EL PRINCPIO DE SOLIDARIDAD EN LA CONSTITUCION

Augusto Quintana BenavidesUniversidad de Chile

Para quienes profesamos una fe irre­ductible en el Derecho como articulador de laconvivencia social y, más precisamente, en elDerecho Constitucional como la disciplina an­gular de dicha ciencia social, resulta un impe­rativo d.. primer orden el que nuestro ordena­miento jurídico refleje prístinamente losprincipios y valores acuñados por el humanis­mo. En esta perspectiva el principio de la soli­daridad goza de especial relevancia atendidaslas innumerables contingencias que acarrea lavida en sociedad y, muy especialmente, en elmundo subdesarrollado a que pertenecemos (ydel que queremos salir).

En base a lo expuesto, resulta dramática laignorancia generalizada de dicho principiocomo una de las bases de nuestra institucio­nalidad. Es expresión de lo anterior el que losdiversos programas de Derecho Constitucionalque se imparten en las Escuelas de Derecho enlas distintas universidades del país no com­prendan el estudio del mencionado principio.Finalmente, aumenta nuestra desazón la in­existenciat , en nuestro medio, de literatura ju­rídico-dogmática que aborde el principioque nos ocupa.

En consecuencia, nuestra aspiración es ini­ciar el indispensable debate acerca del temapropuesto y, en la medida en que el rarona­miento que más adelante se desarrollará seacompartido por los asistentes a estas Jornadas,

1 Sobre el particular, merece destacarse lamemoria de grado del alumno Pedro GarcíaMorales, que versó precisamente sobre "ElPrincipio de Solidaridad en la Doctrina Socialde la Iglesia y su Contenido Jurídico Funda­mental" (Pontificia Universidad Católica deChile, Santiago, 1990, 113 páginas), que con­tiene sugerentes observaciones. A lo anteriorcabe agregar algunos esboros en un artículodel profesor Jorge PRECHT PIZARRO ("El Esta­do Empresario: Análisis de la LegislaciónComplementaria Constitucional", Revista Chi­lena de Derecho, Vol. 14, NO 1, 1987) y en elTratado de la Constitución de 1980, del profe­sor José Luis CEA EGAJ'lA (Editorial Jurídicade Chile, Santiago de Chile, 1988, p. 87).

sugerimos la incorporación de la enseñanzade este principio dentro de las cátedras deDerecho Constitucional de la carrera de De­recho.

En este sentido, afirmamos categóricamen­te que el principio de la solidaridad está con­sagrado en nuestra Carta Magna, no solamenteen los artículos 104 y 111, según la redacciónacordada por el Constituyente de 1991, sinoque también en otras disposiciones y, particu­larmente, en el Capítulo I de aquélla.

Para fundamentar las aseveraciones prece­dentes, examinaremos, en primer lugar, algu­nos antecedentes de la historia fidedigna de laactual Constitución, para luego analizar unaserie de disposiciones que serían expresión delseñalado principio.

ANTECEDENTES EN LA mSTORIAFIDEDIGNA

El estudio de los principales documentosque constituyen la historia fidedigna de nues­tro Código Político permite asegurar que losConstituyentes tuvieron a la vista dicho prin­cipio. Es efectivo que no existe un tratamientoriguroso ni exhaustivo del mismo y que nogozaría, para éstos, de la importancia y relieveque tendría, por ejemplo, el principio de lasubsidiariedad; sin embargo, ello no bastapara negar su plena consagración y vigencia.

En primer término citaremos ampliamentediversos pasajes de la minuta denominada"Metas u Objetivos Fundamentales para laNueva Constitución Política de la Repú­blica"2:

- "La Constitución deberá propender a unaefectiva integración de todas las fuerzas vita­les de la nación, a fin de que inspiradas en un

2 Este documento fue aprobado en diver­sas sesiones celebradas por la Comisión deReforma Constitucional, está datada con fecha26 de noviembre de 1973 y se reproduce en elacta de la Sesión 181, de 22 de noviembre deese año, pp. 23 y ss.

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sentido de unidad y solidaridad nacionales,por encima de rencores, intereses y divisiones,contribuyan al desarrollo y progreso de la co­munidad".

- "La nueva Constituci6n señalará igual­mente un conjunto de deberes, fundados envalores como... la solidaridad.. ....

- "El sistema educacional será elementofundamental para crear y desarrollar en la ni­ñez y en la juventud la adhesión consciente aesos valores (entre los cuales se cita a la soli­daridad) de tanta relevancia para su formaci6ncívica y moral y para el futuro de la naci6n".

- "Debe (la participación), además, sersolidaria, esto es, estar siempre inspirada enel superior interés de la colectividad".

Refuerza nuestra tesis la circunstancia deque el Preámbulo elaborado por la Comisi6nde Estudio de la Nueva Constituci6n Políticade la República3 consagraba expresamente elprincipio en cuesti6n. En efecto dicho docu­mento rezaba, en la parte pertinente, como si­gue: "La naci6n de Chile... sostiene el com­promiso solidario de la población con el granobjetivo de consolidar la unidad e integraciónde todos los sectores de la naci6n".

Empero, el Consejo de Estado, en su infor­me recaído en la consulta respectiva formula­da por S.E. el Presidente de la República4, fuede la opini6n de suprimir dicho Preámbulospor considerársele superfluo, "toda vez quesus conceptos están incorporados en el Capí­tulo 1, sobre Bases de la Institucionalidad".

De consiguiente, si aceptamos que el prin­cipio de la solidaridad, en base a los textostranscritos, forma parte del ethos constitucio­nal y que se contendría en el citado Preámbu­lo, qué duda cabe acerca de su eventual consa­graci6n positiva. Es del caso destacar que un

3 El iJiforme final de dicha Comisi6n, co­nocido como el "Informe Ortúzar", en consi­deraci6n al presidente de la misma, que prin­cipiaba con un Preámbulo, se reproduce, en laparte que nos interesa, como anexo al acta dela Sesi6n 416', de 5 de octubre de 1978,pp. 3608 Y ss.

4 Dicho informe se reproduce en TextosComparados de la Constitución Política de laRepública de Chile-1980, sometida a plebisci­to, y la Constitución Política de la Repúblicade Chile-1925, Instituto de Estudios Genera­les, Editorial Universitaria, Santiago de Chile,1980, pp. 113 Y ss.

S La decisi6n de suprimir el Preámbulo seacord6 con el voto en contra de los consejerosseñores Cáceres, Carmona, Coloma y Ortúzar.

principio no requiere de una declaraci6n ex­presa para que se admita su vigencia; es más,suele ocurrir que así no ocurra (v. gr., el prin­cipio de subsidiariedad no está mencionado-literalmente- en el texto constitucional y re­sulta pacífico afirmar que goza de plena con­sagraci6n).

EXAMEN DEL ARTICULADO DE LACONSTITUCION

En virtud de los párrafos reproducidos an­teriormente, nos permitimos afirmar que elprincipio de la solidaridad se encuentra implí­cito tanto en las Bases de la Institucionalidadcomo, asimismo, en otras disposiciones cons­titucionales. Corresponde hacer notar que,para los efectos de esta comunicación, nos re­ferimos al principio de la solidaridad en suaspecto normativo, esto es, como fuente dedeberes para los órganos del Estado, sus titu­lares o integrantes y para toda persona, insti­tución o grupo (artículo ffl de la c.P.).

Estimamos que cuando se afirma que "elEstado está al servicio de la persona humana ysu finalidad es promover el bien común" (artí­culo lQ, inc. 4Q, primera parte) se están sentan­do las bases de un Estado solidario. ¿Puedeafirmarse con suficiente seriedad que la ora­ci6n precedente no es expresión cabal de lasolidaridad como principio rector de la activi­dad estatal? Es más, la norma citada reflejauna notoria influencia del Magisterio Socialde la Iglesia que, desde Le6n XIII, ha insisti­do reiteradamente acerca del rol solidario ofraterno que al Estado le compete.

A mayor abundamiento, en el mismo ar­tículo lQ, el Constituyente explicita las conse­cuencias del referido enunciado, estipulandoque el Estado "debe contribuir a crear las con­diciones sociales que permitan a todos y acada uno de los integrantes de la comunidadnacional su mayor realización espiritual y ma­terial posible, con pleno respeto a los derechosy garantías que esta Constituci6n establece"(artículo 1Q, inc. 4Q, parte final).

A su vez, el inciso 5Qdel mismo artículodispone que "es deber del Estado... promoverla integración armónica de todos los sectoresde la naci6n y asegurar el derecho de las per­sonas a participar con igualdad de oportunida­des en la vida nacional".

Resulta notable que estas últimas normascontienen en lo fundamental la parte transcritadel Preámbulo de la Constitución, ratificandocon ello, probablemente, el propósito tenido ala vista por el Consejo de Estado para propo­ner su supresi6n.

Es efectivo que entre el principio de la so­lidaridad y el de subsidiariedad en su fase ac-

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tiva, que impone al Estado el deber de actuarcuando las llamadas sociedades inferiores noson capaces o no quieren hacerlo, media unamuy sutil distinci6n, que podría llamar a equí­vocos. A modo de hipótesis, estimamos que,quizás por razones conceptuales, el Constitu­yente original concibi6 al principio de subsi­diariedad básicamente en su aspecto pasivo,estático o negativo; esto es, como un deber deabstenci6n y para fundamentar la actividad es­tatal, necesaria en varios casos, tuvo más bienpresente al principio de la solidaridad y no alprincipio de subsidiariedad en su aspecto acti­vo, dinámico o positivo. E incluso, hasta eldía de hoy, existen ciertos sectores políticos eideol6gicos que insisten en negar la existenciao validez del principio de subsidiariedad en sufase activa.

Ahora bien, para ilustrar la diferencia en­tre el principio de subsidiariedad activo y elde la solidaridad, podríamos decir que el pri­mero mira al cuándo de la actividad estatalmientras que el segundo al por qué de la mis­ma.

No escapa a nuestro análisis el que el prin­cipio en cuesti6n se contendría, a su vez, enlas siguientes disposiciones constitucionales:

- En el artículo 19 N° 2°, cuando autorizaal legislador y a toda autoridad para establecerdiferencias, siempre que no sean arbitrarias.En consecuencia, para mitigar desigualdadesde origen o sobrevinientes, el Constituyentepermite una discriminaci6n razonable. Expre­si6n de lo anterior resulta la posibilidad deimponer tributos progresivos y, eventualmen­te, un impuesto al patrimonio, en virtud de loseñalado en el artículo 19 N° 20". Dichos tri­butos imponen a los sectores más acomodadosde la 'poblaci6n la obligaci6n de colaborar enforma más rigurosa a los gastos y programasestatales.

- Son expresi6n del prinClplO que atraenuestra atenci6n las normas contenidas en elmismo artículo 19 en sus números 3°, incisotercero; 9°, inciso cuarto; lO", inciso cuarto, yISO, inciso tercero, cuando prescriben, respec­tivamente que:

• "La ley arbitrará los medios para otorgarasesoramiento y defensa jurídica a quienes nopuedan procurárselos por sí mismos";

• "Es deber preferente del Estado garanti­zar la ejecuci6n de las acciones de salud, seaque se presten a Iravés de instituciones públi­cas o privadas";

• "La educaci6n básica es obligatoria, de­biendo el Estado financiar un sistema gratuitocon tal objeto, destinado a asegurar el accesoa ella de toda la poblaci6n", y

• "La acci6n del Estado estará dirigida agarantizar el acceso de todos los habilantes algoce de prestaciones básicas uniformes, seaque se otorguen a través de instituciones pú­blicas o privadas".

- Igualmente, en materia de derecho depropiedad, resulta imposible desvincular delprincipio de la solidaridad las limitaciones yobligaciones derivadas de su funci6n social,como asimismo la potestad estatal de expro­piar bienes sujetos a dominio particular, porcausa de utilidad pública o interés nacional(artículo 19 NO 24°, incisos segundo y tercero).

Menci6n aparte merecen los artículos 104y III de nuestra Constituci6n, reformada porla Ley N° 19.097, de 12 de noviembre de1991. En efecto, en tales disposiciones se con­sagra literalmente nuestro principio, lo cualviene en robustecer nuestra proposici6n deque éste sea enseñado en forma sistemática enlas aulas de Derecho.

El artículo 104, en su inciso primero, rezacomo sigue: "Para el gobierno y administra­ci6n interior del Estado a que se refiere el pre­sente capítulo se observará como principiobásico la búsqueda de un desarrollo territo­rial armónico y equitativo. Las leyes que sedicten al efecto deberán velar por el cumpli­miento y aplicaci6n de dicho principio, incor­porando asimismo criterios de solidaridad en­tre las regiones. como al interior de ellas, enlo referente a la distribuci6n de los recursospúblicos". La actual redacci6n permite distin­guir entre el desarrollo territorial arm6nico yequitativo respecto del principio de la solida­ridad; empero, estimamos que ese no puedeser el alcance de la norma, ya que no es posi­ble el primero sin el segundo. En este sentido,la redacci6n original de esta norma, potencia­da con lo dispuesto en el artículo 1° de laConstituci6n, bastaba para estimar vigente elprincipio de la solidaridad; pero se estim6 ne­cesario reafirmar dicho principio, atendida suenorme importancia para la viabilidad y vitali­dad del proceso de regionalizaci6n.

A su vez, el artículo 111, en su segundaparte, dispone que "una ley orgánica constitu­cional contemplará un mecanismo de distribu­ción solidaria de los ingresos propios entre lasmunicipalidades del país con la denominaci6nde fondo común municipal"; mientras que laparte final indica que "las normas de distribu­ci6n de este fondo serán materia de ley".

En síntesis, podemos afirmar que el prin­cipio de la solidaridad está consagrado explí­citamente en nuestra Constituci6n, en sus ar­tículos 104 y 11, ora implícitamente en lasBases de la Institucionalidad y en una serie deotras disposiciones anteriormente reseñadas.

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CONCLUSIONES

1) En base a un examen de la historia fide­digna del establecimiento de la Constituciónes posible afirmar que el principio de la soli­daridad forma parte del e/has constitucional.

2) Del análisis del texto constitucional esposible distinguir normas que consagran ex­plícitamente dicho principio y otras que locontienen o suponen, necesaria o eventual­mente.

3) No es dable confundir el principio de lasolidaridad con el principio de subsidiariedadactivo, puesto que el primero responde a lapregunta de por qué actúa el Estado (o losparticulares), en cambio el segundo dice rela­ción a cuándo tal actividad debe o puede pro­ducirse.

4) Se propone enseñar en forma sistemáti­ca el principio de la solidaridad en las carrerasde Derecho, incorporándolo dentro de los pro­gramas de la cátedra de Derecho Constitu­cional.