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El presente trabajo fue presentado en un seminario internacional sobre "La Industria Siderúrgica en el Proceso de Integración Subregional y su Impacto en el Mercado de Trabajo".

Este encuentro se efectuó durante el mes de diciembre de 1993 en la sede de la Unión Obrera Metalúrgica de Villa Constitución. Convocado por el Centro de Estudio y Formación Sindical

(CEFS) y nuestro Instituto (IDEP) recibió, además, el apoyo del ISCOSS de la Central de Lavoratori Sindicati Italiani.

El trabajo que publicamos (en coedición con la institución mencionada) brinda un detallado

análisis de la situación que atraviesa el sector siderúrgico argentino, luego del proceso de privatizaciones, apertura e integración regional vividos en los últimos cuatro años.

Claudio Lozano

Director

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INDICE

Capítulo I

EL DESARROLLO HISTÓRICO DE LA SIDERURGIA ARGENTINA • SUS ORÍGENES. LA PRESENCIA DECISIVA DEL ESTADO 5 • ARTICULACIÓN DEL SECTOR PRIVADO • PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS ESTATALES Y CONFIGURACIÓN ACTUAL DE LA OFERTA SIDERURGICA

Capítulo II SITUACION DE LA FUERZA DE TRABAJO: TENDENCIAS SEGUIDAS POR

EL SECTOR SIDERÚRGICO DURANTE LOS ÚLTIMOS AÑOS • LA PRODUCCION Y EL CONSUMO APARENTE • EL COMERCIO EXTERIOR • LA OCUPACION SECTORIAL

Capítulo III

ESTRUCTURA DE LOS DISTINTOS MERCADOS SIDERURGICOS Y PROCESO DE OLIGOPOLIZACIÓN SECTORIAL

• CONCENTRACIÓN TÉCNICA Y ECONOMICA DE LA PRODUCCION • EL MERCADO DE LAMINADOS NO PLANOS • EL MERCADO DE LAMINADOS PLANOS

Capítulo IV MARCO NORMATIVO, RECIENTE PROCESO DESREGULATORIO

Y PRIVATIZACIÓN DEL COMPLEJO SIDERÚRGICO ESTATAL • LOS ORÍGENES. PLANIFICACIÓN SECTORIAL Y PARTICIPACION ESTATAL 54 • NUEVO ENFOQUE DE LA REGULACIÓN A PARTIR DE LOS '60. PROMOCIÓN Y SUBSIDIO DE LA INVERSION PRIVADA • PROTECCIÓN EXTERNA Y EXENCIONES ARANCELARIAS • LA POLITICA ARANCELARIA • EL REGIMEN ANTIDUMPING • PROMOCIONA LAS EXPORTACIONES • LA DESREGULACIÓN SECTORIAL. EL DECRETO 2284/91 70 • LA PRIVATIZACIÓN DEL COMPLEJO SIDERÚRGICO ESTATAL

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Capítulo V

SITUACION COMPETITIVA DE LA INDUSTRIA SIDERURGICA • CONTEXTO OPERATIVO DE LAS FIRMAS • FACTORES DE COMPETITIVIDAD ASOCIADOS A LOS COSTOS DE PRODUCCION • FACTORES ENDÓGENOS DE COMPETITIVIDAD DE LAS EMPRESAS SIDERÚRGICAS

Capítulo VI ESTRATEGIAS OLIGOPÓLICAS DE LAS PRINCIPALES FIRMAS DEL SECTOR

Y ESTRUCTURA DE LOS GRUPOS ECONOMICOS QUE LAS CONTROLAN • ACINDAR • SIDERCA Y PROPULSORA SIDERURGICA, EMPRESAS DEL GRUPO TECHINT

Capítulo VII SITUACION INTERNACIONAL, MERCOSUR Y POLÍTICAS PÚBLICAS

• EVOLUCION RECIENTE • PRECIOS, MERCADOS Y RECONVERSIÓN INDUSTRIAL AL INICIO • EL PROCESO DE INTEGRACIÓN SUBREGIONAL DEL MERCOSUR 138 • MARCO INTERNACIONAL Y PRIORIDADES DE POLITICA PÚBLICA 149

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Capítulo I EL DESARROLLO HISTÓRICO DE LA SIDERURGIA ARGENTINA

SUS ORÍGENES. LA PRESENCIA DECISIVA DEL ESTADO

Los primeros intentos de implantar una industria siderúrgica se remontan a fines del siglo

pasado (en 1896 se instala el primer horno Siemens Martin). Ya para 1935 había casi un centenar y medio de empresas dedicadas a la transformación del hierro y el acero. En ese entonces, su producción resultaba ínfima respecto de los requerimientos de la demanda local (12.500 t de piezas fundidas y alrededor de 20.000 t de laminados frente a una importación que superaba las 650.000 t). Durante el decenio 1937 a 1946, la siderurgia argentina experimenta un impulso decisivo, con la instalación de la mayor parte de los 22 hornos Siemens Martin que había en el país a mediados de los años '40. En ese período, comienzan a operar la Fábrica Militar de Aceros (1935), Altos Hornos Zapla (1943), así como varias empresas privadas (Santa Rosa, Tamet, Acíndar, etc.)1

La sanción de la ley 12987 (1947), con la formulación del Plan Siderúrgico Nacional y la

creación de SOMISA (planta integrada para la producción de arrabio, acero, productos semiterminados y chapa laminada en caliente) inaugura una nueva fase del desarrollo siderúrgico argentino.

Con este esquema se buscó la complementariedad entre el sector público y el privado,

atendiendo a las características tecnológicas y a las inversiones requeridas por los distintos procesos productivos. Ello suponía la implantación de una empresa de aran tamaño (de forma de maximizar las economías de escala)2 destinada a la producción de arrabio, acero y semiterminados. Dada la magnitud de los capitales demandados, se consideró que la misma sólo podía ser encarada por el sector público,3 que de esta forma facilitaría y garantizaría el desarrollo de los laminadores privados existentes en el país y, por otro lado, induciría la incorporación y maduración de nuevas firmas privadas en la elaboración de productos finales (a favor de los menores requerimientos de capital y de tecnología).

Si bien la demora en la puesta en marcha de SOMISA4 conspiró contra la consecución de

parte importante de los objetivos trazados originalmente, en los inicios del decenio de los años '60 tendió a consolidarse una estructura productiva sectorial que no se alteró mayormente hasta mediados de los '70.

A partir de la puesta en marcha de SOMISA en la producción de semielaborados no planos (a

ser insumidos por los laminadores de productos terminados) y de laminados planos finales (chapa laminada en frío, en caliente y hojalata), se verificó un crecimiento notable en la producción local (tanto la generada por las empresas estatales como por las privadas, que se proveían de semielaborados en SOMISA).

1 Véase Banco Industrial de la República Argentina (BIRA), "Hierro y Acero", Buenos Aires. 1960. 2 "... La mayor escala de operaciones permite aumentar la productividad de la mano de obra, reducir el monto de las inversiones por unidad productiva y, en general, mejorar la eficiencia del proceso fabril y de la distribución de los productos hacia el mercado". ver B.I.R.A., op. cit. 3 Ello implica la inversión de grandes capitales en instalaciones de elevado costo que proporcionan rendimientos poco atrayentes si se los compara con los derivados de otras actividades. Consecuentemente. los capitales privados no se sienten muy, inclinados a encarar esa empresa o bien, simplemente. no ese fácil reunirlo." Véase B.I.R.A.. op. cit. Cabe observar que tanto la argumentación como la política coincidían con la tendencia general de la época en otros países –especialmente los subdesarrollados– y con las recomendaciones de los economistas dedicados al tema. 4 En 1948 se firmó contrato con ARMCO Corporation para el asesoramiento sobre equipos e instalaciones. recién en 1951 se iniciaron los estudios para la localización geográfica de la planta. en 1954 se adquirió el primer tren de laminación. el primer alto horno se inauguró en 1960 (el segundo recién a principio de los '70).

6

Sin embargo, consecuencia del acelerado dinamismo de la demanda local (entre 1966 y 1975

se incrementó a un ritmo promedio de 15,8% anual acumulativo), a principios de los '70 tienden a reaparecer diversos desequilibrios estructurales (como el desabastecimiento local de semiterminados) y ciertos déficits en la producción de algunos bienes finales. Parte de ellos se ven reducidos a partir de la ampliación de SOMISA con la instalación de su segundo alto horno y del incremento de su capacidad de aceración. Asimismo, en el ámbito del sector privado, algunas firmas como Acindar. Gurmendi y Siderca ampliaron su capacidad de laminación y, a la vez, ante el desabastecimiento de semielaborados, comenzaron a incursionar en la fase de aceración a partir de hornos eléctricos en base a carea de chatarra.

De todas maneras, producto del acelerado dinamismo de la demanda y de la desequilibrada

evolución de la oferta local, en los inicios del decenio de los '70 quedaban de manifiesto serios estrangulamientos productivos. Al respecto, basta resaltar que:

• la producción de arrabio era insuficiente para proveer de insumos a las acerías de las plantas

integradas;

• la provisión de chatarra era insuficiente –en cantidad y/o calidad– respecto a la capacidad de producción de los hornos eléctricos;

• el acero total colado no alcanzaba a satisfacer la demanda de semielaborados requeridos para la

laminación de productos terminados. Esta estructura de estrangulamientos llama la atención sobre el comportamiento de las

empresas privadas. Tanto en la práctica de la política de desarrollo como en la teoría (el llamado "Big Push") se suponía que el Estado realizaba las mayores inversiones iniciales, especialmente en las etapas en las que las economías de escala eran más importantes. Así se creaba tanto una oferta de insumos básicos como un conjunto de externalidades, que aumentaban la rentabilidad de las demás etapas, y finalmente de todo el sector. Esto atraería al sector privado, que continuaría con el proceso de inversión. El esquema se aplicó en distintos sectores (acero, automotriz, petroquímica, telecomunicaciones) y en países tan diversos como México, India y Francia, por citar sólo algunos ejemplos. En la siderurgia argentina, los estrangulamientos de los '70 –y otros fenómenos que se tratarán más adelante– parecen mostrar que el sector privado, a pesar del incremento de la rentabilidad, no respondió al "empujón" con un proceso dinámico de inversión y, más bien, optó por aprovechar las "cuasi–rentas" y los subsidios directos e indirectos provistos por el Estado.

Naturalmente, los desbalances5 implícitos se veían reflejados en la estructura del comercio

exterior siderúrgico, donde coexistían importaciones de arrabio, chatarra, semielaborados (planchones o bobinas de chapa laminada en caliente) y algunos aceros especiales, con exportaciones de laminados no planos.

5 En conjunción con los cambios tecnológicos que, contemporáneamente, se verificaban en el escenario internacional –plantas integradas de menor tamaño relativo a partir de la reducción directa– y con la dotación de recursos disponibles, en el ámbito local, tienden a ir perfilando las decisiones, estratégicas que finalmente irían a adoptar las principales empresas privadas del país (Siderca y, Acíndar), tanto en materia de orientación productiva como del tipo de políticas estatales y, subsidios que demandarían y obtendrían.

7

Más allá de esos desequilibrios, el primer lustro de los '70 pone de manifiesto que, en el plano agregado, la oferta global siderúrgica revelaba una creciente insuficiencia para atender la acelerada expansión del consumo interno (en 1975, el consumo de acero por habitante alcanzó los 183 kg, lo que implica un crecimiento de casi 30% respecto a 1970 y de más del 15% respecto a 1973). En dicho marco, el déficit de la balanza comercial de la industria siderúrgica ascendió a más de U$S 1.500 millones en el trienio 1973/75. Por su parte, en 1975, el coeficiente agregado de autoabastecimiento de acero crudo se ubicaba en torno al 47% –el punto más bajo desde el año 1963–, mientras que el autoabastecimiento de semiterminados descendía a 53% –nivel sólo inferior a los registrados hasta 1961.6

En esos años, diversos organismos públicos y privados realizaron una serie de diagnósticos

prospectivos sobre la demanda local de productos siderúrgicos basados en las tasas de crecimiento proyectadas para el PBI y las elasticidades consumo de acero/PBI.

Tal como lo refleja el Cuadro Nº 1, las expectativas en materia de consumo de acero para el

año 1980 fluctuaban entre un nivel mínimo de 7,2 millones de t a un máximo de 10,9 millones de t y, de considerarse el año 1985, tales proyecciones oscilaban entre 10,3 y 18,4 millones de t, respectivamente.

Más allá de sus diferencias, esta prospectiva, generalizada de crecimiento dinámico e

ininterrumpido de la demanda de productos siderúrgicos constituye el marco de referencia que sustentó, en última instancia, la formulación de una amplia y diversa gama de proyectos de inversión en el sector.

6 Si bien es cierto que en 1975, debido al crecimiento acelerado de la demanda –y sobre todo del componente Consumo– produjo un fenómeno generalizado de "cuellos de botella"' en la oferta local, debe tenerse en cuenta que: a) los "cuellos de botella" y desequilibrios del sector siderúrgico son especialmente agudos; b) los "cuellos de botella" en la oferta local do bienes intermedios de uso difundido mostraron que –a diferencia de lo que ocurría con las industrias de bienes finales– las primeras mantenían su capacidad instalada por debajo de los requerimientos, de una economía en expansión, como forma de evitar el impacto negativo o de los ciclos de "stop and go". Ello se daba en el marco de una estrategia productiva orientada al mercado interno y a la minimización del riesgo antes que a la maxi–mización de los beneficios del crecimiento (que se hubiesen obtenido por aumento de las economías de escala).

8

CUADRO Nº 1. Argentina. Proyecciones del consumo de acero realizadas en la primera mitad del denio de los '70 (en millones de toneladas)

FUENTE DE LA PROYECCIÓN 1972 1975 1980 1985

DIR. GRAL. DE FABRICACIONES MILITARES (1973) • Tasa anual 12% • Tasa anual 10% • Tasa anual 8%

4,2 4,0 3,9

5,9 5,4 4,9

10,3 8,6 7,2

18,2 13,9 10,5

CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO (197 1 )2

• Tasa anual proyectada 9% 4,7 6,1 (9,4)6 (14,4) SOMISA

• Plan 2.500.000 t (1968) 4,2 5,1 7,5 (10,3) • DIEM3, 1973: 9% 4,2 5,2 8,0 (12,9) • DIEMI3, 1973: 8% 4,2 5,1 7,5 (11,4) CENTRO INDUSTRIALES SIDERURGICOS (1973)4

• Optimista 4,2 6,4 10,9 (16,5) • Media 4,2 6,0 9,4 (13,1) • Histórica 4,2 5,8 8,7 (11,6) INSTITUTO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN

ECONOMICA (1973)5 • Proyección – – 10,0 (16,1) DECRETO 619/74 • Proyección 4,2 – 12,7 (1) La estimación palie de la consideración del consumo real en 1968. (2) Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971–75. (3) SOMISA, Departamento de Investigaciones y Estudios de Mercados. "El mercado siderúrgico 1972–1982", mayo 1973.

(4) C.I.S., "Economía siderúrgica. El Plan siderúrgico argentino y la autofinanciación de las empresas", Buenos Aires, nov. 1973. (5) Plan Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional. (6) Las proyecciones señaladas entre paréntesis fueron extendidas manteniendo las tasas de crecimiento aplicadas en cada caso.

FUENTE: Elaboración propia sobre la base de los documentos señalados en las Notas.

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ARTICULACIÓN DEL SECTOR PRIVADO

El año 1975 constituye, sin dudas, un punto de inflexión en las tendencias prevalecientes hasta

entonces. Si bien esto resulta particularmente nítido en lo referido a la evolución del consumo aparente local,7 y de la ocupación de mano de obra (a partir de 1975 se reduce en forma sistemática e ininterrumpida, pasando de poco más de 47.000 ocupados directos a alrededor de 17.000 puestos de trabajo en 1992), sus implicancias resultan mucho más abarcativas y, como se analizará, tienden a dar paso a un nuevo esquema en la articulación entre el sector público y el privado, producto de la paulatina consolidación de un distinto estilo de desarrollo tecno–productivo del sector.8

Desde mediados de la década de los '70, la demanda local de productos siderúrgicos asiste a

una muy brusca caída –asociada al propio comportamiento de la economía nacional– que interrumpe, a la vez, las tendencias prevalecientes hasta entonces. Esto supone, naturalmente, una sobreestimación en todas las proyecciones de mercado realizadas en la primera mitad del decenio. De allí que no resulte sorprendente que la ejecución de muchos de los proyectos de inversión, asociados a la instalación de nuevas plantas integradas o a la ampliación de las existentes, orientadas excluyentemente a atender la demanda local, fuera postergada en una primera instancia y abandonada mas adelante ante la persistencia del fenómeno recesivo (tal el caso de una planta –SIDINSA– de 2,5 a 3,0 millones de t para productos planos, la ampliación de SOMISA a 4,0 millones de t, SIDERSUD, SIDINOX, etc.). En contraposición, sólo fueron concretados los proyectos de integración de SIDERCA (1976) y ACINDAR (1978) así como ampliaciones parciales en los casos de SOMISA y de Altos Hornos Zapla que, salvo en el caso de Siderca, tampoco contemplaban la irrupción en los mercados internacionales. Como se sugirió, ese abandono de grandes proyectos del sector público y la emergencia de los proyectos de las firmas privadas –que una década después consolidarían prácticamente un duopolio–, es un indicador temprano del profundo cambio en la articulación entre el Estado y el sector privado, y en los roles de cada uno de ellos en la industria siderúrgica local.

Asimismo, bajo ese marco recesivo, en los últimos años del decenio de los '70 comienza un

proceso de reestructuración de la conformación empresaria del sector que, más allá de las derivaciones implícitas de la concreción de dos plantas integradas de capital privado (Siderca y Acíndar), se traduce, por un lado, en una serie de fusiones y absorciones de firmas y, por otro, en el cierre definitivo de varias plantas (Cuadro Nº 2). Ello, juntamente con el aumento de la intensidad del trabajo debida a la pérdida del poder de negociación de los sindicatos y, a los retrocesos –de hecho y de derecho– de las conquistas laborales, trajo aparejado una notable reducción en la mano de obra ocupada en el sector, a punto tal que, entre 1978 y 198 1, fueron expulsados más de 11.100 trabajadores –la cuarta parte del total.

7 El consumo aparente registrado en 1975 (4,7 millones de t de acero crudo) constituye el punto más alto en la historia del país (equivale a 183 kg por habitante). Como ya se sugirió, esto se debe en gran parte a los alto, niveles de consumo de dicho año, en el que se registran picos históricos de consumo de bienes tan disímiles como lanas, automotores, resinas y muchos productos de la "línea blanca". Sin embargo, el efecto sustitución que se produjo a escala internacional es, también un factor explicativo. Ello se ve confirmado por el hecho de que el consumo de plásticos y aluminios de 1975 es inferior al actual. 8 Fenómeno que bajo diversas formas involucra a la economía en su conjunto, en tanto el quiebre definitivo del modelo sustitutivo conllevó una transformación radical en la estructura económica y social del país, que se torno mucho más regresiva y excluyente.

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CUADRO Nº 2. Argentina: evolución y composición empresaria de la oferta siderúrgica, 1975/1992

1975 1980 1985 1990 1992

INTEGRADAS • Alto horno, acería, Altos Hornos

Zapla Altos Hornos Zapla

Altos Hornos Zapla

Altos Hornos Zapla

Emp. Aceros Zapla

laminación SOMISA SOMISA SOMISA SOMISA Aceros Paraná • Reducción directa, Acíndar Acíndar Acíndar Acíndar acería, laminación Siderca Siderca Siderca Siderca TOTAL 2 4 4 4 4 SEMIINTEGRADAS • Alto horno (exclus.) – Tamet Tamet Tamet4 • Acería y laminación Aceros Bragado Aceros Bragado Aceros Bragado Aceros Bracado Aceros

Bragado5 Aceros Ohler La Cantábrica2 Acíndar Gurmendi3 Cura Hnos. Santa Rosa3 Gurmendi La Cantábrica Maitimi y Sinai Santa Rosa Siderca Tamet TOTAL 10 2 1 1 1 LAMINADORES • Chapa Propulsora Propulsora Propulsora Propulsora Propulsora Adabor Adabor Adabor • Flejes en frío Cañar Cañar Cañar Cañar Cañar Fortuny Fortuny Fortuny Fortuny Fortuny Hermac Hermac Hermac Hermac Hermac ILFA ILFA ILFA ILFA ILFA Lamina. Basconia Lamina.

Basconia Lamina. Basconia

Lamina. Basconia

Lamina. Basconia

Laminfer Laminfer Laminfer Laminfer Laminfer6 Satz y Alvarez Satz y Alvarez Satz y Alvarez Satz y Alvarez Satz y Alvarez Trafilam Trafilam Trafilam Trafilam Trafilam Nº planos en caliente (cant.) 38 28 26 23 12 Total laminadores 47 38 36 33 21 TOTAL EMPRESAS 59 47 42 39 26 1 En 1972 fue absorbida por Acíndar SA y se convirtió en el Departamento de Aceros Especiales de dicha empresa. 2 En 1977, Aceros Bragado SA adquirió las dos terceras partes del paquete accionario. 3 Empresas absorbidas en 1981 por Acíndar SA. 4 En 1989. Acíndar SA adquirió el 81.7% del capital social de la firma, 5 En proceso de quiebra, operando al 10– 15% de su capacidad productiva. 6 Adquirida en 1992 por Acíndar SA. FUENTE: Elaboración propia en base a información del Centro de Industriales Siderúrgicos y de CLIMA.

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CUADRO Nº 3. Argentina: evolución de la capacidad potencial instalada de los equipos de producción siderúrgica, 1970–1992 (miles de t y porcent.)

AÑOS (miles de toneladas) INCREMENTOS

PROCESOS

1980/70 1992/80

1970

1980

1990

1991

1992

miles t.

%

miles t.

% REDUCCIÓN (Hierro primario) 988 2989 3969 3943 3544 2001 202.5 555 18.6 Altos Hornos (arrabio) 988 2119 2723 2723 2434 1131 114.5 315 14.9 • a coque metalúrgico 850 1847 2500 2500 2300 997 117.3 453 24.5 • a carbón vegetal 138 272 223 223 184 134 97.1 –88 –32,4 Reducción directa (hierro esponja) – 870 1246 1200 1100 870 ... 230 26.4 ACERACIÓN (Acero crudo)

2379

6865

6533

6448

6228

4486

188,6

–637

–9.3

• Hornos Siemens Martin Grandes 1100 1100 (1)60 – – 0 – –1100 100.0 • Hornos Siemens Martin Chicos 423 – – – – –423 100.0 0 – • Hornos Eléctricos 616 2325 2603 2578 2398 1709 277,4 73 3,1 • Convertidores al oxígeno LD – 3200 3600 3600 3600 3200 ... 400 12,5 • Convertidores Thomas OBM2 240 240 270 270 270 0 – 30 12,5 COLADA CONTINUA

70

3225

4605

4825

3985

3155

4507,1

760

23.6

LAMINACIÓN EN CALIENTE

2578

3898

4755

4652

4693

1320

51.2

795

20,4

• No planos 1403 2313 2365 2332 2473 910 6419 160 6.9 • Planos 1030 1260 1600 1600 1500 230 22.3 240 19,0 • Tubos sin costura 145 325 750 720 720 180 124.1 395 121,5 LAMINACIÓN EN FRÍO

839

1472

1585

1545

1585

633

75,4

113

7.7

– Planos 839 1472 1585 1545 1585 633 75.4 113 7,7 HOJALATA

110

110

110

110

110

0

–

0

–

1 Capacidad proporcional a tres meses; cesó actividades al finalizar el primer trimestre del año. FUENTE: C.I.S.

El tema de la nueva configuración empresaria y el de sus implicancias en términos de la

estructura de los mercados será analizado más adelante. En este caso, sólo interesa resaltar que contemporáneamente con la incorporación (te nueva capacidad productiva en el sector (que involucra a las fases de reducción, aceración y laminación) queda fuera de funcionamiento capacidad productiva en el área de laminación (basta citar los trenes de laminación de no planos de Cura Hnos –80.000 t/ año– y de Tamet –90.000 t/año– y el de planos de Aceros Ohler –60.000 t/año–) que, en ciertos casos, revelaban una marcada obsolescencia.

Tal como surge del Cuadro Nº 3, entre 1970 y 1980, la capacidad de reducción se incrementó 202,5%, la de aceración 188,6%, la de laminados en caliente 51,2% (en especial, en el área de los no planos y los tubos sin costura) y la de laminados en frío 75,4%.

En tal contexto, como producto de las pronunciadas desigualdades en cuanto a los ritmos de

expansión de las capacidades productivas y de las formas que adoptó la incorporación de innovaciones tecnológicas, hacia fines del '70 tiende a manifestarse un mayor equilibrio relativo entre las distintas fases del proceso productivo. Asimismo, a favor de la racionalización de plantas y de procesos, se manifiesta una mayor eficiencia global del sector. Al respecto, cabe resaltar algunos de los fenómenos de mayor significación económica:

12

• Mejor grado de integración entre las distintas etapas de la producción siderúrgica como producto del crecimiento notable de la capacidad de reducción;

• incorporación de los procesos de reducción directa de minerales de hierro, complementando a

los altos hornos en la producción de hierro primario; • paulatina desaparición de los hornos Siemens Martin chicos y antieconómicos y presencia

creciente de capacidad de producción de hornos eléctricos e incorporación de los procesos de aceración al oxígeno LD;

• significativa expansión de la capacidad de colada continua, tanto en productos planos como no

planos–, • incremento en la capacidad de laminación en caliente de productos planos, rio planos y, en

especial, de tubos sin costura. Por su parte, en los años '80 e inicios de los '90 (1980–1992), se verificó una notable

desaceleración en el crecimiento de la oferta potencia] del sector e, incluso, una reducción en la fase de aceración. En efecto, la capacidad productiva en la etapa de reducción aumentó 18,6% sobre la base de un mayor aporte incremental relativo por parte de la reducción directa, la capacidad de aceración se contrajo 9,3% mientras que en materia de laminados, en caliente y en frío, los niveles correspondientes a 1992 superan a los del año 1980, en un 20,4% y 7,7% respectivamente, al tiempo que los procesos de colada continua incrementaron su capacidad en un 23,6%.

En síntesis, más allá de sus referencias cuantitativas en las distintas fases del proceso

siderúrgico, es indudable que la configuración de la estructura productiva y tecnológica del sector a principios de los '90, en poco se asemeja a la correspondiente a un decenio y medio atrás, tanto en un plano general de análisis como incluso en lo relativo a los desequilibrios que se manifestaban entre las distintas etapas del proceso productivo.

Como resultante de la incorporación de nuevas tecnologías en la frontera internacional –en general, ahorradoras de mano de obra– y de la adopción de una multiplicidad de cambios menores basados en los propios procesos de aprendizaje, esa nueva configuración estructural se manifiesta, bajo diversas formas, en todas y cada una de las etapas del proceso productivo de la industria siderúrgica.

Retomando la cuestión de las estrategias empresarias, cabría enfatizar cómo respondieron al

principal cambio técnico que distingue a las décadas de los años '70 y '80 respecto de las anteriores: la posibilidad de ingresar a las etapas básicas de la producción siderúrgica con inversiones –y, en consecuencia, riesgos– mucho menores.

13

Como se dijo, las empresas no habían respondido al "empujón" estatal con una dinámica inversora (de allí buena parte de los estrangulamientos ya comentados). En esta nueva etapa, se redujo drásticamente la importancia para la actividad privada de la provisión estatal de los insumos básicos y, en cambio, apareció la oportunidad de ingresar a esa fase de la producción. En consecuencia, los subsidios (explícitos e implícitos) que las empresas buscaron no fueron ya los provenientes de la expansión de la siderurgia estatal, canalizados a través de la oferta y los precios de los insumos básicos (además de los subsidios que se tratarán en el Capítulo IV) sino, por el contrario, la preponderancia decisiva de los subsidios a sus inversiones competitivas antes que complementarias de la expansión de la siderurgia estatal.

Es por ello que en la década siguiente la importancia y el rol de SOMISA seguirán un sendero

decreciente, hasta culminar en la absorción (a través del proceso de privatización) de la empresa y la etapa productiva que aumentó los beneficios y las oportunidades del sector privado en el período anterior, y la búsqueda y obtención de subsidios a la inversión canalizados vía promoción industrial y la socialización de la deuda externa privada. En efecto, es en la década de los '80 en la que la relación entre los subsidios a la inversión y el aporte propio de las firmas alcanza su punto máximo (un dólar de subsidio por cada dólar de inversión de acuerdo al FMI), y en la que la masa de inversiones promocionadas crece hasta el máximo porcentaje histórico respecto a la inversión privada total.

En este marco de redefinición estratégica y de redistribución de riqueza deben analizarse los

aspectos más sobresalientes de la nueva configuración de la estructura productiva. En él cabe resaltar los aspectos más sobresalientes:

Reducción • Incorporación de dos plantas de reducción directa de mineral de hierro (Siderca –1976– y

Acíndar –1978–), adquiridas a Midrex Co de EE.UU., que utilizan gas natural como agente reductor y permiten superar las insuficiencias y limitaciones en el abastecimiento de las acerías eléctricas;9

• modificaciones en las instalaciones de los Altos Hornos, tendientes mayoritariamente, al ahorro energético a partir de la reconversión parcial de los equipos para la utilización de gas y, en general, a incrementar la capacidad y productividad de las mismas.

Acería

• Cierre definitivo de varios hornos chicos Siemens Martin y convertidores Thomas dada la

obsolescencia de éstos, su escasa eficiencia y el dificultoso control de calidad implícito; • implantación y creciente perfeccionamiento de acerías eléctricas de ultra potencia, conformando

esquemas equilibrados entre las distintas fases productivas en la elaboración de aceros comunes y de baja aleación;

9 Como proceso alternativo al Alto Horno, en el caso de la reducción directa, las escalas óptimas de producción resultan muy inferiores (entre 200 mil y 1.5 millones de t/año respecto a los 3–3,5 millones de t/año en los Altos Horno,,), supone menores requerimientos de capitales (U$S 200 a 350 la t frente a más de U$S 1.000 la t en los Altos Hornos) y, por ende, una menor incidencia de los costos fijos, una mayor flexibilidad en la producción, menos consumos de energía, mayor productividad de la mano de obra directa, etcétera.

14

• instalación de equipo de colada continua de palanquillas, tochos, redondo y planchones en varias plantas (Aceros Bragado, Acíndar –en Villa Constitución y en San Justo– Siderca y en la ex–SOMISA) en combinación con acerías al oxígeno o eléctricas;

• instalación de acerías al oxígeno (en las ex empresas estatales) articuladas a los equipos de los

Altos Hornos; • incorporación de sistemas de "cuchara secundaria" (Acíndar y Siderca) de forma de elevar la

productividad y calidad de los aceros, Laminación

• Implantación de nuevos trenes de laminación y modificaciones sustantivas en los existentes,

dotándolos de una mayor capacidad productiva y de controles operativos y de calidad; • incorporación generalizada de equipos de computarización y de control de calidad –en muchos

casos– autocontrolable; • instalación de equipos de terminación de productos: planchas, alambres, barras, etcétera.

Como se explicó, en este conjunto ilustrativo de cambios radicales subyace, además del profundo impacto ocupacional, otro fenómeno tan o más importante que la propia intensidad de las transformaciones productivas implícitas. Se trata de la paulatina consolidación de una nueva y distinta forma de articulación entre las empresas estatales y las privadas (en lo esencial, Acíndar y Siderca y sus respectivos conglomerados empresariales) que ya no se verá sustentada en la complementariedad sino, por el contrario, en una relación de clara competencia,10 tanto en el mercado interno como en el externo.

Si bien una parte importante de los temas involucrados será analizada más adelante da

vinculada a la morfología de los distintos mercados), cabe resaltar que, a diferencia del esquema predominante hasta mediados de los años '70, "... en esta nueva fase productiva y al amparo de un mercado interno deprimido, el dinamismo del sector gira en torno a la actividad privada, (con tina relación competitiva entre ésta), el sector público) a la vez que el mercado externo se constituye en un elemento, central en la estrategia de las firmas".11 Desde el punto de vista de las políticas estatales y de la estrategia de las firmas, la diferencia esencial –consistente con estos cambios de dinámica– se verifican entre el período de alta inversión estatal y subsidio vía oferta y precios de los insumos (el "empujón" ya citado) y la subvención de la inversión privada., incluso en las etapas productivas en las que –paradójicamente– competía con la siderurgia estatal.

10 Véase CEPAL, Oficina en Buenos Aires, en "Proceso de industrialización y dinámica exportadora: las experiencias de las industrias aceitera y siderúrgica en la Argentina", el estudio "Factores de competitividad de la siderurgia argentina", Bisang, R., Documento de Trabajo Nº 32, Buenos Aires, 1989. 11 CEPAL. Oficina en Buenos Aires, op. cit, pág. 180.

15

En tal sentido, a partir de la integración del proceso productivo por parte de Siderca y de Acíndar, la principal empresa estatal (SOMISA) perdió a los compradores naturales de sus semielaborados. Si a ello se le adicionan los efectos derivados de la brusca contracción del mercado interno y la inflexibilidad de los lotes de producción, se comprende el porqué de la orientación exportadora (esencialmente palanquilla) de la firma estatal. Por su parte, las empresas privadas integradas no sólo elaboraban la palanquilla requerida por sus propios procesos sino que contaban con excedentes que, también, eran colocados en el mercado interno y en el externo. En síntesis, bajo este nuevo esquema, la complementariedad se ve desplazada ante la competencia entre ambos tipos de empresas que involucra tanto al mercado interno como al externo y se expresa, directamente, en el mercado de semielaborados como, indirectamente, en el campo de los productos finales.

PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS ESTATALES Y CONFIGURACIÓN ACTUAL DE LA OFERTA SIDERÚRGICA

Esa segunda fase del desarrollo de la industria siderúrgica, caracterizada por un papel distinto

y mucho menos protagónico de las empresas estatales, concluye durante el segundo semestre de 1992 al concretarse la transferencia al sector privado de Altos Hornos Zapla (julio) y de SOMISA (noviembre). Se inicia allí una nueva etapa, aún incipiente en algunos aspectos, en la que sobresale nítidamente la consolidación de niveles de oligopolización y de concentración económica que pocos años atrás hubieran resultado insospechables. En efecto, por la significación económica implícita y por la conformación del consorcio empresario que resultó adjudicatario, la privatización de SOMISA conllevó una transformación radical en la configuración de la oferta siderúrgica local (Cuadros Nº 3 y 4), que se manifiesta tanto en el plano empresarial (el grupo Techint y Acíndar pasan a ejercer un control prácticamente excluyente) como, en función de ello, en el ámbito productivo (Aceros Paraná S.A. –ex–SOMISA– abandona la producción de productos no planos y, por otro lado, se integra verticalmente, con Propulsora Siderúrgica S.A.).

CUADRO Nº 4. Argentina: las privatizaciones en la industria siderúrgica (porcentajes y millones de dólares)

EMPRESA Participación

Accionaria Efectivo Títulos ADJUDICATARIO

SOMISA

80.0%

140,0

12,1

ACEROS PARANA S.A.: Consorcio integrado por

Propulsora siderúrgica S.A. (69%), Usiminas (Brasil), Cia. Vale do Rio Doce (Brasil), Compañía de Aceros del Pacífico (Chile), Banco Chartered West LB Limited* (Gran Bretaña) ALTOS HORNOS

100,0%

3,3

29,7

EMPRESA ACEROS ZAPLA S.A.: Consorcio

ZAPLA integrado por Aubert Duval S.A. y Societe Industrielle de Metallurgie Avance S.A. (ambas de Francia), Citicorp (EE.UU.), Pensa S.A. y Penfin S.A. (ambas argentinas) *Recientemente, tal participación (6%) fue transferida a Acindar S.A. FUENTE: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía.

16

En otras palabras, en el plano agregado, empresas del grupo Techint (como Aceros Paraná S.A., Propulsora Siderúrgica S.A. y Siderca S.A.) monopolizan la producción local de productos planos y de tubos sin costura,12 al tiempo que Acíndar –directamente y a través de sus controladas–13 ejerce una posición hegemónica en el mercado de los no planos.

Esta nueva configuración tecno–productiva y empresarial supone una profundización notable

en el ya elevado grado de oligopolización que caracterizaba al sector con anterioridad a la privatización de las empresas estatales. En ese entonces, tres grandes empresas (SOMISA, Siderca y Acíndar) concentraban alrededor de las tres cuartas partes de la producción, eran proveedoras de insumos críticos a la casi totalidad de las restantes firmas del sector, e incluso, en el caso de las dos empresas privadas, controlaban el capital de buena parte de estas últimas. Su relevancia económica queda evidenciada con sólo recurrir a unos pocos datos: Siderca vendió en el ejercicio 1991–1992 alrededor de U$S 625 millones, empleando 4.431 personas, exportando casi 400 millones de dólares anuales y con un patrimonio neto valuado contablemente en casi U$S 1.500 millones. A su vez, Acíndar, con un nivel de empleo de algo más de 4.600 personas, vende anualmente poco más de U$S 315 millones y tiene un patrimonio neto cercano a los U$S 900 millones.14

En ese marco, hasta la concreción de las privatizaciones del sector podían identificarse tres grandes bloques y/o tipologías empresarias, atento a su respectiva significación económica, su inserción en los distintos mercados, su grado de aproximación a la frontera tecnológica, su comportamiento estratégico, etcétera.

El primero de ellos, estructurado a partir de la ex–SOMISA (una de las tres firmas líderes a

que se hizo mención) y, en menor medida, Altos Hornos Zapla que, con respecto a mediados de los '70, fue perdiendo su carácter de eje central y propulsor del desenvolvimiento sectorial. El predominio en la producción –a partir del arrabio– de semielaborados y de productos planos así como una presencia decisiva en los no planos; un relativo rezago tecnológico asociado, en buena medida, a las limitaciones impuestas por el diseño original y una cierta dualidad estructural; algunos desbalances entre las distintas fases del proceso productivo, que suponen una sensible pérdida de participación en el área de los semielaborados; eran, entre otros, algunos de los rasgos del polo estatal –en particular de la ex–SOMISA.

12 Asimismo el grupo Techint controla el capital de otras firmas vinculadas directa o indirectamente con la industria siderúrgica. Tal el caso de SIAT S.A. (tubos con costura), Cometarsa S.A. (estructuras metálicas y calderería). Tubos y Perfiles S.A. (elaboración y comercialización de productos siderúrgicos). Metalprom S.A. daminados en frío), metalcentro S.A. (recuperación e industrialización de productos siderúrgicos), Aceros Revestidos S.A. (chapas galvanizadas, electrozincadas y, prepintadas), etcétera. 13 Entre otras, Laminfer S.A., Félix Navarro S.A., Fortunato Bonelli S.A., Previlam S.A., Rosati y Cristófaro S.A., Laminación Ferreyra S.A., y las doce firmas acogidas a los regímenes de promoción regional. 14 Los datos COITCspondient" a ambas empresas surgen de lo~ balances cerrados en marzo de 1992.

17

El segundo de esos bloques estaba conformado por las dos empresas privadas integradas que utilizan una "ruta" productiva alternativa –reducción directa–, en combinación con varios hornos eléctricos y máquinas de colada continua y los consiguientes trenes de laminación. Orientadas a la producción de no planos (en el caso de SIDERCA con exclusividad en tubos de acero sin costura y en el de Acíndar hacia hierro redondo, alambres y derivados), ambas empresas cuentan con una tecnología compatible con los estándares internacionales. A lo largo de los años '80 estas dos empresas se caracterizaron por un marcado dinamismo con el consiguiente desplazamiento, por un lado, de parte de la presencia de las empresas estatales y, por otro, de la incidencia relativa del tercero de los bloques productivos. El mismo estaba conformado, en lo esencial, por una firma semiintegrada –Aceros Bragado–, por Propulsora Siderúrgica (duopolio, junto a SOMISA, en la producción de chapa laminada en frío) y por un conjunto heterogéneo y cada vez más reducido de laminadores independientes. Si bien este último bloque muestra una decreciente gravitación a nivel agregado, algunas de las firmas que lo conformaban mantenían posiciones hegemónicas en determinados submercados específicos.15

Muy distinta es la configuración actual de la oferta productiva donde, en principio, sólo cabe

distinguir dos grandes –y cada vez más polarizados– subconjuntos. El primero de ellos sustentado en las empresas del grupo Techint (en especial, Siderca, Aceros Paraná y Propulsora Siderúrgica) y de Acíndar que han visto acrecentar sustancialmente su presencia en el mercado (no sólo por su participación conjunta en el consorcio adjudicatario de SOMISA, sino también por la política de adquisición y absorción de laminadores independientes desplegada por Acíndar) y su liderazgo en las distintas fases de la producción. En el otro subconjunto quedarían integradas la Empresa Aceros Zapla S.A., volcada crecientemente hacia los aceros especiales a partir del redimensionamiento de la planta original; Aceros Bragado S.A., que se encuentra en proceso de quiebra y opera al 10–15% de su capacidad productiva; y un número cada vez más reducido de laminadores independientes.

En conclusión, con la consolidación de esta nueva estructura empresaria culmina el proceso de

desplazamiento de la siderurgia estatal que, como se dijo, podía observarse en el orado relativo de concreción de los proyectos de inversión en la segunda mitad de la década de los '70. El rol que cumplió SOMISA en la primera etapa de crecimiento había sido cumplido.

CUADRO Nº 5. Argentina: estructura de la producción siderúrgica de 1992, según

empresas y fases del proceso productivo (porcentajes)

EMPRESAS REDUCCIÓN ACERACIÓN LAMINADOS EN CALIENTE

LAMINADOS EN FRÍO

SOMISA–ACEROS PARANÁ S.A. 48,5 37,5 36,8 47,9 ACINDAR S.A. 31,2 35,2 33,6 SIDERCA S.A.

20,3

24,1

26,2

ALTOS HORNOS ZAPLA ACEROS ZAPLA S.A. 1,7 1,9 ACEROS BRAGADO S.A.

1,5

1,5

PROPULSORA SIDERURGICA S.A.

52,1

FUENTE: Elaboración propia en base a información del C.I.S. 15 Desde el punto de \i.,ta pauinionial, y por tanto, de las estrategias empresanas implícitas, algunas de las firmas de este último bloque son parte integrante de los conglomerados empresarios liderados por Acíndar o Siderca.

18

En esta caracterización general se inscribe el análisis de la conformación actual de la oferta

siderúrgica local y, más precisamente, en una primera instancia, el de la estructura de la producción (1992) en las fases básicas del proceso siderúrgico –reducción y acería.

Dadas las relativas inflexibilidades –aun en el ámbito de la reducción directa– de las escalas

de producción, es en estas primeras etapas del proceso donde, naturalmente, se verifican los mayores niveles de concentración productiva. Al respecto, el Cuadro Nº 5 brinda valiosos elementos de juicio en cuanto a la configuración empresaria de la oferta en las etapas de reducción y aceración.

En el primer caso, aun operando un solo alto horno, casi la mitad de la producción (48,5%) se

concentra en una sola firma –la ex–SOMISA, actualmente Aceros Paraná S.A.–, poco más del 30% es explicado por Acíndar y alrededor del 20% se deriva de la planta de reducción directa de Siderca.

Por su parte, la distribución por empresas de la producción de acero crudo difiere ligeramente

de aquélla, pero manteniendo, igualmente, su carácter de oligopolio concentrado con pocos oferentes. La inclusión de la ex–Altos Hornos Zapla (actualmente Aceros Zapla S.A.) y de Aceros Bragado eleva a cinco el número de empresas, pero con la peculiaridad de que en tres de ellas, das líderes del sector) se concentra más del 95% de la producción. Más allá de sus distintas implicancias en cuanto a las formas de estructuración de los mercados de productos semielaborados y terminados (dada la disímil significación que asume el consumo cautivo en cada una de las firmas), cabe resaltar que en la fase de aceración tiende a estrecharse la brecha que, en la etapa de reducción, distanciaba a la ex–SOMISA respecto a las otras dos empresas líderes.

El ingreso al decenio de los años '90 muestra, en tal sentido, la consolidación de una estructura

fuertemente oligopolizada en las primeras etapas del proceso siderúrgico donde subyacen, a la vez, una multiplicidad de barreras a la entrada de carácter técnico y económico y una fuerte caída de la demanda de mano de obra –entre1989 y 1992 fueron expulsados alrededor de 15.000 trabajadores.

El análisis de la estructura de la oferta interna predominante en las siguientes fases del proceso

productivo laminación) remite a la consideración, en primera instancia, de tres distintos subconjuntos de mercados, en los que se manifiesta una clara hegemonía y/o preponderancia de alguna de las tres firmas líderes. Así, en principio, en un plano agregado de análisis, en el mercado de chapas laminadas en caliente y en el de chapas laminadas en frío, la presencia de las firmas del grupo Techint (Aceros Paraná S.A. y Propulsora Siderúrgica S.A.) resulta decisiva; en el caso de los productos no planos, Acíndar ocupa una posición hegemónica y, por último, el mercado de tubos sin costura es monopolizado por Siderca que se dedica en forma exclusiva a la producción de dicho bien.

En tal sentido, la ex–SOMISA es la única empresa productora de planos en caliente y, por

ende, el proveedor local exclusivo para la laminación en frío donde, a partir de su integración vertical con Propulsora Siderúrgica S.A., concentran la totalidad de la producción nacional. Asimismo, Aceros Paraná S.A. monopoliza la producción de rieles y de hojalata.

19

Por su parte, Acíndar elabora una amplia gama de productos –y especificaciones– no planos (alambrón, alambres, hierro redondo, perfiles, etc.) y, en menor medida, de algunos planos (como flejes para la producción de tubos con costura). En todos esos mercados asume un claro liderazgo –incluso, monopólico sustentado en capacidades de producción que, en la generalidad de los casos, superan a las del conjunto de sus competidores potenciales, algunos de los cuales deben proveerse de semiterminados (palanquilla) en la propia Acíndar.

El ejemplo de la tercera de las firmas líderes, Siderca, difiere de las dos restantes, dada su

especialización total en la producción de tubos sin costura –la diversificación de productos se circunscribe a distintas especificaciones Y/o tipologías de caños sin costura– y, por consiguiente, sus muy escasas relaciones de insumo–producto con las restantes firmas del sector.

Estas consideraciones generales respecto a las formas que adoptan las articulaciones entre las

distintas fases de elaboración de productos siderúrgicos y sus respectivos oferentes en el mercado local, constituyen un adecuado marco de referencia para el análisis de la conformación empresaria de la oferta local, en una diversa y heterogénea –ama de productos siderúrgicos (Cuadro Nº 6).

Una rápida visión del Cuadro Nº 6 resulta ya suficiente como para inferir la presencia de un

reducido número de empresas oferentes en la mayoría de los productos considerados. Al margen de algunos pocos ejemplos, como el que ofrecería la producción de flejes en frío,

donde el número de firmas productoras sugeriría un cierto grado de competencia en la oferta interna, en la casi generalidad de los ejemplos, la oferta local se ve circunscripta a tres, dos, e incluso una sola firma16 (como es el caso de los tubos sin costura, la chapa laminada en caliente, la hojalata, etcétera).

En síntesis, la siderurgia argentina exhibe una estructura productiva local fuertemente

concentrada en torno a un núcleo acotado de firmas privadas que además califican entre las más destacadas en términos de facturación y exportaciones en el escenario industrial local.

16 El tema de la estructura de los distintos submercados siderúrgicos será retomado y profundizado, en el Capitulo III.

20

CUADRO Nº 6. Argentina: composición empresaria de la oferta siderúrgica en los

principales mercados de productos finales; mediados de 1993

PRODUCTOS EMPRESAS

LAMINADOS NO PLANOS TU- BOS SIN

COS–TU– RA

LAMINADOS PLANOS

FRÍO

LAMINADOS PLANOS

EN CALIENTE Ho- JA– LA–

TA

CHA-PA

GAL-VANI–ZADA

Bar- ras

Per– files

Alam- brón

Alam- bres

Palan- quilla

Hierro Redondo

Chapas Flejes Chapas Flejes

INTEGRADAS

• Empresa Aceros Zapla1

X

X

X

• Aceros Paraná2–3 X X* X* • Siderca3 X* • Acíndar X** X** X** X* X** X* SEMIINTEGRADAS • Aceros Bragado4 X X X X LAMINADORES • Propulsora Siderúrgica3

X

• Cañar X • Fortuny Hnos. X • Hermac X • Laminfer5 X • Laminación Basconia X • I.L.F.A. X • Satz y Alvarez X • Trafilam X • La Cantábrica4 X X X • COMESI X • Ostrilion X • SIPAR X X X X • Aceros Revestidos3 X • Fortunato Bonelli5 X X *Monopolio **Liderazgo 1 Consorcio adjudicatario de la privatización de Altos Horno,, Zapla. 2 Consorcio adjudicatario de la privatización de SOMISA, controlado por Propulsora Siderúrgica del Grupo Techint. 3 Empresas controladas por el Grupo Techint. 4 Empresas en proceso de quiebra, operando al 10–15% de su capacidad productiva. 5 Empresas adquiridas recientemente por Acíndar.

FUENTE: Elaboración propia.

21

Capítulo II

SITUACION DE LA FUERZA DE TRABAJO: TENDENCIAS SEGUIDAS POR EL SECTOR SIDERÚRGICO DURANTE

LOS ÚLTIMOS AÑOS El objetivo del presente capítulo es analizar la evolución y situación de los trabajadores (en

términos de la ocupación, la productividad y los salarios) en el marco de las tendencias seguidas por la oferta, el consumo y el comercio exterior de productos siderúrgicos, sintetizando en parte las tendencias y fenómenos ya señalados. Se trata, en todos los casos, de identificar – los aspectos más relevantes y los fenómenos de mayor– significación relativa para acceder a una visión general de la evolución reciente de la industria siderúrgica y de la fuerza de trabajo en particular.

LA PRODUCCION Y EL CONSUMO APARENTE

Una primera visión general sobre la evolución de la producción y el consumo aparente la

ofrece la información presentada en el Cuadro Nº 7, relativa a la capacidad operable del equipamiento disponible en cada año, los volúmenes producidos y el consumo aparente, total y por habitante (y los consiguientes grados de utilización de la capacidad instalada y de autoabastecimiento local.).

CUADRO Nº 7. Evolución de la capacidad productiva, la producción siderúrgica y el

consumo, 1970/1991 (miles de t/año y porcent.)

AÑOS CAPACIDAD OPERABLE PRODUCCION CONSUMO

APARENTE

GRADO DE UTILIZACIÓN

CAPACIDAD (%)

GRADO DE AUTOABASTE– CIMIENTO (%)

CONSUMO POR

HABITANTE (KG)

1970

2379 1859 3397 78,1 54,7 143

1975

4580

2243

4723

49,0

47,5

183

1980

5290

2721

4215

51,4

64,6

149

1981 5298 2550 3184 48,1 80,1 111 1982 5298 2933 3168 55,4 92,6 109 1983 5123 2991 3307 58,4 90,4 113 1984 5298 2677 3102 50,5 86,3 104 1985 5298 2972 2192 56,1 135,6 73 1986 4957 3272 2753 66,0 118,9 91 1987 5040 3630 3494 72,0 103,9 117 1988 4890 3652 3139 74,7 116,3 101 1989 5154 3908 1864 75,8 209,6 59 1990 5129 3657 1602 70,9 229,1 50 1991 4890 2972 2286 60,8 141,0 71 1992 4890 2650 3514 54,2 75,4 107

Fuente: Elaboración propia en base a información del Centro de Industriales Siderúrgicos.

22

La evolución de la producción y el consumo aparente presenta altibajos y defases, vinculados a la inestabilidad que caracterizó a la economía argentina durante la década del '80, proceso que permitió un inédito proceso de redistribución de los ingresos y de la riqueza. Cabe destacar que dicha inestabilidad está doblemente vinculada al eje central de la economía en ese período: la drástica redistribución del ingreso y de la riqueza en un contexto de estancamiento o, incluso, retroceso del producto.

En efecto, la inestabilidad es resultado de los cambios profundos y bruscos en la distribución

en tanto éstos afectan a los precios, la rentabilidad y los ingresos relativos, y a la vez es una condición que define, al menos en parte, la intensidad de dicha redistribución, ya que esta última se hace más intensa cuando las modificaciones de los precios, del tipo de cambio de la tasa de interés, etc., son más bruscas y pronunciadas.

Un análisis más detenido permite determinar que entre 1985 y 1988 se despliega tina

reactivación de la producción y del consumo aparente (crecieron al 6,9% y al 16,8% anual respectivamente) vinculada a la implementación del Plan Austral que conjugó cierta estabilidad en materia de precios con una clara orientación exportadora. Desde 1988 hasta 1990 se registra una profunda disminución del consumo aparente (en el bienio 1989/90 se contrajo casi un 50%), en el marco de una crisis estructural que expresa la inviabilidad de la valorización financiera como principal sustento de la actividad económica y, social. En otros términos la crisis de fines de la década del 80 señala, en última instancia, el límite al que pudo llegar una economía en la que la valorización financiera del capital había desplazado. Como eje de la acumulación de los mayores agentes económicos, a la inversión productiva.

La producción siderúrgica sigue un sendero diferente al del consumo aparente ya que, hasta

1990, se mantuvo en niveles significativamente altos debido a su consolidación exportadora que fue posible gracias a la permanencia de una alta tasa de cambio real.

El grado de autoabastecimiento entre 1989 y 1990, superior al 200%, expresa la magnitud que

alcanza el defase entre el alto nivel de producción y el crítico nivel del consumo aparente. La acentuada disminución de este último se expresa también en la evolución del consumo por habitante que de superar los 100 kg en 1988 llega a solo 50 kg en 1990, el más bajo de la historia argentina desde principios de la década del 50 y equivalente a alrededor de la tercera parte del registrado a inicios de la década del 80. Si se tiene en cuenta que el consumo aparente es el principal indicador de la actividad productiva de las ramas demandantes (y finalmente del consumo y la inversión), este defase es consistente con el proceso de estancamiento con redistribución regresiva.

Si bien teóricamente, y, como ya se dijo en el capítulo anterior, la sustitución parcial del acero

por otro tipo de productos (plásticos, metales livianos, etc.) en determinadas aplicaciones o, incluso, la creciente adopción de sistemas de colada continua (supone un menor consumo específico de acero crudo por unidad de producto) o, el ahorro de insumos en las producciones metalmecánicas, pueden contribuir a explicar una menor demanda agregada de acero en el mediano plazo, en la crisis del 1989–90 no son los factores más relevantes.

23

Lo decisivo es el comportamiento de aquellos sectores que, históricamente, han concentrado la demanda de productos de 1a siderurgia. Al respecto, en primer lugar cabe considerar que más de la mitad del consumo de acero es absorbido por actividades estrechamente asociadas al proceso de formación de capital (construcción, industria de bienes de capital, obras de infraestructura, etc.). Estos sectores, desde inicios de los '80, sufrieron una aguda crisis que alcanzó niveles sin precedentes a fines de la década, alcanzando el coeficiente de inversión niveles que se ubicaron por debajo de los requerimientos necesarios para asegurar la mera reposición del acervo de capital fijo.17

El otro gran componente de la demanda de acero proviene de una serie de actividades

industriales como la automotriz, los electrodomésticos –en especial, "línea blanca" – y otros sectores metalmecánicos productores de bienes de consumo duradero. Los mismos también operaron en un marco de prolongada y profunda crisis productiva que, naturalmente, se ha difundido hacia las industrias proveedoras de sus insumos básicos (como es el caso de la siderurgia).

Durante la vigencia del actual Plan de Convertibilidad se genera un cambio notorio de la

situación siderúrgica, vinculado a las características que adopta la política económica. El defase entre la producción y el consumo aparente se revierte rápido ya que mientras la primera se contrae acentuadamente (desciende de 3,7 millones de t a 2,7 millones de t entre 1990 y 1992) el consumo más que se duplica (de 1,6 a 3,5 millones de t) durante el mismo período. Tal es la magnitud de la reversión operada en estos últimos años por la relación que mantienen la producción y el consumo que el grado de autoabastecimiento se ubica en el 75,4% cuando tres años antes superaba, como se dijo, el 200% y el consumo de acero por habitante se eleva a 107 kg, duplicando el registro alcanzado en 1990.

Si bien el nuevo esquema de política económica combina estabilidad de precios con una tasa

de cambio fija que impulsa el crecimiento de las importaciones y la disminución de las exportaciones, en el caso de las actividades demandantes de acero el incremento de la demanda no se satisface mediante las compras externas sino con oferta local. En el caso de la construcción, porque se trata de una actividad protegida naturalmente de la competencia extranjera que se expandió aceleradamente 1uego de una prolongada e inédita crisis. En el caso de la fabricación de automotores, porque fue el sector industrial que mantuvo la protección más elevada dentro de los bienes industriales expuestos a la apertura comercial y mantuvo a lo largo de los últimos años un crecimiento espectacular basado en la reactivación de la demanda proveniente de los sectores de altos ingresos primero y de la reactivación del crédito al consumo, después. Al respecto, cabe indicar que la importancia relativa de los sectores demandantes de acero se modifica, en tanto la reactivación, como se dijo, no proviene de los sectores de actividad que producen maquinaria y equipo sino de aquellos desvinculados de la formación de capital.

17 Esta incidencia decisiva del proceso de formación de capital queda claramente de manifiesto al constatar la estrecha correspondencia existente entre la evolución de la inversión bruta interna y, la correspondiente al consumo aparente de acero.

24

La protección respecto a los bienes importados que mantienen por distintos motivos las dos actividades centrales que conforman la demanda siderúrgica se circunscribe a la etapa final de las mismas, pero no a todas las actividades que les proveen insumos intermedios. En otras palabras, sólo la construcción y algunos de sus insumos (como el cemento) están protegidos naturalmente contra la competencia importada pero no todos los bienes que ella demanda (como puede ser el caso de los revestimientos cerámicos). Lo mismo ocurre con la protección arancelaria y para–arancelaria que exhibe la fabricación de automotores ya que son las terminales automotrices la que tienen ese privilegio pero no, por ejemplo, las autopartes que soportan una acentuada competencia externa, originada en la evidente tendencia de las fábricas terminales a reducir el contenido local en el marco de una reestructuración subregional con cierta independencia del grado de competitividad externa de su proveedores.

Debido al proceso de desregulación, puesto en marcha desde 1991 en adelante, y que se

analizará detalladamente en el próximo capítulo, la producción siderúrgica se encuentra entre aquellas ramas afectadas por la competencia externa, pero el impacto de la misma no es uniforme en las distintas fases productivas que la componen.

Las tres grandes fases que conforman la producción siderúrgica (hierro primario, acero y

laminados en caliente y en frío) registran un proceso de expansión durante la década del 80. Sin embargo, tal expansión reconoce intensidades diferentes entre ellas. En efecto, tal como se verifica en el Cuadro Nº 8, entre 1980 y 1989 las tasas de crecimiento más elevadas se ubican en las fases básicas de la producción siderúrgica da producción de hierro primario crece al 5.2% anual) y descienden en los productos finales dos laminados terminadas en caliente se expanden al 2,9% anual y los laminados en frío al 0,6%).

Estas modificaciones son coherentes con los fenómenos globales que se expresan en la década

analizada y con la modificación en la relación entre las firmas estatales y, privadas en el propio sector siderúrgico. En relación al primer aspecto, el global, debe considerarse que el estancamiento y, el retroceso industrial afectó con singular intensidad, dentro de la demanda agregada, a la inversión, la cual es sumamente importante para el nivel de actividad de los productos siderúrgicos terminados. En cuanto al segundo aspecto, la relación entre empresas estatales y privadas, es importante destacar que, como ya se observó, durante esta etapa dicha relación se modifica sustancial mente pasando de la complementariedad a la competencia a partir del ingreso y posterior expansión de las grandes empresas privadas en la producción de básicos.

En este contexto, cabe destacar, por un lado, que dentro de la producción de hierro primario

consolida su presencia la materia prima generada a partir de los nuevos procesos tecnológicos da reducción directa) incorporados por las dos grandes firmas privadas del sector, aun cuando durante la década crece a una tasa sensiblemente menor que la producción tradicional, el arrabio. Por otro, que dentro de los laminados terminados en caliente el crecimiento de los planos es sumamente acentuado y superior, incluso, a la expansión de la producción básica.

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CUADRO Nº 8. Evolución y composición de la producción siderúrgica, 1970/1992 (miles de toneladas y porcentajes)

AÑOS

HIERRO PRIMARIO ACERO CRU- DO1

LAMINADOS TERMINADOS EN CALIENTE

PLNOS LAMI-

NADOS EN FRÍO4 TOTAL ARRABIO

P/ACERIA HIERRO

ESPONJA TOTAL NO PLANOS2 PLANOS3

1970 815,1 815,1 1823,4 2041,1 1300.2 740.9 496.1

1975 1042,9 1042,9 2198.4 2283.0 1487.8 795.2 782.7

1980 1793,0 1035,3 757,6 2702,1 2174,7 1457,9 716,8 689,4 1981 1720,3 915,0 805,3 2527,1 1977,2 1333,5 643,7 577,6 1982 1893,6 1015,4 878,2 2913,0 2341,2 1482,5 858,7 738,0 1983 1862,1 912,8 949,3 2965,6 2531,6 1570,9 960,7 845,1 1984 1791,5 893,9 897,6 2652,1 2441,3 1412,4 1028,9 862,6 1985 2298,8 1309,7 989,1 2945,3 2056,9 1378,0 678,9 615,8 1986 2557,9 1623,3 934,6 3242,4 2544,9 1466,4 1078,5 919,1 1987 2785,3 1751,9 1033,4 3602,8 2899,8 1651,7 1248,1 1001,6 1988 2662,7 1595,7 1067,0 3651,8 3125,9 1742,4 1383,6 933,4 1989 3336,4 2169,0 1167,4 3907,8 3063,1 1656,3 1406,8 822,9 1990 2967,8 1932,5 1035,3 3656,6 2892,1 1524,0 1368,1 733,3 1991 2322,2 1368,6 953,6 2972,0 2562,0 1344,9 1217,1 664,8 1992 1955,7 928,8 1026,9 2650,1 2173,0 1281,1 891,9 730,5

taa 1980/90 5,1% 2,5% ... 2,4% 1,5% 0,2% 2,4% 1,4% taa 1990/91 2,4% 2,6% 2,1% 0,9% 1,1% –0,7% 4,9% –0,3%

1 No incluye el acero moldeado. 2 Incluye tubos sin costura. 3 Producción total de chapas y, fletes laminados en caliente, incluyendo la producción destinada a la relaminación de chapas y, flejes en frío 4 Cifras no sumables a la producción de laminados planos en caliente.

FUENTE: Elaboración propia en base a información del Centro de Industriales Siderúrgicos. En términos generales, la trayectoria seguida por la producción siderúrgica durante la década

analizada, permite identificar una tendencia orientada a concretar un mayor equilibrio entre las diferentes fases productivas que la componen a partir de una mayor expansión relativa de la producción básica que era la deficitaria en la década del 70. Equilibrio que, si bien responde a la situación vigente en los '70, refleja sobre todo la nueva estrategia de las grandes firmas privadas y, especialmente, a partir de los cambios tecnológicos que se registran a nivel mundial, de la nueva orientación de los subsidios estatales que modifican las rentabilidades relativas entre las distintas fases de producción.

El Plan de Convertibilidad, como ya se afirmó, impulsa una dinámica sectorial que presenta

características no sólo diferentes sino contrapuestas a las de la década anterior. En efecto, el comportamiento productivo de los primeros años de la década del 90 permite

verificar una contracción acentuada de la producción en todas las fases productivas que comprende este sector. Asimismo, que esta disminución de la producción es más acentuada en las fases de mayor expansión durante la década anterior (hierro primario) y menos intensa en las fases finales.

26

Es así que mientras la producción de hierro primario desciende a una tasa de 18,5% anual, la de acero lo hace al 14,9% anual y la de laminados terminados en caliente al 13,3% anual. Finalmente, que dentro de la fase básica, la producción que menos se contrae es la de hierro esponja (al 1,3% anual contra el 30,6% de arrabio) que se genera en las nuevas plantas privadas de reducción directa. Dentro de los laminados terminados en caliente, la producción de laminados no–planos registra una caída relativa menor (8,3% anual contra 19,3% anual de los planos) debido a que contiene la producción de tubos sin costura elaborados por Siderca, única producción que aumenta en términos físicos durante este período, debido a sus exportaciones y a la fuerte expansión que registra la actividad petrolera, principal demandante de este producto.

Ante la trayectoria seguida por la producción siderúrgica durante los primeros anos de la

presente década, no puede dejar de llamar la atención la ausencia de cuestionamientos al Plan de Convertibilidad por parte de las grandes firmas del sector ante las nuevas alternativas productivas, las cuales, sorprendentemente no sólo no cuestionan sino que apoyan explícitamente. El origen de esta indiscutible adhesión se encuentra en el factor que constituye el sustento principal del plan económico vigente y de todas las políticas que se implementaron durante la actual gestión constitucional del peronismo la privatización de las empresas públicas. No se trata únicamente de la transferencia de SOMISA y la consecuente consolidación del duopolio siderúrgico que detentan Siderca–Propulsora y Acíndar sino de una modificación estructural que involucra a toda el área estatal, provincial y, nacional, en la cual la Organización Techint y también, aun cuando en menor medida, el grupo económico Acíndar se ubican como beneficiarios relevantes de la misma. Como ocurrió durante la preeminencia de la valorización financiera, una parte mayoritaria de los beneficios y del incremento patrimonial de los grandes grupos económicos que controlan muchas de las grandes firmas industriales se originan fuera de la actividad productiva y son de tal magnitud que más que compensan la pérdidas coyunturales que se pueden producir en su componente productivo.

EL COMERCIO EXTERIOR

En el comercio exterior de productos siderúrgicos se manifiestan, en última instancia, los

rasgos sobresalientes de la tendencia seguida por la industria siderúrgica. En tal sentido, la evolución y composición de las importaciones, por un lado, y de las exportaciones, por otro, brindan una serie de elementos de juicio adicionales sobre los nuevos senderos por los que transitó la industria siderúrgica en los años '80 (menores desequilibrios relativos entre sus distintas fases productivas, acelerado proceso de sustitución de importaciones y crecientes exportaciones, modificaciones sustantivas en el perfil de la producción local, etc.) y que se modifican en los '90, por lo menos en algunos de sus elementos más sustantivos (crecientes importaciones, disminución de la producción, caída de las exportaciones, incremento de la concentración, etcétera).

En términos globales, se pueden constatar cambios relevantes a partir de que el Plan Austral promueve las exportaciones, lo cual genera, en primera instancia, una apreciable disminución del déficit de la balanza comercial del sector y luego, en el marco de una alta tasa de cambio, un superávit significativo que supera los U$S 450 millones en 1989 y en 1990 (Cuadro Nº 9).

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CUADRO Nº 9. Evolución del comercio exterior siderúrgico, 1970-1992 (Millones de dólares)

AÑOS EXPORTACIONES IMPORTACIONES BALANZA COMERC.

38,0

265,0

(227,0) 1970

1975 59,7 951,8 (901,1)

1980 157,7 809,8 (652,1) 1981 288,7 647,2 (358,5) 1982 351,3 517,7 (166,4) 1983 207,2 453.1 (245,9) 1984 202,5 473.4 (270,9) 1985 357.8 355,3 2,5 1986 343.2 418,8 (75,6) 1987 377,2 553,5 (176,3) 1988 681,8 682,9 (1,1) 1989 970,8 484,8 486,0 1990 828,4 373,9 454,5 1991 670,3 384,3 286,0

I Trimestre 136,2 68,2 68,0 II Trimestre 209,8 66,7 143,1 III Trimestre 166,2 86,6 79,6 IV Trimestre 158,1 162,8 (4,7)

1992 455,8 683,9 (228,2) I Trimestre 94,3 174,3 (80,0) II Trimestre 129,8 168,9 (39.1) III Trimestre 101,7 170,3 (68.6) IV Trimestre 129,9 170,4 (40.5)

FUENTE: Elaboración propia en base a información del CIS.

La vigencia del Plan de Convertibilidad genera una sustancial modificación de la tendencia señalada, en tanto comienza a partir de allí una contracción de las exportaciones, que se reducen a U$S 670 millones en 1991 y a U$S 455,8 millones en 1992. Las importaciones, por su parte, siguen un camino opuesto, superando en 1992 los U$S 680 millones, cuando dos años antes eran menores a los 375 millones de la misma moneda. Como consecuencia del nuevo comportamiento externo disminuye el superávit en 1991 e irrumpe un déficit significativo en 1992 (U$S 228,2 millones) que se vincula al intercambio comercial siderúrgico con Brasil (–321,1 millones de dólares).

Este nuevo comportamiento sectorial surge como una resultante, por un lado, de la propia

recuperación del mercado interno y, por otro, por la vigencia de precios no remunerativos en el mercado mundial, situación agravada por la vigencia de una tasa de cambio fija.

Tanto en la etapa de mayor dinamismo exportador, posterior al Plan Austral, como en la que

predomina el crecimiento de las importaciones, durante la vigencia de la Convertibilidad, se perciben una serie de modificaciones en la composición de ambas variables que es necesario tener en cuenta. Así, en términos de las importaciones, entre 1980 y 1990 se verifica:

• un crecimiento en la importación de materias primas básicas esencialmente, mineral de

hierro), en especial en el volumen y en menor medida en los valores involucrados;

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• una sustitución casi total de las importaciones de arrabio, a partir de mediados del decenio.

• una reducción notable en la importación de semiterminados, asociada, por un lado, al mayor grado de integración de la producción local y, por otro, a la propia contracción del mercado interno;

• una disminución muy significativa en la importación de laminados –360 mil t–, bajo todas

sus distintas formas (planos, no planos Y tubos sin costura):

• una muy inferior erogación de divisas (más de U$S 400 millones) como resultante de los menores requerimientos externos de arrabio, de semiterminados y de los distintos tipos de laminados.

En síntesis, durante los años '80 se ha profundizado y generalizado el proceso de integración

"hacia atrás" de la cadena productiva –favorecido por el propio deterioro del consumo interno– que tiene, como resultados cuantitativos, un incremento del orden del 20% en el valor de las importaciones de materias primas básicas y una reducción acentuada del valor de los bienes terminados –de casi U$S 810 millones a poco más de U$S 370 millones– y, sobre todo, una reducción muy acentuada de los semiterminados –de 651 a 86 millones de dólares.

La reversión que se opera durante la Convertibilidad en la evolución de las importaciones

también contiene modificaciones en la composición de las mismas. Durante 1991 y 1992, disminuye la importancia relativa de los insumos, especialmente por la contracción de las compras externas de mineral y pellets de hierro que pasan de 3.1 millones de t en 1990 a 1.8 millones en 1992. Sin embargo el cambio más significativo es el incremento en los laminados terminados en general y de los laminados planos, en particular. En efecto, el volumen total de laminados importados se incrementa: de poco más de cien mil t en 1990 a más de un millón en 1992; y el de los laminados planos: de algo más de 82 mil t a casi 950 mil t en 1992. De esta manera, el dinamismo importador afecta principalmente a los productos terminados y sólo en menor medida a los bienes intermedios siderúrgicos, cuya posición como surge de la evolución de las importaciones se consolidó en la década anterior.

La composición de las exportaciones siderúrgicas también se ve modificada en arriba, etapas,

aun cuando de forma diferente en cada una de ellas. La creciente inserción exportadora, que se expresa desde mediados hasta fines de la década del 80, se manifiesta, muy especialmente, en el caso de los laminados planos terminados (chapas laminadas en caliente, tubos sin costura, y, chapas relaminadas en frío) y, en menor medida e intensidad, en los laminados no planos como alambrón, perfiles y otros.

Asimismo, la contracción en las ventas externas de los años '90 también presenta marcadas

asimetrías entre los distintos productos y, por ende, cambios sustantivos en su composición respecto a los años precedentes. En efecto, los tubos sin costura –único rubro en el que se incrementan los volúmenes exportados entre 1990 y 1992– pasan a ocupar una posición hegemónica, superando holgadamente al conjunto de los laminados planos y mucho más elevado aún que los volúmenes exportados de laminados planos y de semiterminados.

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Tanto la creciente y generalizada presencia exportadora de los '80 corno la contracción de las ventas externas de los '90 están íntimamente asociada a la propia reconfiguración tecno-productiva del sector, sustentada en el accionar de unas pocas firma. En arribas etapas, pero especialmente en la actual, el perfil de las exportaciones revela un muy elevado nivel de concentración empresaria. Así, en el último quinquenio, apenas tres firmas da ex-SOMISA, Siderca y Acíndar) explican, en todos los años, alrededor del 80% del total de las exportaciones del sector.

En términos de las tendencias futuras, la evolución del comercio exterior en el año 1991 y, en

especial, en 1992 –caída significativa de las exportaciones e incremento sustancial de las, importaciones– sugiere que, en el contexto de la Convertibilidad el déficit en la balanza comercial del sector continuar expandiéndose tendiendo a igualar al vigente en 1980, durante la anterior apertura importadora puesta en marcha por Martínez de Hoz. Asimismo, en términos de la concentración sectorial, la conjunción de la desaparición de firmas privadas con la privatización del complejo siderúrgico estatal ya no preanuncia sino que determina una concentración inédita de la producción y las exportaciones en el duopolio siderúrgico.

LA OCUPACION SECTORIAL

Durante la década del '80 y lo que va de la del '90 se registran, como ya se dijo, etapas muy

disímiles en términos de la producción, el consumo aparente y el intercambio comercial. Sin embargo, a pesar de que dichas etapas presentan rasgos muy contrapuestos, tienen un conjunto de características comunes que indican una continua pérdida de gravitación del factor trabajo en la dinámica sectorial. Estos rasgos comunes vinculados al deterioro de la fuerza de trabajo son: la sistemática disminución de la ocupación, el notorio incremento de la productividad y la constante reducción salarial.

La ocupación de mano de obra en la industria siderúrgica alcanzaba, en 1984, a 37.858

personas, de las cuales 38% eran mensualizadas y el 62% restante, jornalizados (Cuadro Nº 10). Este nivel de ocupación se redujo sistemáticamente hasta la actualidad a pesar de que era un 20% inferior al vigente en 1975, cuando culminaba el modelo de sustitución de importaciones. Durante el período exportador, hasta 1990, la reducción alcanzó a casi 7.000 ocupados (18% del total) que eran principalmente jornalizados (más de 6.000) y en menor medida mensualizados. Esta reducción diferencial provocó cambios profundos en la composición de la ocupación ya que los jornalizados, los más afectados, pasaron de representar el 62% en 1984 a explicar apenas el 32% del empleo sectorial en 1990.

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CUADRO Nº 10. Evolución de la ocupación en la industria siderúrgica, de la productividad de la mano de obra y el salario real, 1975/1991 (valores absolutos, toneladas y, porcentajes)

AÑOS PERSONAL OCUPADO AL 31/12 PRODUC-

CION ACERO1

PRODUCTI- VIDAD ACERO

SALARIO REAL

Mensualizados Jornalizados TOTAL Miles Tonls. Ton./Persona 1986 = 100

1975 16804 30298 47102 2198 46.7 1980 14502 22284 36786 2702 73.5 1981 13286 20106 33392 2527 75.71 1982 13546 20023 33569 2913 86.8 70.8 1983 14098 21760 35858 2965 82.7 80.9 1984 14336 23519 37855 2652 70.1 109.3 1985 14880 22448 37328 2945 78.9 101.8 1986 14497 21484 35981 3245 90,2 100.0 1987 13794 20220 34014 3603 105,9 90.8 1988 14784 18385 33169 3652 110.1 92.7 1989 14092 18056 32148 3908 121.6 83.7 1990 13591 17345 30936 3657 118.2 76.7 1991 9540 12082 21822 2972 136.1 72.3 1992 7685 9664 17349 2650 152.7 67,2

1 Producción total de acero crudo.

FUENTE: Elaboración propia en base a información del Centro de Industriales siderúrgicos. Esta sistemática reducción de la ocupación fue acompañada por un significativo incremento en

la productividad en la elaboración de acero, la cija] aumentó casi un 120% entre 1984 y 1992, a pesar de que entre 1975 y 1984 ya se había incrementado un 50% aproximadamente.

Esa creciente productividad asociada a una considerable reducción del personal está

íntimamente asociada a, en primer lugar, la intensificación del trabajo y la profunda pérdida de capacidad de negociación de los asalariados en tanto que la reducción que se verifica entre 1975 y 1980, en especial en el personal jornalizado, es demasiado profunda para ser explicada por el cambio técnico y la reestructuración sectorial. En segundo lugar, a la propia reestructuración del sector, con la consiguiente desaparición y/o reemplazo de instalaciones industriales de menor productividad relativa. Finalmente, a la incorporación de nuevas tecnologías y procesos ahorradores de mano de obra por parte de las grandes firmas (automatización, reducción directa, sintetización, convertidores básicos al oxígeno, hornos eléctricos de ultra alta potencia, desgasificación al vacío, colada continua, trenes de laminación continua de alta precisión, etc.). Estos dos últimos factores influyen en los niveles de expulsión alcanzados durante la segunda mitad de los años '70 y todos ellos en conjunto, provocan no sólo en tina reducción del empleo sino también una profunda modificación en la composición del personal ocupado.

Si bien puede entenderse que la acentuada reconversión productiva con incorporación de

nueva tecnología y fuerte incremento de la productividad que se despliega en el sector durante los años '80 produzca reducción y, cambios en la composición de la ocupación sectorial, es difícilmente comprensible que ambos procesos se articulen con una clara tendencia al deterioro del salado real como ocurre entre 1984 y 1990 donde, a juzgar por la evolución del salario real metalúrgico, se verifica una sistemática reducción del salario real a pesar del acentuado incremento de la productividad.

31

En términos de la teoría económica, y siempre en el marco del estancamiento de la

producción, la reestructuración, concentración, incorporación de nueva tecnología y aumento de la productividad debería generar una disminución y un cambio en la ocupación del sector sustentado en la pérdida de incidencia de la mano de obra menos calificada. Esto se debe a la marcada intensidad de capital de los nuevos equipos y sistemas que determinan menores requerimientos de mano de obra pero que, al mismo tiempo, impulsan una elevación, y no una reducción, de los salarios sectoriales. De esta forma, el factor trabajo debería haber recibido una parte significativa de los incrementos de productividad aún cuando haya disminuido su participación en el valor agregado sectorial (o sea aun cuando se haya producido una reducción de la incidencia de la masa salarial, debido al impacto negativo de la expulsión de mano de obra).

Las evidencias disponibles no permiten medir adecuadamente la evolución de la distribución

del ingreso sectorial entre el capital y el trabajo, debido a la incidencia de los cambios de precios en el ingreso real del capital y de los precios al consumidor en el del trabajo. Sin embargo, es indudable que se produjo una distribución de los frutos del incremento de la productividad que jerarquizó al capital y marginó al trabajo. Un indicador casi concluyente al respecto es la evolución de la productividad y del salario real entre 1982 y 1991: mientras que la productividad física de la mano de obra se eleva en un 76%, el salario real desciende el 2,1%.

La vigencia del Plan de Convertibilidad inicia una etapa cualitativamente diferente para la

situación del factor trabajo en la producción siderúrgica. No se trata de una modificación de las tendencias vigentes hasta ese momento como ocurre con la producción, el consumo aparente y el comercio externo, sino de una profundización, hasta límites extremos, de las tendencias vigentes desde 1984 a raíz de una reestructuración que persiste y se profundiza –adoptando, incluso, nuevas formas18– en el decenio de los '90 cuando se conjuga la caída del salario real y la ocupación que venían de la década anterior, con la acelerada reestructuración de la ex–SOMISA y Altos Hornos Zapla en el marco de los respectivos procesos de privatización.

El proceso de expulsión de personal alcanza su intensidad máxima en 1991 (8.900 personas) y

continua durante 1992 (casi 4.500 ocupados), al cabo de los cuales fueron desplazados más de trece mil ocupados (esencialmente, como consecuencia de los "retiros voluntarios" en Acíndar y la ex-SOMISA). Asimismo, más allá de los ejemplos más significativos, como los que brindan Acíndar y la ex-SOMISA, esa contracción del empleo emerge como un fenómeno común al conjunto de las principales firmas del sector19 y, por otro lado, se ve agravado ante el cierre y/o cese de actividades de un importante número de laminadores exclusivos.

Las estadísticas elaboradas por el Centro de Industriales Siderúrgicos (Cuadro Nº 10) revelan

que en 1992 habían sido expulsados más de 20.000 de los 37.000 ocupados que existían en el sector en 1984. Por su parte, respecto al año 1975, la caída en la dotación de mano de obra alcanza casi a las 30.000 personas, que representan el 63% del personal ocupado en dicho año a pesar que la producción, entre ambos años se incrementó un 21%. Es decir que mientras la producción se incrementa al 1,1% anual, la ocupación desciende al 6% anual.

18 Como en el caso de la adopción de nuevos método, de organización que su pone una reconversión sustantiva en las plantasde Acíndar en San Justo y Villa Constitución. 19 Por ejemplo, en Siderca, la dotación de personal se contrajo –a marzo de 1992– por cuarto año consecutivo Y, sólo considerando el último año, tal caída se ubica en casi un 10%; en Propulsora Siderúrgica, los niveles ocupacionales de junio de 1992 representan poco más de un 80% de los registros correspondientes a tres años atrás, etcétera.

32

A diferencia de la reestructuración de los '80, la de los primeros años de la década del '90 no

está centrada en la incorporación de nueva tecnología que afecta especialmente a la mano de obra no especializada sino en una expulsión de personal generalizada que comprende por igual a los empleados especializados y no especializados. Esta expulsión indiscriminada de personal se expresa en que la misma afecta di una manera similar a los mensualizados, que se reducen en un 45% entre 1990 y 1992, y los jornalizados, que disminuyen en el 42% durante el mismo período.

A pesar de que en 1991 la productividad laboral se ha visto afectada, en parte, por la

contracción de la producción sectorial y el menor grado de utilización de la capacidad instalada, la producción media por persona ocupada supone, en términos de toneladas de acero, un incremento superior al 75% respecto a 1984 y de más del 150%, en relación a 1975. Este proceso se profundiza en 1992 ya que la productividad se incrementa en un 40% respecto al año anterior. Asimismo, la comparación de la productividad de 1992 respecto a 1984 y a 1975 indica que las supera en un 118% y en un 227% respectivamente.

Nuevamente en esta etapa, a pesar del notorio incremento de la productividad siderúrgica, la

evolución del salario real se reduce sobre niveles claramente deprimidos. También durante los primeros años de la década del '90, la distribución del valor agregado siderúrgico entre el capital y el trabajo se realizó de forma tal que lo percibido por el factor trabajo no igualó a la evolución de los precios minoristas.

El resultado en materia distributiva de este camino puede evaluarse tomando en consideración

las diferencias de productividad física y de salarios con otros países, que se trataron en detalle en el Capítulo V. Adelantándose a dicho tratamiento, cabe enfatizar las grandes diferencias de remuneración relativa al trabajo que surgen de la comparación internacional de productividad física y de costos salariales. Así, un promedio simple de las tres firmas mayores (ex-SOMISA, Siderca y Acíndar) muestra que la productividad física de la mano de obra es aproximadamente un 17,0% inferior a la de los EE.UU., un 38,6% inferior a la de Japón, y un 9,8% superior a la de la CEE. Frente a ello, el costo salarial horario es un 72.6% inferior al de EE.UU., un 71,7% inferior al de Japón, y un 74,0% inferior al de la CEE. Claramente, la distribución de los beneficios de la productividad es más que fuertemente regresiva en la Argentina.

En síntesis, desde el punto de vista de la fuerza de trabajo, el camino seguido por la siderurgia

argentina desde mediados de los años '70 reproduce de manera acentuada el que siguió el conjunto de la economía: la conjunción del estancamiento (o casi estancamiento) productivo con la intensa redistribución regresiva del ingreso. En otras palabras, las decisiones del sector privado y las políticas públicas tuvieron un impacto profundamente negativo sobre el ingreso absoluto y relativo de la fuerza de trabajo: el impacto de las profundas transformaciones del período no fue el incremento del ingreso del sector, sino el cambio radical de la distribución del mismo, en contra de los trabajadores.

33

Capítulo III

ESTRUCTURA DE LOS DISTINTOS MERCADOS SIDERURGICOS Y PROCESO DE OLIGOPOLIZACIÓN SECTORIAL

CONCENTRACIÓN TÉCNICA Y ECONOMICA DE LA PRODUCCION

La reestructuración siderúrgica verificada desde mediados de los 170 se caracteriza por la expansión productiva de las etapas básicas y la menor incidencia relativa de las empresas laminadoras. Tales cambios productivos están asociados asimismo a la marcada preeminencia de un reducido número de firmas siderúrgicas, una de cuyas principales expresiones es el incremento en el grado de oligopolización del sector.

En efecto, extendiendo el ámbito de análisis al conjunto de las industrias procesadoras del

hierro y el acero y a partir de la información proporcionada por el último censo industrial (1984), el cálculo de la concentración técnica–productiva en el período intercensal (1973-1984) permite comprobar (Cuadro Nº 11) que los ocho establecimientos de mayor valor de producción generan, en 1984, el 88.2% de la producción sectorial, mientras que una década atrás, igual cantidad de plantas aportaban el 71,0% de la producción siderúrgica. Por su parte, de sólo considerar los cuatro mayores establecimientos, el proceso de concentración de la producción total se incrementa de 53,6% a 71.5%, respectivamente. Por otro lado, de confrontarse el grado de concentración económica en los dos años censales, se comprueba que las ocho principales empresas del sector incrementan su participación en la producción siderúrgica del 74,3% en 1973, al 91,7% en 1984.

CUADRO Nº 11. Evolución intercensal de la concentración de la PR en la industria

siderúrgica, 197311984 (porcentajes)

Participación en la producción sectorial de los principales establecimientos

SEGUN

PERSONAL OCUPADO

SEGUN VALOR DE

PRODUCCION 1973 1984 1973 1984

• Primeros cuatro 36,7 49,7 53,6 71,5 • Primeros ocho 59,9 74,5 71,0 88,2

FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC.

Sin duda, la consolidación oligopólica del sector en su conjunción con procesos de expansión en algunas etapas y de retracción productiva en otras, supone una profunda redefinición en la cantidad y en el tamaño de las empresas que operan en el mismo. Esta reestructuración empresarial adquiere diversas formas y reconoce una amplia gama de fenomenologías específicas. A título ilustrativo, basta con resaltar la disminución en la incidencia productiva de las empresas siderúrgicas estatales que se conjuga, igualmente, con una pronunciada reducción en el número de empresas privadas, como producto de un generalizado proceso de quiebras y expulsión de firmas e, incluso, de un no menos importante número de fusiones y transferencias de empresas y, plantas siderúrgicas.

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Al respecto, la información censal permite constatar la intensidad que adquiere la reestructuración productiva del sector entre mediados de los años '70 y de los '80. En efecto, de considerarse la distribución del total de los establecimientos y su consiguiente participación en el valor de la producción siderúrgica, de acuerdo a su tamaño respectivo –definido en términos de la cantidad de personas ocupadas–, se comprueba (Ver Cuadro Nº 11) en primer lugar, la desaparición de cerca de cuatrocientas plantas. En 1973, funcionaban 665 establecimientos siderúrgicos mientras que diez años después, en 1984, el espectro productivo sectorial estaba integrado por 260 plantas,20 lo que implica una disminución superior al 60% durante el período intercensal.

La comparación intercensal corrobora la profundidad e intensidad de las transformaciones

estructurales que afectaron a la industria siderúrgica a partir de mediados de los años '70, con la paulatina consolidación de una estructura oligopólica de mercado mucho más acentuada que la de una década atrás.

Esta reconfiguración de la oferta sectorial ha derivado, también hasta el momento de la

privatización del complejo estatal, en cambios sustantivos en los niveles de gravitación relativa de las empresas estatales –centro hegemónico en la expansión sectorial hasta mediados de los años '70 y de las de capital privado.

En efecto, la evolución comparada de las mismas entre 1970 y, 1990, analizada a partir de la

capacidad teórica de producción (entendida como la producción anual que podría obtenerse de cada unidad productiva, sin más limitaciones que las de su diseño y estado), revela un deterioro relativo de las primeras

En efecto, la participación del capital privado se incrementaba significativamente en la etapa

de reducción (del 2% al 33%) y, por otro lado, tales capitales pasaban a controlar más de la mitad de la capacidad productiva asociada al nuevo proceso que se incorpora en esta industria da colada continua). Asimismo, la participación de los intereses privados se incrementaba más atenuadamente en la laminación en caliente (del 58% en 1970 al 59% en 1990) y en la laminación en frío (del 51% al 56%, respectivamente). En el primer caso, la creciente gravitación de los tubos sin costura les ha permitido compensar la pérdida de posiciones a nivel de los laminados planos y no planos. Finalmente, las empresas privadas perdían posiciones levemente respecto a las estatales en la etapa de acería (del 40% en 1970 al 39% en 1990), aunque en términos de la capacidad operable real, se verificaba un ligero incremento en la gravitación relativa de las firmas privadas (el capital privado controlaba el 48% del total).

Es de hacer notar que el aumento de la participación privada en la oferta siderúrgica potencial

no está vinculado a un incremento del número de firmas y de plantas ni mucho menos, con una expansión homogénea de las ya instaladas. Por el contrario, las evidencias disponibles indican que dentro de las firmas privadas se verificó una marcada expulsión de empresas, así como también, un dinámico proceso de fusiones de firmas y transferencias, cuyo análisis remite al segundo de los puntos antes mencionados: la reestructuración empresarial de las firmas privadas.

20 A la fecha del relevamiento censal –abril 1985– el universo de firmas procesadoras del hierro y el acero estaba integrado por270 establecimientos, 10 de los cuales no registraban producción alguna en el año 1984.

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A este respecto, en 1975 las únicas plantas integradas eran de propiedad estatal (SOMISA y Altos Hornos Zapla), al tiempo que existían 7 empresas productoras de acero y laminadoras en plantas industriales semiintegradas y, por último, 47 firmas dedicadas a la laminación exclusiva. Esta situación se altera sensiblemente a fines de los '80 ya que, en primer lugar, algunas grandes firmas privadas instalan plantas integradas, de forma tal que, en 1990 coexisten cuatro unidades integradas que controlaban, de conjunto, no menos del 95% de la capacidad de producción en las etapas de reducción, acería y colada continua y, más del 80% de la capacidad de laminación en caliente.

En segundo lugar, se fusionó la empresa Acíndar con las firmas siderúrgicas del grupo

económico Gurmendi (Gurmendi S.A., Establecimientos Metalúrgicos Santa Rosa S.A. y Genaro Graso S.A.), operando de allí en más, todas ellas, bajo la razón social de la primera –se trató, en realidad, de la absorción de estas últimas por parte de Acíndar. Por otra parte, en 1986, la empresa Aceros Bragado S.A. adquirió la firma La Cantábrica S.A. que hasta ese momento estaba en poder del Estado.

En tercer lugar, cesan su actividad un conjunto de firmas semiintegradas, muy importantes en

la producción del sector (como Cura Hnos. S.A. y Tamet S.A.) y especialmente, en al –unos productos específicos (como Aceros OhIer S.A.). Más significativo aún resulta el número de laminadores que abandonó la actividad, ya que, de las 47 empresas existentes en 1975, sólo 33 conformaban el espectro productivo sectorial en 1990.

Esa dinámica reconversión de la estructura empresarial del sector alcanzó su mayor intensidad

hacia fines de los años '70 y principios de los '80. De todas maneras, a mediados de los '80, persistió este fenómeno de permanentes cambios en la propiedad de las firmas y en el control accionado de los establecimientos en funcionamiento. Los más destacados fueron, por una parte, la adquisición de Cura Hnos. S.A. por parte de Aceros Bragado S.A., con el consiguiente reingreso a la actividad productiva de lit planta propiedad de la primera. Por otra parte, cabe resaltar la privatización de la planta SIAT de la empresa SIAM –a fines de 1985–, dedicada a la producción de tubos con costura. La misma fue adquirida, en primera instancia, por el grupo económico Bridas –Comatter S.A.que posteriormente vendió el 60% del paquete accionario a Siderca S.A. del Grupo Techint.21 Asimismo, Tamet S.A. dedicada exclusivamente a la fundición de arrabio, fue adquirida (en 1988) por Acíndar.

El conjunto de estos cambios da corno resultado, en primer término, un notable aumento en el

control productivo ejercido por las empresas Siderca S.A. –perteneciente al grupo Techint– y, Acíndar S.A. En segundo, la decreciente gravitación del resto de las firmas como producto de la expulsión de la actividad de algunas de ellas y, por la significativa disminución de la importancia productiva de las restantes.

21 En 1987 la participación de Siderca S.A. en el capital de Comatter S.A. se incrementó del 60% al 99.95%.

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La intensidad que asumió el proceso de centralización del capital de fines de los setenta y principios de los ochenta se ve casi opacada ante la nueva dinámica y las formas que adoptó dicho proceso a inicios de los años noventa. En efecto, en estos últimos años se conjuga la absorción por parte de Acíndar de diversos laminadores independientes, el cierre de varios establecimientos pequeños y medianos y, fundamentalmente, los resultados de la privatización de SOMISA. Como resultante de todo ello, la industria siderúrgica ha pasado a constituirse en uno de los sectores más concentrados de la actividad manufacturera local.

En síntesis, tanto desde la perspectiva totalizadora que ofrece la comparación intercensal

referida al conjunto de las unidades fabriles dedicadas a la industrialización del hierro y el acero como, más específicamente, en términos de las principales fases del proceso siderúrgico, queda en evidencia la intensidad del proceso de reconfiguración de la oferta sectorial. El mismo se estructura sobre la base de una reducción notable en la cantidad de establecimientos fabriles –y, más aún, de empresas– y, como se verá más adelante, conlleva un creciente grado de concentración económica en la casi totalidad de los mercados. EL MERCADO DE LAMINADOS NO PLANOS

La producción local de laminados no planos22 involucró, en 1992, un volumen de productos

ligeramente superior a las 700.000 t, lo que implica poco menos de las dos terceras partes de los niveles registrados en los inicios del decenio de los '70. Por su parte, el consumo aparente, que se recuperó por segundo año consecutivo, representa poco más del 60% del registrado en 1970, al tiempo que las exportaciones, que habían llegado a casi 500 mil t en 1989, decrecieron en 1992 a niveles casi equivalentes a los de 1970 (alrededor de 150.000 t).

Esas relativas similitudes en la conformación de la oferta y la demanda de laminados no

planos se verifica en un contexto caracterizado por las profundas mutaciones verificadas en el perfil empresario de la oferta local donde se conjugan la expansión y modernización de unas muy pocas firmas con el cese de actividades y la desaparición de otras muchas y con un difundido proceso de absorciones y fusiones empresarias de muy diversas características.

El ejemplo –activo– más ilustrativo lo ofrece Acíndar que, hacia mediados de los años setenta

producía una cierta –ama de laminados no planos (aceros redondos, perfiles, alambres y laminados para la producción de tuercas, bulones y clavos, etc.), en una planta semiintegrada abastecida de palanquilla por SOMISA, que sustentaba alrededor de la cuarta parte de la capacidad instalada para la producción de no planos. Una década y media después. Acíndar cuenta con un muy diversificado "mix" de producción en el ámbito de los laminados no planos, procesos integrados a la elaboración propia de hierro esponja y acero y, alcanza a concentrar casi las dos terceras partes de la capacidad instalada operable en la producción de laminados no planos.

22 Excluido, los tubos sin costura.

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En tal sentido, en el ejemplo de Acíndar convergen una diversidad de fenómenos: la integración del cielo productivo (1978), la incorporación de tecnologías de avanzada–, la ampliación de la capacidad productiva a través de, por un lado, la incorporación de nuevos equipos y, por otro, la absorción –en 1981– de su principal grupo empresario competidor en ciertos mercados;23 el aprovechamiento pleno de las oportunidades ofrecidas por una atípica legislación de promoción industrial.24 etc., le han permitido consolidar y/o profundizar el grado de control oligopólico sobre la casi totalidad de los principales submercados de laminados no planos.

Bajo ese marco, dejando de lado muchos aspectos de la historia tecno-productiva y económica

empresarial de la firma, cabe resaltar dos de sus elementos más relevantes: la configuración de un ciclo integral de producción a partir de 1978 y la absorción de Gurmendi y de las empresas siderometalúrgicas que conformaban dicho grupo empresario en 1981.

En el primer caso, se trata de la concreción de un proyecto de inversión que demandó

alrededor de U$S 350 millones (contando con los beneficios de la promoción industrial), consistente en la instalación de una planta de Reducción Directa de minera] de hierro, tres hornos eléctricos, dos máquinas de colada continua y una serie de instalaciones accesorias. El autoabastecimiento de hierro esponja, la reducción de costos, el incremento de la productividad y el mejoramiento de la calidad de los productos finales son., entre otros, algunos de los efectos derivados de éste salto tecnológico por parte de Acíndar.

El otro aran hito surge con la absorción de Gurmendi (segunda empresa, después de Acíndar,

en el mercado de no planos) y de sus controladas: Santa Rosa (productora de aceros especiales y principal competidora de Acíndar en dicho mercado) y Genaro Graso (fabricante de tubos con costura), en el año 1981. A partir de allí, una vez reordenado el papel productivo de cada una de las plantas, con la consiguiente centralización de las actividades administrativas y de comercialización, una mayor diversificación de productos y especificaciones, un mejor aprovechamiento de las economías de escala y una reducción de los costos operativos, se vio considerablemente fortalecido el liderazgo –ya casi excluyente– de Acíndar en el mercado de laminados no planos.

Antes de analizar las peculiaridades que revelan las estructuras de mercados predominantes en cada uno de los principales segmentos de mercado de nó planos, corresponde incorporar una muy breve referencia a las otras dos firmas que, en términos muy agregados y a niveles muy distantes de los de Acíndar, tienen una cierta gravitación en el mercado de los laminados no planos o, más precisamente, en algunos de tales segmentos. Se trata de Aceros Zapla ex-Altos Hornos Zapla), planta integrada, instalada en la provincia de Jujuy, y, de Aceros Bragado, semiintegrada, que cuenta con cuatro plantas, tres en la provincia de Buenos Aires y, una en la provincia de Santa Fe y que, en la actualidad, se encuentra en proceso de quiebra, operando al 10-15% de su capacidad productiva.

23 La política de absorción de empresas potencialmente competidoras en ciertos segmentos del mercado y/o de aquellas que posibilitaran profundizar el proceso de integración horizontal de la firma, emerge corno una constante histórica en el desenvolvimiento de Acíndar durante las últimas dos décadas. 24 Se trata de la ley 22702/82 bajo cuyo amparo la empresa patrocinó la radicación de 12 firmas en la provincia de San Luis hacia donde trasladó el equipamiento requerido para la producción de algunos bienes, finales –clavos, alambres y varillas, mallas de alambre tejido, ciertos perfiles, etc.–, que de esa manera se ven exentos del pago del IVA sobre las compras –realizadas a la propia Acíndar, proveedora exclusiva de los insumos– y sobre las ventas. Véase, al respecto, CEPAL, Oficina de Buenos Aires, "La promoción a la inversión industrial en la Argentina. Efectos e implicancias estructurales, 1974–1987", Documento de Trabajo Nº 27, Buenos Aires, 1989.

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En el primer caso, la empresa está orientada crecientemente a la producción de aceros especiales, mientras que Aceros Bragado tiene una cierta presencia en algunos submercados (perfiles, alambres y barras trafiladas, alambres rurales, mallas de acero para la construcción, etc.), en especial en aquéllos más vinculados con la actividad agroganadera.

De todas maneras, las potencialidades productivas y de mercado de ambas empresas resultan,

en el plano agregado, casi irrelevantes respecto de las de Acíndar. En tal sentido, una primera visión comparativa la ofrece el simple contraste de los respectivos volúmenes de producción de laminados que, en el caso de Acíndar se ubica en el entorno de las 750 mil t anuales mientras que, en 1992, Aceros Zapla produjo 34.4 miles de t y Aceros Bragado, 32,9 miles de t.

Esta marcada asimetría entre Acíndar y sus dos principales competidores en el mercado de los

laminados no planos se complementa con una polarización aún mayor respecto a los restantes oferentes del mercado –en su casi totalidad, pequeños laminadores exclusivos que se proveen de palanquilla en la propia Acíndar y/o en Aceros Paraná.

Con ligeros matices según sea el segmento del mercado del que se trate, Acíndar ha

consolidado una posición hegemónica que le permite ejercer un poder decisivo en la determinación de los respectivos niveles de precios.

Esto se ve posibilitado y/o favorecido por la articulación de una multiplicidad de factores que

reconocen, en última instancia, dos distintas perspectivas analíticas. Por un lado, la propia atomización de la demanda de productos que se caracterizan, precisamente, por su uso difundido por parte de una diversidad de actividades (construcciones, automotriz, agropecuarias, petrolífera, maquinaria agrícola, ferroviaria, metalúrgica, etc.). Por otro, desde la perspectiva de la "oferta”, por tratarse de producciones en las que desempeñan un papel decisivo las escalas de producción y, la consiguiente configuración de ciertos tamaños óptimos –en especial, de mínima– relativamente inflexibles: las magnitudes e indivisibilidades de las inversiones involucradas: las rigideces que imponen las escasas posibilidades de diferenciación de producto, etcétera.

Asimismo, en el ejemplo argentino, este último plano se ve potencializado por la convergencia de regímenes de promoción industrial que no sólo han subsidiado buena parte de la formación de capital –y de los consiguientes costos de amortización sino también, de los propios costos operativos y, por otro lado, de un marco regulatorio de carácter marcadamente proteccionista que ha tendido a configurar –históricamente– una virtual reserva de mercado para los productores locales o, más precisamente, para quienes estuvieran en condiciones de ejercer prácticas de mercado asociadas a comportamientos oligopólicos. Tal el caso de Acíndar que se ha convertido desde hace varios años, en el referente básico en cuanto a los niveles de precios vigentes en el mercado interno para la mayor parte de los laminados no planos.

La confluencia del liderazgo hegemónico en la producción local con una casi total protección

externa –arancelaria y regulatoria– ante importaciones competitivas ha configurado, históricamente, un mercado prácticamente cautivo para la empresa Acíndar, donde los niveles –escasos de competencia están acotados a unas muy pocas firmas y productos: Aceros Zapla (alambrón, ángulos, forja y algunos aceros especiales); Aceros Bragado (en barras, ángulos y, alambrón) y, por último, algunos laminadores que ocupan una franja marginal del mercado

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Esta configuración del mercado (altamente concentrado por el lado de la oferta y muy, atomizado, en el plano de la demanda) le confiere a la empresa un poder decisivo en la fijación de los niveles de precios en el ámbito local.25 Ello se ve corroborado, indirectamente, en la política desplegada en materia de diferenciación de precios entre el mercado doméstico y el de exportación. Mientras en este último actúa Como simple "tomadora" de los precios vigentes en el mercado internacional, en el primer caso cuenta con el suficiente poder de mercado corno para fijar los correspondientes valores.

Más allá de ciertos matices y/o especificidades, las consideraciones precedentes resultan

igualmente válidas a nivel de cada uno de los principales productos no planos.

• Alambrón Se trata de un producto semiterminado, suministrado en rollos, obtenido por laminación en

caliente, que constituye la materia prima básica para la producción de distintos tipos de alambres, a partir de su trefilación o de la laminación en frío.

Por los tonelajes involucrados, a partir de 1984, el alambrón ha pasado a desplazar al hierro

redondo como principal laminado no plano producido en el país; llegando a representar, en los últimos años, alrededor del 40/45% del total (excluidos los tubos sin costura). Recién en 1992, como producto de la recuperación de la construcción, el hierro redondo retomó el primer lugar entre los no planos, al superar 1igeramente los volúmenes producidos de alambrón (cerca de 260.000 t).

La ligera contracción del mercado interno registrada en los últimos años ha contribuido a

potencializar, naturalmente, la posición hegemónica de Acíndar que, por un lado, concentra alrededor del 90/95% de la producción local de alambrón y, por otro, es líder indiscutido en el mercado doméstico de la mayor parte de los distintos tipos de alambres.

Si bien, la producción propia de alambrón integrada a la de diversos tipos de alambres

(pretensados, para uso industrial o agrícola), le confiere ciertas ventajas relativas, el poder diferencial de mercado radica, en última instancia, en una potencialidad productiva muy distante de la de cualquiera de sus competidores. En efecto, en Acíndar se concentra más del 80% de la capacidad instalada en el país para la producción de alambrón;26 porcentaje no muy disímil al que le corresponde en cuanto a la capacidad de producción de alambres .27

CUADRO Nº 12. Acíndar Evolución de la diferenciación de precios del alambrón, 1988-92

(dólares por tonelada)

INDICADORES 1988 DIC. 1990 JUN. 1991 DIC. 1992

I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO 659 550 420 435

25 La adquisición (octubre 1988) de una de las principales firmas comercializadoras de productos siderúrgicos –M. Heredia y Cía. S.A.– tiende a consolidar, ya en el área comercial, la posición hegemónica de Acíndar en el mercado de laminados no planos. 26 Acíndar cuenta con un tren laminador para alambrón en rollos con una capacidad equivalente a las 640 mil t anuales y con otro tren laminador para barras, alambrón grueso y, flejes con una capacidad anual de 430 mil t. 27 Acíndar dispone de una capacidad teórica de 245.000 t/año de producción de alambres utilizando alambrón propio. Por su parte, su principal competidor, Aceros Bragado, cuenta con una capacidad de trefilación de alambre crudo y galvanizado sobre la base de alambrón propio del orden de la, 12.000 t/año. Los restantes productores explican, de conjunto, una capacidad anual de alrededor de 18.000 t/año.

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II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN 254 305 280 260 I/II 2.60 1.80 1.50 1.67

FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC y entrevista. En los últimos años, Acíndar concentra alrededor del 90% de la producción local de alambrón,

mientras que ninguno de sus competidores (Aceros Zapla, Aceros Bragados y SIPAR), individualmente considerado, alcanzan a explicar el 4% del total. Dada la presencia prácticamente excluyente de Acíndar en el flujo de exportaciones de alambrón, en el mercado doméstico se incrementa ligeramente la participación relativa de aquéllas que, de todas maneras, de conjunto, no llegan a atender el 20% de los requerimientos del mercado interno.

El aprovechamiento de las economías de escala y el ejercicio del poder diferencial de mercado

–en especial en lo referido a la fijación de un nivel de precios que no sea de exclusión para las restantes empresas, coadyuvan a consolidar la posición hegemónica de Acíndar en este segmento del mercado de laminados no planos. Ello se refleja en la diferencia entre los precios de mercado interno y los de exportación (Ver Cuadro Nº 12), en tanto ésta indica –en parte– la capacidad de fijación de precios de la firma en el primero de ellos. Dicha condición cuasi monopólica se ve confirmada pote] descenso de dicha diferencia en el marco de apertura con tipo de cambio fijo, por cuanto es propio de la estructura mono u oligopólica de mercado el pleno aprovechamiento de la protección. Al respecto, en este caso es interesante observar que la diferencia de precios mencionada se reduce entre 1988 y junio de 199 1, para elevarse en 1992, luego de que el decreto 1998/92 incrementó de 3% a 10% el derecho de estadística, aumentando así la protección del sector.

• Barras y perfiles

Se trata de una muy amplia y heterogénea gama de productos que reconocen, a la vez, una

multiplicidad de actividades usuarias según sean las características y, especificidades de los mismos. De todas maneras, cabe señalar que en términos de la producción agregada de laminados no

planos, ambas tipologías de bienes han perdido parte de su significación relativa a favor, esencialmente, de la producción de alambrón (en especial, la generada por Acíndar) y, en el último año, de hierro redondo para la construcción.

Así, en el caso de las barras, se trata de un producto cuya sección transversal está constituida

por una figura geométrica simple –cuadrada, hexagonal, etc.– que se mantiene uniforme en toda su longitud; diferenciándose dos grandes subconjunto: las pesadas, cuya sección transversal es igual o mayor a 80 mm. y, las livianas, por debajo de los 80 mm. Sus principales sectores demandantes son la industria automotriz y las productoras de maquinarias y equipos.

Por su parte, los perfiles (ele, ángulos, doble T, planchuelas, etc.) son bienes cuya sección

transversal está constituida por una composición de figuras geométricas simples, uniformes en toda su sección que, suelen diferenciarse en livianos da dimensión de la sección transversal es inferior a 80 mm.) y pesados (dimensión igual o superior a 80 mm.). En este caso, los principales sectores usuarios son la industria automotriz, la productora de estructuras metálicas, la herrería de obra, la productora de maquinaria industrial y la propia actividad de la construcción.

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Desde la perspectiva de la oferta, ambos segmentos del mercado revelan una conformación altamente concentrada,– hegemonizada por Acíndar, en lo relativo a la producción y comercialización local de barras Y, por la ex-SOMISA, en lo concerniente a los perfiles, muy particularmente por su gravitación decisiva en la producción de perfiles pesados y rieles.

En el caso de los perfiles livianos, donde la presencia de pequeños laminadores asume una

gran significación a favor de la oran variedad de dimensiones corno ángulos (dependiendo de los rodillos que se utilicen en el tren de producción), existe un cierto grado de competencia en el mercado interno, acotado por esa misma diversidad de especificaciones. No acontece lo propio en el caso de los perfiles pesados y, menos aún, en el de los rieles. En el primer caso (IPN y UPN), el poder económico en la formación de precios no es para nada uniforme, en tanto entre Aceros Paraná y Aceros Zapla concentran poco más de las dos terceras partes de la producción nacional. Por su parte, el mercado de rieles, fuertemente afectado por la retracción de las compras de Ferrocarriles Argentinos, es monopolizado por Aceros Paraná.

El mercado doméstico de barras también denota una marcada influencia de un número

pequeño de firmas en la formación de los precios. En realidad, si bien una diversidad de laminadores exclusivos tienen una cierta significación agregada en la producción local de planchuelas, la mayor parte de la producción de barras es aportada por sólo tres firmas: Acíndar, Aceros Zapla y Aceros Bragado. Incluso, en el interior de este grupo de firmas líderes, Acíndar genera más de la mitad de la producción conjunta, lo que le confiere un poder económico diferencial en cuanto a la determinación del nivel de precios. Asimismo, durante el último quinquenio, dicha empresa ha incrementado sustancialmente su gravitación relativa en la producción de los distintos tipos de barras en detrimento, en especial, de la participación de Aceros Zapla.

• Hierro redondo para la construcción

En consonancia con la profunda crisis que afectó a la actividad de la construcción –no ajena a

la propia evolución de la formación de capital–, el mercado doméstico de hierro redondo para la construcción se ubicaba, en 1990, muy por debajo de la mitad de los niveles comercializados en los inicios del decenio de los años '80. La recuperación registrada a principios del decenio de los noventa (26% entre 1992 y 1990) resulta por demás insuficiente para alcanzar, siquiera, los registros de 1989.

Dado el elevado orado de concentración de la producción local que, históricamente, emerge

como un rasgo estructural en este segmento del mercado de los laminados no planos, es lógico suponer que ante una retracción más o menos persistente del mercado doméstico, tienda a incrementarse el consiguiente poder diferencial de alguna/s firma/s en un mercado que, naturalmente, se encuentra menos expuesto a la competencia externa que otros que involucran una mayor incorporación de valor agregado por unidad de producto.

La integración del ciclo productivo, las economías de escala, el propio grado de concentración

de la producción local, en un mercado –históricamente– protegido, tienden a configurar marcos de comportamiento muy disímiles entre aquellas firmas que responden y/o asumen un papel activo en todas y/o cada una de aquellas variables, respecto a quiénes se ven insertas como agentes económicos de carácter prácticamente pasivo (muy especialmente, en lo relativo a la determinación del nivel de precios).

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Bajo tal contexto, la información presentada en el Cuadro Nº 13 permite constatar un nítido liderazgo productivo por parte de Acíndar que, además de cumplimentar todas las restantes condiciones, genera más del 80% de la producción local de hierro redondo para la construcción. Sin duda, ello le confiere la posibilidad real de ejercer su poder diferencial de mercado en materia de determinación del nivel de precios, de forma tal que las restantes firmas no se vean excluidas del mismo.

CUADRO Nº 13. Participación relativa en la producción local de hierro redondo para

la construcción, 1985-92 (porcentajes y toneladas)

EMPRESAS 1985 1989 1992 ACINDAR S.A. 58.5 61.4 84.5 ACEROS BRAGADO S.A. 26.5 21.6 10.1 ALTOS HORNOS ZAPLA 6.8 6.7 2.6 LA CANTABRICA S.A. 3.5 5.3 - CLIMA* 4.7 5.0 2.8

TOTAL

100.0

100.0

100.0

(toneladas)

265.300

315.000

299.200

Entre otros, DEVOTO, FERREIRA, ROSATTI, PECORARO, Etcétera.

FUENTE: Elaboración propia en base a información del IAS y el CIS. En tal sentido, la participación creciente de Acíndar en la oferta sectorial de hierro redondo

para la construcción, no es más que la resultante de la conjunción de ese poder diferencial de mercado y, su permanente actitud de absorber pequeños laminadores independientes. EL MERCADO DE LAMINADOS PLANOS

En 1992, la producción local de los principales laminados planos ascendió a cerca de 900 mil

t. de laminados en caliente (fundamentalmente, chapas de diversas dimensiones), alrededor de 690.000 t. de laminados en frío y poco más de 40.000 t. de hojalata.

Tanto el segmento de los laminados en caliente como el de los laminados en frío y la hojalata,

muestran una relativa estabilidad en los niveles de producción de 1992 respecto a 1980. Bajo ese marco global, la conformación estructural del mercado de los productos planos se ha visto profundamente alterada en el último año, muy particularmente como producto de las formas que adoptó la privatizaciones de la ex-SOMISA, el consiguiente control del mercado por parte de las empresas del grupo Techint. En tal sentido, a continuación se detallan las principales líneas de productos y sus respectivos oferentes locales.

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Laminados en caliente *Chapa: Aceros Paraná, único productor local, cuenta con tina capacidad de laminación de 1,6

millones de t y, en 1992, produjo 735 mil t. *Flejes: Acíndar, único productor local, en 1992 produjo 156,4 miles de t. Laminados en frío (A partir de chapa laminada en caliente provista por Aceros Paraná o de "coils" de importación): *Chapa: Aceros Paraná cuenta con una capacidad productiva equivalente a 700 mil t y produjo en

1992 casi 310 mil t: Propulsora Siderúrgica, con una capacidad instalada de 735 mil t produjo, en el último año, 380 mil t;

*Flejes: Varios relaminadores que se proveen de chapa en caliente en Aceros Paraná. Hojalata (Aceros Paraná, Único productor local, cuenta con una capacidad instalada de 110 mil t/año Y en 1992 produjo alrededor de 40 mil t.)

Desde una perspectiva global y al igual que en el segmento de los no planos, donde Acíndar

ejerce una posición hegemónica, el mercado de los laminados planos también denota un nítido liderazgo de tina sola empresa (Aceros Paraná) que individualmente considerada monopoliza la producción de chapa en caliente y de hojalata y, concentra poco más de la mitad de la oferta local de las chapas laminadas en frío. De todas maneras, en términos reales, conforma junto a Propulsora Siderúrgica (también del grupo Techint) un mercado cuasimonopólico.

Sin embargo, en esa imagen global subyacen ciertos aspectos sustantivos que son los que

permiten interpretarla estrategia desplegada por el grupo Techint al patrocinar el consorcio que resultó adjudicatario de la ex-SOMISA. Ello remite al principal componente de los laminados planos: el mercado de chapas.

Este último reconoce dos grandes segmentos: la chapa laminada en caliente y la laminada en

frío. La primera de ellas puede ser destinada al consumo como parte o pieza a favor de su resistencia y poca flexibilidad (fabricación de caños, industria automotriz, etc.) o bien ser insumida para la producción de la chapa laminada en frío obteniéndose de ésta manera un producto de menor espesor y mayor flexibilidad, con una amplia y heterogénea gama de industrias demandantes.28 A su vez, la chapa laminada en frío puede ser destinada al consumo (industrias metalmecánicas, en general) o ser insumida en una nueva fase de laminación para convertirse en hojalata o bien ser sometida a determinados procesos de recubrimiento (chapas galvanizadas para la construcción de silos, galpones, invernaderos, etc.).

Los comentarios precedentes ya permiten inferir que, más allá de sus especificidades en

términos de determinadas calidades y/o espesores, la demanda de los distintos tipos de chapas, y en especial de las laminadas en frío, se caracteriza, en general, por su atomización y escaso poder de mercado.

28 La chapa laminada en frío es un insumo básico en la producción de una diversidad de bienes industriales como ser maquinaria y equipos para el agro, automotriz, artefactos para el hozar, muebles metálicos,tambores,envases metálicos, carpintería metálica, etcétera.

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En contraposición, ya con anterioridad a la privatización de SOMISA, la oferta local revelaba por un lado, un muy significativo grado de concentración productiva –con su correlato en el poder de determinación de precios– y, por otro, una peculiar estructura, tanto en su configuración como en lo relativo a los patrones de comportamiento predominantes. Por su parte, como se analizará más adelante, el nivel de exposición a la competencia externa se ha visto mediatizado y acotado por el propio marco regulatorio y últimamente por una ágil tramitación de la legislación antidúmping. Se trata, en síntesis, de un segmento de mercado en el que se articulaban un número muy reducido de oferentes que, con ligeros matices, contaban con un poder decisivo en la determinación de los precios locales.

Como se señaló precedentemente, en el caso de la chapa laminada en caliente existía una sola

empresa productora –la ex-SOMISA– que, en su planta localizada en San Nicolás, cuenta con el único tren laminador de chapa en caliente instalado en el país. Si bien se trata de un tren cuya incorporación se remonta a más de tres décadas atrás (1962), las continuas y reiteradas reparaciones y modificaciones a que fuera sometido le han permitido incrementar sensiblemente su capacidad operativa. Se trata de un tren continuo con cinco cajas desbastadoras y seis cajas de cilindros terminadores, con una capacidad de producción equivalente a 1.6 millones de t anuales de bobinas.

Tal producción –en hojas o bobinas– se canalizaba hacia muy diversos destinos:

• Exportación directa: como derivación del retraimiento de la demanda interna, las exportaciones llegaron a adquirir una marcada significación –más de la mitad de las ventas totales;

• Mercado interno: en este caso, la demanda local de chapas reconocía, por lo menos, tres grandes

canales: * el consumo cautivo de la propia empresa para su posterior laminación en chapa en frío –

aproximadamente 35% de la producción de chapa laminada en caliente: * las ventas a relaminadores que fabricaban productos no competitivos con los de la ex-

SOMISA –cañeros, flejadores, etc.– que explicaban alrededor del 20% de la demanda agregada:

* las ventas a Propulsora Siderúrgica –para ser sometidas a su relaminación en frío explicaban poco menos del 20% de la producción anual de chapas en caliente.

Este último canal de comercialización remite al análisis de uno de los rasgos más peculiares

que caracterizaban al mercado local de laminados no planos: la atípica articulación productiva y económica entre la ex-SOMISA y Propulsora Siderúrgica.29

Como una primera aproximación a dicho análisis, puede señalarse que los precios domésticos

de la chapa laminada en caliente que fijaba la ex SOMISA reconocían, en principio, tres grandes tipologías:

• el precio de lista, más las bonificaciones que pudieran corresponder; • el precio especial a relaminadores –grandes clientes– que representaba alrededor del 85% del

precedente; y

29 Entre otros aspectos, Propulsora Siderúrgica estaba autorizada a importar "coils" con exención de aranceles en la medida en que el tren de laminación en caliente de la ex–SOMISA no tuviera capacidad ociosa o no se lograsen los acuerdos de Precios Para su provisión local.

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• el precio establecido contractual mente para las compras de Propulsora Siderúrgica que equivalía a poco más de la mitad del precio de lista.

Así, desde la perspectiva de SOMISA, único productor local de chapa laminada en caliente, se

conjugaba una virtual reserva del mercado interno que posibilitaba, por un lado, el ejercicio pleno de prácticas monopólicas en cuanto a la fijación del precio doméstico con, por otro, un segmento de la demanda local –los requerimientos de Propulsora Siderúrgica– que, por razones contractuales, podía acceder a la provisión externa de "coils", exenta del pago de aranceles. Por su parte, desde la perspectiva de ésta última –que, junto a la ex-SOMISA, conformaban un duopolio en sentido lato en el mercado de chapa laminada en frío– la provisión por parte de SOMISA de chapa laminada en caliente sólo resultaba conveniente cuando su precio se ubicaba –como en la generalidad de los casos– por debajo de su similar importado, puesto en puerta de fábrica.

En síntesis, en el ámbito del mercado local de chapas laminadas en caliente, la ex-SOMISA

contaba con un poder decisivo en la determinación del precio doméstico aunque el mismo se veía acotado, en parte, por las franquicias que internalizaba su "competidor” excluyente en el mercado de chapas laminadas en frío (Propulsora Siderúrgica).

En este último campo, tienden a manifestarse, también, ciertas peculiaridades que, en última

instancia, no son ajenas ni están disociadas de las que caracterizan al mercado de chapas laminadas en caliente, En tal sentido, uno de los rasgos distintivos de la producción local de chapas laminadas en frío es, sin duda, la relativa estabilidad y similitud en la participación relativa de ambas firmas, distribución que, como consecuencia de la privatización de una de ellas da ex-SOMISA) y su adjudicación a un consorcio controlado por la propia Propulsora Siderúrgica, pasa a ser una mera resultante de las decisiones de un único grupo empresario. En tal sentido, si con anterioridad a la privatización de SOMISA cabría referirse a una situación asimilable al cártel de precios, donde los mismos eran uniformes para ambos productores, en la actualidad se trata de un mercado cuasi-monopólico. En ese marco, la adquisición de la ex-SOMISA por parte de Propulsora Siderúrgica supone, por un lado, la integración vertical de ésta última y, por otro, como hecho sobresaliente la consolidación de una estructura monopólica en el mercado de chapas. En ese marco, no parecería resultar sorprendente que buena parte de las denuncias de dúmping –en especial, de chapas laminadas en caliente– realizadas por la ex-SOMISA recién tuvieran una resolución favorable por parte de la Secretaría de Industria y Comercio con posterioridad a la transferencia de la misma al grupo Techint.

De todas maneras, cabe señalar que, en buena medida, como derivación de las desregulaciones

sectoriales (Capítulo IV), el poder de determinación de los precios domésticos se ha visto relativamente acotado por la presión de la competencia externa. No obstante, si bien se redujo el nivel de diferenciación de precios, la brecha entre los precios locales y los de exportación se ubican en torno al 40% en el caso de la chapa laminada en frío y, del 50% en lo concerniente a la chapa laminada en caliente (Cuadro Nº 14).

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CUADRO Nº 14. Evolución de la diferenciación de precios de las chapas laminadas en frío y en caliente, 1990-92 (dólares por tonelada)

INDICADORES JUN. 1990 DIC. 1990 JUN. 1991 DIC. 1992

CHAPA LAMINADA EN CALIENTE: I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO 490 564 491 360 II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN 265 256 266 240

I/II 1.85 2.20 1.84 1.50 CHAPA LAMINADA EN FRÍO: I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO 620 756 610 470 II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN 361 366 378 340

I/II 1.71 2.06 1.61 1.38 FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC y entrevistas.

• Hojalata Desde la perspectiva de la oferta se reconocen dos grandes componentes. Por un lado, la

emanada del único productor local de hojalata –la ex-SOMISA– que satisface entre la mitad y las dos terceras partes de los requerimientos locales y, por otro, las importaciones, en especial, de espesores más finos que los ofrecidos por la ex-SOMISA y de hojalata cromada.

Por su parte, la demanda local de hojalata se concentra en las empresas productoras de envases

(para uso propio o para su comercialización): existiendo alrededor de veinte firmas que cuentan con hojalaterías automáticas para la elaboración de envases para la industria conservera (en especial, frutas, legumbres y vegetales, en general). En términos generales, la demanda local de hojalata es, por un lado, muy sensible a toda modificación en la estructura de precios relativos entre la hojalata y sus principales sustitutos potenciales (cartón parafinado, plásticos, vidrio, aluminio,) y, por otro, revela una marcada estacionalidad asociada a los períodos de cosecha de la producción primaria demandante de los distintos tipos de mercado.

La producción local de hojalata se inició en 1966, al instalarse en la ex-SOMISA un tren

laminador con una capacidad nominal de 110 mil t/año –dependiendo naturalmente del "mix" de producción. Los espesores elaborados por la actual Aceros Paraná comprenden distintas variedades entre 0, 18 mm y 0,30 mm, con intervalos de 0.02 mm –más de la tercera parte de la demanda se concentra en el espesor de 0,22 mm. El insumo básico –chapa base laminada en frío– es de producción cautiva y/o era proporcionada por Propulsora Siderúrgica en el marco del acuerdo de canje de chapa en frío de bajo espesor por la chapa laminada en caliente provista por la ex-SOMISA.

La condición de monoproductor local le confiere a Aceros Paraná un poder excluyente en la

determinación del precio doméstico de la hojalata –cerca de U$S 1.000 la t. No obstante, ese poder se ve acotado o, por lo menos, mediatizado por la necesaria consideración de muy diversas variables al momento de ejercitar tal liderazgo.

En primer lugar, como principal variable, el precio internacional de la hojalata –donde

predominan las prácticas de dúmping– o, en realidad, el del bien una vez nacionalizado constituye el parámetro básico de referencia, a manera de "techo" para el nivel del precio local.

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En segundo lugar, la sustituibilidad respecto a otros materiales alternativos para la elaboración

de envases introduce un factor adicional asociado a la estructura de precios relativos entre la hojalata y tales competidores potenciales (plástico, vidrio, cartón, aluminio, etc..).

En tercer lugar, la determinación del precio doméstico de la hojalata no está disociada del

nivel de precios y de las condiciones del mercado de las chapas en caliente y en frío o, en otras palabras, de la optimización de la oferta £!loba] del actual grupo Techint en el ámbito de los laminados planos en las distintas fases de elaboración. En efecto., el rendimiento del tren laminador en frío de la ex-SOMISA disminuye aproximadamente un 60% cuando procesa chapa base para hojalata (relación 2,5 a 1). Así, por ejemplo, si se produjeran 110 mil t/año de chapa base para hojalata se reduciría en 275 mil t la capacidad del laminador en frío o, lo que es lo mismo, la capacidad para procesar chapa en frío quedaría reducida a poco más de 400 mil t. En tal sentido, una mayor producción de hojalata con chapa base propia reduce la oferta de chapa en frío NI, por otro lado, aumenta la de chapa laminada en caliente. De allí que la determinación del precio final de la hojalata no sólo debe contemplar y/o está relacionado con otros precios competitivos (importación y materiales potencialmente sustitutivos), sino también con la propia ecuación de balance agregada –optimización de la oferta global– asociada, en última instancia, a los diferenciales de precios –y posibilidades de comercialización– de la chapa laminada en caliente, de la chapa en frío y de la propia hojalata.

EL MERCADO DE TUBOS SIN COSTURA

Existe en el país una sola empresa productora de tubos sin costura cuyos niveles de

producción exceden holgadamente los requerimientos del mercado interno. Si bien ello no está disociado de la estrategia que dicha firma (Siderca S.A.) ha venido desplegando en los últimos años, tendiente a incrementar y diversificar su presencia en los mercados internacionales,30 el retraimiento de la demanda interna ha contribuido a intensificar tal vocación exportadora.

Al respecto, en los últimos años la empresa ha volcado hacia los mercados externos alrededor

de las cuatro quintas partes de sus ventas cuando, de acuerdo a las proyecciones de mercado realizadas por la propia firma al momento de presentar a las autoridades oficiales el último proyecto de ampliación productiva (1983), las exportaciones representarían poco más de la mitad de la producción.

El mercado de tubos sin costura presenta, en principio, dos distintos segmentos, según las

características del producto. Por un lado, el conformado por los llamados tubos petroleros donde a su vez existen tres grandes variedades: los tubos de revestimiento de pozos ("casino"), los tubos de producción ("tubing") y los cuerpos de barras de sondeo ("drill pipe"). Por su parte, los llamados tubos comerciales reconocen también dos grandes tipologías: los tubos para conducción de fluido –gas, agua, etc.– (para alta y baja presión) y, los tubos para uso térmico, mecánico y estructural.

30 En los últimos años su participación en el comercio internacional de tubos san costura para la industria petrolera se ubica en torno al 15%; participación que a partir del control de TAMSA (México), se eleva al 20/25%.

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En el caso de Siderca, los tubos petroleros representan alrededor del 70% de los volúmenes producidos anualmente. En el mercado interno, sus principales demandantes siempre fueron Y.P.F. líder absoluto), Gas del Estado y las principales empresas petroleras privadas (Bridas, Astra, Pérez Companc, etc.). En todos estos casos la empresa comercializa directamente sus productos hacia una demanda relativamente concentrada, cuyo comportamiento guarda estrecha relación con la cantidad de pozos petroleros que se perforan anualmente en el país.

No acontece lo propio en el mercado de tubos comerciales cuya demanda está mucho más

atomizada (bombas de profundidad, accesorios cañerías, cilindros y tubos de gas, etc.) y es atendida, mayoritariamente, a través de revendedores.

El control monopólico del mercado interno de tubos sin costura es ejercido por Siderca desde

el inicio mismo de sus actividades en el país (como úlmine Safta, en 1954). Se trató, en su momento, de la primer fábrica de tubos sin costura en Sudamérica y contaba con una capacidad productiva de 36.000 t/año. Pocos años después, en 1962, el Grupo Techint instaló una acería eléctrica (Siderca) que le permitió a aquélla independizarse de las importaciones de acero.31

A partir de allí, contando con un mercado cautivo en expansión, la empresa ha desarrollado

ambiciosos planes de inversión asociados al incremento de su capacidad productiva, a la modernización de las instalaciones y los procesos y a la integración del ciclo productivo sobre la base, en todos los casos, de la incorporación, adaptación y desarrollo propio de tecnologías de avanzada.32

La descripción de la historia técnico-económica de la empresa excede los objetivos

perseguidos en este acápite pero, igualmente, cabe resaltar dos de sus hitos más importantes. En primer lugar, el salto tecnológico operado en 1976 a partir de la integración del ciclo productivo sobre la base de la reducción directa del mineral de hierro, acería eléctrica, colada continua y laminación continua de tubos (primera experiencia internacional al respecto). En segundo lugar, la concreción del plan de ampliación y modernización desarrollado entre 1984 Y 1988, que le ha permitido incrementar su capacidad para la producción de tubos sin costura a más de 500.000 t/año junto a un significativo avance en la productividad física de los equipos (rendimiento horario del tren de laminación, productividad de la planta de reducción directa y de los hornos eléctricos, reducción del consumo de gas y de energía eléctrica, etc.) y en la de los recursos humanos.

Esta última consideración remite al análisis de las formas bajo las que se desenvolvió,

históricamente, el mercado de tubos sin costura, muy particularmente en cuanto a algunas de las características que denota el ejercicio del poder monopólico de la empresa productora. La misma se ha desenvuelto históricamente en un marco de virtual reserva del mercado interno. Ello reconoce dos grandes componentes o bases de sustentación: la protección ante potenciales importaciones competitivas y, atento a la conformación de la demanda local, la propia Ley de Compre Nacional.

31 La posterior Dálmine Safta y Siderca dio origen a Dálmine Siderca, denominación social que fuera reemplazada por la actual (Siderca) en septiembre de 1984. 32 En la casi totalidad de los casos, los distintos proyectos de inversión involucrados contaron con una diversa gama de beneficios promocionales.

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En el primer caso, la protección ante importaciones competitivas reconoce, históricamente, una amplia y diversa gama de instrumentos específicos (decretos 843/66, 910/70, 4/68, 117/68 y 1492/79). Si bien todos esos decretos fueron derogado con la sanción del decreto 345188 (de "desregulación sectorial"), la elaboración local de tubos sin costura emerge, en la actualidad, como la producción siderúrgica que cuenta con un mayor nivel de protección arancelaria.

En el segundo caso, la aplicación de la Ley de Compre Nacional obligaba a empresas públicas

como Y.P.F. y Gas del Estado –concentran las tres cuartas partes de las ventas al mercado interno de Siderca– a canalizar sus compras hacia la oferta local.

El marco regulatorio que ofrecía la conjunción de estos dos grandes ámbitos (protección de la

competencia externa y obligatoriedad de las compras estatales en el mercado interno) se traducía en un mercado totalmente cautivo para Siderca –único productor local. Ello le ha permitido el ejercicio pleno de prácticas monopólicas, muy particularmente en lo referido a la política de fijación de precios en el mercado interno.

Al respecto, esta política de diferenciación de precios entre el mercado interno y el externo

(Ver Cuadro Nº 15) ha sido constatada, en el plano analítico, por la Oficina en Buenos Aires de la CEPAL,33 y desde la perspectiva de las industrias usuarias, por declaraciones como las realizadas por el presidente de la Shell34 que afirmó que los tubos provistos por Siderca le cuestan a la empresa dos veces y media más de lo que costaría su importación desde los EE.UU. (incluyendo fletes y, gastos de nacionalización).

CUADRO Nº 15. Evolución de la diferenciación de precios de los tubos sin costura, 1990-92 (dólares por tonelada)

INDICADORES JUN. 1990 DIC. 1990 JUN. 1991 DIC. 1992

TUBOS SIN COSTURA "CASING”: I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO 2.030 1.846 1.846 1.620 II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN 587 554 666 650

I/II 3.46 3.33 2.77 2.49 TUBOS SIN COSTURA "TUBING": I. PRECIO MEDIO MERCADO INTERNO 2.315 2.072 2.072 1.790 II. PRECIO MEDIO DE EXPORTACIÓN 708 640 693 700

I/II 3.27 3.24 2.99 2.55 FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC y entrevistas.

33 En el caso de Siderca, el diferencial de precios entre el mercado interno y el de exportación equivalía al 158.2% hacia fines del decenio de los '80. Véase CEPAL. Oficina en Buenos Aires, Documento de Trabajo Nº 32, op. cit. 34 Jacques Schraver en "La Nación" el 24/5/87.

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Sin embargo, este tipo de práctica monopólica sobre la que históricamente se sustentó buena parte de la acumulación de capital de la firma así como su expansión como conglomerado empresarial ve morigerar sus potencialidades ante la contracción del mercado interno. En otras palabras, la acelerada pérdida de participación de la demanda local en las ventas totales de la firma, deriva en una decreciente gravitación del mercado interno en la configuración de la ecuación de balance de la misma. Si bien ello se ha visto compensado –en parte– ante el creciente nivel de competitividad internacional de la empresa, es previsible suponer que, por la propia conformación del mercado interno, los usuarios locales de tubos sin costura continuarán realizando un aporte marginal más que proporcional a su participación en las ventas globales de Siderca S.A.

Capítulo IV MARCO NORMATIVO, RECIENTE PROCESO DESREGULATORIO

Y PRIVATIZACIÓN DEL COMPLEJO SIDERÚRGICO ESTATAL Uno de los rasgos sobresalientes en la historia siderúrgica local es la profusa reglamentación

regulatoria que comprende a una amplia gama de disposiciones específicas y otras de carácter general. En conjunto, todas ellas asumieron un papel central en la definición del comportamiento productivo y la expansión económica de los grandes empresas del sector en las distintas etapas de su desarrollo. LOS ORÍGENES. PLANILFICACIÓN SECTORIAL Y PARTICIPACION ESTATAL

El primer antecedente regulatorio es el decreto 14630 de 1944 denominado "Fomento y

Defensa de la Industria". Si bien el mismo tiene una notable importancia en el desarrollo inicial de esta industria, la primera ley que se sanciona al respecto fue la 12987, llamada "ley Savio" (junio de 1947), que luego fue modificada por la ley 15801 de 1961 y sus distintos decretos reglamentarios.

En el primer artículo de la ley por la que se aprobó el Plan Siderúrgico Argentino35 se señalan

los objetivos perseguidos; el artículo segundo fija las bases productivas sobre las que se debería estructurar dicho Plan sectorial: el artículo cuarto de la ley específica las atribuciones de la Dirección General de Fabricaciones Militares como organismo asesor del Poder Ejecutivo en todo lo concerniente al Plan Siderúrgico: en el artículo undécimo se institucionaliza la constitución de SOMISA para la producción en altos hornos de 315.000 t de acero, capacidad que podría ampliarse al millón de t anuales: el art. 29 establecía que toda exportación de productos con contenido de material ferroso requeriría de la aprobación previa de la D.G.F.M..

35 Cabe señalar que en 1947, año en el que se sancionó la ley, las importaciones de acero representaban el 93%, del consumo aparente total.

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Bajo ese marco, se sancionó, en el mismo año, el decreto 31587 por el que se instituyó el Registro Especial de Entidades Industriales del Plan Siderúrgico Argentino bajo la responsabilidad administrativa de la D.G.F.M.. A partir de allí, la inscripción en tal registro se constituyó, históricamente, en el requisito indispensable para todo tipo de gestión, tramitación e, incluso, acceso a los distintos tipos de beneficios promocionales para el sector. En otras palabras, se trata de una barrera a la entrada de nuevos productores y/o de ampliaciones en la capacidad productiva preexistente.

NUEVO ENFOQUE DE LA REGULACIÓN A PARTIR DE LOS '60. PROMOCIÓN Y SUBSIDIO DE LA INVERSION PRIVADA

Promoción sectorial

Dentro de la profusa legislación específica para el sector se incorporó, en 1961, la ley 1580 1,

por la que se modifican ciertos aspectos de la ley Savio y el decreto 5038/61 de promoción a la industria siderúrgica que, a su vez, reglamentaba la ley 14781 de promoción industrial.

Ambas medidas son fundamentales porque institucionalizan los subsidios directos e indirectos

dirigidos especialmente a las grandes empresas privadas del sector. Este es el sentido de las normas de la ley 15801 que modifican el sistema de fijación de precios de los productos de la ex-SOMISA –originalmente se preveían los niveles vigentes en el mercado internacional– y establecen eximiciones de gravámenes y exenciones de derechos de importación así como preferencias en el mercado de cambios para todas las plantas siderúrgicas instaladas o a instalarse en el país.36

La sanción del decreto 5038/61 se inscribe en la intención oficial de alentar la inversión

mediante subsidios para adecuar la oferta a proyecciones de mercado que excedían holgadamente las posibilidades productivas de la oferta local. Para ello, se concedían una multiplicidad de beneficios37 a las empresas que instalasen unidades siderúrgicas o ampliaran las existentes pero, a diferencia de otros regímenes sectoriales, no se incluían exigencias específicas en materia de escalas mínimas, grado de integración, etc. También, desde el punto de vista de la autoridad de aplicación, es diferente a todos los restantes. Si bien el Poder Ejecutivo era el responsable final, su decisión se sustentaba, en el caso de la siderurgia, en el informe de la Dirección General de Fabricaciones Militares. Sancionado este decreto, la casi totalidad de las principales empresas del sector38 presentaron proyectos de inversión solicitando la concesión de los consiguientes incentivos. Esta ubicación estratégica de Fabricaciones Militares en el sector trajo como consecuencia que a partir de su articulación con el sector privado se conformara un bloque de intereses que, en los hechos, definía el rumbo productivo y el destino de las transferencias que recibía el sector siderúrgico privado.

36 Respecto a la ex–SOMISA esta ley estableció la posibilidad de vender hasta el 90% de las acciones del Estado (origanalmente se preveía que el 49% de las acciones de SOMISA se ofrecerían en suscripción pública), y que la producción de SOMISA comprendiera, también, a los productos terminados de acero. 37 Exención de gravámenes a las importaciones de maquinarias e insumos, exención de impuestos a los réditos, a los beneficios extraordinarios y a los sellos, amortización acelerada, prioridad en el suministro de servicios públicos, garantías y, avales, etcétera. 38 Entre otras, SOMISA, Altos Hornos Zapla, Acíndar, Siderca, Acería Bragado, Gurmendi, Santa Rosa, Marathon, Tamet, Propulsora Siderúrgica, La Cantábrica.

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No existen dudas respecto a que este régimen fue el de mayor impacto sobre la inversión en la industria siderúrgica y por el monto de los subsidios a las empresas privadas. El mismo siguió siendo utilizado muchos años después, como lo pone de manifiesto el caso de Propulsora Siderúrgica que concretó la fase de laminación en frío de su proyecto (Decreto 3045/64) un quinquenio después o el de Siderca que fuera aprobado originalmente en 1965 (Decreto 6001) y luego de casi veinte años fue reformulado por completo con el objetivo de 11 adecuarlo a las actuales circunstancias tecnológicas y de mercado" y que, sin embargo, fue aprobado –en el año 1983– como revisión del proyecto original, en el marco del régimen promocional de otra ley da 14781) que ofrecía menores beneficios.

En 1974 se sancionó un nuevo decreto de promoción de la industria siderúrgica (Nº 619)

reglamentario, para este sector, de la ley de promoción industrial Nº 20560, promulgada el año anterior. El mismo establecía diversos beneficios para atraer inversiones en el sector39 y, a diferencia de otros regímenes de promoción sectorial, los proyectos debían contar con la aprobación del Ministerio de Defensa, en su carácter de organismo responsable de evaluar su adecuación a los objetivos y metas del Plan Siderúrgico Argentino.

Al amparo de este régimen de promoción sectorial sólo fueron aprobados cinco proyectos de

inversión quede conjunto comprometían algo más de U$S 450 millones de inversión. Como puede comprobarse en el Cuadro Nº 16, en el que se identifican todos los proyectos promocionados, las cinco presentaciones aprobadas en el marco del decreto 619/74 concentran el 95.7% de la inversión global. Asimismo, se constata que casi las dos terceras partes (61,4%) de la inversión promocionada corresponde a una sola empresa (Acíndar S.A.), porcentaje que se eleva al 89.5% de excluirse aquellos proyectos que no ingresaron en su fase operativa. Si a ello se le adiciona el proyecto que se le aprobara a Tamet S.A. (empresa controlada por la propia Acíndar), tal proporción se eleva al 93,9% del total de la inversión aprobada y concretada en el ámbito de la legislación promocional.

CUADRO Nº 16. Inversión y ocupación de los proyectos siderúrgicos aprobados bajo

el Régimen de Promoción Industrial, 1974-1987 (cantidad de ocupados y miles de dólares)

PROYECTO INVERSION miles U$S

PERSONAL OCUPADO PROVINCIA REGIMEN

Dec. Nº FECHA

DEAPROBACIÓN ACINDAR* 251.000 1.200 Santa Fe 619 1/75 SIDERURGICA DEL SUR 142.587 205 Neuquén 619 7/83 ACINDAR* 40.434 39 Santa Fe 619 1/83 ACEROS CARTELLONE* 17.768 60 Mendoza 619 3/79 S.A. TAMET* 13.762 275 Chaco 575 7/77 L.ROMAGNOLI-CHIARINI 3.345 49 Entre Ríos 922 8/81 STAMFOR SAIC 2.583 36 Córdoba 619 5/78 STEIN ALEACIONES 1.879 46 Mendoza 922 1/76 ACEROS CHUBUT S.A. 603 37 Chubut 1238 12/80 FUNDICIÓN GATTI* 503 18 Santa Fe 922 4/75 ACEROS 4 C* 404 35 Santa Fe 922 7/77 TOTAL 474.935 1.996 * Proyectos que han ingresado en su fase operativa.

FUENTE: Elaboración propia en base a información de la S.I.C.E. 39 Tal el caso, por ejemplo, de la participación estatal en el capital de las empresas a solicitud de éstas últimas, la constitución de líneas especiales de avales y créditos del Banco Nacional de Desarrollo, así como garantías en la adquisición de bienes de capital, diversos incentivos fiscales, para las empresas promocionadas (diferimientos impositivos) y, para los inversionistas (deducción del monto imponible del impuesto alas ganancias de las sumas invertidas). Asimismo a partir de la delimitación de los distintos tipos de industrias, (integradas, semiintegradas y de laminación o forja), algunos de los beneficios establecidos estaban sujetos a una cierta gradación decreciente de acuerdo al nivel de integración del proceso productivo de las empresas a promover.

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La inversión patrocinada por Acíndar contó con beneficios promocionales que ascienden a

casi U$S 300 millones, como resultado de la aprobación de dos proyectos. El primero de ellos, aprobado por decreto 261/75, corresponde a la planta de reducción directa de mineral de hierro (462.000 t anuales de hierro esponja) y la acería eléctrica y colada continua, con una inversión total del orden de los U$S 251 millones (puesta en marcha en 1978).40 Posteriormente, en enero de 1983, se aprobó (Decreto 28/83) un nuevo proyecto de la firma Acíndar para la ampliación (200 mil t anuales) de la planta de hierro redondo y alambrón, con una inversión total equivalente a U$S 40,4 millones.

Promoción regional

Otro régimen de promoción que en los últimos años ha incidido sobre las inversiones y los

subsidios recibidos por las principales empresas siderúrgicas, es el instituido (entre 1979 y 1983) para las provincias de La Rioja, Catamarca, San Luis y San Juan.41 Se trata de un régimen sumamente generoso basado en los siguientes incentivos:

a) el orientado hacia los inversionistas (la posibilidad de diferir el pago de una diversidad de

impuestos hasta el equivalente al 75% de las inversiones comprometidas) y,

b) el incremento en los beneficios de las firmas promocionadas debido a la liberación del pago del IVA que grava a las ventas de la empresa y a sus compras de insumos.

Es evidente que la posibilidad de financiar las tres cuartas partes de la inversión promocionada

sobre la base del diferimiento del pago de impuestos (a reintegrar en cinco anualidades a partir, recién, del quinto año posterior a la puesta en marcha) resulta sumamente atractiva –se trata, en última instancia, de un crédito de largo plazo sin interés alguno–, muy especialmente ante las altas tasas de interés real vigentes durante los años ochenta. Asimismo los procedimientos administrativos que contiene plantean la posibilidad de sobreestimar el valor de la inversión y disminuir el aporte real de capital propio.

Por otra parte, la liberación del pago del IVA sobre las ventas y las compras de las firmas

promocionadas es un incentivo decisivo que puede llegar a explicar por sí solo la decisión de invertir en las provincias que lo conceden.

40 Entre los beneficios concedido–,, en el marco del régimen sectorial instituido poi– el decreto 6 19/74, cabe destacar": • para los inversionistas –la propia Acíndar– la deducción del monto imponible del impuesto a las ganaricias de lassumas invertidas en la consecución del proyecto, •para la empresa promocionada, el diferimiento –no indexado– del impuesto a las ganancias., apoyo crediticio, garantías y avales: provisión de gas y energía eléctrica, etcétera. 41 Se trata de las ley es 22201 de 1979 (para la provincia de La Rioja), 22702 de 1982 (Catamarca y San Luis) y 22973 del año 1983 (para la provincia de San Juan).

54

Asimismo, es el que además de desalentar la competencia, genera mayores distorsiones en la estructura productiva al impulsar el armado o ensamblaje final debido a que la magnitud del subsidio está en función de las ventas totales y no del valor agregado. Uno de los ejemplos más ilustrativos es el que ofrece Acíndar S.A. que, a partir de mediados de los años 180, encaró un proceso de desintegración productiva de su planta de Villa Constitución, trasladando a la provincia de San Luis, entre otras, la producción de alambres de púas galvanizado para el agro (Puar S.A.), de clavos (Clamet S.A.), de mallas de alambre tejido (Tejimet S.A.), de alambres y varillas para fardos (Fardemet S.A.), de mallas y hierro redondo para la construcción (Indema S.A.), de trenzas para hormigón pretensado (Toron S.A.), etc.; siempre sobre la base de la provisión de materias primas por parte de la propia Acíndar S.A.42 y de la comercialización de los productos finales por parte de firma contratada M. Heredia y Cía. S.A.

De lo dicho surge con claridad que la promoción industrial subsidia al capital y no al trabajo,

orientación plenamente consistente con el camino señalado en el Capítulo II. En este sentido, la desintegración de los procesos productivos que impulsó la promoción industrial mediante subsidios 'generó expulsión de mano de obra en las zonas industriales tradicionales y salarios relativamente inferiores en las zonas industriales promocionadas. Asimismo, este proceso coadyuvó a fracturar la organización sindical e, incluso, el propio nivel de sindicalización de la mano de obra. Si se considera el efecto ya comentado de subsidio a las ventas totales y no al valor agregado, se explica el reforzamiento del sendero de estancamiento del ingreso (o el producto) sectorial con redistribución regresiva del mismo.

PROTECCIÓN EXTERNA Y EXENCIONES ARANCELARIAS

Al amparo de diversas normas (leyes, decretos, resoluciones) la industria siderúrgica se

desenvolvió históricamente, con una protección considerable respecto a los bienes producidos localmente y, por otro lado, por una generalizada liberalización (arancelaria y regulatoria) de sus insumos y/o de maquinarias y equipos de origen externo. Asimismo, las exigencias de ciertos niveles mínimos de integración nacional en otros regímenes regulatorios dirigidos a diversos sectores demandantes de productos siderúrgicos (como el automotriz, el de tractores, la industria naval, etc.) implica, indirectamente, una protección externa adicional para el sector.

Las principales disposiciones legales de este tipo se adoptaron en el período 1966/7 1. Tal es

el caso de los decretos:

a) 843/66 (reglamentario de la ley Savio), por el que se concedían franquicias para la importación de equipos e insumos a las plantas siderúrgicas inscriptas en el Registro Especial de Entidades Industriales, previa autorización de la D.G.F.M.;

42 La propia Acíndar sustentó su decisión de relocalizar la producción de algunos bienes finales en la provincia de San Luis en su pérdida de competitividad interna frente a otras firmas que ya habían adoptado tal decisión. Así, en su Revista para el Personal, Acíndar señala. –El horizonte productivo de estas provincias ve convierte entonces en un anzuelo irresistible, por lo que compañías competidoras de Acíndar va se han instalado allí o están por hacerlo para fabricar productos que compitan con los nuestros, comprometiendo con ello parte de nuestra produción", ver Acíndar, Revista para el Personal, Año 2, Nº 8, Agosto de 1987.

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b) 4/68 y 117/68 que establecían que las importaciones de una amplia gama de productos siderúrgicos estaban sujetas a la aprobación previa de la D.G.F.M.43 y el decreto 37/70, en el que se reglamentaban las condiciones para el otorgamiento –bajo responsabilidad de la D.G.F.M.– de licencias arancelarias para la importación de productos siderúrgicos (sólo ante insuficiencia manifiesta de la producción nacional),

c) 910/70, por el que se suspendían transitoriamente las licencias arancelarias y se mantenían las

exenciones de gravámenes a las importaciones de insumos siderúrgicos; y

d) 2112/71, que identificaba numerosos productos con recargos especiales a las importaciones “para que la producción siderúrgica tenga un esquema de seguridad”.

Posteriormente, en julio de 1979, comenzó a regir el decreto 1492/79 referido exclusivamente

a las importaciones de productos siderúrgicos. El mismo tendía a liberalizar, en parte, ciertas prácticas restrictivas vinculadas al régimen de autorizaciones previas de la D.G.F.M. para la importación de productos siderúrgicos, manteniendo el sistema de licencias arancelarias y acotando hasta mediados de 1981 la vigencia de los decretos 4 y 117 de 1968.

Así, por ejemplo, la casi totalidad de las producciones de productos planos de SOMISA y, de

barras de acero de Acíndar, Gurmendi, Bragado y Altos Hornos Zapla contaron, bajo la vigencia de tales decretos, con una virtual prohibición de importaciones potencialmente competitivas. Dada la participación decisiva de estas firmas en sus respectivos submercados, se establecieron niveles de precios internos significativamente más elevados que los internacionales, afectando negativamente la competitividad de la cadena productiva sectorial.

De esta manera, aún durante la apertura económica que llevó a cabo la dictadura militar

durante la gestión de Martínez de Hoz en el Ministerio de Economía y, más allá de los privilegios obtenidos respecto a otros sectores industriales que resultaron mucho más afectados por la política de apertura al exterior, el profuso marco regulatorio44 de la siderurgia no se vio mayormente alterado. Incluso, ello se ve corroborado con la sanción de la ley 22792 (marzo de 1983) por la que se estableció la vigencia permanente e indefinida de las exenciones arancelarias sobre los insumos de todas las empresas siderúrgicas inscriptas en el Registro manteniendo, en tal sentido, las franquicias derivadas de los decretos anteriores.

Si bien, desde mediados del decenio de los años '80 comenzaron a esbozarse los primeros lineamientos respecto a la paulatina desregulación sectorial, es recién hacia fines de 1987 cuando se conoció el primer proyecto de decreto tendiente a eliminar ciertas restricciones cuantitativas a las importaciones de productos siderúrgicos. El mismo sufrió diversas modificaciones y recién en marzo de 1988, fue sancionado el decreto 345/88 de desregulación sectorial, junto a otra norma legal (Resolución del Ministerio de Economía 203/88), en la que se fijaban los niveles arancelarios correspondientes a los productos siderúrgicos. El citado decreto derogó:

• la aprobación previa por parte de la D.G.F.M. para la importación de productos siderúrgicos;

43 Nótese que la D.G.F.M. –dependiente del Ministerio de Defensa– pasó a convertirse, tic hecho, en el regulador por excelencia del sector, con capacidad de fijar aranceles, precio, ingreso de productores, restricciones cuantitativas y/o para arancelarias a las importaciones, exenciones impositivas y, arancelarias, etcétera. 44 A la amplia legislación regulatoria del sector en su conjunto, se le adicionaban una multiplicidad de Decretos y Resoluciones referidos a normas para las principales empresas del sector.

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• las licencias arancelarias otorgadas también por la D.G.F.M.;

• la importación de insumos y equipos por parte de las empresas siderúrgicas con exención de

gravámenes arancelarios. Además de la eliminación de controles, excepciones, licencias y, en general, de las principales

restricciones cuantitativas que afectaban –por lo menos, potencialmente– a las importaciones de productos siderúrgicos, el decreto 345/88 establecía la exención de los derechos de importación para las maquinarias, sus repuestos, materiales y productos no producidos localmente destinados a plantas siderúrgicas, previa certificación de la Subsecretaría de Industria y Comercio (con asesoramiento de la D.G.F.M.).

La sanción de este régimen supuso, en su momento, una alteración profunda de la regulación

del sector. Este primer paso en la desregulación se ha visto profundizado y consolidado con la sanción, a fines de 1991, del decreto 2284 que, como se analizará más adelante, responde a objetivos muy distintos de los que caracterizaron la evolución sectorial durante varias décadas.

LA POLITICA ARANCELARIA

El proceso de apertura de la economía a través de la reducción de los derechos de importación

se inició, en el país, hacia fines de 1976. Hasta allí, la mayor parte de los sectores industriales –y, entre ellos, el siderúrgico– se encontraban fuertemente protegidos de la competencia externa. A título ilustrativo basta señalar los aranceles correspondientes a algunos de los productos siderúrgicos: hojalata: 50%; alambrón: 60%; barras comunes: 70%; tubos sin costura y alambres: 90%; cables: 100%; etcétera.

Con la sanción del decreto 3008 de noviembre de 1976 se produjo una notable disminución de

los derechos de importación del conjunto de los bienes industriales.45 Sin embargo, en el sector siderúrgico tales reducciones fueron relativamente menores que las de otras actividades industriales.

En este contexto, cabe recordar que el sector no sólo tuvo reducciones de aranceles

relativamente acotadas sino que también contaba con una protección extra-arancelaria (autorizaciones previas, exención de aranceles para sus insumos, etc.) que superaba en mucho a la disminución arancelaria y lo protegían de la competencia de los bienes importados.

A fines de 1978 la Resolución ME 1634 dispuso una nueva reforma arancelaria –a regir a

partir de enero de 1979–, sobre la base de un programa generalizado de reducción trimestral de los derechos de importación hasta principios de 1984, cuando el arancel máximo se ubicaría en el 40%. Si bien, esta profundización de la apertura derivó en una disminución acentuada de los niveles arancelarios del sector y en una cierta equiparación de los mismos, el programa de reducciones arancelarias se vio interrumpido en el mes de abril de 1981.

45 La tarifa nominal promedio se redujo, entre 1976 y 1977, del 93,7% al 52,7% respectivamente. Véase Nogués J., –Protección nominal y efectiva: impacto de las reformas arancelarias durante 1976/77. Ensayos Económicos, Nº 8, Buenos Aires, diciembre de 1978.

57

Al margen de la reducción de cinco puntos porcentuales en los niveles máximos dispuesta en mayo de 1982 (Resolución ME 436) en forma contemporánea con una fuerte devaluación, la estructura arancelaria no sufrió mayores modificaciones hasta 1984, momento en que se reimplantó el gravamen del 12% sobre los fletes y, al año siguiente, se incorporaron la tasa de estadística (3%) y un gravamen del 0,5% para el Fondo de Promoción a las Exportaciones. Por su parte, a mediados de 1985, durante el Plan Austral, se fijó un derecho adicional transitorio –persistió hasta octubre de 1988– que originalmente era del 10% para todas las importaciones.

A partir de 1988, en el ámbito sectorial (Resolución ME 203/88 complementaria del Decreto

de Desregulación 345/88) se inicia un período de reformas y modificaciones permanentes de la estructura arancelaria que persiste hasta la última reforma de noviembre de 1992; inscriptas, en general, en un sesgo claramente aperturista. Esta última reformulación de la estructura arancelaria procuró restringir –aunque sea en parte– el conjunto de las importaciones, de forma de aliviar la situación de la balanza comercial. A tal fin, además de modificar ligeramente la configuración de los aranceles, se incrementó el derecho de estadísticas del 3% al 10%– con el consiguiente encarecimiento de los bienes importados. Por su parte, desde el punto de vista arancelario se estableció un nuevo escalonamiento que reconoce siete distintos niveles (2,5%, 5%, 7,5%, 10%, 12,5%, 15% y 20%). Bajo este nuevo esquema la mayor parte de los productos planos y no planos están afectados por un arancel del 10%, mientras que en el caso de los tubos sin costura, tal gravamen se eleva al 15%.

En el caso de los principales insumos siderúrgicos importados (mineral de hierro y carbón

mineral), les correspondería un arancel de 2,5% pero, dado que los mismos son adquiridos en el ámbito de la ALADI (Brasil), quedan prácticamente exentos del pago de aranceles a la importación. En conjunto, estos factores contribuyen a mantener una apreciable tasa de protección efectiva para el sector, al menos si se la compara con la de algunas ramas demandantes de acero (tal como la de máquinas herramienta), aunque inferior a la del automotriz., que mantiene su virtual reserva de mercado.

EL REGIMEN ANTIDUMPING

En consonancia con el mayor grado de apertura de la economía, en general y, de la industria

siderúrgica, en particular, inscripta en un escenario internacional caracterizado por la sobreoferta de productos siderúrgicos (Ver Capítulo VII), la recurrencia al régimen antidúmping (contemplado en el Código Aduanero) ha pasado a constituirse en uno de los instrumentos privilegiados por las empresas del sector. En tal sentido, la industria siderúrgica emerge, muy probablemente, como la actividad industrial en la que se registra un mayor número de solicitudes cursadas favorablemente por parte de la Secretaría de Industria y Comercio, al aplicar derechos antidúmping, con carácter provisorio o definitivo (Cuadro Nº 17). Incluso, desde principios de 1992, comenzaron a ser aprobadas denuncias presentadas casi un año atrás Y, más aún, de allí en adelante, la resolución positiva de diversas denuncias llegó a demandar menos de tres meses de trámite. Asimismo, cabe resaltar que, en todos los casos, las denuncias cursadas favorablemente corresponden a las grandes firmas del sector, al tiempo que las denegadas fueron presentadas por laminadores independientes.

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CUADRO Nº 17. Industria siderúrgica. Implementación del Régimen Antidúmping, 1992-1993.

DENUNCIANTE PRODUCTO PAÍS DE ORIGEN FECHA

DE RESOLUC.

Denuncia con Valor Mínimo de Exportación FOB y Derechos Antidumping Definitivos: • SIAT S.A.1 Caños elcostura, negros de gran

diámetro SUDAFRICA 5-3-93

• ACINDAR S.A. Caños c/costura, galvanizados SUDAFRICA 24-3-93 • PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1 Chapas laminadas en frío ALEMANIA 25-3-93 • PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1 Chapas laminadas en frío ALEMANIA 25-3-93 Denuncia con Valor Mínimo de Exportación Preventivo y Constitución de Garantías: • PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1 Chapas laminadas en frío CHECOSLOVAQUIA 4-9-92 • SIAT S.A.1 Tubos c/costura para uso petrolero JAPON 18-1-93 • PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1 Chapas laminadas en frío ALEMANIA/BELGICA CHECOS.,YUGOSLAV. 4-9-92 • PROPULSORA SIDERURGICA S.A.1 Chapas laminadas en frío BRASIL 30-12-92 • ACEROS PARANÁ S.A. Chapas laminadas en caliente BRASIL 20-1-93 • ACEROS PARANÁ S.A.1 Chapas laminadas en frío AUSTRALIA 6-5-93 Denuncias Desestimadas: • LAMINFER S.A. Tubos c/costura, uso estructural URUGUAY 31-3-92 • ILFA S.A. Tubos c/costura, cuadrados, rectangular CHILE 20-1-93 Denuncias En Consideración: • ACEROS PARANÁ S.A.1 Hojalata de segunda ESPAÑA-EE.UU.-

BELG. 7-4-93

• ACINDAR S.A. Perfiles, ángulos BRASIL 15-4-93 •ACINDAR S.A. Chapa estañada o cromada ESPAÑA-EE.UU.-

BELG. 15-4-93

•ACINDAR S.A. Chapas laminadas en frío AUSTRALIA 11-5-93 Empresas controladas por el Grupo Techint. FUENTE: Elaboración propia en base a información de la Secretaría de Industria y Comercio.

PROMOCIÓN A LAS EXPORTACIONES A diferencia de lo que ocurre con las importaciones siderúrgicas, las exportaciones del sector

se han visto reguladas, en general, por normas que involucran al conjunto de la industria manufacturera y/o, las de origen industrial (MOI). Más allá de la aplicación transitoria de retenciones a las exportaciones, 1989-90, y de ciertos tributos46, las disposiciones más relevante son las que se derivan de los distintos mecanismos de promoción a las exportaciones industriales que se han aplicado, históricamente, en el país. Recién en el año 1985, la ley 23101 de Promoción a las Exportaciones., consolidó en un mismo cuerpo legal, una diversidad de incentivos que, hasta allí, procuraban alentar las exportaciones47 (al tiempo que se incorporaron nuevos mecanismos promocionales como en el caso de los Programas Especiales de Exportación).

46 Derechos de estadística (3% sobre el valor F0B), Fondo Nacional de Marina Mercante (2% sobre fletes). 47 En la generalidad de los casos, la instrumentación original de tales alicientes (draw–back, reintegros, admisión temporaria, prefinanciación, etc.) se remonta a principios del decenio de los años '60. La permanente incorporación de nuevos mecanismos derivó en un muy desarticulado marco promocional donde se conjugaban diversas discontinuidades, profundas asimetrías y/o dispersiones sin fundamentación alguna, descentralización operativa y de control por parte de distintas autoridades de aplicación, superposiciones y/o redundancias de muy diversa índole.

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De acuerdo a sus instrumentos y objetivos los mecanismos de promoción de exportaciones pueden diferenciarse en tres tipos básicos: los incentivos financieros, los especiales y los de carácter fiscal.

En el primer caso, con el objetivo de brindar una mayor liquidez y una reducción en los costos

de capital comprometidos en la actividad exportadora48 (en especial en el campo de las MOI) se implementaron, históricamente, tres líneas crediticias: la de prefinanciación (con el objetivo de cubrir las necesidades financieras durante la fase de producción del bien a exportar), la de financiación (destinado a financiar a los compradores externos de manufacturas argentinas) y la de posfinanciación (auxilio financiero para la cobertura del período que pudiera transcurrir entre el embarque del bien y el pago de la operación).

La industria siderúrgica ha sido, históricamente, una de las actividades más beneficiadas por

este tipo de incentivos, a punto tal que estimaciones realizadas por la CEPAL49 revelan que, por ejemplo, en 1987, la siderurgia era la actividad que mayores montos crediticios recibía, concentrando el 21,7% del total de los incentivos financieros a las exportaciones.

Tales sistemas de financiamiento a las exportaciones fueron eliminados a principios de 1990 y,

recién en agosto de 1992 se dio a conocer un régimen de apoyo financiero a la producción para exportar –prefinanciación– y a la exportación propiamente dicha. En el primer caso, en el ámbito industrial, se contemplan líneas específicas que cubren hasta el 80% del valor FOB, con un plazo de 180 días y con una tasa de interés inferior al 10% anual. Por su parte, el régimen de financiación de las exportaciones queda circunscrito a las industrias productoras de bienes de capital y de consumo durables.

La segunda de las tipologías surge de considerar dos sistemas reglamentados en el año 1986:

el régimen ARGEX (Argentina Exporta) –en cuyo marco no se aprobó ningún programa– y los Programas Especiales de Exportación (PEEX). Bajo éste último, gran parte de las principales firmas siderúrgicas se han visto beneficiadas con un reintegro adicional a cualquier otro incentivo a las exportaciones.

Este mecanismo promocional consistía en un reembolso especial (en general, entre el 9% y el

15% sobre el valor FOB) a las exportaciones incrementales –como mínimo de U$S 2.000.000 por año– que se comprometían a realizar las firmas adjudicatarias (previo llamado a licitación) a partir del desarrollo de un programa plurianual (de dos a cinco años) de exportaciones. Hasta la derogación del régimen (decreto 963 de agosto de 1988) resultaron adjudicatarias varias empresas siderúrgicas (Cuadro Nº 18).

48 Créditos a tasas de interés sensiblemente inferiores a las internacionales, pactados en divisas (prefinanciación) o en moneda local (post–financiación). 49 CEPAL, Oficina en Buenos Aires, "Sistemas de promoción a las exportaciones industriales: la experiencia argentina en la última década", Documento de Trabajo N' 35, Buenos Aires, abril de 1990.

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CUADRO Nº 18. Empresas siderúrgicas beneficiadas por los programas especiales de

exportación, 1986-1988 (valores absolutos, miles de dólares y porcentajes)

EMPRESAS CANTI-

DAD AÑOS

EXPOR- TACION

AÑO BASE

INCRE-MENTO

EXPORTAC.

EXPOR-TACION

TOTALES

COEFIC. BENEFIC

.

BENEFIC. MILES

U$S

SIPAR Laminación Acero S.A.

5 2.080,- 14.758,- 16.838,- 12% 1.771,-

Serviacero S.A. 5 - 29.575,- 29.575,- 12% 3.549,- Comatter S.A. 5 100,- 27.220,- 27.320,- 15% 4.083,- Comesi S.A. 2 12.688,- 17.192,- 29.880,- 15% 2.579,- M. Royo S.A. 2 284,- 4.420,- 4.704,- 15% 663,- Ostrillion S.A. 2 2.222,- 4.000,- 6.222,- 15% 600,- D.G.F.M. 2 3.285,- 4.198,- 7.483,- 10% 420,- Aceros Bragado S.A. 2 6.250,- 19.370,- 25.620,- 12% 2.324,- Conarco S.A. 5 3.489,- 11.531,- 15.021,- 15% 1.730,- Comatter S.A. 2 60,- 13.037,- 13.097,- 15% 1.956,- F. Navarro S.A. 2 - 10.296,- 10.296,- 15% 1.544,- Fortunato Bonelli S.A. 2 626,- 4.491,- 5.117,- 15% 674,- Propulsora Siderúrgica 5 23.571,- 91.395,- 209.250,- 15% 13.709,- León Romagnoli Chiarini S.A.

5 - 10.200,- 10.200,- 15% 1.530,-

FUENTE: Elaboración propia en base a información de la S.I.C.E. Por último, el tercero de los subconjuntos de incentivos, queda integrado por aquellos de

carácter impositivo (draw-back, admisión temporaria, reintegros y reembolsos) que, en forma discontinua han beneficiado a las ventas externas de las empresas siderúrgicas.

El primero de ellos, el régimen de "draw-back, consiste en la devolución de los gravámenes

pagados (de las tasas de estadística e IVA) por la importación de los insumos –incluyendo embalajes y envases– incorporados en el producto exportado.50

Finalmente, cabe referirse al sistema de reembolsos y/o reintegros que es el de mayores transferencias implícitas hacia las firmas exportadoras de manufacturas.51 La sanción del decreto 1555/86 instituyó un sistema de reembolsos (restitución de tributos internos y a la importación previa de insumos y servicios), sobre la base de tres niveles –15%, 12,5% y 10% sobre los valores FOB de exportación– en concepto de tributos internos en las distintas etapas de producción y comercialización, así como en la importación de los insumos y servicios relacionados con el bien a exportar.52

50 Si bien su aplicación ha sido suspendida –y restituida– en diversas oportunidades, su utilización ha sido relativamente escasa debido a la vigencia –también discontínua– del régimen de admisión temporaria que, a diferencia del "draw–back" no implica costo financiero alguno. 51 En principio, el sistema de reintegros supone la restitución de los tributos internos incorporados en el bien exportado mientras que los reembolsos involucran también, la recuperación de los gravámenes que recaen sobre los insumos importados contenidos en la mercancía exportada. De allí el carácter no acumulativo de ambos incentivos. 52 La mayor parte de los productos siderúrgicos de exportación se encuentran encuadrados en la categoría intermedia que contaba, originalmente, con un reembolso del 12,5%.

61

Al igual que en los incentivos financieros, la industria siderúrgica ha tenido una importancia decisiva en los reembolsos a las exportaciones. Así, por ejemplo, las estimaciones realizadas por la CEPAL53 para el año 1987 ubican al sector siderúrgico como el segundo receptor de los mismos, concentrando el 19,4% del total de los reembolsos pagados en dicho año.

La vigencia plena y efectiva de este régimen se extiende hasta fines de setiembre de 1989,

cuando la sanción de la ley 23697 de Emergencia Económica dispuso que el pago de los "importes correspondientes a reintegros, reembolsos o devolución de tributos pendientes de cancelación o que se devenguen" durante la vigencia de la ley se efectuará mediante un Bono de Crédito54 que, una vez finalizada la emergencia –originalmente, seis meses– podrían ser aplicados al pago de Derechos de Importación y Exportación.55

Por su parte, en abri1 de 199 1, el decreto 6 12 dispuso que los reembolsos comenzaran a

pagarse en moneda de curso legal en reemplazo de los BOCREX, al tiempo que redujo en un tercio los respectivos niveles. Posteriormente, a fines de mayo de 1991 (decreto 1011) se modificó sustancialmente el sistema de "reembolsos", estableciendo un "nuevo régimen de reintegros de impuestos interiores– que se hubieran pagado en las distintas etapas de producción y comercialización (de forma que, de acuerdo a las normas del GATT, los reembolsos no puedan ser considerados como "subsidios"). El mismo mantenía las alícuotas establecidas en el decreto 612 pero aplicadas sobre el valor FOB exportado neto de los insumos importados CIF –según los casos, suponía una reducción del orden del 30% al 40% respecto a las tasas preexistentes.

Por último, en noviembre de 1992, como parte sustantiva de la reformulación de la política

comercial, se implementó un nuevo mecanismo de promoción de las exportaciones estructurado a partir de la concesión de reembolsos bajo idénticas escalas a las que se aplican a la importación de los respectivos bienes (2,5%, 5%, 7,5%, 10%, 12.5%, 15% y 20%, según el tipo de producto de que se trate). En el ámbito de la producción siderúrgica exportable ello implica que prácticamente la totalidad de los productos planos y no planos cuentan con un reembolso del 105%, porcentaje que se eleva al 15% en el caso de los tubos sin costura exportados por Siderca. Al respecto, cabe observar que –debido a la disminución de la carga impositiva– este último nivel estaría en el límite que se considera aceptable dentro del marco del GATT.

Finalmente, entre los instrumentos de promoción a las exportaciones cabe referirse al Régimen

de Especialización Industrial que fuera implementado a fines de 1992 (Decreto 2641/92). El mismo otorga facilidades para la importación de insumos, partes y, piezas asociadas a la concreción de programas anuales o plurianuales de exportación que impliquen un incremento respecto a las realizadas durante los doce meses precedentes. El beneficio concedido radica en la posibilidad de importar con un arancel del 2% por un monto equivalente a las exportaciones incrementales.

Hasta el mes de setiembre de 1993, sólo habían sido aprobados 16 programas de exportación

bajo este régimen, con la particularidad de que la cuarta parte de ellos corresponden a empresas siderúrgicas controladas por Acíndar y por el Grupo Techint (Cuadro Nº 19).

53 CEPAL, Oficina en Buenos Aires, op. cit. 54 Posteriormente, en diciembre de 1989, por el decreto 1333/89 se dispuso la emisión de los bonos de Crédito (BOCREX). 55 Pocos días antes del vencimiento del período pievisto para la vigencia de la "emergencia" se sancionó el decreto 435/90, por el que se prorrogaron por seis meses los plazos previstos originalmente (hasta el 25/9/90).

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CUADRO Nº 19. Industria siderúrgica. Programas aprobados bajo el Régimen de Especialización Industrial1

EMPRESAS PRODUCTOS A EXPORTAR

SIDERCA S.A. TUBOS SIN COSTURA ACINDAR S.A, ALAMBRON. HIERRO REDONDO Y

BARRAS FORTUNATO BONELLI S.A.2 PERFILES NAVARRO S.A.2 PERFILES 1 Hasta setiembre de 1993 han sido aprobados 16 programas de exportación cuatro de los cuales han sido patrocinados por firmas de la industria siderúrgica. 2 Empresas controladas por Acindar.

FUENTE: Elaboración propia en base a información de la Secretaría de Industria.

OTROS REGIMENES REGULATORIOS Una multiplicidad de otras normas han ido integrando el marco regulatorio de la industria

siderúrgica. Las mismas involucran una amplia gama de temas que, en muchos casos, no son específicos para el sector. Al respecto, sólo interesa resaltar aquéllos que asumen –y/o asumieron– una mayor significación económica para esta industria (compras estatales, regulación de precios siderúrgicos, ley de Reserva de Cargas y, recientemente, los acuerdos del Mercosur).

Compras estatales

El régimen de compras estatales ha desempeñado un papel de significación para algunas de las

principales empresas siderúrgicas. El decreto-ley, 5340 de 1963, denominado de "Compre Argentino", establece que las compras del Estado (Gobierno Nacional y Provinciales –que se adhirieran–, de los organismos y empresas estatales, así como de sus contratistas privados) estaban sujetas a la obligación de adquirir bienes producidos localmente siempre y cuando exista disponibilidad, calidad, precio y plazos de entrega compatibles con la alternativa de importar. La escasa claridad para definir esos parámetros hizo que su aplicación dependiera de la capacidad de "lobbying" de las firmas y, los grupos económicos y, dado el tamaño relativo de los que participan en la industria siderúrgica, que ésta fuese una de las principales beneficiarlas del régimen, que protegió mucho menos a otras ramas, como las de máquinas-herramienta o instrumentación y, control (o sea que la siderurgia veía protegidos sus productos por el régimen mencionado, pero podía importar sus bienes de capital a pesar del mismo).

Con la vigencia de este régimen, en ciertas áreas del sector público se tornó una práctica

común la adquisición local de los bienes requeridos sin recurrir a ninguna confrontación con los precios de sus similares importados, una vez nacional izados. De allí que, para algunas empresas, la demanda estatal pasó a convertirse en un mercado prácticamente cautivo –el caso de Siderca y su provisión de tubos sin costura a Y.P.F. es, tal vez, uno de los ejemplos más ilustrativos.

63

La promulgación de la ley 23697 de Emergencia Económica a fines de setiembre de 1989 suspendió (Artículo Nº 23) la vigencia del decreto 5340/63 y de la ley 18875, disponiéndose que en las compras de bienes del Estado y sus empresas existirá "una preferencia en favor de la industria nacional" de hasta "un máximo del 10% sobre el, valor nacionalizado de los bienes importados". Por su parte el decreto 1224 de noviembre de 1989, reglamentario del Artículo Nº 23 de la ley de Emergencia Económica, estipuló un margen de preferencia para los bienes de origen nacional del 5%, respecto a sus similares de origen importado. Como se analizará más adelante, dichos márgenes de preferencia fueron eliminados a partir de la sanción del decreto 2284/91.

Regulación de precios siderúrgicos

Todas las administraciones de gobierno que se sucedieron desde la posguerra recurrieron a una

profusa gama de mecanismos regulatorios de los precios internos, tales como el congelamiento generalizado de los precios, la fijación de valores máximos de venta al público, el control oficial de los incrementos de precios, su regulación pautada de acuerdo a la evolución de determinadas variables –costos, tipo de cambio, índice de precios mayoristas–, etc., como forma de evitar mayores desbordes inflacionarios.

El primer instrumento legal para la regulación de precios en el país fue la ley 12591 dictada en

el año 1939. Sus disposiciones fueron modificadas en muy diversas oportunidades hasta que, en 1974 se sancionó la ley 20680 (denominada Ley de Abastecimiento) que, a partir de allí sirvió de base a las regulaciones de precios aplicadas en el país. En tal sentido, el artículo segundo de dicha ley faculta al Poder Ejecutivo a: dictar precios mínimos y máximos, obligar a mantener la actividad (de producción, comercialización o prestación de servicios), suspender gravámenes a la importación (así como prohibir las exportaciones), intervenir directamente en la producción de bienes y disponer sobre su uso, etcétera.

En materia de regulación de precios internos, bajo la actual administración de gobierno se

recurrió a la fijación de niveles máximos, luego a la liberalización generalizada de los precios y a la celebración de acuerdos con distintas Cámaras Empresarias tendientes a estabilizar en el tiempo los niveles de precios acordados (Cuadro Nº 20).

CUADRO Nº 20. Argentina: Acuerdo de precios del sector siderúrgico, abril 1991

(dólares por toneladas)*

PRODUCTO PROMEDIO ABRIL/JUNIO 90

PRECIO DICIEMBRE 90

PRECIO ABRIL 91

Barras laminadas 793 861 746 Hierro p/construcción 390 523 400 Barras trefiladas 848 982 850 Alam. alta resistencia 934 1.239 900 Chapa laminada en caliente 490 564 491 Chapa laminada en frío 620 756 610 Hojalata 1.010 1.183 1.009 Clavos 574 668 575 *Precios puerta de fábrica sin I.VA.

FUENTE: Acuerdo de precios entre la S.I.C. y el C.I.S.

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En el ámbito sectorial, a principios de abril de 1991 se celebró un acuerdo entre la Subsecretaría de Industria y Comercio y el Centro de Industriales Siderúrgicos, por el cual se establecían los niveles de precios del sector "mientras persistan las condiciones de estabilidad económica".

Ley de Reserva de Cargas

Hasta su derogación a fines de 1991,56 la aplicación al sector de la ley 18250 (Reserva de

cargas) afectaba –y encarecía, a juicio empresario– a buena parte de las importaciones siderúrgicas. El Artículo 4º de dicha norma, modificada por ley 19877, prescribía que toda aquélla importación que gozara de beneficios o franquicias impositivas debía ser transportada en buques de bandera argentina.

Mercosur

En el marco de las negociaciones tendientes a consolidar el proceso de integración subregional

(Mercosur), la industria siderúrgica fue la primera en formalizar (entre las Cámaras empresarias de los cuatro países involucrados) un Acuerdo sectorial de complementación para regular el período de transición hasta la vigencia plena del Mercado Común (31/12/94).

Entre sus objetivos se plantean el de pautar ordenadamente la integración del sector

atendiendo a las características de las respectivas estructuras productivas y a los procesos de privatización y reestructuración; el de alentar procesos de complementación industrial subregional, el de promover todas aquéllas medidas que alienten la competitividad sectorial, etcétera.

Los instrumentos para concretar los objetivos son de dos tipos: por un lado, las de carácter

general (tres categorías de bienes57 y la posibilidad de celebrar acuerdos subsectoriales) y, por otro, los acuerdos de complementación industrial.

Este primer Acuerdo sectorial celebrado en el ámbito del Mercosur explicita un "marco

regulatorio para la integración sectorial" tendiente a "superar los factores que afecten la competitividad de las empresas". Al respecto se señala, entre otros, la no institución ni reinstalación de subsidios, la no imposición de controles de precios, la armonización de aranceles externos comunes, la neutralización del comercio desleal de terceros países, etcétera.

56 Decreto 2284/91. 57 En términos muy generales, se trata de productos no producidos (preferencia arancelaria del 100%), de productos en los que existe producción local pero también importaciones significativas en el trienio 1988–90 (se establecen contingentes anuales que pasarían a gozar de una idéntica preferencia que los primeros) y, por último, en el caso de los productos producidos, las partes se comprometen a acordar un esquema de liberación arancelaria priorizando la competitividad de las firmas involucradas.

65

Los avances logrados en el marco institucional del MERCOSUR se sustentan en los significativos acuerdos alcanzados entre las grandes empresas siderúrgicas de ambos países e incluso con otras de países que no integran dicho acuerdo, orientados a consolidar un oligopolio regional. Al respecto, cabe recordar que en el capital de Aceros Paraná SA (ex-SOMISA) participan, además de Propulsora Siderúrgica que el socio mayoritario, Usiminas y la Cia. Vale do Rio Doce, ambas de Brasil, así como la Cía. de Aceros del Pacífico de Chile. Asimismo, la Organización Techint es accionista minoritario de Usiminas y que esta última fue la que adquirió el tren de laminación para chapa naval de la ex-SOMISA. Por su parte, como ejemplo de acuerdos interempresarios que procuran consolidar posiciones en el mercado ampliado, cabe resaltar el ejemplo que ofrece el que fuera celebrado entre SIAT (del Grupo Techint) con la brasileña CONFAB TUBOS (abril 1993). Se trata de dos firmas fabricantes de tubos con costura que intercambiaron el 30% de los respectivos paquetes accionarios, con el compromiso adicional de participar conjuntamente en todo tipo de licitación internacional.58

LA DESREGULACION SECTORIAL. EL DECRETO 2284/91

El decreto 2284 de "desregulación económica" establece la remoción de una amplia gama de

regulaciones y disposiciones legales (prohibiciones, restricciones, franquicias, regímenes especiales, determinados gravámenes o derechos específicos, etc.) que incidían –directa y/o indirectamente–, sobre los distintos sectores económicos, incluida la siderurgia.

Sobre este último sector influyen tres tipos de modificaciones en cuanto a la naturaleza de las

desregulaciones implícitas y a sus consiguientes efectos sectoriales:

• Las específicas del sector como, por ejemplo, la derogación del propio régimen de promoción siderúrgica;

• Las de carácter general que repercuten, también, sobre las firmas del sector como, por

ejemplo, la supresión de la Tasa de Estadísticas (3%) para las exportaciones; y

• Las que inciden sobre la orientación –potencial– de la demanda de productos siderúrgicos como, por ejemplo, la derogación del régimen de promoción de la industria naval y, por ende, de la exención el pago de aranceles a la importación de chapas laminadas que gozaban las empresas de dicha industria.

La conjunción de estas desregulaciones supone efectos muy disímiles, acordes con el

respectivo perfil tecno-productivo y económico de las firmas siderúrgicas. Así, la derogación de las exenciones arancelarias a la importación de insumos repercute, potencialmente, en mayor medida en la evolución económica de Propulsora Siderúrgica que, por ejemplo, en la de SOMISA; la supresión de los márgenes de preferencia en el régimen del compre nacional sólo afecta –también potencialmente– a aquéllas firmas proveedoras del Estado y de sus contratistas privados –como en el caso, por ejemplo, de Siderca–; etcétera.

58 Acuerdo que procura captar la demanda que se derivaría de la construcción del gasoducto que unirá el norte argentino con la ciudad de San Pablo.

66

Desregulaciones específicas El decreto 2284/91 es, en buena medida, para la industria siderúrgica, la continuidad y

profundización del proceso de desregulación iniciado con la sanción del decreto 345/88. En su Artículo 75, el decreto 2284/91 explicita que "deróganse los decretos 3113/61, 5038/61,

843/ 66, 910/70 y 345/88 y, suprímese el registro de la actividad siderúrgica". De este escueto texto se desprende que, en buena medida, este decreto tiende a complementar el sendero desregulatorio iniciado a partir del decreto 345/88. Mientras este último estaba orientado a la remoción de ciertas restricciones cuantitativas a la importación de bienes competitivos de la producción nacional, el decreto 2284/ 91 prioriza la supresión de las exenciones y franquicias especiales a la importación de insumos y bienes de capital por parte de las empresas siderúrgicas. Asimismo, establece la derogación de los principales regímenes promocionales que viabilizaron tales franquicias así como la remoción del requerimiento de inscripción en el Registro de industrias siderúrgicas (a cargo de la D.G.F.M.) para, prácticamente, todo tipo de gestión vinculada con el desenvolvimiento sectorial (incluyendo la posibilidad de acceso a los incentivos promocionales).

Así, por ejemplo, la derogación del decreto 3113/61 supuso, para SOMISA, en su momento,

la no exención arancelaria a la importación de insumos–, idéntica situación se presenta para firmas como Propulsora Siderúrgica, Siat, etc., como producto de la derogación de los decretos 843166 y 910/70.59 Por su parte, la derogación del decreto 5038/61 supone la eliminación de las exenciones arancelarias que gozaban aquéllas empresas siderúrgicas acogidas a los beneficios instituidos por dicha norma –Siderca, Propulsora Siderúrgica. Ello adquiere particular significación en el caso de ésta última que, históricamente, importó magnitudes considerables de chapa laminada en caliente ("coils") con exención total del pago de gravámenes arancelarios. En efecto, al amparo del régimen del decreto 5038/61 y del Acta-Convenio que Propulsora Siderúrgica firmó con la D.G.F.M. (en 1967), la empresa contaba con la posibilidad de proveerse de la chapa laminada en caliente en SOMISA o de importarla libre de aranceles.

En síntesis, la desregulación sectorial sancionada a fines de 1991 elimina una diversidad de

franquicias –muchas de ellas generadoras de privilegios para algunas de las firmas del sector vinculadas, en lo esencial, a la exención del pago de gravámenes arancelarios a las importaciones de insumos y bienes de capital.

Desregulaciones generales

Se trata de desregulaciones que afectan a la actividad económica en general y, en dicho marco

inciden, también, sobre el desempeño de las firmas del sector. Tal el caso de la supresión de ciertos gravámenes a las exportaciones, la derogación de las reservas de carga establecidas por la ley 18250, así como otras desregulaciones que, de conjunto, tienden a abaratar ciertos costos indirecto60 y a minimizar los trámites y gestiones requeridas para determinadas operaciones.

59 El decreto 345/88 introdujo modificaciones sustanciales en ambos decretos sin que ello implicara la derogación de los mismos. 60 Como, por ejemplo, la supresión de toda norma restrictiva y la libre contratación de aranceles, honorarios, comisiones o toda otra retribución por servicios profesionales (Artículos 8 y 1l); la eximición del pago del impuesto de sellos para determinados actos y operaciones (Artículo 77); etcétera.

67

Sin duda, para la siderurgia, la desregulación general de mayor significación económica es aquélla que se vincula con la supresión de diversos gravámenes que recaían sobre las exportaciones. Tal el caso de la eliminación de la Tasa de Estadística (3% sobre el valor FOB), del gravamen destinado al Fondo Nacional de Marina Mercante (2% sobre fletes), así como de otros tributos (divisas, sellos) que gravaban las ventas externas del sector. La trascendencia económica de dichas desregulaciones queda claramente reflejada con sólo considerar que la mejora en el tipo de cambio real de exportación se ubica en torno al 5%.

En tal sentido, a diferencia de las desregulaciones específicas del sector que reconocen efectos

muy disímiles entre las distintas empresas en este tipo de desregulaciones generales, el principal beneficio implícito –el mayor tipo de cambio real de exportación– resulta directamente proporcional al valor de las ventas al exterior de cada una de las firmas del sector. Otras desregulaciones

Si bien, diversas normas de las involucradas en el decreto 2284/91 podrían llegar a incidir –

directa o indirectamente– sobre las firmas del sector, hay dos desregulaciones –Artículos 21 y 74– que, en principio, reorientan ciertos segmentos de la demanda local de productos siderúrgicos. Mientras, en un caso, podría llegar a favorecer a la oferta interna –como la supresión de algunos regímenes de promoción sectorial por los cuales quedaba exenta del pago de gravámenes arancelarios la importación de ciertos insumos siderúrgicos–;61 en el otro, tiende a alentar –indirectamente– la importación de bienes sustitutivos de la producción local –eliminación del margen de preferencia para la oferta local en el marco de la legislación del compre nacional.

Se trata, de dos desregulaciones de distinta naturaleza y de efectos distintos sobre las empresas

del sector, según se trate de firmas –potencialmente– proveedoras de algunos de los sectores manufactureros (industria naval, aeronáutica y maquinaria vial) en los que se derogó el respectivo régimen de promoción sectorial o de empresas que, en virtud del régimen del compre nacional, contaban con un margen de preferencia respecto a una potencial oferta competitiva del exterior.

De las consideraciones precedentes se infiere que la empresa siderúrgica más afectada –por lo

menos, potencialmente– es Siderca que, históricamente, ha ejercido su poder en el mercado interno con prácticas de diferenciación de precios que sólo pudieron ser sustentadas a partir de un cuasi monopolio real –vía restricciones a las importaciones sustitutivas– del mercado local. La modificación implícita en el régimen del compre nacional supone un creciente nivel de exposición a la competencia externa y, con ello, menores posibilidades de ejercer el poder de mercado de la empresa monoproductora en el ámbito nacional –Siderca.

En síntesis, en este tipo de desregulaciones derivadas del decreto 2284/91, los efectos potencialmente positivos sobre firmas como la ex-SOMISA y, aún, Propulsora Siderúrgica, se podrían ver más que compensados a partir de las implicancias –directas e indirectas– de la "cuasi supresión" del régimen del compre nacional sobre empresas como Siderca que, históricamente, canalizaron la casi totalidad de sus despachos al mercado interno al amparo de tal legislación.

61 En especial, las chapas laminadas para la industria naval y, en menor medida, para la producción de maquinaria vial.

68

LA PRIVATIZACION DEL COMPLEJO SIDERURGICO ESTATAL Si bien los primeros intentos por privatizar SOMISA se remontan a la administración

gubernamental del radicalismo, es recién a partir de la sanción de la Ley de Reforma del Estado (Nº 23696 de agosto de 1989) cuando el proceso de desestatización de las Empresas Públicas, en general, y de las siderúrgicas (SOMISA y Altos Hornos Zapla), en particular, pasa a adquirir una intensidad y celeridad insospechada pocos meses antes.

Dicha ley facultó al Poder Ejecutivo a disponer la privatización, como unidad o en forma

separada, bajo la modalidad de venta, locación o concesión, la totalidad de las Empresas del Estado así como también las tenencias accionarias del mismo en otras firmas. En ese marco se inscribe, naturalmente, la privatización de SOMISA y de Altos Hornos Zapla que, más allá de ciertas demoras respecto a los ambiciosos cronogramas originales, fueron concretadas en la segunda mitad de 1992 –en ambos casos se presentó un único consorcio oferente.

Sin duda, el análisis y evaluación de la privatización del complejo siderúrgico estatal y, muy

particularmente, de SOMISA, pueden ser abordados desde muy diversas perspectivas e involucran una multiplicidad de temas (modalidades específicas, carácter de las ineficiencias en la conducción previa a la fijación de las condiciones de transferencia con sus consiguientes implicancias sobre el precio de venta, criterios para la fijación del precio final, intensidad del proceso de "racionalización" laboral y financiero, etc.). Dicho análisis excede holgadamente los objetivos del presente acápite, en el que sólo interesa re saltar algunos aspectos vinculados –incluso, por ausencia– con el marco normativo y regulatorio en el que se inscribe el proceso de desestatización del complejo siderúrgico.

En el plano regulatorio, la única norma o limitación impuesta en los pliegos de la licitación de

SOMISA fue la de imposibilitar la participación de dos empresas siderúrgicas locales en un mismo consorcio. Tal requisito, asociada a la propia presión del Banco Mundial, procuraba evitar que a través de la privatización de SOMISA pudiera consolidarse definitivamente un duopolio (Techint y Acíndar) con control prácticamente excluyente del mercado local.

Sin duda, tal requisito fue satisfecho, en tanto en el consorcio adjudicatario patrocinado por

Techint, a través de Propulsora Siderúrgica, no participaba el grupo Acíndar. Sin embargo, pocos meses después de concretada la transferencia al sector privado de la ex-SOMISA, la firma Acíndar adquirió las tenencias accionarias (6%) en poder del Banco Chartered West LB Limited de Gran Bretaña y, de esa forma, revirtió por completo las condiciones impuestas originalmente.

Asimismo, contemporánea a esa asociación entre Techint y Acíndar en el control de Aceros

Paraná S.A. (ex-SOMISA), esta última discontinuó la producción de productos no planos donde, precisamente, es Acíndar la que ejerce un control hegemónico del mercado.

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Otro aspecto regulatorio que merece ser resaltado, en este caso por la ausencia de todo tipo de normativa al respecto, es aquel que se vincula, en última instancia, con la nula preocupación oficial por la difusión de la propiedad de la ex-SOMISA62 y que se refleja, por ejemplo, en la inexistencia de disposiciones que obliguen a mantener inalterado el patrimonio de la empresa privatizada por un determinado lapso. Ello remite a la consideración de las políticas desplegadas por el consorcio adjudicatario –o, más precisamente, por parte de Techint– para minimizar la participación real de los trabajadores de la ex-SOMISA que, a través del Programa de Propiedad Participada debían controlar el 20% de las acciones de Aceros Paraná S.A.

En tal sentido, con la anunciada fusión de Propulsora Siderúrgica y de Aceros Paraná S.A.63 y

la consiguiente emisión de acciones, los trabajadores se verían obligados a obtener un monto indeterminado –pero seguramente, muy significativo de fondos frescos como para suscribir las acciones que les permitan mantener su participación accionaria original. Este hecho es plenamente coherente con el sendero que –como va se destacó– siguieron tanto la estrategia empresaria como las políticas gubernamentales, sendero que –por diversas vías concurrentes– redujo la participación de los asalariados en el ingreso y la riqueza y que, en el sector siderúrgico –como en el resto de la economía privilegió de hecho la redistribución regresiva por sobre la inversión, el crecimiento y la competencia en los mercados. 62 Por ejemplo al estilo que se efectivizara en Gran Bretaña en el caso de la British Steel. 63 A principios de noviembre de 1993 se conoció un nuevo proyecto de la Organización Techint por el que se fusionarían las principales empresas siderúrgicas del grupo (Aceros Paraná. Siderca, Propulsora Siderúrgica y Aceros Revestidos S.A.)

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Capitulo V SITUACION COMPETITIVA DE LA INDUSTRIA SIDERURGICA64

El nivel de competitividad real de la industria siderúrgica argentina es una resultante de la

conjunción –en idéntica o distinta dirección– de los elementos que sustentan su contexto operativo (factores exógenos a las firmas) como las regulaciones, el arado de competencia de los mercados, el costo de los insumos básicos, etc., y por otro lado de las acciones desplegadas por las propias empresas (factores endógenos a las mismas).

En tal sentido, la competitividad internacional de las firmas argentinas se inscribe en un

escenario de posiciones relativas, pasibles de rápidos y variados cambios, más aun en períodos de reconversión productiva, donde las partes intervinientes (gobiernos locales y del país de destino, empresas exportadoras y competidores internacionales) operan, en la generalidad de los casos, con intereses divergentes. En el caso específico de la siderurgia, esto se ve reforzado, además, por la escasa participación de las empresas argentinas tanto en el comercio como en la producción mundial para la casi totalidad de los productos. El caso individual de mayor incidencia en el mercado mundial es el de Siderca que exhibe una participación de casi un 15% del total del comercio mundial de tubos sin costura, proporción que se ha visto incrementada recientemente, a partir del control accionario de TAMSA (México) por parte de Siderca S.A.

En segundo término centrando el análisis sobre los factores exógenos a las empresas locales,

las decisiones actuales de exportación son la resultante de una variada gama de factores, algunos de los cuales no son de reciente data en tanto las decisiones originales de inversión apuntaban a los mercados internos (en la actualidad no necesariamente se repiten aquellas condiciones ni se tomarían las mismas decisiones). Ocasionalmente y en esa dirección, los casos más destacados se refieren a las decisiones iniciales de inversión y a las condiciones de su financiación.

Finalmente la real incidencia de cada uno de los factores exógenos a las empresas –precios de

la mano de obra, fletes, etc.– como elementos de competitividad deben ser evaluados a la luz de su participación en la estructura de costos y las modalidades de la inserción externa. En este último caso cabe mencionar que, habitualmente, las exportaciones siderúrgicas –en la medida que sean marginales respecto de las ventas al mercado local se efectúan cubriendo los costos variables con lo cual crece la ponderación de los costos directos.

En primer lugar, se examinarán los factores exógenos a las firmas que más inciden sobre su

competitividad internacional, para luego integrar al análisis aquéllos factores de mayor significación económica que podrían ser caracterizados como endógenos a las mismas.

64 Este Capítulo está basado en un estudio previo realizado a fines de 1992 por Azpiazu, D. y Bisang, R., "La industria siderúrgica argentina. Reestructuración, competitividad e inserción externa en los años noventa", mimeo, Buenos Aires, 1992.

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CONTEXTO OPERATIVO DE LAS FIRMAS Tipo de cambio real

La exportación de productos siderúrgicos no cuenta actualmente con un tratamiento

diferencial respecto del otorgado por la legislación al resto de los productos industriales. En ese sentido, a partir del tipo de cambio nominal –que no se ha visto modificado desde principios de 1991–, se le adicionan reembolsos impositivos del 10/15% y los mecanismos de financiación previstos por la legislación vigente, escasamente utilizados por el sector.

Por otro lado, afines de 1991 fueron eliminados –en el marco de la "desregulación económica”

diversos gravámenes que afectaban a las exportaciones, como en el caso de la tasa de estadísticas (3% sobre el valor FOB) y el aporte al Fondo de la Marina Mercante (2% sobre los fletes). Ello implicó una mejora en el tipo de cambio real de las exportaciones siderúrgicas del orden del 4/5%.

Estructura impositiva y protección arancelaria

Adicionalmente, cabe efectuar una mención especial sobre el tratamiento impositivo y su

relación con los niveles de competitividad de las firmas. Internacionalmente se adopta el criterio de devolución de los impuestos indirectos a fin de que cada país tenga la potestad de gravar con su propio sistema a los productos importados sin distorsionar el comercio. En otras palabras, se trata de impedir, por un lado, la doble tributación y, por otro, la "exportación de impuestos".

En el caso argentino la legislación prevé la devolución del IVA cuando los productos son

exportados y un tratamiento particular para los impuestos directos. Conceptualmente este último rubro se corresponde con las devoluciones efectuadas a través de los reembolsos. Sin embargo, sus niveles no necesariamente coinciden con los verdaderos contenidos impositivos de la estructura de costo de los productos exportados.65 Ello da lugar a un posicionamiento empresario según el cual existe un sesgo anticompetitivo asociado con una serie de tributos que no son devueltos cuando el producto se exporta.

En ese sentido, a juicio empresario, los rubros de mayor incidencia son:

a) Las cargas sociales contenidas en el costo salarial;

b) algunos impuestos provinciales y las tasas municipales que recaen sobre ciertos insumos; c) los aranceles y otros gravámenes a las importaciones;

Todas estas cargas ingresan en las diversas etapas de la cadena de formación de costos y tienen una incidencia negativa sobre el nivel competitivo de la industria.

65 A lo largo de las últimas décadas, en el caso argentino, el uso del reembolso ha tenido la finalidad de corregir los desvíos del tipo de cambio u otros desfases (como las variaciones en los precios internacionales), aplicándose a través de alícuotas generales o, a lo sumo, con dos o tres escalas. Obviamente ello se opone al criterio inicial donde se trata de devolver al exportador los impuestos contenidos en la estructura de costos del producto exportado.

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En el caso siderúrgico, varios de estos impedimentos han sido removidos en la búsqueda de una mejor inserción externa. Los casos de mayor significación están relacionados con algunos impuestos provinciales a la energía eléctrica y otros de corte nacional aplicados al comercio exterior.66

Asimismo, la implementación de ciertas normas de promoción de las exportaciones, como el

Régimen de Especialización Industrial (Véase Capítulo IV) implican, para las principales firmas del sector, un abaratamiento del costo de los insumos importados que, naturalmente, mejora la situación competitiva de tales empresas.

Por otro lado, siempre en el plano fiscal, cabe reiterar que las mayores empresas siderúrgicas

han instalado subsidiarias en algunas de las Provincias que cuentan con regímenes especiales de promoción industrial (en especial, en San Luis). Ello supone una significativa renta diferencial para las ventas en el mercado interno e, indirectamente, desplaza la ecuación de balance, el nivel de absorción de los costos directos y, por tanto, acota el mareen de contribución a los costos de las ventas al exterior.

Esta última consideración remite a uno de los elementos centrales que sustentó la inserción

exportadora del sector a lo largo de la última década: el posicionamiento de las empresas en el mercado local. Agrandes rasgos, el mecanismo funcionaba sobre la base de una fuerte protección a la importación de bienes competitivos (ya sea a través de aranceles prohibitivos, restricciones cuantitativas o mecanismos de compre nacional) que, dada la conformación local del sector, derivaba en una marcada concentración de la oferta. A partir de este contexto, las empresas diferenciaban el mercado externo e interno, subsidiando al primero de ellos con eventuales sobreprecios en la operaciones locales. De esta forma, existía una suerte de "subsidio" cruzado desde las ventas al mercado interno hacia las (marginales) exportaciones. La manifestación más clara de este fenómeno eran los diferenciales de precios entre ambos mercados (Véase Capítulo III).

Las modificaciones introducidas al marco regulatorio y la reducción en los niveles de

protección de los últimos años, tendió a acotar el uso de este mecanismo "interno" de promoción. Si bien se produce una mayor concentración de la producción local, la eliminación de las restricciones cuantitativas al ingreso de productos importados y la orientación exportadora de algunas firmas, sumada a la reducción arancelaria (situada ahora entre un 10% y un 15%), afectó sensiblemente esos usuales mecanismos de fijación de precios que, incluso, se ven enfrentados al "techo" que le imponen los precios de sus similares importados, una vez nacionalizados.

Ello coadyuva a explicar –junto con otros factores– la reducción de los precios domésticos de

la mayor parte de los productos siderúrgicos verificada desde la implementación del Plan de Convertibilidad. El efecto de esos movimientos de precios asociado a la desregulación económica y a la apertura opera en distintas direcciones. Por un lado, acota la posibilidad de "subsidiar" las colocaciones externas con "sobreprecios" internos (hasta un límite dado por el arancel y las denominadas barreras naturales) y con ello modifica negativamente la situación exportadora previa del sector. Pero, por otro lado, al trasladar a la cadena productiva estas reducciones de precios, tienden a mejorar la competitividad de las actividades que le siguen "aguas abajo" en la trama industrial. 66 Una estimación de las mejoras en el tipo de cambio que han significado estas reducciones impositivas señala que para los tubos sin costura fue del orden del 10%. Las principales reducciones correspondían a las eliminaciones de los impuestos sobre los activos, los débitos bancarios, el Fondo de Promoción de las Exportaciones, los impuestos sobre la energía eléctrica y la tasa de estadísticas.

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FACTORES DE COMPETITIVIDAD ASOCIADOS A LOS COSTOS DE PRODUCCION Materias primas

La casi totalidad de las materias primas básicas utilizadas por el sector provienen del exterior.

En ese sentido, tanto para el mineral de hierro como para el carbón existen mercados internacionales relativamente competitivos –o al menos la posición de los compradores es tan sólida que asemejan tal comportamiento– que permiten acceder a precios similares a los distintos adquirentes internacionales. Así, por ejemplo, Acíndar y la ex-SOMISA pagan por el mineral de hierro alrededor de 30 dólares la t, precio similar a los que abonan las principales empresas mundiales.67 Algo igual ocurre con el precio del carbón. Los eventuales diferenciales de precios responden en todo caso a razones de distancia y/o a la existencia de algunas restricciones internas a la importación.

En este último caso y considerando que históricamente la siderurgia se desarrolló sobre la base

de la libre importación de insumos, se verifica la existencia de algunos tributos en la importación de insumos, tales como la tasa de estadística de importación y los aranceles sobre algunos productos. Recientemente se concretó un acuerdo empresario con Brasil a partir del cual las empresas argentinas acceden al mineral de hierro al mismo precio (diferencial) al que lo hacen los productores brasileros.

Finalmente, también los precios de la chatarra –incluida en algunos procesos– no difiere

significativamente de los pagados por las empresas internacionales. En el caso de las empresas argentinas estos alcanzan niveles que oscilan en alrededor de los 110 dólares por t, registros que no difieren mayormente de los 95/105 dólares pagados por las "minimills" norteamericanas.

Energía

El balance de la posición de las empresas argentinas en relación a este rubro debe considerar

algunos aspectos particulares. En primer término la siderurgia argentina "eligió" una ruta productiva que es intensiva en el

uso de gas y electricidad y, en menor medida, de carbón –ya sea mineral o vegetal en el caso de Aceros Zapla– a través del uso de la tecnología de altos hornos. Obviamente ello implica una clara inflexibilidad dada la escasa posibilidad de modificar el sistema energético de las plantas.

67 La desregulación del sistema de fletes y la eliminación de algunos impuestos sobre el comercio exterior significaron una reducción de alrededor de 8/10% del precio (puesto en puerta de fábrica) por tonelada de mineral de hierro y de carbón.

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En segundo lugar, en algunos casos y por diversos motivos –básicamente los vaivenes de precios relativos y en la provisión– las empresas generan su propia energía, ya sea a partir de los hornos de carbón (como la ex SOMISA) o del gas (como en el caso de Siderca). Obviamente en estos casos existe un costo de producción asociado a la eficiencia productiva y al precio del principal insumo que no forma parte de los precios de mercado. A su vez, dependiendo de la posición usuaria/productora de energía, el impacto sobre los costos será sustancialmente distinto: así, en los costos totales de la ex SOMISA –que genera gran parte de su energía esta representa aproximadamente el 7% del costo total, mientras que en Siderca y Acíndar la participación en los costos casi se duplica (con valores similares para la electricidad y el gas). De todas maneras, estos últimos niveles de incidencia seguramente se verán alterados a partir de la presencia decisiva de los grupos empresarios en los que dichas firmas se integran, en diversos procesos de privatización de las empresas proveedoras de energía eléctrica (como en el caso de EDELAP S.A. –Techint– o de la Central Pedro de Mendoza –Acíndar) y de distribuidoras de gas natural (Acíndar en la Distribuidora de Gas Metropolitano S.A.).

• Energía eléctrica

Centrando el análisis en el tema de la energía eléctrica, el primer fenómeno a remarcar es, sin

duda, la marcada disparidad en los precios que pagaban las distintas empresas del sector, por lo menos con anterioridad a los procesos de privatización en la generación y distribución de la energía eléctrica (SEGBA. Agua y Energía Eléctrica). Así, a mediados de 1992, mientras que a Acíndar un Kwh le costaba, en su planta de Villa Constitución, 0,030 dólar, teniendo una misma empresa proveedora (Agua y Energía) la ex SOMISA pagaba 0,043 dólares el Kwh. Distinto es el caso de Siderca, donde la provisión de energía corre por cuenta de ESEBA, a un precio de 0,051 dólares. A su vez, a la Planta La Tablada de Acíndar, SEGBA le cobraba 0,0497 dólar y ESEBA hacía lo propio con Aceros Bragado a un precio de 0,061 dólares por Kwh.

Obviamente estas empresas operan como grandes consumidores –por ejemplo Acíndar

funcionando a pleno consume alrededor de un tercio de la capacidad total de generación de Atucha y el equivalente al consumo total de la provincia de Entre Ríos– con lo cual accedían a tarifas de grandes consumidores y/o negociaban un precio especial con el proveedor fijando tarifas y potencias mínimas de suministro.

El análisis de la composición de este cuadro tarifario "pre privatizaciones" sugiere:

a) la existencia de marcadas diferencias entre empresas y momentos de convenio de concertación de las tarifas;

b) el precio para algunas empresas resultaba inferior al precio mayorista del mercado energético

(ubicado, a esa fecha, en alrededor de 0,052 dólares por Kwh);

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c) las tarifas tenían distintos componentes impositivos según la ubicación del usuario. En principio todas tributan el IVA, pero ello es irrelevante a los fines del análisis de competitividad pues se compensa en las etapas posteriores. Subsistían, en cambio dos impuestos nacionales del 6 por mil correspondientes a fondos de desarrollo tanto en el caso de los suministros de Agua y Energía como de ESEBA. Además en este último caso se le agrega un impuesto provincial del 6%.68 En suma, los usuarios siderúrgicos de esta ultima proveedora tienen una carga de impuestos directos del orden del 7,2% sobre el total facturado de energía eléctrica;

d) finalmente cabe consignar que estos valores sufrieron sensibles mejoras respecto a los vigentes

en 1991, como efecto de la eliminación –en el caso de ESEBA– de otros impuestos que gravaban la actividad.69 Así, por ejemplo, los precios (con impuestos pero sin IVA) pagados por Acíndar pasaron de 0,046 dólar por Mkw en junio de 1990 a 0,0314 en Junio de 1992; es decir se redujeron un 32,2%.

El segundo fenómeno que, en buena medida, tiende a limitar –más aún– las posibilidades de

estimar el valor real de las tarifas de la energía eléctrica para la industria siderúrgica, surge de las profundas modificaciones sufridas por los niveles y por la propia estructura tarifaria como producto de los procesos de privatización de SEGBA y de Agua y Energía Eléctrica.70 Ello trajo aparejado, por un lado, la renegociación de diversos contratos especiales de suministro y, por otro, una presencia activa de las principales firmas del sector –directamente o a través de otras empresas de los grupos empresarios en los que se integran– en los consorcios adjudicatorios de tales privatizaciones. Sin duda, tal participación no está disociada de la consiguiente posibilidad de abaratar los costos energéticos de las empresas siderúrgicas de los grupos respectivo, compensando con mayores tarifas para los restantes usuarios.

Esa multiplicidad de tarifas y de situaciones supone, internacionalmente, que cada una de las

empresas (e incluso productos elaborados por distintas plantas de una misma firma como en el caso de Acíndar) tenga un posicionamiento particular. A su vez ello se ve reforzado por la respectiva gravitación de las empresas competidoras de las firmas argentinas en terceros mercados. De esta forma se da una multiplicidad de casos que impiden un riguroso análisis comparativo. No obstante ello, en el Cuadro Nº 21 se identifican algunos precios internacionales pagados tentativamente por empresas siderúrgicas.

68 Corresponde a la ley de la Pcia. de Buenos Aires N' 9226 de 1978. Por esta ley, la empresa de energía actúa como ente de retención de los Municipios de una tasa del 6% del consumo total en la jurisdicción correspondiente. La idea original era que dicho porcentaje correspondía al gasto de los Municipios en concepto de alumbrado público y operaba como reaseguro de su pago a la empresa prestadora. 69 Previo al sistema tarifario existían "actas convenios" donde los precios eran más reducidos –por ejemplo en el caso de Siderca, el precio pactado en un acta especial oscilaba en alrededor de los 0.033 dólares por Kwh– pero tenían un elevado contenido impositivo (del orden del 45%). A partir de abril de 1992 se eliminaron los impuestos y, parcialmente, se incrementó la tarifa básica. 70 Ver, al respecto, Coloma, G., "Las tarifas eléctricas argentinas: evolución 1985–92", U.I.A., Instituto para el Desarrollo Industrial, noviembre de 1992.

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CUADRO Nº 21. Comparación del precio de la energía eléctrica (dólares por Kwh)

PAIS/EMPRESA dólares por KWh(*)

ARGENTINA: Siderca 0,0515 Acindar (Villa Constitución) 0,0316 Acindar (La Tablada) 0,0497 SOMISA 0,0406 Aceros Bragado 0,057 Estados Unidos

0,045/0,078

Japón 0,089 Alemania 0,063 Reino Unido 0,054 Francia 0,042 Venezuela 0,015 Brasil s/d * Precios con impuesto, excluido el IVA. En el caso de los precios locales a julio de 1992; en el caso de los precios internacionales a setiembre/diciembre 1991.

FUENTE: Elaboración sobre la base de datos suministrados por las empresas siderúrgicas locales y World Steel Dynamics, Nº 18, March 1992.

Como puede observarse existe una amplia posibilidad de combinaciones en las comparaciones

de precios (aun descartando la posibilidad de tarifas diferenciales en los casos internacionales.). No obstante es posible identificar situaciones límites: las empresa argentinas están en ventaja respecto de Japón, Alemania y Reino Unido, mientras que operan desventajosamente con respecto a Venezuela, Brasil y, en algunos casos, probablemente, con algunas compañías norteamericanas. • Gas

En el caso del gas su precio ingresa como determinante de la competitividad en dos

direcciones. Por un lado como agente reductor en los procesos de reducción directa de Acíndar y Siderca y, por otro, como combustible para la generación de energía a ser aplicado en los procesos productivos de las plantas. Nótese en ese sentido que Siderca tiene su propia planta de generación de electricidad que –abastecida por gas– cubre alrededor de un tercio de sus necesidades.

A julio de 1992 los precios pagados por las diversas empresas siderúrgicas locales oscilaban

entre 2,30 y 2,45 dólares por millón de BTU (Cuadro Nº 22).

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CUADRO Nº 22. Comparación del precio del gas natural (dólares por millón BTU)

PAIS/EMPRESA u$s/millón BTU ARGENTINA: Acíndar 2,36 SOMISA 2,34 Siderca s/d Brasil 2,18 Estados Unidos 2,31 Francia 2,74 Alemania 3,52 Venezuela 0,98 Gran Bretaña 4,20 *Los precios no incluyen impuestos (excepto IVA). Para las empresas argentinas corresponden a Julio de 1992 y para el resto de los países a Diciembre de 199 1.

FUENTE: Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por las empresas y World Steel Dynamics, Steel Strategist Nro. 18, March 1992.

Las diferencias que se pueden apreciar entre las empresas siderúrgicas de mayor porte estaban

relacionadas con la ubicación geográfica de las mismas y el tipo de articulación con el proveedor de gas. En el primero de los temas cabe señalar que siendo el transporte uno de los componentes del precio final pagado por las empresas y existiendo una tarifación zonificada por parte de Gas del Estado, es lógico que las empresas ubicadas en las zonas más alejadas operen con tarifas marginalmente más elevadas.

El precio referido en el cuadro precedente se compone de la tarifa básica (que siendo Gas del

Estado el proveedor incluye el precio del gas y el costo del transporte) y los impuestos y tasas municipales.

La situación a mediados de 1992 implicaba una sustancial mejora en los precios finales

respecto de la vigente a inicios de 1991. La reducción responde en gran medida a la eliminación de algunos impuestos y/o su reemplazo por otros que afectaban con exclusividad a los consumos domiciliarios.71

71 Los impuestos eliminados son el 10% sobre el valor facturado correspondiente al Fondo Nacional de Energía y otro del 17% (que por su forma de aplicación "el 17% del valor de factura incluido el Fondo de Energía" se convertía en poco más del 20% sobre el monto original de la factura).

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¿Cómo calificaban esos niveles tarifarios –preprivatizaciones– en relación con los precios registrados en otros países? A título comparativo y considerando que los precios registrados en el Cuadro Nº 22 son orientativos, cabe señalar que la situación es netamente favorable para las empresas argentinas en relación a Gran Bretaña, Alemania y Francia, aproximadamente neutra en relación a EE.UU., levemente desfavorable en relación a Brasil –si no se toman en cuenta los problemas de abastecimiento de ese país, que pueden revertir la situación– y decididamente negativa en relación a Venezuela. En los casos en los que la relación es favorable, se trata no sólo de una ventaja asociada a los niveles de precios sino también a la posibilidad de provisión abundante72 durante un período relativamente prolongado.

Al igual que en el caso de la energía eléctrica, los procesos de privatización de la distribución

y el transporte del gas natural, las consiguientes modificaciones en los niveles y en el propio cuadro tarifario y la presencia de las firmas del sector siderúrgico en algunos de los consorcios adjudicatarios, altera sustancialmente las condiciones predominantes hacia fines de 1992. De resultas de ello, muy difícilmente puedan conocerse las tarifas actuales que abonan las distintas empresas del sector. De todas maneras, cabe resaltar que entre fines de 1992 y mediados de 1993, las tarifas "tipo" del Gran Buenos Aires se incrementaron en más de un 10% en el caso del consumo doméstico, en alrededor de un 22/23% para la pequeña industria y, en contraposición, se abarataron en casi un 20% para los grandes usuarios industriales –categoría, ésta última, en la que quedan incluidas las principales empresas del sector.

En síntesis, los precios de la energía eléctrica como del gas natural suponen, en general, una

ventaja competitiva de las firmas locales respecto de los competidores internacionales que operan en los países desarrollados.

El costo del capital

Habitualmente se sostiene que el costo del dinero es uno de los factores que resta

competitividad a las empresas locales. A la luz de las formas que adquirió el proceso de desarrollo y consolidación de la siderurgia argentina y su esquema actual de funcionamiento, varias son las vías a través de las cuales se canalizan los impactos sobre la competitividad del costo del capital.

En primer lugar existe un costo fijo de magnitud asociado al montaje de estos verdaderos

complejos industriales de producción. En el ámbito local, si bien inicialmente estas inversiones provinieron del sector público –esto es, se financiaron preponderantemente con desgravaciones impositivas y otros mecanismos y, en menor medida, vía autogeneración de fondos–, a lo largo de las dos últimas décadas el avance productivo se asoció a inversiones mayoritariamente privadas. Estas, fueron efectuadas en el marco de la presencia de un frondoso mecanismo promocional o bien beneficiadas por instrumentos macroeconómicos que facilitaron el repago de las inversiones. En suma, si bien puede argumentarse que las tasas de interés fueron altas en términos reales, no es menos cierto que en las etapas de montaje del grueso de los activos fijos se produjo una marcada reducción en el costo de los bienes de capital a través de los mecanismos promocionales.73

72 El punto del abastecimiento y la provisión a largo plazo es particularmente importante cuando la comparación se efectúa con Brasil, donde si bien circunstancial mente pueden igualarse los precios (e incluso ser inferiores) la provisión es escasa para la magnitud de consumo de las firmas siderúrgicas. 73 Al respecto una estimación de los beneficios emergentes de los Procesos de estatización de la deuda externa privada pueden verse en CEPAL: –––Procesode industrialización y dinámica exportadora: las experiencias de las industrias, aceitera y, siderúrgica''. Doc. de Trabajo N' 32, Buenos Aires, octubre de 1989, y Aspiazu D. y Basualdo E., "Cara y contracara de los grupos económicos", Ed. Cántaro, Buenos Aires, 1990.

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Ello, sin embargo no elimina el sesgo antiexportador que significa que el mercado local opera con niveles de tasas de interés significativamente mayores, a las vigentes internacionalmente en lo que se refiere al capital operativo de las empresas.74 No obstante ello, la apertura del mercado de capitales y el proceso de globalización de la economía ha llevado a que las empresas líderes del sector participen activamente en el mercado de capitales internacional. Cómo puede observarse en los balances de las firmas75, el resultado es una creciente preponderancia del endeudamiento externo sobre el total –incluso a nivel de deudas operativas– a tasas más compatibles con los estándares internacionales (inferiores al 10% anual). En tal sentido, por lo menos para las empresas de mayor porte el tema del sobrecosto financiero no constituye en una barrera infranqueable para la exportación y/o para competir con los productos importados.

Mano de obra

La competitividad de este factor surge tanto de los niveles de costos que tiene para la firma

como de su productividad física. Dejando de lado este último aspecto –que será abordado más adelante– el tema del costo salarial se descompone, a su vez, en dos items: uno el nivel de remuneración que recibe el trabajador, y otro las cargas y otros aditamentos que legalmente debe pagar la empresa.

La sumatoria de ambos elementos en el caso argentino argentinos arroja un nivel salarial de

cerca de 8 dólares la hora. Este se ubica a niveles sensiblemente inferiores a los pagados por las industrias americanas, europeas y japonesas y es levemente superior a los costos salariales de la industria brasilera76 y de otros países latinoamericanos (Ver Cuadro Nº 23).

En cambio si la comparación se efectúa respecto de los países desarrollados –hacia algunos de

los cuales se dirigen las exportaciones argentinas los resultados son netamente favorables para las empresas argentinas ya que, a grandes rasgos, el costo horario promedio es aproximadamente la mitad.

Obviamente la comparación debe efectuarse considerando la productividad media de la mano

de obra. Adelantándose al del capítulo siguiente cabe consignar que si bien históricamente –para las empresas más relevantes del sector– había una clara desventaja respecto de los estándares internacionales, la misma se ha reducido notablemente en los últimos años.

74 En sentido contrario y a pesar de la desregulación operada en el sector, la subsistencia de una serie de mecanismos promocionales de corte regional sobre los flujos productivos (desgravación del IVA, etc.) reduce notablemente el problema a partir de la magnitud de los fondos involucrados. Así, una reciente estimación de los costos de la promoción para las actividades englobadas en la CIIU 37100 (Industrias básicas del hierro y del acero) hace ascender a más de U$S 500 millones anuales el monto del subsidio asociado al mantenimiento de dichos mecanismos promocionales. 75 En el caso de Acíndar, en 1990, el 47,3% del total de pasivos correspondía a endeudamiento en moneda extranjera, mientras que en 1991 ya ascendía al 6 1,1%. Una situación similar se desprende del análisis del balance de Siderca. 76 Respecto de la información consignada para Brasil la misma corresponde a plantas integradas y se refiere a registros del año 199 1. Es probable que –como lo señalan otras informaciones más recientes, que sitúan el costo salarial total en tomo a 3,514 dólares por hora– el costo en dólares de la mano de obra en Brasil sea sensiblemente inferior al argentino como efecto de los mecanismos de fijación del tipo de cambio los ajustes de salarios y las respectivas tasas de inflación.

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CUADRO Nº 23. Comparación del costo salarial horario promedio, (dólares por hora)

PAIS/EMPRESA Costo horario

ARGENTINA: Somisa 7,8 Acíndar 7,5 Siderca 8,0

Estados Unidos 28,5 Japón 27,5 Brasil 7,5 Alemania 33,0 Inglaterra 22,5 Canadá 28,0 Corea 10,0 Taiwan 11,0 Australia 22,0 Se refiere al costo para la empresa por hora promedio, trabajada en jornadas normales (no incluye horas extras). Los costos locales corresponden a julio de 1992 mientras que los internacionales son a Diciembre de 1991.

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos suministrados por las empresas argentinas y World Steel Dynamic, Nº 18, March 1992.

Así, por ejemplo, considerando una empresa local productora de aceros planos tiene una

productividad en torno de 8/9 horas/hombre por t y un costo salarial total en concepto de mano de obra de alrededor 100/ 110 dólares por t. Estos indicadores califican convenientemente cuando la comparación se efectúa con Estados Unidos, Japón y otros países productores con economías desarrolladas cuyos componentes salariales oscilan entre 150 y 170 dólares. Sin embargo cuando la comparación se efectúa con Brasil y/o otros países de reciente lanzamiento siderúrgico como Taiwan o Corea,77 la ventaja disminuye considerablemente hasta volverse negativa. En ese sentido, algunas estimaciones privadas indican que el costo salarial por tonelada para una planta integrada de Brasil oscila en alrededor de los 90 dólares, mientras que para Corea y Taiwan es, incluso, levemente inferior –alrededor de 80 dólares– merced a la elevada productividad física de la mano de obra.

77 El caso de Corea es particularmente llamativo en el terreno salarial. En contra de la creencia generalizada, la competitividad de la firma estatal que controla la casi totalidad de la producción local no radica actualmente en los bajos salarios sino en la elevada productividad del capital y la mano de obra.

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El análisis de la composición salarial, en el caso argentino, a su vez, revela que casi el 40% del costo soportado por la empresa está explicado por elementos extra-salariales. Se trata de los aportes jubilatorios,78 seguros, aportes para obras sociales, CASFPI, y los aportes a las obras sociales de la UOM, ASIMRA, APSOT y el FONAVI.79 Al respecto, cabe resaltar que recientemente anunció que los aportes patronales sobre los salarios se reducirán en una escala que va del 30% al 80%, según regiones, a partir de enero de 1994.

Finalmente estos elementos de competitividad –como la posibilidad de mejoras a través de la

reducción del costo salarial que no forma parte de la remuneración percibida por los trabajadores debe ser examinada a la luz de su participación en los costos totales. Obviamente ello tendrá un impacto diferente de acuerdo con el posicionamiento de la firma; esto es si se trata de empresas que colocan en el exterior una parte reducida de sus ventas y lo hacen a costos variables, una reducción en los niveles de los costos salariales será mucho más significativa que aquella que opera en sus exportaciones a costo pleno.

A título ilustrativo y considerando la diversidad de productos elaborados por la siderurgia

argentina una estimación de la participación del costo salarial en el total (incluyendo amortizaciones) se ubica en poco más del 20% (Siderca 21%, la ex-SOMISA 23,2%). 0 sea que una virtual eliminación de la totalidad de los componentes extra-salariales del salario daría como resultado un mejora en el costo total del orden del 7/8%.

En síntesis, del análisis de los factores exógenos a las firmas que contribuyen a explicar el

nivel de competitividad de las empresas surge que:

a) existe un "set" de precios y cantidad favorables en la dotación presente de energía (gas 3, electricidad);

b) cierta ventaja en términos de la remuneración horaria de la mano de obra respecto de las

economías más desarrolladas, aunque fuertemente atemperada por el menor rendimiento físico de la misma (este fenómeno probablemente se asocie al grado de especialización de cada firma en particular);

c) un cierto sesgo anticompetitivo en términos del costo de capital que opera negativamente para

la realización de nuevas inversiones, para financiar el capital operativo o en la actividad global de empresas de menor porte (pero que en cambio no afecta mayormente la capacidad instalada actual que fue implantada en décadas previas con condiciones financieras ventajosas para el sector privado), y que no afecta a la cúpula del sector que accede a los mercados financieros externos;

78 Comparativamente la posición de la Argentina (aportes del 11% y 16%) parece no diferir sustancialmente de otros países productores de acero en lo referido a los aportes jubilatorios, como en los casos de España (24% para empleadores y 4,8% para empleados) e Italia (18,9% y 7,54%). En cambio es mayor la diferencia con Alemania (9,35% y 9,35%), Japón (6,2% y 6,2%) y EEUU (6% y 6%). Obviamente ello debe ser evaluado en un contexto más amplio que incluya las formas de administración y gastos de estos aportes y más globalmente considerando la totalidad de las instituciones que conforman el sistema de seguridad social de cada país. 79 El tema parece no ser de exclusividad para la siderurgia argentina. Conocida es la situación de las grandes plantas siderúrgicas integradas estadounidenses, para las cuales la existencia de aditamentos al salario y otras regulaciones se constituye en una traba para la competencia con la importación. Una estimación de estos "sobrecostos" indica que para una planta integrada funcionando al 85% tales "sobrecostos" ascenderían a unos 58 dólares por t (con un costo total de 597 dólares).

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d) en similar dirección operan algunos mecanismos regulatorios asociados a la existencia de impuestos 3, tasas nacionales, provinciales 3, municipales.

FACTORES ENDÓGENOS DE COMPETITIVIDAD DE LAS EMPRESAS SIDERÚRGICAS

La casi totalidad de los factores endógenos de competitividad de las firmas se encuentran

asociados a la variable tecnológica. La multiplicidad de definiciones y acepciones relacionadas con este tema justifica efectuar una serie de consideraciones, muy particularmente al tratarse de una típica industria de proceso como es la siderurgia.

En primer lugar el potencial tecno-productivo de estas producciones involucra un gran número

de "pasos" que pueden ser efectuados –o no– en una misma unidad productiva. Ello da lugar a la existencia de distintos niveles de integración vertical de la producción, que van desde las fases finales de terminación de laminados hasta la realización de la totalidad de los procesos productivos a partir del mineral hierro y otros insumos básicos.

Desde esta perspectiva pueden evaluarse dos alternativas de eficiencia tecnológica:

considerando a una firma en particular (con diversos grados de integración) o al sector en su conjunto.80

En segundo lugar existen varios rasgos propios de la tecnología asociada a las producciones

siderúrgicas que predeterminan la conducta de este tipo de firmas:

a) Se trata de actividades capaces de generar fuertes reducciones de costos medios a medida que crece el volumen de producción en base a la integración en una misma firma de la mayoría de sus fases. De esta forma, la integración de los diversos procesos conduce al establecimiento de grandes plantas industriales, cuyas capacidades superan, a menudo, las posibilidades de absorción del mercado local.

b) Estas producciones son muy intensivas en el uso de capital y reconocen un escaso grado de

flexibilidad tanto en términos del "mix" de producción como en su funcionamiento continuo. En este aspecto, los procesos de detención/puesta en marcha de las plantas tienen un costo económico no desdeñable. Todo ello conduce a realzar la importancia del indicador de uso de la capacidad instalada, factor que necesariamente afecta el desempeño de los indicadores físicos de productividad.

80 No necesariamente ambas pueden coincidir; a menudo las divergencias responden a la existencia de regulaciones, como lo ocurrido en la siderurgia argentina desde principio de los '80. Históricamente y de acuerdo con la lógica técnica, los diversos planes de incentivos a la siderurgia enfatizaban sobre la necesidad de instalar plantas integradas con niveles acordes con los estándares internacionales a fin de captar beneficios de economías de escala. Sin embargo la existencia de regímenes de promoción regional –examinados en el Cap. IV– dieron como resultado la virtual "desintegración" territorial de la siderurgia (incluso en el caso de plantas integradas como Acíndar) con las consiguientes pérdidas de eficiencia desde la óptica social. Resulta obvio que socialmente carece de sentido económico interrumpir el proceso productivo, trasladar el producto hasta las zonas promocionadas, terminarlo allí y reenviarlo a los centros de consumo (casualmente ubicados cerca de las plantas siderúrgicas originales). El ejemplo ilustra sobre la dicotomía social –privada: desde el punto de vista del conjunto social estas producciones desintegradas son técnicamente desventajosas alejándose significativamente de las mejores prácticas internacionales; pero desde la óptica privada, se convierten en actividades económicamente rentables que, por ende, justifican las decisiones racionales de los empresarios.

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c) Grandes volúmenes de producción, elevado número de etapas productivas, subproductos con valor económico (gases industriales, productos químicos, etc.) y amplia diversidad de formas finales de los productos (diámetros, espesores, calidades de acero, etc.) demandan, originalmente, un exhaustivo trabajo de puesta a punto de la planta y, posteriormente, un elaborado mecanismo de planificación en la fase productiva. Ello significa, entre otras cosas, que buena parte de la competitividad de la firma queda predeterminada –o al menos fuertemente acotada– por su diseño original y que el lapso de "maduración" de la planta demanda varios años. Esto último involucra el desarrollo de una amplia gama de acervos tecnológicos asociados principalmente a la calificación de la mano de obra, los métodos de trabajo y los sistemas de organización de la producción.

d) A medida que estos componentes "blandos" de la tecnología van desarrollándose comienzan a

perder relevancia otros conceptos asociados a algunos atributos de los equipos (antigüedad, tecnologías básicas, etc.).

No resulta extraño entonces que varias empresas que participan del mercado mundial merced a

una excelente productividad física, no necesariamente están ubicadas a la vanguardia en lo que hace a equipamientos (y, por el contrario, en los primeros años las plantas nuevas exhiben "performances" alejadas de las líderes del mercado).

En tercer lugar, siendo estas plantas técnicamente rígidas en el equipamiento básico y en el

"mix" de producción (con cierto potencial de desarrollo en su operabilidad posterior), la decisión inicial acerca de la tecnología a utilizar, dónde localizarla, el "lay Out" de la planta, el acceso a los insumos y al mercado final predeterminan, en gran medida, su nivel de productividad posterior. Es decir que parte de la competitividad asociada a las variables tecno-productivas de estas empresas, están predeterminadas por el diseño inicial de la planta.

De esta forma, si bien existe un amplio campo de "aprendizaje" y mejoras posteriores, éstas

pueden efectuarse sobre una decisión inicial correcta o incorrecta (caso este último donde es muy difícil que el efecto posterior de las ganancias de productividad compense el sesgo de las deficiencias estructurales del montaje inicial).81

Finalmente, a fin de evaluar integralmente la posición de las empresas del sector cabe adoptar

un criterio amplio del término tecnología que además de incluir los aspectos estrictamente productivos incorpore a los temas organizacionales. Estos comprenden no sólo los rasgos centrales de las formas de dirección de las empresas sino también los métodos de trabajo y el sistema de relaciones entre los diversos estamentos que componen las firmas.82

81 Por ejemplo, las empresas siderúrgicas que inicialmente se localizaron lejos de los puertos de aguas profundas en virtud de su cercanía de los yacimientos de mineral de hierro, cuando éstos se agotan, y a pesar de todas las mejoras internas que puedan efectuárseles, las mismas, no alcanzan, en la generalidad de los casos, a compensar el sobre costo asociado al abastecimiento de mineral a través del comercio internacional. 82 La disociación entre los cambios en las tecnologías de producción y los temas organizacionales quedan al descubierto cuando se trata de reducir abruptamente los niveles de empleo sin reorganizar, previa y paulatinamente, los métodos de producción. En estos casos habitualmente, la reducción de personal deriva en una notable caída en la producción y en la productividad de los empleos que se mantienen. Algo similar ocurre cuando se introducen nuevos equipos en un esquema de producción que ya se encuentra funcionando, si previamente no se reorganiza la producción.

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A partir de estas consideraciones el análisis de la posición competitiva internacional de las empresas siderúrgicas argentinas comprenderá dos secciones claramente delimitadas. La primera de ellas apunta a ubicar el posicionamiento de la siderurgia respecto de las mejores prácticas internacionales, en un análisis que comprenderá la evolución reciente en materia de equipamiento, personal y organización de la producción. En la segunda, se intenta evaluarlos efectos –en términos físicos de la evolución tecnológica de las principales empresas del sector–, esto es, se examinará la evolución de algunos indicadores de productividad física, tanto de equipos como de la mano de obra en relación con los resultados obtenidos en otras empresas internacionales.

Dotación inicial de equipos y tecnología

• Fundición

En esta etapa, la siderurgia argentina cuenta con dos tipos de equipamiento correspondientes a

otras tantas "rutas" de producción, Por un lado, las actuales Aceros Paraná y Aceros Zapla operan con altos hornos (AH) –convertidores (usando arrabio) y laminación; mientras que Siderca y Acíndar lo hacen con sistemas de reducción directa (RD)– hornos eléctricos (HE) y laminación.

En el primero de los casos se trata de instalaciones convencionales adoptadas por las dos

empresas que conformaban el complejo estatal con un marcado retraso respecto de los principales competidores internacionales. En el caso de la ex-SOMISA, tanto los dos altos hornos como las instalaciones auxiliares de coquerías tienen una capacidad ubicada en el límite inferior de los tamaños óptimos y distan notablemente de las capacidades instaladas por las firmas líderes que utilizan esta tecnología.83 Aún así, y dada las escasas modificaciones en los conceptos básicos de la fundición por AH, la excelencia tecnológica de los hornos de Aceros Paraná queda acotada a la vida útil de los mismos y, fundamentalmente, a las tareas de reparación y mantenimiento.

Distinta es, en cambio, la posición de Acíndar y Siderca respecto del uso de los sistemas de

RD. Esta tecnología para la fundición fue experimentada largamente con distintos métodos, siempre sobre la base de lograr mineral pre-reducido utilizando gas (ya sea natural y/o de carbón), en plantas económicamente rentables pero que operen con volúmenes de producción sensiblemente inferiores a los altos hornos. En el caso de la tecnología adoptada por las firmas argentinas, las patentes datan de principio de los '60, pero recién comienzan a comercializarse –incluso, con algunos problemas– en 1969. El nuevo desarrollo fue rápidamente adoptado por Siderca, siendo una de las primeras plantas instaladas en el mundo (a excepción de los dos emprendimientos de la empresa que comercializa el proceso). Su puesta en funcionamiento en 1977, denota un rápido proceso de adopción de las mejores técnicas internacionales y cierto nivel tecnológico capaz de ensamblar los nuevos equipos con las instalaciones pre-existentes. Un comportamiento similar exhibe Acíndar que inaugura una planta similar en 1978.

83 Al respecto Poseo –la empresa estatal coreana considerada como una de las firmas más eficientes a nivel mundialcon cuatro grandes hemos tiene una capacidad de fundición ubicada en el entorno a los 20 millones de t año de arrabio, mientras que los 2 hornos de Aceros Paraná en conjunto rio superan los 2.3 millones.

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No solo en el escaso retraso para la adopción del nuevo proceso se verifica cierto grado de dinamismo tecnológico sino también en su rápida puesta a punto y temprano sobrepaso de los indicadores teóricos de producción de los equipos. En esa dirección, cabe destacar una serie de modificaciones internas efectuadas por las empresas argentinas –posteriormente incorporadas en otras plantas por los licenciantes originales (Midrex Corporation de los Estados Unidos) – que le permiten, a ambas firmas, operar con niveles productivos sensiblemente superiores a los estándares derivados del diseño original. A título de ejemplo, la planta de reducción directa de Acíndar fue concebida para una capacidad inicial de 450.000 t/año, pasando lucero a poco más de 600 mil t/año e incluso llegando a producir más de 700 mil t/año. A su vez, la planta de RD de Siderca inicialmente fue diseñada para una producción de 420 mil t/año produciendo actualmente más de 500 mil t/año.

En suma, en estos casos se conjuga el uso de una tecnología de reciente lanzamiento

internacional, un rápido y eficaz proceso de aprendizaje y una clara articulación con la dotación de recursos naturales del medio local (gas).84

Al respecto Poseo –la empresa estatal coreana considerada como una de las firmas más

eficientes a nivel mundial con cuatro grandes hemos tiene una capacidad de fundición ubicada en el entorno a los 20 millones de t año de arrabio, mientras que los 2 hornos de Aceros Paraná en conjunto rio superan los 2.3 millones.

• Aceración

La fase siguiente (aceración) presente un panorama más heterogéneo, aunque a grandes rasgos

y para la mayoría de las empresas, denota también un panorama similar, esto es una rápida actualización tecnológica por parte de las principales empresas siderúrgicas del sector.

En lo que hace a las formas de "colar" el acero, tanto Siderca –en 1977–, como Acíndar –1978

en su planta de Villa Constitución y en 1991 en La Tablada– y la ex-SOMISA –desde 1983/5 utilizan para la totalidad de su acero el sistema de colada continua.

Se trata de un equipo que permite eliminar un proceso en la fase de aceración –esto es facilita

el pasaje del acero crudo a la forma de semi-elaborado sin necesidad de moldearlo previamente en lingotes o "slabs" para su posterior laminación. Internacionalmente los primeros equipos fueron instalados en Alemania entre 1961 y 1963, (Manesmann, DEMAG, etc.) para la producción de productos no planos (palanquillas); idénticos avances –pero ahora para los planos– fueron puestos en marcha también por empresas alemanas a fines de los sesenta. Nótese que existió una escasa diferencia de años entre el momento de lanzamiento internacional del equipo y su adopción por parte de las empresas locales.

84 Sobre la complementación entre los recursos naturales y la adopción de este tipo de tecnología por parte de Siderca, puede consultarse Foresti A. y Urganani G. "La Planta de Reducción Directa de Mineral de Hierro" en Boletín Techint Nº 198 Abril–Mayo 1975 e Imperti L. y Nova G. "Actividad de Techint en el campo de la reducción directa" en Boletín Techint N" 198, Abril–Mayo 1975.

86

Tratándose de equipos que se adicionan a un esquema productivo en funcionamiento, su adopción no es sencilla para plantas que tengan un "lay out" definido; facilitándose en cambio cuando se trata de plantas semi-integradas y/o sometidas a un cambio de "lay out" importante. De esta forma, los emprendimientos recientes tienen cierta ventaja en su incorporación respecto de las empresas de más de dos décadas. En el caso argentino, a partir de los avances productivos de los '70 y parte de los '80, la casi totalidad del acero se cuela por colada continua, registrándose además un escaso "gap" en su adopción respecto de las mejores prácticas internacionales.

Comparativamente a nivel internacional, el proceso de difusión es más lento, especialmente en

los países de larga tradición siderúrgica. Así, por ejemplo, en los EE.UU., el porcentaje de acero por colada continua, supera escasamente el 70%; en Brasil no alcanza al 55% y en el grueso de los países que hasta recientemente tenían esquemas socialistas de mercado el porcentaje es aún menor (Polonia 6.7%; URSS 17.7%; Checoslovaquia 15.0%; etc.). Por el contrario aquellos países con siderurgias "nuevas" o sujetas a recientes procesos de reconversión, tienen una alta proporción de uso de estos equipos (la CEE en su conjunto supera el 80%, Venezuela llega al 70%, Japón exhibe un 88% y Corea la totalidad de su acero).

Respecto de las formas de obtención del acero existen dos alternativas: la primera corresponde

al uso de arrabio como carga de los hornos y la segunda utiliza carga fría (chatarra y/o hierro esponja).

En el primero de los casos, el avance tecnológico de mayor significación registrado a inicios

de los '60 fue la instalación de los convertidores LD, en reemplazo de los hornos Siemens o Bessemer. Originalmente desarrollados en Inglaterra a fines del siglo pasado, y modificados hasta permitir su uso comercial por parte de empresas austríacas (Voest-Alpine), su lanzamiento al mercado comercial se produjo en los primeros años de los sesenta cuando –previa modificación– fueron adoptados masivamente por un conjunto de empresas japonesas.

El ingreso de los primeros equipos al mercado argentino se produce una década más tarde,

cuando la ex-SOMISA instala convertidores LD para parte de su producción radiando de servicio algunos convertidores Bessemer y manteniendo los Siemens. Actualmente para las dos empresas que operan con arrabio, la totalidad del acero se cuela con equipos LD.

Comparativamente, a nivel internacional, tanto Japón como los países de la CEE, ya desde

mediados de los '70 utilizaban estos equipos para la totalidad de su producción. Otros casos, como los ex países socialistas (Rumania, Checoslovaquia, e incluso la ex-URSS) a fines de los '80 tenían aún en funcionamiento los viejos equipos Siemens y Bessemer que contribuían con más del 50% de la producción de acero.

87

Para las empresas argentinas restantes –Acíndar, Siderca y Aceros Bragado– la ruta elegida es la acería eléctrica. En este caso se trata de equipos estándares internacionales de ultra potencia, similares a los utilizados por las mejores plantas internacionales. Resulta difícil establecer el "lag" del lapso de adopción respecto del primer uso comercial, dado que estos equipos, en lo sustantivo, fueron diseñados hace varias décadas pero han sufrido profundas transformaciones tanto en su conformación física como en las formas de operación. A menudo estos cambios surgieron de avances en otras actividades –como el campo de la cerámica y/o de la transmisión de electricidad– y fueron rápidamente adoptados por las empresas siderúrgicas. Por su importancia cabe destacar como técnica principal el cambio de potencia eléctrica utilizada (los hornos de ultra potencia), implementado internacionalmente desde principio de los años setenta llevando la potencia a 750 Mkw. A partir de estas nuevas instalaciones, Siderca los adopta rápidamente entre 1977 y 1978; un desarrollo similar sigue Acíndar en la planta de Villa Constitución (mientras que en La Tablada lo pone en marcha a fines de los '80).

Otras técnicas menores referidas a la operación de los HE son también adoptadas por las

empresas argentinas con un reducido retraso respecto de su aparición internacional. Casos como los sistemas de EBT (excentric bottom tapping), el uso de los paneles refrigerantes y el tratamiento de "foaming, slang" son los de mayor relevancia.85

A su vez, la dos firmas argentinas integradas que utilizan este proceso, en la búsqueda de una

mayor flexibilidad productiva (vía composición química del acero colado), incorporaron equipos de "cucharas secundarias" a los hornos eléctricos y los procesos de degasificación para la producción de aceros especiales.

• Laminación

Finalmente el análisis de la situación tecnológica de las empresas en la fase de laminación

amerita una gran cantidad de situaciones asociadas con la multiplicidad de firmas y sus evoluciones previas (absorción de empresas, relocalización territorial, etc.) que operan en el mercado.

Si el análisis se circunscribe a las empresas de mayor porte, la conducta de Siderca con los dos

laminadores de tubos sin costura de uso continuo se constituye en un caso límite ubicado prácticamente en la frontera técnica internacional. Con un escaso grado de retraso en la adopción de la tecnología básica y la adición de un profuso trabajo de adaptación y generación interna de cambios menores, la reciente puesta en marcha del laminador continuo 2 (LAC02) ubica a la empresa con dos laminadores continuos balanceados con las fases previas de hornos de recalentamiento, aceración y fundición por RD, en un proceso de producción con un alto arado de automatización.86

El análisis del caso Acíndar tiene algunas variantes aunque reconoce también cierta excelencia tecnológica en base a la calidad de los trenes de laminación en caliente. Obviamente, en este caso, las fases posteriores de laminación están afectadas, en lo que a productividad se refiere, por la amplia gama de productos elaborados por la empresa.

85 Una descripción detallada de los cambios introducidos por Acíndar durante los '80 y sus diferencias respecto al momento de la aparición en el mercado internacional, como asimismo un listado de algunos cambios menores diseñados por los técnicos de la propia empresa pueden consultarse en Bisang R. "Maduración tecnológica, Acumulación económica y Generación de ventajas comparativas dinámicas (un análisis microeconómico en el caso argentino)". CONICET, Sussex Uk, 1989. 86 La incorporación de este equipo –sumado al laminador continuo ya existente– y los avances en materia de productividad le otorgan a la firma argentina cierta preeminencia en términos de capacidad y eficiencia operativa respecto de su competidor brasilero en la producción de tubos de acero sin costura. En ese sentido, la empresa brasilera tiene una capacidad del orden de las 350 mil t/año y opera aún con laminadores de “paso peregrino".

88

Las fases de laminación de productos planos en caliente en cambio, guardan cierta distancia de

los estándares internacionales. Los recientes (y promisorios) avances de laminación continua de algunas plantas líderes mundiales están lejos del tren de laminación en caliente de la ex-SOMISA, que, aún reconociendo la existencia de aceitados procesos de mantenimiento, lleva casi tres décadas de funcionamiento. Mejor parece ser el funcionamiento de las plantas de laminación en frío tanto de Aceros Paraná como de Propulsora Siderúrgica, caso este último donde no existen nuevamente mayores diferencias con las tecnologías estándares internacionales (en términos de tamaño y antigüedad de equipos) que, por lo demás, no han exhibido variantes de importancia en las últimas décadas y se encuentran ampliamente difundidas.

Finalmente cabe efectuar una serie de consideraciones sobre el esquema tecnológico de la

industria en su conjunto. A favor de la producción nacional juega el hecho que, a diferencia de lo ocurrido dos décadas atrás, el sector opera mayoritariamente con empresas integradas que le permiten una apreciable reducción de costos respecto del estadio de desintegración previo.

Adicionalmente y como efecto conjunto de los avances productivos y de la aparición de

nuevas técnicas de producción, el tamaño de las plantas integradas guarda cierta correspondencia con los estándares internacionales. Ya no se trata de empresas ubicadas una década o más detrás de la "best practice" internacional, con un tamaño relativo que las alejaba sensiblemente de los estándares mínimos mundiales sino de un número más acotado de firmas con cierta presencia internacional. Más aún, la elección de la tecnología conjuga equipos previos de producción con nuevas técnicas, coherentes con las dotaciones de recursos locales (tanto gas como electricidad y mano de obra calificada).

Obviamente, en este contexto pierde relevancia la eventual excelencia o antigüedad de

tecnologías aplicadas por pequeños laminadores en la medida que su accionar queda acotado a "nichos" de mercado local muy restringidos y diversos grados de relación con las empresas de mayor porte, vía provisión de insumos. Incluso varias de las empresas tecnológicamente más alejadas de las prácticas internacionales cesaron en su producción en los últimos años o se encuentran afectadas a procesos de reconversión.

Mano de obra y formas de organización de la producción

Es probable que la creciente internacionalización de las empresas líderes haya incidido

también a favor de cierto "aggiornamiento" en los métodos de organización de la producción. Centrando el análisis en las empresas que controlan el grueso del mercado pueden identificarse diversas acciones que operan en idéntica dirección aunque con modalidades y ritmos diferentes.

En todos los casos el objetivo es:

a) eficientizar la producción a través de la obtención de mejoras en la productividad de la mano de obra;

b) efectuar cambios en las formas de organización de la producción introduciendo conceptos de

descentralización de la producción y la toma de decisiones incorporando la idea de "producir calidad".

89

En el primero de los casos resulta destacable la existencia de mecanismos estables a lo largo de la última década en las firmas líderes destinadas a capacitar al personal. En ese sentido tanto en Siderca como en la ex-SOMISA y Acíndar, existen cursos de capacitación –locales e internacionales– con personal interno y externo a la empresa, etc. destinados a incrementar la calificación y la productividad de la mano de obra. Más aun, en algunos casos y por cortos períodos, se produjo el entrenamiento de personal local en firmas extranjeras. En casos puntuales y sobre temas específicos se verificó una activa interrelación con el apoyo brindado por el Instituto Argentino de Siderurgia (IAS).

Sumado a ello se han efectuado, con diversas intensidades, esfuerzos para modificar la forma

de organización de la producción a través de dos lineamientos generales: la tendencia a introducir los criterios de poli funcionalidad en la mano de obra y la implementación de los conceptos de calidad total. En ese sentido resulta llamativa la evolución de la composición de la mano de obra en las firmas, favoreciendo una mayor calificación y tendiendo a reducir la participación de supervisores y personal dedicado a administración, ventas e incluso de operarios.

Así, en el caso de Siderca la preocupación por descentralizar la producción e incorporar el

concepto de calidad total lleva décadas y como fruto de ello exhibe un lento pero efectivo proceso de modernización de sus estructuras organizacionales.87 Como ejemplo de ello, se destaca que, a lo largo de la última década, se produce un marcado cambio en la composición de la mano de obra que a su vez es coherente con una política de incorporación de nuevos equipos y un creciente uso de las tecnologías computacionales. Algunos cambios son por demás elocuentes: a pesar de la reducción global del empleo crece –en casi un 45%– el número de técnicos, mientras que decrece abruptamente la cantidad de obreros y supervisores. En suma, la planta se tecnifica y, cambiando los roles funcionales, va lentamente desplazando la figura del supervisor y el obrero para incorporar a los técnicos a la "línea" de producción.

El mismo tipo de temas fue abordado por Acíndar pero con algunos años de retraso y otra

dinámica funcional.88 Posiblemente influido por la propia conformación productiva –absorción de plantas y replanteo del "mix" de producción versus plantas concebidas originalmente de cero y en un corto lapso–, a mediados de los '80 (asociado con la necesidad de insertarse más adecuadamente en los mercados internacionales), la empresa comenzó los procesos de racionalización laboral y cambio de los métodos de trabajo. Con distintas metodologías y no siempre exentos de conflictos, la implementación de los nuevos métodos de trabajo comenzó por la Planta de La Tablada en 1988,89 y continuó posteriormente en Villa Constitución. Se trata, al igual que en la empresa mencionada previamente de introducir mayor flexibilidad en la mano de obra e incorporar los conceptos de calidad total. No obstante, como ya se señaló, resulta igualmente llamativo el hecho de que estas reorganizaciones y mayores calificaciones no sólo no hayan incrementado los salarios, sino que ni siquiera hayan compensado la caída de los mismos en términos reales, debida al aumento de los precios.

87 Como efecto de ello la introducción de nuevo equipamiento es rápidamente "digerido'" por la organización y en un corto plazo se alcanza su plena productividad. Al respecto puede verse Paik J. "Herramientas esenciales y competitividad en los procesos de producción a nivel internacional. El caso de SIDERCA". ILAFA N' 31, 1980 y Pigazzi O. "Promoción, ¿Isla o estrategia empresaria?", ILAFA Nº 31, 1990. 88 Al respecto puede verse. Jabbaz M. "Gestiónsocial de las instituciones tecnológicas en la industria siderúrgica". CONICET, Bueno,, Aires 1992. y Novick M. y Palomino H. "Estrategias empresaria,; y respuestas sindicales frente a la reestructuración económica. Estudio de un caso". ASET, Buenos Aires, Julio 1992. 89 Donde en el lapso de tres años se: a) reconvirtieron las modalidades de trabajo introduciendo altos grados de flexibilidad; b) se redujo el personal de 2.616 personas a poco más de 1.350; e) se introdujeron nuevos equipos de aceración que le permiten especializarse en aceros especiales.

90

Finalmente, el proceso fue mucho más abrupto en la ex-SOMISA donde, luego de casi una década de mantenimiento de los niveles de personal y los métodos de trabajo –típicamente piramidales en estructura y función– la crisis de 199 1 devino en una abrupta reducción de los planteles productivos y en el mantenimiento de los esquemas de organización previos. En suma, atento al proceso de privatización la decisión pasó únicamente por una reducción lisa y llana de personal, pero no se modificaron en mayor medida las formas de relación entre los estamentos de las firmas y los métodos de trabajo.

Evolución de los indicadores físicos de producción

•Evolución de la productividad física del capital

La estimación de la "performance" de los equipos en estas empresas remite al análisis de las

productividades físicas en cada una de las etapas. Una alternativa es medir el nivel de producción por hora de funcionamiento de los equipos que componen cada una de las etapas de producción y otra –complementaria– es examinar dinámica y comparativamente la "performance" en términos de uso de insumos en relación al producto final para las empresas y/o el sector en su totalidad.

En el primero de los casos, en la etapa de fundición, los registros horarios de las dos plantas de

RD que funcionan en el país (Siderca y Acíndar) las ubican entre las más eficientes a nivel mundial. En ese sentido la comparación con otras experiencias internacionales ubican a las dos firmas argentinas entre las de mayor eficiencia tanto en la producción promedio/horario como en los porcentajes de consumo de gas por tonelada producida. Mas aún, también se destaca respecto de otras empresas internacionales que usan esta tecnología, la rapidez con que alcanzaron los niveles estándares previstos en los diseños originales de la planta y por el hecho de que los niveles actuales de producción superan a aquellos holgadamente.90

Resulta más difícil evaluar la productividad de los hornos de la ex-SOMISA, dado que se trata

de equipos que no trabajan a pleno, a pesar que se deben encontrar en funcionamiento por razones técnicas. Algunos indicadores –como duración de la campaña de los hornos, total de producción por campaña, etc.– así como los consumos de energía y componentes metálicos por tonelada producida indicarían que no operan con marcados retrasos respecto de los estándares internacionales.91

90 La evolución de los registros hasta fines de los ochenta puede verse en CEPAL, op. cit. 91 Todo parece indicar que las eventuales diferencias se asocian en mayor medida con la escasa demanda que deviene en un uso parcial de las diversas operaciones fabriles en su conjunto y con la multiplicidad de líneas de producción con que actualmente cuenta la firma. Cabe recordar que esta "desestructuración– productiva guarda una cerrada relación con el modelo previo de articulación público–privado que fue fuertemente afectado por la integración de las empresas privadas a fines de los '70.

91

En las etapas de aceración los indicadores existentes tanto de los HE como de los convertidores LD de Aceros Paraná revelan que los rendimientos horarios son compatibles con los estándares internacionales y que han evidenciado, a lo largo de los últimos años, marcados incrementos de productividad. Así, los consumos de hierro esponja versus toneladas finales de acero y/o los de arrabio versus acero son compatibles con los estándares internacionales. Algo similar ocurre –en el caso de los HE– con los consumos promedio de energía eléctrica, electrodos y otros fundentes respecto de los estándares internacionales. La existencia de algunas diferencias está asociada a las modalidades específicas de cada planta en particular (tipo de carga, modalidad de calentamiento del horno, "mix" de uso entre chatarra y hierro esponja, etc.) no constituyéndose en desvíos de mayor significación .92

Finalmente en las etapas de laminación, ocurre algo similar. A nivel de las dos principales

empresas privadas, se verifican importantes ganancias en las toneladas laminadas por hora promedio anual, especialmente en la línea de laminación continua de Siderca puesta recientemente en funcionamiento. A su vez, el tren de laminación en caliente de Aceros Paraná, opera con porcentajes de "scrap" y de utilización de material similares a los niveles internacionales.

Ahora bien, estas impresiones respecto a la capacidad técnica individual de los equipos deben

ser consideradas en su conjunto y en el marco que se desenvuelve la siderurgia argentina cuando se efectúan comparaciones internacionales. Es probable que, a pesar que en determinadas etapas las firmas sean eficientes, no necesariamente se verifique idéntico grado de competitividad cuando se examina la capacidad productiva en su conjunto. Si bien pueden encontrarse matices claramente diferenciales entre las firmas examinadas, es dable observar que en general operan con un "mix" de productos y equipos (e incluso plantas) que puede atentar contra la productividad global de las firmas. El tema tiene mayor preponderancia en Acíndar y, fundamentalmente, en Aceros Paraná –por lo menos hasta que se terminen de definir las características sustantivas del anunciado proceso de reestructuración productiva.

En el primero de los casos, debe considerarse que opera con más de 2.500 productos y varias

plantas interrelacionadas, especialmente en las etapas de laminación final. Obviamente ello significa que si bien los equipos por hora de funcionamiento exhiban altos niveles de eficiencia es probable que parte de la misma se diluya dado el elevado "mix" de productos (y los consecuentes tiempos muertos) y los procesos de desintegración asociado a la existencia de las plantas en San Luis. 93

92 La comparación de la eficiencia operativa de Acíndar con otras plantas europeas y japonesas para el período 1980/88 puede verse en Bisang R. "Cambios técnicos menores, trayectorias naturales y generación de ventajas comparativas: Un análisis comparativo entre firmas similares en contextos económicos diferentes", CEPAL, mimeo, Buenos Aires, 1989, y Acevedo A. "Direct Reduction electric are furnace: Techno–economical over viewpoint of performance", mimeo, Buenos Aires, 1988. 93 Obviamente, desde el punto de vista del beneficio privado y al margen de toda consideración sobre el beneficio público o social, puede justificarse la diversificación del "mix" de producción y la desintegración territorial de la producción si: a) los costos de la desintegración productiva son menores que los beneficios emergentes de la promoción regional y b) la posibilidad de contar con un amplio "mix" de productos permite el despliegue de estrategias, más exitosas para sortear los períodos recesivos. En otras palabras, en esta situación se daría, más por "fallas de las políticas pbernamentalesque por fallas del mercado, tina disparidad entre el beneficio privado y, el público a favor del primero. Ello, de acuerdo a la teoría neoclásica, no sólo no justificaría nuevos subsidios, sino que requeriría una disminución del beneficio privado (por eliminación de subsidios existentes o por impuestos).

92

Distinto es el caso de la ex-SOMISA, donde además de la falta de algunas mejoras en términos de equipamiento se le suma una "lay out" de planta y un "mix" de producción que responde al modelo previo de integración público/privado (vía provisión de insumos) con una expectativa de mercado varias veces superior a la actual. Obviamente si se desarticuló esa forma de producción, la planta quedó desbalanceada respecto de los objetivos originales. De esta forma, es virtualmente imposible el funcionamiento a plena capacidad de todos los equipos (aunque cuando estos funcionan individualmente exhiban rendimientos físicos aceptables), sin que aparezcan cuellos de botella que impidan alcanzar niveles de eficiencia global. Obviamente ello no impide que, utilizando determinados "senderos" productivos, la planta sea eficiente, aunque necesariamente lo será a niveles de producción inferiores a las capacidades teóricas globales. • Niveles de productividad de la mano de obra

Coherente con el comportamiento de los equipos y de los cambios organizacionales de la

producción, los procesos de concentración y los ajustes en los niveles de ocupación, la productividad de la mano de obra en la siderurgia creció aceleradamente a lo largo de los últimos años. Así, a nivel agregado, mientras que en 1980, cada persona ocupada producía poco más de 80 toneladas, a fines de 1992, el registro se eleva a 173 toneladas. Es decir que, aún considerando algunas distorsiones asociadas a los cambios en los "mix" de producción, la productividad laboral creció en los últimos doce años a razón de un 6,5% anual acumulativo.

Este resultado, se explica básicamente por la fuerte reducción ocupacional –especialmente en

los últimos años en el marco de un estancamiento general de la producción y ciertos avances en la sustitución de productos importados a inicios de los '80. A ello debe sumársele que los procesos de concentración de la oferta local contribuyeron a centralizar la producción en una número acotado de plantas que, de esta forma, accedieron plenamente a los beneficios de las economías de escala. Incluso, si el proceso no tuvo mayor espectacularidad se debió a las insuficiencias de la demanda interna para captar la plena capacidad instalada y/ o a las –durante algunos años– adversas condiciones del mercado internacional.

El análisis es más contundente cuando se examina el desempeño de las empresas líderes del

mercado. Así, Siderca incrementó su productividad laboral en m s de un 150% entre 1980 y 1992, mientras que los comportamientos de Acíndar y la ex-SOMISA fueron menos espectaculares pero no menos importantes. En todos los casos los registros ubican a las empresas en niveles superiores a las 200 t por hombre ocupado (Véase Cuadro Nº 24).

CUADRO Nº 24. Productividad media de la mano de obra. (t por persona ocupada) PAIS/EMPRESA t./OCUPADO

ARGENTINA: SOMISA 208 Siderca 268 Acindar 299 Estados Unidos1

311

Japón2 420 C.E.E.3 235 1 Corresponde a las 6 mayores plantas integradas de Estados Unidos; 2 Muestra de 8 compañías japonesas; 3 Muestra de 12 empresas europeas. En todos los casos se trata de firmas integradas. Los datos para las empresas argentinas corresponden a julio de 1992, mientras que para las empresas extranjeras son de diciembre 1991.

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de las empresas argentinas y Steel World Dynamics. Nº 18, March 1992.

93

Con estos niveles de productividad la siderurgia en su conjunto y las empresas previamente

mencionadas califican aceptablemente a nivel internacional. Obviamente, una comparación de este tipo tiene algunas falencias relacionadas con el grado de diversificación del "mix" de producción, el tipo de proceso empleado y el producto final (o el punto en el cual se interrumpe la cadena productiva). En esa dirección, el caso argentino opera con cierta desventaja por el tipo de especialización. Al respecto, cabe indicar que la diversificación del "mix" de producción de algunas firmas –como Acíndar– y la diversidad de líneas de producción de otras –como la ex-SOMISA que incursionaba en productos planos y no planos simultáneamente son elementos que, en principio, operan en contra de la eficiencia operativa respecto a plantas integradas y especializadas en un número acotado de productos. Aún así, es destacable que las diferencias en productividad media de la mano de obra no son de mayor significación respecto del promedio norteamericano y de las empresas líderes de la C.E.E. En cambio, guardan una notable diferencia respecto de las empresas japonesas.

En síntesis, desde el punto de vista tecnológico la siderurgia argentina ha ido aproximándose

rápidamente a los estándares promedios internacionales. Partiendo de una serie de equipamientos básicos estándares, la segunda mitad de la década de los '70 marcó un proceso de rápida incorporación de las técnicas de reciente lanzamiento que, por lo demás, se asentaron sobre las favorables dotaciones energéticas del país. Más adelante, los procesos de concentración de la producción y de achicamiento del mercado local –junto con otros factores favorecieron la obtención de economías de escala por parte del núcleo acotado de firmas que hegemoniza la producción local. Si a ello se le suman los procesos de fuerte ajuste del personal, de la intensidad real del trabajo y cierto dinamismo tecnológico en la generación e incorporación de cambios menores, el resultado es un nivel de productividad –tanto de los equipos como de la mano de obra– acordes con los estándares medios internacionales.

94

Capítulo VI

ESTRATEGIAS OLIGOPÓLICAS DE LAS PRINCIPALES FIRMAS DEL SECTOR Y ESTRUCTURA DE LOS GRUPOS ECONOMICOS

QUE LAS CONTROLAN

ACINDAR A poco de cumplir medio siglo desde su fundación (1942) y a partir del despliegue de una

agresiva y muchas veces cambiante estrategia empresaria, Acíndar se ha consolidado como una de las integrantes del duopolio siderúrgico y de las diez mayores empresas privadas del país.

Así, en marzo de 1992 su patrimonio ascendía a U$S 863 millones, mientras que sus ventas

totales, en 1990, se elevaban a U$S 507,9 millones con exportaciones que superaban los U$S 130 millones. En términos productivos, ya desde fines del decenio de los '70, la producción de laminados de Acíndar supera el millón de toneladas cuando, en 1945, a poco de instalarse, había alcanzado a producir 11.000 t de hierro redondo, con una utilización plena de la capacidad instalada en su planta emplazada, originalmente, en Rosario, provincia de Santa Fe.

En la actualidad –bajo la propia razón social– Acíndar cuenta con dos plantas industriales

localizadas en La Tablada, en el Gran Buenos Aires –acería y laminación– y en Villa Constitución, provincia de Santa Fe, a partir del ciclo integral de acería y laminación integradas a la producción de hierro primario –hierro esponja.

En este último establecimiento se halla instalada la planta de reducción directa adquirida a

Midrex Co, incorporada al acervo de la empresa en 1978, cuya actual capacidad de producción es de 700 mil t de hierro esponja. Su montaje se complementó con la instalación de tres hornos eléctricos de ultra alta potencia (1978), con una capacidad agregada de aceración de 1.050 miles de t/año. A su vez, tales hornos eléctricos se integran, en dicha planta, con dos máquinas de colada continua con una capacidad global de 1.250 miles de t/año. Asimismo, la secuencia productiva se ve complementada con un tren laminador para barras, flejes y alambrón grueso (cuya instalación original se remonta a 195l), con una capacidad teórica de producción equivalente a 430 mil t/año y otro tren laminador para alambrón (1972) con una capacidad de producción de 640 mil t por año. La elaboración de productos finales se asienta en una planta para la producción de tubos con costura (165.000 t/año) y en el procesamiento de alambres y trefilados con una capacidad productiva ligeramente superior a las 200 mil t anuales.

Por su parte, en la planta emplazada en La Tablada –ex Santa Rosa–, próxima a la Capital

Federal, Acíndar cuenta con dos hornos eléctricos (instalados en 1966 y 197 1) con una capacidad conjunta de 288 mil t/año de acero líquido y una máquina de colada continua (1989) con una capacidad anual equivalente a 240 mil t. En esta planta se hallan instalados dos trenes de laminación; uno, montado en 1969, con una capacidad de 120 mil t/ año para la producción de aceros especiales y, otro, para el procesamiento de alambrón y barras (1954), con una capacidad de producción equivalente a 155 mil t anuales. Por último, en este establecimiento, la capacidad productiva instalada por Acíndar S.A. incluye la trefilación de alambres (50.000 t/año), la producción de cables (12.000 t/año) y una planta de forja con una capacidad de procesamiento de 24.000 t anuales.

95

En términos generales, a partir del salto tecnológico que implicó la integración del ciclo productivo (con la adopción del sistema de reducción directa) junto a la instalación de la acería eléctrica, los equipos de colada continua y la creciente automatización de las operaciones, los procesos desarrollados por Acíndar denotan un escaso rezago respecto a la frontera tecnológica e, incluso, los principales indicadores físicos de productividad resultan compatibles con los estándares internacionales.94 Ello se ve potencializado por la conjunción de esquemas equilibrados en el proceso productivo, menores costos relativos en materia energética, una relativa flexibilidad asociada, en buena medida, a la amplia y diversificada –ama de productos ofrecidos, etcétera.

Al respecto, al decir de uno de los directores de la empresa, "en el cambiante mundo de las

acerías, las instalaciones masivas con tremendos output y altos niveles de facturación, están comenzando a ser peligrosamente antieconómicas, debido a los grandes capitales invertidos y a la inherente falta de flexibilidad ante las cambiantes circunstancias del entorno económico. Como firma, el intento de producir a precios competitivos sugiere un desplazamiento del concepto de economías de escala a una idea mejor expresada como economías de variedad”.95

En dicho marco, la diversificación del "mix" de producción involucra una muy amplia gama

de productos; entre otros, acero para la construcción (laminados y trefilados para hormigón armado y alambres, trenzas y cordones para hormigón pretensado), flejes, palanquillas, barras y perfiles comerciales, caños con costura, aceros especiales, alambrones, alambres comerciales, industriales y para el agro, cables y cordones de acero, aceros finos, tuercas y bulones, clavos, etcétera.

En la mayor parte de esos mercados, Acíndar ocupa una posición de liderazgo, concentrando

la mayor parte de la oferta local –real y potencia- y contando con un poder decisivo en cuanto a la determinación del precio doméstico y a la obtención de cuasi-rentas. Tal como surge de las consideraciones incluidas en el Capítulo III, el mercado de laminados no planos –excluidos los tubos sin costura– reconoce una presencia de mercado prácticamente excluyente a favor de Acíndar.

Esa consolidación oligopólica se ha visto fortalecida como consecuencia del desarrollo de una agresiva política de fusiones o absorciones de empresas y a partir de 1992 por la privatización de SOMISA, no solo porque aumenta su participación en el capital de la misma sino también porque como resultado de sus negociaciones con la Organización Techint, la nueva empresa, Aceros Paraná SA, dejará de producir no-planos. Asimismo, durante estos últimos años comienza a instalar subsidiarias en Chile y en Brasil como paso previo a la concreción de los procesos de integración subregional en ciernes.

En el marco del programa de privatizaciones incorpora como una de las firmas del grupo

económica a la Central Pedro de Mendoza, productora de electricidad, cuya propiedad, inicialmente, compartía con el grupo económico Massuh al cual, posteriormente, le compra la totalidad de su participación. Esta central le provee la tercera parte del consumo energético de Acíndar. Durante 1992, se incorpora como accionista del Ferrocarril Roca mediante la adquisición de las acciones de Decavial SA y Petroquímica Comodoro Rivadavia que llega al 12% del capital del consorcio ferroviario. Finalmente, también se incorpora al negocio gasífero al participar en el capital de la Distribuidora de Gas Metropolitano, mediante su empresa controlada, Invertrad SA.

94 Ver Bisang R.. "Maduración tecnológica, acumulación económica y generación de ventajas comparativas (un análisis microeconómico en la economía argentina)", CONICET/ Sussex, Buenos Aires, 1989, mimeo. 95 Acevedo A., (Manufacturing Directo Acindar S.A.), Reducion Electric Are Furnace Techno Economical Overvieuw of performance, Buenos Aires, 1987, mimeo.

96

En la actualidad, la empresa Acíndar SA encabeza un grupo económico que suponen el control del capital accionario de más de 35 firmas –aun después de haber absorbido, bajo su razón social, a varias empresas (en su mayoría, siderometalúrgicas). El Cuadro Nº 25 sintetiza la conformación actual del grupo empresario que se ha ido delineando en los últimos años, como derivación de una estrategia que, dentro de la producción siderúrgica, le ha permitido obtener beneficios extraordinarios y, fundamentalmente, consolidar su posición hegemónica en algunos de los principales segmentos del mercado –muy particularmente, en el mercado de laminados no planos.

A comienzos de los años '40, la situación internacional imponía crecientes restricciones al

abastecimiento externo de una amplia gama de productos. Ante la necesidad de satisfacer sus propios requerimientos de hormigón armado, algunas de las principales empresas constructoras del país (Acevedo y Shaw, Cía. de Construcciones Civiles de Aguirre y Aragón) deciden encarar la producción local de hierro redondo.

Para ello se asocian con INDAC (Industria de Aceros Chilenos) que además de contribuir con

su experiencia en el sector integra, como aporte de capital, un tren de laminación. Sobre esas bases, en 1942 se inicia el montaje de la planta en Rosario –un horno Siemens Martin de 30 t de capacidad– y, ya en abril de 1943, comienza la producción de hierro redondo para la construcción.96

96 Ver Acíndar, "Historia de una voluntad de acero", Buenos Aires, 1987.

97

CUADRO Nº 25. Conformación empresaria del grupo económico Acíndar en 1992.

EMPRESA ACTIVIDAD OBSERVACIONES • ACINDAR S.A. Planta integrada (reducción directa) para Constituida en 1942. En la actualidad cuenta con la elaboración de acero, barras y perfiles, dos plantas emplazadas en La Tablada (Pcia. Bs. flejes, alambrones, alambres de diversos As.) y, en Villa Constitución, Pcia. de Santa Fe. tipo, aceros finos, etc. • PUAR S.A. Fab. de alambres de púas y alambre Empresa acogida a los beneficios promocionales ins- galvanizado para el agro. tituidos por Ley Nº 22702 para la Pcia. de San Luis. • CLAMET S.A. Fábrica de clavos. Idem. • TEJIMET S.A. Mallas de alambre tejido. Idem. • FADERMET S.A. Fábrica de alambre y varillas para fardos. Idem. • INDEMA S.A. Fáb. de mallas y hierro redondo p/ const. Idem. • TORON S.A. Fáb. de trenzas p/ hormigón pretensado. Idem. • BAPLESA S.A. Manufacturas de acero. Idem. • PERFILAR S.A. Fáb. de perfiles de acero. Idem. • SAMPA S.A. Fáb. de hierro redondo. Idem. • CLAVIMET S.A. Fáb. de clavos y tachuelas. Idem. • LAMINAR S.A. Manufacturas de acero. Idem. • ASER S.A. Manufacturas de acero y servicios. Idem. • TAMET S.A. Fundición de arrabio. Adquirida en 1989 al grupo Cappazollo. Alto horno a carbón vegetal emplazado en la Pcia. del Chaco. • M. HEREDIA Y Comercialización. Adquirida en 1988 (a través de Invertrad empresa De Acindar SA); conlleva el control de Nuevos Productos SA; Const. Heredia SA; Diluvio SA y Foresa SA. • COINSA S.A. Consultoría para la industria. Constituida en 1990 • CONCABLE S.A. Siderometalúrgica. Controlada. • CUPLAMET S.A. Fábrica de cuplas. Controlada. • NAVARRO S.A. Siderometalúrgica. Controlada. • FELIX SIMON Siderometalúrgica. Controlada. • SIDER FLIGHT Servicios aéreos. Controlada. • ELECTAL S.A. Ingeniería electrónica. Controlada. • TALL. METAL. BEL- GRANO S.A. Maq. ind. siderúrgica. Controlada. • ACINDEX S.A. Import/Export. Productos Siderúrgico Controlada. • ACINDAR DO BRASIL Comercial. Siderúrgica. • ACINDAR CHILE Comercial. siderúrgica • CENTRAL ELECT. Generación de electricidad (privatizada) 80% del capital • PEDRO DE MENDOZA Controlada • DIST. GAS METROPOL. Distribución de gas (privatizada) Vinculada • FERROCARRIL ROCA Transporte ferroviario (privatizada) Vinculada

FUENTE: Elaboración propia en base a Memorias y Balances de Acíndar SA. varios ejercicios. A poco de retirarse el grupo inversor chileno (1946) surge la idea de instalar una nueva planta

que permitiera incrementar la capacidad productiva de la empresa a partir de la incorporación de los principales avances tecnológicos desarrollados en el plano internacional. Su construcción se inició en 1949 y se optó por localizarla en Villa Constitución (Pcia. de Santa Fe), dado que se contaba con infraestructura ferroviaria y vial, con la posibilidad de construir un puerto y con una relativa cercanía respecto a la futura planta de la ex-SOMISA, que sería la proveedora de la palanquilla.

98

La planta fue inaugurada en 1951, contando con un tren continuo de laminación (aún se halla en operación). En ese mismo año se inició la producción de alambres y, dos años después, la de tubos con costura. En forma contemporánea, en la planta de Rosario, se instaló otro horno Siemens Martin así como un nuevo tren laminador de palanquilla.

Ya en esos años, la empresa contaba con un muy diversificado "mix" de producción: aceros

redondos, cuadrados, planchuelas, perfiles, alambres, caños, laminados para tuercas y bulones, clavos, etcétera.

A partir de mediados de los años 50 comienza a desplegarse una ambiciosa estrategia

empresaria tendiente a abarcar una creciente gama de productos de acero en el marco de la diversificación horizontal de la empresa y de su vinculación con empresas líderes a nivel internacional (Lester B. Knight International Corp., Mackintosh-Hemphill, American Steel Foundries International, The Budd Company, de los EE.UU., el Grupo Thyssen de Alemania).

La primera de esas experiencias es la constitución de Acinfer S.A. en 1955 (Acíndar controlaba

el 61% del capital), para la construcción en serie de piezas fundidas (se trata de la primera fundición de piezas forjadas de América Latina). Se dedicó originalmente, a la producción de piezas, cilindros de laminación de hierro y acero aleado. Más adelante incorporó la fabricación de piezas fundidas y de hierro maleable para la industria automotriz y del tractor, de incipiente desarrollo local.

La creciente vinculación al desarrollo de la industria automotriz local terminó por convertir a

la empresa en un proveedor exclusivo de Ford Motor Argentina que, finalmente, en 1966, adquirió las tenencias accionarias de Acinfer S.A. modificando su razón social por la de METCON (Metalurgia Constitución).

Por su parte, siempre en el marco de esta estrategia de diversificación horizontal y de

asociación con empresas del exterior, en los primeros años de la década del '60, Acíndar encaró varios emprendimientos empresarios:

• ARMETAL S.A., asociada a una empresa estadounidense, para la fabricación de piezas

estampadas para la industria automotriz (chasis, discos de frenos, cajas para pickups, etc.);

• ACINPLAST S.A., con asistencia técnica de Alemania, dedicada a la fabricación de caños de PVC y polietileno. Se trata de la única de las firmas constituidas no asociada ni vinculada a la industria siderúrgica;

• INDAPE S.A., fabricación de chapas de acero al silicio y al carbono;

• MARATHON ARGENTINA S.A., asociada al Grupo Thyssen de Alemania, dedicada a la

producción de aceros finos y especiales en particular, aceros forjados para herramientas. En 1972, Acíndar adquirió el 50% del capital en poder del Grupo Thyssen absorbiendo a Marathon Argentina que, más adelante, pasó a convertirse en la División Aceros Especiales de la firma.

99

Sin embargo, en la segunda mitad de los años 60 comenzó a evidenciarse el paulatino desplazamiento de esa estrategia de diversificación horizontal97 ante la creciente jerarquización de la integración vertical de la producción siderúrgica. Al decir de la propia firma: "En general, las nuevas empresas prosperaban y se expandían, pero desde 1966 la atención y los recursos de Acíndar se concentraron en los proyectos de la acería integral, lo que la impulsaba a vender algunas de estas empresas".98 En efecto, ése fue el destino final de la mayoría de esas firmas –con exclusión de Marathon Argentina– constituidas desde mediados de los '50.

En realidad, la formulación de proyectos de inversión vinculados con la integración del ciclo

productivo de Acíndar se remonta a fines de los años 50 reconociendo, a partir de allí, una diversidad de formulaciones y presentaciones que no llegaron a iniciar su fase de concreción. En tal sentido, el primer antecedente lo brinda la constitución, en 1958, de la Corporación Argentina de Productores de Acero (CAPASA), en asociación con La Cantábrica, Tamet, Santa Rosa, Dálmine Siderca y Siam (a partir de altos hornos y convertidores, con una capacidad estimada en un millón de toneladas). Poco después, ante el retiro de las tres primeras firmas y la incorporación de Gurmendi, se constituyó una nueva razón social (Acerías del Paraná –ACERPA), en cuyo marco se formuló un nuevo proyecto para la producción de 1,4 millones de t/ año de acero.

Finalmente, en 1961, poco después de la sanción de la Ley de Promoción Industrial (1478 1) y

del decreto de promoción sectorial para la siderurgia (Decreto 5038/61), Acíndar presentó un proyecto propio para producir 600.000 t/año, también sobre la base de un alto horno y dos convertidores LD. El proyecto fue aprobado en ese mismo año (Decreto 9749/61), concediéndosele a la empresa la exención impositiva sobre las ventas, garantías del Estado para créditos, la liberación de los derechos de importación sobre 300.000 t/año de palanquilla, durante tres años a contar desde el principio de consecución del proyecto. Sin embargo, el retraso en el inicio de las obras –adjudicable, según la empresa, "a la crisis política y económica de los años 1962 y 1963"– derivó, en 1964, en un pedido de extensión de los plazos concedidos originalmente. El mismo fue aprobado en ese mismo año pero, ante el no inicio de las obras y la solicitud empresaria de beneficios no contemplados en el decreto original de promoción, en junio de 1968 (Decreto 3515), se revocó la aprobación del proyecto de integración.

La formulación de un nuevo proyecto –ACERAR S.A.–, en asociación con Propulsora

Siderúrgica –para producir 2,5 millones de t anuales–, emerge como una iniciativa coyuntural y de transición que da paso a la presentación, en setiembre de 1971, de un nuevo proyecto (600 mil t/año, pero bajo el sistema de reducción directa), sin ningún tipo de asociación empresaria.

Si bien, a juicio de la propia Acíndar, dada "... la lentitud que caracteriza la gestión de estos

proyectos, recién en enero de 1976, por Decreto 228, el Poder Ejecutivo aprobó el proyecto de integración del proceso productivo de Acíndar...", ello implicó que tal aprobación se inscribiera en "los términos de la ley de promoción industrial 20.560 y el Decreto 619/74 para el sector siderúrgico".99 En dicho marco, entre los principales beneficios concedidos como producto de la legislación promocional, cabe destacar los siguientes:

97 No obstante, en 1977, se constituyó la firma CONARCO S.A. dedicada a la producción de electrodos especiales y tubulares, fundentes, alambres macizos para soldadura semiautomática, etcétera. 98 Ver Acíndar, op. cit. 99 Ver, Acíndar. op. cit,

100

• para los inversionistas –la propia Acíndar–, la deducción del monto imponible del impuesto a las ganancias de las sumas invertidas en la consecución del proyecto –poco más de U$S 250 millones;

• para la inversión promocionada, el diferimiento –no indexado– del impuesto a las ganancias,

el apoyo crediticio, la concesión de garantías y avales, la provisión preferencial de gas y electricidad, etcétera.

En esta oportunidad, Acíndar desarrolló y concretó su proyecto de inversión –a juicio

empresario, demandó una formación de capital del orden de los U$S 350 millones– dentro de los plazos previstos originalmente, de forma tal que en junio de 1978 se inauguraron las nuevas instalaciones –planta de reducción directa, tres hornos eléctricos y dos máquinas de colada continua– que, como se señalara, implicaban un "salto" tecno-productivo de envergadura para la empresa.

El decenio de los '80 emerge como uno de los más trascendentes en la historia de Acíndar.100

A pesar de su inserción productiva en un contexto particularmente crítico, su consolidación oligopólica y la internalización de ingentes beneficios le han permitido acceder a una posición de privilegio en la propia cúpula empresaria del país. La fusión y absorción del Grupo Gurmendi, concretada en marzo de 1981, ocupa un lugar muy destacado dadas sus implicancias sobre la configuración del mercado siderúrgico.

En los inicios del decenio, Acíndar y las empresas del Grupo Gurmendi (Santa Rosa y Genaro

Graso) concentraban una proporción sustantiva del mercado de laminados, compitiendo en algunos segmentos del mismo (no planos con la propia Gurmendi, aceros especiales con Santa Rosa, tubos con costura con Genaro Graso). Si bien Acíndar se veía relativamente favorecida por la integración de su proceso productivo (Gurmendi adquiría palanquilla en la ex-SOMISA), por un superior nivel de utilización de la capacidad instalada e, incluso, por una mayor y más diversificada presencia en el mercado, la absorción de su principal competidor y la consiguiente reestructuración del nuevo complejo le ofrecería –como así sucedió– posibilidades casi ilimitadas en cuanto a su consolidación hegemónica en el mercado.

Así, a poco de absorber a las empresas del grupo, Acíndar puso en marcha un programa de

reasignación de actividades que trajo aparejado, por un lado, el cierre de seis de las once plantas (Ver Cuadro Nº 27) que conformaban el complejo –cerrando las menos eficientes y las que implicaran duplicación de capacidades;101 y, por otro, la reducción de los costos operativos, un mejor aprovechamiento de ciertas economías de escala y una mayor diversificación del "mix" de producción.

100 Basta con señalar que entre el 30/6/81 y el 30/6/90, el patrimonio neto de la empresa pasó de U$S 355,5 millones a U$S 832,5 millones. 101 A partir de allí, la producción de acero, barras para hormigón armado, alambrón y caños se concentró en Villa Constitucion, mientras que los aceros finos y especiales, los forjados y cableados en La Tablada, en la ex planta de Santa Rosa.

101

CUADRO Nº 27. Reestructuración de las plantas de Acíndar a partir de la absorción del grupo

Gurmendi.

PLANTA Y EMPRESA 1980 (pre

absor.)

1982 (post

absor.)

FECHA CIERRE (mes/año)

VILLA CONSTITUCION (ACINDAR)

• Acería * * – • Laminación * * – • Aceros especiales C C 5/81 ROSARIO (ACINDAR) C C 4/81 LA NORIA (GURMENDI) C C 4/81 AVELLANEDA (GURMENDI) • Acería C C 6180 • Laminación * C 9/81 SAN JUSTO (SANTA ROSA) • Acería * * – • Forja * * – • Laminación * * LANUS (G.GRASO) * C 7/82 * = operativas; C = plantas cerradas

FUENTE: Elaboración propia en base a Acíndar, op. cit. Sin embargo, contemporáneamente a su consolidación –vía absorciones– en el mercado de los

laminados no planos, la firma se vio enfrentada a una situación financiera muy delicada. En tal sentido, al momento de cerrar el ejercicio contable el 30/6/82, la deuda externa de la empresa superaba los U$S 500 millones y su endeudamiento global representaba 1,5 veces el patrimonio neto. No obstante ello, ya para ese entonces, la empresa se había acogido a los regímenes de seguro de cambio,102 instituidos en el país a mediados de 1981 que irían a derivar, hacia fines de 1982, en la estatización de la deuda externa privada, en general, y de la de Acíndar en particular. Asimismo, el establecimiento –a mediados de 1982– de un sistema de financiamiento de mediano plazo, a tasas reguladas; –y negativas– permitió "licuar" buena parte de los pasivos de la firma.

102 Al 31/6/81, la deuda con seguro de cambio de Acíndar representaba el 3,3% del total mientras que, un año después, tal proporción alcanzaba al 20% del endeudamiento global.

102

En dicho marco, basta confrontar algunos resultados de los balances de Acíndar al 30/6/82 y al 30/6/83 para inferir la presencia de cuantiosas transferencias de recursos hacia la misma. En efecto, el Cuadro Nº 28 permite comprobar que a pesar de la estabilidad de los volúmenes de producción y en los precios relativos del sector, el índice de endeudamiento se contrajo a un tercio de los valores correspondientes a un año atrás, al tiempo que la deuda externa se redujo a menos de un 10%. Sin duda, ello pone de manifiesto la transferencia de recursos estatales como consecuencia de la "estatización" de la deuda externa y de la "licuación" de sus pasivos.

CUADRO Nº 28. Evolución de la estructura del pasivo, del índice de endeudamiento y de la

producción de Acíndar 1981/82-1982/83, (porcentajes, millones u$s, índices y toneladas)

BALANCES CERRADOS AL: 30-6-82 30-6-83 • Deuda en divisas (%) 60,0 10,5 (millones u$s) 544,- 45,- • Deuda con seguro de cambio (%)

20,0 47,0

• Deuda sin seguro de cambio (%)

20,0 42,5

• Índice de endeudamiento 1,50 0,55 • Producción acero crudo (t.) 963.112 1.009.831 • Producción de laminados (t.) 864.74 873.197

FUENTE: Elaboración propia a partir de Memorias y balances de Acíndar S.A. En tal sentido, una vez superadas las dificultades financieras –prácticamente irresolubles sin

esas transferencias de recursos estatales103–, la firma comenzó a desplegar, hacia mediados del decenio de los '80, una nueva estrategia económica en la que se conjugan la tradicional política de absorción de aquellas firmas con las que compite en ciertos submercados –y/o que revelan una presencia importante en determinadas producciones siderometalúrgicas–, el posicionamiento activo en los canales de comercialización de la producción siderúrgica y en ciertas actividades de servicios vinculadas a la propia operatoria de la empresa e, incluso, la desintegración productiva de algunos bienes finales con el objetivo excluyente de internalizar beneficios promocionales de dudosa racionalidad económica.

En el primer caso, los ejemplos más ilustrativos los ofrecen la adquisición del control del

capital de la empresa Félix Simón S.A. (laminación en caliente), en 1986; de, Juan Navarro e hijos S.A. (producción de planchuelas, eclisas, perfiles livianos, ángulos), en 1988; de Talleres Metalúrgicos Belgrano S.A. (maquinaria para la industria siderúrgica) en 1990, etc. La absorción continua de firmas laminadoras durante los primeros años de los '90 mediante la absorción de otras firmas como Laminación Ferreyra SA, Laminfer SA y, Previlam SA.

103 A juicio de la propia empresa, "...como consecuencia del esfuerzo realizado por Acíndar y de las reformas llevadas a cabo por el Gobierno, la situación financiera y el nivel de endeudamiento mejoraron ostensiblernente", Acíndar, op. cit. (destacado de los autores).

103

Por su parte, en el área de servicios cabe diferenciar, por un lado, la constitución de algunas firmas relacionadas con actividades auxiliares a la operatoria del complejo empresarial en su conjunto (Sider Flight S.A. –servicio aéreo–; COINSA –consultora para la industria–; Electal S.A. –ingeniería electrónica–) y, por otro, en el plano de la comercialización, la creación de una subsidiaria (Acindex S.A.) orientada a la atención del comercio exterior y, fundamentalmente, la absorción de una de las principales empresas dedicadas a la comercialización de productos siderúrgicos –M. Heredia Y Cía. S.A. (y sus firmas controladas)–, en el año 1988.

Por último, como el ejemplo más ilustrativo de las discontinuidades estratégicas que

caracterizan –en el mediano y largo plazo– el accionar de Acíndar, cabe referirse a su aprovechamiento de algunas de las serias inconsistencias que denota el marco regulatorio de la promoción industrial. Se trata, más específicamente, de la relocalización en la provincia de San Luis de la producción de una amplia gama de bienes finales –alambres de púas, clavos, alambres para fardos, mallas para la construcción, trenzas para hormigón armado, etc.– con el único objetivo de "eludir" el pago del Impuesto al Valor Agregado –de acuerdo a los beneficios concedidos por el régimen instituido por la ley 22702/82. Después de un largo proceso histórico, en el que la integración vertical de la producción constituía –a juicio de la empresa– el eje central que permitiría reducir los costos unitarios y acceder a una creciente competitividad, la presencia de un atípico régimen de incentivos derivó en la subordinación de tal posición estratégica ante la posibilidad de internalizar beneficios extraordinarios.104

SIDERCA Y PROPULSORA SIDERURGICA, EMPRESAS DEL GRUPO TECHINT

El análisis del desarrollo estratégico de Siderca S.A. (y sus antecesores Dálmine Safta,

Siderca, Dálmine Siderca) remite, naturalmente, al estudio del papel que la misma desempeñó, históricamente, en el marco de las políticas desplegadas por el grupo empresario del que forma parte (la Organización Techint).

En la medida en que la evolución histórica de Siderca está íntimamente asociada a la del

Grupo Techint e, incluso, es dependiente de la estrategia desplegada desde este último ámbito, en este trabajo sólo interesa estudiar las formas que adoptó tal estrategia desde la perspectiva histórica del desarrollo local de Siderca. Ello constituye, a la vez, un importante referente en cuanto a los rasgos que tienden a caracterizar el comportamiento del grupo empresario pero, obviamente, no involucra el análisis integral del mismo.

104 Ver. entre otros, CEPAL, Oficina en Buenos Aires, "La promoción a la inversión industrial en la Argentina. Efectos sobre la estructura industrial, 1974–1987", Documento de Trabajo N' 27, Buenos Aires, 1988.

104

En términos generales se puede afirmar que la Organización Techint es uno de los grupos empresarios extranjeros de mayor incidencia en la economía argentina. Controla o participa en el capital de más de 55 empresas (Cuadro Nº 29) sin tener en cuenta las que incorporó desde 1990 a la fecha a raíz del programa de privatización de empresas públicas. Sin lugar a dudas la producción siderúrgica se cuenta entre sus principales actividades pero también es innegable que tiene un notable grado de diversificación que se acentuó y expandió a partir de la adquisición de empresas públicas privatizadas. Una de dichas actividades económicas es la construcción de grandes obras públicas y privadas donde, junto al grupo económico Pérez Companc, ocupa un lugar privilegiado. Asimismo, controla empresas líderes en la producción de materiales para la construcción, tal el caso de Ladrillos Olavarría –LOSA. Su amplia diversificación económica incluye empresas como Nuclar SA dedicada a instalaciones nucleares así como otras insertas en la producción de petróleo (Golfo Petrolera SA, Cañadón Piedras SA y CADIPSA), gas (como Coargas SA) e incluso telecomunicaciones (Telettra Argentina SA). Finalmente, en la actividad financiera e inversora controla múltiples firmas.

CUADRO Nº 29. Empresas controladas y vinculadas de "Siderca y conformación empresaria del

grupo "Techint".

EMPRESA ACTIVIDAD OBSERVACIONES • SIDERCA S.A.I.C. Planta integrada para la producción de sin costura Pilar estratégicos en la ope- ratoria del grupo TECHINT. * Controladas o vinculadas COMETARSA S.A.I.C. Fabricación de estructuras metálicas y elementos de calderería Controlada por Siderca TUBOS Y PERFILES SAIC Elaboración y comercialización de productos siderúrgicos Controlada por Siderca SIAT S.A. (ex Comatter SA) Fabricación de caños, tubos y conductos Controlada por Siderca desde 1987. Se trata e la planta SIAT de Siam privatizada en 1985. Bridas le transfirió el paquete accionado SIDERCA INTERNAT. S.A. Actividades industriales y comerciales. Controla a otras firmas Controlada por Siderca BERNAL S.A. Financiera e inmobiliaria. Controlada por Siderca INVERO S.A. Financiera e inmobiliaria. Controlada por Siderca y, a su vez, controla Metalprom y Tecpetrol. METALPROM S.A. Productos Laminados en frío. Acogida a la promoción industrial TECPETROL S.A. Exploración petrolera. Adjudicataria de dos áreas de exploración en el Plan Houston. PROPULSORA SIDER. S.A Producción de chapa laminada en frío. Siderca controla el 47.9% de su capital. Plantas en Haedo Ensena- da (Bs.As.) METALCENTRO S.A. Compraventa, recuperación e industrialización de Siderca controla en 30% de su productos siderúrg. capital. * ACEROS REVESTIDOS SA

Chapas galvanizadas. electrozincadas Siderca controla el 21.3% del

capital la empresa con plantas en Haedo y F.Varela GRUPO TECHINT Agustín Rocca y Cia SA Inversora. Controlada. Techint Financial Corp. Inversora. Controlada (Panamá). Techint SA Cia Tecn. Inter Construc/nversora. Controlada. Serviacero S.A. Industrial. Controlada. Inortec Financiera. Controlada.

105

CUADRO Nº 29. Empresas controladas y vinculadas de "Siderca y conformación empresaria del grupo "Techint".(Continuación)

EMPRESA ACTIVIDAD OBSERVACIONES Inversora Santa Catalina de

Sienna S.A. Financiera. Controlada. Inversora Catalinas S.A. Financiera. Controlada. NATE S.A. Naviera. Controlada. Saneamiento y urbanización

Servicios. Controlada.

Transnuclear S.A. Industrial. Controlada. Santa María S.A. Financiera. Controlada. Tecnar S.A. Controlada. Finmar S.A. Controlada (México). Golfo petrolero S.A. Extracción petróleo. Controlada. Ladrillos Olavarría S.A Techint Uruguaya S.A. Cappac S.C. Invers. Industr.Incorp. Techint International Corp. San Faustin S.A. Cañadon Piedras S.A. Consortesa S.A.

Industrial. Construc/Inversora. Constructora. Financiera. Financiera. Financiera. Extracción petróleo. Construc. industriales.

Controlada. Controlada (Uruguay). Controlada. Controlada (Panamá). Controlada. Controlada (Panamá). Vinculada. Vinculada.

Fitecomint S.P.A. Inversora. Controlada (Italia). Elina S.A. Montaje. construc. elect. Controlada. Sadma S.R.L Controlada. Socominter S.R.L. Controlada. Sidarg S.C.p A. Controlada. Tecnagra S.R.L. Vinculada. Marman S.A. Comercial. Controlada. Fortín de Gainza S.C.p A. Comercial. Controlada. Estab.Metal.La Laminadora SA

Metalúrgia. Vinculada.

Techint S.A. (Italia) Inversora. Controlada. Sadmitec S.A. Industrial. Controlada. Siderin S.A. Industrial. Controlada. Sinde S.A. Industrial. Controlada. Tecnomatter S.A. Industrial. Controlada. Metalmecánica S.A. Industrial. Controlada. S.A. de Inversiones de Capital de riesgo Inversora. Vinculada. Margall Finance Financiera. Controlada (Luxembur Techint Cia Tecnica do Brasil Construcciones industriales. Controlada (Brasil). Telettra Arg. S.A. Telecomunicaciones. Controlada. Coargas Explot. Gasífera Vinculada.

FUENTE: Elaboración propia en base a Memorias y Balances de Siderca SA, Propulsora Siderúrgica SA, Tubo., y Perfiles SA Y. Acevedo, M.; Basualdo, E.M. y Khavisse, M.; ¿Quiénes quién? "Los dueños del poder económico", Editora/12, Buenos Aires. 1991.

106

Este conglomerado extranjero tiene una participación tan relevante en la adquisición de empresas públicas que se lo puede considerar, nuevamente junto a Pérez Companc, como el mayor adjudicatario de las mismas (Cuadro Nº 30). Las privatizaciones le permiten no sólo apoderarse de SOMISA, con lo que logra el control, junto a Acíndar, de la producción siderúrgica argentina, sino también su implantación en la distribución y generación de electricidad (EDELAP SA), la telefonía (Telefónica Argentina SA), el transporte ferroviario (ramal Rosario-Bahía Blanca), la distribución de gas, etcétera.

CUADRO Nº 30. Participación del grupo "Techint" en las privatizaciones.

SECTOR EMPRESA % DEL GRUPO

MONTO TOTAL TIT. DEUDA OTROS SOCIOS

EFECT. EXTERNA Siderurgia SOMISA 52% 12.1 140.0 Usiminas y CVRD de Brasil. West Charterred Bank (Gr.Brt.). CAP (Chile) y Acíndar Distribución Energía Eléctrica EDELAP 51% 5.0 134.0 Houston Power Co. (EE.UU.) Transporte Gas Natur. TRANSPORT. Novacorp (Canadá). GAS DEL NORTE 20% 28.0 182.2 J.P.Morgan (EE.UU), Petronas (Malasi Transcogas (Soldati) Explotación AREA CENTRAL: Perez Companc. Santa Fe Energy (EE.II Petrolífera "EL Tordillo" 43% 187.0 - y Energy Development Co. (EE.UU.) AREA CENTRAL: Grupo Soldati, Amplex (EE.UU.) "Aguarague" 52% 143,7 - Telecomunicaciones ENTEL\ Citicorp, (EE.UU.), Perez Companc, TELEFONICA 8,3% 114,0 2.700,0 Grupo Soldati, Telefónica de España, ARG. S.A. Banco Hispano Americano y otros Bancos Ferrocarriles Rosario-Bahía Perez Companc. Grupo Soldati, Blanca Concesión Iowa Int. Railroad (EE.UU.). 58% Chasse Manhattan Explotación A Secundarias: Petrolífera Los Bastos Catriel Viejo Agua Salada Agua Salada 2 Atuel Norte Alamisqui Bajo Baguales Petro Uruguay S.A. (Uru.) El Caracol Norte Petro Uruguay S.A. (Uru.) Fortín de Piedra Tres Nidos Petro Uruguay S.A. (Uru.) Fuente: Elaboración propia en base a la información de la Subsecretaria de Privatizaciones del Ministerio de Economía de la Nación.

107

Retomando, en este contexto, el análisis de Siderca es necesario resaltar la significación económica de esta firma. Al respecto, basta recurrir a unos pocos indicadores para poder inferir que se trata de una de las firmas líderes del espectro industrial local. En efecto, de acuerdo con el ejercicio contable cerrado el 30/3/92, su patrimonio neto equivale a poco menos de U$S 1.500 millones, al tiempo que sus ventas anuales llegaron a 700 millones de la misma moneda y el personal ocupado a 4.431 personas. Por su parte, las exportaciones realizadas en 1992 –más de U$S 575 millonesla ubican como uno de los primeros exportadores industriales del país. Asimismo, de poder confeccionarse un "ránking" entre las empresas industriales que más invirtieron durante el decenio de los '80, la empresa ocuparía una posición de privilegio –el proyecto de modernización y ampliación desarrollado entre 1985 y 1988 supone una formación de capital de alrededor de U$S 600 millones.

La consecución de este último programa de inversiones y la concreción del proyecto de integración vertical de la producción de la firma (1976) emergen como los hitos más importantes en el desarrollo tecno-productivo de Siderca S.A..

Como resultante de la maduración de esos dos grandes emprendimientos, la empresa cuenta en

la actualidad, con una planta de reducción directa de mineral de hierro que produjo, entre 1991 y 1992, 529 mil de hierro esponja, teniendo una capacidad operable cercana a las 600 t/año; una capacidad de aceración eléctrica que, teóricamente, se eleva a 875 mil t/año, habiendo producido, en el citado período, 776 mil t; y dos equipos de colada continua que, en conjunto, suponen una capacidad real en torno a las 600 mil t/año.

Por su parte, las dos líneas de laminación continua destinadas a la fabricación de tubos sin

costura de diversos diámetros, dieron como resultado una producción de 685 mil t (un 27% más elevada que el año anterior). Por último, el establecimiento emplazado en Campana, provincia de Buenos Aires, sobre una superficie cubierta de más de 25 has, cuenta con una planta de trefilación de tubos en frío (con una capacidad de 12.000 t/año) y una fábrica de cuplas (alrededor de 9.500 t/año).

La capacidad tecnológica de la empresa le ha permitido incorporar temprana y exitosamente

algunos de los avances más relevantes en la frontera técnica internacional –como el sistema Midrex de reducción directa– así como también encarar desarrollos propios que suponen mejoras sustantivas en los procesos105 (prueba de ello es su posterior adaptación por muchas de las firmas que son líderes a nivel mundial). Tales acervos tecnológicos han contribuido a consolidar una configuración productiva que, por un lado, revela un muy eficiente y equilibrado aprovechamiento de los equipos y, por otro, ubica a la planta de Siderca en la frontera técnica internacional en materia de producción de tubos sin costura.

Esa maduración tecnológica y productiva de la firma Siderca no está disociada de las

potencialidades de acumulación que, históricamente, le confiriera un contexto operativo en el que se conjugaba, por un lado, su condición de monoproductor local protegido de la competencia externa y, por otro, la apropiación de los beneficios derivados de diversos incentivos, de carácter explícito –como la promoción industrial– y/o implícito –como en el caso de los sobreprecios a la demanda doméstica, fundamentalmente estatal, ante una cuasi reserva del mercado local. 105 Como, por ejemplo, la modificación del sistema de colada continua de forma de reemplazar la palanquilla por barras redondas en lingoteras curvas con las que se alimenta directamente a los laminadores continuos o, incluso, el desarrollo de la tecnología para perforar dichas barras en un laminador oblicuo como primera fase de la laminación continua.

108

Al respecto, en capítulos anteriores ya se han señalado algunos de las principales rasgos que

caracterizan la inserción y el comportamiento de Siderca en el mercado local, así como con respecto a sus consiguientes posibilidades de obtención de beneficios extraordinarios.

Esa posición monopólica en el mercado de tubos sin costura se ve potencializada por el

control de otras empresas del sector y, fundamentalmente, por su pertenencia a uno de los grupos económicos más poderosos del escenario local y con mayor capacidad de "lobbying". En el primer caso, y en el marco de la propia reasignación grupal de tenencias accionarias mayoritarias de otras firmas, Siderca controla el capital (Cuadro Nº 43) de diversas empresas vinculadas a su actividad productiva y comercial como Siderca International S.A. que controla a Siderca Corporation que, a su vez, es propietaria de la firma norteamericana Texas Pipe Threaders, proveedora de laminación y roscado de tubos de acero. Asimismo, controla en el mercado siderometalúrgico en general a: Cometarsa S.A., Tubos), Perfiles S.A., Propulsora Siderúrgica S.A., Siat S.A., Aceros Revestidos S.A., Metalcentro S.A. Cabe destacar que mediante Propulsora Siderúrgica es propietaria de Aceros Paraná SA (ex-SOMISA). Por último, es pertinente señalar que también controla otras empresas en la actividad financiera (Bernal S.A., Invero S.A.).

Como, por ejemplo, la modificación del sistema de colada continua de forma de reemplazar la

palanquilla por barras redondas en lingoteras curvas con las que se alimenta directamente a los laminadores continuos o, incluso, el desarrollo de la tecnología para perforar dichas barras en un laminador oblicuo como primera fase de la laminación continua.

De todas maneras, su condición de principal firma industrial de un conglomerado empresario

muy diversificado (la Organización Techint), con una presencia protagónica –y decisiva– en el desenvolvimiento de la economía argentina, le confiere un poder de mercado aun mayor del que emanaría de su propia potencialidad productiva.

Notas sobre la historia de Siderca

Los antecedentes históricos de la actual Siderca S.A. se remontan a mediados de los años 50 –

setiembre de 1954– cuando, bajo la denominación social de Dálmine Safta, la Organización Techint instaló, en Campana, la primera fábrica de tubos sin costura de Sudamérica.

Estaba equipada con un tren de laminación del tipo "paso de peregrino" con una capacidad de

producción de alrededor de 36.000 t/año, partiendo de semiterminados –lingotes– importados. Tal capacidad productiva se incrementó significativamente en 1962, con el montaje y puesta en marcha de una planta productora de tubos trafilados y laminados en frío.

En ese mismo año, en terrenos aledaños a la planta de Dálmine Safta, el grupo Techint instaló

–bajo la razón social de Siderca S.A.– una acería eléctrica compuesta de dos hornos de 35 t cada uno, alimentados con chatarra, que permitió la independización de la importación de semiterminados para la producción de tubos sin costura. Ello se complementó con una central termoeléctrica con capacidad suficiente para atender los requerimientos energéticos de ambas plantas.

109

Desde el punto de vista institucional, esa diferenciación jurídica persistió hasta 1964, año en el que ambas firmas se fusionaron bajo la denominación social de "Dálmine Siderca S.A.". 106

A partir de la fusión de ambas empresas, y hasta que se adoptó la decisión de encarar la

integración del proceso productivo, la empresa incorporó y adoptó importante equipamiento, ampliando sustancialmente su capacidad productiva, tanto en la fase de aceración como en la propia producción de tubos sin costura. Entre ellos, cabe destacar la puesta en marcha de una máquina de colada continua (1968), la primera instalada en el país y la segunda en Latinoamérica; la incorporación del tercer horno eléctrico (197 1) que permitió ampliar la capacidad de acería a casi 250 mil t/año; etcétera.

A mediados de los años 70, en el marco de un proceso de crecimiento ininterrumpido de la

economía argentina, que sustentaba proyecciones del mercado doméstico con un claro sesgo expansivo, Siderca inicia la ejecución de un ambicioso programa de inversiones tendiente, por un lado, a integrar el proceso productivo, a partir de la instalación de una planta de reducción directa de mineral de hierro y, por otro, a ampliar la capacidad de aceración y laminación de la empresa.

Tal programa fue desarrollado entre 1975 y 1978 y demandó una inversión global de alrededor

de U$S 150 millones. En dicho lapso, se instaló la planta de reducción directa (1976), la primera existente en Sudamérica y la cuarta a nivel internacional; se modificó la máquina de colada continua a partir de soluciones tecnológicas que, más adelante, serían imitadas en otros países; se incorporó un laminador continuo alimentado con barras redondas, así como un cuarto horno eléctrico y la segunda máquina de colada continua, etc.. Con la concreción de este programa de inversiones, y a partir de una balanceada configuración productiva, sobre la base de Reducción directa-Hornos eléctricos-Colada continua-Laminación, la capacidad productiva de la empresa se incrementó, hacia fines de los años 70 a 375 mil t/año de acero crudo y, a 275 mil t/año de tubos sin costura.

Los requerimientos –en materia de calidad y precio– impuestos por un mercado internacional

particularmente competitivo que, en 1980, ya captaba alrededor de la tercera parte de la producción de Siderca, asumen un papel protagónico en la decisión empresaria de encarar un nuevo programa de inversión. El objetivo de mejorar sustantivamente la calidad del producto final se conjuga, en tal sentido, con la expansión, modernización y creciente eficiencia productiva. Bajo tales objetivos, en 1982 la empresa programó un nuevo plan de inversiones que fuera aprobado por Decreto 2727 de octubre de 1983. Dicho plan estaba constituido por cuatro etapas. Las dos primeras tenían por objetivo remodelar y aumentar la capacidad productiva de la acería, mejorar el "mix" de producción e incrementar la capacidad de los sectores de inspección y control de calidad. La tercera etapa procuraba minimizar los costos operativos y maximizar la calidad del producto final, a partir del reemplazo del tren laminador –"paso de peregrino"– por un nuevo laminador continuo a mandril. La instalación de ese nuevo tren de laminación continuo (puesto en marcha en octubre de 1988) se tradujo en un incremento en la capacidad de producción de la empresa del orden de las 100 mil t anuales de tubos sin costura. Por último, la cuarta y última etapa del programa estaba asociada al mejoramiento de la sección de terminación de las dos líneas productoras de tubos sin costura.

106 Veinte años después, en septiembre de 1984, se modificó por la actual razón social: Siderca S.A.

110

Con la concreción de este programa de inversiones –comprometió una formación de capital de alrededor de U$S 600 millones–, la capacidad productiva instalada en Siderca S.A. alcanza, en la fase de aceración, las 800 mil t/año y, en lo relativo a la producción de tubos sin costura, las 700 mil t anuales.

Más allá de sus implicancias sobre las potencialidades y la configuración productiva de la

empresa, este programa de inversión resulta paradigmático en términos de la aplicación de los regímenes de promoción industrial que, históricamente, han subsidiado los emprendimientos de las principales empresas del sector.

Al respecto, cabe señalar que el decreto por el que se aprobó el plan de inversiones (2727/83)

establece, explícitamente, que la empresa se acoge a los beneficios derivados del decreto 5038/61,107 en tanto se lo consideró como una "revisión del programa de ampliaciones de la planta siderúrgica",108 que fuera aprobado por decreto 6001 de junio de 1965, en el marco del régimen de promoción instituido por el decreto 5038/61. Este último establecía un sistema de incentivos para las empresas nacionales que instalaran unidades siderúrgicas o efectuaran ampliaciones de las existentes, sobre la base de:

1. la exención del pago de los derechos aduaneros y recargos cambiarios sobre las maquinaria,

accesorios, respuestos y materias primas importadas;

2. la exención del impuesto a los réditos y a los beneficios extraordinarios;

3. la amortización acelerada del activo fijo; la concesión de avales para la financiación de bienes de capital y servicios de origen externo;

4. la exención a los impuestos derivados de la Ley de Sellos, sobre la ampliación del capital y

la emisión de acciones;

5. la exención impositiva del costo del asesoramiento técnico derivado del proyecto. •

Posteriormente, los beneficios concedidos al plan de ampliación presentado por Siderca fueron complementados con los decretos 482 y 483 de 1974, por los que se concedían beneficios promocionales ala inversión correspondiente a la instalación del tren de laminación continua de tubos sin costura y a la planta de reducción directa, respectivamente.

107 Para esa fecha, existía un régimen específico de promoción para la industria siderúrgica, instituido por decreto 619/74, reglamentario de la ley de promoción industrial 20560/73. 108 Dicho plan tenía como objetivo llegar a producir, en 1967, 200 mil t/año de acero y 140 mil t/año de tubos sin costura.

111

En otras palabras, a casi veinte años de haber sido aprobado un proyecto de inversión, bajo determinado régimen de promoción, la empresa presentó un nuevo –y distinto– programa como "adecuación del plan original de inversiones a las actuales circunstancias tecnológicas y de mercado", de forma de acogerse a los beneficios instituidos por aquel sistema promocional.109 Las profundas inconsistencias en la administración del marco regulatorio sectorial posibilitaron que la empresa accediera a un régimen de incentivos que había sido derogado casi una década antes que la fecha de presentación del proyecto de inversión.

Si bien la inexistencia de información impide delimitar las transferencias de recursos

implícitas, es indudable que las mismas han contribuido a abaratar el costo de capital de la inversión, así como también, junto a otros mecanismos de transferencias,110 han asumido un papel protagónico en el desarrollo y maduración de la empresa; no sólo en el plano local sino, fundamentalmente, en cuanto a la adquisición y consolidación de ventajas comparativas, asociadas a su creciente presencia en el escenario internacional.

La creciente diversificación de las actividades económicas desarrolladas en el país por la

Organización Techint expresa cambios relevantes en la estrategia empresarial del grupo. Ello resulta particularmente notorio hacia fines de los años 80, cuando el grupo Techint –para el que la demanda estatal se constituyó, históricamente, en base sustantiva de su consolidación empresarial– reorienta su política, a partir de la priorización de una presencia activa en la casi totalidad de los procesos de privatización de empresas y servicios públicos.

Bajo dicho marco estratégico, sin haber perdido su condición de principal firma del grupo, el

rol y la proyección empresaria de Siderca no resultan asimilables a los que caracterizaron su desarrollo y consolidación al cabo de poco más de tres décadas, durante las cuales se constituyó en el eje polar de la expansión del grupo. La propia dinámica de la creciente diversificación de la Organización Techint que integra al propio conglomerado a buena parte de sus tradicionales demandantes –distintos entes del sector público–, contribuirá a morigerar ese papel protagónico que, históricamente, asumiera Siderca en términos del desarrollo local del grupo Techint.

Más allá de toda consideración prospectiva y desde el punto de vista institucional, la mayor parte de las empresas industriales del grupo continúan estructurándose en torno al control accionario de Siderca. Así, el patrimonio neto de las empresas controladas por Siderca ascendía al 31/3/92, a casi U$S 400 millones (Ver Cuadro Nº 31).

109 Exención de aranceles a la importación de equipos –las mismas ascendieron a cerca de U$S 300 millones– exenciones impositivas –ganancias, sellos, etc.–, concesión de avales, etcétera. 110 Basta con señalar el proceso de "estatización" de la deuda externa privada –la deuda externa de Siderca, acogida al régimen de seguros de cambio ascendía, en 1982, a cerca de U$S 120 millones; la "licuación" de los pasivos empresarios, en moneda local, como producto de la regulación de las tasas de interés –en términos negativos– en los inicios del decenio de los años '80; los sobreprecios que ––en virtud de la legislación del "compre nacionaV– debía internalizar Y.P.F. en sus compras de tubos sin costura; etcétera.

112

CUADRO Nº 31. Patrimonio neto de Siderca S.A. y sus controladas al 31-3-92. (en miles de dólares)

EMPRESA PATRIMONIO NETO

SIDERCA S.A.1 1.516.418,- INVERO S.A.2 146.662,- SIDERCA INTERNATIONAL S.A.2 166.631,- PROPULSORA SIDERURGICA S.A. 69.390,- SIAT S.A. 56.674,- ACEROS REVESTIDOS S.A. 32.522,- COMETARSA S.A. 49.870,- METALCENTRO S.A. 4.403,- TUBOS Y PERFILES S.A. 6.169,- BERNAL S.A. 191,- 1 Empresa financiera a través de la cual controla el capital de Metalprom S.A. y de Tecpetrol S.A. 2 A través de esta firma controla el capital de la subsidiaria radicada en los EE.UU.: Siderca Corporation y mediante ella a Texas Pipe Threaders.

FUENTE: Elaboración propia en base a Memoria y Balance de Siderca, Ejercicio 1989/1990. En este heterogéneo grupo de firmas controladas cabría distinguir, por lo menos, cuatro

grandes subconjuntos atento a sus respectivas peculiaridades, tanto en lo sectorial como fundamentalmente, por su inserción y por el papel que desempeñan dentro del conglomerado. Bajo esta perspectiva analítica quedarían delimitados los siguientes campos:

1. Internacionalización: Siderca International S.A.; Siderca Corporation; Texas Pipe Threaders.

2. Actividades financieras y petroleras: Berna] S.A., Invero S.A., Tecpetrol S.A.;

3. Metalmecánicas: Cometarsa S.A., Tubos y Perfiles S.A., Metalcentro S.A., Metalprom S.A.;

4. Siderurgia: Propulsora Siderúrgica S.A., Aceros Revestidos S.A., Siat S.A. y Sidercrom S.A.

En el primer caso, Siderca International S.A. opera como el "holding" bajo el que se centraliza

el proceso de internacionalización empresaria en el campo de la siderurgia. La misma, además de controlar el capital de la subsidiaria radicada en Houston, EE.UU., posee acciones de muy diversas empresas internacionales vinculadas a las actividades siderúrgicas.111

Por su parte, las actividades financieras se concentran en Bernal S.A. y en Invero S.A. (en

estrecha vinculación con Santa María S.A., que es la "responsable" financiera del grupo Techint, en su conjunto), aunque es esta última la que, a través de sus tenencias accionarias (entre otras, Tecpetrol S.A. y Metalprom S.A.), emerge como la principal firma controlada por Siderca desde el punto de vista patrimonial.

111 Como por ejemplo, el 8,5% (y la opción por otro 8,5% del capital social de Acciaierie e Ferriere Lombarde Falck SA la más importante siderúrgica italiana).

113

El tercer subconjunto de firmas quedaría configurado a partir de las dos empresas más antiguas, Cometarsa S.A. y Tubos y Perfiles S.A. (ambas instaladas por la Organización Techint en 1949), junto a otras dos de reciente constitución (Metalprom S.A. y Metalcentro S.A.), en el marco del aprovechamiento de los beneficios promocionales concedidos a toda radicación en la provincia de San Luis (en especial, la internalización del IVA –sobre las compras y las ventas de la empresa).

Entre ellas se destaca nítidamente Cometarsa S.A., tanto por su facturación anual –en 1989

alrededor de U$S 40 millones–, sus requerimientos de personal –700 ocupados, la variedad de sus desarrollos en el área de las construcciones metálicas (producción de estructuras metálicas, equipos para edificios, instalaciones industriales, puentes, torres para alta tensión, compuertas, equipos para la industria petroquímica y nuclear, etc. y su principal producción seriada: varillas para bombeo para extracción de petróleo), así como por controlar la empresa Metalmecánica S.A. que elabora varillas de bombeo y está, desde 1992, radicada en la provincia de San Luis.

Por su parte, Tubos y Perfiles S.A. inició su actividad como centro de servicios pero,

paulatinamente, fue incorporando ciertos procesos de industrialización de productos tubulares. En 1989, su facturación ascendió a alrededor de diez millones de dólares, ocupando aproximadamente 150 personas. Además de comercializar y distribuir tubos de acero con costura (de Siat S.A.) y sin costura (de Siderca), efectúa tareas de corte, biselado, roscado de tubos, etc. Asimismo, como actividad industrial, se dedica a la producción de torres y columnas tubulares para iluminación y señalización.

Por último, en este subconjunto cabría integrar a dos empresas, constituidas en 1987, en el

marco de una política de elusión impositiva, al amparo de la propia legislación de promoción industrial. Se trata de Metalcentro S.A., instalada en 1987 en Villa Mercedes, Pcia. de San Luis, que tiene como actividad principal la compra, venta y recuperación de productos siderúrgicos y de Metalprom S.A., también radicada en San Luis, que se dedica al procesamiento de productos planos laminados en frío, en especial para la industria automotriz.

El último núcleo de empresas controladas por Siderca es el integrado por Aceros Revestidos

S.A., Siat S.A. (ex Comatter S.A.) y Propulsora Siderúrgica S.A. El mismo emerge, sin duda, como el de mayor significación económica– tanto en términos patrimoniales –U$S 183 millones al 30/3/90–, como por su facturación anual –U$S 330 millones en 1989– como, en especial, por sus implicancias en términos de la consolidación oligopólica del grupo en distintos segmentos del mercado siderúrgico.

La sociedad Aceros Revestidos S.A. fue constituida a mediados de los años '80 a partir de la

fusión patrimonial de tres empresas (Serviacero S.A., Sidercolor S.A. y Armco Argentina S.A.). La primera de ellas (actual división Serviacero) fue creada en 1969 como centro de servicios llegando a constituirse en uno de los más importantes del país. Recién a partir de 1984, inició procesos de transformación como el planchado, corte, flejado, plegado de chapas laminadas en caliente, en frío y pre-revestidas. También relamina flejes y corta aceros inoxidables.

Por su parte, la actual división Sidercolor fue constituida en 1978 y se trató de la primera

planta en el país de chapas electrozincadas, prepintadas y revestidas con películas de PVC. Por último, la división ARSA es el resultado de la absorción de Armco Argentina S.A. (en 1985) y se dedica a la producción de chapa galvanizada, aluminizada y emplomada en caliente.

114

Como resultado de la fusión, la empresa Aceros Revestidos S.A. cuenta con cuatro plantas (todas ellas en la Prov. de Buenos Aires), ocupa alrededor de 600 personas, facturó en 1989 alrededor de U$S 58 millones, concentrando poco más de la tercera parte del mercado local de chapas galvanizadas.

La segunda de las empresas que conforman este último subconjunto es Siat S.A. que también

es el resultado de la absorción de una sociedad preexistente. La misma había sido fundada en 1948 para producir tubos de acero con costura destinados a la conducción de fluidos a alta, media y baja presión y también para usos mecánicos y estructurales. Se trata de la mayor productora de tubos de acero con costura del país, cuenta con una capacidad de 350.000 t/año y sus ventas en 1989 superaron los U$S 56 millones.

El proceso de absorción de esta empresa por parte de Siderca merece ciertas consideraciones

adicionales, dadas las peculiaridades involucradas y la capacidad de "management" evidenciada en ese mismo proceso.

Después de haber permanecido bajo control estatal desde 1971, hacia mediados de los años 80

se decidió la privatización de la ex-división Siat de la empresa Siam S.A., licitación estructurada sobre una base de U$S 3,6 millones. En esa licitación se presentaron tres firmas: Comatter S.A. (del grupo Bridas), Sideco S.A. (del grupo Macri) y la propia Siderca S.A. resultando adjudicataria –a principios de 1986– la primera de ellas, a partir de una oferta de U$S 9,9 millones. CUADRO Nº 32. Evolución histórica de la configuración de las empresas controladas por Siderca

S.A. SECTORES Pre 1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990

I Dálmine Safta Dálmine Siderca Siderca S.A. N S.A.1 S.A. 19641 19841 D 1954 U Siderca S.A. 1 S 1960 T R Cometarsa S.A. Propulsora Aceros Revestidos I 19492 Siderúrgica S.A S.A. 19854 A 1961 L Tubos y Perfiles Metalcentro S.A. E S.A. 19492 1987 S SIAT S.A. 19866

FINAN- Bernal S.A. Siderca Invero S.A. CIE- 1957 International S.A. 19875

RAS 19803 1 Dálmine Safta S.A. y Siderca S.A. se fusionaron en 1964 bajo la razón social de Dálmine Siderca S.A. que, posteriormente, en 1984. se modificó por la actual denominación social: Siderca S.A. 2 Empresas instalada., originalmente por la Organización Techint que, con posterioridad, asignó a la actual Siderca S.A. el control accionario de las mismas. 3 A través de Siderca International controla la subsidiaria radicada en lo., EE.UU.: Siderca Corporation. 4 Resultado de la fusión de Armco Argentina S.A., Serviacero S.A. y Sidercolor S.A. 5 A través de Invero S.A. controla el capital de Metalprom S.A. y de Tecpetrol S.A. 6 Adquirida en 1988 al grupo Bridas que, a su vez, había sido adjudicatario de la privatización de ésta empresa productora de tubos con costura.

FUENTE: Elaboración propia.

115

Sin embargo, dicha empresa contaba con la supervisión y la asistencia técnica de Siderca S.A.

que, poco después de la adjudicación, adquirió el 60% de las tenencias accionarias de Comatter S.A. y, con diferencia de pocos meses, otro 39,5% de forma de absorber a Comatter S.A. y, con ello, a las instalaciones de la ex-Siat.

Ello implicó, para Siderca, una inversión ligeramente superior a los U$S 25 millones,112 que

de todas maneras, a juicio de algunos analistas,113 habría sido recuperada en apenas dos años, como producto de la rentabilidad resultante de la provisión de caños con costura para el gasoducto Loma de la Lata que une a Neuquén con Buenos Aires.114

Al margen de toda consideración respecto al poder explicativo que pudiera desprenderse de la

capacidad de "lobbying" desarrollada por Siderca y/o por el grupo Techint, muy particularmente en su relación con distintos organismos estatales, es indudable que el proceso de absorción de Siat y su acelerada expansión en los últimos años denotan una agresiva política empresaria de consolidación en determinados segmentos del mercado siderúrgico.

Por último, cabe referirse a Propulsora Siderúrgica S.A. que, en la actualidad, cuenta con una

capacidad productiva de 750.000 t/año de chapa laminada en frío, factura más de U$S 200 millones al año y, como se analizó en el Capítulo III, compartió con ex-SOMISA, hasta que fue adquirida por esta misma empresa, el control del mercado local, contando con la posibilidad de proveerse del insumo básico –la chapa laminada en caliente– en la propia ex-SOMISA o en el mercado internacional –con exención del pago de aranceles.

Esa atípica articulación productiva, comercial y de mercado entre ex-SOMISA y Propulsora

Siderúrgica S.A. así como los beneficios arancelarios de los que goza esta última,115 merecen ciertas consideraciones que, por un lado, obligan a remontarse a la propia constitución de Propulsora Siderúrgica pero, por otro, resultan sumamente ilustrativas respecto a las inconsistencias del marco regulatorio sectorial.

La firma fue creada en octubre de 1961 con el objetivo de instalar una planta integrada para

producir 1,1 millones de t de acero en forma de palanquilla, en el marco del decreto de promoción sectorial 5038/61. Posteriormente, la empresa presentó un nuevo proyecto para producir 1,36 millones de t de acero para ser convertido en chapa laminada en caliente y en frío, pero encarado en etapas sucesivas a partir de la última fase. En otras palabras, se iniciaría con la laminación en frío, se proseguiría con la laminación en caliente concluyendo con la instalación del alto horno y la acería.

112 De allí que el grupo Bridas, adjudicatario de la privatización, habría recuperado 2,5 veces el capital invertido en poco más de un año. 113 Ver "Techint", en Revista Apertura, Nº 28, nov.–dic., 1990. 114 De los 1.364,4 kms. de tubos involucrados en el gasoducto, Siat S.A. resultó adjudicataria para la provisión de 932,8 kms. 115 Constituyen, de hecho, una barrera a la entrada de nuevos, productores.

116

El proyecto original fue aprobado por decreto 1106/65 pero, ante un presentación de Propulsora Siderúrgica (con fecha 12/9/66) en la que se modifica el proyecto original (suprimiendo el tren laminador de palanquilla), se le conceden los beneficios promocionales por decreto 1296/67. El mismo estipulaba que la primera etapa del proyecto (laminación en frío, 350.000 t/año) debía estar concluida en el segundo semestre de 1969; la segunda fase (laminación en caliente, 1 millón de t/año) debía ponerse en marcha en el segundo semestre de 1972 y, por último, la tercer etapa, el alto horno y la acería (1,36 millones t/año) debía concluirse en el curso del año 1974. En base a tales compromisos, se le concedieron los beneficios instituidos por el decreto de promoción sectorial 5038/61, al tiempo que se autorizó la "importación de semielaborados, exentos de recargos y gravámenes desde 3 meses antes de la puesta en marcha de la laminación en frío y durante tres años", aprobándose, a la vez, el Acta Convenio celebrada en marzo de 1967 entre la D.G.F.M. y Propulsora Siderúrgica (en la misma se fijaban las condiciones para la provisión local o externa de la chapa laminada en caliente).

La puesta en marcha de la planta de laminación en frío se efectivizó a fines de 1969, dentro de

los plazos previstos en el decreto de autorización. Sin embargo, ante la no consecución de las restantes etapas del proyecto, a fines de 1972, por

decreto 8639 se canceló la autorización para erigir las instalaciones de laminación en caliente, acería y alto horno. Dicho decreto fue derogado en 1975 (Decreto 1149), en el que se aprueba un recurso de reconsideración formulado por Propulsora Siderúrgica el 5/12/74 y se señala explícitamente que "...la derogación del decreto 8639/72 implicará exclusivamente continuar, para la laminación en frío, con el uso y goce de las franquicias acordadas por el decreto 1296/67".

Más allá de toda consideración valorativa, esta extensa –aunque sintética– descripción del

marco regulatorio en el que se desenvolvió históricamente la actividad de Propulsora Siderúrgica pone de relieve el grado de subordinación alcanzado por el sector público y, también, la capacidad empresaria para apropiarse de recursos derivados, en última instancia, de aquella subordinación.

Bajo ese contexto operativo, la estrategia empresaria en materia de posibles formas de

integración productiva muestra, también, profundas discontinuidades. Ello queda de manifiesto con sólo recurrir a algunas de las propuestas y/o acciones que, con muy distintos niveles de formulación, ha desarrollado Propulsora Siderúrgica S.A. durante los años '80.

Así, por ejemplo, en 1980 se propuso una asociación con SOMISA para la instalación de un

tren de laminación de chapa en caliente, con la consiguiente constitución de una sociedad independiente sobre la base de idénticos aportes de capital. Por su parte, en 1983, se presentó una propuesta para la instalación de un segundo tren de laminados planos en caliente con una capacidad de 2.000.000 t/año. Asimismo, en el marco del Programa de Integración entre Argentina y Brasil, Propulsora Siderúrgica firmó en 1988, un acuerdo de integración y cooperación con la Companhia Siderurgica de Tubarao –C.S.T. –, por el cual Propulsora Siderúrgica instalaría una planta de reducción directa de forma de exportar a Brasil hierro esponja briqueteado y chapas laminadas en frío, mientras que la C.S.T. le proveería las bobinas laminadas en caliente.

117

Sin embargo, y ante la decisión gubernamental de privatizar SOMISA, reorienta su estrategia empresaria. Ya antes de que el gobierno anunciara la privatización del complejo estatal siderúrgico, el Vicepresidente Ejecutivo de Propulsora Siderúrgica, ing. Javier O. Tizado, se refirió a SOMISA afirmando que: "Si el gobierno decide su privatización tenemos la firme intención de participar activamente".116

Sin lugar a dudas, la participación de Techint, mediante Propulsora Siderúrgica fue

sumamente activa ya que se quedó con la ex-SOMISA. Recientemente,117 el mismo funcionario afirmó: “Aceros Paraná –la nueva empresa privatizada– implementó una estrategia de mercado basado en los pilares básicos.

a) Especializar la planta en la fabricación exclusiva de productos planos, y

b) reorientar las ventas al mercado interno y, destinarlas básicamente a usuarios finales

aumentando la competitividad, bajando precios, racionalizando, costos y mejorando la calidad." La nueva política diseñada por Techint para la ex-SOMISA contiene cambios muy

significativos dentro de la producción siderúrgica. Los productos planos representaban poco más del 30% de la producción de SOMISA y su

eliminación significa que se consolidaron los acuerdos dentro del duopolio, de forma tal que la producción de planos queda para las firmas de Techint y la de productos no planos, para Acíndar. Las exportaciones de SOMISA representaban el 65% de sus ventas y la reorientación de Aceros Paraná S.A. hacia el mercado interno significa que la inserción exportadora queda a cargo de las otras firmas siderúrgicas del grupo Techint.

Finalmente, en noviembre de 1993, Techint anunció la fundación de Siderar S.A., resultado de

la fusión de Aceros Paraná S.A. (ex-SOMISA), Propulsora Siderúrgica S.A., que hasta ese momento controlaba a la anterior, Aceros Revestidos S.A., Sidecrom S.A. y Aceros Bernal. La nueva empresa será la empresa siderúrgica más importante del país Techint (57% del capital), Port Inc. (10%), Acíndar con una facturación anual de U$S 700 millones S.A. (6%), Usiminas (5%) e Inversora Siderúrgica, aproximadamente. Sus principales accionistas son del grupo Techint, con el 14,2%.

116 Revista Apertura, op. cit. 117 Ver: ILAFA, Siderúrgica Latinoamericana, Nº 402, octubre 1993.

118

Capitulo VII SITUACION INTERNACIONAL, MERCOSUR

Y POLITICAS PÚBLICAS

EVOLUCION RECIENTE Desde principios de siglo a la actualidad pueden diferenciarse, a grandes rasgos, dos etapas

esenciales en la evolución del mercado siderúrgico mundial. La primera de el las se corresponde con el lanzamiento y la consolidación de las grandes

potencias mundiales merced a la puesta en práctica de los avances que significaron los altos hornos (AH) a fines del siglo pasado y los convertidores de acero Siemens y Bessemer. Sobre el final de la misma, al inicio de los '60, una nueva oleada de innovaciones contribuyó a modificar algunas características posicionales en el selecto grupo de líderes mundiales en la producción siderúrgica. Innovaciones tales como el uso del convertidor al oxígeno (BOP o LD) –diseñado por un par de firmas austríacas, pero modificado y potenciado en su uso por un conjunto de empresas japonesas–, la colada continua (CC), y los procesos de desgasificación y cucharas secundarias en las acerías, no fueron adoptados inicialmente por las firmas americanas y europeas que lideraban el mercado mundial. Por el contrario, la rápida incorporación de las nuevas tecnologías por parte de varias empresas japonesas y el simultáneo establecimiento de plantas enteramente nuevas con grandes capacidades de producción, contribuyó a modificar la hegemonía de la siderurgia americana. A ello se le sumó, el dinamismo de la industria alemana de la posguerra y los avances logrados en algunos países de economía centralizada con vieja tradición siderúrgica, como Checoslovaquia, Hungría y Rumania (aunque en general, estos avances se coordinaban dentro de las economías socialistas y no ingresaban mayormente a las corrientes comerciales de las economías de mercado).

Durante este período la producción mundial de acero crudo creció aceleradamente –a razón

de un 5,8% anual acumulativo entre 1950 y 1970– sobre la base del dinamismo de las empresas localizadas en los países desarrollados.

Basadas en el uso intensivo de la energía –petróleo y carbón– con escasa flexibilidad

productiva, grandes volúmenes de producción y fuertes inversiones en activos fijos, estos emprendimientos fueron severamente afectados por la crisis del petróleo y los posteriores cambios originados en los procesos de reconversión industrial operados en las economías centrales. Sumado a ello, al ingresar estas producciones a un estadio de madurez tecnológica (con la consiguiente difusión internacional) a mediados de los '60, la mayor parte de los países en vías de desarrollo trató de asegurarse el abastecimiento de este vital insumo a través del desarrollo local de grandes capacidades productivas. Varios de estos proyectos (de países en vías de desarrollo y de economías socialistas) comenzaron a madurar a principio de los años '70, coincidentemente con los cambios en los precios relativos de la energía y los primeros síntomas de la crisis internacional.

119

De allí en más se abre una segunda etapa caracterizada simultáneamente por un cierto estancamiento en los niveles totales de producción –en promedio la producción mundial crece a razón de un 1.5% anual acumulativo entre 1970 y 1990– un aumento en la participación de los países menos desarrollados. Como puede observarse en el Cuadro Nº 33 la producción total de acero crece levemente entre 1970 y 1980, para luego estancarse, a lo largo de la década de los '80, en alrededor de 730 millones de t de acero crudo anuales.

CUADRO Nº 33. Evolución de la producción mundial de acero por grupo de países.

(millones de t de acero crudo y, porcentajes)

PAISES 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992*

Volu- men % Volu-

men % Volu- men % Volu-

men % Volu- men % Volu-

men % Volu- men %

Desarrollados con Economías de Mercado 371,4 61,9 389,0 60,4 399,0 55,9 365,0 50,8 378,6 49,3 364,5 49,8 372,1 51,6 En Desarrollo 24,3 4,2 34,7 5,4 64,3 9,1 86,5 12,0 112,1 14,6 121,1 16,5 118,4 16,4 Del Este Europeo 163,0 28,1 192,6 29,9 209,2 29,3 214,0 29,8 203,3 26,5 170,0 23,2 150,5 20,9 Socialistas del Asia

22,4 3,8 27,8 4,4 41,1 5,7 53,3 7,6 73,5 9,7 77,1 10,5 80,2 11,1

Total Mundial 581,1 100,0 644,2 100,0 713,6 100,0 718,8 100,0 767,4 100,0 732,7 100,0 721,2 100,0 Argentina 1,9 0,3 2,2 0,3 2,7 0,4 2,9 0,4 3,6 0,5 3,1 0,4 2,7 0,4

* Provisorio FUENTE: Elaboración propia en base a información del I.I.S.I., "Steel Statistical Yearbook", 1992, Bruselas, 1992.

Dentro del marco global varía notablemente la participación de los distintos bloques de países.

A grandes rasgos, las economías desarrolladas, que explicaban el gran "salto" productivo hasta la década de los '60, pierden significativamente participación en la producción. Así, de concentrar casi dos tercios de la producción a inicios de los años '70, una década más tarde producen menos del 50% del total. Incluso al interior de este bloque de países, se verifican cambios no menos importantes: por un lado, el ascenso de Japón y Alemania y, por otro, la menor participación de los otrora líderes siderúrgicos mundiales: Inglaterra y, en menor medida, Estados Unidos. Estas variaciones tienden a reflejar simultáneamente varios fenómenos:

a) las diferencias en el cambio tecnológico y la acumulación de capital registrada desde fines de los

'60 y principios de los '70 dentro de los países más industrializados; b) los largos plazos de maduración de la inversión propios del sector, que determinan un "lag" entre

las decisiones de inversión y los cambios tecnológicos y sus efectos en el mercado; c) la creciente guerra por los mercados, por una parte, y la apertura económica dentro de los

bloques en competencia (especialmente en la CEE).

120

En su conjunto estos fenómenos resultan en una redistribución productiva en contra de las industrias más viejas y de los países con tasas de inversión más bajas. Sin embargo, es fundamental tener en cuenta que se trata de un fenómeno de redistribución y no de crecimiento, y que está vinculado a las decisiones de inversión y de cambio tecnológico tomadas casi una década atrás. En otros términos, no reflejan una tendencia dinámica de la inversión en siderúrgica del conjunto de los países industrializados.

Como contrapartida, el hecho más destacado es el notable incremento de la participación de

los países menos desarrollados. Estos, entre 1970 y 1990 cuadruplicaron su producción a punto tal de captar una creciente participación en la producción total. Los casos más relevantes los constituyen Corea, Sudáfrica, India, Brasil, México y, en menor medida, Argentina.118 En general esto presenta un primer indicador del redespliegue industrial hacia los países de menor desarrollo relativo.

Finalmente no es despreciable la participación de los países del Este europeo que hasta hace

pocos años tenían una producción planificada. Explicando alrededor de un tercio de la producción mundial, hasta fines de los '80 no ingresaban al mercado occidental de manera fluida y estable. Si bien su producción se explicaba principalmente por la correspondiente a la URSS –unas 150 millones de t anuales–, contaba además con otros países con producciones elevadas como Checoslovaquia (14 millones de t anuales), Polonia (entre 12 y 13 millones de t) y Rumania (más de 7 millones anuales).

Analizando con mayor detalle lo ocurrido en los últimos años, cabe destacar que en ellos se

observan variaciones de la producción siderúrgica que insinúan una profundización del redespliegue del sector a escala mundial. Al respecto hay tres características a tener en cuenta. La primera, que la producción total aumenta entre 1988 y 1989 (de 780 a 786 millones de t, o sea un 0,8%), para decrecer luego de manera sostenida hasta los 721 millones registrados para 1992 (o sea, una caída del 8,3%). La segunda, que la producción de los países industrializados sigue el mismo comportamiento, con diferencias no muy significativas respecto del total, tanto en la recuperación de 1989, como en la caída 1989-1992. En cambio, la de los países semiindustrializados, a pesar de tener oscilaciones similares, crece entre 1988 y 1992 un 20,7%, lo que contrasta fuertemente con la caída del 9,5% que se observa en los países industrializados entre los mismos años. En tercer lugar, cuando se analiza la variación de la producción en los países semiindustrializados (excluyendo a los del Este europeo y a la ex-URSS, cuya producción está afectada por la profunda crisis política y económica que sufren en el período) se observa que ese incremento reciente de la producción de los países semiindustrializados no se origina en zonas como América Latina, en la que los grandes productores son países de ingreso intermedio o intermedio alto (siguiendo la clasificación del Banco Mundial), sino en países de ingreso bajo, como China o la India (que registran incrementos del 35% y 27%, respectivamente). En general, esta tendencia parece reforzar la hipótesis, aceptada por diversos analistas de la reestructuración productiva mundial, que la industria del acero tiende, de modo muy lento (debido a la enorme capacidad instalada en los países industrializados) pero cada vez más marcado, a convertirse en una industria de países subdesarrollados.

118 A título ilustrativo, la posición relativa de la Argentina (0,5% del total mundial) queda evidenciada al compararla con el caso del Brasil. Aún reconociendo la favorable dotación de este último en términos de mineral de hierro y de amplitud del mercado interno, la producción argentina representa aproximadamente un cuarto de la de su principal socio del Mercosur.

121

Sintetizando, la tendencia general señala un estancamiento relativo de la siderurgia, que cede lugar a las industrias que constituyen el núcleo de este nueva revolución industrial; un creciente abandono de la asignación de recursos destinados al incremento de la producción en los países industrializados, claramente consistente con el desplazamiento global mencionado; una creciente participación de las economías subdesarrolladas —también consistente con el fenómeno citado–; y finalmente, el comienzo de lo que podría constituir una profundización del redespliegue, con la creciente participación de países de ingresos intermedios bajos, e incluso bajos.

Los fenómenos de índole más global que confluyen para explicar esta nueva situación (y que

serán retomados con mayor detalle en el análisis de las políticas públicas y la nueva configuración de senderos y oportunidades a escala mundial) son:

• Los procesos de reconversión de las tradicionales siderurgias que habían dominado el escenario

mundial desde principio de siglo. Los casos de mayor relevancia se ubican en los países de la CEE donde, a favor de una marcada planificación comunitaria, se fue recortando la capacidad instalada, reformulando los planes de producción nacional y modernizando la siderurgia sin tratar de sobredimensionar el mercado y provocar una mayor caída en los precios internacionales.119 Un proceso con idéntica dirección pero con menor intervención estatal se verifica en los Estados Unidos, donde las grandes plantas presentan serios problemas económicos al no poder enfrentar la competencia tanto de empresas extranjeras como de firmas locales recientemente instaladas sobre la base del uso de nuevas tecnologías. A título ilustrativo cabe consignar que la capacidad instalada total para producir acero crudo en el mercado norteamericano se redujo de 97.3 millones de t en 1990 a 86.4 t en los últimos años, mientras que el empleo total del sector se redujo en un 9,6%.120 Más aún, considerando la capacidad total de laminación, esta se redujo de 160 millones de t en 1977 a poco más de 117 millones de t. A su vez, mientras que 1 t de producto final requería en 1980 de 11 hs/hombre de trabajo, una década más tarde se redujo a poco más de 5 hs/hombre.

• El ingreso al mercado de nuevos productores que adoptan las tecnologías de reciente

lanzamiento. Estas, desarrolladas sobre la idea de utilizar diversos tipos de mineral de hierro, fuentes alternativas de energía (como el gas, la electricidad o el plasma), apoyadas en el reciclaje de materiales (como la chatarra como fuente habitual de insumo) y una mayor flexibilidad en términos del "mix" de producción, devienen en unidades económicas más pequeñas (respecto a los grandes "monstruos siderúrgicos") y flexibles, capaces de adaptarse rápidamente a los cambios de mercados y soportar mejor los vaivenes de la demanda.

• Reducciones en los niveles de demanda relacionados con menores consumos de productos finales intensivos en el uso de acero. En idéntica dirección –esto es una reducción a largo plazo por reemplazo– apuntan la introducción de una serie de nuevos materiales y/o conceptos técnicos en al –unos sectores fuertemente demandantes de aceros, como son la industria automotriz, la aeronavegación la metalmecánica en general.

119 Se trata no sólo de plantas relativamente desactualizadas tecnológicamente como pueden ser las localizadas en algunos países de reciente ingreso a la CEE (como España), sino también de otros emprendimiento, que hasta hace poco menos de un lustro eran considerado,.; como de alta productividad (como la planta de productos planos de Ravenscraig, de la BSC, cerrada en abril de 1992). 120 Nótese que la reducción de la capacidad instalada norteamericana triplica aproximadamente la producción anual de la Argentina.

122

• La plena maduración de los proyectos instalados en los países en vías de desarrollo que habiendo sido planeados y comenzados a ejecutar en los '70 entran en vigencia un lustro más tarde y, ante la retracción de los respectivos mercados internos deben volcar sus excedentes de producción al ámbito internacional.

• La siderurgia, tanto por sus características tecnológicas y organizativas como por las

externalidades tecnológicas y pecuniarias que requiere (y que genera), y por la dificultad creciente de ofrecer la oportunidad de apropiación de cuasi-rentas, ha sido desplazada del grupo de industrias que conforman el núcleo del patrón tecno-productivo mundial, y, en consecuencia no parece constituir –al menos en los países industrializados– una oportunidad de inversión para la obtención de beneficios privados ni una perspectiva conveniente de obtención de beneficios sociales para la asignación de recursos públicos.

PRECIOS, MERCADOS Y RECONVERSION INDUSTRIAL AL INICIO DE LOS '90

Precios y Mercados

Enmarcado en esta tendencia general, en el inicio de los '90, dos nuevos elementos se sumaron

a la crisis del sector. Por un lado, las modificaciones políticas ocurridas en el bloque socialista transformaron

abruptamente el esquema de producción y comercio de acero en distintas direcciones:

a) desaparece el esquema centralizado de producción de los países del Este europeo y en su reemplazo se vuelve a los sistemas de decisiones nacionales impulsado, incluso por el surgimiento y la aparición de nuevos países;

b) las políticas de desarme impulsan una reducción en la producción de armamentos, especialmente

aquellos convencionales que son de rápida destrucción y gran uso de acero. En suma, desaparece una de las demandas "naturales" que habían sustentado el desarrollo de este sector en los países socialistas;

c) la crisis que afecta a las nuevas economías, sucesoras de la planificación centralizada, donde el

freno a la inversión y los problemas de balance de pagos son dos de sus síntomas más elocuentes. De allí se desprende, entre otros aspectos, por ejemplo, que buena parte de las obras de infraestructura demandantes de acero sean paralizadas y que, por otro lado, resulte imprescindible hacerse rápidamente de moneda "dura", a partir de instalaciones largamente amortizadas. El resultado es sencillo: comienzan a volcarse al mercado internacional las producciones siderúrgicas de los países que hasta pocos años atrás producían para el consumo del bloque socialista a precios que, por lo general, no reflejan los costos de producción.

d) finalmente las empresas que antes pertenecían al Estado, entran en un proceso de privatización

acelerada. Al respecto, cabe señalar que ingresan a esquemas de economías de mercado alrededor de 1/3 de la capacidad instalada mundial, con una cercanía física apreciable a los países europeos de fuerte tradición siderúrgica.

123

Por otro lado, la no recuperación de la crisis de algunos mercados de economía capitalista claves, como el norteamericano, incide sobre la evolución del comercio mundial. En ese sentido, la evolución del mercado estadounidense durante el bienio 1990/ 91 significó una de las peores "performances" para el sector desde la crisis del petróleo de mediados de los años '70. El escaso dinamismo de la economía norteamericana afectó no sólo el consumo directo de acero sino fundamentalmente la demanda indirecta proveniente de bienes intensivos en el uso del producto. En suma se trata de compatibilizar fenómenos de muy distinta índole pero que confluyen a modificar el comportamiento del mercado desde distintos ángulos:

1. fuertes procesos de reconversión industrial en los países centrales; 2. cambios en el perfil de las grandes empresas productoras, sobre la base de uniones de empresas,

absorciones, cierres, etcétera; 3. privatización de empresas estatales, tanto en países del área socialista como de economías en

vías de desarrollo e incluso desarrolladas; 4. caídas en los niveles de consumo ya sea por factores de corto plazo como de largo asociados al

reemplazo en el uso del acero. ¿Cómo reaccionan los mercados mundiales ante estas nuevas circunstancias y cuál es la

respuesta que a nivel de política económica se va delineando en los diversos países? Las modificaciones en la conformación de la oferta mundial, sumadas al escaso dinamismo de la demanda conducen a delinear un mercado mundial sobreabastecido y con una gran oferta "libre" de productos. Sus características centrales son las siguientes:

* Si bien se verifica una sobreoferta generalizada de los productos siderúrgicos, ésta parece

concentrarse con mayor énfasis en los aceros comunes y, dentro de éstos, en algunos productos semiterminados verdaderos "commodities" en el comercio internacional: palanquilla, alambrón, chapa para relaminar; etcétera.

* En el caso de estos productos existe cierta preponderancia de los países menos desarrollados en

el comercio. Es común que en estos mercados aparezcan compañías indias, sudafricanas, mexicanas, brasileras, y de países asiáticos, tratando de colocar sus productos. A ellos se les han adicionado recientemente los ex-países socialistas de Europa que se han volcado masivamente a los mercados occidentales e incluso Rusia ha incursionado en los mercados asiáticos. Como consecuencia, los precios están sujetos a fuertes variaciones, enmarcadas siempre en una tendencia declinante en términos reales a largo plazo. Así, como puede verse en el Cuadro N' 34, la evolución entre fines de los '80 y principios de los '90 revela la magnitud que pueden alcanzar estas variaciones.

124

Tres años más tarde los mismos productos alcanzaban, merced al repunte en la demanda y a ciertas perspectivas futuras de crecimiento de algunas economías, niveles de precios superiores en un 50% a los registrados en 1985. Finalmente, a partir de 1989, comienza un abrupto descenso, que según algunas estimaciones alcanzaron sus niveles extremos a lo largo de 1992. Nótese que para los productos mencionados las evoluciones se refieren a valores nominales, con lo cual las reducciones en términos reales son aun superiores. Si bien es difícil disponer de datos concluyentes al respecto, cabe destacar que, tomando como muestra significativa cuatro mercados internos de características muy disímiles en tamaño y orado de apertura (USA, Brasil, Argentina y Chile) se verifica que la caída de precios que siguió hasta 1992 fue seguida de una leve recuperación en el primer trimestre de 1993.

CUADRO Nº 34. Evolución de los precios internacionales de algunos productos

siderúrgicos, 1980-1992(*) (dólares por toneladas)

AÑO BOBINAS

EN CALIENTE

PLANCHAS BOBINAS

EN FRIO

PALANQUILLA

1980 358 333 376 265 1981 330 305 360 220 1982 330 295 350 190 1983 258 245 340 165 1984 255 265 340 190 1985 225 260 280 170 1986 243 275 310 180 1987 285 308 390 185 1988 410 420 525 230 1989 415 470 550 275 1990 325 390 425 250 1991 340 400 430 233 1992 295 350 400 200

(*)Precios FOB, mercado "libre", Mar del Norte. FUENTE: Elaboración propia en base a información del Metal Bulletin, varios números.

* A medida que se avanza en el grado de complejidad de los productos siderúrgicos hacia los

aceros especiales, cambian algunas características del comercio: se acota el número de productores, éstos están situados en los países desarrollados o en aquellos en vías de desarrollo con un caudal técnico importante, establecen una relación más estrecha con los demandantes (fabricantes de herramientas, extracción petrolera, etc.), tienen menos relevancia los mercados "libres" y los precios oscilan en menor medida y se sitúan entre tres y cuatro veces los verificados para los aceros comunes.

* Frente a la imposibilidad de detener momentáneamente la producción, con un mercado interno

deprimido en la mayoría de los países y con precios internacionales en descenso, los inicios de los años '90 han sido particularmente duros para las grandes empresas siderúrgicas mundiales. Si bien es difícil establecer parámetros uniformes para los resultados del conjunto de las firmas, las tendencias generales indican:

125

a) fuertes pérdidas para las empresas de gran tamaño ubicadas en economías donde los sectores

metalmecánicos han evidenciados pobres desempeños durante los últimos años; b) rendimientos positivos pero decrecientes para las grandes compañías alemanas, japonesas y

coreanas con una alta integración con otras producciones situadas "aguas abajo" en la trama industrial. Algo similar, aunque con niveles de producción y ganancias sensiblemente inferiores, registran las denominadas compañías pequeñas. Estas firmas, en varios mercados de países desarrollados, han ganado relevancia a lo largo de la última década, en base a menores costos, mayor flexibilidad productiva y un dinámico comportamiento tecnológico;

* Aun con estas características depresivas, los mercados evidencian además grandes movimientos

en términos de compra-ventas de empresas y cambios de orientación de las políticas públicas. Contribuyen en esta línea dos hechos fundamentales: el ingreso a esquemas de mercado de casi 1/3 de la capacidad instalada mundial y las políticas de liberación de precios internos y privatización de empresas públicas implementadas por numerosos gobiernos.

En el primero de los casos el proceso implica, además, la existencia de otros

precondicionamientos tales como el establecimiento de formas jurídicas que respeten sistemas de contratos privados, derecho de propiedad, mecanismos jurídicos estables tanto para residentes locales como para inversores extranjeros, etc. No obstante, varias empresas europeas comienzan a avanzar sobre algunas empresas polacas, húngaras y rumanas a través de la participación minoritaria en tales empresas (como los casos de Voest-Alpine con Ferona-Checoslovaquia y/o úumai Vesnu de Hungría; Acenor y Altos Hornos de Viscaya con compañías rusas, etc.). No menos importantes son algunos acuerdos entre empresas de primer nivel para mejorar su perfil productivo (como la unión de Usinor y Sacilor en Francia en 1987121 y más recientemente, el caso de Krupp y Hoechst, ambas de Alemania).

En el tema de las privatizaciones a los casos latinoamericanos (Brasil con casi una decena de

empresas; Paraguay con una; Chile ya concluida) se les suman la intención de incorporar socios privados en SIAL (India), Finsider (Italia), Erdemir y TDCI (Turquía) y la reciente privatización total (previa reconversión) de la British Steel Corporation de Inglaterra y algunas empresas mexicanas.

Por el contrario, los avances productivos registrados son escasos y tienden a focalizarse bajo

condiciones muy particulares. Si se ubican en los países centrales, se refieren a incorporaciones de equipos a establecimientos que ya se encuentran funcionando, apuntando a mejorar el perfil productivo actual e ingresar a "nichos" de mercados rentables. Por el contrario, si se trata de empresas situadas en países en vías de desarrollo todo parece indicar la existencia de por lo menos tres tipologías:

a) plantas de aceros comunes de gran envergadura que ingresan al mercado sobre la base de

inversiones efectuadas hace varios años (o sea son proyectos desfasados temporalmente que por diversas razones deben ser concluidos y puestos en marcha; el caso más destacado es la planta de Adkajouta de Nigeria);

121 Los procesos de fusiones y reestructuración arrancan para el caso europeo desde la década del '50 y se potencializan durante el último decenio. Sobre el caso francés puede verse un interesante esquema de la evolución hacia la concentración en una sola firma en Vitali, G.: "Desarrollo, Crisis y Reestructuración de la Industria Siderúrgica Europea", Boletín Techint Nº 270, Abril–Julio 1992.

126

b) empresas productoras de aceros que adoptan nuevas tecnologías en plantas de menos de 1 millón de t, intensivas en recursos naturales abundantes (los casos más relevantes son las ampliaciones efectuadas en algunos países de Medio Oriente –Irán, Quatar, Argelia, etc.– basadas en reducción directa utilizando gas);

c) ampliaciones de envergadura de empresas de gran porte que tienen integrada –a nivel de

economía local– su producción con los sectores demandantes (el caso más llamativo es Posco, la empresa estatal coreana, que planea llevar su capacidad instalada a 21 millones de t en el próximo bienio). Otro avance de cierta importancia se prevé para los próximos tres años en China (Wuhan Steel con una capacidad de 12 millones de t/año).

Aun así, el mercado tiene un marcado sesgo hacia el consumo cautivo: esto es, el grueso de los

países con producciones siderúrgicas articula las mismas con las etapas siguientes en la cadena productiva de mayor valor agregado. En ese sentido, el flujo del comercio mundial de productos siderúrgicos representa aproximadamente la quinta parte de la producción internacional.

Bajo este rasgo general, el comercio mundial tiene dos polos claramente definidos: por un lado

Japón y otros países asiáticos, (Corea, Taiwán, etc.) junto a la mayor parte de los países miembros de la CEE y algunos países latinoamericanos son exportadores netos, mientras que por otro el mayor mercado importador es Estados Unidos. Recientemente, y como efecto de los cambios ocurridos en el escenario internacional, ingresaron al concierto de los países exportadores el grueso de las economías latinoamericanas a punto tal que de ser importadores netos de casi 5 millones de t en 1980, pasan a ser colocadores netos en los mercados externos por más de 14 millones una década más tarde.

En suma, se trata de un mercado en transformación, con ingresos y egresos de firmas,

reconversión y reducciones en los precios. Aun coincidiendo que los niveles alcanzado por los precios y la demanda de algunas economías centrales registrados en el bienio 1991/2 podría ser considerado un "piso" de mercado, es difícil prever la magnitud de la futura recuperación, dado que existe una multiplicidad de causas, muchas de las cuales son inéditas en las últimas décadas. En este sentido, la recuperación de los precios en los primeros meses de 1993 no puede tomarse aún como un indicador de cambio en las tendencias. La recomposición de las ex economías socialistas, la evolución de la economía norteamericana y los nuevos marcos regulatorios que sustentarán el comercio en los próximos años son, entre otros, los elementos decisivos en esta dirección. Obviamente, atento a la importancia de estas producciones (en términos monetarios y de empleo) las modificaciones en los mercados están sustentadas por un nutrido marco regulatorio.

Algunas consideraciones sobre el marco regulatorio de la producción y el comercio de los productos siderúrgicos

Resulta difícil sintetizar la totalidad de los mecanismos que los diversos países han

implementado en defensa de sus producciones nacionales. Siempre bajo la idea de reconvertir la producción y con la intención de evitar incrementar la capacidad instalada y mejorar las condiciones del comercio, las medidas se instrumentan de manera explícita (y generalmente en coordinación con otras economías) o bien de manera encubierta en políticas de estricto corte nacional (que a menudo son difícilmente desentrañables desde la perspectiva de los montos de subsidios implícitos). Lo que sí parece ser una regla general es que en la totalidad de los casos, existe algún grado de protección tanto para las producciones existentes como para las nuevas inversiones.

127

A grandes rasgos estos mecanismos regulatorios recaen tanto sobre las condiciones de

producción interna como sobre el comercio externo, instrumentándose bajo las siguientes formas:

a) apoyo a la producción local. En la mayoría de los países existen guías de políticas industriales más o menos explícitas que sirven de marco de referencia a la evolución del sector. Varios son los instrumentos de apoyo:

* desgravaciones impositivas sobre las inversiones o los procesos de quitas de deudas con

entidades oficiales;

* en otros casos, cuando buena parte de la siderurgia local gira en torno a la actividad de las empresas públicas, los incentivos adquieren la forma de suministro de capital, condonación de deudas a partir de la ampliación del paquete accionario en poder del Estado, suministro de otros insumos –provistos también por empresas públicas– a precios diferenciales;

* otra vía, utilizada habitualmente por las compañías japonesas, es la casi total desgravación

impositiva e incluso el aporte directo para gastos englobados bajo la denominación investigación y desarrollo.

* finalmente, buena parte de los países tienen algún tipo de resguardo para el ingreso de

nuevos productores y la ampliación/modificación de las capacidades instaladas de los ya existentes.

Por su magnitud y persistencia temporal, el caso de mayor importancia lo ofrecen las políticas

comunes de los países miembros de la CEE. A lo largo de las últimas dos décadas, y bajo una autoridad centralizada se han llevado a cabo políticas comunes donde tanto las ampliaciones, como las reconversiones y los cierres de plantas se han efectuado como parte de políticas relativamente concertadas. El antecedente histórico de mayor significación lo constituyó el denominado Plan Davignon que entre 1976 y 1986 significó un nivel de subsidios estimados en más de U$S 65.000 millones. No obstante, cabe enfatizar que, salvo contadas excepciones, se trata de planes de reconversión y no de crecimiento. Todo ello con un arancel externo común más restrictivo que el que eventualmente se verifica para el comercio entre algunos países miembros. En estos casos los conflictos por subsidios provienen de dos fuentes: la primera de ellas asociada con las transferencias captadas por la producción siderúrgica en su conjunto respecto del resto de las producciones de los países miembros; y, la segunda, proveniente de algunos países hacia sus siderurgias en desmedro de otras producciones más eficientes localizadas en otros países miembros de la Comunidad. Varios son los casos que pueden citarse en esa dirección. Como ejemplo del primer tipo de medidas cabe consignar que la CEE autorizó un subsidio de U$S 500 millones a ILVA (Italia), mientras que, por otro lado, la industria alemana alega que los subsidios desequilibran las producciones internas en contra de las empresas más eficientes.

Algo similar ocurrió durante el establecimiento de la siderurgia brasilera, especialmente en el

caso de las empresas estatales. Algunas estimaciones indican que la puesta en funcionamiento de CSN, Turbarao, Cosipa, Acominas y Usiminas demandó un subsidio sobre la inversión superior a los U$S 17 mil en el período 1975/85. Nuevamente, cabe señalar que estos subsidios se dieron en el marco de expectativas sobre la evolución de los mercados muy distintas a las actuales.

128

b) Medidas sobre los flujos de comercio mundial. En este caso las medidas persiguen idénticos objetivos en la mayoría de los países: favorecer exportaciones de los productos ubicados al final de la cadena de producción siderúrgica (escapando al comercio "libre" de "commodities" semielaborados a favor de productos terminados y, si es posible, de aceros especiales), restringir las importaciones en áreas sensibles de la producción local. Nuevamente varios son los instrumentos aplicados por la diversidad de los países para la consecusión de dichos objetivos:

* Aranceles.

* Instrumentos para-arancelarios. En estos casos, existe una multiplicidad de normas –

generalmente dependientes de organismos descentralizados y cercanos a los demandantes– que introducen restricciones en el comercio. Los de mayor relevancia son los relacionados con el uso de determinados tipos de calidad para los caños que implican el transporte de gas y petróleo.

* Mecanismos indirectos de control que no significan un cierre liso y llano del comercio sino

que apuntan a eliminar los problemas emergentes del "dúmping" sobre precios. En esta tipología de mecanismos regulatorios hay dos tipos claramente definidos utilizados por los centros siderúrgicos de mayor relevancia en el mercado occidental:

los acuerdos voluntarios de restricciones a las importaciones establecidas en el mercado

norteamericano desde 1985. Se trata de acuerdos entre países –Estados Unidos los firmó con 29 naciones– por los cuales se limita el ingreso de la producción hasta cubrir un 20% del mercado local.122 En este caso, cuando se sobrepasaba este cupo comenzaban a ponerse en funcionamiento una serie de mecanismos "antidumping" que rápidamente introducían limitaciones en el comercio internacional.123

precios de referencia, a partir de los cuales se facilita la apertura de investigaciones de

"antidumping". Este es el caso de los "tigger prices" utilizados por los EE.UU. hasta 1982 –donde los precios de referencia correspondían a los costos de producción nacionalizados de las mayores compañías japonesas– y por los países miembros de la CEE, luego de la virtud abolición del sistema de cuotas que rigió hasta 1987.

Por la magnitud del mercado y la capacidad instalada, los mecanismos de restricción al

comercio internacional/subsidio a la producción interna establecidos en Estados Unidos y la CEE tiende a incidir en gran forma sobre las corrientes de comercio internacional. A grandes rasgos las posiciones actuales son las siguientes:

122 Pero quizás más importante que los VRA es el sistema de "antidúmping" que funciona en los Estados Unidos y los alcances de su Ley de Comercio Exterior que la habilita a tomar medidas de "retaliation" ante la presencia de comercio desleal en el mercado afectado o en otro relacionado con el mismo país de origen (donde la definición de comercio desleal abarca desde formas monopólicas en los mercados externos hasta las leyes de propiedad intelectual). 123 El mercado norteamericano contó durante las últimas dos décadas con mecanismos extra–arancelarios para mantener cierto control sobre las importaciones. Así, en los últimos veinte años hubo 12,5 años con sistemas de cuotas de importación–incluyendo los VRA's con 29 países y 4 años con "tigger prices" y dumping agresivo. Al respecto puede verse Wilson P. US Senate International Trade: The Health of the United States Steel Industry", Washington, July 1989.

129

• los Estados Unidos desea que la CEE reduzca notablemente los subsidios siderúrgicos (en el marco de una reducción mayor que alcance a los productos agropecuarios), mientras que, la CEE sostiene la conveniencia de que los Estados Unidos elimine el sistemas de los VRA. A su vez una controversia de esta magnitud no puede resolverse fácilmente en el marco del GATT ya que varios países que tienen participación en el comercio internacional de acero no firmaron el respectivo acuerdo. El vencimiento reciente de los VRA en Estados Unidos (114/92) y su no reemplazo por acuerdo alguno, tanto internacionalmente como en el marco del GATT, impulsó la rápida presentación de una cincuentena de casos por "antidumping" por parte de las empresas norteamericanas.

En síntesis, la siderurgia atraviesa desde hace más de una década un profundo proceso de

reestructuración tecno-productiva en el marco de un nutrido mecanismo regulatorio que le resta transparencia al comercio mundial. Bajo la idea general de proteger la siderurgia local, hasta eficientizarla evitando los problemas sociales asociados a su desmantelamiento en el marco de una guerra comercial y de costos, la mayoría de los países trata de orientar sus producciones hacia los encadenamientos productivos posteriores y/o hacia nichos de mercados con escasa competencia mundial.

EL PROCESO DE INTEGRACION SUBREGIONAL DEL MERCOSUR

Principales antecedentes históricos

Como se infiere de algunas de las consideraciones precedentes, ese escenario de la industria

siderúrgica se inscribe en un contexto internacional caracterizado por un proceso de creciente globalización de la economía mundial, estructurado a partir de la consolidación de grandes bloques económicos a nivel de los países centrales y de sus empresas (la Comunidad Económica Europea –CEE–, el recientemente conformado grupo NAFTA –bajo la hegemonía estadounidense lo integran Canadá y México–, el Japón y los países del sudeste asiático).

Esa dinámica configuración de grandes bloques regionales ha contribuido a reactivar –en los

últimos años– diversas estrategias de integración o complementación subregional en el ámbito latinoamericano. En ese marco se inserta el Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR) acordado en marzo de 1991 por el Tratado de Asunción, entre nuestro país, el Brasil, Paraguay y Uruguay.

En los antecedentes históricos del MERCOSUR pueden reconocerse dos fases claramente

diferenciadas. La primera de ellas se remonta a mediados de 1986 cuando los gobiernos de la Argentina y el Brasil firman el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), por el que en forma gradual y selectiva se intentaba arribar –en el largo plazo– a la conformación de un espacio económico común entre ambos países.

Al respecto, sobre la base de negociaciones bilaterales de carácter sectorial o sobre

problemáticas específicas (como, por ejemplo, los bienes de capital, el desarrollo tecnológico conjunto en el área de la biotecnología, el Estatuto de Empresas Binacionales, etc.), se intentó avanzar en forma selectiva en un proceso de integración paulatina sin que ello implicara, en principio, dada la naturaleza puntual de los acuerdos o protocolos, la necesaria armonización de las políticas macroeconómicas de ambos países.

130

Sin embargo, la creciente profundización de los desequilibrios macroeconómicos, las bruscas y cambiantes oscilaciones de las paridades cambiarias y la marcada incertidumbre sobre los senderos futuros de ambas economías, fueron limitando la dinámica de los posibles avances de ese incipiente y aislado proceso integracionista.

La segunda fase de los antecedentes básicos del MERCOSUR se inicia a partir del Acta de

Integración, Cooperación y Desarrollo firmado a fines de 1988 por los gobiernos de la Argentina y el Brasil y ratificada casi un año después por las respectivas Cámaras Legislativas. En este caso, sí se planteó explícitamente el objetivo de remover todos los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes y servicios en un plazo máximo de diez años –para casi fines de siglo. No obstante, en 1989, bajo las administraciones de Menem y de Collor de Mello se decidió acelerar los plazos para la creación de ese espacio económico común, al acordarse la eliminación total de aranceles y barreras para-arancelarias en forma gradual hasta el 31 de diciembre de 1994. Asimismo, se abandonó la metodología de los acuerdos/protocolos, se estableció un programa de desgravación arancelaria automática para todo el comercio junto a la adopción de un arancel externo común y, por último, ya en marzo de 199 1, se incorporó a dicho esquema a Paraguay y Uruguay –a quienes se les concedió un año más de plazo (hasta el 31/12/95) para su integración plena y total al MERCOSUR.

Con posterioridad y a partir de nuevos compromisos conjuntos, ese primer acuerdo fue

adoptando algunos de sus contenidos esenciales, como ser la ratificación de que el MERCOSUR debía conformarse como una Unión Aduanera con liberalización total del comercio intrazonal, arancel externo común y, fundamentalmente, sobre la base de la coordinación y convergencia de las políticas macroeconómicas y estructurales tendientes a maximizar las potencialidades de la integración subregional.

Esta segunda fase del desarrollo del MERCOSUR se estructuró a partir de dos mecanismos o

instrumentos básicos: el incremento gradual y automático –por semestres– de los márgenes mínimos de preferencia común y los acuerdos sectoriales de complementación e integración industrial. En ese marco, a mediados de 1992 (Acta de Las Leñas), los presidentes de los cuatro países signatarios se comprometieron y fijaron plazos y metas concretas en lo referido a la coordinación de las políticas macroeconómicas, estructurales, comerciales, industriales y tecnológicas así como en lo relativo a la normativa requerida para la conformación definitiva de la Unión Aduanera en 1994 (fijación del arancel externo común, armonización cambiaria y tributaria, superación de asimetrías entre los país, resolución de controversias, etc.).

Sin duda, como se analizará más adelante, es en este último plano donde, al presente, se

manifiestan las mayores dificultades y limitaciones en cuanto a la posible consecución de los objetivos integracionistas. En efecto, los procesos de reforma estructural, de reconversión productiva y de reinserción internacional encarados –con distinto énfasis e, incluso, orientaciones estratégicas no comunes– por los cuatro países de la subregión tienden a profundizar, en muchos casos, las divergencias y asimetrías preexistentes. A ello se le suma, también con disimilitudes más o menos marcadas según los países, la persistencia de ciertas condiciones de inestabilidad macroeconómica, las profundas discrepancias en las políticas cambiarias, fiscales y monetarias, así como desequilibrios estructurales de naturaleza muy diversa.124 124 A título ilustrativo, en ese marco caracterizado por la permanente volatilidad de los tipos de cambio entre los países de la subregión, muy difícilmente pueda pensarse en la concreción de inversiones privadas de envergadura ligadas a las ventajas/desventajas (siempre cambiantes) y potencialidades que pudiera ofrecer el proceso de integración.

131

Resolución de las asimetrías, vocación integracionista y estrategias empresarias

Las consideraciones precedentes sugieren que, atento a los escasos tiempos que supone el

cumplimiento de los plazos prefijados, el tema de las asimetrías o divergencias se constituye en uno de los ejes centrales, no sólo en torno a la secuencia temporal del proceso de integración sino, incluso, con respecto a las propias posibilidades de concreción del proyecto integracionista. A la vez, ello remite a otra cuestión crucial que subyace o permea el tratamiento común de tales asimetrías, como es el de la real vocación integracionistas de cada uno de los países por sobre la atención de las problemáticas de corto plazo a las que se ven enfrentados.

En tal sentido, mucho se ha venido hablando sobre las asimetrías en los niveles de calificación

de la mano de obra, de las profundas discrepancias salariales, de las asimetrías en los precios de los insumos energéticos, en los distintos grados de presión tributaria, etc.; temas todos ellos que concitan el interés del empresariado atento a su incidencia en los costos y en los respectivos niveles de competitividad. Se trata, en otras palabras, de asimetrías que terminan reflejándose en la estructura de precios relativos vigente en cada uno de los países.

A título ilustrativo, en ese marco caracterizado por la permanente volatilidad de los tipos de

cambio entre los países de la subregión, muy difícilmente pueda pensarse en la concreción de inversiones privadas de envergadura ligadas a las ventajas/desventajas (siempre cambiantes) y potencialidades que pudiera ofrecer el proceso de integración.

En principio, estilizando el comentario, podrían reconocerse dos grandes tipos de asimetrías.

Por un lado, aquéllas de carácter estructural asociadas a la dotación de recursos naturales, al tamaño de los mercados respectivos, a la propia base y perfil productivo, industrial y tecnológico de cada uno de los países, etc. Por otro, pueden identificarse una serie de asimetrías o ventajas/desventajas competitivas relativas que surgen, directa o indirectamente, del marco regulatorio y del propio contexto operativo en el que deben desenvolverse los agentes económicos en los distintos países de la subregión.

Si bien el tratamiento de las primeras conlleva una serie de dificultades muy diversas en

términos de los mecanismos compensadores o que permitan amortiguar su incidencia efectiva en un proceso de integración económica, es en el ámbito regulatorio donde se plantean problemas críticos –e impostergables– de carácter político, económico y social. Los mismos son de muy difícil resolución en la fase por la que actualmente transitan cada uno de los países involucrados donde, en mayor o menor medida, con más o menos ortodoxia, con más o menos regresividad, proliferan programas de ajuste, de estabilización, de apertura unilateral al exterior, de desregulación y privatizaciones, etc. A la vez, todo ello se ve mediatizado por la relativa consolidación de procesos democráticos que, como tales, pueden devenir en cambios bruscos en la orientación político-estratégica de algún/os país/es de la subregión.

En tal sentido, atento a las formas que adopta y al respectivo grado de avance de tales

programas de ajuste, cabe preguntarse sobre las posibilidades reales de convergencia o armonización de las políticas macroeconómicas, en general y, tal vez, como ejemplo actual más clarificador, de las políticas cambiarias que constituyen uno de los ejes pilares que permean y condicionan todas las restantes acciones en el campo de la integración.

132

La conciliación entre esa necesaria coordinación y, por otro lado, la pretendida autonomía de

la gestión macroeconómica nacional es, sin duda, una problemática de difícil resolución salvo que, entre otros factores, exista suficiente vocación integracionista como para subordinar los objetivos nacionales de corto o mediano plazo en aras de alcanzar metas superadoras y subregionales de largo plazo. Así, por ejemplo, desde la perspectiva argentina y dados los éxitos relativos del programa de estabilización, quedaría planteado el interrogante de si la actual administración gubernamental estaría dispuesta –si así fuera necesario– a modificar la paridad cambiaria que impone la Ley de Convertibilidad en función a los objetivos que plantea la integración subregional para un futuro más o menos mediato.

Idénticas consideraciones podrían realizarse respecto a cualquiera de los otros campos de la

política macroeconómica (fiscal, monetaria, financiamiento, etc.). Incluso, por sus implicancias sobre el proceso de integración, respecto a la política de apertura unilateral de la economía que se viene implementando en el país desde fines del decenio de los años ochenta (reducción generalizada de los aranceles de importación, supresión de barreras para– arancelarias, remoción de controles y/o consultas previas, etc.).

Siempre desde la perspectiva que ofrece la inserción argentina en la dinámica del

MERCOSUR, este último comentario remite a dos ámbitos de reflexión, particularmente relevantes en términos de la real vocación integracionistas que tiende a manifestarse en el plano de la política comercial desplegada por la actual administración de gobierno.

En primer lugar, cabe resaltar que la política unilateral de apertura generalizada de la

economía fue siendo implementada contemporáneamente con las propias negociaciones y acuerdos tendientes a la constitución definitiva del MERCOSUR. Sin embargo, en la medida en que los aranceles a las importaciones provenientes de cualquier país extrazona tienden a niveles ínfimos –e, incluso, nulos– pierde casi todo su sentido el otorgamiento de todo tipo de margen de preferencia vinculado al proceso de integración En otras palabras, el interés real por consolidar avances, reconversiones y especializaciones productivas en el ámbitosubregional se ve claramente subordinado ante la jerarquización unilateral de una política comercial que prioriza la apertura casi indiscriminada de la economía.

En segundo lugar, como ha quedado reflejado recientemente cuando la Argentina elevó los

derechos de estadística a las importaciones (del 3% al 10%), así como cuando fijó cupos a las importaciones papeleras (afectando, principalmente, a las provenientes del Brasil) o derechos específicos para una muy amplia gama de productos textiles, el carácter inconsulto –en el plano subregional– de todas esas medidas denota una clara desjerarquización real de los compromisos asumidos frente a sus socios del MERCOSUR y, en un plano mucho más abarcativo, el poco o nulo interés en conciliar las políticas macroeconómicas –fuertemente sesgadas hacia la atención del corto plazo y la estabilización de precios– tendiendo a la resolución de las asimetrías que plantea la constitución y consolidación del MERCOSUR.

133

En síntesis, más allá de la retórica integracionista oficial que en mayor o menor medida se reproduce en los cuatro países de la subregión, quedan de manifiesto diversos interrogantes en torno a las posibilidades reales de resolver y superar las principales asimetrías interzonales, en general, así como de las derivadas –directa o indirectamente– de la propia descoordinación entre las respectivas políticas públicas y, en ese marco, respecto al futuro y al grado de reversibilidad o irreversibilidad del proceso de integración del MERCOSUR.

De todas maneras, ese arado de reversibilidad o irreversibilidad no sólo depende de las

actitudes y de las prácticas concretas de las respectivas autoridades oficiales. En efecto, ello recién se irá definiendo a partir de la interacción de las consiguientes políticas públicas con otro aspecto no menos relevante: las estrategias desplegadas por el sector privado o, más precisamente, por los grandes grupos empresarios que son los que, en última instancia y en forma paulatina, le están dando forma y contenido al proceso de integración subregional.

Si bien en el ámbito empresario –muy particularmente en el caso de las pequeñas y medianas

firmas– persiste una cierta incertidumbre sobre el cumplimiento de los plazos fijados originalmente125 e, incluso, sobre la irreversibilidad real del proceso, los grandes grupos económicos con fuertes intereses en la subregión, y buena parte de las empresas transnacionales que operan en alguno/s de los países del área, han venido desarrollando una activa política de consolidación y fortalecimiento de sus posiciones –generalmente oligopólicas en, por lo menos, alguno/s de los respectivos mercados.

Ello se ha visto favorecido por el papel cada vez más protagónico que han ido asumiendo los

Acuerdos Sectoriales celebrados entre las respectivas cámaras empresarias de cada uno de los países que, en todo los aspectos cruciales, tienden a precisar y especificar el marco normativo que se desprende de los acuerdos intergubernamentales. En realidad, en lo sustantivo, las propias negociaciones del MERCOSUR revelan una creciente subordinación de los Estados miembros que, explícita o implícitamente, por incapacidad o pasividad, han ido dejando en manos del sector privado la formulación del marco normativo específico del proceso de integración a nivel de cada uno de los sectores de actividad.

Sin duda, ello está íntimamente asociado a la convergencia de tres elementos (en última

instancia, podrían circunscribirse a sólo el primero de ellos) que, con ligeros matices, con mayor o menor énfasis en los distintos países del área, definen el carácter de las negociaciones y, con ello, condicionan el futuro del MERCOSUR:

1. la confianza más o menos absoluta en las fuerzas del mercado como mejores asignadoras de los

recursos y en la consiguiente capacidad autoregulatoria de los mercados –tanto en el plano nacional como subregional;

2. la inexistencia de planeamiento estratégico alguno en términos de selectividad y priorización

sectorial y, en ese marco, de proyecto real de inserción competitiva en el escenario internacional; y

125 Más aún cuando grandes centrales empresarias como la Unión Industrial Argentina (uno de los cuatro miembros del consejo Industrial del MERCOSUR) ha solicitado recientemente la postergación de los cronogramas preestablecidos [argumentando que ello otorgaría "el tiempo suficiente como para que el principal socio del MERCOSUR produzca el ajuste indispensable" en su política macroeconómica].

134

3. el desmantelamiento del Estado, del sistema de información estadística y de los propios cuadros técnicos del Estado que termina por delegar en el sector privado las propias atribuciones que cabría suponer como indelegables.

En ese sentido, más allá de los aspectos normativos más generales, es el sector privado el que

paulatinamente ha ido consensuando –entre las grandes firmas de los distintos sectores y a través, fundamentalmente, de los Acuerdos Sectoriales, las formas específicas y las características sobresalientes que terminará adoptando el proceso de integración subregional.

De allí que, en general, los Acuerdos Sectoriales tienden a asumir un carácter esencialmente

"defensivo" donde no se manifiestan mayores preocupaciones por acceder a niveles superiores de competitividad, de forma de mejorar sustancialmente la respectiva inserción sectorial en los mercados internacionales. Al respecto, podrían identificarse ciertos rasgos más o menos comunes a la mayor parte de los Acuerdos Sectoriales conocidos hasta el presente:

1. el interés primordial por ordenar y regular los flujos comerciales en el interior de la subregión

(distribución de áreas de influencia, fragmentación o segmentación de los mercados del área, etcétera);

2. la unificación de criterios de defensa común frente al comercio extra-zonal (aplicación de

medidas antidúmping, y antisubsidios, normas de origen, posibilidades de establecer un elevado arancel externo común, etc.); y

3. escasa o nula preocupación por la especialización y complementariedad de la producción de la

subregión y, de allí, por su competitividad e inserción internacional. •

A partir de estas últimas consideraciones y teniendo en cuenta que son los sectores de mayor grado de oligopolización y con una representación empresaria más concentrada los que han liderado e impulsado los principales Acuerdos Sectoriales,126 cabe referirse brevemente a los distintos tipos de estrategias empresarias que –contemporáneamente con la negociación de tales acuerdos– se han venido desplegando en los últimos años.

Al respecto, podrían identificarse, en principio, aquellas estrategias de carácter estrictamente

comercial de aquéllas otras que conllevan un cierto general, muy moderado– impacto productivo.127 En el primer caso, pueden reconocerse, asimismo, acuerdos interempresarios tendientes a la distribución local de la producción de un socio subregional –muchas veces complementaria de la propia– o, simplemente, la apertura de representaciones o filiales comerciales que garanticen la colocación de la producción propia en el/los país/es vecino/s (como, por ejemplo, en el caso de Acíndar).

126 De allí que no resulte casual que el Acuerdo Sectorial Siderúrgico fuera el primero en ser celebrado en el marco del MERCOSUR (marzo de 1992). 127 Ver, al respecto, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, Secretaría de Programación Económica, Iniciativas inter e intraempresarias argentino–brasileñas en el marco del MERCOSUR–, Documento de Trabajo Nº IE/02, Buenos Aires, 1992.

135

Por su parte, en la segunda tipología, quedarían encuadradas aquellas estrategias tendientes a la complementación productiva intra o interfirma (como en el caso de diversas empresas transnacionales), la concreción de inversiones orientadas a atender los requerimientos del mercado ampliado (al presente, sólo pueden identificarse muy pocos ejemplos), y las transferencias y/o participaciones accionarias conjuntas entre empresas de la subregión. En este último plano, la industria siderúrgica ofrece muy diversos ejemplos, como la participación de dos grandes firmas brasileñas en el consorcio –patrocinado por el Grupo Techint– que resultó adjudicatario de la privatización de la ex-SOMISA, el canje de tenencias accionarias comunes entre Confab Tubos (Brasil) y Sial (Argentina), etcétera.

Por último, a manera de reflexión final que tiende a sintetizar el conjunto de las

consideraciones precedentes, cabe plantearse un interrogante decisivo en torno al futuro del proceso de integración subregional: ¿será el MERCOSUR un nuevo intento trunco de integración económica en el ámbito latinoamericano que, más allá de las formalidades que finalmente adopte, sólo resultará funcional a los intereses de un núcleo selecto de grandes grupos económicos, donde la única diferencia respecto a otras experiencias históricas en la región –ALALC, Mercado Común Centroamericano, etc.– radique en que no sólo estén algunas empresas transnacionales sino también algunos grandes grupos locales que terminen por encontrar en el MERCOSUR el mecanismo propicio para acceder a una creciente transnacionalización?... Inserción de la siderurgia argentina en la integración subregional

Antes de reseñar los aspectos más sustantivos del Acuerdo Sectorial Siderúrgico,128 resulta de

sumo interés incorporar una somera caracterización de las formas que adopta la inserción argentina en la industria siderúrgica subregional, muy particularmente en lo referido a sus flujos comerciales con los restantes países del área y, en especial, con el Brasil, el socio de mayor desarrollo relativo en el ámbito sectorial.

Al igual que en el plano agregado (Ver Capítulo II), el comercio exterior siderúrgico argentino

en el ámbito subregional revela muy cambiantes sesgos evolutivos. Así, entre 1980 y 1992, las exportaciones a los restantes países del MERCOSUR fluctuaron entre un mínimo de 14 mil t (1983) y un máximo de 160 mil t (1989). A la vez, la participación de tales exportaciones en el total de las ventas externas de productos siderúrgicos muestra, también, marcadas oscilaciones –entre un máximo de 23,7% en 1981 y un mínimo de 2,1% en 1983 y 1988. Recién en los últimos tres años (1990 a 1992) se manifiesta una relativa estabilidad en los volúmenes exportados –en torno a las 50.000 t– así como en la incidencia de los mismos a nivel del total de las exportaciones siderúrgicas –alrededor de 3,5%/6,5%– (Ver Cuadro Nº 35).

128 Los empresarios privados de los cuatro países signatarios del MERCOSUR formalizaron dicho acuerdo y lo elevaron al Grupo Mercado Común (órgano ejecutivo del MERCOSUR) en marzo de 1992. Sin embargo, en la etapa final de su protocolización en el ámbito de la ALADI, los representantes de Paraguay y Uruguay realizaron una serie de observaciones al articulado definitivo del mismo. Finalmente, más allá de tales objeciones, dicho acuerdo fue firmado únicamente por la Argentina y el Brasil y protocolizado por la ALADI (AAP CE Nº 14 de octubre de 1992), quedando abierta la posibilidad de la incorporación futura de los otros dos países, los de muy inferior desarrollo relativo.

136

CUADRO Nº 35. Exportaciones siderúrgicas argentinas. Importancia relativa del Mercosur (miles

de toneladas)

AÑO TOTAL AMERICA LATINA % MERCO-

SUR %

TOTAL

% AM. LAT.

BRASIL %

MER- COSUR

1980 338 114 33,7 75 22,2 65,8 7 9,3 1981 608 306 50,3 144 23,7 47,1 70 48,6 1982 789 164 20,8 67 8,5 40,9 12 17,9 1983 677 52 7,7 14 2,1 26,9 – – 1984 597 65 10,9 15 2,5 23,1 1 6,7

1985 1123 154 13,7 29 2,6 18,8 – – 1986 1174 123 10,5 28 2,4 22,8 1 3,6 1987 1052 155 14,7 59 5,6 38,1 1 1,7 1988 1543 154 10,0 32 2,1 20,8 – – 1989 2200 330 15,0 160 7,3 48,5 124 77,5

1990 1092 308 28,2 50 4,6 16,2 17 34,0 1991 1296 277 21,4 47 3,6 17,0 20 42,6 1992 869 205 23,6 56 6,4 27,3 27 48,2

FUENTE: Elaboración propia en base a ILAFA, Anuarios Estadísticos. Si bien este mayor grado de estabilidad de los últimos años puede ser en parte atribuible al

fortalecimiento de las relaciones en el marco del MERCOSUR –contratos de aprovisionamiento, acuerdos interempresarios, etc.–, el perfil de las exportaciones argentinas al área denota, también, bruscos cambios en su composición. Mientras en el caso del Brasil predominan los productos no planos (en especial, rieles) aunque inscriptos en una notable inestabilidad,129 las ventas al Paraguay muestran un mayor grado de diversificación (en especial, laminados planos –chapas galvanizadas y revestidas– y tubos sin costura), al tiempo que las exportaciones al Uruguay tienden a concentrarse en el área de los productos planos.

Muy distinta resulta ser la importancia de la subregión en términos de las importaciones

siderúrgicas argentinas, donde la presencia del Brasil resulta prácticamente determinante del comportamiento agregado (Ver Cuadro Nº 36). Si bien, al igual que en el ámbito de las exportaciones al área, la inestabilidad de los flujos comerciales emerge como su rasgo sobresaliente –fluctúan entre un mínimo de 86 mil t en 1981130 y un máximo de 887 mil t en 1992– la gravitación de las compras en la subregión alcanza niveles por demás significativos (más de las dos terceras partes de las importaciones siderúrgicas al último año que, por otro lado, constituyen el punto más alto desde mediados del decenio de los '70).

129 Así, por ejemplo, el total de las exportaciones siderúrgicas de la Argentina al Brasil al cabo del sexenio 1983 a 1988 se limitó a apenas 3 mil t, volumen que se multiplica nueve veces de sólo considerar el último año (en el que se exportaron 27 mil t, de las cuales poco más de 15 mil corresponden a rieles). 130 Salvo en este último año (198l), el comercio exterior siderúrgico de la Argentina siempre ha sido deficitario en el ámbito de los países que actualmente conforman el MERCOSUR.

137

CUADRO Nº 36. Importaciones siderúrgicas argentinas. Importancia relativa del Mercosur (miles

de toneladas)

AÑO TOTAL AMERICA LATINA % MERCO-

SUR %

TOTAL

% AM. LAT.

BRASIL %

MER- COSUR

1980 1083 179 16,5 168 15,5 93,9 163 97,0 1981 655 87 13,3 86 13,1 98,9 83 96,5 1982 609 184 30,2 176 28,9 95,7 171 97,2 1983 654 143 21,9 129 19,7 90,2 121 93,8 1984 899 459 51,1 459 51,1 100,0 448 97,6 1985 459 189 41,2 188 41,0 99,5 180 95,7 1986 553 115 20,8 111 20,1 96,5 101 91,0 1987 762 252 33,1 188 24,7 74,6 180 95,7 1988 989 546 55,2 514 52,0 94,1 502 97,7 1989 419 219 52,3 208 49,6 95,0 204 98,1 1990 186 107 57,5 105 56,5 98,1 103 98,1 1991 570 377 66,1 362 63,5 96,0 339 93,6 1992 1292 919 71,1 887 68,7 96,5 881 99,3

FUENTE: Elaboración propia en base a ILAFA, Anuarios Estadísticos. La marcada discontinuidad y las bruscas variaciones de las importaciones argentinas del área

están fuertemente influenciadas por la dinámica de la demanda local y por las insuficiencias y limitaciones en el área de los productos planos. En efecto, más allá de las pequeñas y esporádicas compras al Paraguay (en especial, palanquillas y tochos) y al Uruguay (también de productos no planos), más del 90% de las importaciones provienen del Brasil donde, a la vez, resultan casi excluyentes las adquisiciones de productos planos, en especial de "coils" para su relaminación local.

De las consideraciones precedentes ya se puede inferir la desequilibrada relación comercial

entre la Argentina y el Brasil, fenómeno que no hace más que reflejar las profundas asimetrías existentes entre las industrias siderúrgicas de ambos países. Al respecto, el último año (1992) revela que las exportaciones argentinas al Brasil (27 mil t) representan apenas el 3% del flujo en sentido inverso (881 mil t) y, como producto de ello, el déficit comercial siderúrgico de la Argentina con el Brasil ha llegado a superar los 300 millones de dólares (Ver Cuadro Nº 37).

138

CUADRO Nº 37. Intercambio comercial argentino-brasileño de productos siderúrgicos. 1980-1992 (miles de dólares)

AÑOS EXPORTACIONES IMPORTACIONES SALDO COMERCIAL

1980 6.652 91.884 -85.232 1981 25.516 44.914 -19.398 1982 5.463 86.717 -81.254 1983 532 73.309 -72.777 1984 1.199 142.447 -141.248 1985 424 66.386 -65.962 1986 1.121 38.428 -37.307 1987 652 69.636 -68.984 1988 1.668 194.032 -192.364 1989 58.883 87.548 -28.715 1990 12.319 62.003 -49.684 1991 16.801 154.764 -137,963 1992 16.841 338.038 -321,197

FUENTE: Elaboración propia en base a información del INDEC En tal sentido, cabe resaltar que el posicionamiento competitivo de las empresas argentinas en

el marco del MERCOSUR (muy particularmente respecto al Brasil) no resulta homogéneo ni por empresa ni, en especial, por submercados. Así, por ejemplo, en el área de la producción de tubos sin costura, la empresa local (Siderca) se encuentra en una situación relativamente ventajosa en relación a su competidora brasileña. No acontece lo propio en el referido a los laminados no planos y, en particular, en el caso de los planos. En el primer caso, ello se ve compensado (por lo menos en el mercado local) ante la inclusión de los costos de fletes (en torno al 15% del valor de los bienes).131 Por su parte, en el área de los productos planos, las escalas de producción en el Brasil, sumadas a los rasgos generales de las firmas locales, posiciona muy desventajosamente la siderurgia argentina.

Es en ese marco contextual en el que se inscribe la formalización del Acuerdo Sectorial Siderúrgico en el que, en buena medida, subyace la estrategia de las principales firmas argentinas tendiente a avanzar en el proceso de integración a partir de, por un lado, acordar con sus pares brasileños listas de productos que reflejen los faltantes y excedentes de la producción local y, por otro, consensuar en tomo a la "necesidad" de evitar una competencia abierta, sustituyéndola por acuerdos de segmentación y fragmentación –cuando no, cartelización– de los mercados. Asimismo, como fuera señalado para el conjunto de los Acuerdos Sectoriales conocidos hasta el presente, la complementación y especialización subregional en procura de una creciente competitividad que posibilite una mayor inserción internacional se ven subordinadas ante la intención de acceder a un mayor grado de protección de los mercados internos de los países miembros.

131 En el caso de ciertos aceros especiales, la situación difiere sustancialmente en tanto la posición competitiva de las firmas argentinas presentan algunas ventajas relativas que, a la vez, es posible que tiendan a acentuarse de profundizarse algunos intentos incipientes de especialización productiva.

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Ello queda claramente de manifiesto con sólo reseñar los principales objetivos explicitados en dicho acuerdo, así como también surge de la revisión de los puntos esenciales que conforman el marco normativo acordado entre las respectivas representaciones empresarias. Al respecto, los objetivos señalados en el Acuerdo Sectorial Siderúrgico son los siguientes:

1. fortalecer el proceso de integración siderúrgica;

2. pautar ordenadamente la integración siderúrgica en la región;

3. promover un marco armonizado de reglas de juego claras y predecibles;

4. alentar procesos de complementación industrial entre empresas siderúrgicas de la región;

5. promover la corrección o eliminación de factores competitivos exógenos y endógenos que

puedan afectar negativamente la competitividad de las empresas;

6. lograr preferencias arancelarias reales como medio de incrementar el intercambio comercial en la región.

Por otra parte, para alcanzar tales metas, los países signatarios acordaron una serie de aspectos

cruciales del marco normativo que regularía el proceso de integración subregional. En tal sentido, cabe resaltar los siguientes aspectos:

1. marco general de lealtad comercial entre los sectores siderúrgicos de los países;

2. aceleración de desgravaciones arancelarias para productos siderúrgicos no producidos o

producidos en cantidades insuficientes;

3. acuerdo de no instituir subsidios a la inversión, a la producción y al comercio;

4. acuerdo para no imponer controles de precios;

5. acuerdo para obtener insumos y materias primas siderúrgicas en condiciones equivalentes para todos los países de la región;

6. acuerdo para reducir las listas de excepciones;

7. armonizar aranceles externos con el principio de privilegiar la integración regional;

8. promover exportaciones conjuntas; lograr la aplicación de cláusulas de salvaguardia

disuasivas del comercio desleal de terceros países;

9. coordinar acciones comunes en foros internacionales;

10. aplicación plena de cláusulas de origen en los países miembros;

11. estimular el intercambio tecnológico.

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MARCO INTERNACIONAL Y PRIORIDADES DE POLITICA PÚBLICA

Antecedentes históricos Desde el punto de vista de los países de medianos ingresos e industrial y tecnológicamente

subdesarrollados, del tipo de la Argentina, es conveniente distinguir al menos dos etapas de políticas públicas, que en general coinciden con las tecno-productivas ya descritas.

Durante la primera etapa, con las variaciones y distinciones ya mencionadas, el consumo de

acero crece rápidamente, los líderes siderúrgicos (en términos tanto estáticos como dinámicos) son a la vez los líderes industriales –o se incorporan a la vez al grupo de los líderes industriales y al de los líderes siderúrgicos–, y se produce un proceso continuo de innovaciones incrementales, al que se agregan los períodos de innovaciones mayores. Es importante tener en cuenta que no fueron sólo las segundas, sino también las primeras, las que explican en buena medida (conjuntamente con la tasa global de inversión y el grado de reconversión general de las estructuras industriales) los cambios en los liderazgos, especialmente dentro del grupo de países industriales.

En el segundo período –aunque aún no puedan afirmarse las tendencias con tanta claridad y

seguridad como en el primero– se parte de –o bien puede decirse que se inicia con– un conjunto importante de innovaciones mayores, que terminan de reforzar los cambios de posiciones relativas entre los países industrializados, y –al menos en parte bajan algunas de las barreras al ingreso, especialmente las inversiones mínimas para plantas eficientes e industrias siderúrgicas integradas, abriendo así el camino a la creciente participación de los países subdesarrollados. Simultáneamente se producen dos fenómenos: el consumo de acero comienza a caer, y la producción de los países industrializados se estanca o retrocede (según los países y los subperíodos que se tomen), y caen los precios y la ocupación, esta última muy fuertemente. Por último, aunque esta cuestión se retomará más adelante, es razonable esperar que durante el despliegue de este segundo "modelo" siderúrgico mundial no se producirán innovaciones mayores sino que, siguiendo el ciclo habitual de las trayectorias tecnológicas, se produzcan fundamentalmente innovaciones menores.

Resulta importante distinguir, aún en términos muy simplificados, cuáles son las razones que

impulsan en cada período las políticas públicas de fomento a la inversión siderúrgica, no necesariamente iguales a las que impulsaban las decisiones privadas de inversión. En otros términos cuáles eran en el primer período los beneficios sociales esperados de la industria siderúrgica que llevaban a los gobiernos a fomentar la rentabilidad privada para que ésta coincidiese con el beneficio público y se concretaran decisiones privadas de inversión. Esto incluye las decisiones públicas de inversión en los casos de siderúrgicas con alta participación estatal, como fueron –especial aunque no únicamente las de los países desarrollados.

En este sentido, cabe distinguir, entre las dos grandes etapas comentadas, un período

intermedio de transición y reacomodamiento, que probablemente aún no haya concluido. En la primera gran etapa los principales beneficios sociales del desarrollo siderúrgico –

excluyendo los de tipo político militar, que fueron muy importantes, y aún lo siguen siendo– eran los siguientes:

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a) El impacto directo sobre el crecimiento del producto dado por la entrada a un sector de crecimiento muy dinámico y, consecuentemente, el derivado de permanecer o aumentar la participación en el mismo.

b) El impacto directo sobre el empleo, debido a que el dinamismo productivo era acompañado,

aunque en menor medida, por el de la creación de empleos. c) El hecho de que la siderurgia es energo-intensiva y que, tanto durante el predominio de la

plataforma energética carbonífera –hasta la Segunda Guerra Mundial– como durante el de la petrolera, durante toda la posguerra, la expectativa de evolución de disponibilidad y costo energético indicaba –hasta la crisis de principios de los '70– una tendencia hacia lo que en términos neo-schumpeterianos se denomina "la oferta infinita para todo propósito práctico" y, debido a ella una tendencia esperable de mantenimiento o caída de los costos energéticos.

d) Los impactos sobre los encadenamientos hacia adelante. En esta cuestión cabe destacar tres fenómenos. En primer lugar, la siderurgia era un proveedor privilegiado y decisivo de los sectores que, conjuntamente con ella, constituían el núcleo industrial dinámico del período (ferrocarriles, automotriz, bienes de consumo durable con alto contenido siderúrgico, construcción intensa en acero). En segundo lugar, y siempre teniendo en cuenta esta relación directa de proveedor del núcleo de industrias dinámicas, el efecto sobre los precios de todas estas industrias. En otros términos, un menor precio del acero implicaba una disminución de costos muy importante para el núcleo del dinamismo económico del período. En tercer lugar, un aporte tecnológico a través de las calidades y tipos de aceros que era capaz de variar la posición competitiva de dicho núcleo, e incluso de otras industrias (un caso clásico es el encadenamiento entre la siderurgia de aceros especiales de Suecia y la industria de herramientas y máquinas herramientas del mismo país). En todos los casos, se debe tener en cuenta que estos beneficios se potenciaban si la siderurgia era local, o más precisamente, que ninguno de los líderes estaba dispuesto a confiar en que las caídas de precios o las mejoras tecnológicas fueran transferidas a las industrias demandantes por el comercio internacional, al menos con la rapidez y la intensidad con que eran transferidas por el comercio interno a cada uno de ellos. En este sentido, no debe despreciarse la fertilización entre demandante y proveedor que, especialmente antes de la revolución en las telecomunicaciones, requería un contacto más estrecho que el que proveía el comercio exterior.

e) Los encadenamientos hacia atrás. Estos se daban a través de la demanda de bienes de capital, la

cual es especialmente importante durante los períodos de innovaciones mayores, ya que para que ellas se transfieran rápidamente a la industria que utiliza dichos bienes, requiere una plataforma de proveedores en la frontera tecnológica, de tal manera que exista la disponibilidad de una fuente de cambios técnicos decisivos.

f) Los encadenamientos horizontales, o si se prefiere, la capacidad de difusión en todos los

sentidos. Es ya un lugar común calificar a la oran etapa industrial dentro de la cual se formó este primer "modelo" siderúrgico como "fordista". En este sentido, el desarrollo de cualquier industria de grandes escalas de producción implicaba una fertilización cruzada de tipo tecnológico, y especialmente organizacional, con todas las demás industrias que constituían el núcleo dinámico de la etapa.

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g) La captación de rentas. En industrias muy dinámicas y que trabajan con muy altas escalas mínimas, se aplican especialmente los argumentos de la "competencia estratégica" desarrollados por la llamada nueva teoría del comercio internacional. En otros términos, independientemente de las ventajas comparativas en sentido neoclásico (costos comparados, o más modernamente proporción de abundancia de factores), tiene sentido invertir en una industria muy dinámica y de altas escalas para desalentar la inversión de otros y permitir la captación de rentas.

h) El aprovechamiento de la dotación de factores. Una característica central del período es la

abundancia (hasta fines de los '60 y principios de los '70) de capital dispuesto a invertirse en actividades industriales en los países que lideraban la economía mundial. Es importante tener en cuenta que no se trata sólo de la formación de ahorro y consecuentemente, de la disponibilidad de capital líquido, sino de la fuerte propensión a invertirlo en actividades productivas, incluso –y esto es muy importante– en las de largo período de maduración de las inversiones.

Si estas eran las razones que llevaban a la promoción pública de la inversión privada en ese

período y en los países industrializados, cabe preguntarse cuáles fueron las razones para hacerlo en los países subdesarrollados. Si se estudian tanto los documentos emitidos por los gobiernos de esos países en el período, como la teoría del desarrollo predominante en la época, se observa una coincidencia sistemática en torno a los mismos argumentos. Algunos de ellos son similares a los ya expuestos en el caso de los países industrializados: el dinamismo en términos de crecimiento y de empleo, los encadenamientos hacía adelante y hacia atrás, el escepticismo acerca de la posibilidad de que los impactos de transferencia tecnológica y de precios se dieran con la misma rapidez e intensidad a través del comercio internacional que a través del doméstico, la abundancia y costo decreciente (al menos en las expectativas) de la energía, etc. Sin embargo, había dos diferencias importantes.

La primera está relacionada a lo que en teoría del desarrollo se llamó el "gran empujón" ("Big

Push"). Básicamente, se suponía que en economías en las que predominaba un gran sector "tradicional" (generalmente el argumento se aplicó al agrícola, pero también al minero) no era esperable que se produjera espontáneamente un fenómeno de transferencia acelerada de capitalistas y trabajadores hacia los sectores que –en la misma teoría– se llamaban modernos. En consecuencia, se requería que el Estado realizara un gran empujón, entrando muy intensamente en el sector "moderno" –generalmente a través de un esfuerzo de inversión pública directa. Esto atraería a los capitalistas y a los trabajadores hacia el sector moderno por varias razones.

a) La diferencia de costos salariales necesaria para transferir fuerza de trabajo desde el sector

moderno hacia el tradicional, que ningún capitalista individual podía afrontar si los demás capitalistas se mantenían en el sector tradicional, era soportada por el sector moderno creado mediante el "gran empujón" estatal. En esas condiciones, los capitalistas pasarían al sector moderno porque no tendrían que competir con los bajos salarios del sector tradicional, sino con los salarios mayores que pagaba el sector moderno creado mediante el "oran empujón";

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b) El "gran empujón" debía darse en los sectores más dinámicos del patrón de acumulación "moderno", esto es en el que regía en los países industriales, porque las tecnologías que se transfirieran, los modelos organizativos que se difundieran, y las reducciones de precios y aumentos de calidades de insumos que se produjeran debían actuar desde y sobre el espectro de industrias que conformaban el que entonces era el núcleo tecnológico, organizacional y, productivo del crecimiento a escala mundial y consecuentemente, del concepto mismo de desarrollo (alcanzara, aparecerse a, los países ya desarrollados).

La segunda diferencia está vinculada a la dotación de recursos. A diferencia de lo que ocurría

en los países industrializados, en los subdesarrollados la ventaja comparativa, en términos de proporción de factores, no era el capital, sino la mano de obra. Sin embargo, la siderurgia era capital intensiva. Frente a ello, y dado el peso de los demás argumentos, correspondía que el Estado asumiera el esfuerzo de inversión, creando siderurgias estatales básicas, de manera de romper el círculo vicioso de la escasez de capital privado. Una vez hecho esto, y en coincidencia con la teoría del "gran empujón" el capital privado invertiría en el resto de la cadena siderúrgica y, además, se atraería (por la formación del sector moderno ya mencionada) a las empresas transnacionales, especialmente en los sectores demandantes de acero (automotriz, línea blanca, etc.). Todas estas razones fueron las que, en la primera gran etapa siderúrgica, justificaron que en los países industrializados el Estado fomentara especialmente a la industria siderúrgica, elevando la rentabilidad privada para que (al menos teóricamente) coincidiera con el beneficio social, y las que en los países subdesarrollados determinaron que se hiciera lo mismo, con el agregado del predominio de la inversión estatal directa.

Nuevas políticas públicas

Durante la segunda etapa siderúrgica, casi todas las condiciones cambiaron drásticamente

(muchas de ellas están cambiando aún), y consecuentemente, las políticas siderúrgicas de los países industriales cambiaron totalmente de signo. El objetivo central ya no es el crecimiento del sector, como lo muestra el comportamiento de la inversión, sino su reestructuración en el marco de una fuerte guerra comercial entre los países industriales. En consecuencia, los fondos públicos destinados a la siderurgia se concentran en: reconversiones para reducir costos, "amortiguación" de los efectos sociales de la reconversión, tanto para soportar las pérdidas empresarias como para atenuar los efectos negativos sobre el empleo; aumento de los subsidios a la exportación tanto como parte de la guerra comercial como para reducir el ángulo de la pendiente negativa y permitir una reasignación menos destructiva y traumática de recursos, y reconversiones para la búsqueda de crecientes diferenciaciones de producto que atiendan por una parte al cambio del perfil tecno-productivo de las industrias demandantes y mantengan o recreen cuasi-rentas (aceros especiales para aeronavegación, para la industria militar, para competir con los nuevos materiales, etc.). Para evaluar las razones de este cambio en las políticas públicas de los países industrializados, y discutir cuáles serían –en esta etapa– las más convenientes para países como la Argentina, es necesario ver qué sucedió con los factores que determinaban el alto beneficio social de la siderurgia en la primera etapa, y que fueron expuestas en las páginas anteriores. Para ello, es conveniente analizar cada uno de estos factores, en el mismo orden en que fueron expuestos en relación a la primera etapa o "modelo" siderúrgico mundial.

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a) El crecimiento acelerado ha sido reemplazado por un estancamiento relativo del consumo. La industria siderúrgica tiene una perspectiva productiva signada por una baja elasticidad ingreso, y convive con industrias cuya elasticidad ingreso es muy alta, en el marco de una economía mundial estancada con unos pocos sectores de rápido crecimiento, entre los cuales no se incluye la siderurgia.

b) La capacidad de generación de empleos ha caído mucho más que la de crecimiento, debido a los

fuertes incrementos de productividad asociados al cambio tecnológico, a la reestructuración y al aumento de la intensidad del trabajo. Adicionalmente, en los países industriales, su posición entre los sectores que pagan altos salarios ha descendido muy significativamente. En síntesis, de un sector creador de empleos a muy altos salarios se ha convertido en un expulsor de mano de obra con salarios inferiores a otras industrias, e incluso a algunos servicios.

c) A pesar del cambio tecnológico, sigue siendo un sector energointensivo (incluso su intensidad energética por ocupado se ha incrementado) pero la perspectiva energética mundial ha cambiado desde un horizonte de abundancia práctica infinita y costos decrecientes a un sector con perspectivas de estrangulamientos crecientes y muy fluctuantes en cuanto a la oferta, y "serruchos" de precios, con una tendencia de largo plazo nítidamente alcista. Dentro de este tema, no deben despreciarse los cambios en la plataforma energética, especialmente intensos en los países industrializados, hacia formas de generación de energía socialmente resistidas y potencialmente peligrosas. El caso de Japón es especialmente notable: uno de los dos líderes de la siderurgia mundial tiene su plataforma energética inclinada hacia la generación por centrales atómicas. A ello se agregan dos problemas: la dependencia de abastecimiento energético de los mayores productores (Japón y la CEE) y el impacto ecológico global indirecto (polución por calentamiento global) y puntual directo (efectos de la producción de acero sobre el medio ambiente próximo a las plantas) que lleva, por una parte a intensificar la resistencia social y política a las industrias energo-intensivas y, por la otra, eleva fuertemente los costos tanto de la generación de energía como de la producción siderúrgica misma, debido a las inversiones necesarias para disminuir la contaminación.

d) Los encadenamientos hacia adelante de la siderurgia son actualmente mucho menos importantes

que en la etapa anterior, a medida que –por una parte– disminuye la intensidad en acero de las industrias demandantes y –por la otra las industrias más dinámicas del nuevo patrón industrial no son acero intensivas.