipal Instituto Muni-k´at, “Participación Ciudadana, Gobernabilidad Democrática y Gestión Local para el Desarrollo Integral del Municipio”, “Propuesta Proyecto: Creación de la Unidad de Planificación Estratégica del Municipio de Quetzaltenango –UPEMQ-“, Quetzaltenango, Guatemala, septiembre 2000.

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VELASQUEZ MORENO, Gladys Sofía. “Gobernabilidad Democrática en una Sociedad Intercultural” FUNDEMUCA, Guatemala, 2001.

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prevén para la organización comunitaria en vistas de la consecución de sus desarrollos; me parece que los Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural –COCODES- son las instancias oportunas para dar la capacitación ―académica‖ a ese nivel, lo local. Para ello, es necesario tomar en cuenta la historia política guatemalteca que ha pasado por distintos regímenes, que van desde la época colonial, pasando por la independencia, así como gobiernos militares y guerras internas que han golpeado duramente a algunas de estas poblaciones indígenas. Por tanto, es de esperar que el fortalecimiento de la participación comunitaria tomará recursos importantes en la capacitación de los objetivos mencionados. Los diferentes grupos étnicos guatemaltecos aceptarán el apoyo y fortalecimiento ofrecido cuando vean que se les está empoderando política y administrativamente para su propio desarrollo y no para aprovecharse de ellos; cuando estén convencidos que se les apoya para conjuntar esfuerzos y capacidades internas para promover su participación política y administrativa en los asuntos de su localidad para sus propios beneficios, dando continuidad a las intenciones originales de los comités cívicos de entonces, creo, podrían dar la bienvenida a los aportes que se les lleve. Previamente, se debe tener información fidedigna de los verdaderos intereses de cada una de las comunidades, y uno de los que sin duda tienen es ―tener poder‖ de hacer lo que deseen en su territorio manteniendo los límites que la legislación constitucional obliga. VIII.4.4 Apoyo aplicando el Principio de Subsidiariedad Los criterios de mercado en el funcionamiento de los gobiernos locales centroamericanos pueden llevarse a cabo a través del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos de América, no por imposición de una ―mundialización‖ sino con actividades económicas generadas en las propias comunidades motivando y apoyando a los diferentes sectores, con y prioridad al sector de ―Pequeños y Medianos empresarios‖ (que los hay muchos en las comunidades), y a los de municipios con otras vocaciones económicas naturales de cada lugar y exportables que actualmente muestren índices de desarrollo precarios en el área rural, a efecto de contrarrestar el marcado proceso de deterioro en sus indicadores de desarrollo. Ya se conoce sobre la potencialidad de cada región (y localidades en varios casos). Todo lo anterior debe aplicarse manteniendo el principio de intervenir en las decisiones o actuaciones directas del Estado solo en caso de que sean solicitados por los comunitarios. Los alcaldes, popularmente electos, tienen poder administrativo y político para gestionar el desarrollo local, pero es claro que se necesita aplicar ese ―principio de subsidiariedad‖ en el que se promuevan proyectos elaborados que determinen la bondad de los mismos, el Estado apoye la elaboración de estos y se designen las ayudas económicas necesarias dejando a las comunas con la libre actuación.

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VIII.4.5. Elementos Estratégicos para La Descentralización En los países centroamericanos es posible iniciar acciones tendentes a estructurar mecanismos de coordinación y cooperación entre las diferentes estructuras territoriales, con un súbito papel preponderante local y cooperación entre los niveles municipal y nacional. Ello será dable en la medida en que se facilite a las Municipalidades su verdadera autogestión aprovechando que la base legal le da a estas corporaciones, autonomía administrativa y política; otorgándoles la capacitación, el financiamiento y los recursos necesarios para su fortalecimiento, iniciando con las Corporaciones susceptibles de un progreso más inmediato en sus comunidades, de acuerdo a sus vocaciones locales. Posteriormente, debiera atenderse el nivel de mancomunidades apoyándolos en estos mismos rubros. Las instancias Regional y Departamental, que solo tienen una autonomía administrativa y donde cada gobierno ve oportunidades de atención co-partidista, podrían apoyar con mecanismos de control y gestión siempre que respeten las peticiones de las bases locales, pero sin intervenir con acciones de entorpecimiento. Más bien, me parece que debieran de aplicarse mecanismos de ―auditoría social‖ para evitar los desvíos que siempre han ocurrido. En América Latina, como se sabe, la corrupción casi se está volviendo moda (desgraciadamente) cuando se cuentan con recursos no auditables. La única desventaja que habría que eliminar con mecanismos facilitadores, son los trámites engorrosos que atrasan la ejecución de inversiones sociales y de infraestructura. Debe considerarse, sin embargo, que la mayoría de entes receptores no están preparados para asumir de súbito la responsabilidad de auto-administrar su descentralización, ni siquiera a nivel municipal donde la cabeza es electa popularmente (el alcalde) y donde se tiene autonomía por ley, pero no los suficientes recursos para realizar acciones y obras que deseen para los desarrollos municipal y comunitario. Caso parecido es el de las mancomunidades (la asociación de municipios) donde el ―Código Municipal‖ les da ―personalidad jurídica‖ y potestad de regirse por ―sus propios estatutos‖, para el cumplir con sus fines pero que financieramente deben sostenerse y ejecutar sus proyectos con los aportes de los mismos municipios. En estas asociaciones los que tienen recursos no quieren cederlos para beneficios de otros. Hasta la fecha no ha habido resultados mínimos de ninguna de la veintena de Mancomunidades establecidas en Guatemala. Se necesita de una inyección de la cooperación internacional para financiamiento su arranque, una capacitación del recurso humano y su fortalecimiento municipal para autogobernarse adecuadamente. Lo anterior tiene relación directa con el ente descentralizante, el gobierno central, el que parece no estar preocupado o consciente de esa debilidad de las municipalices, mostrando la voluntad política de darles el recurso financiero sin aplicar el criterio de ―clientelismo político‖ y el fortalecimiento necesario para la incorporación de nuevas tecnologías de descentralización y para capacitarse como auto-gestores de la satisfacción de sus propias necesidades.

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Además, dentro de ese marco de acción, algunos (no todos) de los actores sociales sí están dispuestos a integrarse dentro de la ―maquinaria de la descentralización‖. VIII.4.6 Sobre los Programas Sociales y la Participación Social en los Consejos

de Desarrollo Las acciones de políticas públicas en programas territoriales-ambientales locales requerirán la participación decidida de las Universidades con sus Programas de Extensión Universitaria, pero ellas, a su vez, requerirán del acompañamiento de actuaciones con base en políticas y programas sociales generales del Gobierno Central y la participación efectiva de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. En el presente capítulo, pretendo sintetizar la situación en los principales sectores sociales en relación con el desarrollo rural y atención a la pobreza y pobreza extrema. VIII.4.6.1 Acciones de Políticas Sociales a Nivel Regional Las políticas sociales a nivel regional necesitan mejorar a nivel general, para lo cual es necesaria la asignación efectiva de mayores recursos financieros que permitan la ejecución de los programas de manera fluída; asimismo, se requiere avanzar en el proceso de reestructuración institucional de los ministerios sociales con el proceso de descentralización y desconcentración de la gestión pública. El desarrollo rural será efectivo con la aplicación de acciones de las políticas sociales que se manifiesten en un aumento de la inversión social, particularmente en los sectores de educación, salud y agrario; en un aumento de la cobertura de los servicios sociales; y en una mayor participación de la población y de la sociedad civil organizada en la ejecución de esas políticas. Aunque en algunos países de la región se han obtenido logros en términos de aumentos en cobertura debido a la implementación de un Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS), así como acciones realizadas por grupos o Comités Educativos; estos requieren de fortalecimiento a través de la amplia participación sin ―clientelismo político‖ por parte de los Gobiernos Centrales. Aun persisten serios problemas en términos de la formulación y ejecución de las políticas sociales a nivel regional. Los problemas principales son: i) las regiones más aisladas y más desprovistas de infraestructura económica y social están recibiendo menos atención que las regiones urbanas y semi-urbanas; ii) los avances en el proceso de descentralización y desconcentración de la gestión pública en el área social están ocurriendo de manera desigual entre regiones; iii) pese a los avances en el proceso de reestructuración institucional de los ministerios sociales, aun persisten serios problemas de burocratización y de centralización administrativa y financiera, lo cual obstaculiza una ejecución efectiva de las políticas y programas a nivel regional y local; iv) subsisten los problemas de funcionamiento y de operatividad dentro de las instituciones estatales vinculadas con el área social debido a la insuficiencia de personal calificado y capacitado (existen varios casos de existencia de plazas vacantes debido a falta de personal calificado) y a la insuficiencia de recursos financieros y materiales (sobre todo equipo de oficina y equipo de transporte); v) existen problemas de ejecución en algunas regiones del país, lo cual está relacionado con falta de personal capacitado en la gestión y administración de proyectos; el retraso

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en los desembolsos; y el centralismo y burocratismo; vi) existen serios problemas de coordinación entre los diferentes fondos sociales y entre éstos y las municipalidades en la definición y ejecución de proyectos; vii) la participación de la sociedad civil organizada y de la población ocurre generalmente en la fase de la ejecución de las políticas y no en la fase de definición de las mismas; viii) los principales programas sociales diseñados para extender la cobertura en educación, salud y vivienda funcionan de manera desigual en las distintas regiones. Factores que influyen sobre el grado de avance de dichos programas son el grado de difusión de dichos programas entre la población; el recelo de la sociedad civil organizada (particularmente ONG) al gobierno en general y a los programas en particular. Las Universidades Centroamericanas podrían apoyar participando a través de sus programas de Extensión y de sus Centros Universitarios Regionales para el tema Territorial-ambiental, Las Carreras y Escuelas de Ingeniería y Arquitectura respectivas para el tema de infraestructura, y otras Unidades Académicas como Agronomía, en otros temas relacionados con el ambiente, formando de esa manera, equipo multidisciplinario como Instituciones de Servicio Educativos que trabajen directamente con las comunidades en términos de organización, capacitación y orientación de los Comités Educativos y maestros y en la supervisión de la administración de los recursos. VIII.4.6.2 El Desarrollo Rural basado en la Política Agraria e Inmobiliaria El tema de desarrollo rural tiene lugar preponderante en los Acuerdos de Paz. En el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria se plantea la necesidad que Guatemala cuente con una estrategia integral de desarrollo en el área rural que facilite el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, que brinde seguridad jurídica, y que favorezca la resolución de conflictos. Además, se establece que el desarrollo rural es fundamental para dar respuesta a la situación de la mayoría de la población rural que es la más afectada por la pobreza extrema y la exclusión social. Se define que la transformación de la estructura de la tenencia y el uso de la tierra debe tener como objetivo la incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político. Específicamente, en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, el Gobierno se compromete a dar protección especial a las tierras comunales, colectivas y cooperativas en manos de los indígenas, reconoce el derecho de las comunidades indígenas a mantener sus sistemas de administración de las tierras, contempla la obligación del Estado de proveer tierras estatales a las comunidades que las necesiten para su desarrollo y garantiza su derecho a participar en el uso, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras. Por su parte, el Acuerdo para el Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas por el Conflicto Armado define la necesidad de una estrategia global de reasentamiento que supone la integración productiva de la población desarraigada en el marco de un política de desarrollo sostenible, sustentable y equitativo en las áreas de reasentamiento que beneficie al conjunto de las poblaciones que allí residen en el marco de un plan de desarrollo nacional.

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Las Unidades Académicas Superiores y Centros Regionales Universitarios relacionadas con Ingeniería, Agronomía y Veterinaria pueden, asimismo, trabajar conjuntamente con las dependencias de los ministerios y entidades relacionadas con el sector agrario, para implementar actividades de extensión multidisciplinaria y el Voluntariado en los municipios con vocación productiva. La política gubernamental desarrollada por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) respecto al sector agrario parte del enunciado que el desarrollo sustentable requiere de compromisos por parte del Estado, del sector privado y de la sociedad civil en general. Sobre esta base, el Ministerio ha comenzado un proceso de transformación y modernización, cuyos ejes se articulan alrededor del fortalecimiento de la participación en los mecanismos de consulta recientemente creados como el Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario (CONADEA) y las Redes de Agentes de Desarrollo Sostenible (RADEAS), la promoción del ordenamiento territorial, el impulso a la gestión y desarrollo empresarial de las organizaciones del sector, la formulación y administración de una normatividad productiva y de comercialización, el desarrollo de mecanismos que contribuyan a la seguridad alimentaria y el fortalecimiento de los mecanismos de información estratégica. La Facultad de Agronomía, ha participado a través de sus programas de extensión en dichos programas; faltaría que Ingeniería se integre en el tema del Ordenamiento Territorial y Catastro Agropecuario. En general, la construcción de un marco institucional está limitada por la ausencia de un enfoque integral de desarrollo rural que enmarque globalmente las distintas acciones estatales con apoyo de la Universidad Nacional y permita enfrentar los profundos problemas económicos y sociales del agro como es el caso de aquellos que atañen a los productores de infra-subsistencia y subsistencia y que se encuentran en situación de exclusión social. En este sentido, el cumplimiento de los Acuerdos de Paz hace necesario que se diseñe y ponga en marcha una estrategia integral de desarrollo rural que contemple al menos los siguientes objetivos: i) la reducción de la pobreza rural; ii) la utilización de los recursos naturales del país de manera sostenible; iii) la promoción social y económica de la población rural considerando su diversidad étnica y cultural; iv) la creación de más y mejores oportunidades de empleo agrícola y no agrícola en el campo y el mejoramiento de la calidad del empleo actual. Asimismo, la definición e implementación de una estrategia integral de desarrollo rural requiere de la definición de un marco institucional adecuado que identifique claramente el organismo rector que coordinará las acciones gubernamentales en materia de desarrollo rural. Dentro del marco de una estrategia global de desarrollo rural es imprescindible el diseño y puesta en marcha de programas nacionales para el logro de la seguridad alimentaria de la población rural. De acuerdo a cifras oficiales, cerca de un millón de familias campesinas se encuentran en condiciones de subsistencia e infra-subsistencia y en precaria situación de seguridad alimentaria. Las políticas, estrategias y acciones emprendidas para superar esta situación, hasta la fecha, son insuficientes ante la magnitud del problema y los lineamientos conceptuales se limitan a la sumatoria de proyectos puntuales y coyunturales.

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VIII.4.6.3 Participación Social en los Consejos de Desarrollo como en el caso

Guatemalteco Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural son instituciones públicas de participación y representación ciudadana, en las que funcionarios del Organismo Ejecutivo y de instituciones autónomas como la Universidad de San Carlos de Guatemala, conjuntamente con representantes de los partidos políticos y de organizaciones de la sociedad civil, deben formular las políticas de desarrollo urbano y rural, de ordenamiento territorial, organizar y coordinar la administración pública para la ejecución de dichas políticas y propiciar la participación organizada de la población en dichas tareas. El Sistema de Consejos se integra en cuatro ámbitos territoriales: Un Consejo Nacional coordinado por el Presidente de la República, 8 Consejos Regionales, 22 Consejos Departamentales y 332 Consejos Municipales, debiendo contar en las regiones, departamentos y municipios con una Unidad Técnica, encargada de dar apoyo a los consejos respectivos. En resumen, conforman el Consejo Nacional por parte del Organismo Ejecutivo, el Presidente y Vicepresidente de la República, los Secretarios de Planificación y Programación y de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República y 8 Ministros, a los que se suman 8 Coordinadores Regionales; como instituciones autónomas participan la Universidad de San Carlos de Guatemala –USAC- y 8 Alcaldes de las diversas regiones. Por parte de las organizaciones de la de sociedad civil participan representantes de los trabajadores, de las cooperativas, de los empresarios, de las organizaciones no gubernamentales de desarrollo y de las universidades privadas. Este esquema se repite en los ámbitos regionales y departamentales, con los representantes del Organismo Ejecutivo, los alcaldes municipales y las organizaciones sociales; se agrega representación de los partidos políticos en el ámbito departamental. En los Consejos Municipales de Desarrollo no hay representación de sectores sociales ni del gobierno central, pues este, está conformado únicamente por los miembros de la Corporación Municipal; sin embargo, hay algunas experiencias en municipios, en donde funcionan Consejos Ampliados que incorporan la participación de organizaciones sociales. En cuanto al funcionamiento de estos los Consejos de alcance territorial, desde sus inicios en 1987, el Sistema de Consejos ha tenido problemas para su eficaz funcionamiento, debido, entre otros factores, a la falta de compromiso de los gobiernos sucesivos; a la escasez de recursos técnicos y financieros; y a la desconfianza que ha habido de las organizaciones sociales sobre su operatividad. A pesar de ello, desde 1993 se viene impulsando la descentralización de las decisiones sobre inversión física, a través de montos preestablecidos por región y departamento, que toma en cuenta

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las propuestas de proyectos generadas en las comunidades y presentadas a través de las municipalidades. Para fortalecer dicho proceso en 1994 se creó el Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC), que vino a dotar a los consejos de recursos para proyectos de inversión física de tipo comunitario. En 1998 la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia en conjunto con la Secretaría General de la Presidencia de Planificación Económica (SEGEPLAN), el Instituto de Fomento municipal (INFOM), el actualmente en liquidación Fondo de Inversión Social (FIS) y el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ), diseñaron el Plan Operativo 1998 para fortalecimiento del Sistema de Consejos, con énfasis en mejorar su capacidad técnica y la coordinación interinstitucional, seleccionándose para ello siete departamentos. La ausencia de las organizaciones sociales no había sido solucionada hasta ese momento, ni tenía mayor prioridad en dicho plan, al extremo de que el Consejo Nacional se encontraba desintegrado, y en los niveles regionales y departamentales la participación social era sumamente frágil y no se realizaba acorde a lo establecido en la ley. Igualmente, en el campo de la formulación de planes de desarrollo se mantenía un vacío. Los Acuerdos de Paz ponen énfasis especial en el Sistema de Consejos como instrumento de concertación social y como mecanismo fundamental de la participación de los diversos sectores de la sociedad en la formulación de las políticas de desarrollo y en la implementación, ejecución y fiscalización de las políticas públicas y de ordenamiento territorial. Para ello proponen la ampliación de los sectores participantes, el restablecimiento de los Consejos Locales y el financiamiento para su funcionamiento, a la vez que le agrega algunas nuevas funciones, como la de contribuir a la definición y seguimiento de la política fiscal y la construcción participativa de la política de desarrollo agropecuario. Todo ello a través de una reforma a la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que debía hacerse durante el año 1997 en consulta con la Comisión Paritaria de Reforma y Participación, la que no había podido concretarse por problemas en la mencionada Comisión. En la actualidad, desde el año 2002, se cuenta con una base legal para organizar el Desarrollo Social: la Ley General de Descentralización y su Reglamento que intentan promover el traslado de competencias y responsabilidades hacia los gobiernos departamentales y municipales, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su Reglamento que se refiere a la participación ciudadana y planificación del desarrollo local, y el Código Municipal que contempla los principios para la constitución de gobiernos municipales con nuevas responsabilidades para atender con ―eficiencia y eficacia las demandas de la población‖ A la fecha, la participación tiene lugar fundamentalmente en los ámbitos comunitarios, y dentro de ellos, se pretende que se adopte la identificación y priorización de proyectos, así como en la ejecución de los mismos. La participación de la población en la formulación de las políticas públicas y en la articulación de éstas con los ámbitos departamentales, regionales y nacional se ha dado de manera progresiva, en virtud de que la base legal de los sistemas de Consejos de Desarrollo no los menciona explícitamente. Se teme de que la

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atomización de dicha participación tenga implicaciones no muy eficientes para las posibilidades del desarrollo integral. Aunque existen experiencias positivas aisladas de participación social en la formulación de las políticas de desarrollo, como el Consejo Municipal de Desarrollo de Ixcán, en el Quiché, y en los consejos departamentales y regional de Alta y Baja Verapaz, con la ayuda de la cooperación alemana de GTZ, a través del Programa Las Verapaces; dichas experiencias no son suficientemente conocidas en otras regiones, para que puedan servir de referente a funcionarios públicos y organizaciones sociales. Para fortalecer la participación social en el Sistema de Consejos, se recomienda las siguientes medidas que pueden ser realizadas conjuntamente con la Universidad de San Carlos de Guatemala, especialmente a través de sus Facultades de Ciencias Económicas, Ciencias Jurídicas y Sociales y Escuela de Ciencia Política: a) Que la reforma legal se haga dentro de un marco de integralidad que incluya la política de descentralización y desconcentración de la administración pública, la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley Preliminar de Regionalización y el Código Municipal; b) que se convoque a la integración del Consejo Nacional, como espacio privilegiado de concertación social, así como los demás Consejos Regionales y Departamentales, propiciando la participación de los sectores sociales; c) que se revise el mecanismo de nombramiento de los gerentes de los Consejos, para que guarde congruencia con lo que los Acuerdos estipulan para el nombramiento del Gobernador Departamental; d) que en base a los diagnósticos realizados en los Planes Operativos, se diseñe y ejecute programas de capacitación para las organizaciones sociales para participar en las decisiones socioeconómicas; e) que en los Presupuestos Anuales se estipulen los debidos recursos para el buen funcionamiento del sistema, a efecto de que cuenten, de manera sucesiva y programada con el equipo e implementos técnicos necesarios, que las organizaciones sociales puedan participar y ser capacitadas para ello.

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IX CONCLUSIONES GENERALES En América Latina y en Centroamérica en específico, no hay una definición única en cuanto a los criterios de ―desarrollo sostenible‖ o ―sustentable‖, ―medio ambiente‖ y ―ordenamiento territorial‖. En primer lugar destacan las múltiples definiciones existentes para el término ―Desarrollo Sostenible‖ destacándose finalmente que la sostenibilidad se plantea como un equilibrio entre los criterios de eficiencia económica, calidad ambiental y equidad, satisfaciendo las necesidades del presente sin comprometer las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Por otro lado, en cuanto al ―Ordenamiento Territorial‖, en las respectivas bases legales a veces se entiende como integrado no solo por la parte territorial sino también por las dimensiones: económica, social y ambiental, cuyas finalidades, metas, planes y proyectos deben ser armónicos, complementarios y viables. En otros casos, en la mayoría, es el ―desarrollo sostenible‖ el que incluye esos parámetros con estos criterios de armonización y complementariedad. Otras legislaciones definen el control del medio ambiente incluyendo el uso del suelo y la urbanización. Otras, definen el Ordenamiento Territorial incluyendo el medio ambiente. También, en ocasiones, se mencionan expresiones combinadas como ―ordenamiento territorial ambiental‖ en la que se reconocen objetivos de política como los siguientes:

―Corregir y prevenir impactos ecológicos y paisajísticos‖

―Corregir y prevenir la sobreexplotación y/o sub-utilización de recursos naturales‖.

―Corregir y prevenir la localización de actividades productivas y de asentamientos humanos en áreas de riesgo natural‖.

―Adecuar el marco institucional, normativo e instrumental para la regulación ambiental del territorio‖.

―Implementar mecanismos y sistemas de coordinación y gestión del ambiente y el territorio‖.

En Centroamérica el OT lo expresamos como ―Ordenamiento Territorial‖ con las variantes de definición ya mencionadas. En España se expresa como ―Ordenación del Territorio‖ y para expertos en los temas, como lo recopila José Allende Landa, esta expresión conjuntamente como el de ―planificación territorial‖…….‖ representan un marco idóneo para la incorporación del paradigma ambiental‖. Existe, en buena parte, coincidencia en tomar las tres expresiones (OT, medio ambiente y sostenibilidad) como parte de una ―planificación estratégica‖ para las ciudades y comunidades. Tanto a nivel mundial como regional y comunitario se han aumentado en número e intensidad las iniciativas que se promueven hacia el desarrollo sostenible, especialmente orientadas a la conservación del medio ambiente, desde distintos niveles administrativos, apoyados por instituciones tales como la Unión Europea, las Naciones Unidas y los gobiernos nacionales y locales.

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En lo relativo a la normativa, las Constituciones de Centroamérica exigen del Estado y las Comunas la protección y preservación del ambiente, así como del suelo o del territorio. El orden temporal de las respectivas constituciones es: Panamá 1972, Honduras 1982, El Salvador 1983 (actualizada en 2000), Guatemala 1985 y Nicaragua 1987. Un aspecto vital para la toma de decisiones es la información, bases de datos y monitoreo de los problemas ambientales-territoriales. Tanto la existencia y difusión de la información como el mejoramiento de indicadores es fundamental, especialmente en la toma de decisiones, pues permiten evaluar el avance de nuestros países hacia el desarrollo sostenible. Para el desarrollo de indicadores ambientales-territoriales, partiendo de la experiencia y de las lecciones aprendidas en Centroamérica, se ofrecen las siguientes recomendaciones para desarrollar, con buenos resultados, nuevas iniciativas de indicadores:

Desarrollar marcos conceptuales flexibles:

Dada la gran diversidad de temas, perspectivas, mandatos, procesos y usuarios, un marco flexible contribuye al mejoramiento de los procesos, actividades e instituciones existentes y facilita la comunicación entre los actores interesados.

Hay varios tipos de flexibilidad. En primer lugar, el marco general debe ser flexible, en el sentido de permitir que los usuarios encuentren la información que necesitan al nivel analítico adecuado. En segundo lugar, los usuarios deben tener la posibilidad de estructurar los índices y los indicadores de acuerdo con sus intereses, ya sea un interés ―sectorial‖ que se centra en diversos temas; un interés que enfoca el desarrollo sostenible general, o uno en el que las categorías de indicadores desempeñan una función importante. Por último, la flexibilidad debe aplicarse para satisfacer diferentes niveles y situaciones, que exigen marcos conceptuales de diferente nivel.

Esto puede implicar la incorporación de Recomendaciones para trabajos futuros otros factores (p. ej., otros temas de sostenibilidad del sector rural) para elaborar marcos ―nuevos‖, mas apropiados.

Seleccionar indicadores e índices con implicaciones políticas inmediatas:

Los indicadores serán utilizados sólo si se interpretan fácilmente y transmiten un mensaje que puede traducirse directamente en acción política, por lo tanto deben hacer el seguimiento de las características controlables por los que diseñan la política.

Un indicador puede tener implicaciones políticas a distintos niveles y para usuarios diferentes, por consiguiente, tanto las bases de datos nacionales como las regionales son útiles: Mientras las primeras son decisivas para los análisis a

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nivel del país y a nivel subnacional, las segundas permiten el análisis y las comparaciones entre países.

Seleccionar indicadores con relevancia política, implica que tanto la lista de temas a los que se hace seguimiento, como los indicadores empleados para hacerlo, deben estar abiertos para incorporar nuevos temas o desechar los viejos. De cualquier manera, quienes desarrollan los indicadores deben recordar que los datos de las series de tiempo pueden hacer una contribución útil al análisis, ya que seguir recopilando datos sobre un indicador que no tiene importancia para los procesos actuales de formulación de políticas, pero que forma parte de los sistemas de seguimiento ya establecidos, podría ser beneficioso a largo plazo.

Comenzar con los datos disponibles:

Concentrarse con la mayor intensidad posible en los datos, los indicadores y la información existentes, mejorando la calidad y la cobertura de los mismos, puede producir resultados útiles sin exigir muchos recursos adicionales.

Sin embargo, aunque se recomienda esta practica como un primer paso, no debe pasarse por alto el uso potencial de nueva información Los indicadores de desarrollo sostenible son todavía una novedad, y por lo tanto, la recopilación de nuevos datos será decisiva para enriquecer la comprensión de las complejas conexiones que existen en la sociedad.

Lograr que los ministerios, los que desarrollan indicadores y los usuarios se ―apropien‖ de la iniciativa de indicadores Sin la participación de todos los grupos de interés y de todos los actores concernidos en la región, el país o la zona, la iniciativa de desarrollo de indicadores no tendrá éxito ni durará mucho tiempo. Sin embargo, por lo general, tales iniciativas involucran solo a un subconjunto de actores que son o podrían ser afectados. Por ejemplo, en la actualidad, es común que el seguimiento sea realizado por organizaciones o instituciones externas y no por los grupos de interés activos en la zona. Tampoco es extraño que un grupo relativamente grande de personal técnico (incluidos los que desarrollan indicadores, los expertos en ―sistemas de información geográfica‖ SIG y los expertos en computadoras) esté mas involucrado, y activo, que los usuarios finales de la información—los encargados de tomar las decisiones a todos los niveles.

Realizar los esfuerzos necesarios a diferentes niveles políticos e institucionales para lograr que los grupos de interés y los actores se ―apropien‖ de la iniciativa.

Para que tal iniciativa tenga éxito, deberá identificar mecanismos que permitan una mayor participación de las instituciones y de los individuos. Hay factores como los incentivos, la eficiencia de los costos, la credibilidad y la sostenibilidad que deben estar involucrados en dichos mecanismos.

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Aplicar un enfoque estratégico:

Para que una labor estratégica de desarrollo de indicadores tenga éxito, debe considerar dos puntos adicionales: Primero, debe apuntar hacia un enfoque a largo plazo. Esto no significa que deban ignorarse aspectos que pueden ser relevantes a corto plazo (como el impacto de los desastres naturales), al contrario, esos factores deben ser captados mediante un enfoque más amplio, por ejemplo, los impactos de la mayoría de los desastres naturales pueden captarse empleando un enfoque de vulnerabilidad. Es decir, que un enfoque a largo plazo, permite a los que desarrollan los indicadores y a sus usuarios, actuar más estratégicamente, tomando decisiones políticas activas en lugar de reaccionar sencillamente frente a los hechos.

Para que la iniciativa sea estratégica —y para que logre su ―apropiación‖ por parte de los usuarios nacionales— debe incluir también un componente de capacitación., ya que la falta de capacidad para producir y utilizar la información, es generalmente uno de los obstáculos principales para el éxito de las iniciativas de indicadores.

La capacitación en tales iniciativas incluye, al menos, dos pasos. En primer lugar, se necesita un componente que capacite a los individuos involucrados en la recopilación de datos y en la elaboración de indicadores, índices e información. En segundo lugar, debe reforzarse la capacidad que tengan las instituciones de usar la información generada mediante los análisis de indicadores e índices.

Difundir la información y hacer seguimiento de su uso:

Una última recomendación es recordar la importancia de la difusión de la información ya que con ella podrán lograrse mayor participación y comunicación para asegurar la sostenibilidad del proyecto.

Para llegar a la mayor cantidad de usuarios posibles, y ser mas útiles, tanto la difusión como el seguimiento de la información y sus usos, deben ser proactivos y accesibles.

En cuanto a la lista de los indicadores de sustentabilidad rural para Centroamérica propuestos por componente, no se pretende ni se debe considerar como un único conjunto de indicadores. Cualquier conjunto de indicadores debe considerar las características específicas del área a la cual se hace seguimiento, ya sea esta un país, una mancomunidad o un área más pequeña (municipio o localidad).

La finalidad es desarrollar, evaluar y refinar los indicadores ambientales-territoriales y las herramientas de información disponibles en instituciones nacionales gubernamentales, preferentemente en una interfaz de Sistema de Información Geográfica (SIG) fácil de usar, para integrar las consideraciones de sustentabilidad rural en la formulación de políticas y en la planificación estratégica territorial y para mejorar el manejo del medio ambiente a diferentes escalas.

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En América Central es necesario integrar, a nivel tanto regional como nacional, las preocupaciones ambientales-territoriales sociales dentro del proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo, para así mejorar las políticas pertinentes y su implementación, hacer un seguimiento sistemático de las condiciones de estas materias (ambiente y territorio) y del proceso de desarrollo a nivel nacional y regional, y presentar los informes correspondientes.

El desarrollo de herramientas fáciles de usar y la utilización de esquemas de indicadores comunes facilitará no sólo la transformación de los datos en información pertinente, sino también la formulación de estrategias para los usuarios finales y el acceso a datos confiables e información útil.

La región centroamericana ha cambiado y sigue cambiando, sin embargo y a pesar de la democratización regional, a partir de la finalización de los conflictos armados internos, no se ha logrado resolver los problemas sociales que aun imperan en nuestros países, entre los que destacan los índices de pobreza que revelan que buena parte de la población vive bajo la línea de la pobreza. Por esa razón las necesidades de la agenda social son apremiantes, no contando con suficientes recursos para impulsar la urgente y tan necesaria inversión social (educación, salud, agricultura, vivienda, etc.), por la que la agenda ambiental debe estar en concordancia con la agenda social, de tal manera que se complementen, abaratando costos y dando un mayor impacto social y ambiental.

En el tema de crecimiento económico y desarrollo sostenible, Centroamérica no puede mencionarse como la región más destacada. Con fines de solución de problemas, el Sistema de Integración Centroamericana ha venido sufriendo cambios positivos, suscribiendo acuerdos que permitan avanzar en lo concerniente a la agenda social y ambiental de la región. Los desafíos que presenta el tratamiento de la funcionalidad y habitabilidad, la sostenibilidad medioambiental y el financiamiento e inversión en las áreas urbanas de América Latina y el Caribe, exigen un esfuerzo entre distintos actores (urbanos, servicios públicos, sectores financieros y del desarrollo económico) como así también la coordinación entre ellos; sin embargo, esta misma articulación entre distintos niveles gubernamentales (nacionales, sub-nacionales y locales), el sector privado y sectores ciudadanos podría también ser crítica. En este sentido, un doble desafío que se presenta para el desarrollo urbano sostenible en los asentamientos humanos se refiere tanto a la necesaria incorporación conjunta de racionalización y efectiva focalización de los limitados recursos (financieros, técnicos e institucionales) como así también a la determinación de áreas de intervención claves que podrían generar un importante efecto multiplicador en las distintas dimensiones que afectan a la sostenibilidad urbana. Dentro de este proceso, una ventaja podría constituir la ampliación -en cantidad y diversidad- de experiencias regionales en la gestión de las dimensiones sociales, económicas y medioambientales del desarrollo sostenible. En este sentido es

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importante también activar y profundizar lo máximo posible, el potencial de las redes de especialistas (planificadores urbanos, agentes de desarrollo local, líderes sociales, técnicos medioambientales entre otros) en todas las áreas, como así también de la disponibilidad de fuentes de información sistematizadas (información y estadísticas vinculadas a experiencias, programas y políticas). Es conveniente la Conformación de un GRUPO DE TRABAJO TÉCNICO REGIONAL AD-HOC, a nivel centroamericano, integrado por las instituciones nacionales relacionadas con las políticas, estrategias y acciones de ordenamiento territorial y medio ambiente (o de desarrollo sostenible) con el objetivo de contribuir a la armonización regional de los elementos básicos del Ordenamiento Territorial y la gestión ambiental a fin de consolidar la iniciativa regional del Corredor Biológico Mesoamericano CBM, definida en la Declaración de la XIX Cumbre de Presidentes Centroamericanos en Panamá. En este grupo debieran participar al menos una Universidad de cada país centroamericano. Las Universidades Centroamericanas podrían apoyar participando a través de sus programas de Extensión Universitaria y de sus Centros Universitarios Regionales para el tema Territorial-ambiental, con estudiantes, profesores y practicantes de las Carreras y Escuelas de Ingeniería y Arquitectura respectivas para el tema de infraestructura, y otras Unidades Académicas como Agronomía y Ciencias Químicas, en otros temas relacionados con el ambiente, formando de esa manera, equipo multidisciplinario como Instituciones de Servicio Educativos que trabajen directamente con las comunidades en términos de organización, capacitación y orientación de los Comités Educativos y en la supervisión de la administración de los recursos. En cuanto a la formación de recursos humanos para el desarrollo. El gobierno local puede jugar un rol estimulador muy importante para promover cursos, seminarios o actividades de continuidad con apoyo de las Universidades e Instituciones de educación vocacional con visión transdisciplinar. Se debe incentivar la capacitación empresarial y micro-empresarial, la capacitación laboral y la adaptación del sistema educativo, a menudo de administración municipal, a los requerimientos del desarrollo económico. El desarrollo económico necesita la formación de profesionales, técnicos intermedios o de fuerza de trabajo calificada en los requerimientos o vocación productiva, urbanística y ambiental.

Un papel importante de los municipios centroamericanos es integrar, a nivel tanto regional como de cada uno de los países, las preocupaciones relativas al desarrollo sostenible, prestando la atención debida a los problemas ambientales, territoriales y sociales dentro del proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo, para así mejorar las políticas locales pertinentes y su implementación, hacer un seguimiento sistemático de las condiciones ambientales y del proceso de desarrollo centroamericano, y elaborar los informes oportunos para su aplicación en la toma de decisiones de las instancias correspondientes. Los alcaldes y alcaldesas deberían suscribir un compromiso de cuidado del medio ambiente y de ordenamiento territorial con sus respectivos municipios.

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Por último, pero no menos importante por ello, para cumplir con ese papel de atención al desarrollo sostenible de los municipios, se deberán implementar programas de inversión social, decidida y fuertemente financiados con recursos provenientes de los respectivos gobiernos centrales, coordinando acciones con las ―Oficinas Técnicas Municipales‖ y con los Sistemas de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural‖. Estos recursos deberán preverse en los presupuestos nacionales y ser otorgados oportunamente por parte de los gobiernos centrales a las municipalidades y a los Consejos mencionados, a efecto de contar con esos medios en tiempo y con posibilidad de ejecutarlos de manera ágil y oportuna, sin tropiezos ni entorpecimientos que generalmente ocurren debido a que las oficinas de presupuesto centrales que se ubican en los respectivos Ministerios de Finanzas, de Hacienda o Ente encargado de asignar los fondos de inversión, habitualmente proporcionan los mismos después de transcurridos varios meses del año y cuando su repercusión ya no es pertinente ni eficaz.

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BIBLIOGRAFIA

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ANEXOS

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ANEXO 1: INSTITUCIONES NACIONALES DE CENTROAMÉRICA FUENTES DE

INFORMACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE Guatemala: Instituto Nacional de Estadística (INE) Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola (ICTA) Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) Sistema de Información Estratégica Agropecuaria (SIEA) Plan de Acción Forestal para Guatemala (PAFG) El Salvador: Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC) Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) Proyecto FAO-CENTA-Laderas Dirección General de Economía Agropecuaria (DGEA) Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) Programa de Desarrollo Humano Sostenible (PDHS) Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) Instituto Geográfico Nacional (IGN) Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA) Honduras: Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR) Ministerio de Agricultura y Ganadería Secretaría de Agricultura y Ganadería, Unidad de Planeación y Gestión Instituto Nacional Agrario (INA) Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) Catastro Nacional Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) Consejo Centroamericano de Bosque y Areas Protegidas (CCAB-AP) Instituto Hondureño del Café (IHCAFE) Dirección General de Censos y Estadísticas (DGCE) Instituto Nacional de Estadística

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Nicaragua: Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) Facultad de Recursos Naturales Renovables (FARENA), Universidad Nacional Agraria Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) Ministerio de Acción Social (MAS) Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) Costa Rica: Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) Sistema Nacional para el Desarrollo Sostenible (SINADES) Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) Comisión Terra Escuela de Ciencias Biológicas, Universidad Nacional Proyecto Iniciativa Centroamericana en Población y Ambiente Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEC) Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) Proyecto Transfronterizo de Centroamérica, Universidad de Costa Rica Observatorio del Desarrollo (OD), Universidad de Costa Rica Centro de Investigaciones en Desarrollo Sostenible (CIEDES) Ministerio del Ambiente y la Energía Panamá: Autoridad Nacional del Ambiente Contraloría General - Dirección de Estadística y Economía Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (INRENARE) Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA)

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ANEXO 2 PAÍSES CENTROAMERICANOS QUE CUENTAN CON CONSEJOS U ORGANIZACIONES EMPRESARIALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE49 Costa Rica Sistema Nacional para el Desarrollo

Sostenible (SINADES) Consejo Empresarial Costarricense para el

Desarrollo Sostenible (CEMCODES) El Salvador Consejo Empresarial para el Desarrollo

Sostenible de El Salvador (CEDES) Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible Guatemala Asociación para el Desarrollo Sostenible

(ADES) Instituto de Derecho Ambiental y Desarrollo

Sustentable Honduras Consejo Empresarial Hondureño para el

Desarrollo Sostenible (CEHDESO) Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible

(CONADES) Nicaragua Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible

(CONADES) Panamá Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible

(CONADES)

49

Ibidem página anterior

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ANEXO 3 MÁXIMAS AUTORIDADES AMBIENTALES EN PAÍSES DE CENTROAMÉRICA (a Junio de 2007)50 Guatemala Juan Mario Naguib Dary Fuentes: Ministro de Medio

Ambiente y Recursos Naturales El Salvador Carlos José Guerrero Contreras: Ministro de Medio

Ambiente y Recursos Naturales Honduras Mayra Mejía del Cid: Secretaria de Recursos Naturales y

Ambiente Nicaragua Juana Argeñal Sandoval: Ministra de Ambente y

Recursos Naturales Costa Rica Ministro de Ambiente y Energía Panamá Ligia Castro de Dones: Administradora General de la

Autoridad Nacional del Ambiente de Panamá Belice John Briceño: Prime Minister and Minister of Natural

Resources, Environment and Industry (Ministro de Recursos Naturales, Ambiente e Industria)

50

Fuente: Consejo Centroamericano de Ambiente y Desarrollo –CCAD-

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ANEXO 4

PAÍSES RESTO DE LATINOAMERICA QUE CUENTAN CON CONSEJOS U

ORGANIZACIONES EMPRESARIALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE51 País Organización .

Argentina -Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable (CONADESU) 1999

-Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible (CEADS) 2003

Bolivia -Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CNDS) 1998

-Consejo Empresarial Boliviano para el Desarrollo Sostenible (CEBDES) 1996

Brasil -Comisión Política de Desarrollo Sostenible y Agenda 21 Nacional

-Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável (CEBDS) 1996

Chile -Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable -Compañía de Aceros del Pacífico (CAP) -Centro de Estudios Públicos (CEP)

Colombia -Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible (CECODES), 1993

México -Consejo Nacional Consultivo para el Desarrollo Sostenible

-Centro de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sostenible (CESPEDES)

-Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible del Golfo de México (CEDES-GdeM)

-Iniciativa de Gestión del Medio Ambiente Mundial (Iniciativa GEMI)

Paraguay -ALTER VIDA, Centro de Estudios y Formación para el Ecodesarrollo, 1985

Perú -Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), 1994

Venezuela -Consejo Empresarial Venezolano para el Desarrollo Sostenible (CEVEDES) 1996

51

Fuentes: Consejo Empresario para el Desarrollo Sostenible para América Latina (BCSD-LA) y World Business Council for Sustainable Development, Latin American Chapter.

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ANEXO 5: MÁXIMAS AUTORIDADES AMBIENTALES EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE52 Antigua y Barbuda: Ministerio de Turismo, Aviación, Cultura y Medio Ambiente Argentina: Ministerio de Salud y Ambiente Bahamas: Ministerio de Agricultura y Pesca Barbados: Ministerio de Medio Ambiente, Energía y Recursos Naturales Belice: Ministerio de Recursos Naturales, Medio Ambiente e Industria Bolivia: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación Brasil: Ministerio de Medio Ambiente Chile: Comisión Nacional del Medio Ambiente (pasará a ser Ministerio)53 Colombia: Ministerio del Medio Ambiente Cuba: Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente Dominica: Ministerio de Agricultura y Medio Ambiente Ecuador: Ministerio del Ambiente Granada: Ministerio de Salud, Medio Ambiente, Desarrollo Comunitario y

Cooperativas Guyana: Ministerio de Salud y Trabajo Haití: Ministerio de Medio Ambiente Jamaica: Ministerio de Tierras y Medio Ambiente México: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Paraguay: Secretaría del Ambiente Perú: Consejo Nacional del Ambiente Rep. Dominicana: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Uruguay: Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Venezuela: Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables Jamaica: Ministerio de Tierras y Medio Ambiente México: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Paraguay: Secretaría del Ambiente Rep. Dominicana: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Uruguay: Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Venezuela: Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables

52

Fuente: Elaboración propia en consulta de las páginas web de cada institución― (http://www.rolac.unep.mx/ForoALC/esp/), 2001.

53

Ver en página web: www.conama.cl/portal/1301/article-40509.html

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A N E X O 6: ENCUESTAS PRELIMINARES

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EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA PROTECCIÓN

DEL MEDIO AMBIENTE EN CENTROAMÉRICA

Por: Dr. Sydney Samuels

INDICE Página

PRIMERA PARTE: INTRODUCCIÓN I. Justificación………………………………………………………..……………....1

II. Investigación del problema……………………………………………………. 2 II.1 Preguntas generadoras…………………………………………………….. 2 II.2 Objetivos……………………………………………………………………… 2 III. Estrategia metodológica………………………………………………………. 3

SEGUNDA PARTE: ANTECEDENTES IV. Marco Conceptual sobre Ordenación Territorial y Medio Ambiente 6 IV.1 Ordenamiento Territorial………………………………..………………. 6 IV.2 Medio Ambiente…………………………………………….…………… 9 IV.3 Desarrollo Sostenible…………………………………………………… 11 IV.4 El Desarrollo Local como argumento para el diseño de la

política de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial………….…. 14 IV.5 ―Lo local‖ en un contexto de globalización ambiental………………. 17 V. Políticas Públicas de Desarrollo Sostenible en otros sistemas en

Latinoamérica……………………..…………………………………………… 21 V.1 La institucionalidad ambiental …………………………………………… 24 V.2 Evolución de los marcos regulatorios ambientales……………………. 29 V.3 Integración de políticas ambientales a las sectoriales………………… 31 V.4 El uso de instrumentos económicos en la gestión ambiental………… 33 V.5 Experiencias de participación local para el desarrollo sostenible……. 35 V.5.1 El desarrollo sostenible en los espacios nacionales y locales… 36 V.5.2 Sociedad civil y participación ciudadana………………………… 39 V.5.3 Participación del sector empresarial en el desarrollo sostenible 40

TERCERA PARTE: SITUACIÓN ACTUAL EN CENTROAMÉRICA VI. Políticas Públicas de Centroamérica relacionadas con el Medio

Ambiente y el Ordenamiento Territorial…………………………..……… 43 VI.1El Derecho Constitucional Comparado del Medio Ambiente en cuatro países de Centroamérica………………………………………… 43 VI.1.1 Las Políticas de Medio Ambiente en Guatemala………………. 44 VI.1.2 Políticas de Medio Ambiente en Honduras……………………... 44 VI.1.3 Políticas de Medio Ambiente en Nicaragua…………………….. 46 VI.1.4 Políticas de Medio Ambiente En Costa Rica…………………… 47 VI.1.5 Otras Políticas de Medio Ambiente Comparadas……………… 48

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VI.2 Las Políticas de Ordenamiento del Territorio en Centroamérica…… 50 VI.2.1 El OT en Guatemala……………………………………………… 50 VI.2.2 El OT en Honduras……………………………………………….. 54 VI.2.3 El OT en Nicaragua………………………………………………. 55 VI.2.4 El OT en Costa Rica……………………………………………… 56 VI.3 Resumen de las Políticas en Centroamérica………………………… 57

CUARTA PARTE: PRESENTACIÓN, ANÁLISIS DE INDICADORES Y DESAFÍOS

VII. INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD PARA CENTROAMÉRICA……. 61 VII.1 Marco conceptual de Indicadores adaptado a Centroamérica……… 61 VII.2 Importancia de los Indicadores Ambientales-Territoriales Municipales 65 VII.3 Un Sistema de Información Estratégica Ambiental-Territorial………. 68 VIII. DESAFÍOS SOBRE DESARROLLO SOSTENIBLE EN LOS

ASENTAMIENTOS HUMANOS Y RESPUESTAS………………............... 79 VIII.1 El Mejoramiento en Los Asentamientos Humanos.………………….. 79 VIII.1.1 Mejoramiento de la seguridad de la tenencia………………….. 81 VIII.1.2 Aumento de la precariedad: mejoramiento del hábitat de los tugurios …………………………………………………….. 81 VIII.1.3 Microfinanzas y promoción de instituciones de ahorros………. 82 VIII.2 Planificación y Gestión Pro-activa del uso del suelo, el desarrollo de Infraestructura y vivienda…………………….………………………… 82

VIII.2.1 Gestión integrada del uso del suelo, desarrollo de la infraestructura y planificación del transporte…………………… 83 VIII.2.2 Mejorando el funcionamiento de los mercados y la asignación de tierras para viviendas de bajo costo………………………… 84 VIII.2.3 Asociaciones público-privadas para el desarrollo de vivienda social e infraestructura…………………………………………… 85

VIII.2.4 Extendiendo el financiamiento hipotecario a grupos de bajos ingresos a través de innovaciones financieras………… 86

VIII.3 El Fortalecimiento de la Economía Urbana…………………………. 87 VIII.3.1 Creación de un ambiente de desarrollo para emprendimientos productivos y creación del empleo………… 88 VIII.3.2 Integración del sector informal con la economía formal …….. 88

VIII.3.3 Desarrollo de mercados financieros para las necesidades de las pequeñas y medianas empresas…………………………. 89 VIII.4. Actuaciones Complementarias Necesarias de los Estados………… 90 VIII.4.1 Marco de referencia para países que han pasado por violencia (como marco de referencia)……………………… 90 VIII.4.2 Qué mejorar en Centroamérica en cuanto a Competencias y Gobernabilidad………………………………………………….. 91 VIII.4.3 Para la Multietnicidad de algunos países centroamericanos como Guatemala………………………………………………….. 92 VIII.4.4 Apoyo aplicando el Principio de Subsidiariedad………………. 93 VIII.4.5 Elementos Estratégicos para la Descentralización……………. 94

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VIII.4.6 Sobre los Programas Sociales y la Participación Social.......... 95 VIII.4.6.1 Acciones de Políticas Sociales a Nivel Regional……… 95 VIII.4.6.2 El Desarrollo Rural basado en la Política Agraria e Inmobiliaria……………………………………... 96 VIII.4.6.3 Participación Social en los Consejos de Desarrollo en Guatemala…………………………………. 98 IX. CONCLUSIONES GENERALES…………………………………………….. 101

BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………….. 108 A) Obras generales y monografías………………………………………….. 108 B) Discursos, informes, artículos, publicaciones e Internet……………….. 109 C) Leyes, normas y acuerdos políticos……………………………………… 111 ANEXOS……………………………………………………………………………. 113 1: Instituciones nacionales de Centroamérica fuentes de información para el Desarrollo Sostenible…………………………………………………. 114 2: Países centroamericanos que cuentan con Consejos u Organizaciones Empresariales para el Desarrollo Sostenible……………………………….. 116 3: Máximas Autoridades ambientales en países de Centroamérica………… 117 4: Países del resto de Latinoamérica que cuentan con Consejos u Organizaciones Empresariales para el Desarrollo Sostenible…………….. 118 5: Máximas autoridades ambientales en resto de países de Latinoamérica... 119