EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSIÓN PUBLICA

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EL PROYECTO EN EL SISTEMADE INVERSIÓN PUBLICA

PARTE 1: FASE DE PREINVERSIÓN

Econ. Héctor Guillermo Huamán Valencia

“Planificamos para que tus sueños sean objetivos con fecha de entrega”

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DERECHOS RESERVADOS © 2014Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin autorización escrita del autor .

Impreso en Perú / Printed in Perú

Composición, diagramación y montaje

EDICION: Econ. Héctor Guillermo Huamán Valencia

EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSIÓN PUBLICAPARTE 1: FASE DE PREINVERSIÓN Primera Edición 2014

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A mi abuela por enseñarme a caminarA mis maestros por enseñarme el camino

A mi madre por enderezar mi caminoA mis hijos por ser la luz en mi camino

Y a mi esposa por ser mi compañera en el camino

iEL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA

PARTE 1: FASE DE PREINVERSION

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AGRADECIMIENTOS

Me queda agradecer en primer lugar a las diversas instituciones por las que he pasado directa o indirectamente, ya que han sido fuente de conocimiento y de experiencia que hoy me permiten plasmar en este libro los distintos ángulos de la administración pública. Asimismo me queda agradecer a mis diversos estudiantes en todo el ámbito peruano que me han permitido intercambiar experiencias, abstraer interrogantes y formular propuestas, su dinamismo es el que me ha impulsado a servirlos mejor y de una forma más didáctica.

Asimismo quiero agradecer a las diversas municipalidades del Perú que me ha permitido consolidar mi desarrollo práctico formulando diversos proyectos de inversión pública, para los cuales he contado con el apoyo de profesionales de muy alto nivel para el sustento técnico de cada una de las intervenciones.

Quiero al final agradecer a una mujer que me muestra mis errores con cariño y paciencia que es mi secretaria, a veces mi asesora pero al terminar la noche siempre es mi esposa la que se encarga de las labores no menos gratas de corregir, redactar, así que si de algo he omitido o he escrito mal solo ella es la responsable. Aunado a ello quiero agradecer a mis suegros Carlos y Teodora que son mi soporte por la confianza, respaldo y cariño que siempre me han expresado y que aunque nos separe muchas horas de viaje mi afecto los tiene siempre cerca. No podría olvidarme de Betty mi madre, mujer fuerte y alegre cuyo rol divino tuvo que ser doble al ser madre y padre para mí y que en mi silencio más profundo ella sabe siempre lo mucho que la amo. También solo me queda decirte con nombre propio gracias Lidia Fuente mi abuela por el honor de siempre haberme considerado su hijo y que en mis momentos más oscuros siempre confió en mí. Por ultimo y al cerrar mis agradecimientos agradezco a la tierra que me vio nacer y que en cuyos jardines de flores quisiera reposar cuando muera, es mi bella tierra la hermosa Perla de los Andes “Tarma“ y como dice una canción mi tierra es diferente a cualquiera por su grandeza y su belleza sin igual porque si comienzo a contarles no tendría cuando ni como acabar, porque al mirarla por donde la miro le encuentro motivos para poderles hablar, solo les digo que tiene de todo y que hasta Jesucristo se ha quedado aquí y en la milagrosa imagen del señor de Muruhuay.

ii EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA


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PRESENTACIÓN

El presente libro es fruto de la experiencia y necesidad de tener una metodología adecuada y coherente para todos los niveles de gobierno, así como a estudiantes en formación con el propósito que se aprenda a elaborar un proyecto de inversión pública en cualquiera de los niveles, sea este perfil, prefactibilidad o factibilidad. Mi interés nunca es que mis estudiantes aprendan a ver ¿que es un proyecto? y ¿que debe contener un proyecto?, mi único objetivo siempre ha sido que el estudiante o técnico aprenda a estructurar y por ende a formular coherentemente un proyecto, para lo cual he tenido que romper paradigmas de la pedagogía tradicional que pese a ser tan absurda aun se sigue conservando en algunas universidades y centros educativos.

Es gracioso ver como un docente de una universidad con pedagogía tradicional enseña, el típico cierren todo que hoy van a dar su examen, esta prohibido conversar, copiar y utilizar calculadoras o computadoras, creando de esta manera perfectos imbéciles atomizados que muy pronto van a tener que dirigir empresas, dirigir municipios, regiones y un país; es decir creamos gente que no sabe desde su formación el sentido del trabajo en equipo, gente que no entienden el sentido de la investigación, gente para la cual aún no ha llegado el Internet o el correo electrónico. Más por el contrario se busca crear estudiantes egoístas, individualistas, perfectos memoristas repetitivos de la mediocridad que nuestras instituciones formativas le han impartido. Desde su visión esta pedagogía tradicional pareciera considerar que los futuros gerentes o autoridades políticas cuando lleguen a sus puestos de trabajo y tengan que solucionar un problema tendrán que meterse en el cubículo de su oficina, cerrar todo y concentrase en la solución de un problema.

El gerente moderno sea este público o privado tiene que saber que el objetivo es la solución de problemas para lo cual tendrá que hacer usos de todos los medios a su alcance sea este el Internet, correo electrónico, asesorías, libros, investigaciones u otros, entendiendo nuevas estructuras de organización horizontal, trabajo en equipo y uso de técnicas modernas como balanced scord card, just time, que ya no es de uso exclusivo del sector privado. El libro se divide en XVII capítulos analizando exhaustivamente cada ítem que debe contener un proyecto de inversión pública, la estructura de cada capítulo se basa en una parte teórica, práctica, espacios de casuística, casos de análisis tanto a nivel teórico como práctico y una reflexión de humor al final de cada capítulo.

El libro no contiene como muchos, el conjunto de la normativa del SNIP, o el relato idílico de la matriz del marco lógico que se centra solo en que lo importante es identificar un problema, porque los que se encuentran en el medio de los proyectos sabemos claramente que casi todos los problemas ya están identificados, todos hacemos bonitos diagnósticos fotografiados, priorizamos necesidades, pero lo que se requiere es solucionar los problemas y sobre todo solucionarlos de la forma más económica, sostenible y sustentable, es decir, que el proyecto sea bueno, bonito, barato y no perjudique ni a la sociedad ni al medio ambiente.

Es así que en el libro podrán encontrar un conjunto de técnicas que le ayudarán a identificar adecuadamente un problema, formularlo a la medida de las necesidades, evaluar cada una las alternativas de solución encontradas y así poder elegir la más rentable tanto a nivel social como económico. Asimismo contarán con metodologías que le permitirán verificar y analizar la viabilidad, su factibilidad, su riesgo y su sostenibilidad.

El autoriiiEL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA


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SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones

MINAM Ministerio del Ambiente

OPI Oficina de Programación de Inversiones

DGPM Dirección General de Programación Multianual

RR.HH Recursos Humanos

PIP Proyecto de Inversión Pública

PMIP Programa Multianual de Inversión Pública

UF Unidad Formuladora

UE Unidad Ejecutora

BP Banco de Proyectos

GN Gobierno Nacional

GR Gobierno Regional

GL Gobierno Local

OR Órganos Resolutivos

PDLC Plan de Desarrollo Local Concertado

PDC Plan de Desarrollo Concertado

PDI Plan de Desarrollo Institucional

POI Plan Operativo Institucional

PPP Proceso de Presupuesto Participativo

GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit(Empresa alemana de cooperación internacional para el desarrollo sostenible)

BID Banco Interamericano de Desarrollo

ZOPP Ziel Orientierte Project PlanungPlanificación de proyectos orientada a objetivos

USAID U.S. Agency for International DevelopmentAgencia australiana para el desarrollo internacional

SIGLAS

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IMDIS Integrated Monitoring and Documentation Information System

DIA Declaración de impacto ambiental

EIA Estudios de impacto ambiental

EIAsd Estudio de impacto ambiental semidetallado

EIAd Estudio de impacto ambiental detallado

APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional

AVAD Años de Vida Ajustados por Discapacidad

SIGAE Sistema de Gestión Ambiental Escolar

GALS Gestión Ambiental Local Sostenible

MML Municipalidad Metropolitana de Lima

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ÍNDICE GENERAL

I. EL DESAFÍO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES 01

1.1. Entendiendo el Desarrollo Sostenible 02

1.2. El enfoque de Desarrollo Humano en el espacio territorial 05

1.3. La gestión municipal 07

1.4. Inversión municipal e inversión social 12

II. LA PLANIFICACIÓN Y LOS PROYECTOS 23

2.1. La importancia de la planificación en los proyectos 24

2.2. Conceptos de planificación 24

2.3. Conceptos de estrategia 25

2.4. Instrumentos de planificación 27

2.5. La articulación de la planificación 32

2.6. ¿Que es un proyecto? 33

2.6.1. Clasificación de los proyectos 35

2.7. Los proyectos y el hombre 37

2.8. Los proyectos y el desarrollo 37

2.8.1. Los proyectos, la visión y las estrategias de desarrollo 38

2.9. ¿Que es un programa? 40

2.9.1. Características de un programa 40

2.10. ¿Que es un conglomerado? 40

2.10.1. Características de un conglomerado 41

2.10.2. Ejemplo de conglomerado 41

III. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA 63

3.1. El SNIP y la inversión pública 64

3.2. El SNIP y la mejora en la calidad de inversión 65

3.3. Marco legal del SNIP 66

3.4. Definiciones básicas del SNIP 66

3.5. Órganos conformantes del SNIP 67

3.6. Ciclo de vida de un proyecto 68

3.7. Procesos y procedimientos en la fase de pre – inversión 70

3.8. Procesos y procedimientos entre la fase de pre – inversión e inversión 72

3.9. Procesos y procedimientos en la fase de inversión 74

3.10. Procesos y procedimientos en la fase de post - inversión 75

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IV. ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO 93

4.1. Instrumentos de los aspectos generales 94

4.2. El nombre del proyecto 94

4.3. Unidad formuladora y ejecutora del proyecto 96

4.4. Análisis de beneficiarios y entidades involucradas 99

4.4.1. Los beneficiarios del proyecto 99

4.4.2. Los involucrados del proyecto 100

4.4.3. Clases de involucrados 101

4.4.4. Técnicas para realizar el análisis de involucrados 103

4.5. Marco de referencia 107

V. IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO 115

5.1 Instrumentos de la identificación 116

5.2. Diagnóstico de la situación actual 116

5.2.1. Tipos de diagnósticos 116

5.2.2. Pasos para elaborar un diagnóstico 117

5.2.3. Instrumentos para la elaboración de un diagnóstico 120

5.2.4. Métodos de investigación cuantitativa y cualitativa 122

5.3. Definición del problema 124

5.3.1. Técnicas para identificar el problema central 126

5.4. Determinación del árbol de problemas 131

5.5. Identificación del objetivo del proyecto 134

5.6. Determinación del árbol de objetivos 135

5.7. Determinación de las alternativas de solución 136

5.7.1. Clasificación de medios de solución 137

5.7.2. Relación de medios de solución 138

5.7.3. Planteamiento de acciones 138

5.7.4. Relación de acciones 138

5.7.5. Definición de alternativas de proyectos de solución 138

VI. FORMULACIÓN DEL PROYECTO 153

6.1 Instrumentos de la formulación 154

6.2. Análisis de la demanda 154

6.2.1. Determinación de la población objetivo del proyecto 155

6.2.1.1. Cobertura del proyecto 157

6.2.1.2. El análisis de focalización en el proyecto 158

6.2.2. La demanda del proyecto 160

6.2.2.1. Técnicas de proyección de la demanda 160

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6.3. Análisis de la oferta 161

6.3.1. La oferta actual del proyecto 162

6.3.2. La oferta optimizada del proyecto 162

6.3.2.1. Proyección de la oferta 162

6.4. Balance oferta demanda 163

6.4.1 Déficit de calidad 163

6.4.2 Déficit de cantidad o cobertura 164

6.4.3 Déficit de calidad y cobertura 165

6.5. Planteamiento técnico de las alternativas 165

6.5.1. Localización del proyecto 165

6.5.1.1. Método ránking de factores 167

6.5.2 Tamaño óptimo del proyecto 169

6.5.3 Tecnología de producción, construcción o servicio 170

6.5.4 Etapas de construcción y operación 171

6.5.5 Vida útil del proyecto 173

6.6. Análisis de costos 164

6.6.1. Tipos de costos 174

6.6.2 Costos sin proyecto 176

6.6.3 Costos con proyecto 176

6.6.3.1 La inversión en el proyecto 176

6.6.3.2 Costos directos 178

6.6.3.3 Costos indirectos 180

6.6.3.4 Imprevistos 181

6.6.3.5 Costos de operación y mantenimiento 186

6.6.3.6 Costos financieros 186

6.6.4 Costos increméntales 186

6.7. Beneficios del proyecto 187

6.7.1 Beneficios sin proyecto 187

6.7.2 Beneficios con proyecto 188

6.7.3 Beneficios increméntales 188

VII. EVALUACIÓN DEL PROYECTO 195

7.1. Instrumentos de la evaluación 196

7.2. Entendiendo el sentido de evaluar 196

7.3. ¿Para que evaluar proyectos? 197

7.3.1. El problema de la asignación de recursos escasos 197

7.3.2. El problema de la débil identificación de beneficios y costos 1987.3.3. El problema de la correcta evaluación para la toma de decisiones 198

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7.3.4. El problema de tomar malas decisiones por no evaluar 199

7.4. La evaluación desde el enfoque de la sociedad 199

7.4.1. Características de la evaluación de proyectos sociales 200

7.4.2. Los objetivos de la evaluación social 200

7.5. El papel de las externalidades en la evaluación social 203

7.5.1. Las externalidades frente a lo social y privado 204

7.6. El papel de los bienes públicos en la evaluación social 205

7.6.1. Características de los bienes públicos 205

7.6.2. El papel de los free riders 206

7.7. El papel de los costos intangibles en la evaluación social 206

7.8. Reglas éticas en la evaluación 207

7.8.1 Primera regla 207

7.8.2 Segunda regla 207

7.8.3 Tercera regla 208

7.9. Conceptos básicos en evaluación de proyectos 208

7.10. Tipos de evaluación 209

7.10.1 Evaluación privada 209

7.10.2 Evaluación social 210

7.11. Metodologías de evaluación 212

7.11.1 Análisis costo beneficio 212

7.11.1.1 Procedimiento de aplicación 213

7.11.2 Análisis costo efectividad 214

7.12. Los precios sociales 216

7.13. Los factores de corrección 216

7.13.1 Los impuestos y las distorsiones de mercado 217

7.13.2 Tipos de factores de corrección 218

7.14. Tasa social de descuento 220

7.15. Los costos a precios sociales 222

7.16. Los flujo del proyecto 224

7.16.1 Flujo de costos increméntales 226

7.16.2 Flujo de beneficios increméntales 227

7.16.3 Flujo neto 232

7.16.4 Actualización del flujo neto 232

7.17 Indicadores de rentabilidad 236

7.17.1 Valor actual neto 237

7.17.2 Valor actual neto incremental 245

7.17.3 Tasa interna de retorno 247

7.17.4 Tasa interna de retorno incremental 255

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7.17.5 Relación beneficio costo (B/C) 257

7.17.6 Costo anual equivalente (CAE) 263

7.17.7 Valor anual equivalente (VAE) 269

7.17.8 Periodo de recuperación de la inversión (PRI) 274

7.17.9 Índice de rentabilidad (IR) 280

7.17.10 Costo capitalizado (CC) 286

7.18 Inconsistencias en indicadores de rentabilidad 288

7.18.1. Inconsistencias del valor presente neto (VAN) 288

7.18.2. Inconsistencias de la TIR 290

7.18.3. Inconsistencia de la relación beneficio costo 292

7.18.4. Inconsistencias del CAE 2937.18.5. Inconsistencias del periodo de recuperación de la inversión (PRI) 295

VIII. ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO 301

8.1. Instrumentos de la sensibilidad 302

8.2. Definiendo conceptos 302

8.3. Utilidad del análisis de sensibilidad 303

8.4. Ubicación del análisis de sensibilidad 303

8.5. Enfoques del análisis de sensibilidad 305

8.6. La sensibilidad desde un análisis de escenarios 305

8.7. El punto critico en proyectos sociales 306

8.8. Procedimiento de análisis de sensibilidad 306

8.9. Ejemplo de sensibilidad con Excel 307

8.10. Ejemplo de sensibilidad Crystall Ball 319

8.10.1. Inicializando Crystal Ball por primera vez 319

8.10.2. Menúes de Crystal Ball 320

8.10.3. Análisis de escenarios con Crystal Ball 322

8.10.4. Análisis de sensibilidad con Crystal Ball 331

IX. ANÁLISIS DE RIESGO DEL PROYECTO 339

9.1. Instrumentos de la determinación del riesgo 340

9.2. Definiciones de riesgo 340

9.3. El riesgo en proyectos 341

9.3.1. Administración del riesgo 342

9.4. Características del riesgo en proyectos 343

9.5. Clasificación del riesgo 345

9.6. Enfoques para tratar el riesgo 347

9.6.1. Método de ajuste de la tasa de descuento 347

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9.6.2. Método de equivalencia a la certidumbre 347

9.7. Estimación del riesgo 350

9.7.1. Ejemplo de aplicación con Crystall Ball 351

X. LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO 363

10.1. Instrumentos de la sostenibilidad 364

10.2. Definiciones básicas de la sostenibilidad 364

10.3. Importancia de la sostenibilidad 365

10.4. Evaluando la sostenibilidad 367

10.4.1. Compromiso 368

10.4.2. Población 370

10.4.3. Medio ambiente 376

10.4.4. Economía 380

10.4.5. Actividades tradicionales y no comerciales 382

10.4.6. Arreglos institucionales y mecanismos de gobierno 384

10.4.7. Síntesis y aprendizaje continuo 386

10.5. La sostenibilidad entendida como un sistema 388

10.5.1. Factores que determinan la sostenibilidad 388

10.5.2. Principios que determinan la sostenibilidad 389

10.5.3. Valores inherentes a la sostenibilidad 389

10.5.4. Sistema de sostenibilidad 389

10.6. Factores que aseguran la sostenibilidad 390

10.6.1. La viabilidad de la evaluación técnica 390

10.6.2. La viabilidad de la evaluación ambiental 392

10.6.3. La viabilidad de la evaluación económica y financiera 393

10.6.4. La viabilidad de la evaluación socio – cultural 394

10.6.5. La viabilidad institucional y de gestión 395

10.7. Consideraciones en la sostenibilidad 397

10.7.1. Consideraciones de la evaluación técnica 397

10.7.2. Consideraciones de la evaluación ambiental 397

10.7.3. Consideraciones de la evaluación económica y financiera 398

10.7.4. Consideraciones de la evaluación socio – cultural 399

10.7.5. Consideraciones de la viabilidad institucional y de gestión 400

10.8. Deficiencias al realizar el análisis de viabilidad 401

XI. IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO 405

11.1. Instrumentos del impacto ambiental 406

11.2. Definiciones básicas 406

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11.3 Marco Jurídico vinculado al ambiente en el Perú 409

11.4. El papel de la información en las EIA 417

11.4.1 Importancia de la información en las EIA 417

11.4.2. Sistemas de información y análisis de datos 417

11.4.3. Determinación de indicadores ambientales 420

11.5. Tipología de los impactos ambientales 422

11.5.1. Características de los impactos ambientales 422

11.5.2. Clasificación de impactos ambientales 422

11.6. Metodologías de valoración de impactos ambientales 424

11.6.1. Valoración de los impactos ambientales 424

11.7. Metodologías de evaluación de impactos ambientales 426

11.7.1. Clasificación de Warner y Bromley 428

11.7.2. Clasificación de Canter y Sadler 428

11.7.3. Clasificación por el amplio rango de opciones 431

11.8. Categorización y clasificación del riesgo ambiental 446

11.8.1. Clasificación normativa 446

11.8.2. Ficha informativa de clasificación ambiental de proyectos 447

11.9. Contenido de un estudio de impacto ambiental 448

11.9.1. Declaración de impacto ambiental (DIA) 449

11.10. Estudio de impacto ambiental semidetallado (EIASD) 451

11.11. Estudio de impacto ambiental detallado (EIAD) 452

11.12. El impacto ambiental en un proyecto de inversión publica 453

11.12.1. El ítem de impacto ambiental a nivel de perfil simplificado 45311.12.2. El ítem de impacto ambiental a nivel de perfil, prefactibilidad y factibilidad 453

XII. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROYECTO 461

12.1. Instrumentos de la organización y gestión 462

12.2. Conceptos generales 462

12.3. Importancia de la organización 463

12.4. Principios en una organización racional 463

12.5. Tipos de organización 465

12.5.1. Organización lineal 465

12.5.2. Organización funcional 466

12.5.3. Organización lineo - funcional 467

12.5.4. Organización matricial 467

12.6. El recurso humano en la organización 469

12.6.1. Características a considerar en el análisis 470

12.6.2. Denominación del recurso humano requerido para cada tarea 471

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12.6.3. Definición de las responsabilidades del recurso humano 471

12.6.4. Las cargas de trabajo 472

12.6.5. El costo de la participación del recurso humano 472

12.7. Modalidad de ejecución 472

12.7.1. Ejecución por administración directa 472

12.7.2. Ejecución por contrata 474

12.7.3. Recomendaciones en la determinación de ejecución 476

XIII. IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO 481

13.1. Instrumentos de la implementación 482

13.2. Importancia de la implementación del proyecto 482

13.3. Definiendo la implementación del proyecto 483

13.4. Elementos del plan de implementación 484

13.5. Componentes de la implementación 487

13.6. El marco lógico en la implementación del PIP 488

13.6.1. Los componentes en la implementación 488

13.6.2. Los actividades el la implementación 489

13.7. Técnicas de implementación de proyectos 490

13.7.1. Diagrama GANTT 490

13.7.1.1. Ejemplo aplicativo del diagrama GANTT 492

13.7.2. Diagrama PERT 497

13.7.2.1. Ejemplo aplicativo del diagrama PERT 500

13.8. Ley fundamental en implementación de proyectos 510

13.8.1. Elementos ley fundamental en implementación 510

13.8.2. Relaciones entre elementos 511

13.9. Posibles errores en la implementación 512

13.10. Aplicativos informáticos para implementación 512

XIV. FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO 517

14.1. Instrumentos del financiamiento 518

14.2. El financiamiento del proyecto 518

14.3. Fuentes internas de financiamiento 518

14.4. Fuentes externas de financiamiento 519

14.5 Cooperación técnica internacional 520

14.5.1. Definición 520

14.5.2. Orígenes de la cooperación para el desarrollo 520

14.5.3. Tipos de cooperación internacional (CI) 521

14.5.4. La cooperación y actores implicados 522

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14.5.5. Ideas distorsionadas de la cooperación técnica internacional 523

14.5.6. Recursos y fondos de la cooperación para el desarrollo 523

14.5.7. Instrumentos de la cooperación para el desarrollo 52414.5.8. Mandamientos para los organismos internacionales de cooperación 524

14.6. Conceptos de cooperación internacional 525

14.6.1. Los organismos cooperantes 525

14.6.2. El proyecto 526

14.7. Agencia Peruana de Cooperación Internacional 526

14.7.1. Creación del APCI 526

14.7.2. Directiva del APCI 527

14.7.3. Responsabilidades y competencias 527

14.7.4. Procedimientos para la presentación de solicitudes de cti 528

14.8. La cooperación internacional en el Perú 530

14.8.1. Modalidades de la cooperación en el Perú 530

14.8.2. Destino de la cooperación en el Perú 530

14.8.3. Canalización de la cooperación en el Perú 530

14.8.4. Prioridades de la cooperación en el Perú 530

14.8.5. Participantes del proceso de la cooperación en el Perú 532

14.9. Gestión de la cooperación internacional en el Perú 533

14.9.1. Ejecución de la cooperación técnica internacional 533

14.9.2. Tramitación de la cooperación en el Perú 533

14.9.3. Actores que intervienen en el financiamiento de proyectos 534

14.9.4. Procedimientos para la presentación de propuestas 534

14.10. Organizaciones no gubernamentales 535

14.11. Análisis de los flujos del financiamiento del proyecto 536

14.11.1. Escenario considerando solo financiamiento interno 536

14.11.2. Escenario considerando financiamiento externo 537

XV. SELECCIÓN DE ALTERNATIVAS 545

15.1. Instrumentos de selección de alternativas 546

15.2. La alternativa seleccionada 546

15.3. Elección de la alternativa de un proyecto social 546

15.4. Características de la alternativa seleccionada 547

15.5. Criterios para elegir la mejor alternativa 548

15.6. Indicadores de la mejor alternativa 549

15.7. Estructura gráfica de alternativa seleccionada 549

xiv EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA


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XVI. METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO 555

16.1. Instrumento del marco lógico 556

16.2. El método del marco lógico 556

16.2.1. Datos históricos 556

16.2.2. Características 557

16.3. La matriz del marco lógico 558

16.3.1. Ventajas del marco lógico 560

16.3.2. Limitaciones del marco lógico 561

16.4. Los objetivos del marco lógico 561

16.4.1. Niveles de los objetivos 562

16.4.2. Lista de verificación de los objetivos del marco lógico 566

16.5. Los indicadores del marco lógico 566

16.5.1. Tipos de indicadores 567

16.5.2. Funciones de los indicadores 568

16.5.3. Características de los indicadores 568

16.5.4. Escalas de medida de los indicadores 568

16.5.5. Dimensión de los indicadores de desempeño 569

16.5.6. Importancia de lo indicadores 570

16.5.7. Claves para la construcción de indicadores 570

16.5.8. Principales deficiencias de los indicadores del marco lógico 571

16.5.9. Niveles de los indicadores 571

16.5.10. Lista de verificación de los indicadores del marco lógico 573

16.6. Los medios de verificación del marco lógico 573

16.6.1. Nivel de las fuentes de información 575

16.6.2. Principales fuentes de información 576

16.6.3. Detalles de la fuentes de información 576

16.6.4. Niveles de los medios de verificación 577

16.7. Supuestos o hipótesis del marco lógico 578

16.7.1. Estructuración de un supuesto a partir de un riesgo 580

16.7.2. Posibles fuentes de riesgos externos 580

16.7.3. Principales deficiencias de los supuestos del marco lógico 581

16.7.4. Niveles de los supuestos 581

16.7.5. Principales problemas en la formulación de supuestos 582

16.7.6. Valoración de los supuestos 583

16.7.7. La importancia de los patrones culturales en los supuestos 584

16.8. Lógica horizontal y vertical del marco lógico 587

16.8.1. Lógica vertical del proyecto 587

16.8.2. Lógica horizontal del proyecto 590

xvEL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA


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16.9. Estructura analítica base para el marco lógico 591

16.10. La matriz del marco lógico de un programa 591

16.11. Pasos para desarrollar la matriz del marco lógico 592

16.11.1. Fases del método: estilo precoz 594

16.12 Lista de verificación del marco lógico 598

XVII. LINEA DE BASE DEL PROYECTO 605

17.1. El papel de la linea de base en la planificación 606

17.2 La importancia de la información 607

17.2.1 La información en el sector público 608

17.2.2 Aplicando sistemas de información en el sector público 609

17.3. Definiendo la linea de base 610

17.4 Objetivos de la linea de base 611

17.5 Características de la linea de base 612

17.6 Estructura de la linea de base 613

17.6.1 Estructura de análisis por eficiencia comparativa 614

17.7. Alcance de la linea de base 619

17.8 Guía para la elaboración de una linea de base 620

17.8.1 Planeación 620

17.8.2 Marco normativo y requerimientos de información 621

17.8.3 Diseño 621

17.8.4 Verificación de información 622

17.8.5 Selección de indicadores 623

17.8.6 Desarrollo de aplicativos informáticos 623

17.8.7 Capacitación y aspectos organizativos 624

17.9. Proceso de implementación de la linea de base 625

ANEXOS 633

xvi EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA


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EL DESAFÍO DE LOS GOBIERNOSLOCALES Y REGIONALES

CAPITULO 1“El sueño de una ciudad mejor ya existe en sus habitantes, lo único que tiene que hacer un alcalde es hacer realidad esos sueños”.

Jaime Lerner

Municipalidad de Lima Metropolitana

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1. EL DESAFÍO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES

1.1. ENTENDIENDO EL DESARROLLO SOSTENIBLEExisten muchas definiciones de desarrollo sostenible pero en esencia todas concluyen que: “Es el desarrollo que satisface las necesidades actuales de las personas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas”1 , dicha definición no solo vincula a las necesidades actuales sino que visiona las futuras necesidades estableciendo un equilibrio en base a tres pilares fundamentales que son: la dimensión ambiental, económica y social.

¿Es similar hablar de crecimiento y desarrollo?2 En la vida práctica muchas personas confunden los términos considerando incluso que se refieren a un mismo tema, es por ello que definiremos algunos términos vinculados al desarrollo sostenible como:

Medio ambiente. Es todo lo que rodea al ser humano y que comprende elementos naturales tanto físicos como biológicos, elementos artificiales, elementos sociales y las interrelaciones de estos entre si. Según el Banco Mundial, es el conjunto complejo de condiciones físicas, geográficas, biológicas, sociales, culturales y políticas que rodean a un individuo u organismo y que en definitiva determinan su forma y la naturaleza de su supervivencia.

Crecimiento económico. El Banco Mundial define el crecimiento económico como el cambio cuantitativo o expansión de la economía de un país. Según los usos convencionales, el crecimiento económico se mide como el aumento porcentual del producto interno bruto (PIB) o el producto nacional bruto (PNB) en un año. Es necesario señalar que el producto bruto interno es el valor monetario total de los bienes y servicios finales producidos al interior de la economía en un año determinado.

En la década de los sesenta el crecimiento material era sinónimo de progreso, desarrollo e incluso bienestar, durante ésta época se llegó a identificar crecimiento

1 Informe Brundtland (Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, 1987) 2 Documento Economía y Medio Ambiente - Marissa Andrade Gambarini y Manuel Antonio Límaco

Basurto

FIGURA Dimensiones del Desarrollo Sostenible1.1

2 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA


CAPITULO 1: EL DESAFIO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES

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con desarrollo dejando a un lado aspectos cualitativos que el desarrollo conlleva.Actualmente resulta evidente que el crecimiento económico es concebido como una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo, y que los indicadores convencionales de crecimiento como el Producto Bruto Interno muestran limitaciones para medir el desarrollo pues no considera el uso que se hace del incremento productivo registrado, de la distribución del ingreso, como tampoco de las políticas sociales encargadas de enfrentar la pobreza y el atraso.

Desarrollo económico. El desarrollo económico puede ser definido como un proceso complejo que incluye no solo factores de carácter cuantitativo, sino también profundas transformaciones de carácter cualitativo. Es decir el desarrollo si bien está vinculado estrechamente al crecimiento económico, no solo implica el crecimiento cuantitativo de algunos parámetros de la economía nacional, sino que solo puede lograrse mediante el crecimiento armónico y proporcional de los sectores de la economía nacional; es decir debe ser un proceso de crecimiento balanceado y autosostenido de la economía que asegure la transformación de la estructura económica y social capaces de garantizar la satisfacción creciente y estable de las necesidades materiales y espirituales de la colectividad.

El Banco Mundial define al Desarrollo Económico como el cambio cualitativo y la reestructuración de la economía de un país en relación con el progreso tecnológico y social.

Calidad de vida. Según la Organización Mundial de la Salud, la calidad de vida es: “la percepción que un individuo tiene de su lugar de existencia, en el contexto de la cultura y del sistema de valores en los que vive y en relación con sus objetivos, sus expectativas, normas e inquietudes. Se trata de un concepto muy amplio que está influenciado de modo complejo por la salud física del sujeto, su estado psicológico, su nivel de independencia, sus relaciones sociales, así como su relación con los elementos esenciales de su entorno”.

Pobreza. La pobreza generalmente es definida como la falta o pérdida de bienestar ligado a un concepto material y de necesidades. Desde fines del siglo XIX, el pensamiento sobre la pobreza ha evolucionado y han surgido nuevos enfoques que enfatizan distintas manifestaciones del fenómeno. La mayoría de los enfoques abordan el tema desde el punto de vista económico, concretamente a través del ingreso o consumo. Otros métodos y conceptos de pobreza incluyen el concepto de las necesidades básicas insatisfechas y el índice de pobreza humana (enfocada en lo que la gente puede o no puede hacer, acceso a bienes, servicios necesarios para desarrollar capacidades humanas, las cuales se manifiestan con el analfabetismo, desnutrición, etc.).

La evolución del pensamiento sobre la pobreza ha llevado al reconocimiento de varias dimensiones asociadas con el fenómeno. Más allá de la carencia de recursos, otras dimensiones como educación, salud, protección social e incluso integración social y derechos políticos se han ido incluyendo progresivamente en los estudios de la pobreza.

La pobreza es el resultado de la actual estructura de interacciones económicas, sociales, políticas y culturales que se refuerzan mutuamente.

¿Es suficiente entender el desarrollo sostenible?No, el desarrollo sostenible sólo se materializará si se planifica de manera explícita. Las fuerzas del mercado u otros fenómenos implícitos y espontáneos no pueden resolver los graves problemas de sostenibilidad. El proceso de gestión sostenible requiere una variedad de instrumentos que traten los problemas ambientales, sociales y económicos con objeto de sentar la base de integración necesaria. En este sentido es necesario que el desarrollo local se entienda como un proceso concertado de construcción de capacidades y derechos ciudadanos en ámbitos territoriales político-administrativos del nivel local (municipio = territorio) que deben constituirse en unidades de planificación, de diseño de estrategias y proyectos de desarrollo en base a los recursos, necesidades e iniciativas locales. Este proceso incorpora las dinámicas del desarrollo sectorial, funcional y territorial,

3EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA



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que se emprendan desde el Estado, las organizaciones sociales y la empresa privada en el ámbito del territorio.3

Es importante tener en cuenta que las autoridades municipales son las que deben liderar este proceso a través de mecanismos que promuevan y fomenten un mayor acercamiento y una mejor relación entre las autoridades y la población, donde la prestación de los Servicios Públicos sea un factor que contribuya a mejorar y elevar el nivel de calidad de vida de la población en su ámbito geográfico, aspectos establecidos en la Ley Orgánica de Municipalidades.

Es así que el desarrollo local debe ser integral, es decir que incorpore en el diseño de sus planes el conjunto de dimensiones presentes en el territorio: social, económico, ambiental. Por ello, para iniciar un proceso de desarrollo local se debe permitir favorecer el crecimiento económico, la democracia política y el progreso social; de modo que se vaya alcanzando un desarrollo humano sostenible.

FUENTE: Una Guía para El Ejecutivo Eficaz - Los Secretos del Buen Alcalde, Servicios de Asistencia y Capacitación para el Desarrollo Local de la Unión Internacional de Municipalidades Dirección: José M. Infante 174 of. 104 – Providencia – Chile

El desarrollo local debe tener las siguientes características:

Integral: Asumiendo en todas sus implicancias que todo proceso de desarrollo es el resultado complejo de diversas dimensiones que se integran en función de una visión4.

• Dimensión Social• Dimensión Económica• Dimensión Ambiental• Dimensión Política• Dimensión Institucional• Dimensión cultural

3 Oficina Sub Regional para los Países Andinos - Manual para la Gestión Municipal del Desarrollo Económico Local, Luís M. Rojas Morán - Lima, febrero de 2006

4 Guía Metodológica para la Formulación o Actualización de los Planes Integrales de Desarrollo – Instituto Metro-politano De Planificación, Municipalidad Metropolitana de Lima.

TABLA 1.1 Actitudes para estimular el Desarrollo

ACTITUDES NO DESEADAS ACTITUDES DESEADASResistencia al cambio Disposición al cambioEgoísmo SolidaridadDeshonestidad HonradezApatía, desinterés Motivación del logroDesesperanza, Ambigüedad Fe en el futuroAutoritarismo Claridad de roles, precisiónTemor Sentido democráticoDesconfianza Coraje, fuerzaViolencia Confianza, optimismoInseguridad Pacifismo, cooperaciónPasividad Fe en las propias fuerzasAutodesvalorización Dinamismo, criticidadIrresponsabilidad Autoestima, identidadBurocratismo Responsabilidad, compromisoDesigualdad Creatividad, iniciativaRigidez, rutina Equidad, justiciaInconstancia Flexibilidad, creatividadTradicionalismo Tenacidad, persistencia




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Participativo: Al involucrar a los ciudadanos de cada localidad reconociendo la multiplicidad de actores y roles de la sociedad debidamente organizada, nos permite la participación de quienes no poseen el mandato popular en el proceso de toma de decisiones y en la ejecución conjunta de las acciones destinadas a alcanzar los objetivos considerados en los Planes de Desarrollo Concertados.

Concertado: Porque permite a través de la interacción de múltiples actores sociales con diversidad de enfoques, identificar los intereses, problemas, soluciones y potencialidades de desarrollo de un determinado territorio y/o grupo social.

Solidario: Basados en la promoción de un modo de vida que privilegie las relaciones humanas de respeto, justicia, equidad y ayuda mutua.

Sustentable: En la medida que los procesos se desarrollen respeten y promuevan una relación racional y equilibrada con el medio ambiente.

1.2. EL ENFOQUE DE DESARROLLO HUMANO EN EL ESPACIO TERRITORIAL La Gerencia Pública frente a la modernización del sistema estatal debe de caracterizarse por tener propuestas orientadas a alcanzar mayores grados de eficiencia, eficacia y calidad en la gestión de los servicios y políticas públicas, por tanto no debe limitarse a los aspectos redistributivos o a programas de alivio a la pobreza, sino, debe abarcar todas las dimensiones del desarrollo humano, que no es otra cosa que mejorar la calidad de vida.

Es así que mientras los países se organizan estableciendo divisiones y sub divisiones nacionales de manera normativa, confunden muchas veces su demarcación geopolítica con los espacios determinados por la interacción social, por ello una localidad no puede ser entendida sin tomar en cuenta sus relaciones sociales que establecen sus habitantes entre si con la gente de las otras localidades, y las reglas económicas y políticas que estas relaciones implican. Sin embargo, los determinantes del desarrollo humano depende, en medida variable, de factores y satisfactores producidos en distintos lugares no necesariamente de la misma localidad.

En términos convencionales los espacios tienen funciones distintas para el desarrollo humano: la localidad es el espacio del consumo y de la convivencia social, la región es el espacio de la producción y el empleo, y el país es el espacio de integración.5

La localidad: espacio de la convivencia social La localidad es el espacio territorial en el cual las personas y familias viven cotidianamente utilizando sus conocimientos, habilidades y ejerciendo sus derechos. Es el territorio donde las personas se desarrollan en interacción con otras, en consecuencia es un espacio de convivencia social.

Se trata de un espacio dinámico construido socialmente, que cambia en función del desarrollo económico y social donde las personas establecen relaciones de producción, de consumo, culturales o espirituales de manera permanente y colectiva.

La localidad y el desarrollo local son conceptos que adoptan diferentes significados. Su uso forma parte de la búsqueda de propuestas, esquemas y espacios para el desarrollo desde perspectivas más cercanas a las personas y a sus actividades económicas, sociales, políticas y culturales. Lo local tiene el encanto de ser un espacio que permite que el desarrollo sea organizado a una escala humana, tomando en cuenta las costumbres, identidad y cultura de sus habitantes. Es el escenario donde la gente siente el peso de lo público en íntima relación con lo privado.

5 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2005, Hagamos de la competitividad una oportunidad para todos, Pro-grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Oficina del Perú - 2005




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Si bien la localidad es el espacio donde se inicia y mejor se despliega el ejercicio de las habilidades y los derechos de las personas, es insuficiente para tener al alcance todas las oportunidades que pueden asegurar el progreso y bienestar de sus habitantes.

En este sentido, el desarrollo humano es resultado de la organización social en distintas dimensiones espaciales: la localidad, la región y el país. Lo local es parte de espacios más grandes, sin los cuales el desarrollo humano es difícil y quizás incomprensible.

Desde una perspectiva normativa y operacional, lo local suele estar asociado con el distrito como unidad referencial, existiendo en nuestro país 1635 Municipalidades Distritales y 1980 Municipalidades de Centro Poblado Menor6. El municipio es un referente casi obligado, tanto por la necesidad de realizar demarcaciones político-administrativo para la recolección de información, como por ser el que organiza las reglas y los mecanismos mínimos para la convivencia social tales como el acondicionamiento del territorio, la seguridad ciudadana, los servicios de ornato y de limpieza.

La región: espacio de la producción y del empleoLa región es un espacio intermedio entre la localidad y el país. Desde un punto de vista económico, una región es el espacio donde ocurre la articulación de mercados con un centro o eje urbano que organiza las actividades económicas e integra a las diversas localidades periféricas que la conforman. Desde un punto de vista sociológico, una región se define por la existencia de una sociedad regional organizada sobre sus bases geográficas, económicas y culturales.

La mayor parte de los satisfactores para el desarrollo humano, entre los que se encuentra el conjunto de bienes y servicios necesarios para que las personas vivan y afiancen su progreso, solo se puede producir cuando menos en el ámbito de una región, puesto que implican escalas productivas, acceso a insumos y a bienes de capital y, sobre todo, una demanda aparente, que exigen territorios más grandes que la localidad. El resto de satisfactores se produce en otras regiones e inclusive en otros países y se obtienen a través del intercambio facilitado por la oferta competitiva de la región. Para producir se requiere trabajo, capital y tecnología. Esta combinación de factores genera empleo, principal fuente de ingresos de las personas. A su vez, el pago de sueldos, salarios, ganancias y rentas genera una demanda para la producción, lo que completa el circuito

6 Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centro Poblado 2005 - INEI




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económico regional. Las escalas económicas llevan a la división del trabajo regional entre las localidades, que producirán algunos bienes y servicios para satisfacer la demanda de otras localidades.

Las regiones políticas o estatales son territorios con límites geográficos determinados, establecidos por voluntad política o por acontecimientos históricos. El problema en el Perú es que los territorios de las regiones políticas no corresponden necesariamente a las regiones económicas, así como los distritos no corresponden a las localidades. Esta falta de correspondencia dificulta las posibilidades de poner en acción estrategias que permitan el mejor aprovechamiento de sus potencialidades, que acompasen la acción del Estado con la del sector privado, y que por tanto el desarrollo humano en las regiones se haga más dinámico.

La nación: espacio de integraciónDesde el punto de vista espacial, la nación está constituida por un conjunto de regiones integradas económica, social y políticamente. La integración económica se expresa por la articulación física y de los diferentes mercados. Lo social es el reflejo de su base económica, histórica y cultural. El integrador político de las regiones y localidades es el Estado, con su Constitución y sus leyes, sus órganos de gobierno y sus políticas públicas.

Este proceso creciente de integración fortalece el sentido de pertenencia a un colectivo nacional que está por encima de los colectivos regionales o locales. En consecuencia, se establece una identidad nacional como denominador común de cada Estado-nación.

El Estado moderno y democrático crea un cuerpo normativo para garantizar la igualdad de oportunidades para todas las personas a través de la vigencia de los derechos humanos en el territorio nacional. Éstas se expresan en políticas públicas y mecanismos redistributivos, un sistema de justicia accesible a todos, políticas macroeconómicas y de desarrollo económico nacional, políticas de relaciones internacional favorables a los intereses del país, la prestación universal de servicios sociales básicos, entre otros.

Estas reglas, mecanismos, políticas y acciones son las que dinamizan la vida en todas las regiones y localidades. Por ello se dice que el territorio nacional es el espacio de la integración que afianza la identidad nacional. Debe tomarse en cuenta que en el espacio nacional se procesan en simultáneo distintas dinámicas. La gente vive y trabaja en su localidad, su economía depende de su región y el marco político, jurídico y cultural se lo da la nación. Sin embargo, a menudo las personas no tienen clara conciencia de estas dinámicas que de una u otra forma condicionan su futuro, dado que dependen de decisiones, reglas o actividades que se fijan o ejecutan en espacios mayores a su localidad.

1.3. LA GESTIÓN MUNICIPAL Los nuevos tiempos demandan de los municipios una mayor capacidad para predecir los resultados debido a que no es el tamaño, ni el presupuesto, ni el número de habitantes de un municipio lo que determina su eficiencia para lograr sus fines y objetivos. Es más bien su capacidad técnica-organizativa para ejecutar sus planes y programas, una administración más rigurosa de la información de sus




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procesos, una capacitación más especializada de sus funcionarios, una mejora sustantiva de la administración de la información al interior de la organización y la adopción más formal y comprometida de un estilo de administración moderna que involucre nuevos conceptos como:

A. El ciudadano como clienteEn la actualidad, este nuevo paradigma enfrenta a los municipios con ciudadanos más informados de sus derechos y de los deberes de la organización municipal para con la comunidad, así como también con un marcado interés en la transparencia de las decisiones. Esta nueva realidad enfrenta a las organizaciones municipales con un cliente polifacético que se encuentra en su comunidad al interior de su organización y en los niveles superiores de Gobierno buscando acceder a sus servicios cuándo, dónde y cómo ellos elijan. Las organizaciones del sector público al igual que hacen las empresas, tienen que cuidar a sus clientes, es decir, los ciudadanos. Esto es todo un reto para la Administración que ha detectado la necesidad de transformar sus procesos para responder de forma rápida y eficaz a las necesidades de cada ciudadano de la comunidad empresarial, de los funcionarios o de otros organismos públicos. La tecnología es un elemento fundamental para la realización de dicha transformación.

B. El nuevo valor de la planificaciónEl uso de la planificación en las municipalidades hasta ahora ha estado dirigida más a cumplir formalidades exigidas por las autoridades superiores, que a utilizar su potencialidad en la anticipación, en la estructuración y sistematización de sus procesos. El aprendizaje de una organización se apoya fundamentalmente en la capacidad de organizar y sistematizar su experiencia para acceder a ella las veces que sea necesaria, y particularmente para apoyar sus decisiones.

C. La coordinación y la articulaciónAhora es cuando más se hace vigente la necesidad de abordar los compromisos de las organizaciones municipales, mediante la formación de equipos de trabajo, integrando los niveles de decisión y los sectores comprometidos. Este nuevo estilo de hacer las cosas mejorará significativamente la coordinación, aplanando funcionalmente las estructuras produciendo sinergia y estimulando el liderazgo.

D. La función reguladoraEl desarrollo y el crecimiento territorial enfrentarán a las organizaciones municipales ante importantes retos regulatorios, en su inminente rol protagónico. Igualmente las concesiones cumplido sus plazos, demandarán eficientes administradores, mantenedores y desarrolladores de infraestructura. Esta realidad de corto plazo, debe motivar a las organizaciones municipales, a generar desde ya las mejores condiciones para asumir estas tareas.

E. La capacitación y los recursos humanosDesde hace mucho tiempo las organizaciones privadas están dando señales inequívocas acerca de la importancia que tiene la capacitación, siendo un importante factor para mejorar las capacidades y las competencias de las organizaciones. Las organizaciones municipales no pueden estar ajenas a estas señales y deben anticiparse en flexibilizar sus estructuras, estimular la diferenciación y fomentar el liderazgo, que lleve a tener trabajadores altamente capacitados y comprometidos con la institución debido a que el principal factor explicativo de la excelencia institucional es el buen desempeño del factor humano. Este parece ser un principio de validez general. En el libro “En busca de la excelencia” de Tom Peters, se concluye que lo que explica el éxito de muchas grandes empresas de EE.UU. es principalmente su buena dirección y la alta motivación del personal. Del mismo modo, lo que hemos observado en las municipalidades que funcionan bien es que hay una moderna y dinámica dirección, del tipo que denominaremos gerencia pública local.

F. La nueva cultura y los estilosLa integración de las nuevas demandas organizacionales, conducirá necesariamente a la adopción de un estilo de hacer las cosas más definidas. Esta nueva condición recomendará buscar apoyo en las teorías modernas de gestión y en la implementación más formal de una corriente específica de administración




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al interior de la organización (Gestión de calidad, Outsourcing, Balanced Scorecard, Lean Production, Just in Time, Business Process Reengineering, Project Management, etc.). Este cambio originará un fuerte impacto en la cultura de la organización, ya que éste ocurrirá, no sólo en los niveles de tareas, sino también en los de sistema y organización.

G. El Municipio como promotor de desarrolloTradicionalmente se ha considerado a los gobiernos locales como empresas de servicios (orientadas a la ejecución de obras), limitando las posibilidades de actuación de los alcaldes y funcionarios públicos en la promoción e impulso de un desarrollo integral de sus territorios. Afortunadamente esta visión está siendo superada en la mayoría de las regiones, provincias y distritos que están inmersos en un proceso de descentralización territorial que, entre otros, proveen de herramientas formales necesarias para asumir adecuadamente un mayor grado de autonomía en la gestión y distribución de los recursos.

Un caso de promoción del desarrollo se puede citar a la Municipalidad Metropolitana de Lima por medio de primera emisión de Bonos Municipales en la historia del Perú en el 2004, hecho que motivo la toma de conciencia de la importancia de desarrollar nuevas fuentes de financiamiento que permitan la ejecución de proyectos rentables. Las Municipalidades no deberían estar esperanzadas en que las transferencias del gobierno central o el incremento de los tributos municipales les permitirán sustentar sus gastos e inversiones.

Es así que la importancia de los Bonos Municipales no solo debe ser medida por su aporte como un mero medio de financiamiento, sino también por la oportunidad que significa el manejo autónomo de los ingresos municipales y porque constituyen un mecanismo que contribuye a la redistribución del ingreso y que promueve un uso más eficiente de los recursos disponibles en el mercado de capitales.7

La pregunta desafiante es ¿Será factible la emisión de bonos en el Perú? La respuesta dependerá de la realidad de cada municipio. Es así que la emisión de Bonos Municipales será factible si la municipalidad cuenta con un importante flujo garantizado, como en el caso de la Municipalidad de Lima se tenia el peaje, por lo que se planteaba un evidente reto financiero: cómo hacer para que la MML pueda contar, de saque, con una importante cantidad de fondos para inversión, los mismos que se pagarían en el mediano plazo, con el dinero proveniente de los ingresos del peaje.

Otra forma de emisión de Bonos será posible si se utilizan estos instrumentos de renta fija para el financiamiento de proyectos rentables como: plantas de procesamiento de productos hidrobiológicos y agroindustriales, terminales terrestres, empresas de transporte, mercados, centros comerciales, peajes, etc.

¿Pero que pasa con la mayoría de municipalidades del Perú?La realidad del Perú profundo solo la conocen los habitantes de ese espacio, porque las autoridades ni siquiera conocen su ubicación, es así que su precariedad aunada al alto grado de corrupción y la limitada formación profesional de los funcionarios municipales los pone en la situación de no aptos para manejar este tipo de Finanzas ya que el actual sistema de garantías no ofrecería el ambiente adecuado.

H. Medición de despeñoMedición del Desempeño implica la contabilidad sistemática y controlada de indicadores que revelan los cumplimientos de las metas de una institución. Es decir, se mide la efectividad y la eficacia de una gestión administrativa traducido a la gestión municipal, el concepto se aplica en la medición cuantitativa de los productos y servicios de un gobierno local; seguridad pública, alumbrado, recolección de desechos sólidos, tratamiento de aguas, entre otros.

Los indicadores son medidos en unidades reales y cuantificables que permitan 7 “Bonos Municipales: Las 5 claves para el éxito” - Guery Cárdenas García, (Lima,04 de agosto del

2004)




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observar el cumplimiento de las metas. En términos de analogía, son el tablero de control que un piloto requiere para maniobrar un avión y conocer si está viajando en la dirección, velocidad, altitud adecuada o todavía no a partido como es el caso de muchas municipalidades del Perú.

Los indicadores para la medición del desempeño se establecen en todo el espectro de la gestión, existen indicadores que miden la satisfacción cotidiana de servicios (número de semáforos, parques deteriorados o calles con roturas) y, al mismo tiempo, indicadores que midan la eficiencia y la eficacia de los servicios (tiempo de reparación, quejas de residentes.) Más aún, habrá indicadores que se aproximen a medir la calidad de vida comunitaria de los residentes. Así se constituye un sistema de medición global.

I. Ordenamiento y transparencia municipalLas tres bases importantes de ordenamiento y transparencia lo constituyen: un catastro actualizado, una buena atención al contribuyente, y un presupuesto bien elaborado y debidamente utilizado.

Una municipalidad que quiera tener buenos ingresos tiene en primer lugar que actualizar su catastro debido a que un adecuado inventario de la propiedad como instrumento de desarrollo y regulación territorial será la base del recaudo local.

En muchas partes, el ciudadano que quiere cumplir con sus deberes cívicos y pagar sus impuestos es maltratado; largas colas, falta de información, mala atención de los funcionarios de recaudación, etc. La buena atención al público, en particular a quien desea estar al día en sus tributos es clave no sólo para incrementar los recursos sino para tener satisfecho al ciudadano.

El presupuesto es un instrumento de planificación, casi siempre es anual y se elabora muchas veces simplemente actualizando el presupuesto anterior. Un buen presupuesto debiera vincularse con una política de desarrollo de más largo plazo, considerando los objetivos estratégicos del desarrollo y vinculando las fuentes y los usos de los recursos.

Por último, hay que gastarlo todo. Un buen indicador de la efectividad en el manejo de los recursos financieros es no dejar saldos inutilizados de un ejercicio a otro. Si así ocurre, quiere decir que algo anda mal. Un buen administrador hace uso de la totalidad de los recursos que dispone, de lo contrario corre el riesgo de perderlos en el ejercicio siguiente o peor aún, de que le bajen las asignaciones financieras por suponer que están sobreestimadas.

J. Lucha contra la corrupción y el gasto ineficiente8 La corrupción de carácter “sistémico” en el sistema municipal peruano perjudica sobre todo a los sectores más pobres y fomenta la división entre los ciudadanos, de igual forma los altos índices del gasto ineficiente en los gobiernos locales, especialmente de las transferencias que el tesoro público envía (FONCOMUN, Vaso de Leche, Canon, etc.) se pierden en procesos burocráticos en desmedro de las zonas más vulnerables del país.

J.1. Algunas conclusiones de la corrupción: • Cada 30 días en el Perú, entre enero del 2005 y mayo del 2006, la

Contraloría General de la República denunció a 10 municipalidades (Provinciales o distritales). Sin embargo, el Poder Judicial emite solo dos o tres sentencias cada tres meses sobre acusados de casos de corrupción municipal en el Perú. En la mayoría de los casos las sentencias son absolutorias o no tienen pena de cárcel porque los acusados se acogen a los mecanismos de prescripción.

• Si se compara los índices de corrupción municipal ocurridos los años 1994 – 95 y los años 2004 – 2005 se llega a la conclusión que el delito ha aumentado en un 28% en las municipalidades del Perú.

• Las regiones con mas índices de corrupción son Puno y Lima. Los 8 AYUDA MEMORIA SOBRE EL LIBRO “CIUDADES EMERGENTES Y CORRUPCION MUNICIPAL”, Neptalí Carpio Soto.

Periodista y regidor de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho.




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TABLA 1.3 Las municipalidades más corruptas en el interior del país

casos comprometen a municipalidades muy lejanas pero también a municipalidades de composición social alta. En Lima durante el año 2005 la municipalidad con mayores índices de corrupción es la de San Isidro con 7 denuncias penales. En provincias fue la municipalidad provincial de San Pedro de Abad de Ucayali.

• Solo entre enero y diciembre del 2005 han sido denuncias por la Contraloría 128 municipalidades. Es decir, cada 30 días eran denunciadas 11 municipalidades en promedio. Los delitos más comunes son peculado, colusión, delitos contra la fe pública y abuso de autoridad. El denominador común de las irregularidades se produce al momento de realizar una licitación, concurso, adjudicación, ejecutar una obra o comprar bienes y servicios.

FUENTE: CIUDADES EMERGENTES Y CORRUPCION MUNICIPAL, Neptalí Carpio Soto.

FUENTE: CIUDADES EMERGENTES Y CORRUPCIÓN MUNICIPAL, Neptalí Carpio Soto.

J.2. Algunas conclusiones en cuanto al gasto ineficiente: • Por cada 100 soles que el Tesoro Público transfiere a las municipalidades

por concepto del FONCOMUN por lo menos entre el 65% y 85% se pierden en gastos burocráticos, servicios no personales, consultorías, excesiva publicidad, dietas de regidores, etc. Solo entre el 35% y en la mayoría de los casos el 25% se destinan a inversiones netas.

• Lo estudios desarrollados por el Banco Mundial, el Instituto Apoyo (Lorena Alcázar) y la ONG PRISMA, determinan que el 70% de los recursos destinados al programa del Vaso de Leche se pierden en el camino, Solo el 30% llega efectivamente a los niños más pobres. El Programa del Vaso de Leche al ser un subsidio indirecto permite, por ley, excesivos procesos burocráticos, de licitación y distribución de los insumos del Vaso de Leche, que al final son atractivas para la corrupción y la elevación de los costos del insumo. Por ejemplo, el año 2004 mientras

MUNICIPALIDADES

AUTORIZACIONES DE DENUNCIA POR PARTE DE

LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

PERJUICIO ECONÓMICO PARA

EL ESTADO

Prov. San Pedro Abad -Ucayali 8 denuncias 805, 722.00

Distrital de Socabaya- Arequipa 4 denuncias 114, 806 .00

Provincial del Collao- Ilave 3 denuncias 139, 791 .00

Provincial de Huancayo 3 denuncias 886, 157.00

TABLA 1.2 Las municipalidades más corruptas en Lima

MUNICIPALIDADES

AUTORIZACIONES DE DENUNCIA POR PARTE DE

LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

PERJUICIO ECONÓMICO PARA

EL ESTADO

Distrital de San Isidro. 7 denuncias 2´051,180.00

Distrital de Ate-Vitarte 5 denuncias 3´272,174 .00

Distrital de La Victoria 3 denuncias 863,339.00




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que en la Municipalidad de Ate-Vitarte una lata de leche evaporada se vendía en S/. 1.55, en San Juan de Lurigancho se vendía a S/. 1.76. Por esa excesiva diferencia el municipio impidió que 450 mil raciones adicionales de leche al año lleguen a los niños más pobres.

FUENTE: Consucode, Foncodes, oficinas de logística de las municipalidades de Ate-Vitarte y San Juan de Lurigancho.

1.4. INVERSIÓN MUNICIPAL E INVERSIÓN SOCIAL La inversión social se refiere al beneficio que está centrado en las personas, a su bienestar y al mejoramiento de sus condiciones de vida, dicha inversión debe ser cubierta en gran parte por la inversión municipal (inversión pública correspondiente al presupuesto participativo) pero también es deseable que el gobierno local logre movilizar otros recursos, locales y externos para complementar esfuerzos y dar cumplimiento a las políticas sociales (que puede ser pública o privada).

Cuando hablamos de inversión social, nos estamos refiriendo principalmente a programas, proyectos o servicios referidos a:

• Inversión en capacidades humanas: como programas de mejoramiento de la calidad de los servicios de educación, salud y vivienda, programas de capacitación laboral juvenil o para discapacitados, servicios de rehabilitación para personas con discapacidad; programas de capacitación a policías y jueces en la problemática de género y violencia hacia la mujer, programas preventivo promocionales en salud geriátrica integral; campañas de información educación y comunicación sobre derechos sexuales y reproductivos, entre otros.

• Inversión en pequeñas actividades económicas y productivas: dirigidas a atender las necesidades de generación de ingresos de los sectores de pobreza. Pueden constituir servicios de asistencia técnico productiva urbana o rural; promoción de créditos, capacitación empresarial, programas de venta de productos elaborados, apoyo a actividades económicas de grupos de la tercera edad y discapacitados.

• Inversión en infraestructura física, dirigida a satisfacer necesidades básicas de agua, saneamiento, pequeños canales de riego, puentes, caminos, programas de reforestación, etc.

• Inversión institucional: fortalecimiento de las instituciones y organizaciones sociales de base, desarrollo de políticas inclusivas para niños y jóvenes con necesidades educativas especiales, sensibilización y capacitación a personas que toman decisiones, líderes de opinión y profesionales sobre la problemática del adulto mayor, promoción de normas que aseguren a las mujeres víctimas de violencia acceso a resarcimiento, reparación del daño u otro medio de compensación, etc.

TABLA 1.4 Precios de insumos del Vaso de Leche en tres distritos del Perú (año 2004)

DISTRITO PRECIO POR UNIDAD DE LECHE (EN SOLES)

EMPRESA O INSTITUCIÓN PROVEEDORA

San Juan de Lurigancho S/. 1.78 (leche evaporada en lata) NIISA Corporation

Ate-Vitarte S/. 1.55 (leche evaporada en lata) CORLAC S.A.

Taraco-Puno S/. 0.70 (litro de leche fresca) Ganaderos del lugar.




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CASO TEÓRICO 1.1 Discurso de Oscar Arias, Presidente de Costa Rica, en la Cumbre de las Américas

Tengo la impresión de que cada vez que los países caribeños y latinoamericanos se reúnen con el presidente de los Estados Unidos de América, es para pedirle cosas o para reclamarle cosas. Casi siempre, es para culpar a Estados Unidos de nuestros males pasados, presentes y futuros. No creo que eso sea del todo justo.

No podemos olvidar que América Latina tuvo universidades antes de que Estados Unidos creara Harvard y William &

Mary, que son las primeras universidades de ese país. No podemos olvidar que en este continente, como en el mundo entero, por lo menos hasta 1750 todos los americanos eran más o menos iguales: todos eran pobres. Cuando aparece la Revolución Industrial en Inglaterra, otros países se montan en ese vagón: Alemania, Francia, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda… y así la Revolución Industrial pasó por América Latina como un cometa, y no nos dimos cuenta. Ciertamente perdimos la oportunidad.

También hay una diferencia muy grande, leyendo la historia de América Latina, comparada con la historia de Estados Unidos, uno comprende que Latinoamérica no tuvo un John Winthrop español, ni portugués, que viniera con la Biblia en su mano dispuesto a construir “una Ciudad sobre una Colina”, una ciudad que brillara, como fue la pretensión de los peregrinos que llegaron a Estados Unidos.

Hace 50 años, México era más rico que Portugal. En 1950, un país como Brasil tenía un ingreso per cápita más elevado que el de Corea del Sur. Hace 60 años, Honduras tenía más riqueza per cápita que Singapur, y hoy Singapur –en cuestión de 35 ó 40 años– es un país con $40.000 de ingreso anual por habitante. Bueno, algo hicimos mal los latinoamericanos. ¿Qué hicimos mal? No puedo enumerar todas las cosas que hemos hecho mal. Para comenzar, tenemos una escolaridad de 7 años. Esa es la escolaridad promedio de América Latina y no es el caso de la mayoría de los países asiáticos. Ciertamente no es el caso de países como Estados Unidos y Canadá, con la mejor educación del mundo, similar a la de los europeos. De cada 10 estudiantes que ingresan a la secundaria en América Latina, en algunos países solo uno termina esa secundaria. Hay países que tienen una mortalidad infantil de 50 niños por cada mil, cuando el promedio en los países asiáticos más avanzados es de 8, 9 ó 10.

Nosotros tenemos países donde la carga tributaria es del 12% del producto interno bruto, y no es responsabilidad de nadie, excepto la nuestra, que no le cobremos dinero a la gente más rica de nuestros países. Nadie tiene la culpa de eso, excepto nosotros mismos. En 1950, cada ciudadano norteamericano era cuatro veces más rico que un ciudadano latinoamericano. Hoy en día, un ciudadano norteamericano es 10, 15 ó 20 veces más rico que un latinoamericano. Eso no es culpade Estados Unidos, es culpa nuestra. En mi intervención de esta mañana, me referí a un hecho que para mí es grotesco, y que lo único que demuestra es que el sistema de valores del siglo XX, que parece ser el que estamos poniendo en práctica también en el siglo XXI, es

Oscar Arias, Presidente de Costa Rica




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un sistema de valores equivocado. Porque no puede ser que el mundo rico dedique 100.000 millones de dólares para aliviar la pobreza del 80% de la población del mundo –en un planeta que tiene 2.500 millones de seres humanos con un ingreso de $2 por día– y que gaste 13 veces más ($1.300.000.000.000) en armas y soldados. Como lo dije esta mañana, no puede ser que América Latina se gaste $50.000 millones en armas y soldados. Yo me pregunto: ¿quién es el enemigo nuestro? El enemigo nuestro, presidente Correa, de esa desigualdad que usted apunta con mucha razón, es la falta de educación; es el analfabetismo; es que no gastamos en la salud de nuestro pueblo; que no creamos la infraestructura necesaria, los caminos, las carreteras, los puertos, los aeropuertos; que no estamos dedicando los recursos necesarios para detener la degradación del medio ambiente; es la desigualdad que tenemos, que realmente nos avergüenza; es producto, entre muchas cosas, por supuesto, de que no estamos educando a nuestros hijos y a nuestras hijas.

Uno va a una universidad latinoamericana y todavía parece que estamos en los sesenta, setenta u ochenta. Parece que se nos olvidó que el 9 de noviembre de 1989 pasó algo muy importante, al caer el Muro de Berlín, y que el mundo cambió. Tenemos que aceptar que este es un mundo distinto, y en eso francamente pienso que todos los académicos, que toda la gente de pensamiento, que todos los economistas, que todos los historiadores, casi que coinciden en que el siglo XXI es el siglo de los asiáticos, no de los latinoamericanos. Y yo, lamentablemente, coincido con ellos. Porque mientras nosotros seguimos discutiendo sobre ideologías, seguimos discutiendo sobre todos los “ismos” (¿cuál es el mejor? capitalismo, socialismo, comunismo, liberalismo, neoliberalismo, socialcristianismo...), los asiáticos encontraron un “ismo” muy realista para el siglo XXI y el final del siglo XX, que es el pragmatismo.

Para solo citar un ejemplo, recordemos que cuando Deng Xiaoping visitó Singapur y Corea del Sur, después de haberse dado cuenta de que sus propios vecinos se estaban enriqueciendo de una manera muy acelerada, regresó a Pekín y dijo a los viejos camaradas maoístas que lo habían acompañado en la Larga Marcha: “Bueno, la verdad, queridos camaradas, es que a mí no me importa si el gato es blanco o negro, lo único que me interesa es que cace ratones”. Y si hubiera estado vivo Mao, se hubiera muerto de nuevo cuando dijo que “la verdad es que enriquecerse es glorioso”. Y mientras los chinos hacen esto, y desde el 79 a hoy crecen a un 11%, 12% o 13%, y han sacado a 300 millones de habitantes de la pobreza, nosotros seguimos discutiendo sobre ideologías que tuvimos que haber enterrado hace mucho tiempo atrás. La buena noticia es que esto lo logró Deng Xioping cuando tenía 74 años. Viendo alrededor, queridos Presidentes, no veo a nadie que esté cerca de los 74 años. Por eso solo les pido que no esperemos a cumplirlos para hacer los cambios que tenemos que hacer.

Muchas gracias.

Trinidad y Tobago, 18 de Abril del 2009




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CASO TEÓRICO 1.2 Análisis de la Actitud

Los deseos primarios de todas las personas son: Salud, Dinero y Amor. Una forma de lograr estos objetivos es siendo rico y próspero.

Así como hay personas pobres y personas ricas hay países pobres y países ricos, La diferencia entre los países pobres y los ricos no es su antigüedad, Esto queda demostrado poniendo como ejemplos a países como la India y Egipto que tienen mil años de antigüedad y son pobres.

Por el contrario hay países como Australia y Nueva Zelanda que hasta hace poco más de 150 años eran desconocidos y hoy son países desarrollados y ricos. La diferencia entre países pobres y ricos tampoco está en los recursos naturales de que disponen. Así Japón tiene un territorio muy pequeño y montañoso que no sirve para la agricultura ni la ganadería y sin embargo es la segunda potencia económica mundial. Su territorio es como una gran fábrica flotante que importa materia prima de todo el mundo, la procesa y el producto resultante es exportado también a todo el mundo acumulando riqueza.

También tenemos el caso de Suiza, sin océanos, tiene una de las mayores flotas náuticas del mundo, no tiene cacao, pero tiene el mejor chocolate del mundo, en sus pocos kilómetros cuadrados cría ovejas y cultiva el suelo solo cuatro meses al año ya que en los restantes es invierno, tiene los productos lácteos de mejor calidad de toda Europa, al igual que Japón no tiene productos naturales pero da y exporta servicios con calidad muy difícil de superar, es un país pequeño cuya seguridad, orden y trabajo, lo convirtieron en la “caja fuerte” del mundo.

Tampoco es la inteligencia de las personas la que hace la diferencia así lo demuestran estudiantes de países pobres que emigran a los países ricos y consiguen resultados excelentes en su educación. Otro ejemplo son los ejecutivos de países ricos que visitan nuestros países y al hablar con ellos nos damos cuenta que no hay diferencia intelectual.

Finalmente tampoco podemos decir que la raza hace la diferencia. En los países centro-europeos o nórdicos podemos ver cómo los “ociosos” (latinos o africanos) demuestran ser la fuerza productiva de esos países. Entonces....

Japón

Sydney - Australia




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¿Qué hace la diferencia?

La actitud de las personas hace la diferencia.

Al estudiar la conducta de las personas en los países ricos se descubre que la mayor parte de la población cumple las siguientes reglas (cuyo orden puede ser discutido):

1. Lo ético como principio básico.2. El orden y la limpieza.3. La integridad.4. La puntualidad.5. La responsabilidad.6. El deseo de superación.7. El respeto a las leyes y los reglamentos.8. El respeto por el derecho de los demás. 9. Su amor al trabajo.10. Su esfuerzo por la economía y acometimiento.

¿Necesitamos hacer más leyes? No sería suficiente cumplir y hacer cumplir estas 10 simples reglas?En los países pobres sólo una mínima (casi ninguna) parte de la población sigue estas reglas en su vida diaria, no somos pobres porque a nuestro país le falten riquezas naturales o porque la naturaleza haya sido cruel con nosotros, simplemente somos pobres por Nuestra Actitud.

Nos falta carácter para cumplir estas premisas básicas del funcionamiento de la sociedad, si esperamos que un gobierno solucione nuestros problemas, esperaremos toda la Vida.

Un mayor empeño puesto en nuestros actos junto a un cambio de actitud puede significar la entrada de nuestro país en la senda del progreso y el bienestar.

Estos valores animarán cada proceso de cambio que impulsemos, cada meta que alcancemos y sobre todo el estilo de vida que llevemos. Juntos forjemos un País mejor.

Consulting Group - Paraguay 886 - Capital Federal




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CASO PRACTICO 1.1 Test de Capacidad Mental

El siguiente test consta de cuatro simples preguntas, para definir si un ejecutivo puede ser calificado como de “alto nivel de atención”. Las preguntas no son difíciles, sea honesto y no trate de ver las respuestas antes de tiempo.

PREGUNTA 1:¿COMO PONDRÍA UD. UNA JIRAFA EN UNA NEVERA?

Esta pregunta prueba su tendencia a encontrar soluciones complicadas para cosas simples.

PREGUNTA 2:¿COMO PONDRÍA UD. UN ELEFANTE EN UNA NEVERA?

Esta pregunta prueba su capacidad de pensar en las consecuencias de sus acciones anteriores.

PREGUNTA 3:EL REY LEÓN ESTÁ ORGANIZANDO UNA CONFERENCIA ANIMAL EN LA SELVA. VAN TODOS LOS ANIMALES, EXCEPTO UNO... ¿CUAL DE LOS ANIMALES NO VA?

Esta pregunta prueba su memoria.Bueno, si no le ha ido muy bien en las 3 preguntas anteriores, Ud. todavía tiene una oportunidad para calificar como “de alta atención”.

PREGUNTA 4:UD. TIENE QUE ATRAVESAR UN RÍO PROFUNDO, INFECTADO DE COCODRILOS. ¿COMO LO HACE?

Esta pregunta prueba su habilidad para aprender de sus errores.

De acuerdo con Andersen Consulting, el 90% de los ejecutivos sometidos a esta prueba contestan mal todas las preguntas. Por otro lado, el 90% de los niños en edad pre-escolar acertaron entre un 50% y un 100%. Estos resultados, permiten rebatir la tesis de que los ejecutivos tienen la capacidad mental equivalente a la de un niño de 4 años.

Andersen Consulting

Abra la puerta de la nevera, coloque la jirafa y cierre la puerta

Si Ud. respondió: “abra la puerta de la nevera, coloque el elefante, y cierre la puerta….su respuesta es incorrecta!!!La respuesta correcta es:”abra la puerta de la nevera, saque la jirafa, meta el elefante y cierre la puerta.

El elefante. El elefante está en la nevera. ¿Se recuerda?

Lo atraviesa nadando tranquilamente ya que todos los cocodrilos están en la Conferencia de Animales…¿Se acuerda?




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CASO PRACTICO 1.2 Determinación de Habilidades Gerenciales• Elaborado por la University of Pittsburg - [email protected] 1995-

2004 • Tomado del curso de Liderazgo Organizacional y Toma De Decisiones.

Maestría en Ciencias de la Gestión Empresarial UNMSM

El siguiente cuestionario ha sido diseñado para que usted realice un autodiagnóstico de sus habilidades Gerenciales.Trate de ser objetivo, porque los resultados servirán para incrementar su propio aprendizaje, evite ubicarse en las posiciones intermedias y conteste todas las preguntas.

Lea cada frase, escoja una de las alternativas señaladas y maque en el espacio correspondiente. Al finalizar, traslade sus respuestas a la siguiente hoja.

PREGUNTAS

Nun

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Cas

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Oca

siona

lmen

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Cas

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Siem

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A B C D E

1. Actúo con seguridad y autonomía

2. Creo que actúo en forma impulsiva

3. Las personas entienden fácilmente lo que quiero decirles

4. Suelo evitar enfrentarme a las situaciones difíciles

5. Creo que tengo subalternos que podrían hacer las cosas tan bien como yo

6. Mi equipo de trabajo esta integrado y trabaja con interés

7. El tiempo me alcanza para lo que debo hacer

8. Me siento nervioso e inseguro cuando tengo que dirigir un grupo

9. Creo que mis empleados critican la forma como los dirijo

10. Tengo que reconsiderar y echar a tras las ordenes que he dado

11. Mis instrucciones son mal interpretadas

12. Prefiero sacrificar mis puntos de vista para evitar confrontaciones

13. Si no hago personalmente las cosas estas quedan mal

14. Analizo conjuntamente con mis subalternos su actuación en el trabajo

15. Invierto mucho tiempo en reuniones improductivas

16. Me es difícil comprender los fenómenos que están ocurriendo dentro de los grupos

17, La forma como dirijo al personal se ajusta a las características de cada uno de ellos




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INVENTARIO DE HABILIDADES GERENCIALESDel cuadro anterior, transfiera sus respuestas y realice una sumatoria horizontal de acuerdo al puntaje establecido:

Ejemplo: Sume la fila que corresponde a las preguntas 1, 9, 17, 25, 33, luego sume la fila que corresponde a las preguntas 2,10, 18, 26, 34, luego siga sumando las demás filas del mismo modo.

18. Consulto la opinión de otros antes de tomar una decisión importante

19. La información me llega mas como “Chisme” o rumor

20,Me angustio cuando tengo que manejar conflictos en mi área

21. Pongo atención personal a todos detalles de la operación de mi área

22. Detecto fácilmente las necesidades de capacitación y desarrollo de mi gente

23. Al finalizar cada día tengo la sensación de que estuve muy ocupado pero no se exactamente en que?

24. Prefiero manejar los asuntos en forma individual con cada empleado que reunirlos en grupo

25. Logro que las personas hagan lo debido según mis instrucciones

26. Siento que me dejo presionar por los demás al tomar decisiones

27. Mis colaboradores tienen dificultades para comunicarme sus problemas de trabajo

28. Temo quedar mal con algunas de las partes cuando debo mediar en algún conflicto

29. Cuando me ausento existe claridad sobre quien me esta reemplazando

30. Establezco estrategias para mejorar el desempeño en el trabajo de mis colaboradores

31. Tengo sentimiento de culpa por no dedicar suficiente tiempo a mi familia y a mi mismo

32. Cuando dirijo reuniones tengo la sensación de que no han sido tan productivas como esperaba

33. Tengo la sensación que las personas desconocen mi autoridad

34. Me demoro demasiado al tomar una decisión

35. Las personas tienen la oportunidad de discutir conmigo las ordenes e instrucciones

36. Siento que me involucro en muchos conflictos

37. Prefiero hacer las cosas personalmente porque temo que se cometan errores

38. Suelo reconocer a mi gente el trabajo bien hecho

39. Acostumbro llevarme trabajo para hacer en casa

40. Controlo bien las reuniones y logro que se cumplan los objetivos propuestos




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PERFIL DE HABILIDADES GERENCIALESDel puntaje obtenido en la sumatoria horizontal, transfiera sus resultados al siguiente grafico con un punto o “marca” entre el eje X que corresponde a las habilidades gerenciales y el eje Y que corresponde al puntaje obtenido, luego una los puntos de sus respuestas y encontrará un diagnóstico del perfil de sus habilidades gerenciales.

Conclusión: Se considera que existen habilidades gerenciales de alto nivel si estas están por encima de los 20 puntos y que es necesario mejorar la habilidad si se encuentran por debajo de los 17 puntos.

25

242322212019181716151413121110

98765

Eje Y:Puntaje

Obtenido

Eje X:HabilidadesGerenciales

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REFLEXIÓN 1.1 Perros Habilidosos

Esta historia muestra cómo los perros logran aprender de sus amos. Cinco hombres alardeaban sobre la inteligencia de sus perros. El primero era ingeniero, el segundo contador, el tercero químico, el cuarto experto en informática, y el quinto empleado público.

Para alardear, el ingeniero llamó a su perro: Escuadra, ¡haz tu rutina!

Escuadra trotó hasta un escritorio, tomó un trozo de papel y un lapicero, y rápidamente dibujó un círculo, un cuadrado y un triángulo. Todos admitieron que esto era casi increíble.

Pero el contador dijo que su perro podía hacer algo mejor. Llamó o a su perro y le ordenó: Formulario, ¡haz tu rutina!

Formulario fue hasta la cocina y regresó con una docena de galletas. Las dividió en cuatro pilas iguales de tres galletitas cada una. Todos admitieron que era genial.

Pero el químico dijo que su perro podía hacer algo mejor. Medida, ¡haz tu rutina!.Medida se levantó, caminó hasta el refrigerador, tomó un cuarto litro de leche y un frasco de esencia de vainilla, buscó un vaso mediano y lo llenó hasta la mitad de leche sin volcar ni una gota, y agregó con toda precisión tres gotas de esencia. Todos admitieron que esto era muy impresionante.

El experto en informática sabía que podría ganarles a todos. Disco Rígido... ¡Enter!.

Disco Rígido atravesó el cuarto y buteó la computadora, controló si tenía virus, optimizó el sistema operativo, controló la cuenta de correo, y finalmente instaló un jueguito excelente y novedoso. Todos sabían que esto era muy difícil de superar.

Entonces, los cuatro hombres miraron al empleado público, que distraídamente leía el diario, y le dijeron: ¿Qué puede hacer tu perro?

El empleado público llamó a su perro, que estaba tirado dormitando al sol, y dijo: Descanso, ¡si estás de humor haz tu rutina, pichicho!

Descanso se paró negligentemente de su cómodo descanso, se comió las galletitas, se tomó la leche, usó la hoja de papel para limpiarse el hocico, borró todos los archivos de la computadora, acosó sexualmente a los otros cuatro perros, alegó que al hacer esto se había lastimado la espalda, interpuso una demanda por condiciones insalubres de trabajo, reclamó mayores sueldos para los trabajadores, y se fue a su casa con licencia por enfermedad de seis meses.

COMENTARIO:“Los países no son subdesarrollados, los países son subadministrados”

http://www.sht.com.ar/archivo/humor/rapidez_mental.htm




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LA PLANIFICACIÓN Y LOS PROYECTOS

CAPITULO 2¿Quieres decirme, qué camino debo tomar para salir de aquí? Preguntó Alicia. Eso depende mucho de a dónde quieres ir - respondió el Gato. Poco me preocupa a dónde ir... - dijo Alicia.Entonces, poco importa el camino que tomes - replicó el Gato.

ALICIA EN EL PAÍS DE LAS MARAVILLAS

Parque de la Felicidad - Distrito de San Borja 2009

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2. LA PLANIFICACIÓN Y LOS PROYECTOS

2.1. LA IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACIÓN EN LOS PROYECTOS ¿El proyecto nace de una idea? Muchos autores, consideran que un proyecto nace únicamente de una idea, dicha concepción teóricamente es aceptable, pero desde la práctica es un razonamiento utópico ya que los proyectos no nacen de la nada, ni son instrumentos políticos, son más que eso, debido a que se desprenden de procesos de planeamiento concertado en los cuales se identifican los objetivos de desarrollo y las inversiones necesarias para alcanzarlos, dichos procesos garantizan la utilización adecuada de los recursos disponibles, con el fin de elegir proyectos que permitan aportar de mejor manera a la calidad de vida de la población y al desarrollo integral sostenible de la localidad.

Es así que un Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC) se basa en un diagnóstico de la realidad actual de la localidad y sirve como instrumento orientador del desarrollo de un ámbito territorial determinado (provincia o distrito). Éste contiene la visión y los objetivos de desarrollo a largo plazo. Estos objetivos son la base para la definición de las actividades y proyectos de los ámbitos público y privado, que son elegidos y priorizados en un proceso participativo. Los proyectos así definidos deben responder a las condiciones particulares de cada localidad y tienen como finalidad utilizar sus potencialidades y resolver sus problemas.

2.2. CONCEPTOS DE PLANIFICACIÓN ¿Qué es un Plan? Un plan puede definirse como una toma anticipada de decisiones destinada a reducir la incertidumbre y guiar hacia una situación deseada, mediante una instrumentación reflexiva de medios, pero entonces ¿planear solo es un proceso que se lleva a cabo a nivel de organizaciones?...No, todos somos en el fondo planeadores natos, cada uno con distintas habilidades, planeamos que haremos en nuestras próximas vacaciones, como conquistar a una mujer, como rendir un examen, como realizar un negocio, entre otros.

Entonces si pensamos en planificación, podemos definirla como un instrumento para dar coherencia a los diversos actos de gobierno, dado que la única y exclusiva razón de la planificación es la de pensar antes de actuar, o lo que es lo mismo, tomar las providencias del caso para que dichas razones sean alcanzadas, es así que la planificación puede ser enfocada como estratégica y operativa.

A. Planificación Estratégica:Tiene que ver con la gestión de los grandes objetivos nacionales, regionales o distritales y en ese sentido es de mediano y largo plazo. Los objetivos se renuevan constantemente, son sujetos a nuevos aportes como a cuestionamientos. La imagen - objetivo de una nación, región o distrito es siempre variable y relativa en el tiempo histórico. Depende de las transformaciones sociales, económicas, tecnológicas, de la configuración del ejercicio de los poderes públicos, de la relación entre éstos, sus interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones.

B. Planificación Operativa:Esta planificación es más que la gestión presupuestal. Tiene que ver con la motivación de los miembros de una organización, con el ambiente para la creatividad y la innovación, con las condiciones de trabajo para estimular la excelencia y eficiencia de los funcionarios,con la creación de una cultura

CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS



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organizacional, con tradiciones y experiencias que unen a sus integrantes con el mundo del pensamiento y con los creadores de “ideas fuerza de gobierno”, y con los lazos de articulación con la sociedad civil. Es a través de la “planificación operativa” que se va creando el “capital social” de una organización pero además, no cabe duda que cuando más rico sea el capital social, mejor será la “planificación operativa” y cuando mejor sea la “planificación operativa” mayor será el “capital social” acumulado.

El “capital social” sólo se logra cuando se alcanzan constantemente los objetivos y resultados relacionados con la misión de la institución. Los ciudadanos perciben cuando existe un elevado “capital social”, simple y llanamente porque la institución les sirve, les permite concretar sus aspiraciones individuales, progresar etc. Es el “capital social” acumulado el que da prestigio a las instituciones y ello simplemente porque los ciudadanos tienen confianza en ellas y sus autoridades.

Asimismo en la gestión pública como en la privada, es muy importante la gestión del conocimiento para aumentar el capital social institucional, a través de un proceso constante de aprendizaje y adopción de las mejores prácticas de gestión. Sin embargo, a diferencia de la empresa privada, las instituciones públicas no sistematizan adecuadamente sus experiencias e inclusive tienen algunas restricciones de diferente índole para asimilar las mejores prácticas vigentes, estos problemas debilitan la formación de su capital social.

¿Para qué planificamos el desarrollo local?9 Planificamos para:

• Promover la creación de condiciones económicas, sociales y culturales que mejoren los niveles de vida de la población y fortalezcan sus capacidades como base del desarrollo.

• Fijar prioridades del gasto público garantizando la sostenibilidad de la inversión.

• Involucrar y comprometer a la Sociedad Civil y al sector privado para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del plan de desarrollo concertado.

• Buscar el aumento de la competitividad regional y local.

2.3. CONCEPTOS DE ESTRATEGIA ¿Qué es una Estrategia?10 El concepto de estrategia ha sido utilizado a lo largo del tiempo desde distintos planos, desde el militar hasta lo sentimental, es así que ha sido objeto de múltiples interpretaciones, de modo que no existe una única definición. No obstante, es posible identificar cinco concepciones de estrategia que si bien compiten, tienen la importancia de complementarse:

A. Estrategia como Plan: Un curso de acción conscientemente deseado y determinado de forma anticipada, con la finalidad de asegurar el logro de los objetivos de la institución. Normalmente se recoge de forma explícita en documentos formales conocidos como planes.

B. Estrategia como Táctica: Se entiende como una maniobra específica destinada a dejar de lado al oponente o competidor.

C. Estrategia como Pauta: La estrategia es cualquier conjunto de acciones o comportamientos sea deliberado o no. Definir la estrategia como un plan no es suficiente, se necesita un concepto en el que se acompañe el comportamiento resultante. Específicamente, la estrategia debe ser coherente con el comportamiento.D. Estrategia como Posición: La estrategia es cualquier posición viable o 9 Módulo ¿Cómo incorporar políticas sociales en planes de desarrollo local y presupuesto participativo? ha sido

elaborado en base a la consultoría realizada por: María del Carmen Bastos Ruiz, 1ra edición febrero 2005 - Catalogación bibliográfica: Cendoc MIMDES

10 “El Proceso Estratégico” de H. Mintzberg y J.B. Quinn, Editorial Prentice Hall Hispanoamericana, México, 1993.




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forma de situar a la institución en el entorno, sea directamente competitiva o no.

E. Estrategia como Perspectiva: La estrategia consiste, no en elegir una posición, sino en arraigar compromisos en la forma de actuar o responder, es un concepto abstracto que representa para la organización lo que la personalidad para el individuo.

¿El enfoque de la estrategia solo considera mirar hacia el futuro?11 No, se considera la existencia de dos enfoques antagónicos:

A. Enfoque prospectivo: según este enfoque, el futuro no es necesariamente la prolongación del pasado, este concepto de estrategia se define como un “proceso a través del cual el estratega se abstrae del pasado para situarse mentalmente en un estado futuro deseado y desde esa posición tomar todas las decisiones necesarias en el presente para alcanzar dicho estado.” De esta definición se destaca el concepto de estrategia como un plan puramente racional y formal que se define hacia el futuro con total prescindencia del pasado.

B. Enfoque de proferencia: afirma que el futuro es la “continuación del presente que a su vez, es la prolongación del pasado”, según Henry Mintzberg no niega la importancia de mirar hacia al futuro y de impulsar visiones creativas, pero introduce un concepto clave: la existencia de patrones de comportamiento organizacional que dependen en gran medida de las experiencias pasadas. La experiencia que surge de las acciones pasadas (deliberadas o no) no dejan de hacerse sentir, proyectándose hacia el futuro. Así el estratega sabe con precisión que le ha funcionado y qué no ha servido en el pasado; posee un conocimiento profundo y detallado de sus capacidades y de su localidad. Los estrategas se encuentran situados entre el pasado de las capacidades de la organización y el futuro de oportunidades de la localidad.

En consecuencia, al incorporar la importancia de las experiencias pasadas, su concepto de estrategia se aparta de la concepción clásica, para arribar al primer concepto clave: “Las estrategias son tanto planes para el futuro como patrones del pasado”.

¿Se da un aprendizaje estratégico?

11 Jean Paul Sallenave, “Gerencia y Planeación Estratégica” – Grupo Editorial Norma

FIGURA El secreto de la estrategia2.1

¡En el proceso de formular estrategias, la cuestión es no pasar por alto ningún detalle clave, así como buscar la manera de ganar y lograr un beneficio siempre, en cualquier

circunstancia o alternativa!

Yayita que tal si jugamos a las

cartas!!

Y que aposta-ríamos?

Si yo gano, Usted viene a mi departa-

mento!!

Y si yo gano…

Yo voy al suyo….




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Ningún estratega “piensa unos días y trabaja otros”, por el contrario está en constante sincronización “ideas – acción” sin perjudicar el lazo vital de retroalimentación que las une. Este concepto implica que de alguna forma “todos lo niveles de la organización son estrategas”. La noción de que la estrategia es algo que debe generarse en los altos niveles, muy lejos de los detalles de la actividad diaria, es una de las más grandes falacias de la administración estratégica convencional.

Mientras una estrategia exclusivamente deliberada impide el aprendizaje una vez que ha sido formulada, una estrategia emergente lo promueve y estimula. En efecto, el aprendizaje se da sobre la marcha, sin embargo ha de tenerse en cuenta que así como las estrategias deliberadas impiden el aprendizaje, el desarrollo de estrategias de forma exclusivamente emergente impide el control. Finalmente, puede concluirse: “Las estrategias mas eficaces son aquellas que combinan la deliberación y el control con la flexibilidad y el aprendizaje organizacional”.

2.4. INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION Dentro de los instrumentos para la gestión del proceso de desarrollo local tenemos los siguientes.

A. PLANIFICACIÓN A LARGO PLAZO

PLAN DE DESARROLLO CONCERTADOEs una herramienta de planificación elaborada participativamente y constituye una guía para la acción en el largo plazo. Está orientada a convocar y enfocar recursos y esfuerzos individuales e institucionales para alcanzar una imagen colectiva de desarrollo construida en base al consenso de todos los individuos y actores de un territorio determinado.

Importancia para elaborar el PDC:• Permite a los individuos y actores de un territorio decidir su futuro. • Posibilita la integración y articulación de los distintos intereses e iniciativas

para promover el desarrollo del territorio. • Permite una mayor viabilidad política, técnica y financiera a los programas

y proyectos que se formulen en el marco del planeamiento del desarrollo. • Fortalece procesos de relación entre los diferentes actores (públicos y

privados) del territorio. • Permite la colaboración interinstitucional y el despliegue de quienes

concertaron sobre el territorio.

FIGURA Contenido mínimo de un Plan de Desarrollo Concertado2.2




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• Permite superar los problemas del corto plazo y concentrar las voluntades, los esfuerzos, las potencialidades y los recursos del territorio para responder a los desafíos que plantea lograr la imagen colectiva de desarrollo establecida en el PDC.

¿Como se elabora?Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos para el desarrollo local en el largo plazo.

¿Quienes participan en su elaboración?• Autoridades políticas locales, actores sociales y económicos, entre otros, y

población en general. • El Consejo de Coordinación Local es el órgano encargado de coordinar y

concertar y propone proyectos estratégicos de inversión.• El Concejo Municipal aprueba el PDLC.

B. PLANIFICACION A MEDIANO PLAZO

PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONALEl plan de desarrollo institucional es la propuesta de desarrollo del gobierno local en ejercicio y orienta su gestión en el periodo que compromete su gobierno. A través de éste se propone mejorar la efectividad de la acción municipal para la promoción del desarrollo local y la prestación de servicios de calidad concretizando para el mediano plazo (4 años) los objetivos estratégicos del plan de desarrollo concertado.

Importancia para elaborar el PDI:• Este plan es útil porque obliga a la organización municipal a vincular su

proceso de toma de decisiones con sus valores y su finalidad, así como a establecer metas y objetivos.

• Permite rediseñar los procesos claves de la municipalidad para lograr una gestión institucional efectiva que sirva decididamente al desarrollo local, concretando aspectos ya definidos en el plan de desarrollo concertado.

¿Como se elabora?Surge del rol promotor del desarrollo local que les corresponde a los gobiernos locales y la oferta electoral presentada a la ciudadanía. En el proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de los actores sociales.¿Quienes participan en su elaboración?

FIGURA Contenido mínimo de un Plan de Desarrollo Institucional 2.3




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• Autoridades del Gobierno Local y técnicos de la municipalidad.• Puede consultarse a diversos actores externos.• El Concejo Municipal aprueba el PDI.

C. PLANIFICACION A CORTO PLAZOEs el proceso a través del cual una municipalidad organiza con la debida anticipación su gestión institucional para un determinado año fiscal, teniendo en cuenta las prioridades (políticas institucionales) que se definan para dicho período.

Los principales instrumentos de planeamiento institucional de corto plazo son: • Plan operativo institucional • Presupuesto institucional municipal • Plan anual de adquisiciones y contrataciones

Estos tres instrumentos se ejecutan en el corto plazo, sin embargo su formulación no siempre parte de la misma información, las programaciones no están sincronizadas entre sí y, por último, se elaboran en distintos momentos lo que impide una mejor combinación del potencial humano y los recursos materiales y financieros de la municipalidad.

A pesar que todos ellos guardan íntima relación, usualmente se elabora primero el presupuesto institucional municipal, luego el plan anual de adquisiciones y contrataciones y, finalmente, el plan operativo institucional, esto nos puede mostrar que se preveen recursos sin tener claro qué harán las dependencias de la municipalidad, y así se programan adquisiciones y contrataciones sin saber cuándo se requerirán ni a qué metas operativas contribuirán.

Este proceso se lleva a cabo por la existencia de normas muy precisas para la elaboración del presupuesto institucional municipal y del plan anual de adquisiciones y contrataciones. Sin embargo, el planeamiento operativo institucional cuenta con disposiciones técnicas salvo algunas disposiciones puntuales contempladas en las normas presupuestarias. Esta situación es muy grave dado que el hilo conductor de la planificación de corto plazo es, precisamente, el plan operativo institucional.

PLAN OPERATIVO INSTITUCIONALEs una herramienta de planificación institucional de corto plazo, en la que se establecen los objetivos y programan las metas operativas de cada una de las dependencias municipales, según las prioridades institucionales que se establezcan para cada período anual.

Importancia para elaborar el POI:• Permite que la municipalidad cuente con una “lógica de conjunto” para

la acción institucional en el corto plazo. • Contribuye a lograr la coherencia de la gestión institucional municipal

mediante la organización y coordinación de las actividades de las diferentes dependencias municipales, en función de las prioridades institucionales

• Ayuda a lograr la mejor combinación posible entre el potencial humano de la organización y sus recursos materiales y financieros.

¿Como se elabora?Surge de un proceso de planificación y presupuesto desarrollado por la municipalidad dentro del marco de las políticas de gestión de corto plazo adoptadas por el Concejo Municipal.

¿Quienes participan en su elaboración?• Alcalde y equipo técnico profesional, liderado por la dependencia que

cumpla la función de planificación y presupuesto.• El Plan Operativo y Presupuesto Institucional lo aprueba el Concejo

Municipal a propuesta del Alcalde.




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D. PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVOEl presupuesto participativo es un espacio donde se ponen de acuerdo las autoridades elegidas y las organizaciones de la población, para precisar juntos cómo y en qué se invertirán los recursos del gobierno local o regional, de tal manera que aporten a desarrollar la localidad y hagan posible que la gente tenga un mejor lugar donde vivir.

Importancia para la realización del PPP:• Se logra priorizar mejor y utilizar adecuadamente los recursos públicos de

acuerdo a las acciones del plan de desarrollo concertado de la región o localidad.

• Mejora la relación entre el gobierno local o regional y la población, propiciando que los pobladores participen en la gestión pública y en la toma de decisiones sobre las prioridades de inversión que contribuyen a su desarrollo.

• Compromete a la población, ONGs y empresa privada en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos del plan de desarrollo concertado.

• Permite realizar el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del presupuesto y la fiscalización de la gestión de las autoridades.

¿Como se elabora?Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos para la inversión pública.

¿Quienes participan en su elaboración?• Autoridades políticas locales, agentes participantes (actores sociales y

económicos, entre otros, y población en general).• El Consejo de Coordinación Local es el órgano encargado de liderar,

coordinar y concertar el proceso de elaboración del Presupuesto Participativo.

• El Concejo Municipal aprueba la Ordenanza para organizar el proceso y aprueba el PPP.




FIGURA Contenido mínimo de un Plan Operativo Institucional 2.4

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¿Por qué hacer Presupuesto Participativo?

• Porque el Gobierno Local debe constituirse en un proceso de construcción permanente, en el cual la interrelación entre Municipio y comunidad es preponderante. Porque es oportuno incentivar procesos de formación ciudadana en el cual se evidencien una gestión adecuada del Municipio y el cumplimiento de los deberes y obligaciones de la población.

• El presupuesto participativo en el Perú pasó de ser una experiencia municipal a ser una agenda legislativa. Aspecto positivo si consideramos la evidente incidencia e influencia de la experiencia local en lo nacional, pero preocupante a la vez, porque ser una agenda legislativa no garantiza haber logrado ser una agenda pública (dominio y opinión de la población), ni una agenda política (de partidos y movimientos políticos) como fue en Brasil. Por ello, uno de los retos actuales del presupuesto participativo es convertirlo en una agenda pública y política a fin de generar un proceso social de transformación real de los estilos de gobierno y de la transformación del Estado, propiciando la más amplia participación ciudadana en los asuntos públicos.

• Porque debe permitir elevar la capacidad y potencialidad de los gobiernos regionales y locales, el PPP no sólo se limita a la transferencia de partidas de presupuesto a las unidades territoriales, sino debe incentivar el aumento de las potencialidades de las organizaciones sociales para que asuman la responsabilidad de ejecutar las decisiones tomadas y contribuir al desarrollo.

• Porque debe permitir fortalecer la legitimidad del rol de las municipalidades y de los gobiernos regionales. El PPP fortalece a las municipalidades y a los gobiernos regionales en su rol de gobernantes y no sólo en su rol de administradores de recursos públicos. En ese sentido, el presupuesto participativo no debe ser entendido como el fortalecimiento de la sociedad civil producto del debilitamiento del aparato estatal, sino como el fortalecimiento de ambos con diferentes roles. Esto supone que los gobiernos locales y regionales desarrollen la capacidad de transformarse en facilitadores de procesos de desarrollo más que en ejecutores y proveedores de recursos.

• Porque debe permitir promover la gestión regional y local integral e integradora. El PPP en una localidad debe ser gradual (no es recomendable la primera vez poner a disposición el 100 por ciento de los recursos públicos, hay que tomar en cuenta que la población nunca ha decidido partida alguna, por lo tanto el presupuesto participativo es un proceso de aprendizaje) El proceso de presupuesto participativo debe permitir a

FIGURA Etapas del Presupuesto Participativo 2.5




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los gobiernos locales y regionales tener una mirada integral del territorio y no sólo el cumplimiento de determinadas metas temáticas. El proceso de presupuesto participativo debe garantizar la democracia territorial.

• Porque debe permitir promover la democracia participativa y el ejercicio de la vigilancia ciudadana. El PPP permite una participación directa de las poblaciones tanto en la toma Pde decisiones como en el seguimiento y control de las mismas. Es decir un proceso que fortalezca la participación ciudadana en todas las etapas de la toma de decisiones. En la preparación, ejecución y evaluación.

• Porque debe permitir la convergencia y la complementariedad. El PPP debe permitir la convergencia de diversas fuentes de recursos públicos así como de los diversos sectores del Estado. La idea de la convergencia, como de la complementariedad debe ser una de las estrategias a tomar en cuenta en el proceso de presupuesto participativo.

2.5. LA ARTICULACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN La Ley Orgánica de Municipalidades, establece que “el proceso de planeación local es integral, permanente y participativo”. Por ello, la planificación del desarrollo es un proceso político, social y técnico que las autoridades de los Gobiernos Locales deben liderar, concertando políticas y acciones para el éxito de la gestión en un determinado territorio, pero ¿Cómo articulamos el Plan de Desarrollo Concertado al Plan de Desarrollo Institucional y éste al Presupuesto Participativo?, ¿Cómo articulamos el Presupuesto Participativo al Plan Operativo y Presupuesto Institucional, sin perder de vista la relación directa que éstos tienen con el Plan de Desarrollo Institucional?, qué relación tendrán los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado con los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Institucional?, y qué relación tendrán los objetivos de corto plazo del Presupuesto Participativo, el Plan Operativo y Presupuesto, con los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Institucional?. Estos cuestionamientos solo se pueden responder en la vida práctica del proceso de planeamiento, plasmándonos la necesidad de articular eficientemente los diversos planes que maneja una institución, local, regional o nacional.

En el proceso de articulación de los planes es importante tener en cuenta los siguientes criterios:

• La secuencia de los planes en función a sus horizontes es escalonada desde el largo hasta el corto plazo, debiendo existir una retroalimentación de dichos planes a medida que se van formulando.

• La Visión contenida en el Plan de Desarrollo Concertado, debe ser considerada como una aspiración colectiva que se proyecta al futuro pero construida en el presente.

• En el Plan de Desarrollo Institucional se define la misión de la organización sea esta municipal, regional o nacional, tomando como punto de partida a la visión y los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado, en el marco del rol, funciones y competencias que establece las diferentes normas y leyes.

• Es en el Plan de Desarrollo Institucional donde se desprende el programa de inversiones de la Municipalidad esto en el marco de los proyectos previstos en el Plan de Desarrollo Concertado.

• A partir de la misión y los objetivos estratégicos institucionales se establecen las políticas de corto plazo, que orientarán la formulación del Presupuesto Participativo, el Plan Operativo y Presupuesto Institucional.

Pero en la Planificación concertada...

¿Qué hace perder sentido a la planificación?12

a. Se le da demasiado valor al documento. Es decir, existe la tendencia de dar demasiada importancia al producto, el plan. Una vez listo, no importa evaluar como fue el proceso, ni el paso siguiente que es su concreción

12 Proyecto Fortalecimiento de ONG’s PERU Grupo Pachacamac/InWEnt/DED - Módulo de Planeamiento del Desarrollo Concertado Local.




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desde las propias fuerzas locales. Por lo general, el documento es repartido a distintas instancias externas a la propia localidad, casi siempre a la administración pública, siendo su destino, por lo general, el cajón del escritorio de un funcionario o el archivo definitivo. Allí acabó tanto esfuerzo.

b. Se piensa, que lo que vale es lo técnico. Desde una visión tecnocrática, se piensa que la planificación es un asunto de expertos; la población puede “colaborar” con el proceso pero no está en condiciones de “meterse” en los asuntos técnicos. En el fondo está la idea que el Plan mientras más técnico es mejor. En realidad, un Plan puede ser perfectamente diseñado, pero puesto en práctica de manera bastante torpe.

c. Se piensa de la concertación como una moda o una estrategia política que hay que cumplir. Muchas autoridades se animan a desarrollar planes participativos sin tener una real convicción del valor democrático que ello supone. Piensan que se trata de un asunto que “todos hacen ahora”, y que en épocas electorales resulta beneficioso.

d. Para la autoridad es una obligación es decir, “hay que hacerlo” presionados por las normas existentes (“Si no hay Plan no hay plata”) y ganados por la inercia burocrática. Al final, el proceso se desvirtúa, y el resultado suele ser un Plan seudo participativo.

2.6. ¿QUE ES UN PROYECTO? La palabra “proyecto” es muy común en el uso popular de las personas, algunas buscan indicar la voluntad o deseo de hacer algo, como por ejemplo: “tengo varios proyectos en la cabeza” o “ estamos proyectando salir de vacaciones”, “el proyecto de mi vida es el matrimonio”, etc. Pero el lenguaje técnico de la palabra “proyecto” es la transformación de esa voluntad o deseo en un plan concreto y pensado en todos sus detalles que conforman las siguientes interrogantes:

Si todas las interrogantes anteriores pueden ser clarificadas, podemos decir que estamos en la capacidad de elaborar un proyecto, el mismo que técnicamente podemos definir como:

TABLA 2.1 Interrogantes en la elaboración de proyectos de Inversión Social

INTERROGANTES RESPUESTAS

¿Qué se va a hacer? Definición - Identificación – Formulación

¿Por qué? Diagnóstico - Fundamentación - Propósito

¿Para qué? Objetivos - Fin

¿Cuánto? Indicadores – Metas

¿Dónde? Localización

¿Cómo? Actividades

¿Cuándo? Cronograma – Plan operativo

¿Con qué? Recursos

¿Con quienes? Responsabilidades – Beneficiarios




Un proyecto es un conjunto ordenado de recursos y acciones a realizarse en un lugar determinado, en un tiempo determinado, a un

costo determinado, para alcanzar propósito determinado.

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• Entre los recursos están los materiales, los equipos y maquinarias, así como los proporcionados por la naturaleza. El hombre como ser creativo acompaña a estos recursos.

• Las acciones corresponden a las actividades o trabajos que deben realizarse desde el principio hasta alcanzar el propósito propuesto.

• El propósito busca atender una necesidad.

¿Pero qué entendemos por Proyecto de Inversión?13 • Un proyecto es el entrecruzamiento de variables financieras, económicas,

sociales y ambientales que implica el deseo de suministrar un bien o de ofrecer un servicio, con el objetivo de determinar, su contribución potencial al desarrollo de la comunidad a la cual va dirigido y de estructurar un conjunto de actividades interrelacionadas que se ejecutarán bajo una unidad de dirección y mando, con miras a lograr un objetivo determinado, en una fecha definida, mediante la asignación de ciertos recursos humanos y materiales.

• En términos generales, un proyecto de inversión se define como una intervención temporal destinada a crear o modificar la capacidad y/o eficiencia de un sistema para satisfacer una necesidad.

• Todo proyecto de inversión implica un conjunto de actividades sincronizadas que utilizan recursos limitados para el logro de un conjunto de resultados que se espera puedan resolver un determinado problema.

• La motivación para realizar un proyecto de inversión es resolver un determinado problema, relacionado mayormente con: (i) déficit de bienes y servicios; (ii) sub utilización de recursos; (iii) deficiencia en las condiciones de vida de las personas; (iv) deterioro del entorno.

• Los resultados de un proyecto implican un conjunto de beneficios tangibles e intangibles. Lograr los resultados implica el uso de recursos que generan costos.

• El balance estimado de costos y beneficios da una idea sobre la bondad o inconveniencia de un proyecto de inversión. Los entendimientos generados a partir del análisis ex ante es un aspecto de importancia vital de decisión con respecto a la ejecución.

• Todo proyecto puede ser definido por siete elementos principales: (i) los beneficiarios, (ii) el ejecutor, (iii) el periodo de ejecución, (iv) el ámbito de cobertura espacial, (v) beneficios, (vi) presupuesto y (vii) fuente de financiamiento.

• De acuerdo con la naturaleza del ejecutor y el origen de los recursos, los proyectos pueden ser clasificados en públicos o privados. En general, la principal diferencia entre estos proyectos radica en que los últimos se concentran en medir la rentabilidad interna del proyecto, mientras que los proyectos públicos se preocupan por analizar su impacto en la sociedad y en la economía en su conjunto. Para ello, deben examinar los beneficios y los costos sociales, que no siempre coinciden con los costos privados.

¿Qué es un Proyecto de Inversión Pública?14 • El Estado, con la finalidad de cumplir su misión, utiliza los proyectos de

inversión pública como un instrumento de intervención en áreas económicas y sociales, donde los agentes privados no encuentran atractivo participar para proveer servicios sensibles de naturaleza indelegable.

• Generalmente, la inversión pública se orienta mayormente a (i) proyectos para suministrar bienes públicos (ejemplo: seguridad ciudadana, administración de justicia, marco normativo, protección de la nación), (ii) proyectos para implementar infraestructura de apoyo a la inversión productiva, (iii) proyectos de tipo monopólico natural y de sectores considerados estratégicos por el Estado y (iv) proyectos para la prestación de servicios sociales donde los precios de mercado no garantizan una intervención rentable para la iniciativa privada.

• Debido a la orientación de los proyectos públicos, muchos de éstos no alcanzan a tener una rentabilidad positiva. Sin embargo, debido a la

13 Formulación de Proyectos de Inversión Social, Proyecto Fortalecimiento de ONG’s PERÚ Grupo Pachacamac - 2004

14 Formulación de Proyectos de Inversión Social, Proyecto Fortalecimiento de ONG’s PERÚ Grupo Pachacamac - 2004




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creciente escasez de recursos, es necesario que el Estado priorice los proyectos con la mayor rentabilidad social para luego ir ejecutando los de rentabilidad inferior hasta aquellos cuyos beneficios igualen a los costos. Los proyectos con beneficios netos negativos no son sostenibles en el tiempo.

• Al igual que en las intervenciones privadas, los costos de los proyectos de inversión pública dependen del valor de los recursos asignados para la pre inversión, inversión, operación y mantenimiento. Sin embargo, en lo que se refiere a beneficios, éstos no se miden necesariamente por el valor pagado por los usuarios a la entidad que suministra los bienes y servicios (lo óptimo es que el valor pagado sea lo más próximo al valor de uso). En muchos proyectos, los beneficios se miden por el grado de satisfacción de los beneficiarios o la efectividad lograda por cada nuevo sol invertido en el proyecto.

• Por ejemplo, en el caso de un proyecto para mejorar las condiciones de salud de una determinada población, los beneficios pueden medirse por la reducción en la morbilidad y mortalidad expresada por el número de AVADs perdidos y evitados15.

• De la misma forma, en el caso de un proyecto para implementar un sistema de alcantarillado se busca solucionar un problema de saneamiento en un centro poblado (contaminación ambiental, enfermedades gastrointestinales, etc.). Los beneficios consisten en la erradicación o disminución de los aspectos negativos que agobiaban a la comunidad antes del proyecto. Estos pueden ser cuantificados por un incremento en el valor de la propiedad, en el ahorro por costos de curación, en mayores ingresos por turismo, etc.

• En el Perú, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública, un proyecto se define como toda intervención limitada en el tiempo que utiliza recursos públicos con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios, cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto.

2.6.1. CLASIFICACIÓN DE LOS PROYECTOS

A. SEGÚN SU CARÁCTER. a. Sociales. Cuando la decisión de realizarlo no depende de que los consumidores o usuarios potenciales del producto, puedan pagar íntegramente o individualmente los precios de los bienes o servicios ofrecidos, que cubrirá total o parcialmente la comunidad en su conjunto, a través del presupuesto público de sistemas diferenciales de tarifas o de sus subsidios directos.

b. Financiero. Cuando su factibilidad depende de una demanda real en el mercado del bien o servicio a producir, a los niveles del precio previsto. En otros términos, cuando el proyecto solo obtiene una decisión favorable a su realización si se puede demostrar que la necesidad que genera el proyecto esta respaldad por un poder de compra de la comunidad interesada.

B. SEGÚN EL SECTOR DE LA ECONOMÍA AL CUAL ESTÁN DIRIGIDOS. a. Agropecuarios. Dirigidos al campo de la producción animal y vegetal; las actividades pesqueras y forestales; y los proyectos de riego, colonización, reforma agraria, extensión y crédito agrícola y ganadero, mecanización de faenas y abono sistemático.

b. Industriales. Comprenden los proyectos de la industria manufacturera, la industria extractiva y el procesamiento de los productos extractivos de la pesca, de la agricultura y de la actividad pecuaria.

c. De infraestructura social. Dirigidos a atender necesidades básicas en la población, tales como: Salud, Educación, Recreación, Turismo, Seguridad Social, Acueductos, Alcantarillados, Vivienda y Ordenamiento espacial urbano y rural.

15 AVAD: Años de Vida Ajustados por Discapacidad.




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d. De infraestructura económica. Se caracterizan por ser proyectos que proporcionan a la actividad económica ciertos insumos, bienes o servicios, de utilidad general, tales como: energía eléctrica, transporte y comunicaciones. incluyen los proyectos de construcción, ampliación y mantenimiento de carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, puertos y navegación; centrales eléctricas y sus líneas y redes de transmisión y distribución; sistemas de telecomunicaciones y sistemas de información.

e. De servicios. Se caracterizan porque no producen bienes materiales. Prestan servicios de carácter personal, material o técnico, ya sea mediante el ejercicio profesional individual o a través de instituciones. Dentro de esta categoría se incluyen los proyectos de investigación tecnológica o científica, de comercialización de los productos de otras actividades y de servicios sociales, no incluidos en los proyectos de infraestructura social.

C. SEGÚN EL OBJETIVO. a. Proyectos de Producción de Bienes. Pueden ser: Primarios. (Extracción) Agrícolas, Pecuarios, Mineros, Pesqueros o Forestales. Secundarios. (Transformación) Bienes de consumo final, intermedios o de capital.

b. Proyectos de Prestación de Servicios. Pueden ser: • De Infraestructura Física. En estos se incluyen los transportes, las

comunicaciones, el riego y la recuperación de tierras, la energía eléctrica, el saneamiento y las urbanizaciones.

• De Infraestructura Social. Comprende la Salud, la educación y la Vivienda y la organización social (administración pública y seguridad nacional). Otros servicios. Se incluye la distribución, el financiamiento, la información y el esparcimiento.

c. Proyectos de Investigación. Se divide en dos: Investigación en Ciencias. Pueden ser ciencias exactas, naturales o sociales. Investigación Aplicada. Puede estar relacionada con recursos naturales, con procesos de transformación (tecnología) o con procesos de decisión (organización).

D. SEGÚN EL EJECUTOR. a. Públicos. Son proyectos ejecutados por entidades del gobierno y con presupuestos de inversión pública. Normalmente apuntan al mejoramiento de la salud, la educación, la vivienda, el transporte, etc., y son formulados con base en los planes y programas de desarrollo económico-social que preparan los diferentes niveles de la administración pública.

b. Privados. Son proyectos preparados y ejecutados por personas naturales o jurídicas con recursos privados o de crédito, buscando siempre las mejores oportunidades de inversión y la mejor rentabilidad.

c. Mixtos. Son proyectos promovidos y ejecutados coordinadamente entre el sector público y privado, a través de las denominadas empresas de economía mixta.

E. SEGÚN SU ÁREA DE INFLUENCIA. a. Proyectos Locales o Distritalesb. Proyectos Regionalesc. Proyectos Nacionalesd. Proyectos Multinacionales

F. SEGÚN SU TAMAÑO. a. Proyectos Pequeñosb. Proyectos Medianosc. Proyectos Grandes o Megaproyectos




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2.7. LOS PROYECTOS Y EL HOMBRE16 Desde el nacimiento de la ciencia económica se ha planteado su fundamento en las necesidades que el hombre debe satisfacer en razón de su existencia. Para cada hombre estas necesidades pueden ser distintas. Pero, en realidad, existen muchas que lo son comunes. Además, el hombre dispone de recursos y medios escasos con los cuales enfrenta la tarea de lograr la satisfacción de sus necesidades.

Un proyecto, en términos muy simples, no es más que tratar de encontrar una respuesta adecuada al planteamiento de una necesidad humana por satisfacer: alimentación, empleo, vivienda, recreación, educación, salud, política, defensa, cultura, etc.

A diario la comunidad, y por ende cada ser humano, emplea una gran variedad de bienes y servicios que requiere para vivir: productos alimenticios, vivienda, vestido, carreteras, calles, acueducto, alcantarillado, puentes, túneles, electricidad, televisión, recreación y muchos otros más. Cada uno de ellos, en un momento dado, dio lugar al análisis de un proyecto, que se fue ejecutando hasta lograr que la comunidad lo disfrutara en aras de un mayor bienestar. Es decir, el gobierno o los inversionistas privados determinaron el conjunto de antecedentes que les permitió estimar las ventajas y desventajas que obtenían al asignar los recursos escasos con el objeto de lograr productos y servicios que satisfagan las necesidades expresadas por las personas.

Es lógico pensar que, en una u otra forma, alguien analizó y decidió que realizar esas inversiones traería resultados favorables para el inversionista privado o para el Estado. También, es lógico pensar que dichas inversiones solamente tuvieron posibilidad de éxito en la manera en que la comunidad las aceptara como favorables. Es decir, es imposible pensar en un proyecto en particular si éste no resuelve una necesidad humana y si no recibe la aceptación del núcleo humano al cual va dirigido.

En síntesis, los proyectos son para el hombre y tendrán éxito en la medida en que los hombres lo acepten.

2.8. LOS PROYECTOS Y EL DESARROLLO17 Todo proyecto debe involucrar en su esencia un desarrollo en mayor o menor escala, desarrollo enfocado principalmente en el bienestar humano para que conduzca a:

a. Un trabajo socialmente productivo, que haga sentir a los individuos útiles a la sociedad y a ellos mismos.

b. Un nivel de ingreso satisfactorio y equitativo.c. Un nivel adecuado de alimentación y nutrición.d. Un nivel adecuado de vivienda.e. Un nivel adecuado de educación y cultura para que los individuos puedan

comprender la realidad económico-social y política que les rodea y les permita mejorar continuamente sus conocimientos.

f. Un nivel adecuado en salud y protección social.g. Un nivel adecuado de participación social y política para que todos los

individuos puedan influir en las decisiones que afectan su vida.

Además, dicho proceso de desarrollo debe permitir al entorno o área de influencia del proyecto, mantener un control eficiente de sus propios recursos, una independencia en sus decisiones y preservar el medio ambiente para las futuras generaciones.

16 Formulación de Proyectos, Orlando García Polanco – Colegio Cardenal Sancha, Bogota 17 Formulación de Proyectos, Orlando García Polanco – Colegio Cardenal Sancha, Bogotá




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2.8.1. LOS PROYECTOS, LA VISIÓN Y LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

En la última década los gobiernos locales, provinciales y regionales han logrado importantes avances en la concertación y realización de actividades de planificación utilizando herramientas modernas de gestión, casi gran parte de los gobiernos conocen muy bien lo que es formular una visión o comprender su misión, así como generar sus objetivos de desarrollo, pero lo que aún no han logrado es la plena implementación de sus planes de desarrollo por dos simples razones por que no quieren o por desconocimiento18.

Si analizamos el conjunto de la realidad municipal nos enfrentamos a una triste realidad que se expresa de la siguiente manera:

• La cultura del secreto. La negación de las autoridades y funcionarios para entregar información a los agentes participantes.

• El gasto ineficiente en la ejecución de los proyectos (Obras mal hechas, sin impacto social u obras abandonadas, etc.)

• El clientelismo y el verticalismo como formas de relación entre los alcaldes y la comunidad organizada y no organizada.

• La impunidad de la corrupción municipal en el ministerio público, en el Poder Judicial y en las comisiones de procesos administrativos.

En suma, corrupción, cultura del secreto, gasto ineficiente, clientelismo y relaciones verticales de poder, son cuatro componentes negativos que producen desconfianzas en los procesos participativos y de concertación en el momento de priorizar proyectos. A esto lo podríamos denominar el círculo perverso o negativo de los escenarios participativos, allí donde los sistemas participativos terminan o pueden terminar deformándose o debilitándose. En consecuencia los sistemas que se construyen terminan disminuyendo el impacto positivo en el desarrollo de las sociedades locales19.

Sin embargo, lo más preocupante en los escenarios municipales es la poca relación de los proyectos con las necesidades y procesos de desarrollo de los ámbitos en los cuales se ejecutan, Así, se realizan obras e inversiones que no contribuyen efectivamente al logro de las aspiraciones de progreso económico y social de la población.

18 Elaboración y negociación de proyectos de desarrollo - Orientaciones para mejorar la efectividad (Sebastiao Mendonza Ferreira 1999

19 LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN “Ciudades Emergentes y Corrupción Municipal, La Reforma Municipal por la Transparencia y el Gasto Ineficiente”. Autor: Neptalí Carpio. 2006.

FIGURA Secuencia para identificar los proyectos prioritarios 2.6




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FIGURA Problemática en la Priorización de Proyectos2.7

Muchos de los proyectos elaborados no encajan con las necesidades y procesos de desarrollo de las provincias y distritos, sino por el contrario son presionadas por las políticas y prioridades de las agencias de cooperación y las políticas autárticas de los gobiernos de turno, presentándose errores en la priorización de proyectos de desarrollo como20:

• Basarse exclusivamente en las ofertas de las fuentes de financiamiento sin considerar la importancia del proyecto para el impulso de los procesos de desarrollo. Debido a este error se ejecutan proyectos poco importantes para el desarrollo y se desperdician los recursos ofrecidos por la cooperación.

• Basarse exclusivamente en las necesidades más sentidas por algunos grupos de la población, sin verificar si la satisfacción de esas necesidades es la mejor forma de crear condiciones para el desarrollo (tomar el proyecto como gasto y no como inversión para el desarrollo).

20 Elaboración y negociación de proyectos de desarrollo - Orientaciones para mejorar la efectividad (Sebastian Mendonza Ferreira 1999

FIGURA Los proyectos y la visión de desarrollo 2.8




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En los procesos de incidencia es indispensable persuadir con la idea – fuerza siguiente: NO ES POSIBLE IMPLEMENTAR SISTEMAS DE PARTICIPACIÓN CONCERTADA SOSTENIBLES SI EN LOS GOBIERNOS LOCALES HAY CORRUPCIÓN, CULTURA DEL SECRETO O PREDOMINAN RELACIONES VERTICALES ENTRE LA AUTORIDAD Y LA COMUNIDAD. La transparencia es un componente básico de un sistema concertado local, sobre todo para generar confianza y tolerancia entre los agentes participantes. Debemos incidir en revertir la alta tolerancia social de la corrupción municipal. Los sistemas participativos no pueden cohabitar con la ausencia de transparencia y la cultura del dolo en la burocracia municipal. Por lo tanto debemos proponer a todos los candidatos AGENDAS DE GOBERNABILIDAD O ACUERDOS DE GOBERNABILIDAD que también incluyan los siguientes componentes21:

a. Transparencia y acceso a la informaciónb. Mecanismos de prevención del delitoc. Red de Vigilancia Ciudadanad. La transparencia en los procesos de transferencia de mando a las nuevas

gestiones municipalese. Ampliar la participación de la sociedad civil en los Consejos de

Coordinación Local

2.9. ¿QUE ES UN PROGRAMA?Un programa es un conjunto de proyectos y/o conglomerados que se complementan y tienen un objetivo común.

2.9.1. CARACTERÍSTICAS DE UN PROGRAMA • Ser una intervención limitada en el tiempo, con un período de duración

determinado• Se propone como la solución a uno o varios problemas debidamente

identificados• Los PIP que lo componen, aunque mantienen la capacidad de generar

beneficios independientes, se complementan en la consecución de un objetivo mayor

• Puede contener componentes de estudios, proyectos piloto, administración o alguna otra intervención relacionada directamente a la consecución del objetivo del Programa

• Genera beneficios adicionales respecto a la ejecución de los PIP de manera independiente

• Un Programa de Inversión se sujeta durante la fase de preinversión a los procedimientos y normas técnicas establecidas para un Proyecto de Inversión Pública. Requiere ser formulado, registrado, evaluado y declarado viable como requisito previo al inicio de su ejecución.

• Los estudios de preinversión de un Programa de Inversión se elaboran sobre la base de los Contenidos Mínimos para Estudios de Preinversión. La Oficina de Programación de Inversiones que lo evalúa, en los casos que corresponda, podrán solicitar información adicional a la establecida en los Contenidos Mínimos a fin de sustentar adecuadamente la viabilidad del Programa de Inversión.

• Es posible que un Programa de Inversión incluya a un conglomerado, pero esto no significa que todo conglomerado pueda constituir un programa de inversión.

2.10. ¿QUE ES UN CONGLOMERADO?Es un conjunto de PIP de pequeña escala que comparten características similares en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario y que corresponden a una misma función y programa, de acuerdo al Clasificador Funcional Programático. Solo puede ser un componente de un Programa de Inversión.

21 LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN “Ciudades Emergentes y Corrupción Municipal, La Reforma Municipal por la Transparencia y el Gasto Ineficiente”. Autor: Neptalí Carpio. 2006. Editora Palomino.




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2.10.1. CARACTERÍSTICAS DE UN CONGLOMERADO • Ser de pequeña escala.• Ser similares en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario.• Enmarcarse en las Políticas establecidas en el Plan Estratégico del Sector

Gobierno Regional o Gobierno Local.• Las intervenciones a realizar estén orientadas a lograr el mismo objetivo;• Los criterios para la identificación y aprobación de cada PIP se puedan

estandarizar.• Corresponder a una misma función y programa, de acuerdo al

Clasificador Funcional Programático (Anexo SNIP-01, para el caso SNIP del Perú).

2.10.2. EJEMPLO DE CONGLOMERADO Como ejemplo de Conglomerado de Proyectos podemos citar al Conglomerado desarrollado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones denominado “Apoyo a la Comunicación Comunal” el cual tiene como objetivo promover la integración de los centros poblados rurales, las comunidades nativas y zonas de frontera que se encuentren alejados de los centros urbanos del país, mediante la instalación de los sistemas de TV, radio FM y de otros medios de comunicación a fin de contribuir con el incremento socio económico y cultural de los mismos.

El Proyecto “Apoyo a la Comunicación Comunal” nace como respuesta al pedido de los pueblos visitados por el señor Presidente de la República, para que se instalen antenas parabólicas en los mismos. Es así, que en el año 1994 el Viceministro de Comunicaciones, gestiona la formación de un fondo para cumplir con ese propósito. Posteriormente, la Dirección General de la Oficina de Presupuesto y Planificación del MTC solicita opinión de la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas sobre una transferencia de asignaciones entre proyectos de inversión que implica la incorporación del Proyecto “Apoyo a la Comunicación Comunal” obteniéndose respuesta afirmativa de dicha Dirección General (Oficio Nº 125-94-EF/76.13).

Así este conjunto de PIP 029-2004-SNIP - “Apoyo a la Comunicación Comunal” de pequeña escala agrupa un total de 1160 proyectos los mismos que comparten características similares y se vienen ejecutando desde el año 2004 hasta la fecha, como ejemplo podemos mencionar algunos proyectos:

N° AÑO SNIP PROYECTO1 2004 10897 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL-ESTACIÓN

RETRANSMISORA DE AMAYBAMBA.

2 2004 10956 PROYECTO DE APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL - ESTACIÓN RETRANSMISORA LA ESPERANZA

... ... ... ...

326 2005 15015 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL-ESTACIÓN RETRANSMISORA DE RECUAYCITO

327 2005 15017 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL-ESTACIÓN RETRANSMISORA DE PALMA CENTRAL

... ... ... ...718 2006 23470 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL ESTACIÓN

RETRANSMISORA JAJACHACA719 2006 23776 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL ESTACIÓN

RETRANSMISORA YARINA... ... ... ...

1159 2009 130658 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL - ESTACIÓN RE-TRANSMISORA DE NUEVO SAN JUAN - IRAZOLA

1160 2009 130660 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL - ESTACIÓN RE-TRANSMISORA DE VILLA DEL CAMPO




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CONGLOMERADO “APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL”

PIP 029-2004-SNIP




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Sistema de Televisión Tipo - B - con Paneles Solares

Comunidad Nativa - Sistema de Televisión Tipo C




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CASO TEORICO 2.1 Curitiva una historia de cambio

IntroducciónEl exitoso caso de planificación urbana y del transporte de Curitiba (Brasil) se centra en los resultados alcanzados. Generalmente se menciona el liderazgo de algunos actores (principalmente Jaime Lerner) y la “mano fuerte” facilitada por la dictadura brasileña, otras referencias mencionan la existencia de una sólida agencia de planificación el Instituto de Investigación (Pesquisa) y Planificación de Curitiba (IPPUC) que fue capaz de darle

continuidad a la planificación y a la implantación de los planes. Así mismo, hay una literatura que se enfoca en la parte política de la historia de Curitiba y mira la forma como los alcaldes y políticos, junto a diversos grupos de interés, intervinieron en la formación de las políticas públicas implantadas en Curitiba.

Antecedentes• El Primer Plan de desarrollo urbano de Curitiba fue realizado en 1943 y dio

como resultado el llamado Plan Agache. Este plan asumía que el auto sería el medio de transporte del futuro y por ello previa la creación de avenidas de 60 m de ancho, cuya construcción implicaba demoler una cantidad importante de propiedades. El plan establecía la construcción de una red radial que partía del centro, así como una serie de anillos viales en torno del centro.

• En 1954 Ney Braga es electo alcalde intentando avanzar la implantación del Plan Agache y crea el Departamento de Urbanismo. Por el lado físico, comenzó a ensanchar algunas avenidas en el centro de la ciudad.

• En 1964 es elegido Alcalde, Ivo Ardua, al mismo tiempo los militares toman el poder y permiten que gobernadores terminen sus periodos pero cancelan las elecciones locales a partir de 1966.

• En 1966 Ivo Arzua es nombrado alcalde y este nombra a Luiz Garcez como director de la empresa municipal Urbanización de Curitiba (URBS), en esas circunstancias se generan ideas como la de construir un viaducto pero sin encontrar financiamiento, asimismo las elites económicas se preocupan por el desarrollo industrial y económico generando un clima favorable para un nuevo plan de Curitiba.

• De otra parte, un grupo de estudiantes y profesores de arquitectura—entre ellos Jaime Lerner, se reúne con el alcalde Arzua y cabildea la realización de un nuevo plan, es así que la Alcaldía expide los términos de referencia ganando el consorcio Serete/Wilheim de San Paulo.

Redacción del Plan PreliminarLa filosofía principal del ejercicio de planificación era entender muy bien la ciudad y su proceso de crecimiento y luego lanzar propuestas que no introdujeran cambios muy grandes en este proceso, sino que lo facilitaran y lo ordenaran. De allí surge la idea de los “ejes estructurales,” a lo largo de los cuales el centro crecería de manera ordenada, y la creación de varios centros secundarios comunicados entre sí por los ejes estructurales. El resultado fue un Plan Preliminar, puesto a la opinión pública, por medio de el Seminario Curitiba del Mañana, enmarcando dentro del pensamiento de John Friedmann que dijo: “El planificador está lejos de ser Dios, que conduce a los mortales para sus fines inescrutables”. El interés público debe ser encontrado en el público.

Como resultado del seminario el Plan Preliminar sufrió una serie de modificaciones, entre otras: creación de un distrito histórico, prohibición de construir en zonas inundables, creaciones de zonas educacionales, y establecimiento de una jerarquía vial, asimismo los planificadores aprendieron de la experiencia del Seminario. Un planificador, por ejemplo, dice que: “aprendí a sentir las necesidades de las personas, aprendí a entender la vida de la ciudad.” Aclarándonos el autor de su experiencia: Tal vez de allí surgió algo que los planificadores que entrevisté en Curitiba dijeron con insistencia “en Curitiba los planificadores pasan poco tiempo en el escritorio y mucho en la calle para conocer la ciudad y la gente.”




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La redacción del Plan DirectorEn agosto de 1965 Arzua creó la Asesoría en Investigación y Planificación de Curitiba (APPUC) con las tareas de redactar el proyecto de ley y ayudar a pasar dicha ley (cabildear) en el concejo de Curitiba para crear el hoy famoso Instituto de Investigación y Planificación de Curitiba (IPPUC).

El Plan Director es aprobado en Julio de 1965 y tiene los siguientes lineamientos generales:

• Curitiba crecerá de manera ordenada y lineal, principalmente a lo largo de ejes estructurales, tangenciales al centro y de circulación rápida. Esta provisión integra el uso del suelo y el transporte ya que las mayores densidades serán permitidas a lo largo de esto ejes estructurales, donde la movilidad es más fácil.

• Se creará un anillo vial alrededor del centro de la ciudad para que el tráfico pueda circunvalarlo.

• Creación de una Ciudad Industrial de Curitiba y otras políticas de desarrollo económico local.

• Peatonalización de varías vías en el centro.• Creación de una estructura vial jerarquizada que especifique la función

de cada vía. El uso de carriles exclusivos para autobuses no estaba especificado en el plan.

Los primeros años del Plan DirectorA pesar de que el Plan contaba con aparente apoyo popular, el plan no tenía proyectos definidos con los cuales se materializaran los objetivos contenidos en el Plan Director. En 1967, El gobernador de Paraná nombra a Omar Sabbag alcalde de Curitiba y este a su vez a Jaime Lerner a la presidencia de IPPUC, renunciado posteriormente, esta situación la resume muy bien Rafael Dely: “Lo que más nos enredó a todos [los planificadores] fue una pregunta doble: ¿qué es un plan en el papel y qué es un plan que se puede implantar? Las cosas cambian completamente en la segunda pregunta porque ahí hay que tener en cuenta condicionantes económicos, políticos y operacionales.” Es decir, los planificadores entendieron que el Plan Director se podía implantar si los planificadores tenían en cuenta la realidad social y política. A posterior Ney Braga propuso a Jaime Lerner para alcalde, asumiendo su primer periodo en 1971.

La peatonalización del centro de CuritibaUno de los primeros proyectos exitosos de Lerner fue la peatonalización de la principal vía del centro de Curitiba. Lerner trazó una estrategia. Primero, durante un año planificaron las acciones a realizar que incluían desde hablar con los comerciantes y vecinos, así como preparar todo el equipamiento urbano que acompañarían la implantación de la vía exclusiva para peatones. Segundo, IPPUC lanzó una campaña de mercadeo a través de los medios de comunicación para explicar la idea y ganar apoyo político para ella. Tercero el alcalde Lerner y el planificador Wilheim idearon juntos una estrategia para legitimar la idea y solidificar la estrategia de mercadeo.

Finalmente, Lerner decidió que ante la negativa de los comerciantes para aceptar la realización del proyecto (temían que las ventas bajaran ya que creían que los clientes llegaban en carro a las tiendas) la ciudad debían “demostrar” los beneficios del proyecto. Para ello, Lerner preparó un “operativo” que comenzó un viernes en la noche (para que los comerciantes no pudieran interponer un recurso judicial para parar las obras) y terminó el lunes en la madrugada. Al final, una extensión de sólo 100 metros había sido cerrada al tráfico y había sido peatonalizada y adecuada con todo el equipamiento urbano de rigor, lo cual creó un agradable espacio urbano.

Ahora bien, el que hayan sido únicamente 100 m lo que Lerner peatonalizó muestra su cautela a la hora de correr un riesgo, la reacción no se hizo esperar pero el incremento de ventas en la calles llevo a que los comerciantes pidieran mayor peatonalización. Al final, 49 cuadras de vías han sido peatonalizadas y la afluencia de peatones a las tiendas son el mejor testigo del éxito de la medida.




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Antecedentes del transporte colectivo en CuritibaPara 1955 la calidad del transporte colectivo había bajado y se hablaba de una crisis, la cual después de negociaciones entre los transportadores, el go-bierno expidió los siguientes cambios:

• Las tarifas, los horarios y las frecuencias pasaron a ser fijados por la municipalidad.

• La municipalidad adquirió la responsabilidad de planificar el servicio y controlar a los operadores. Los operadores debían agruparse en 9 sectores de operación.

• Los 150 operadores actuales debían agruparse en 13 empresas para poder operar en las áreas exclusivas. El gobierno municipal generó incentivos para que esto ocurriera.

• El municipio prohibió el uso de autobuses de pequeño porte. • La municipalidad estableció contratos tipo “permiso” con los operadores

para operar las rutas, con una duración de 5 años, lo cual dio seguridad a los operadores para invertir en equipos nuevos.

• Una compañía recibía rutas rentables y no rentables obteniendo al final una rentabilidad razonable.

Las negociaciones entre la municipalidad y los operadores a veces fueron fuertes. Lerner, en alguna ocasión, amenazó que la ciudad compraría la flota de autobuses necesaria, teniendo como fruto de las negociaciones:

• Las áreas exclusivas no serían modificadas, los autobuses que operan sobre el corredor exclusivo irían del extremo norte hasta el centro, pero no seguirían hacia el sur, pues esto implicaba “invadir” el área selectiva de otra empresa. Así, un pasajero debía descender en el centro y tomar otro autobús si quería seguir hacia el sur.

• Los operadores aceptaron el uso del vehículo requerido por los planificadores.

• Las rutas alimentadoras del sistema troncal provendrían de las rutas antiguas que con el nuevo sistema no podían llegar al centro. De esta manera, la ruta no se extinguía sino que cambiaba su forma y continuaba en servicio y por lo tanto se respetaba el principio de las áreas selectivas.

• El IPPUC era encargado de planificar, establecer horarios y fijar patrones de circulación.

• El cálculo de la tarifa no se modificaría, lo cual garantizó la rentabilidad a los operadores.

La constitución de la RITEn 1979 Ney Braga gobernador de Paraná, nombró a Jaime Lerner como alcalde de Curitiba, el cual configuro un equipo de planificadores aunque técnicos entendían muy bien de política, así también contaba con dos personas de su equipo, encargadas de cabildear en el concejo la aprobación de leyes al tiempo que ayudan a mejorar la calidad técnica de los proyectos y a coordinar su implantación con otras entidades del gobierno municipal.

En 1980 Lerner comienza la implantación del eje estructural este. En este mismo año quedan listos los terminales de integración y se inaugura oficialmente la RIT, en 1982 inaugura el eje estructural oeste, lo cual completa los cinco ejes estructurales con que cuenta la ciudad hoy en día.

En 1984 termina el periodo de Lerner. A su vez, el régimen militar está desgastado así que es nombrado alcalde Mauricio Fruet, para un corto periodo. En 1985 ocurren las primeras elecciones siendo los principales candidatos Jaime Lerner y Roberto Riquito el cual gana elecciones. Riquiao logra una movilización popular para vigilar el comportamiento y los datos suministrados por las empresas constatando varios fraudes que inclusive llega a los estrados judiciales, es así que el 30 de enero el alcalde promulga el decreto que cancela las extensiones a las concesiones. El 31 de enero, los participantes en las negociaciones llegan a un acuerdo por medio del cual los empresarios aceptan buena parte de la agenda del gobierno.

La administración Riquiao, sin embargo, continuó con un estilo confrontacional




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y además dejó de reconocer aumentos en las tarifas en una época en que el Brasil vivía una alta inflación. Los transportadores deben recurrir a los estrados judiciales y se inició una larga batalla jurídica. Los jueces fallaron a favor de los transportadores, el dinero provino del fondo para la flota pública que poco a poco se quedó sin financiamiento. A su vez, la calidad del transporte ofrecido por los operadores bajó, dada la falta de financiación a tiempo. De otra parte, la oposición a la idea de la flota pública creció y al final fue cancelada por el sucesor de Riquito.

Lerner ganó las elecciones de 1988, durante su tercera gestión la RIT vive otra serie de cambios, los más llamativos son: el establecimiento de la URBS como la única concesionaria, con facultades para delegar, bajo el régimen de permisos, la operación del servicio a empresas privadas. Esta provisión fue aprobada por el concejo de Curitiba en octubre de 1990. En 1991 se creó el servicio directo, sobre las vías exteriores de los ejes trinarios. Además, la administración introdujo las estaciones tuvo, primero para el servicio directo y de forma gradual para el servicio expreso. En 1992 aparecieron los autobuses biarticulados, una innovación de la firma Volvo a partir de un pedido de IPPUC.

El desarrollo económico local: el eslabón perdidoEl panorama de Curitiba a lo largo de los ejes estructurales es de edificios altos y una densidad muy alta, ciertamente mayor a la pretendida en el Plan Director. Son una muestra del éxito, en haber logrado un crecimiento lineal del centro a lo largo de ejes preestablecidos. Pero los edificios altos muestran una cosa más: riqueza. En efecto, sin riqueza las altas densidades se materializan con construcciones de máximo dos o tres niveles en Curitiba tienen 20 y más.

Y en efecto, Curitiba es una de las ciudades más ricas del Brasil. La riqueza de Curitiba proviene de un esfuerzo paralelo al esfuerzo que acompañó la implantación del Plan Director y la RIT. Fue un esfuerzo por crear una base industrial para la ciudad a través de la implantación de una exitosa Ciudad Industrial de Curitiba (CIC). Para 1990 había más de 400 industrias instaladas allí, todas generadoras de valor agregado, salarios superiores al salario promedio e impuestos. Brasileiro resume muy bien la experiencia de Curitiba al decir: “Curitiba es un proyecto de ciudad insertado en un proyecto industrial, con el cual los actores económicos, políticos y sociales se comprometen y para el cual convergen.”

LA PEATONALIZACIÓN DEL CENTRO DE CURITIBA:

EVOLUCIÓN DE LA RED INTEGRADA DE TRANSPORTE:




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Tomado de Arturo Ardila Gómez




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CASO TEORICO 2.2 San Borja un modelo de ciudad en medio del caos de Lima

A .OCUPACIÓN TERRITORIALEl proceso de ocupación del suelo de San Borja se remonta a la época pre-incaica donde según los vestigios encontrados, se ubicaban los centros ceremoniales de las Huacas Limatambo y San Borja. Sesenta años después de la llegada de los Incas, arribaron los españoles, durante la ocupación hispana, las órdenes religiosas de los Dominicos y los Jesuitas compartieron el área siendo aún tierras de cultivo. Posteriormente, luego de la guerra con Chile, con

la expansión de la ciudad, muchas de las haciendas de la periferia, empezaron a urbanizarse, especialmente a partir de la definición de ejes viales importantes como es la avenida Javier Prado.

Recién en 1962 se inicia la lotización de la hacienda San Borja de propiedad de la familia Brescia. Posteriormente surgen otras urbanizaciones, cercanas a la Urbanización San Borja en sus distintas etapas.

Este grupo de nuevas urbanizaciones son las que al consolidarse, aún perteneciendo a diferentes jurisdicciones, dan lugar al nuevo Distrito, cuya creación se da mediante la Ley Nº 23604 del 1º de Junio de 1983. El nuevo distrito se conformó sobre la base de 4 distritos:

• El distrito de Surquillo es el que más aportó, con aproximadamente el 60%• El distrito de Santiago de Surco aportó aproximadamente el 25%• El distrito de San Luís aportó aproximadamente el 10%• El distrito de la Victoria aportó aproximadamente el 5%

Al final de una etapa formativa y de consolidación, es decir dieciocho años después de su creación como distrito, el proceso de crecimiento urbano satura el modelo de vivienda unifamiliar, definiéndose una clara tendencia a la densificación con edificaciones multifamiliares y de comercio - servicio. Sin embargo, el uso predominante sigue siendo la vivienda, con desarrollos comerciales especialmente en los dos ejes de integración metropolitana como son las avenidas San Luís y Aviación, así como un comercio que tiende a la focalización.

B. LOS INICIOS DEL DESARROLLO DE SAN BORJAEl desarrollo integral de San Borja es responsabilidad de los ciudadanos, los actores sociales del distrito, pero muy especialmente, de la municipalidad distrital. Las organizaciones sociales y los ciudadanos, participando activamente en el proceso de formulación y gestión del Plan; la municipalidad, promoviendo esta participación y liderando la construcción de espacios de concertación que hagan sostenible el proceso. Los primeros, avanzando a constituirse en sujetos sociales, hacedores de su propio destino; el segundo, dejando su exclusiva función prestadora de servicios o recaudadora de tributos, y convirtiéndose en este proceso en el órgano de gobierno local, promotor del desarrollo.

No obstante al limitado margen de acción que la normatividad deja en manos de las municipalidades, existen espacios de gestión institucional en los que puede actuar la Municipalidad con el fin de concertar esfuerzos para el desarrollo y proponer planes de acción dentro de una visión de futuro. Es decir promover espacios de concertación para la formulación y gestión de Planes de Desarrollo Integral.

La municipalidad de San Borja, ha venido sumiendo de manera eficiente la

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gestión de los servicios públicos. Entre estos destacan los servicios de limpieza y parques y jardines, a los que la población es muy sensible. La gestión del primero de estos servicios tiene que ver, en primer lugar, con la capacidad de recojo de residuos sólidos que tiene la municipalidad. En la experiencia de San Borja, la gestión de este servicio, desde el inicio, estuvo a cargo de empresas privadas vía la concesión. Además de la información municipal, existe la evidencia vecinal de que este servicio ha venido mejorando significativamente.

En el caso de las áreas verdes hay que precisar que este mejoramiento se refiere más a la cobertura del servicio, ya que en cuanto a la calidad es aún relativa esta afirmación. También la municipalidad de San Borja, viene demostrando su capacidad y liderazgo en materia de recaudación tributaria, no sólo por la capacidad adquisitiva de sus contribuyentes, sino por la capacidad de su administración tributaria. Hasta hace algunos años, el 92% de sus ingresos provienen de su recaudación propia y esta tendencia persiste.

Su eficacia en la gestión de algunos servicios públicos y su capacidad como administrador tributario, le han valido a la municipalidad de San Borja a ganarse un nivel de legitimidad ante su comunidad, aumentando su capacidad de convocatoria distrital. Pero además de lo anterior, en San Borja se vienen creando condiciones para el impulso de la participación ciudadana. Esto se viene produciendo tanto por el lado de los que dirigen la actual gestión municipal encontrando una correspondencia por el lado de los propios vecinos. Este interés, por el lado de la gestión tiene que ver con la necesidad de legitimar, ampliar y fortalecer la actual gestión municipal. Por el lado de los vecinos este interés es aún de naturaleza individual más vinculado a la satisfacción de demandas en cuanto a la construcción de determinadas obras o el mejoramiento de servicios.

En resumen, el grado de legitimidad alcanzado por la municipalidad como prestador de servicios y administrador de tributos, la voluntad política de la actual gestión municipal y la voluntad de participación de los vecinos organizados y no organizados, han creado las condiciones mínimas para la generación de instancias de concertación para la gestión del desarrollo distrital, que deberán ser aprovechadas por todos, pero muy especialmente por la municipalidad, transformándose en promotor del desarrollo local sostenible.

C. EL PLAN MOTOR DE SAN BORJA El Plan de Desarrollo Integral de San Borja al 2010 formulado en el año 1999; es la base de la identificación de los componentes que son necesarios consolidar en el territorio, pues constituyen una necesidad urbana que es preciso satisfacer; para ello se parte del análisis del contenido de la apuesta de futuro, su significado y luego el análisis de sus impactos sobre el territorio. Dicho documento define la visión de futuro del distrito al 2010 como:




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LINEA ESTRATÉGICA I: “LA SEGURIDAD EN SAN BORJA ES INTEGRAL A PARTIR DE PROCESOS DE PARTICIPACION Y DESARROLLO DE LA CONCIENCIA CIUDADANA”Que intenta resolver el tema de la inseguridad ciudadana, aspecto sensible en el Distrito, esta línea estratégica aporta temas vinculados con la gestión de la seguridad y con la conciencia ciudadana, por tanto se materializa en la implementación de sistemas de seguridad con participación de los vecinos del Distrito, no presenta necesidades de equipamiento físico territorial.

LINEA ESTRATÉGICA II: “SAN BORJA ARMONIZA Y ORDENA LAS ACTIVIDADES COMERCIALES Y DE SERVICIOS EN EQUILIBRIO CON SU CARÁCTER RESIDENCIAL Y PARTICIPATIVO”. Esta línea estratégica, tiene una vinculación directa con la formulación del Plan de Desarrollo Urbano, en tanto que este último es el instrumento que permite el crecimiento ordenado de las actividades comerciales y de servicios de manera equilibrada. El rol de la Municipalidad, en tanto monitorea y promociona actividades ordenadas, es importante. Esta línea estratégica plantea como objetivo el mejoramiento de la imagen urbana a través de la promoción de la inversión pública y privada, y proyectos como el Centro Comercial y Cultural San Borja, centros de información urbana, incremento de la oferta de vivienda de calidad, incorporación de los asentamientos humanos, mejoramiento del tránsito y transporte, entre otros.

LINEA ESTRATÉGICA III: “SAN BORJA CONSOLIDA SU CARÁCTER ECOLÓGICO CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA ORGANIZADA”. Esta línea incide transversalmente en la concepción del tratamiento de los espacios públicos del Distrito, con una lógica de mantenimiento de la calidad del medio ambiente, conservando su carácter ecológico que es reconocido por su habitantes; además de reconocer las ventajas comparativas que esto representa para la vivienda y la calidad de vida en el distrito.

LINEA ESTRATÉGICA IV: “SAN BORJA DESARROLLA UN MODELO DE GESTIÓN LOCAL PARTICIPATIVO QUE PROMUEVE LA SOLIDARIDAD SOCIAL . Esta línea se relaciona con los aspectos de gestión del desarrollo, no presenta necesidades urbanas, pero insiste en formas de gestión territorial de carácter participativo y de promoción de las áreas que albergan población de menores oportunidades.

LINEA ESTRATÉGICA V: “LA OFERTA CULTURAL EN SAN BORJA TIENE IMPORTANCIA

“SAN BORJA ES UN DISTRITO LÍDER, SOLIDARIO, ORDENADO Y SEGURO; CON UNA OFERTA CULTURAL DE IMPORTANCIA METROPOLITANA, QUE COMPATIBILIZA SUS AREAS

RESIDENCIALES CON LAS ACTIVIDADES DE COMERCIO Y SERVICIOS, SUSTENTADO EN UN MODELO DE GESTIÓN PARTICIPATIVO Y DE CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE”




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METROPOLITANA SUSTENTADA EN PROCESOS Y ALIANZAS ESTRATÉGICAS INTERINSTITUCIONALES”.Esta línea estratégica tiene una vinculación directa con el rol futuro del Distrito, la importancia de las actividades culturales orientadas a una oferta metropolitana e interna del Distrito. La ubicación territorial de estas diferentes ofertas incide directamente sobre el uso de los espacios, entonces también sobre las áreas residenciales, pues condicionan la tranquilidad de los habitantes.

D. EVOLUCIÓN FOTOGRÁFICA DEL DISTRITO

HUGO SÁNCHEZ SOLARI (PERIODO I,II Y III)

MARIA LUISA CUCULIZA (PERIODO I Y II)




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JORGE LERMO RENGIFO

ALBERTO TEJADA NORIEGA




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E. LA CONSOLIDACIÓN DE SAN BORJA AÑO 2005San Borja ya es una zona urbana en pleno crecimiento con equilibrio pero guardando compatibilidad con sus áreas verdes y residenciales. Desarrolla actividades de comercio y servicios diversificados sobre la base de un modelo de gestión participativa y de conservación del medio ambiente siguiendo el plan estratégico institucional, todas sus áreas trabajan bajo este esquema, desde la Gerencia de Desarrollo Económico y de la Ciudad (la creadora de sueños o planificadora del distrito).

La Municipalidad de San Borja promueve los valores como conducta de vida en todos los actos públicos y privados en un marco de respeto a la persona, la familia y la sociedad, trabajando en equipo busca fomentar un cambio sustancial en la cultura organizacional de la comuna.

Áreas verdes superior al los 10m2 por habitante convierten a San Borja en una ciudad saludable, asimismo dentro de las acciones concertadas en democracia participativa e integración ciudadana la Municipalidad de San Borja a través de la Gerencia de Desarrollo Urbano viene ejecutando un plan de obra de mejoramiento reparación, adecuación y construcción de pistas y veredas así como señalización del transito, según estándares internacionales de seguridad vial.




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Se ha rediseñado la demarcación de zonas rígidas y semirrígidas y libres para parqueo de vehículos de transporte publico y privado, se a adecuado un circuito vial distrital y de campos deportivos para la practica del deporte masivo y de alta competencia; rescate y rediseño vial en ejes colectores de las avenidas del Parque, San Borja Sur interconectada a las avenidas Esmeralda, Velazco Astete, Buena vista y Av. San Borja Norte. San Borja se orienta a una búsqueda constante de la eficiencia y transparencia en su gestión, brindando un mejor servicio cada día para una mejor y más saludable calidad de vida para sus habitantes.

F. PRINCIPALES PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACTIVIDADES A continuación se describen las principales acciones que llevaron a consolidar a San Borja como una ciudad modelo:

a. Principales Proyectos de Inversión• Planta de Tratamiento de agua del Río Surco• Canalización del Río Surco• Desarrollo Urbano de San Juan Masías (Asentamiento Humano que logro

su consolidación)• Desarrollo Urbano de El Bosque (Asentamiento Humano que logro su

consolidación)• Mejoramiento Integral de áreas verdes de todo el distrito• Mejoramiento Integral de pistas y veredas a nivel distrital• Mejora de Polideportivo Limatambo y Rosa Toro• Construcción de Biblioteca Municipal• Fortalecimiento de Módulos de Seguridad• Fortalecimiento de la Vigilancia Digital• Desarrollo de la Plataforma Integrada de Administración Predial

b. Principales programas de Desarrollo Humano• “Muévete San Borja, Muévete por tu salud”; promoción de la actividad

física (circuito del “Pentagonito”. • Conferencias “Jueves Saludables”, charlas médicas informativas,

educativas y de consejería. • Control y despistaje de enfermedades crónicas no transmisibles (campañas

de salud) • Munisalud, servicio de atención primaria de la salud en medicina general

y odontología en consultorio y a domicilio las 24 horas. • Convenio con EsSalud para la atención en el distrito a los asegurados

samborjinos en un módulo instalado en el local Municipal. • Fortalecimiento de campañas para la prevención del VIH/ Sida y contra

el estigma y discriminación de las personas que viven con el virus del Sida – PWS

• Preventorio “Vida Saludable”, atención gratuita a personas asintomáticas para orientación, consejería y referencia cuando el caso lo requiera, previa evaluación de factores de riesgo y examen médico integral.

• Promoción de entornos saludables (cuidado y mantenimiento de áreas verdes) y ambientes libres de humo de tabaco.

c. Mejor atención y respeto por el vecino • Calidad de atención en la ciudadanía, esto lo respalda los informes

del Ranking CAD donde ubican a San Borja en segunda lugar de mejor atención.

• Trabajo eficiente de los actores vinculantes a la participación ciudadana.• Remodelación de espacios para un trato más cordial.• Facilidades de pago a los vecinos.

d. Principales Programas de Educación, Cultura y Turismo• Programa Vacaciones Divertidas • Cursos y Talleres de Otoño -Invierno • Programa Sistema de Gestión Ambiental Escolar- SIGAE • Programa Municipios Escolares • Charlas de Valores Cívicos y Éticos a Escolares




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• Programa Telecentro • Programa Red Escolar • Cursos de Ensamblaje • Talleres de Manualidades en AA.HH • Club de Exploradores • Paraderos culturales• Lectura para personas con discapacidad visual• El arte de reciclar• Educación vial en niños• Cuna Jardín Municipal “ Little San Borja “

e. Principales decisiones que contribuyeron a planificar el distrito• Una adecuada Zonificación, la misma que define los usos permitidos

y provee los lineamientos para un manejo coordinado del espacio y de las actividades urbanas. El distrito esta considerado con áreas de mayor homogeneidad de función “III”, predomina el uso Residencial “R”, complementado con el uso Comercial “C”, Educativo “E”, Zona de Recreación Pública “ZRP”, Usos Especiales“OU” y salud “H”.

• Trabajo coordinado con el sector privado, ya que es el potencial financiador de proyectos ya que el gasto público es limitado.

• Trabajo coordinado con lo vecinos organizados y no organizados. • Olvidando la Municipalidad su exclusiva función prestadora de servicios o

recaudadora de tributos, y convirtiéndose en el órgano de gobierno local, promotor del desarrollo.

• Actualización catastral vinculada a su plataforma Integral de administración predial.

f. Principales condecoraciones• Certificación GALS I (Gestión Ambiental Local Sostenible).• Premio a las Buenas Prácticas Gubernamentales otorgado por la ONG

Ciudadanos al Día en la categoría “Sistemas de Gestión Interna”, por la Plataforma Inteligente de Administración Predial - PIAP.

• El Preventorio “Vida Saludable” junto con el programa “Muévete San Borja, Muévete por tu salud”.

• Acreditación de San Borja como una Comunidad Segura, del Instituto Karolinska, a través del Instituto CISALVA, centro colaborador de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

• Premio otorgado por la Municipalidad de Lima a la Innovación Municipal• Reconocimiento de la Compañia de Bomberos Cosmopolita N° 11.• Reconocimiento del Instituto Nacional de Defensa Civil, por la Gestión

del Riesgo de desastres para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Defensa Civil

• Reconocimiento por parte del Ayuntamiento Coruña.• Reconocimiento del Ejercito Peruano• Reconocimiento de la Policia Nacional• Reconocimiento de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, en

merito a la creatividad Empresarial.• Reconocimiento de la GTZ por el fomento del desarrollo juvenil y prevención

de la violencia.• Creatividad empresarial

2009, en la categoría de Gestión Pública Regional y Local por su Sistema de Contenedores Subterráneos Easy, y en Cultura, Recreación y Turismo por el programa Muévete San Borja, estrategia efectiva de promoción que transforma el distrito en un área de recreación y deporte.




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CASO TEORICO 2.3 Planificación en Dubai

Pero que de especial tiene esta ciudad de los Emiratos Árabes para que todos hablen, pues lo especial esta en que tiene el único hotel siete estrellas del planeta. Está construyendo el edificio más alto del globo, tiene un archipiélago llamado The World, que recreará a escala los cinco continentes, y cuyos terrenos ya están siendo adquiridos por famosos y millonarios. Mezcla de islam, ultramodernidad y opulencia, la llamada Ciudad del Oro sorprende por donde se le mire. Esta no es una ciudad de

otro mundo, pero a veces parece que lo fuera.

Los Emiratos Árabes existen hace sólo tres décadas, pero hoy es una de las potencias económicas del mundo. En tiempo récord, el país pasó de ser de un pequeño reino de nómadas a una próspera potencia petrolera. Aspira convertirse en uno de los centros turísticos y financieros más importantes del mundo, y ya tiene una cara que deslumbra: Dubai, la joya del golfo Arábigo, y una de las ciudades más sorprendentes del Medio Oriente.

El proyecto Dubai no era más que un pequeño asentamiento humano a orillas del golfo Arábigo, sustentado por la pesca y el comercio de piedras preciosas. Siempre fue un pueblo dominado, primero por los turcos, luego por los mongoles, los portugueses y, finalmente, los ingleses. Ellos estuvieron en la zona hasta 1971, cuando la mayoría de los reinos (excepto Qatar y Bahrein) acordaron unirse y formar los Emiratos Árabes Unidos.

El artífice de ese hecho fue el sheikh Zayed bin Sultán Al Nahyan, que gobernó Dubai hasta su muerte, en noviembre de 2004. Bajo su mandato, este emirato se convirtió en una urbe ultramoderna, con una economía poderosa, que no sólo se basa en el petróleo (a inicios), sino también en el comercio y el turismo. El comienzo de toda visita a la ciudad es el Dubai Creek, un canal que entra desde el mar y que la divide en dos, por el Norte está Deira, la parte comercial y tradicional, y por el Sur Bur Dubai, donde se mezcla la ciudad histórica con los barrios modernos.

Esta ciudad no es fácil de recorrer a pie, pero en la costanera podrá pasear a bordo de un abra o taxi acuático, y así evitarse los tacos de los puentes y túneles. Dubai también es conocida como la Ciudad del Oro, ya que tiene el Gold Souk (Nr. Hyatt Regency Intl, Deira), tiendas donde venden joyas de este metal y también piedras preciosas, asimismo posee zoco cubierto y la Deira Tower, sitios ideales para alfombras y especias, por otro lado Jumeirah es el barrio de fastuosas residencias, hoteles de lujo y movida nocturna. Tiene excelentes playas y una de las mezquitas más bellas de Medio Oriente. Además es la única que se puede visitar en Dubai. En Jumeirah hay unos 400 hoteles, y el 75 por ciento, cinco estrellas. El más famoso de ellos es el Burj Al Arab, cuya peculiar silueta destaca a kilómetros de distancia.

¿PERO CUAL ES LA VERDADERA RAZÓN DEL ÉXITO DE DUBAI-EAU?1. TODO EMPEZÓ CON EL PETRÓLEO!!

Estadísticas refieren que Dubai es propietaria del 2% de las reservas gasísticas de EAU por lo que su importancia es mínima, mientras que en el caso de las

FINES DE LOS 80

2006




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reservas de petróleo de Dubai estas han disminuido notablemente los últimos años y se prevé que desaparezcan en los próximos 20 años. Actualmente produce alrededor de 240.000 barriles de petróleo diarios. Las mayores terminales marítimas son Fateh, el suroeste de Fateh y dos yacimientos más pequeños, Falah y Rashid. El único yacimiento terrestre es Margham.

2. UNA VISIÓN “Alguna gente habla, nosotros hacemos cosas. Ellos planifican, nosotros ejecutamos. Ellos dudan, nosotros avanzamos. Somos la prueba viviente de que cuando los seres humanos tienen el coraje y el compromiso para transformar un sueño en realidad, no hay nada que les pueda detener. Dubai es un ejemplo viviente de esto”.

3. BUENAS POLÍTICAS GUBERNAMENTALES• Poco “red tape”, en castellano se define como “Poca Burocracia” (o

poco papeleo).• DUBAI se dirige como una Empresa/Marca

4. UNA BUENA LOCALIZACIÓN: La ubicación estratégica de Dubai lo lleva a conformar un “HUB REGIONAL”.

5. UN BUEN TRINOMIO SOL-PLAYA-COMPRAS• Clima bueno o soportable con aire acondicionado, lugar seguro y sin

enfermedades pero sobre todo no agresivo para el occidental• Con 415 hoteles Dubai recibió 6,3 millones de Turistas en el 2006, más que

la India.• Mas de 50.000 camas en todo EAU en 2006• Intenciones de llegar a 15 millones en 2010 con 150 a 200 nuevos hoteles

(50 en Dubailand)• Nueva ciudad del MARMOL: el Mall más grande del MUNDO (Mall of

Arabia) y otros de los más grandes del mundo (Mall of Emirates, Mall of Dubai, Citycenter, etc)

6. UNAS MUY BUENAS INFRAESTRUCTURAS DE COMUNICACIONES• Una política de “open-skies”• 112 aerolíneas pasan por Dubai cubriendo más de 165 destinos y 125

compañías navieras• Más de 25 millones de pasajeros en aeropuerto Dubai en 2006• Un nuevo aeropuerto en construcción con 16 pistas diseñado para

manejar 120 millones de pasajeros y 12 millones de toneladas de cargo.• Puerto y ZF de Jebel Ali. La mayor zona franca del mundo con más de

6.000 empresas y el mayor puerto del mundo dragado

7. UN GRAN CENTRO FERIAL Y DE CONVENCIONES EN MEDIO ORIENTE• 50% del espacio ferial del golfo: mas de 50 mil metros cuadrados de

recinto ferial• Mas de 100 ferias al año. Casi 50 exhibiciones internacionales tienen lugar

en el DWTC: BIG 5 SHOW, GITEX• Mas de 250 convenciones, conferencias y cursos de formación

internacionales• Principales exportaciones españolas (millones US$ 3.215) enero-octubre

2006.

8. NO TAXES• No hay legislación fiscal a nivel federal en EAU. Hay impuestos a nivel

emirato• No hay impuesto de BENEFICIOS, excepto en el sector petróleo, el

petroquímico y el bancario• No hay impuesto sobre la RENTA: no hay retención en nómina• No hay IVA• Y se dispone de una mano de obra abundante multilingüe y barata

(asiática)• Aunque si hay una batería de licencias y tasas anuales = impuestos

indirectos




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9. UN DESARROLLO VÍA “CLUSTERS”-”FREE ZONE”

10. UNA GRAN CANTIDAD DE PROYECTOS, MAS DE 1,3 TRILLONES DE DÓLARES.

11. ACCESO AL MERCADO• Arancel general del 5%, por el establecimiento de la unión aduanera en

el Golfo.• Excepto:

- Tabaco y sus manufacturas, cuyo arancel es de un 100% - Alcohol, cuyo arancel es de un 100% - Un listado de productos exentos (417), con arancel 0. - También están exentos de arancel aquellas materias primas que sean

importadas por los países CCG para su transformación en industrias registradas debidamente y con una licencia industrial.

GALERIA DE FOTOS

• Palm Jumeira en 2006 • Dubai Waterfront• Dubai Marina • Dubailand - Sport City• Burj Dubai • El Mundo, 300 Islas Artificiales• Business Bay • Waterfront Palm Jebel Ali• The Palm Deira • Dubailand: Parque de Atracciones• The Lagoons • Falcon City-Dubailand• International City • Adu Dhabi – Shams - Reem

• Dubai Internet City • Dubai Aid City• Dubai industrial city • Dubai Metal & Comodities Center• Dubai Healthcare City • Dubai Flower center• Knowledge Village • Dubai Cars and Automotive Zone• Dubai Media city • Dubai Internacional Financial Centre• Dubai Textile cit • Dubai Outsource Zon• Dubai Silicom Oasis • Dubai International Media Production Zone




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CASO PRACTICO 2.1 El Coyote y el Correcaminos

En los fotogramas que preceden podemos ver al Correcaminos surcar las carreteras sin preocuparle nada aparentemente. En la montaña le espera su eterno rival, el poco afortunado Coyote

que ha de valerse de mil y una estrategias para terminar siempre malparado. Pero veamos con detenimiento que es lo que va a ocurrirles a nuestros protagonistas. El Coyote ha preparado una trampa a su presa, se ha situado en un lugar más alto para no ser visto y poder atacar por sorpresa. Como es habitual, empleará la dinamita para conseguir su objetivo. ¿Conseguirá esta vez atrapar al Correcaminos?

Este es el momento en que cae el barreño y atrapa al Correcaminos. Seguidamente nuestro cazador se lanza ágilmente al barreño para bloquear la salida con su peso. Hasta el momento hemos observado algunas de las habilidades del Coyote: planifica su estrategia, utiliza el factor sorpresa, calcula velocidad y distancia, etc. Sin embargo, pese a todo esto parece que el destino no está de su parte.

Pero volvamos a los dibujos para ver que sucede…El Coyote introduce un barreno de dinamita encendido (por supuesto marca ACME) y espera apoyado a que haga explosión para poder capturar a su presa. Hasta ahora parece que nuestro protagonista se ha salido con la suya, parece que el Correcaminos no tiene escapatoria, si no fuera porque ya hemos visto estos dibujos cientos de veces y en todos los episodios siempre pasa lo mismo: el coyote nunca logra cazar al Correcaminos, pensaríamos que esta vez va la vencida.

¿Qué rara habilidad posee esta ave? ¿Por qué siempre tiene tanta suerte?

Ahora vemos al Coyote sonriente y satisfecho porque por fin ha conseguido capturar al Correcaminos. Él confía en la lógica, todo su plan se ha basado en las leyes físicas, el barreño, la altura, la dinamita encendida… pero oh, no hay que confiarse porque aquí va a ocurrir algo inesperado. La cámara realiza un travelling hacia la izquierda y poco a poco vamos viendo la silueta de un extraño ser que observa al Coyote. En efecto, has dado en el clavo, se trata del Correcaminos, que para sorpresa de su enemigo, esta justo delante de él sacándole la lengua. Inmediatamente después, a la velocidad del rayo, desaparece dejando una pequeña nube de polvo.




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¿Cómo es posible? Parece decir el Coyote. ¡Si lo he visto con mis propios ojos!¿Entonces, qué o quién está debajo del barreño? ¿Será otro Correcaminos?¿Tendrá un doble? Nuestro amigo ya no puede creer nada, pero tiene que comprobar por sí mismo qué es lo que pasa.

Primero mira debajo, prudentemente, después parece no encontrar nada pues ha de introducirse hasta el fondo del barreño para comprobar que la presa que ha capturado no está ahí.

¿Pero, y la dinamita? Pues sí, otra vez has acertado, la dinamita sí que estaba puesto que ese es el final que todos esperamos, que le explote a él.

Pero ¿Qué ocurre? ¿Cómo es que la dinamita ya no tiene mecha y no pasa nada?

Como se ha acabado la mecha, nuestro amigo se protege por si acaso poniendo el barreño metálico encima de la dinamita.Sin embargo, y como era de esperar, le explota en todas las narices. Hasta aquí comprobamos una vez más que el argumento de estos dibujos es una constante. Son dos personajes con un papel asignado del que no son capaces de salir en ningún episodio. Su destino es una constante, algo invariable por múltiples que sean las peripecias que les ocurren.

Cuestionario del caso:1. ¿Considera usted que el coyote realiza una planificación de sus actividades o

son intervenciones premeditadas? Si el alcalde de su localidad se pareciera al coyote persiguiendo objetivos, usted le recomendaría que planifique estratégicamente, que planifique operativamente o una combinación de ambas. ¿Por qué?

2. ¿Cuál considera usted que es el enfoque de la estrategia aplicada por el coyote prospectivo o de proferencia? ¿Por qué?

3. ¿Considera usted que la tecnología que usa el coyote denominada ACME es deficiente, o existe otro problema?, en su organización usted considera que la tecnología que usan es como ACME, es mejor o peor para el logro de sus objetivos o existe otro problema de fondo.

4. Si usted conociera a un trabajador como el coyote, no porque que pare persiguiendo a las secretarias sino por otras características, ¿lo contraría? ¿Por qué? ¿Cree usted que podría ser un buen elemento o sería una perdida de tiempo y recursos?.

5. Usted considera que el comportamiento del correcaminos es eficiente y eficaz.

6. Si usted conociera a un trabajador con las características del correcaminos, ¿lo contraría? ¿Por qué? ¿Cree usted que podría ser un buen elemento o sería una perdida de tiempo y recursos?




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REFLEXION 2.1 El Rey, El Sufí y el Cirujano

En tiempos antiguos un Rey de Tartaria había salido a caminar en compañía de algunos de sus nobles, al costado del camino había un abdal (un sufí peregrino) que gritaba:”A quienquiera que me dé cien dinares, le daré a cambio un buen consejo”

El rey se detuvo y le dijo: abdal, ¿Cuál es el buen consejo que das por cien dinares?”. Señor –constesto el abdal- ordena que me entreguen esa suma, y te diré

de inmediato. “Así lo hizo el rey, esperando oír algo extraordinario. El abdal le dijo:”Este consejo es: Nunca comiences nada sin haber reflexionado cual será el final de tu empresa”. Al oírlo, los nobles y todos los presentes se echaron a reír y afirmaron que el abdal había sido muy sagaz al pedir el dinero por adelantado. Pero el rey dijo: “No tienen por qué reírse del buen consejo que me ha lado este abdal. Nadie; ignora que todos debiéramos pensar muy bien antes de emprender cualquier cosa. Pero a diario somos culpables de no recordar lo que pensamos, y las consecuencias de esto; son muy graves. Valoro mucho el consejo que me ha dado este abdal.

El rey decidió tener siempre presente el consejo recibido, y ordenó que fuero escrito en letras de oro sobre las paredes y grabado en una fuente de plata. Algún tiempo después un conspirador intentó asesinar al rey, sobornó al cirujano real con la promesa de conseguirle el cargo de primer ministro del reino si clavaba un bisturí envenenado en el brazo del soberano. Cuando llegó el momento de hacerle una sangría al rey, llevaron la fuente para recoger en ella la sangre real. De pronto el cirujano reparó en los palabras grabadas en el recipiente: “Nunca comiences nada sin haber reflexionado cuál será el final de tu empresa”. Sólo entonces se dio cuenta el cirujano de que si el conspirador llegaba a ser rey, podría hacerlo asesinar de inmediato, con lo cual no tendría necesidad de cumplir con lo pactado. El rey al ver temblar al cirujano le pregunto qué le Sucedía, El cirujano confesó la verdad. El conspirador fue apresado y el rey mandó llamar o todos los que habían estado presentes cuando el abdal dio su consejo y les dijo: “¿Todavía se ríen del consejo del abdal?”.

CARAVAN OF DREAMS - IDRIES SHAH, 1968 COMENTARIO:“Planear no es eliminar la intuición. Es eliminar la improvisación (...). El planeamiento es un método de trabajo por medio del cual las cosas se “preparan”, concomitantemente se acompaña la acción y se aprende de lo que en realidad sucede”. Alberto Levy




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EL SISTEMA NACIONAL DEINVERSIÓN PÚBLICA (CASO PERUANO)

CAPITULO 3“El SNIP es básicamente una herramienta que te dice, por favor antes de hacer un proyecto evalúa, analiza alternativas y decide lo mejor en términos de retorno social”

FERNANDO ZAVALA LOMBARDI, MEF - 2007

PIP 23547 “Construcción de Equipamiento Urbano Para Eventos Cívicos, Sociales, Recreación Pasiva, Cultura y Turística De Huayre”

Monumento a la Maca 2005, Huayre Junín

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3. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

3.1. EL SNIP Y LA INVERSIÓN PÚBLICA El referente inmediato anterior al Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú lo constituye el Sistema Nacional de Planificación, creada en 1962, durante el gobierno del Arq. Fernando Belaunde y desactivado al disolverse su órgano rector el Instituto Nacional de Planificación el año de 1992, asumiendo dichas funciones el Ministerio de Economía y Finanzas.

Es así que el año 2000, se crea formalmente el Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú a través de la Ley Nº 27293, y se puso en vigencia el 1 de enero de 2001, bajo el gobierno de Valentín Paniagua. El objeto principal era evitar el despilfarro en los gastos de inversión del Estado por medio de una serie de requisitos técnicos y económicos a nivel de cada autoridad municipal, regional y de cada ministerio. El conjunto lo supervisa la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía, la cual aprueba los proyectos grandes que requieren endeudamiento público y aval del Estado. Todos los otros proyectos son aprobados a nivel ministerial, local y regional.

La historia económica del Perú, y de todos los países del mundo sobre todo los de América Latina, está repleta de proyectos hechos con dinero público que no ha sido invertido eficientemente, lo que ha llevado a grandes sobrecostos, a proyectos inconclusos, a resultados inesperados como: hospitales semidesocupadas, carreteras que se caen a pedazos, construcciones fastuosas en lugares de extrema pobreza, patrulleros sin radio, proyectos de riego sin producción agrícola, etc22.

Para evitar estos despilfarros es que se creó el SNIP, era esencial que se mantenga un control previo que optimice el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, buscando fortalecer la capacidad de planeación del sector público y crear las condiciones para la elaboración de los planes de inversión multianuales.

¿El SNIP, es una institución?23 El SNIP NO es una institución, sino un Sistema Administrativo del Estado que cumple las funciones de:

• Sistema Administrativo del Estado que certifica la calidad de los proyectos de inversión pública, de manera que: - Se utilicen eficientemente los recursos de inversión - Se garantice la sostenibilidad de los proyectos - Los recursos públicos tengan mayor impacto socio-económico.

• Ser un mecanismo para la transparencia del gasto público y la rendición de cuentas a la sociedad.

¿El SNIP, asigna recursos para la ejecución de proyectos?El SNIP no asigna recursos, es un Sistema que certifica la calidad de los proyectos de inversión pública, para lo cual establece una serie de principios, procesos, normas técnicas y metodologías. Si bien un proyecto de inversión pública requiere contar con la viabilidad en el marco del SNIP previo a su ejecución, no es parte de las funciones del SNIP el asignar recursos para la ejecución de los mismos. En la misma línea, un proyecto viable no implica que ya cuente con recursos para su ejecución.

¿El SNIP, prioriza proyectos?El SNIP no prioriza proyectos, son las autoridades de cada sector o nivel de gobierno y sus instancias de gestión quienes definen qué y cuándo se ejecuta cada proyecto declarado viable en el marco del SNIP. 22 Lima 21 de Agosto del Año: XXI - Edición: 9881 - Pedro Pablo Kuczynski 23 Ministerio de Economía y Finanzas - Perú

CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA



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El SNIP no prioriza los proyectos, sino que promueve la generación de una cartera de proyectos de calidad de acuerdo a su nivel de rentabilidad y beneficio social.

¿Por qué es necesario el SNIP?• Para gastar bien los recursos públicos.• Para garantizar proyectos de inversión socialmente rentables, efectivos y

sostenibles. • Para evitar que los proyectos sea sobredimensionado o subdimensionados.• Para evitar duplicidad en las inversiones• Para reducir lo más rápido posible nuestros déficit de infraestructura y servicios

básicos.

3.2. EL SNIP Y LA MEJORA EN LA CALIDAD DE INVERSIÓNDesde sus inicios el SNIP fue objeto de diversas críticas, especialmente de los gobiernos regionales y locales. Éstos señalaban que el sistema requería una sustentación técnica demasiado detallada. Por otro lado, desde la sociedad civil la crítica se centró en hacer que los gastos, por ejemplo en proyectos de capacitación sean contemplados como gastos de inversión. Algunos gobiernos subnacionales y sectores de la sociedad civil han señalado que el SNIP es un factor que frena e incluso paraliza la inversión en regiones y localidades. Las limitaciones del SNIP sumadas a la escasez real de cuadros técnicos competentes en la evaluación y formulación de proyectos llevaron a una lenta ejecución de los gastos de inversión, en particular en aquellos gobiernos regionales o municipalidades que reciben importantes recursos por Canon y Sobrecanon24.

Esta situación se ha ido revirtiendo con el tiempo. Desde el 2000 hasta la fecha se han promulgado normas para que las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de los gobiernos regionales tengan mayores facultades para declarar la viabilidad de los proyectos. Si bien los gobiernos regionales han incrementado la cantidad de proyectos que aprueban estos avances no se han traducido en cambios sustanciales en la ejecución de las inversiones debido a que existen otros dos factores que generan demora: la elaboración de los expedientes técnicos a nivel constructivo y los procesos de adquisiciones y contrataciones.

Frente a este contexto es que algunos Gobiernos Locales del país, sostienen que el SNIP constituye un obstáculo para la ejecución oportuna de los proyectos, no obstante, de no haberse creado hoy persistiría la llamada “cultura del expediente técnico”, por el cual se ejecutaron proyectos como: el parque del árbitro, el monumento al lagarto y el malecón de dos pisos, todos en Tumbes, en donde la 24 Participa Perú - Nota de Información y Análisis 54

FIGURA Definiendo el Sistema Nacional de Inversión Publica 3.1

realiza el Sector Público.

Es un Sistema para administrar, a

nivel Nacional, con eficiencia

y eficacia, las Inversiones que

Que es el SNIP:




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tasa de analfabetismo es de 22.3%, mayor que el 11.8% del promedio nacional, así también sólo el 51.7% de la población tiene abastecimiento de agua, frente al 62.2% del promedio del país25.

Otros elocuentes ejemplos de proyectos realizados por la “cultura del expediente técnico” son26: • La construcción de un mirador de 40 m de altura en Tambopata (Madre de

Dios) con un costo de inversión de S/ 2 millones y costos de mantenimiento anual por S/ 200,000. Recursos que hubieran podido destinarse a disminuir, por ejemplo, la tasa de analfabetismo de la población (22.3%), o aumentar la cobertura de agua potable (34.8%)

• Construcción del Centro Cívico de Palca y del Auditorio Subterráneo, ambos en Huancavelica, el departamento más pobre del país que tiene el 84.4% de su población en situación de pobreza y solamente el 33.3% de los habitantes tiene acceso al abastecimiento de agua potable.

Con la creación del SNIP, se busca lograr que los escasos recursos públicos tengan mayor impacto sobre el desarrollo económico y social del país, esta situación constituye un proceso de aprendizaje que se viene logrando paulatinamente con errores y aciertos los que permitirán en definitiva mejorar el sistema, no obstante también ha permitido mejorar la calidad de la inversión pública durante los años de aplicación.

¿Pero como el SNIP, logrará mejorar la calidad de la inversión?Se logrará cuando cada nuevo sol (S/.) invertido produzca el mayor bienestar social. Esto se consigue con:• Proyectos efectivos para atender necesidades básicas• Proyectos dimensionados en función del tamaño de las necesidades de la

población• Proyectos con costos adecuados• Proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad

ininterrumpidamente.

3.3. MARCO LEGAL DEL SNIPLa total disponibilidad de los documentos legales se encuentra en la página Web del Ministerio de Economía y Finanzas27, los mismos que se sustentan en la Ley de Creación del Sistema Nacional de Inversión Pública en el que dispone que el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público, es la más alta autoridad técnico normativa del SNIP, la cual dicta las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los Proyectos de Inversión Pública, asimismo el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, establece que la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público aprueba a través de Resoluciones las Directivas necesarias para el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública.

Por fines didácticos solo se redactan los títulos de las principales normas del SNIP, los mismos que se modifican y actualizan permanentemente:• Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública • Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública• Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública

3.4. DEFINICIONES BÁSICAS EN EL SNIPProyecto de Inversión Pública (PIP). Un Proyecto de Inversión Pública constituye una intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios de una Entidad, cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de

25 Econ. Rosa Amelia Maza Vilcherres 26 Ministerio de Economía y Finanzas 27 http://www.mef.gob.pe




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otros proyectos. Asimismo, debe tenerse en cuenta lo siguiente: • El PIP debe constituir la solución a un problema vinculado a la finalidad de

una Entidad y a sus competencias. Su ejecución puede hacerse en más de un ejercicio presupuestal, conforme al cronograma de ejecución de los estudios de preinversión.

• No son Proyectos de Inversión Pública las intervenciones que constituyen gastos de operación y mantenimiento. Asimismo, tampoco constituye Proyecto de Inversión Pública aquella reposición de activos que: - Se realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto

declarado viable; - Esté asociada a la operatividad de las instalaciones físicas para el

funcionamiento de la entidad. - No implique ampliación de capacidad para la provisión de servicios.

Programa de Inversión. Es un conjunto de PIP y/o Conglomerados que se complementan, tienen un objetivo común.

Conglomerado. Es un conjunto de PIP de pequeña escala que comparten características similares en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario y que corresponden a una misma función y programa, de acuerdo al Clasificador Funcional Programático. Solo puede ser un componente de un Programa de Inversión.

Recursos Públicos. Se consideran Recursos Públicos a todos los recursos financieros y no financieros de propiedad del Estado o que administran las Entidades del Sector Público. Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de financiamiento. Esta definición incluye a los recursos provenientes de cooperación técnica no reembolsable (donaciones y transferencias), así como a todos los que puedan ser recaudados, captados o incorporados por las Entidades sujetas a las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública.

3.5. ÓRGANOS CONFORMANTES DEL SNIP

A. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Es la más alta autoridad técnica normativa del Sistema Nacional de Inversión Pública. Actúa a través de la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público.

B. La Dirección General de Política de Inversiones (DGPI). Dirección perteneciente al Ministerio de Economía y Finanzas, que es la máxima autoridad técnica normativa del SNIP.

FIGURA Definiendo el Sistema Nacional de Inversión Publica 3.2




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C. Los Órganos Resolutivos (OR). Son las máximas autoridades ejecutivas en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local.

D. Las Oficinas de Programación de Inversiones (OPI). Son los órganos técnicos del SNIP en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local.

E. Las Unidades Formuladoras (UF). Son cualquier órgano o dependencia de las entidades (previamente registradas en el Banco de Proyectos).

F. Las Unidades Ejecutoras (UE). Son cualquier órgano o dependencia de las entidades, con capacidad para ejecutar los Proyectos de Inversión Pública de acuerdo a la normatividad presupuestal vigente. No requieren su inscripción en el Banco de Proyectos.

3.6. CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO Para poder entender claramente el ciclo de vida de un proyecto es importante en primer lugar diferenciar entre la realización de una actividad y un proyecto, así tenemos:

ACTIVIDAD: • Reúne acciones presupuestarias que concurren en la operatividad y

mantenimiento de los servicios públicos o administrativos existentes.• Representa la producción de los bienes y servicios que la entidad lleva a

cabo de acuerdo a sus funciones y atribuciones, dentro de los procesos y tecnologías acostumbrados.

• Es permanente y continua en el tiempo.• Responde a objetivos que pueden ser medidos cualitativa o cuantitativamente,

a través de sus componentes o metas.• Incluye las acciones de operación y mantenimiento que surgen como

resultado de la culminación de los proyectos de inversión.

PROYECTO:• Toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente fondos

públicos, con el fin de crear, ampliar, mejora, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes y servicios públicos, implicando la variación sustancial o el cambio de procesos y/o tecnología utilizada por la entidad, cuyos beneficios se generan durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los otros proyectos.

• Responde a intervenciones que pueden ser medidas física y financieramente, a través de sus componentes y metas.

FIGURA Esquema de interacción entre los organismos del SNIP 3.3




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• No se pueden considerar gastos de carácter permanente dentro de un proyecto.

• Luego de su culminación, generalmente da origen a una actividad

Teniendo definida estas diferencias, ahora sabemos que los proyectos son finitos, que tienen un comienzo y final bien definidos, y en ocasiones parecen tener vida propia. En consecuencia, es lícito pensar que un proyecto tiene un ciclo de vida natural que consta de tres fases: Pre–Inversión, Inversión y Post Inversión.

A. PRE – INVERSIÓN. Durante esta fase se analiza la idea de realizar un proyecto. Si es beneficioso, factible y viable, la idea se transforma en una propuesta de proyecto, la misma que puede tomar tres niveles de estudio: perfil, pre-factibilidad y factibilidad.

Cabe mencionar que durante esta fase formativa del proyecto, se definen con claridad los objetivos y se asigna a los responsables del proyecto o administrador del proyecto.

B. INVERSIÓN. En la fase operativa ya debe estar conformado el equipo de proyecto. En este momento comienza el trabajo en el proyecto. Realizar el proceso de seguimiento al progreso del proyecto, actualizar los planes de proyecto y vigilar de cerca el equipo son responsabilidades administrativas clave en este nivel. Ocuparse de cambios propuestos en el trabajo por hacer o en los objetivos del proyecto es quizá, la tarea más desafiante de todas.

En esta fase se consideran dos etapas bien definidas, la primera vinculada a la elaboración de Estudios Definitivos y Expediente Técnico Detallado y la segunda vinculada a la implementación del proyecto.

C. POST – INVERSIÓN. En esta fase final ya se debe haber completado el trabajo en el proyecto (o suspendido prematuramente). Durante esta fase se analizan los éxitos y fracasos del proyecto, incluyendo su estructura organizativa, se prepara un informe detallado de término de obra o conocida también como liquidación de obra.

Aunque los proyectos tienden a ser únicos en uno u otro aspecto, un minucioso examen posterior puede ayudar a los responsables de la formulación y ejecución de proyectos a evitar los errores del pasado y aprovechar las formas organizativas mejoradas, las técnicas de planeación y control, y los diversos estilos de administración ayudan a que las instituciones públicas diseñen y administren

FIGURA El ciclo de vida de un Proyecto 3.4

Órgano ResolutivoPRE INVERSION

Órgano ResolutivoINVERSION

Órgano ResolutivoPOST INVERSION

•Perfil simplificado•Perfil•Prefactibilidad•Factibilidad

• Estudios Definitivos y Expediente Técnico Detallado

• Implementación del proyecto (Ejecución).

• Operación y mantenimiento• Evaluación Ex Post.

Declaración de

viabilidad

Retroalimentación




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los equipos con mayor efectividad en el futuro, sin derrochar los recursos escasos de las instituciones públicas.

En esta fase también se consideran dos etapas, la primera vinculada a la operación y mantenimiento del distrito y la segunda vinculada a los estudios ex post del proyecto.

3.7. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS EN LA FASE DE PRE – INVERSIÓNLa razón por la cual los proyectos deben pasar por este estado se basa en la importancia de indagar sobre la conveniencia de emprender el proyecto antes de iniciar las obras o acciones que lo harán realidad. Dado que no todos los proyectos pasan por todos los niveles: (perfil, prefactibilidad y factibilidad), algunos pueden ser obviados siempre y cuando la disminución de la incertidumbre se detecte, de ahí que los estudios asociados a los diferentes niveles no ameriten realizar el costo adicional de llevarlas a cabo.

A. PERFILEn el nivel de perfil debe reunirse toda la información de origen secundario relacionada con el proyecto. Por ejemplo, información vinculante dentro de la institución, en otras entidades públicas similares, en bases de datos, líneas de base, compendios estadísticos, estudios técnicos, financieros, etc. En este nivel debe verificarse todas las alternativas del proyecto y estimarse sus costos y beneficios de manera preliminar. Con esta información, se descartaran algunas (o todas) las alternativas y se planteará cuales ameritan estudios mas detallados.

En el caso de pequeños proyectos en donde no existen múltiples alternativas identificadas o, en donde no se requiere realizar estudios adicionales, puede procederse desde esta etapa a la etapa de inversión. Asimismo, en esta etapa es posible y conveniente tomar la decisión de aplazar o descartar el proyecto considerando su viabilidad y factibilidad.

La preparación de este estudio no debe demandar mucho tiempo y recursos, sino más bien conocimientos técnicos de profesionales que permitan, a grandes rasgos, determinar la posibilidad de llevar adelante la idea.

Es importante considerar que para el SNIP este nivel tiene como objetivo principal la identificación del problema a través de su causas o efectos, los objetivos del proyecto, la adecuada identificación de alternativas para la solución del

FIGURA Escenarios de los niveles de estudio de Preinversión3.5

01234567

INCETIDUMBRE

COSTOTIEMPO

PERFIL PREFACTIBILIDAD FACTIBILIDAD




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problema, y la evaluación preliminar de dichas alternativas; en este contexto el SNIP plantea los contenidos mínimos de un perfil los cuales se encuentran en los anexos de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

B. PREFACTIBILIDADEn el nivel de prefactibilidad se evalúan las opciones no descartadas del proyecto con la finalidad de reducir las alternativas identificadas en el perfil sobre la base de un mayor detalle. Para tal propósito será necesario asignar los fondos para los estudios requeridos.

El paso del anterior nivel a éste, y de éste al de factibilidad, depende fundamentalmente de las necesidades adicionales de información para poder tomar una decisión adecuada. Deberán ponderarse los costos adicionales asociados con los nuevos estudios y los beneficios adicionales asociados con una menor incertidumbre. En este nivel, es común tener que realizar investigaciones propias al estudio para precisar la información secundaria recopilada en el nivel de perfil.

La información que se requerirá a mayor detalle serán principalmente los estudios de mercado, estudios técnicos, estudios de evaluación económico – financiero y estudios de impacto ambiental según cada alternativa planteada en el perfil.

Finalmente, deberá recomendarse la ejecución de una sola de las alternativas en forma unívoca. La mayoría de los proyectos que lleguen a este nivel de prefactibilidad podrán pasar directamente a su diseño definitivo y ejecución. Sin embargo, existirán grandes proyectos que, por su magnitud, ameriten estudios de mayor profundidad; éstos son los estudios de factibilidad a nivel de anteproyecto.

Este nivel tiene como objetivo acotar las alternativas identificadas, sobre el argumento de que la mejor calidad de la información permitirá descartar las alternativas menos eficientes, en este contexto para el caso peruano, el SNIP segun sus ultimas modificatorias efectuadas en el 2011 no considera este nivel de estudio, considerandose unicamente el nivel de perfil y el de factibilidad.

C. FACTIBILIDADEn el nivel de factibilidad, se tiene como objetivo reducir al máximo la incertidumbre vinculada con la realización de un proyecto de inversión pública. En el nivel de factibilidad, deberá analizarse detalladamente la alternativa recomendada en el nivel anterior, asimismo es de suma importancia que en este nivel estén perfectamente definidos los alcances y dimensiones de los siguientes elementos: • Técnico (estudios de ingeniería y uso óptimo de los recursos) • Económico (a nivel micro: tamaño, localización, mercado, ingresos y egresos

nivel macro, la evaluación social); • Financiero (financiamiento y sus fuentes, rentabilidad del proyecto y

capacidad de pago); • Administrativo (desarrollo institucional, aspectos legales, organización de las

empresas ejecutoras y operadoras del proyecto público).• Social (estudio del impacto social e impacto ambiental)

Para el caso del SNIP, este nivel tiene como objetivo llevar a cabo estudios con mayor profundidad para el logro de una mejor información, con la finalidad de reducir los riesgos e incertidumbre para la decisión de una inversión, en este contexto el SNIP plantea los contenidos mínimos de un proyecto a nivel de factibilidad los cuales se encuentran en los anexos de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

Es importante entender que la inversión pública es como comprar un televisor por una familia, debido que al adquirirlo nos preocupa el costo, la marca, el consumo de energía, el espacio que va a ocupar, la resolución, el sonido, la garantía, debido a que si hacemos una mala compra nos perjudicamos por el gasto inútil, las reparaciones, las amarguras diarias de no poder ver una imagen con buena resolución, entre otros; de igual forma es importante meditar toda vez que los




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recursos a invertir son recursos públicos ya que el dinero que se invierte no es de una sola persona sino es de un conjunto de ciudadanos, es en este momento en el que toman relevancia los diferentes niveles de estudios de Pre-inversión ya que permiten reducir progresivamente la incertidumbre propia del riesgo a invertir.

Nótese que cada estudio involucra un mayor nivel de profundidad que reduce la incertidumbre, pero ello conlleva a un mayor costo en sus diferentes representaciones (costo económico, costo social, costo político) y un mayor tiempo que atrasa todo un proceso de inversiones.

Para el caso en el que los Proyectos son grandes e involucran un gran desembolso de dinero, se justifica la profundización de los estudios a fin de reducir el alto nivel de incertidumbre (riesgo), entendiendo sobretodo que el daño social y ambiental puede ser más grave que el daño económico o político.

Pero cabe aclarar que no todos los proyectos requieren pasar por los tres niveles de la Pre-inversión, pero de darse el caso el proceso es secuencial en el que no se pude obviar niveles, es decir no se pude pretender realizar un proyecto a nivel de factibilidad sin haber elaborado antes un proyecto a nivel de prefactibilidad, ni este sin haber elaborado antes un perfil.

Cuando se formulan proyectos de tipo privado, el nivel estará determinado por la complejidad del proyecto, pero en proyectos de tipo social el nivel lo determina la autoridad técnica normativa, es decir el Ministerio de Economía y Finanzas reglamentando montos para cada nivel.

Los niveles que contempla el sistema son:• Estudio a nivel de Perfil simplificado• Estudio a nivel de Perfil • Estudio a nivel de Factibilidad

Los montos que determinan cada nivel de estudio se encuentran en la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, la misma que continuamente se modifica y actualiza y pueden encontrarla en la pagina web del Ministerio de Economia y Finanzas para el caso peruano.

3.8. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS ENTRE LA FASE DE PRE – INVERSIÓN E INVERSIÓNA. EL REGISTRO DEL PROYECTOUna vez concluido el estudio de preinversión se debe proceder a registrar el proyecto en el Banco de Proyecto del SNIP, el responsable del registro del proyecto es la Unidad Formuladora, la cual registra el PIP asignándose automáticamente la OPI sectorial responsable de su evaluación.

Al momento de registrar el PIP, la selección de la función, programa y subprograma, deberá realizarse considerando el área del servicio en el que el PIP va a intervenir, independientemente de la codificación presupuestal utilizada.

Una vez concluido el registro se generará el código SNIP del proyecto. Este número generado identificará al proyecto en las siguientes fases del ciclo de vida del proyecto.

Terminado el registro y obtenido en código SNIP, la unidad formuladora remite a la Oficina de Programación de Inversiones el estudio de preinversión y la ficha de registro del proyecto, la OPI recibe el Perfil, verifica su registro en el Banco de Proyectos y registra la fecha de su recepción.

B. PLAZOS DE EVACUACIÓNLos plazos de evaluación están sujetos al nivel del proyecto por lo que el tiempo de evaluación será distinto para un PIP Menor, Perfil o Factibilidad.




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Los plazos de evaluación son normados y se describen en la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. Asimismo el tiempo de evaluación se rige a partir de la recepción del estudio de preinversión.

C. LA DECLARATORIA DE VIABILIDADLa viabilidad de un proyecto es requisito previo a la fase de inversión. Para solicitar la Declaración de viabilidad es necesario que un PIP demuestre que es:• Socialmente rentable, es decir, que los beneficios sociales sean mayores a los

costos del proyecto.• Sostenible, cuenta con los recursos suficientes para cubrir su operación y

mantenimiento.• Compatible con las políticas sectoriales, que la solución propuesta este

enmarcado en los lineamiento de política de la institución formuladora y ejecutora.

La declaración de viabilidad sólo podrá otorgarse si cumple con los siguientes requisitos:• Ha sido otorgada a un PIP, de acuerdo a las definiciones establecidas.• No se trata de un PIP fraccionado.• La UF tiene las competencias legales para formular el proyecto.• La OPI tiene la competencia legal para declarar la viabilidad del proyecto.• Las entidades han cumplido con los procedimientos que se señalan en la

normatividad del SNIP.• Los estudios de preinversión del proyecto han sido elaborados considerando

los Parámetros y Normas Técnicas para Formulación y los Parámetros de Evaluación normados por el SNIP.

• Los estudios de preinversión del Proyecto han sido formulados considerando metodologías adecuadas de evaluación de proyectos, las cuales se reflejan en las Guías Metodológicas que publica la DGPM.

• Se aprueba el Protocolo de Evaluación estipulado por el SNIP.• Los proyectos no están sobredimensionados respecto a la demanda prevista,

y los beneficios del proyecto no están sobreestimados.

La Unidad Ejecutora deberá ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para disponer y/o elaborar los estudios definitivos o expedientes técnicos, así como para la ejecución del Proyecto de Inversión Pública. Asimismo, la declaración de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la operación del proyecto, al mantenimiento del mismo, de acuerdo a los estándares y parámetros aprobados en el estudio que sustenta la declaración de viabilidad del Proyecto y a realizar las acciones necesarias para la sostenibilidad del mismo.

FIGURA La viabilidad del proyecto3.6




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La DGPM se encuentra facultada para cautelar que las declaraciones de viabilidad que otorguen los demás órganos del SNIP, reúnan los requisitos de validez técnica y legal, disponiendo las acciones respectivas según cada PIP, las cuales deberán estar debidamente sustentadas y registradas en la Ficha de Registro del PIP en el Banco de Proyectos, según corresponda.

D. INFORME DE EVALUACIÓNEvaluado el PIP, utilizando el Protocolo de Evaluación, la OPI debe emitir un Informe Técnico y registrar en el Banco de Proyectos dicha evaluación. Con dicho Informe, la OPI puede:

• Aprobar el Perfil y recomendar otro nivel de estudios;• Aprobar el Perfil y solicitar la declaración de viabilidad del PIP a la DGPM, en

cuyo caso se remite el Perfil visado conforme a lo señalado en la directiva del SNIP, acompañado del Informe Técnico;

• Observar el estudio, en cuyo caso, deberá pronunciarse de manera explícita sobre todos los aspectos que deban ser reformulados;

• Rechazar el PIP.

3.9. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS EN LA FASE DE INVERSIÓNEn el estado de inversión, también llamado de ejecución o de construcción es donde se adquieren los equipos necesarios y se pone en marcha el proyecto. Esta etapa cubre hasta el momento en que el proyecto entra en operación. Es en esta etapa cuando se ponen a prueba los estudios, los diseños, los planes y análisis anteriores; el trabajo de las etapas anteriores se dirige a asegurar que el proyecto sea un éxito.

En esta etapa es importante la capacidad de la entidad ejecutora, tanto en la ejecución como en la coordinación con las entidades que participan en el proyecto. En este sentido, es necesario definir las responsabilidades de cada uno de los organismos participantes y diseñar mecanismos que aseguren la participación eficiente de cada uno de ellos.

Lo más importante es preveer los elementos necesarios para que una vez que el proyecto vaya a entrar en operación, se cuente con los recursos financieros y humanos necesarios para su implementación, su mantenimiento y su operación.

Las etapas que comprende la fase de inversión son:

A. Elaboración del Estudio Definitivo y Expediente Técnico

Estudio Definitivo28: Estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada en el nivel de Pre-inversión y calificada como viable. Para su elaboración se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a detalle del Proyecto, los costos unitarios por componentes, especificaciones técnicas para la implementación del equipamiento, medidas de mitigación de impactos ambientales negativos, necesidades de operación y mantenimiento, el plan de implementación, entre otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo a la tipología del proyecto.

Cabe especificar que cuando un proyecto tiene que ver con infraestructura se hace indispensable la realización de un expediente técnico, pero si la tipología del proyecto tiene que ver con la adquisición de equipos o prestación de servicios el documento recomendado es simplemente un estudio definitivo.

Expediente Técnico29: En el expediente técnico se define y sustenta el objeto, costo, plazo, características y otras condiciones necesarias para la adecuada ejecución de la obra en particular por ejecutar, por lo que su elaboración debe contar con el respaldo técnico necesario, verificando que corresponda a su 28 GUÍA DE ORIENTACIÓN Nº 1 Normas del Sistema Nacional de Inversión Pública - 2005 Ministerio de Economía

y Finanzas - Programa Pro Descentralización 29 GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS POR CONTRATA - Contraloría General de la República -

2007




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naturaleza y condiciones especiales de la ley. Es el conjunto de documentos que comprende:• Memoria descriptiva• Especificaciones técnicas• Planos de ejecución de obra• Metrados• Valor referencial (presupuesto de obra)• Análisis de precios unitarios• Calendario valorizado de avance de obras• Fórmulas polinómicas

Si el caso lo requiere, se puede incluir:• Estudios de suelos• Estudio geológico• Estudio de impacto ambiental• Estudio básico de ingeniería, u otros complementarios.

B. Ejecución del ProyectoEs la etapa en la cual se pone en marcha la alternativa seleccionada del PIP. En principio los PIP deben ser ejecutados según los parámetros bajo los cuales fue otorgada su viabilidad, sin embargo, existen situaciones que podrían afectar los costos, los plazos y las metas de los PIP.

3.10. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS EN LA FASE DE POST - INVERSIÓNEn términos generales, el ciclo de los proyectos no termina estrictamente cuando el proyecto a sido ejecutado. Todavía queda una etapa adicional y final, que es la fase de post-inversión. Por lo general, esta etapa tiene lugar, cuando el proyecto abandona la etapa de inversión y comprende las etapas de:

A. Operación y MantenimientoEn esta etapa ya se ha finalizado la inversión y el proyecto debe empezar a proveer los bienes y/o servicios para los cuales fue diseñado. Es importante en esta etapa disponer de los fondos necesarios para la adecuada operación del proyecto, ya que sin ellos éste no dará los beneficios esperados.

B. Evaluación Ex-postLa evaluación ex-post pretende examinar al proyecto desde una perspectiva más amplia, intentando determinar las razones de éxito o fracaso, con el objeto de considerar las experiencias exitosas en el futuro y de evitar los problemas ya presentados. La evaluación expost también debe de dar información sobre la eficacia de cada uno de los proyectos y del cumplimiento de los objetivos trazados en su diseño.




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CASO TEÓRICO 3.1 Algunos ejemplos de Sistemas de Inversión

CHILE. Es uno de los sistemas más avanzados, en términos de logros, en el cual el ordenamiento de las inversiones se inició sin el respaldo de un marco legal a través de un proceso de convencimiento a las instituciones e instancias de gobierno de la necesidad de coordinar y normar las inversiones, hasta formar un Sistema de Inversiones con un respaldo legal bien fundamentado, un sistema de información centralizado y en línea para todos las instituciones participantes, asimismo el personal

es altamente capacitado a través de programas anuales de adiestramiento. Los logros del Sistema de Inversiones de Chile son analizados y asimilados con el apoyo del Ministerio de Planificación y Cooperación que brinda asistencia técnica básica a países como Panamá, Ecuador, Perú y atiende de 8 a 10 misiones anuales que llegan a Chile para conocer los procesos y el sistema de información utilizados para la formulación y selección de los programas de inversiones.

La función de análisis técnico-económico de los proyectos de inversión está radicada en MIDEPLAN, tanto desde el punto de vista del establecimiento del conjunto de normas, procedimientos y metodologías de preparación y evaluación de proyectos, como del análisis, revisión y recomendación técnica correspondiente a cada uno de ellos. La función de formulación, presentación y evaluación de los proyectos radica en las entidades inversionistas, es decir, en aquellos ministerios y servicios que desean realizar inversiones con recursos públicos.

Las leyes que respaldan el Sistema Nacional de Inversiones son la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado que establece que los estudios de preinversión y los proyectos de inversión deberán contar con informe del organismo de planificación nacional o regional en su caso, el cual deberá estar fundamentado en una evaluación técnico-económica que analice su rentabilidad, la Ley de creación del MIDEPLAN como una Secretaría de Estado, las instrucciones para ejecución de la Ley de Presupuesto del Sector Público que anualmente entrega la Dirección de Presupuesto donde establece que la incorporación de nuevos estudios y proyectos de inversión requiere necesariamente y en forma previa a la solicitud de asignación de recursos, contar con financiamiento y la evaluación e informe favorable del MIDEPLAN, el Oficio Circular de la Dirección de Presupuesto también establece que la información tanto financiera como física, se canalizará a través del Banco Integrado de Proyectos.

BOLIVIA. El sistema nacional de inversiones de Bolivia está coordinado por el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo del Ministerio de Hacienda y son ellos los que fijan los techos para inversión. El marco legal sobre el que opera este sistema se concretiza en 1990 mediante la aprobación de la Ley de Sistemas de Administración Financiera y Control Gubernamental donde se ratifica el sistema nacional de inversiones como ordenador del proceso de gestión de la inversión pública, luego mediante la resolución suprema de 1996 se aprueban las Normas Básicas y en 1997 se aprueba el Reglamento Básico de Operaciones del SNIP, Reglamento Básico del Sistema de Información sobre Inversiones (SISIN), Reglamento Básico de Preinversión y Resoluciones Biministeriales para las metodologías. El tiempo de preparación, aprobación y aplicación del marco legal inició desde 1980 hasta en 1997 en que se aprobaron los reglamentos básicos, actualmente se están revisando las normativas.

De acuerdo a todas las normativas y reglamentos establecidos, todas las entidades públicas deben elaborar sus presupuestos de inversión sobre la base de los proyectos de inversión que cuentan con financiamiento asegurado. El Vice-ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo es el encargado de verificar el cumplimiento de las normas del SNIP y luego




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remite el anteproyecto del presupuesto de Inversión Pública la Vice-ministerio de Presupuesto y Contaduría para su agregación final.El ámbito de aplicación del marco legal abarca a todas las instituciones que ejecutan proyectos con recursos públicos. Además existe un registro de las Organizaciones no gubernamentales pero a nivel informativo.

COLOMBIA. A mediados de la década de los 80’s el Departamento Nacional de Planeación (DNP) suscribió un convenio con la OEA para adelantar estudios relativos a la inversión pública, concluyendo en la necesidad de ordenar el manejo de los recursos públicos dedicados a la inversión en un Sistema integrador basado en Bancos de Proyectos. A raíz de este estudio, se firmaron acuerdos de cooperación, a principios de la década de los 90, entre el DNP, el BID y el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) para crear el Sistema Nacional de Gestión de Programas y Proyectos. Este sistema se desarrollaría en dos niveles: el nacional y el territorial e incluía los componentes Procedimental, Metodológico, Capacitación y Sistemas. En el componente metodológico se generaron metodologías sencillas que facilitan la gestión de la inversión pública nacional enfocada a resolver problemas y satisfacer necesidades regionales y locales. El Sistema Nacional de Gestión de Programas y Proyectos de Inversión Pública incluía el proyecto Implantación del Banco Nacional de Proyectos de Inversión Pública (BPIN), correspondiendo al nivel nacional.

El primer esfuerzo a nivel legal respecto al Sistema de Inversiones Públicas se concreta en la Ley 38 de 1989 Normativa del Presupuesto General de la Nación, la Constitución de 1991 donde se establece que el Plan de Inversiones se establecerá mediante ley que tendrá prelación sobre las demás, en el decreto reglamentario de la operación del Bpin, decreto 841 de 1990, Ley 179 de 1994 Registro en el Banco de Proyectos para la ejecución, ley orgánica del Sistema Nacional de Planeación, Ley 152 de 1994, normativa vigente decreto 111 de 1996 (involucra Establecimientos Públicos o entidades del sector central, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta), y en la resolución expedida por el DNP para reglamentar los procesos de calificación de viabilidad de los proyectos de inversión pública formulados por entidades nacionales, resolución 5345 de 1993.

El sistema de inversiones de Colombia registra las inversiones que son ejecutadas con recursos de origen público con el fin de incrementar la capacidad de producción y la productividad en términos de infraestructura física, económica y social y con recursos de funcionamiento, los gastos operativos para la etapa de operación de los proyectos. La responsabilidad sobre la viabilidad de los proyectos es de los Ministerios sectoriales y existe descentralización en la formulación y ejecución de los proyectos.

Cada una de las instituciones y ministerios sectoriales tienen una oficina de planeación que es el canal de comunicación con el DNP.

Las ONG´s pueden acceder a los recursos de la nación, a través de convenios con las entidades públicas y se sujetaran los proyectos que se realicen, a los mismos parámetros que se dan para los demás financiados con recursos de la nación. Las donaciones y contrapartidas de crédito externo, así como los créditos, son referenciados como fuentes financiadoras en la Ley de Presupuesto; sus montos son estipulados con el DNP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El Sistema Nacional de Inversiones incluye los siguientes sistemas: Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), Sistema de Crédito Público, Sistema Nacional de Programas y Proyectos de Inversión Nacional (SINAGEP), Sistema Tributario y Fiscal y Sistema de Cooperación Técnica Internacional. En este gran sistema se propende por cubrir el 100% de las entidades nacionales en el SIIF y debe existir comunicación vertical y horizontal entre los bancos de proyectos del orden nacional y territorial, como parte del SINAGEP.




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Luego que se ha elaborado la propuesta de la distribución de los recursos de inversión entre el DNP y los Ministerios en el Plan Operativo Anual de Inversiones, este es presentado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que allí se elabora el Anteproyecto de Ley de Presupuesto que será presentado al Congreso para su aprobación.

Los entes territoriales son autónomos en el manejo de sus finanzas, pero deben invertir en salud y educación las transferencias de la nación. Pueden recurrir al presupuesto de la nación, a través de entidades del orden nacional.

MÉXICO. El sistema de inversiones de México está normado por una serie de leyes y decretos que inician con la Constitución Política de México, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley General de Planeación, Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su Reglamento, Ley General de Deuda Pública, Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal y Oficios circulares. El tiempo de preparación y aprobación de estas leyes les ha llevado aproximadamente siete años y actualmente se encuentran en proceso de revisión algunas de ellas.

La Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda, es la responsable de conformar la cartera de proyectos de la federación, una vez que han sido dictaminados y verificados su congruencia con el Programa Sectorial y con el Plan Nacional de Desarrollo.

Por ser una República Federal reúne Estados Libres y Soberanos, éstos desarrollan su propia Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos en consultas con sus municipios y se somete a la aprobación de las respectivas legislaturas estatales. Cada estado de la federación tiene total libertad para organizar su sistema de inversión estatal.

En cada Secretaría de Estado del Gobierno Federal, existe un Oficial Mayor que es el responsable del gasto federal de dicha dependencia. Los proyectos de inversión de esa dependencia, como el resto de su gasto, están sujetos a la normatividad en materia de gasto público federal, dentro de cuyas disposiciones se incluyen las relativas a que los proyectos productivos con montos mayores a los 70.0 millones de pesos deben ser dictaminados por la Unidad de Inversiones para su inclusión en el proyecto de presupuesto federal, independientemente de que cualquier proyecto de inversión con montos menores o no productivo, debe ser evaluado por la propia dependencia y bajo su responsabilidad.

Países que en

Las últimas dos décadas consideraron la creación de un SNIP y/o trabajaron en ello.

Países en que opera un SNIP o que están trabajando en su creación.

Países en que el SNIP está operando por más de una década.

Argentina: http://www.mecon.gov.ar Costa Rica: http://www.mideplan.go.cr

Bolivia: http://www.vipfe.gov.bo Ecuador: http://snip.mef.gov.ec

Brasil: http://www.planobrasil.gov.br Guatemala: http://www.segeplan.gob.gt

Chile: http://sni.mideplan.cl Nicaragua: http://www.snip.gob.ni

Colombia: http://www.dnp.gov.co Perú: http://www.mef.gob.pe




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CASO TEÓRICO 3.2 El Sistema Nacional de Inversión Pública ¿quien es el culpable el sistema o los funcionarios?

Cuando uno lee y sobretodo conversa con distintas autoridades públicas se va a dar cuenta que muchos aborrecen al SNIP, es considerada una maldición de los tiempos modernos en el Perú, es el culpable del retraso, de la ineficiencia, de la perdida de oportunidades comentan muchos, pero en el trasfondo es cierto esto? Quisiera dar una respuesta ahora pero lo dejo al criterio personal, a la reflexión, a la interiorización y sobre todo como buenos proyectistas

a identificar adecuadamente el problema de fondo sin sentimentalismos, solo como ayuda planteare estas interrogantes ¿Esta estructurado mal el SNIP?, ¿El sistema es una verdadera traba al desarrollo?, ¿Los funcionarios del sistema son los culpables?, ¿No se sabe hacer muy bien los proyectos?, ¿La burocracia en la gestión de proyectos es grande?. Adicional a estas preguntas sería bueno también hacerse estos cuestionamientos ¿Quién elabora los proyectos y en cuanto tiempo lo hace?, ¿De quien depende que el proyecto se termine o evalué hoy o mañana?

Estoy completamente seguro que si analizan el problema de fondo podrán discernir de forma adecuada sobre el verdadero problema de la inversión pública en el Perú pero para quien todavía dude de su propio análisis es importante desarrollar el siguiente caso el cual le va a mostrar un proyecto de gran envergadura LA INTEREOCEANICA, el trabajo es simple consiste en analizar cada uno de los artículos y determinar soluciones y responsabilidades, haga el papel de un contralor, de un presidente, de un representante del poder judicial y por ultimo de un vecino como cualquiera.

1. LA INTEROCEÁNICA Y EL COMERCIO Eduardo Ponce Vivanco (Perú.21) Cuando no hay transporte no puede haber comercio. Pero una carretera no puede generar un intercambio que supere las posibilidades reales de producción, consumo y turismo de los mercados que conecta. Anticipar la demanda comercial en la zona de influencia de un proyecto es fundamental para determinar las características y costos de las obras que se va a construir: ¿El estudio de factibilidad asume, por ejemplo, que la soya será uno de los productos brasileños que se transportará por la carretera que solo nosotros llamamos interoceánica?. Es improbable, no solo por los mayores costos de transponer las alturas andinas sino porque Brasil está empeñado en reemplazar la vía por medios más baratos y eficientes como la hidrovía y el ferrocarril, para competir con EE.UU. (primer exportador mundial) que transporta el 16% por carretera y 61% por hidrovías, contra 60% por carretera para la soya brasileña. Las exportaciones de Mato Grosso y Rondonia (Acre y Amazonas no son productores) salen al Atlántico por Ferronorte (ferrocarril Santos - Cuiabá, que será extendido hasta Río Branco) y por la hidrovía Madeira - Amazonas, que se inicia en la capital de Rondonia, a orillas del Madeira.

2. LA INTEROCEÁNICA ES UNA DECISIÓN POLÍTICAJosé Ortiz (Ministro de Transportes) - 22 jul (Perú.21)Se cuestiona que estemos endeudando al Estado, pero no es gasto corriente o superfluo. Estamos comprometiendo al país en una inversión requerida. La interoceánica fue una decisión política. Se puede decir que es acelerada, pero no es así, si la comparamos con los 60 años de espera.

Javier Velásquez, expresó su preocupación porque la empresa que se adjudicó la concesión se encargue también de los estudios de impacto ambiental. Al respecto, el viceministro de Transportes, Néstor Palacios, aseguró que existen mecanismos de supervisión para evitar susceptibilidades. “En este caso, está Ositran. En términos generales, la ley permite que el contratista haga el estudio y, a la vez, la obra”.

3. ¿POR QUÉ PAGAR $500 MILLONES DE MÁS? José Luna Huamán (Ex Director General de Caminos) - 20 jul (Perú.21) Aunque la decisión política ya se tomó y es responsabilidad del Ejecutivo,¿eso




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implica que no se ejecuten los estudios necesarios para establecer cuál es la inversión óptima y conveniente? Los mejoramientos viales que se han dado últimamente en el Perú se han efectuado con pavimentos de carpeta asfáltica, que implican un alto costo inicial de inversión. Una justificación para ello es que no se efectúan mantenimientos oportunos y que la carretera asfaltada resistiría de mejor manera esta situación. Es lo más fácil, pero caro.

Sin embargo, hay diversas posibilidades intermedias entre el afirmado y la carpeta asfáltica que podrían ser empleadas adecuándose a las necesidades de la demanda y a la posibilidad de financiamiento. Estas opciones implican un menor costo de inversión, aunque requieren un mayor esfuerzo de mantenimiento. Su utilización esta probada en países como Brasil (emulsiones asfálticas), Chile (ottoseal), México, Colombia, Argentina y EE.UU. (suelocemento) y Australia (tratamientos bituminosos), en los que también hay condiciones climáticas complicadas. Es más eficiente y barato, pero hay que saber hacerlo. Si el Estado decide dar la vía en concesión a un privado, entonces es más conveniente optar por alternativas más económicas y técnicamente eficientes. Al privado seguramente le convendría asfaltar directamente, ya que de otra manera tendría más riesgos si no es experto. Para el privado, la carne está en asfaltar; el hueso, en mantener.

4. INVERSIÓN EN CARRETERA REQUIERE UNA EVALUACIÓNHugo Santa María - Consultoría Apoyo, 11 Julio (Perú.21) El SNIP fue creado con el objetivo de evaluar todos los proyectos del Estado, y evitar que los recursos sean desperdiciados. Sin embargo, existe el interés político de evitar esta supervisión, tal como se ha hecho con la futura construcción de la carretera interoceánica. El experto advierte que el Perú no puede darse el lujo de invertir US$ 900 millones sin las evaluaciones correspondientes. No puedo opinar sobre si el monto para hacer la carretera es excesivo o no, o si la solución vial es la más adecuada, pero el monto de la inversión es extraordinario. Esto no sucede todos los días. A mí me sorprende que los políticos digan “que se haga no más”. Más allá de que si la idea es buena o mala, un país pobre como el Perú no puede darse el lujo de tomar una decisión que involucra US$ 900 millones sin un proceso de evaluación completa.

5. VÍA INTEROCEÁNICA SÍ ES RENTABLEJorge Barata - Superintendente general de Odebrecht, 01 jul (Perú.21) En 1984, el presidente Belaunde y el general Figueiredo, de Brasil, acordaron la interconexión. Brasil construyó la carretera hasta la frontera. El Perú, desde hace 20 años, no ha podido hacerlo. Ahora ha decidido invertir de manera clara, transparente y acorde con la política de integración y desarrollo del país.

¿Está sobredimensionada la inversión de US$ 800 millones?La cifra es real, las ofertas para la buena pro se han presentado en esas condiciones. No veo ningún riesgo ni equivocación en los números planteados. El ex viceministro Guerra-García estima que una inversión entre US$ 150 millones y US$ 300 millones habría bastado para la infraestructura que requiere la zona. Yo no sé si esta persona tiene fundamentos para estas apreciaciones. Si él hubiera hecho los estudios, habría concluido en que la zona es extremadamente difícil. Hemos estudiado la carretera antes de presentarnos a la concesión, y no creemos que pudiera haber algún ajuste por ese lado.

¿Es necesario poner asfalto? ¿No puede usarse un tratamiento superficial bicapa?En esa zona de la selva llueve mucho, y hacer una carretera sin asfalto no funcionaría. El costo de poner asfalto explica el 12% de la inversión, es decir, US$ 80 millones. Usar otra ingeniería significaría tener una cosa mal hecha que al final costaría mucho más. Se estaría creando una gran expectativa para una mentira, una cosa que no funcionaría. No sé qué país esté usando carreteras sin asfalto, pero el Perú no merece una obra de esa calidad.

¿La carretera será rentable pese a que la proyección de tráfico es baja?Cuando se hace una proyección en una carretera que no existe, por más que se multiplique cualquier número, el resultado siempre será muy corto. La




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percepción del desarrollo es clara, y los estudios de factibilidad son sólidos, demuestran una rentabilidad de más de 24%. Eso nos da la tranquilidad de que sí habrá un retorno económico muy favorable.

¿Si el retorno económico es favorable para el inversionista, por qué el Estado debe pagar US$ 98 millones anuales durante 15 años?Porque el retorno no se da únicamente por el cobro del peaje. Cuando se hace el cálculo de factibilidad, se toman en cuenta el ahorro y el gasto que hará el chofer, que antes manejaba en una carretera dañada. También se considera el desarrollo regional y los ingresos por impuestos. Aunque hay proyecciones, no tenemos una bola de cristal para saber cuántos vehículos van a pasar cada día.

¿Requieren entonces una garantía?Por más comprometidos que estemos, no podemos asumir solos el reto; tenemos que ir juntos con el Estado. Por eso existe la garantía de US$ 15 millones por peaje y los US$ 98 millones durante 15 años. Es necesario para que el proyecto arranque. Además, creemos que el éxito de la carretera dependerá de que haya toda una política de fomento de las regiones por parte del Estado.

6. DUDOSOS BENEFICIOS DE LA INTEROCEÁNICAEduardo Zegarra - Economista experto en temas agrarios, 30 jun (Perú.21) El Gobierno argumenta que el proyecto cuenta con un estudio de factibilidad aprobado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), el cual, sin embargo, no es sometido al filtro técnico del SNIP dizque por razones de tiempo. El estudio aprobado por el MTC asume que Madre de Dios pasará de tener un área agrícola (no forestal) actual de 12,000 hectáreas, el 0.6% del total nacional, a la increíble cifra de 196,500 hectáreas (10.2% del total nacional) al tercer año de culminada la carretera. De cumplirse esta alucinada proyección, el departamento maderero pasaría a tener un área agrícola equivalente a la de Piura y Lambayeque juntos, dos de los departamentos agrarios más importantes del país.

Igualmente, el estudio asume una cédula de cultivos con niveles de rentabilidad altísimos, a saber: 92% para el maíz, 110% para la caña de azúcar, 175% para el plátano, 160% para la piña y 250% para la papaya. Habría que consultarle al Ministerio de Agricultura si comparte estas generosas asignaciones de rentabilidad (o si el papel aguanta todo).

De cumplirse esta fabulosa expansión, Madre de Dios pasaría de cero producción a ser responsable del 25% de la caña de azúcar, del 55% de los cítricos, del 20% del plátano y del 7% del arroz que produce el Perú. Madre de Dios (aunque no gracias a Dios) pasaría a ser la primera potencia agraria del país. Obviamente, esto sería deseable, aunque el estudio de marras no tiene cómo sustentar que este fabuloso despegue agrario “por efectos de la carretera” tenga algún asidero con la dura realidad de la demanda interna (ojo que este componente no es el exportable sino el orientado al mercado interno) y con los costos de la difícil y riesgosa actividad agraria.

Algunos podrían pensar que el tema agrario es menor en la discusión sobre la interoceánica. Sin embargo, un 55% de beneficios netos estimados por la construcción de la carretera proviene de estas generosas proyecciones agrarias asignadas a Madre de Dios. Es decir, la mayor parte de la supuesta viabilidad financiera del monumental proyecto tiene un precario sustento técnico en uno de sus componentes fundamentales.

Hicimos un ejercicio simple de redimensionamiento del componente agrario, reduciendo la exorbitante cifra de 185,200 hectáreas adicionales a 50,000 hectáreas. Asumiendo los mismos niveles inflados de rentabilidad y los mismos supuestos de acelerado incremento productivo del proyecto, obtuvimos que el retorno neto del proyecto cae de una ganancia de US$ 337 millones a una pérdida de US$ 218 millones, una diferencia de casi US$ 550 millones.

Conste que en esta rápida mirada de un estudio que costó casi medio millón de dólares no hemos evaluado otros preocupantes componentes. Para muestra,




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algunos botones: asumen que la microrregión sur exportará US$ 20 millones de papa (¿?) a Brasil y US$ 27 millones de cemento a Bolivia (algo muy poco probable). Además, que se introducirán 370,000 cabezas de ganado vacuno de dudosa rentabilidad en un ecosistema frágil como el de Madre de Dios, y que anualmente vendrán más de 200,000 turistas brasileños al Perú.

7. INTEROCEÁNICA SÍ SERÁ RENTABLE PARA EL PAÍSNestor Palacios - Viceministro de Transportes, 23 jun (Perú.21) ¿Esta ha sido una licitación a ciegas, sin análisis técnicos de por medio?El estudio de prefactibilidad comenzó en 2001 y lo hizo una empresa privada luego de una licitación. Los resultados fueron aprobados por la Oficina de Presupuesto e Inversión (OPI) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Luego se hizo otro concurso para el estudio de factibilidad. Todos los aspectos técnicos se han cumplido.

¿Por qué no se hicieron los estudios definitivos de ingeniería?Se harán dentro del proceso de concesión. La ley permite que el propio contratista realice el estudio definitivo. Así se ahorra tiempo.

El ex viceministro de Transportes Gustavo Guerra García menciona que la inversión de US$ 800 millones está sobredimensionada. Pareciera que el economista Guerra García nunca ha estado en una carretera. Información histórica del MTC nos dice que, en promedio, un kilómetro de carretera en el Perú cuesta US$ 750 mil. La extensión de la interoceánica da los US$ 800 millones. No hay sobredimensión.

¿Cuán rentable será la carretera cuando no se espera mucho tráfico?El estudio de prefactibilidad arrojó una rentabilidad de 22%. Cuando la carretera esté construida, habrá un tráfico tan grande que, según el estudio, será rentable tanto para el país como para la empresa.

Se cuestiona que el proyecto esté exonerado del Sistema Nacional de Inversión Pública Este es un proyecto de la Comunidad Sudamericana de Naciones que contempla tres ejes viales. El Gobierno quiere llevarlos adelante, bien hecho, pero dentro de los plazos de la realidad del país. Por decreto supremo de febrero de este año se exoneró del SNIP, refrendado por Economía y Finanzas.

¿Hay una evaluación ambiental aun sin tener listo el estudio definitivo?Sí la hay, aprobada por el MTC y por otros organismos competentes. Existen estudios completos de impacto ambiental, censo de propiedades afectadas, ‘reasentamiento’ y aspectos de índole social.

¿Concentrar la inversión en dos años y en paquetes de US$ 100 millones no es un problema?No son dos años, son cuatro, está en las bases de la licitación de Proinversión. Son paquetes de US$ 100 millones porque se necesitan empresas sólidas. Las firmas nacionales participan formando parte de los postores. Además, existe la obligación de que el 40% del costo de las obras sea ejecutado por compañías peruanas.

Odebrecht es uno de los dos postores y ya ha hecho muchas obras para el Gobierno. ¿Se le quiere favorecer?La brasileña Odebrecht tiene más de 25 años en el Perú, es casi peruana. La licitación es abierta, a precios unitarios. Los estudios se hicieron desde 2001, así es que no hay nada de favoritismos. Es la más grande de Brasil y aquí ha trabajado con varios gobiernos. Las empresas que participarán son las que tienen presencia en el Perú y Odebrecht por su experiencia aquí puede operar con precios competitivos. Tal vez por eso otras no han entrado otras.

8. LA CARRETERA INTEROCEÁNICA: UNA INVERSIÓN HECHA A CIEGASGustavo Guerra García Picasso - Director de CDE Consultores y coordinador nacional del PDS - 22 jun (Perú.21)El apresuramiento y la irresponsabilidad con los que se está implementando




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el proyecto van a generar varios problemas (sobrecostos, riesgos ambientales y sociales y una percepción de falta de transparencia) y un posible entrampamiento de los procesos administrativos en curso.

Sobredimensionamiento. El primer error cometido por el Gobierno ha sido exonerar a un proyecto de US$ 800 millones de la revisión de las oficinas técnicas a cargo del Sistema de Inversión Pública (SNIP). Los expertos consideran que las obras de acuerdo con la demanda deberían estar, a lo más, entre US$ 150 millones y US$ 300 millones. Así, la sobre inversión se estima entre US$ 500 millones y US$ 650 millones.

Sin Estudios Técnicos. Un segundo error es que, por primera vez, se construye o concesiona una carretera sin estudios definitivos de ingeniería. Los estudios definitivos de ingeniería definen el presupuesto real de la obra. Un estudio de factibilidad tiene un margen de error de alrededor de 30%, y en el Perú casi siempre eso es para arriba. Licitar sin estudios técnicos significa que es una licitación a ciegas.

Sin Estudios Ambientales. Lo más grave es que la carretera pasa por un relativo vacío demográfico con pocas cargas pero con una enorme fragilidad ecológica. La vía bordea áreas naturales protegidas importantes y generará una enorme presión sobre los recursos madereros (tala ilegal).

Sin Estrategia de Desarrollo. Brasil ha manejado estupendamente las condiciones del proyecto. Del 100% de las inversiones faltantes para la conexión de Acre con el Perú, todo lo pone el Perú. Brasil tiene planes de apoyo a sus productores para ganar mercados en la Macro Sur peruana. ¿Y nosotros? ¿Qué le vamos a vender a Río Branco y Porto Velho? ¿Qué decimos sobre las restricciones para-arancelarias brasileras que bloquean su mercado a nuestras agroexportaciones? En zonas de baja densidad no solo se requieren carreteras. También se requiere apoyo social, promoción de la ciudadanía, crédito y apoyo para la innovación.

9. EL ASFALTO PROMETIDOEditor Revista Rumbos: Roberto Ochoa - [email protected] obra costará, con intereses, mil quinientos millones de dólares. Y se pretende asfaltar 1070 kilómetros en territorio nacional, casi todos en la selva.

Carne brasileñaSolo en Acre y Rondonia tienen 10 millones de bovinos, mientras que en todo el Perú apenas se llega a la mitad de esa cifra. Sin duda los más afectados con la inserción de carne barata brasileña van a ser la gran cantidad de ganaderos que habitan en las alturas de Arequipa, Cusco y Puno.

Peligros de la rutaFuentes gubernamentales sostienen que se va a ampliar la frontera de uso agrícola y forestal en 350 mil hectáreas cuando, según un estudio del Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana, los terrenos en Madre de Dios por donde pasa la carretera son de calidad media a baja, y con problemas de erosión, es decir no recomendables para cultivar en ellos.

Huecos del caminoPara Gustavo Guerra-García, la Interoceánica ha sido concebida sobre la base de una ingeniería muy cara (concreto asfáltico) y sin tomar en cuenta que el tráfico de vehículos es tan bajo que no asegura una rentabilidad económica. “La mayoría de los tramos de la interoceánica tiene un tráfico de menos de 100 unidades. En el estudio de factibilidad se proyecta que en el tramo Iñapari-Mávila recién habrá 318 automóviles en el año 2029”. El congresista Rafael Valencia Dongo considera un grado de ignorancia la opinión de Gustavo Guerra García, porque una carretera afirmada en Puno, que tiene un alto grado de lluvia, se destroza en cuatro meses. Y en la zona de selva, este señor dice que debe hacerse bicapa, es decir no los nueve centímetros de asfalto, sino dos centímetros. Este señor debe entender que en la zona de selva hay humedad en el propio cemento, ahí crece vegetación y destruye las carreteras”.




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Problemas de ambiente Para el ambientalista Marc Dourojeanni nuestro país terminará pagando las cuotas financieras, ambientales y sociales del proyecto. “La carretera Interoceánica y las obras viales asociadas tendrán impactos sociales y ambientales importantes mucho mayores en el territorio peruano que en el brasileño, donde las carreteras están prácticamente concluidas hace más de una década y donde existe una capacidad legal e institucional mucho más desarrollada. Visión de futuroBertha Alvarado, encargada de Concesiones de Ecoturismo del Inrena, también advierte sobre el inconveniente de no tener un plan bien establecido. “La migración sin planificación no solo alteraría el proceso de concesiones de ecoturismo, sino los intentos de realizar el ordenamiento territorial en Madre de Dios. Existe el peligro que la minería ilegal al tener mayores facilidades logísticas va a incrementar los niveles de metales pesados en el Malinosky, la principal fuente de agua de Puerto Maldonado”, señaló la funcionaria del Inrena. 10. LOS RIESGOS DE LA INTEROCEÁNICA Nelly Luna Amancio, 14.10.2007 (EL COMERCIO), www.viajerosperu.comCcatcca distrito cusqueño de frío extremo (las noches de verano se pasan con cinco grados bajo cero). En este pueblo de 10.000 habitantes a 5 horas del Cusco el 70% de la población tiene ingresos menores a los 200 soles mensuales y el agua potable como el desagüe son proyectos eternos. De la trocha que la unía con el Cusco solían decir que era un tramo para pecadores: curvas malditas, pendientes temibles, baches con fango e intensas neblinas. Los habitantes estaban convencidos de que esta tortuosa vía era la que los condenaba a la pobreza. Por eso, cuando se enteraron de que el trazo de la carretera Interoceánica Sur pasaría por allí, las autoridades vieron en esta obra una indiscutible oportunidad de desarrollo. Pero el progreso, sin duda, no iba a bajar de un ómnibus a mitad de la carretera. Aquí, como en otros distritos, no existen cadenas productivas que puedan sacar a la población de ese letargo económico. ¿Cómo, entonces, aprovecharán este megaproyecto que le cuesta al Estado mil millones de dólares? Ccatcca es solo la muestra de una realidad con poca capacidad de gestión local, falta de asistencia técnica y una ausencia total de programas como Sierra Exportadora. Sin embargo, el punto más vulnerable lo representan los negocios ilícitos que se practican entre Cusco, Madre de Dios y Puno. La tala ilegal, el narcotráfico y la extracción informal de oro son las actividades más consolidadas en estas regiones. “Lo que va a pasar ahora, con el asfaltado de la carretera, si es que no se promueven cadenas productivas formales, es que se va a facilitar el traslado de madera ilegal y otras actividades ilícitas como el narcotráfico”, apunta César Chía, miembro del Instituto de Investigaciones Amazónicas de Madre de Dios.

En Mávila, un poblado de Madre de Dios, entre Puerto Maldonado e Iberia, hay manos que “lavan la ropa al instante”. Tienen que hacerlo así porque sus continuos visitantes encuentran allí solo un lugar de paso donde proveerse de alimentos y combustible. Esta es una de las zonas donde el tráfico ilícito de drogas se realiza con mayor intensidad. La policía asegura que los caminos que salen de un lado de la carretera, también Iberia e Iñapari (la última ciudad peruana en la frontera con Brasil), terminan en Cobija. “Por aquí viene la droga que sale de Puno y Cusco”, explicó un oficial de Puerto Maldonado.

El tramo 4 de la Interoceánica (que une la selva de Puno con el Altiplano) atraviesa precisamente una de las zonas cocaleras más aisladas del país: San Gabán, un distrito puneño sin una sola comisaría y en cuyas comunidades es posible encontrar a decenas de familias secando la hoja de coca en plena carretera. Si bien, durante el 2005, los erradicadores del Corah redujeron el área de producción de 2.700 hectáreas a solo 292, el último informe de Naciones Unidas señala que en San Gabán ahora hay unas 446 hectáreas, sin contar las 2.366 que se cultivan en las cuencas de los ríos Tambopata e Inambari, también en Puno. Este crecimiento, apunta el informe, “hace pensar que si a corto plazo no se implementan programas alternativos de desarrollo económico, la expansión de este cultivo alcanzaría una mayor cobertura”. El




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alcalde de San Gabán, niega esta posibilidad y apuesta por el cultivo de piña y cocona para abastecer el mercado externo. Sin embargo, reconoce que el apoyo y la asistencia técnica para los agricultores son todavía insuficientes.

Hasta el 2005 - dice Rubén Vargas, consultor en temas de narcotráfico- el 80% de los cultivos de coca se encontraba dentro de la zona de amortiguamiento de la Reserva Natural Bahuaja Sonene, al este de San Gabán”. Según él, la presencia de estas plantaciones, muy cercanas a la carretera, pone en riesgo los usos que la Interoceánica podría tener sin un mayor control del Estado. “No solo se beneficiará el narcotráfico, sino también el contrabando, que utiliza las mismas rutas del tráfico de droga. La Interoceánica está muy cerca de la frontera con Bolivia, que es una coladera”.

Mazuco es una tranquila ciudad donde la compra y venta de oro -muchas veces informal- dinamiza la economía, actividad que ahora los condena -junto a otras zonas como Huepetuhe- la contaminación por mercurio del agua de sus ríos y la destrucción de sus quebradas. Como en las otras zonas por donde cruza la carretera, la producción agrícola (plátano, yuca, arroz, maíz) es de autoconsumo y de muy baja calidad. ¿Cómo, entonces, aprovecharán la carretera? La pregunta es complicada para las autoridades. “Podríamos impulsar el turismo, también el cultivo de sacha inchi”, dice vagamente el alcalde, Inocencio Aguilar. Uno de sus funcionarios incluso deslizó la posibilidad de exportar piedras a Brasil, asegurando que el país vecino las necesitaba para hacer sus carreteras y no las tenía.

Pero el desconocimiento y la falta de gestión acompañan el recorrido de la Interoceánica. En Ccatcca -donde las tierras solo son buenas para la maca y el trigo- intentan promover la crianza de cuyes y la producción artesanal, pero la propuesta es todavía incipiente. “Hemos intentado llevar algunas chompas de alpaca al Brasil, pero no nos ha ido muy bien, porque allá hace mucho calor”, dicen las hermanas de la asociación Agustina Rivas explicando ese primer acercamiento comercial. En Iberia (Madre de Dios), donde hay una rudimentaria ganadería, se quiere competir con los 10 millones de cabezas de ganado que tiene el estado brasileño de Acre. Queda claro que la buena intención no basta. Ninguna de las autoridades tiene un estudio de mercado que les permita conocer los productos que pueden ofrecer a Brasil u a otros mercados regionales. Las palabras del alcalde de Quincemil, Mario Samanez, uno de los últimos poblados de la selva cusqueña, fueron el eco de otros alcaldes: “Queremos industrializar nuestros productos, pero no tenemos asesoramiento técnico ni plata. La carretera no será beneficiosa si no mejoramos la agricultura”.

Para César Chía es necesario desarrollar cadenas productivas con la industria forestal, industria fructífera, agroforestería, chiringa, “pero para ello necesitamos energía eléctrica, que en Madre de Dios ya no es suficiente”. Evitar el monocultivo y optar por un sistema combinado de producción parece una alternativa para los especialistas. Estas propuestas, sin embargo, no son nuevas, una comisión de alto nivel elaboró y publicó el Plan de Corredores Económicos del Sur. El documento concertado identificó las potencialidades económicas aprovechables pero ahora esta encarpetado en algún cajón.

Los habitantes de Cusco, Puno y Madre de Dios aún recuerdan cómo el ex presidente Alejandro Toledo garantizó que esta obra crearía 74000 puestos de trabajo, cuando lo que en realidad se demandaría sería la tercera parte. Un trabajador de la concesionaria confesó que nunca supieron de dónde sacó esa cifra. Lo que se espera de la Interoceánica tiene más de ilusión que de planificación. “Es una carretera que nos abre a nuevos mercados, pero no tenemos claro qué se va a vender y, por el contrario, lo que se está promoviendo hasta ahora es un crecimiento urbano desordenado en las ciudades por donde pasa la carretera, en desmedro de los recursos naturales. La tala ilegal se está concentrando en las reservas protegidas como Alto Purús (donde se han identificado grupos de nativos no contactados) y el Candamo”, dice Víctor Zambrano, miembro del Comité de Gestión de la Reserva Natural Tambopata.




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¿Qué harán distritos como Iberia cuyas actividades han estado concentradas en la extracción de recursos y estos ahora son escasos o ya se acabaron? “Si antes se caminaba 10 o 20 kilómetros para extraer la madera, ahora se forman cuadrillas para internarse más de 100 kilómetros en el monte”. Ante esta realidad, el presidente de Sierra Exportadora, detalló que a la fecha han desarrollado 25 proyectos en todo el país, pero ninguno en los distritos que atraviesa el trazo correspondiente a Puno, Cusco o Madre de Dios. “Tenemos proyectos en Arequipa, Ica, Apurímac y Ayacucho. Para impulsar un proyecto hay que buscar zonas adecuadas con determinados servicios de energía y agua, además de buena calidad de tierra”, puntualiza.

Pese a ello, Fernando Cillóniz, especialista en temas agrarios, sostiene que la Interoceánica es muy importante, pues permitirá a los productores de papa, lana y carnes exóticas y cereales andinos exportar estos productos. No obstante, precisa que no observa “una institución promovida por el Gobierno encargada de capacitar a los mercados regionales para aprovechar la carretera. Creo que el mercado lo hará de manera espontánea, aunque lo ideal hubiera sido que el Gobierno lo hiciera”. Añadió que el programa Sierra Exportadora estaba “mal concebido”, porque “se pretendía trasladar a la sierra los cultivos de la costa. Por eso creo que ha fracasado. Los trabajos en la carretera -que estará lista en cuatro años- avanzan, y a ese ritmo solo parecen seguirle las actividades ilegales. O algunos empresarios de Brasil: Solo entre Iñapari y Puerto Maldonado los vecinos ya habrían comprado más de 100.000 hectáreas para sembrar soya. La presión urbana, la migración descontrolada y el tráfico de tierras amenazan cada vez más la región que concentra el mayor número de áreas naturales protegidas.

10. ESTADO DE EJECUCIÓN, CARRETERA INTEROCEÁNICA 2006-2009 (PAULO CAMPOS)TRAMO 2: El tramo 2 de la Interoceánica tiene inicio en la región del Cusco. Parte del distrito de Urcos, en la provincia de Quispicanchi, sigue en dirección al este, pasando por Ccatcca, Ocongate, Marcapata y Camanti. En esta área, la carretera recorre regiones de clima frío, donde veranos lluviosos se alternan con inviernos secos y soleados. Inicia a una altitud de 3400 m.s.n.m. pasando por los valles interandinos de Ccatcca y Ocongate. Luego sigue subiendo, hasta zonas que se extienden por encima de los 4500 m.s.n.m. donde empieza un descenso sinuoso en la dirección de las áreas de la selva amazónica.

Comunidades Campesinas:

Comunidades Nativas San Lorenzo

Aspectos ArqueológicosPulluni 3 (corrales)Pulluni 4 (estructuras habitacionales / domésticas)Camino Prehispánico 1 (trazo de camino) Lloclla Arcusani (estructuras habitacionales / domésticas)Ocongate (estructuras habitacionales / domésticas).

TRAMO 3Recorre una región de la ceja de selva, pasando por áreas donde bosques presentan vegetación densa y diversificada.

Comunidades Nativas

Áreas de SelvaMás adelante, la carretera ingresa en área de selva amazónica, región donde se encuentran los ambientes biológicamente más diversificados del planeta.

• Muñapata • Llullucha • Ccopi • Cámara• Parrocan • Marcapata • Ccatcca • Puca Orcco• Cuyuni • Ccollana • PampaPampa • Saccsayhuaman• Machacca • Jillicunca • Unión Araza • LahuaLahua Chichayhuasi• Tinqui • Huayllapampa • Puyca • anexos Patan y Chile Chile

• Arazaire • Shiringayoc • Kotizimba• Boca Inambari • Bélgica




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Áreas Naturales Protegidas

PoblaciónEn la región recorrida por el Tramo 2 vive una población preponderantemente rural y joven, que no siempre encuentra condiciones adecuadas de trabajo y emigra. Son pobres, muy pobres o extremadamente pobres. El ingreso familiar mediano es bajo y con índices de desarrollo humano (IDH) muy bajos.

Paisajes CulturalesEl tramo 3 de la carretera empieza recorriendo un pequeño trecho del limite entre los distritos de Puno y Camanti.A partir de este lugar, pasa por Inambari, Laberinto, Tambopata y Las Piedras, en la región de Madre de Dios, y por Tahuamanu, Ibéria y Iñapari, en la región de Tahuamanu, hasta la frontera con Brasil.

Aspectos ArqueológicosSitio arqueológico San Lorenzo (terraplén geométrico)

Programa de avance de obras - plazos, inversiones y metas por etapas

11. ESCRIBE: LOS ANDES | OPINIÓN – 06/01/2009 (GUSTAVO FLORES FLORES)El Ministerio de Transporte, el año 2005, basado en estudios de factibilidad, con precios a setiembre del 2004, estimo que la carretera interoceánica costaría US $ 810’079,127.77. Este monto sirvió de base para un Concurso Internacional. En esa oportunidad hubo de los que consideraban, incluso, que este monto estaba sobrevaluado. Excesivo, decían los técnicos del Partido Socialista de Susana Villaran, incluido un viceministro de los tiempos del Paniaguato. Los técnicos del gobierno se esforzaban porque estos estudios, no pasaran por el filtro del SNIP. Eran periodos electorales y Alejandro Toledo necesitaba una obra de envergadura en el Sur del País, cuya masa electoral transitaba del Fujimorismo al Humalismo. Se dio el concurso para los tramos 2, 3 y 4. Las empresas ganadoras como estaba “voceado” fueron Brasileñas, en consorcio con algunas peruanas, para ponerle el toque nacional.

Durante la ejecución, se realizaron los estudios definitivos y el presupuesto inicial se elevo a US $ 1,341’688,251.00 a precios vigentes al 2004. Sin considerar la variación por formula polinómica ni las variaciones de metrados por ejecución de obra, que prevé el contrato.

El incremento por actualización de metrados es US $ 531’609,123.00 lo que significa un mayor precio por el 65.6%. ¿Por qué esta variación? Los del MTC y por supuesto los Contratistas, dicen que es por el nivel de aproximación de los estudios. Osea no había precisión en los metrados. Además que hubo variaciones.

Es cierto que en una obra de ingeniería, al ejecutar la misma podemos encontrar imprevistos, muchas veces el comportamiento del terreno, es distinto al considerado en los estudios, mayores obras de drenaje, elevación de razantes por condiciones hidrológicas, distancias mayores a los botaderos, mayores cortes, otro diseño geométrico. Pero también hay la suspicacia por contratistas que aprovechando esta situación quieren adicionar en exceso lo imprevisto. Por tanto se requiere una muy buena supervisión. Esta es una obligación del estado que nos representa a todos.

A los 12 meses

Primera Etapa (29% Inversión)Tramo 2: 40 Km. pavimentadosTramo 3: 60 Km. PavimentadosTramo 2 y 3: 100% Transitabilidad

A los 30 mesesSegunda Etapa (38% Inversión)Tramo 2: 110 Km. PavimentadosTramo 3: 160 Km. pavimentados

A los 48 mesesTercera Etapa (33% Inversión)Tramo 2: 150 Km. pavimentadosTramo 3: 183.2 Km. pavimentados




• Parque Nacional Bahuja Sonene • Parque Nacional Manu• Reserva Comunal Amarakaeri • Reserva Nacional Tambopata

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Este, casi 67% que estoy seguro se incrementara, es un monto excesivo y que estuvo en discusión con los técnicos del MTC. Sin embargo ya el Ministerio de Economía dio luz verde, por la amenaza de los contratistas a paralizar los trabajos y también por las exigencias de la población al ver en peligro la no culminación de una carretera que hasta hace poco era “un sueno”. El Presidente de la República anuncio que no se paralizara la construcción de la Interoceánica, también lo hizo el Primer Ministro, en su ultimo viaje a Puno, los congresistas a su turno dijeron lo mismo. Es decir todos asienten el nuevo presupuesto. La “Carretera a cualquier precio” parece decir al unísono.

Es cierto que en la construcción de carreteras en el Perú, hubo variación de costos entre lo realmente ejecutado y el estudio. Pero jamás pasaron del 45%. En el sur del Perú los más altos fueron; el cuestionado tramo 8 de la carretera Ilo-Desaguadero con una longitud de 41 Kmts, el incremento llego al 43.95%. Yura-Patahuasi tramo 1, de 19 Km. el incremento de 40.77%.

Actualmente el avance de las obras es el siguiente: Los tramos 2, 3, 4 representan un total de 1008 kilómetros de los cuales se ha avanzado aproximadamente 600 kilómetros. La construcción de los tramos 1 y 5 todavía esta en calentamiento. Ya tienen empresa contratista ganadora. No sabemos nada de los costos. Suponemos que las demoras que tuvo el MTC en revisar los expedientes se debió precisamente a no cometer los anteriores errores. El tramo 5 es la carretera que parte de Azangaro y pasa por Puno y Juliaca llegando al puerto de Ilo y también al de Matarani en Arequipa. El tramo 1 parte de Cusco y pasando por Abancay llega al puerto de Marcona.




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CASO PRACTICO 3.1 ¿En la vida práctica realmente se diferenciará entre un proyecto y una actividad?

Siempre se ha mencionado que antes del Sistema Nacional de Inversión Pública los proyectos presentaban grandes falencias como, proyectos no sostenibles, proyectos de alto riesgo, proyectos sobredimensionados e incluso confusiones entre proyectos y actividades es así que casi en todas las capacitaciones del sistema a sido muy particular apreciar el siguiente gráfico que nos muestra una situación sin SNIP y otra con SNIP.

Pero la pregunta es ¿esto realmente será así?. Pongamos la fácil y discriminemos en primer lugar cual de los siguientes son proyectos o actividades:

La pregunta anterior es siempre una fija en los exámenes de mis alumnos de pregrado considerando que lo básico en un futuro formulador es poder distinguir entre un proyecto y una actividad, los resultados siempre han sido satisfactorios en el 100% de los alumnos que asisten a clases, siendo sus resultados los siguientes:

N° PROYECTO SI NO

1Mejoramiento con la adquisición de una cámara fotográfica digital y una cámara de video de el área de mantenimiento de la Subgerencia de Obras Publicas de la Municipalidad de Miraflores

2Mejoramiento de los niveles de seguridad ciudadana en la ciudad de Trujillo con la repotenciación de la central 105 de la PNP con sistema de Comunicaciones y Video Vigilancia

3 Mantenimiento integral de ambulancias que vienen prestando servicios

4 Acondicionamiento con equipo de ploter la Subgerencia de Obras Publicas del Palacio Municipal de Miraflores

5 Rehabilitación y mejoramiento del sistema de agua potable de la localidad de Montevideo

N° PROYECTO SI NO


2Mejoramiento de los niveles de seguridad ciudadana en la ciudad de Trujillo con la repotenciacion de la central 105 de la PNP con sistema de Comunicaciones y Video Vigilancia







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En cierta ocasión un 2% de estudiantes desaprobados aquellos que casi nunca asisten a clases contestaron de la siguiente forma:

La calificación que obtuvieron en esta sección fue de 08, considerando que sus únicos aciertos fueron la alternativa la 1 y la 5. Los alumnos preocupados por su nota apelaron la revisión de su examen considerando que las alternativas 1 y 4 si eran proyectos y es más tenían código SNIP los mismos que figuran a continuación:

¿Que creen que hice? ¿Que haría usted?De igual forma en torno a estos cuestionamientos puedo asegurar que hay muy buenos formuladores y hay muchos que merecen un premio novel a la imbecilidad, de igual forma hay muy buenos evaluadores (OPIs) y muchos que son muy buenos aprobadores.

Pero será que los siguientes proyectos solo se hacen porque hay malos formuladores y evaluadores, o es que existe otro factor que determina su realización:

N° PROYECTO SI NO


2Mejoramiento de los niveles de seguridad ciudadana en la ciudad de Trujillo con la repotenciacion de la central 105 de la PNP con sistema de Comunicaciones y Video Vigilancia




N° PROYECTO CÓDIGO SNIP


69989

4 Acondicionamiento con equipo de ploter la Subgerencia de Obras Publicas del Palacio Municipal de Miraflores 70264

“Construcción de salón de usos múltiples en

Garbanzal”

Código SNIP 23427Inversión: S/.270,906.00

Perfil criticado pero aprobado en el marco del SNIP




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La respuesta simplemente se llama presión política que se expresa así:

“Construcción de equipamiento urbano para eventos cívicos, sociales, recreación pasiva,

cultura y turística de Huayre”

Código SNIP 23547Inversión: S/. 633,086.00

Perfil criticado pero aprobado en el marco del SNIP

PRESIÓN POLÍTICA EN EL PROCESO DE EJECUCIÓN DEL PROYECTO

PRESIÓN POLÍTICA PARA LA VIABILIZACIÓN DE PROYECTOS




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REFLEXIÓN 3.1 El órgano más importante

Un día, el cerebro dijo: - Por ser yo quien da las órdenes y controla las diferentes partes del cuerpo, exijo que se me llame jefe.

Los pies dijeron entonces: Somos nosotros los que soportamos todo su peso y lo trasladamos a todas partes, por lo tanto la jefatura nos corresponde. De la misma forma las distintas partes del cuerpo expresaron su importancia.

El corazón, los pulmones, el codo y hasta el mismísimo órgano excretor reclamaron su derecho a ser jefe. Todos, al conocer las pretensiones del órgano excretor se echaron a reír, como se atrevía a peticionar un órgano (si se lo puede llamar órgano) tan desprestigiado e insignificante como ese?

A raíz de las burlas y herido en sus más íntimos sentimientos, el órgano excreto, como buen órgano que era, se enfado y decidió bloquear la salida, en tres palabras:no excreto mas!!! - dijo.

Al poco tiempo y como consecuencia de esa actitud, el cerebro comenzó con trastornos, había alta fiebre, los ojos se hincharon, los pies se inflamaron y había dolor, ya no podían soportar el peso del cuerpo.

El corazón y los pulmones luchaban por sobrevivir, tenían que trabajar a toda maquina para eliminar una parte de las toxinas que los invadían. Todo era un desastre hasta que todos juntos imploraron para que el órgano excretor fuera el jefe.

Enterado de lo resuelto, el órgano excretor comenzó a funcionar, excretando a diestra y siniestra, asumiendo su cargo de jefe.

COMENTARIO:En el ciclo de vida de un proyecto, intervienen distintos agentes con diversos cargos, como formulador, evaluador, ejecutor, entre otros, conformando de esta manera a un símil de las partes de un cuerpo humano en la que cada persona es un órgano vital y será importante de la coordinación de todos para la eficiencia y eficacia de los objetivos del proyecto, debido a que nadie es más importante de inicio a fin.




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ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO

CAPITULO 4“Planifica lo que es difícil mientras es

todavía fácil realiza lo que es grande mientras es todavía pequeño”

Provincia de Cotabambas - Distrito de Tambobamba - Apurimac, 2008

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4. ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO

4.1. INSTRUMENTOS DE LOS ASPECTOS GENERALES Cuando tenemos que definir los aspectos generales de un proyecto es importante que nos centremos a reflexionar sobre como contestar adecuadamente a las siguientes interrogantes:

4.2. EL NOMBRE DEL PROYECTO¿En que medida es importante el nombre de un proyecto?El nombre del proyecto es como su partida de nacimiento, en el caso de personas esta partida identifica su origen sintetizando así sus datos personales; asimismo el nombre del proyecto es único y debe resumir su contenido.

Así como una persona con nombre “Mamerto” puede causar burla, ocasionándole una disminución a su autoestima, un proyecto con un nombre no muy bien definido puede llevar a que la población en general lo subestime, e incluso puede ser rechazado por los evaluadores.

Características del nombre del proyecto:• Debe ser breve.• Debe ser único y mantenerse durante toda la vida del proyecto• Debe de identificar al proyecto de forma inequívoca• Debe permitir identificar el tipo de proyecto y su ubicación• Debe permitir responder fácilmente a las preguntas: ¿Qué se va a hacer?

¿Sobre qué? y ¿donde?

Partes fundamentales del nombre de proyecto:

A. Naturaleza: Por naturaleza se entiende a la esencia o propiedad característica de la intervención que se va a realizar, se debe responder a la pregunta:

¿Qué se va hacer?Para el caso de proyectos bajo el Sistema Nacional de Inversión Pública, solo se consideran las siguientes frases como naturaleza del proyecto30. 30 Únicas frases aceptadas como naturaleza de proyecto, al momento de registrar en el Banco de Proyectos del

Naturaleza + Objeto de Intervención + Ubicación Específica + Ubicación General

TABLA 4.1 Instrumentos para identificar los aspectos generales de un proyecto

PREGUNTAS INSTRUMENTOS

¿Como se denominará el proyecto? Estructuración del nombre del proyecto

¿Quienes son los responsables del proyecto?

Definición de la unidad formuladora y ejecutora.

¿Quienes serán los beneficiarios del proyecto?

Análisis de beneficiarios directos e indirectos.

¿Quienes serán los involucrados en el proyecto? Análisis de involucrados.

¿Qué normas o lineamientos involucrará el proyecto?

Análisis del marco de referencia del proyecto.

CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO



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Pero la pregunta común entre los formuladores es cuando definir entre ampliación, acondicionamiento, construcción o reconstrucción ¿como determinar cual es la naturaleza adecuada?, pues la siguiente tabla presenta una definición de cada uno de ellos:

Un PIP puede tener más de un tipo de intervención, por ejemplo ampliación y mejoramiento.

Para el caso de proyectos que no se encuentran en el SNIP, se pueden considerar las siguientes frases como naturaleza del proyecto, pero cabe recalcar que de ver la importancia de una de estas se puede solicitar su inclusión al MEF.

SNIP en el caso de gobiernos locales, no aplicable aún a gobiernos regionales.

• Acondicionamiento • Fortalecimiento • Puesta en Valor• Ampliación • Mejoramiento • Reconstrucción• Construcción • Instalación • Rehabilitación

TABLA 4.2 Definición de naturalezas del proyecto

Naturaleza Descripción

Instalación o creación

Intervenciones orientadas a dotar del bien o servicio en áreas donde no existe capacidades. Se incrementa el acceso al servicio.

ConstrucciónIntervenciones orientadas a dotar de un bien en áreas donde no existe. Aplicable solo a PIP del sector transportes.

AmpliaciónIntervenciones orientadas a incrementar la capacidad del bien o servicio para atender a nuevos usuarios. Se incrementa la cobertura del servicio.

Mejoramiento

Intervenciones orientadas a mejorar uno o más factores que afectan la calidad del servicio; incluye la adaptación o adecuación a estándares establecidos por el Sector. Implica la prestación de servicios de mayor calidad a los usuarios que ya disponen de él o al mismo número de usuarios.

Recuperación

Intervenciones orientadas a la recuperación parcial o total de la capacidad de prestación del bien o servicio, cuyos activos (infraestructura, equipos, etc.) han colapsado, o han sido dañados o destruidos, sea por desastres u otras causas. Incluye intervenciones de reconstrucción post-desastre y reposición de activos. Puede implicar la misma cobertura, mayor cobertura o mejor calidad del bien o servicio, es decir que puede incluir cambios en la capacidad de producción o en la calidad.

Rehabilitación

Intervenciones orientadas a la recuperación de la capacidad normal de prestación del bien o servicio, con acciones sobre las condiciones técnicas y funcionales con las que se diseñó la infraestructura. Aplicable solo a PIP de carreteras y de agua potable y alcantarillado.

Rehabilitación post-desastre:

Intervenciones orientadas a la recuperación parcial o total de la capacidad de prestación del servicio, cuya infraestructura ha sido dañada por desastres. No incluye ampliación de capacidad ni reconstrucción.




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B. Objeto de Intervención: Se refiere a cual es el bien o servicio que se pretende realizar en un área determinada; ejemplos: puente, carretera, canal, centro cultural, parques, biblioteca, etc. Se busca responder a la pregunta ¿Cuál es el bien o servicio a intervenir?

C. Ubicación Específica: Se refiere a la determinación de la ubicación puntual, precisa, donde se va a ejecutar el proyecto, por ejemplo: calle, jirón, pasaje avenida, manzana, zona, sector, anexo, AAHH, cuenca, etc. Se busca responder a la pregunta ¿Cuál es la ubicación específica del proyecto?

D. Ubicación General: Se refiere a la determinación de la ubicación de forma global, en el SNIP, no es necesario que se considere, debido a que al momento de registrar un proyecto en el Banco de Proyectos, el sistema por defecto coloca la ubicación, considerando distrito, provincia y departamento; se busca responder a la pregunta ¿Cuál es la ubicación general del proyecto?

4.3. UNIDAD FORMULADORA Y EJECUTORA DEL PROYECTOA. LAS UNIDADES FORMULADORAS (UF).Son cualquier órgano o dependencia de las entidades previamente registrada ante la Dirección General de Política de Inversiones, a pedido de una Oficina de Programación e Inversiones. Su registro debe corresponder a criterios de capacidades y especialidad.

Funciones:a. Elabora los estudios de preinversión, siendo responsable del contenido de

dichos estudios.b. Durante la fase de preinversión, las UF pondrán a disposición de la DGPM y de

los demás órganos del SNIP toda la información referente al PIP, en caso éstos la soliciten.

c. En el caso de las UF de los Gobiernos Regionales y Locales, solamente pueden formular proyectos que se enmarquen en las competencias de su nivel de Gobierno.

d. Realizar las coordinaciones y consultas necesarias con la entidad respectiva para evitar la duplicación de proyectos, como requisito previo a la remisión del estudio para la evaluación de la Oficina de Programación e Inversiones.

e. Formular los proyectos a ser ejecutados por terceros con sus propios recursos o por Gobiernos Locales no sujetos al SNIP. En este caso, la UF correspondiente es aquella que pertenece a la Entidad sujeta al SNIP que asumirá los gastos de operación y mantenimiento del PIP.

f. Informar a su OPI institucional los proyectos presentados a evaluación ante la OPI responsable de la función en la que se enmarca el PIP, en los casos que corresponda.

• Adecuación • Dotación • Reforestación• Adquisición • Explotación • Reestructuración• Alfabetización • Erradicación • Remodelación• Aplicación • Fertilización • Renovación• Aprovechamiento • Forestación • Reparación• Asesoría • Habilitación • Restauración• Asistencia • Implantación • Saneamiento • Capacitación • Normalización • Servicio• Conservación • Prevención • Sistematización• Control • Protección • Suministro• Demarcación • Reestructuración • Subsidio• Difusión • Recreación • Sustitución• Distribución • Recuperación • Titulación




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Responsabilidades en el ejercicio de función:a. Formular proyectos en concordancia con los Lineamientos de Política

dictados por el Sector responsable de la Función, Programa o Subprograma en el que se enmarca el Proyecto de Inversión Pública, el Programa Multianual de Inversión Pública, el Plan Estratégico Sectorial de carácter Multianual y los Planes de Desarrollo Regionales o Locales.

b. Considerar, en la elaboración de los estudios, los Parámetros y Normas Técnicas para Formulación, así como los Parámetros de Evaluación propuestos por el SNIP.

c. No fraccionar proyectos, para lo cual debe tener en cuenta la definición de PIP contenida en la presente Directiva y demás normas del SNIP.

d. Cuando el financiamiento de los gastos de operación y mantenimiento que genere el Proyecto de Inversión Pública, luego de su ejecución, esté a cargo de una entidad distinta a la que pertenece la Unidad Formuladora, solicitar la opinión favorable de dicha entidad antes de remitir el Perfil para su evaluación.

e. Levantar las observaciones o recomendaciones planteadas por la OPI o por la DGPM, cuando corresponda.

f. Mantener actualizada la información registrada en el Banco de Proyectos.

Datos mínimos a considerar en los estudios de preinversión:• Nombre de la Unidad Formuladora • Sector• Pliego• Persona responsable de la Unidad Formuladora• Dirección• Teléfono • Correo electrónico• Persona responsable de formular

B. LAS UNIDADES EJECUTORAS (UE).Es cualquier órgano o dependencia de las entidades con capacidad para ejecutar los Proyectos de Inversión Pública de acuerdo a la normatividad presupuestal vigente. No requieren su inscripción en el Banco de Proyectos. Es la responsable de la fase de inversión, aun cuando alguna de las acciones que se realizan en esta fase, sea realizada directamente por otro órgano o dependencia de la Entidad.

Funciones:a. Ejecuta el PIP autorizado por el Órgano Resolutivo, o el que haga sus veces. b. Elabora el expediente técnico o supervisa su elaboración, cuando no sea

realizado directamente por éste órgano.c. Tiene a su cargo la evaluación ex post del PIP.

Responsabilidades en el ejercicio de función:a. La UE debe ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad

para disponer y/o elaborar los estudios definitivos y para la ejecución del PIP, bajo responsabilidad de la autoridad que apruebe dichos estudios y del responsable de la UE.

b. Elaborar el Informe de Cierre del PIP y su transferencia cuando corresponda, y remitirlo a su OPI institucional.

c. Informar al órgano que declaró a viabilidad del PIP toda modificación que ocurra durante la fase de inversión.

Datos mínimos a considerar en los estudios de preinversión:• Nombre de la Unidad Ejecutora • Sector• Pliego• Persona responsable de la Unidad Ejecutora• Dirección• Teléfono • Correo electrónico




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4.4. ANÁLISIS DE BENEFICIARIOS Y ENTIDADES INVOLUCRADAS ¿Es importante que un proyecto sea participativo?Un proyecto que desde un comienzo no es participativo, corre el riesgo de no ser exitoso. La participación ciudadana constituye un fenómeno complejo y multidimensional en la que los actores sociales, así como quienes se proponen convocar o inducir a la participación, deben estar dispuestos a aceptar, incluirse y/o conducir estos tres aspectos: conflicto, negociación, convergencia. En el diseño de procesos participativos hay que tomar en cuenta los diferentes grados de participación. Estos grados de participación pueden clasificarse en cuatro niveles31:

• Informativa: transferencia de conocimiento sobre lo que está pasando. • Consultiva: expresión de la opinión y la voluntad de los actores acerca de un

problema o decisión, pero no es directamente vinculante para las autoridades. • Decisoria: ejercicio del poder y responsabilidad en los procesos de toma de

decisiones.• Gestión: ejercicio de poder y responsabilidad en la implementación o

gerenciamiento de políticas, proyectos, obras, servicios.

Los procesos participativos son costosos en términos de tiempo, recursos humanos y financieros; también genera costos porque produce muchas expectativas. No se puede pedir información, consultar, y luego decir adiós, la consecuencia será que los actores pierdan confianza en estos procesos. Usualmente se genera o destapa disputas y conflictos producto de los intereses divergentes de los actores involucrados, razón por lo que será necesario tener medidas previsorias para abordarlos. La participación presenta varios desafíos, entre ellos, procurar que la misma resulte operativa y no frustrante.

Con el análisis de participación se quiere identificar a los actores que van a influir o ser afectados de manera directa e indirecta por el proyecto. Se quiere tener una visión más precisa y completa de la realidad social sobre la cual el proyecto pretende incidir. Este análisis es un paso clave en la formulación de proyectos, ya que ayuda a determinar la población objetivo, los ejecutores, posibles aliados y financiadores del proyecto.

4.4.1. LOS BENEFICIARIOS EN EL PROYECTO32 El proyecto se concibe para los beneficiarios directos. Los indirectos son una categoría de personas que recibe impactos positivos de la realización del mismo, aun cuando en el momento de la toma de decisiones su situación no haya sido tenida en cuenta.

Sobre los beneficiarios, conviene recordar el ejemplo proporcionado por Rivlin respecto a un proyecto de investigación sobre el tratamiento del cáncer, donde los beneficiarios directos serían aquellos enfermos que de producirse el hallazgo se podrán curar; los beneficiarios indirectos se identificarían con quienes al saber de la existencia de un remedio, le tienen menos miedo a la enfermedad. Se trata aquí de un beneficio indirecto de naturaleza intangible no cuantificable pero que, dada su importancia debe ser tenido en cuenta.

Tal vez sería conveniente establecer una categorización adicional. Habrá casos en que las ventajas (o parte de ellas) recaerán en beneficiarios indirectos legítimos, esto es, aquéllos no considerados expresamente como población objetivo del proyecto, pero cuyo favorecimiento concuerda con el “espíritu” del proyecto. Es el caso por ejemplo de la transferencia monetaria implícita a las familias, que se produce a consecuencia de la entrega de alimentos a los niños beneficiarios de programas de nutrición escolar.

31 Análisis de “Actores Involucrados” en Procesos Participativos, por Graciela Tapia – Abogada Mediadora, Directora Ejecutiva de la Fundación para el Cambio Democrático (Partners for Democratic Change Argentina)

32 Evaluación de Proyectos Sociales – ILPES, Ernesto Cohen y Rolando Franco - 1988




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En otros casos, en cambio, los que reciben los beneficios serán beneficiarios indirectos ilegítimos. Así, muchos programas de desarrollo rural integrado, han resultado particularmente útiles para empresas constructoras de obras de infraestructura, o para agricultores de tamaño medio y grande, que se apropiaron de las obras construidas inicialmente para ayudar a los pequeños productores rurales. Es evidente que beneficiar a esos sectores sociales no estaba en el “espíritu” que impulsó la realización de ese tipo de proyecto.

También hay “beneficios públicos” que derivan de muchos proyectos. Así en una vacunación masiva contra la viruela los beneficiarios directos son los vacunados, los beneficiarios indirectos las empresas que proporcionaron las vacunas y obtuvieron por ello un ingreso (beneficio secundario) y, por fin, hay una menor probabilidad de epidemia, lo que beneficia al conjunto de la sociedad.

4.4.2. LOS INVOLUCRADOS EN EL PROYECTOLos objetivos del análisis de involucrados: • Ofrecer un panorama de todas las personas, los grupos y las

organizaciones, que de alguna manera están relacionados con el proyecto

• Incorporar los intereses, motivos y expectativas de personas y grupos que pueden ser importantes para el proyecto

• Determinar quiénes serán la población objetivo del proyecto • Identificar actores que son susceptibles a ser afectados positiva o

negativamente por el proyecto

Pasos a realizar en un sencillo análisis de involucrados: • PASO 1: Registrar los grupos, personas e instituciones importantes

relacionados con el proyecto o los que se encuentran en su ámbito de influencia

• PASO 2: Formar categorías de los mismos: Destinatarios directos e indirectos, Cooperantes, Oponentes, Perjudicados o Excluidos

• PASO 3: Caracterizarlos y analizar su rol y el vínculo con los demás • PASO 4: Identificar las consecuencias para el desenvolvimiento del

proyecto

Una forma didáctica de entender la importancia del análisis de involucrados puede ser mediante el siguiente ejemplo:

En la mayoría de las ciudades latinoamericanas el transporte público es un serio problema. El transporte por autobús es el sistema más común, pues no todas las ciudades disponen de un metro como el de México, Buenos Aires, o Caracas. Los autobuses son viejos y mal mantenidos, son además escasos y suelen ir repletos de gente, lo que crea gran incomodidad a los viajeros. Los recorridos que hacen son frecuentemente por carreteras de un trazado difícil, con grandes pendientes y otros obstáculos, la mayoría de ellas en mal estado de conservación. Las tarifas de los autobuses son “populares”, es decir, asequibles a las personas de menores ingresos y frecuentemente insuficientes para cubrir los costos de explotación, que incluyen una ganancia decente para la empresa que los opera y un excedente para inversión. Las tarifas suelen ser “políticas”, o subvencionadas por la administración pública correspondiente. Pero los salarios de los conductores no son altos y sus condiciones laborales son duras, con largas horas al timón. El servicio de autobuses, en general, es insuficiente e insatisfactorio, retiene a los pasajeros un tiempo muy largo en el ir y venir de sus trabajos, lo que no puede menos de afectar a la productividad de los mismos en sus lugares de trabajo. El panorama es bien conocido a todos los que tienen que usar este medio de transporte.

Ahora reflexionemos un momento. ¿A cuántas personas y entidades afecta esta situación? Hagamos lista: los usuarios y sus familias, las empresas donde trabajan, los conductores y empleados de la empresa, los talleres de reparación, los vendedores de autobuses, los suministradores de piezas y




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recambios, los proveedores de combustible, las autoridades nacionales y locales que generalmente se responsabilizan del servicio, todas las personas relacionadas con las obras públicas, incluso los que no usan el servicio de autobuses, pero emplean medios de locomoción privados (automóviles y motos) a quienes afecta la congestión y la peligrosidad del tráfico.

En resumen, apenas hay alguna persona, empresa o entidad pública que no se vea de alguna manera afectada –aunque, naturalmente hay diversos grados de afectación- por el problema del transporte público. Supongamos que alguna autoridad trate de cambiar la situación, mejorando la flota de autobuses, o las carreteras, o aumentando el sueldo a los choferes. Todos los afectados se verán involucrados, para bien o para mal, en la reforma. Unos la apoyarán, otros se opondrán a ella. De eso podemos estar seguros. Por lo tanto, antes de llevar a cabo la reforma habrá que preveer quién estará a favor y quién en contra, cómo se opondrán o apoyarán, cuánto, hasta qué punto estarán dispuestos a hacerlo. De eso trata el análisis de involucrados.

¿Qué son los involucrados – stakeholders?El término “involucrado” que se emplea en este libro pretende traducir el término inglés “stakeholder”. Esta palabra está compuesta de “stake”, que sería interés, valor, ganancia, suerte, que está en juego para alguien; y “holder”, que significa simplemente quien tiene, posee, o ha adquirido algo. En conjunto se refiere a alguna persona, física o moral, que, en el contexto de una determinada acción o circunstancia puede ganar o perder algo, obtener o no lo que se desea, salir beneficiado o perjudicado, recibir o tener que entregar alguna forma de valor. En el caso del transporte serían (o mejor estarían) involucradas todas las personas y entidades que tuvieran algo que ganar o perder, que salieran beneficiadas o perjudicadas de una reforma del sistema del transporte público. En todo cambio de una situación habrá afectados, en un sentido u otro; habrá lo que se denomina en un sentido técnico especial involucrados. Sinónimos serían: afectados (beneficiados, perjudicados), interesados, implicados y similares. En toda situación de la sociedad total o parcial, considerada estáticamente, por muy mala que parezca a un observador externo, siempre hay alguien que de hecho gana aunque la mayoría pierda, y viceversa. Por el contrario a veces ocurren situaciones donde la mayoría gana y unos pocos pierden (prohibición de fumar). De manera que, si se propone un cambio o reforma de esa situación, siempre habrá alguien que saldrá beneficiado (los que estaban mal) y alguien que saldrá perjudicado (los que estaban bien). Es de suponer que, si esas personas aprecian sus intereses y saben que resultarán perjudicados tratarán de impedir el perjuicio que les ocasione el cambio o la reforma, procurando que ésta sea diferente o simplemente que no se lleve a cabo. De la misma manera se puede suponer que, quienes ven ventajas para ellos en un cambio, traten de impulsarlo en la forma más ventajosa posible. El término stakeholder = involucrado se emplea también en el contexto de las relaciones entre las autoridades y la sociedad civil, todos los ciudadanos están, o deberían estar, involucrados en el funcionamiento normal y cotidiano de las instituciones sociales y políticas, deberían tomar en sus manos las responsabilidades, grandes o pequeñas, que le corresponden a cada cual para que la sociedad funcione bien. El término se emplea pues en el contexto más amplio de la participación ciudadana en general. Todos tenemos algún interés en que la sociedad funcione bien. Aquí se le considera en un sentido más restringido, pero no diferente, específico al contexto de cambios y reformas en la política social.

4.4.3. CLASES DE INVOLUCRADOS33 A. Involucrados por errores de focalización Supongamos que está considerándose ejecutar un proyecto que se llevará a cabo en una determinada sociedad (país, región, municipio) y queremos hacer un mapa de involucrados para determinar cómo les afectará el

33 Documentos de Trabajo Proyecto Conjunto Indes-Union Europea, Análisis de los involucrados, Luis de Sebastián -BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Noviembre 1999. Serie de Documentos de Trabajo I-14 UE




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cambio, qué actitud asumirán ante él y cómo reaccionarán, favoreciéndolo o impidiéndolo. Del conjunto de la población que vive en la demarcación donde el cambio va a tener efecto, hay que hacer una primera separación de los que se verán afectados por él y de los que no serán afectados en absoluto. Porque tenemos que considerar la posibilidad de que haya no-involucrados. Así como es imposible que en el proyecto que se contempla no haya ningún involucrado, si existe la posibilidad de que algunas personas queden al margen de los efectos, buenos o malos. En general se puede decir que cuánto más delimitado, focalizado o concentrado sea un proyecto, mayor será la posibilidad de que haya no-involucrados en él, aunque esto no se debe suponer ligeramente.

Se sabe que en la sociedad humana moderna todo está interrelacionado y las consecuencias de las intervenciones en los procesos humanos son imprevisibles, pero, como queremos ser operativos y prácticos en el análisis, tenemos que suponer que existen límites a la acción, a la difusión de las consecuencias y a los efectos secundarios o terciarios de un cambio. Estos serán a veces tan tenues y ligeros, que para efectos operativos no existirán. Esto lleva a postular grados de implicación o de afectación en los cambios e impone la tarea no sólo de identificar posibles involucrados, sino también la de medir su grado de conexión con los hechos analizados, a fin de establecer los límites operativos del análisis. En el caso del transporte urbano no nos llevaría a ninguna parte tratar de determinar cuanto afecta el problema a los campesinos, a los militares o a los diplomáticos del país residentes en el extranjero. La primera gran distinción de los involucrados es entre los que objetivamente se benefician del cambio y los que objetivamente son perjudicados por él. Si los involucrados tienen buena información sobre el tema, se percibirán como beneficiados (subjetivamente beneficiados) o como perjudicados (subjetivamente perjudicados). Pero también es posible que, a causa de defectos de información los que se tendrían que ver como beneficiados/perjudicados se vean de hecho como perjudicados/beneficiados.

Siguiendo la práctica aceptada, llamaremos:

Errores con respecto a los beneficiados:• Error tipo I: son los que se consideran beneficiados por un proyecto,

cuando no lo deben ser. • Error tipo II: son los que no se consideran beneficiados, cuando en

realidad lo deben ser.

Un ejemplo que nos puede ayudar a comprender los tipos de errores es respondiendo a la pregunta ¿Qué pasa con el programa de asistencia social: Vaso de leche en el Perú?. Pues si leemos la Ley 24059 encontraremos que los beneficiarios de este programa son principalmente la población materno-infantil en sus niveles de niños de 0 a 6 años de edad, madres

gestantes y en período de lactancia, priorizando entre ellos la atención a quienes presenten un estado de desnutrición o se encuentren afectados por tuberculosis, pero cuando visitamos la mayoría de Asentamiento Humanos encontraremos el Error Tipo I, ya que existen niños pobres que debiendo ser beneficiados por este programa por distintas razones tan ridículas como que la presidenta de la zona no los quiso contemplar o se olvidaron de registrarlos pasan a ser perjudicados por el programa del vaso de leche. Asimismo cuando visitados distritos que entre paréntesis se registran como no pobres en los que incluso no existen zonas rurales como es el caso del distritos Tops de Lima Metropolitana encontraremos el Error Tipo II, en los que encontramos como beneficiados del vaso de leche a familias que tienen un trabajo estable, unas casas de dos o tres pisos, niños que nunca conocieron lo que es desnutrición, por lo que estas personas no debiendo ser beneficiadas por el programa se ven beneficiadas.




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B. Involucrados por reacción a intereses Es posible otro criterio de clasificación de los involucrados si se prevé que actuarán o no actuarán, si se movilizarán o no en defensa de sus intereses. Porque puede haber involucrados pasivos, que, por las razones que sean, se prevé que no harán nada (quizá porque no pueden) para promover sus intereses o para evitar los daños. Tampoco hay que suponerlo fácilmente, a no ser que haya poderosas razones para ello. Además, esta clasificación es “ex ante” y por lo tanto no garantiza que una vez iniciado el proyecto, no pueda haber sorpresas y los involucrados originalmente calificados como pasivos se conviertan en activos.

En el análisis de la realidad social donde ocurren los cambios, se considerarán principalmente a los involucrados activos “a priori”, es decir, aquéllos que tienen intereses tan grandes en juego que sería raro que encararan un cambio sin hacer nada para modificarlo, favorecerlo o impedirlo. Pero no se deben descuidar los involucrados pasivos, ya que uno de los componentes del proyecto, puede ser precisamente la movilización de aquellas personas o grupos clasificados en el análisis “ex ante” como involucrados pasivos.

La percepción y la movilización se expresan normalmente en función de la importancia y magnitud de los intereses en juego. Supóngase que producto de un proyecto se dará la prohibición de vender tabaco, esto haría perder miles de millones de dólares a un grupo de empresas importantes. Es imposible imaginar que estas empresas involucradas vayan a cometer un error

de percepción y se vayan a considerar como no perjudicadas. Podemos estar seguros de que ante una propuesta semejante se movilizarían con todo lo posible. Ante la posibilidad de una prohibición total del tabaco, las empresas tabacaleras reaccionarían inmediatamente contra la propuesta con todas sus fuerzas y recursos. Sin embargo, en el caso hipotético de que se le retire un subsidio del azúcar, las cantidades de dinero en juego para los consumidores de azúcar son tan pequeñas que aunque sea realmente posible que algunos ciudadanos se consideren perjudicados por la supresión del subsidio del azúcar, no se movilizarán para defender la supresión del subsidio.

4.4.4. TÉCNICAS PARA REALIZAR EL ANÁLISIS DE INVOLUCRADOSEs muy importante considerar una adecuada técnica para determinar los verdaderos intereses y expectativas de los involucrados, debido a que distintas organizaciones, empresas, grupos e individuos participarán o estarán interesados en cualquier proyecto por pequeño o sencillo que éste sea ya que sus intereses pueden ser coincidentes, complementarios o incluso antagónicos.

Por ello es muy importante para el buen desarrollo del proyecto aprovechar y potenciar el apoyo de involucrados con intereses coincidentes o complementarios, disminuir la oposición de involucrados con intereses opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los indiferentes; para el análisis se muestran a continuación tres métodos didácticos.

A. Técnica propuesta por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)Esta técnica considera:

a. Grupo. Son aquellos que están directa o indirectamente involucrados o afectados por el problema de desarrollo y sus posibles soluciones.

b. Intereses. Se insertan los intereses directos de cada grupo en relación con el problema del desarrollo. Reflejan la preferencia por algunas soluciones al problema

c. Percepción del Problema. Se describe como cada uno de los grupos percibe el problema o condiciones negativas. Es recomendable que los problemas sean planteados de la manera más clara posible, es decir no “encubrirlos”.




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d. Recursos y Responsabilidades. Se describe los recursos y mandatos de cada uno de los involucrados para la atención del problema. Los recursos pueden ser financieros o no financieros, estos últimos incluyen desde aspectos materiales, recursos humanos o servicios; y representan los elementos que un grupo puede poner a disposición para contribuir a la solución del problema. Con frecuencia las organizaciones gubernamentales aportan recursos financieros, mientras que la población en general mano de obra e intangibles como su influencia o presión política.

TABLA 4.3 Análisis de involucrados aplicando la Técnica del BID

Grupo Intereses Problemas percibidos

Recursos y responsabilidades

Productores de café

Es su fuente de ingresos

No pueden dejar de utilizar químicos porque la producción se afecta

Capacitarse para mejorar la producción

GanaderosUtilizan el agua del río para el ganado

No pueden comerciar ni consumir los productos contaminados

Que los productores de café cambien de forma de cultivar el café o se vayan de la zona

AgricultoresUtilizan el agua del río para los cultivos


Que las autoridades intervengan para obligar a los cafetaleros que dejen de contaminar

Amas de casa Utilizan el agua para cocinar

Ellas y sus familias se enferman constantemente


Comerciantes Compran el caféEl café de baja calidad no tiene mercado

Que no se puede hacer nada




NO ES CORRECTO ES CORRECTO

No tenemos taller de mantenimiento

Los vehículos están mal mantenidos

Procesos burocráticos para la aprobación de proyectos

Largas demoras para aprobación de proyectos

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B. Técnica propuesta por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – (ILPES)34. Esta técnica considera los siguientes pasos:

a. Mapa de relaciones • Identificación de Involucrados

- Identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se pudieran beneficiar directa e indirectamente.

- Investigar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participación.

- Identificar su posición, de cooperación o conflicto, frente al proyecto y a partir de esta información diseñar estrategias para su manejo.

• Clasificación de involucrados - Implica agrupar a los involucrados de acuerdo a ciertas

características ejemplo: si pertenecen a instituciones públicas, privadas u organizaciones.

• Posicionar y caracterizar los involucrados - Definir la posición, indicar cuál es el apoyo u oposición al proyecto

por parte del involucrado. - Definir la fuerza de acuerdo al involucrado está relacionado con

el poder que éste tiene para afectar positiva o negativamente el proyecto.

- Definir la intensidad, indica el grado de involucramiento que se tenga con el proyecto.

• Selección de involucrados - De acuerdo con la fuerza e intensidad identificadas previamente,

teniendo en cuenta los intereses, potenciales y limitaciones de cada uno de los involucrados, se podrán realizar diferentes actividades que permitan su participación en la identificación, análisis y selección del problema, objetivo y alternativas de solución a través del proyecto

• Valoración de expectativas, fuerzas y resultantes - Expectativa: Apreciación de la importancia que el involucrado le

atribuye al área de interés considerada.• Positiva (+) si el involucrado percibe beneficios por parte del proyecto• Negativa (-) si se percibe que el proyecto traslada costos o lesiona

intereses - Fuerza: Capacidad de influir de alguna forma en el proyecto

34 Metodología del Marco Lógico - Eduardo Aldunate, Experto del Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Y Herramientas de la Gerencia Social: Análisis de Involucrados en un Contexto Pluricultural, Docente: Javier Moro, INDES




FIGURA Definiendo el mapa de involucrados 4.1

Unidad Ejecutora

Profesores

Padres de Familia

Administradores docentes

Entidades Financieras

Organismos reguladores

Ministerio de Educación

Municipio

Facultades deEducación

Proveedores

Cámara del libro

Estudiantes Padres deFamilia

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b. Diseño de estrategias para ambientación del proyecto y manejo de las relaciones.

• Estrategias generales de divulgación y promoción para: - Comunicar los objetivos del proyecto - Abrir espacio a la opinión pública - Facilitar apoyo y adopción sociopolítica

• Estrategias específicas o focalizadas - Conocer expectativas de grupos específicos - Resolver problemas ligados a expectativas - Generar espacios de conciliación y logro de apoyos - Convenir mecanismos para aplicar soluciones convenidas

• Estrategias organizativas - Diseñar mecanismos de articulación y de cooperación - Definir grupos consultivos, comités interinstitucionales y equipos de

seguimiento

FIGURA Valorización de expectativas, fuerzas y resultados 4.3

Involucrado Interés X =

Padres de Familia

Profesores

1. Incremento de cobertura

2. Incremento de valor de matriculas

X

X

X

X

=

=

=

=

Expectativa

+5

-4

-2

+4

Fuerza

4

4

5

3

Índice

20

-16

-10

12

Observaciones

Alto interés y apoyo a este objetivo

Oposición con capacidad de intervenir

Oposición con alto poder al aumento de cobertura sin contratar más profesores

Hay interés si el incremento del valor significa

contratación de más profesores

1. Incremento de cobertura

2. Incremento de valor de matriculas




FIGURA Categorización de involucrados por áreas de interés u objetivos del proyecto 4.2

Unidad Ejecutora

Padres de Familia

-16

Profesores12

Padres de Familia

+20

Profesores-10

Área de Interés 1:Incrementar la

cobertura

Área de Interés 2:Incrementar valor de las matrículas

Área de Interés j:

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c. Definición de una agenda para la gestión de las relaciones• Actividades, Preparación, programación y ejecución de:

- Actividades de comunicación por distintas formas - Reuniones, talleres, foros para negociación - Puesta en práctica de compromisos - Seguimiento a compromisos

• Responsabilidades, designar encargados de manejar las distintas relaciones: - Las de alta importancia estratégica son encabezadas por el

Gerente de la Unidad Ejecutora - Las de segundo orden son encabezados por los gerentes de cada

componente del proyecto. - Apoyarse en otros recursos político-institucionales para fortalecer

la capacidad negociadora: El Ministro, el Líder Comunitario (local, distrital, provincial), el Líder político, etc.

4.5. MARCO DE REFERENCIAEn este aspecto entrara en juego la capacidad investigadora del grupo de trabajo, aquí se condensará todo lo relacionado a lo que se ha escrito e investigado sobre el tipo de proyecto. Hay que diferenciar entre teorías existentes y antecedentes del problema o proyecto, ya que a veces confundimos los dos aspectos. El primero son los planteamientos, conocimientos, investigaciones e interpretaciones del problema; mientras que los antecedentes son una relación de hechos o sucesos importantes que tienen que ver con el origen del proyecto y de la manera como éste se enmarca en los lineamientos de la política sectorial – funcional, y en el contexto regional o local.

Una estructura consistente de un marco de referencia de proyecto se puede estructurar de la siguiente forma:

A. Marco Conceptual35 Hay muchos modos de definir un marco conceptual, algunas definiciones son las siguientes:• Una serie de ideas o conceptos coherentes organizados de tal manera que

sean fáciles de comunicar a los demás. • Una manera organizada de pensar en el cómo y el porqué de la realización

de un proyecto, y en cómo entendemos sus actividades. • La base de pensamiento sobre lo que hacemos y lo que ello significa, con la

influencia de otras ideas e investigaciones. Una visión de conjunto de las ideas y las prácticas que conforman el modo en que se lleva a cabo el trabajo de un proyecto.

• Una serie de suposiciones, valores, y definiciones que todo el equipo adopta para un trabajo conjunto.

¿Por qué es importante el Marco Conceptual en un Proyecto?El marco conceptual nos ayuda a explicar por qué estamos llevando a cabo un proyecto de una manera determinada. También nos ayuda a comprender y a utilizar las ideas de otras personas que han hecho trabajos similares.

Podemos entender un marco conceptual de forma hipotética a un mapa de viaje, es así que seremos capaces de interpretar un mapa porque otras personas han inventado símbolos comunes que marcan calles, lagos, carreteras, ciudades, montañas, ríos, etc. La escala del mapa nos indica la distancia real entre diferentes puntos, para que nos podamos hacer una idea de lo que tardaríamos en desplazarnos de un lugar a otro. El mapa también nos muestra las diferentes trayectorias que existen para llegar al mismo punto.

El marco conceptual nos ayuda a decidir y a explicar el camino que hemos decidido tomar: por qué hemos escogido ciertos métodos y no otros para llegar a un punto determinado. Puede que haya personas que hayan tomado 35 Mujer Sana Comunidad Sana – Healthy Women Healthy Communities 420 Cooper Street, Ottawa,

Ontario K2P 2N6




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trayectorias similares y hayan tenido experiencias diferentes usando una u otra vía. También es posible que existan trayectorias que nunca han sido exploradas. Con un marco conceptual podemos explicar por qué hemos intentado seguir esta vía o esta otra, basándonos en las experiencias de los demás, y en lo que a nosotras nos gustaría explorar o descubrir.

B. Marco de Referencia InternacionalNo todos los proyectos tienen un marco de referencia internacional, principalmente porque el proyecto no presenta vinculación a teorías, normativas e investigaciones a nivel internacional.

C. Resumen de Hechos En el resumen de hechos se plasman los antecedentes o sucesos importantes que tienen que ver con el origen del proyecto y el desarrollo del mismo, describiéndose principalmente:• El proceso de concepción de la idea de proyecto.• La materialización de la idea de proyecto como ficha o resumen• Inclusión de la idea de proyecto al Proceso de Presupuesto Participativo a

través de la evaluación de los problemas existentes en cada ámbito territorial, el mismo que es llevado a cabo por el equipo técnico correspondiente. A partir de este proceso recién la idea puede constituirse en proyecto de Inversión Pública orientado a dar una solución integral al problema priorizado.

D. Lineamientos de Política en el cual se enmarca el ProyectoEn todos los casos, la Unidad Formuladora (UF) deberá velar porque los proyectos se enmarquen en los Lineamientos de Política dictados por el Sector responsable, expresados estos en el Clasificador Funcional del SNIP, considerando la Función, Programa, y Subprograma. Asimismo es importante que el proyecto este enmarcado en el plan anual de Inversión Pública, el Plan Estratégico Sectorial de carácter Multianual y los Planes de Desarrollo Regionales o Locales. Es importante considerar que los Lineamientos de Políticas Sectoriales Regionales constituyen las orientaciones que deben guiar el desarrollo de un sector en una Región en concordancia con las políticas nacionales correspondientes, buscando reflejar las características o peculiaridades regionales.

Asimismo todo proyecto de inversión debe enmarcarse en las líneas estratégicas, ejes estratégicos u objetivos estratégicos de los planes locales ya sea a largo plazo (Plan de Desarrollo Concertado) o a corto plazo (Plan Estratégico o Institucional).

E. Aspectos relevantes en el cual se enmarca el ProyectoQueda claro que para un proyecto a nivel de perfil no es necesario desarrollar exhaustivamente el marco de referencia, pero si es recomendado para un proyecto de factibilidad en el que se analicen todas las referencias que tengan influencia o vinculación, así tenemos:

E.1 Marco de referencia normativo Este marco de referencia tiene que ver con toda la Normatividad Legal ligada al proyecto. Ejemplo:• Leyes• Decretos Supremos• Resoluciones Supremas• Resoluciones Ministeriales• Resoluciones Directorales• Resoluciones Administrativas• Resoluciones Jefaturales• Resoluciones de Alcaldía• Directivas• Ordenanzas• Normas Técnicas especificas según el tipo de proyecto




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E.2 Marco de referencia social Este marco tiene que ver como la percepción o comportamiento social, tienen vinculación en el proyecto que estamos formulando. Se busca analizar la influencia social referida a la manera en que la gente afecta los pensamientos, sentimientos y comportamientos de otros.

E.3 Marco de referencia políticoEste marco de referencia tiene que ver con los procesos, actividades o documentos con matiz político que de alguna forma tengan vinculación al proyecto o que orienten ideológicamente a la toma de decisiones para la consecución de objetivos. Ejemplo:• Acuerdo Nacional• Hoja de Ruta• Carta Política

E.4 Marco de referencia económicoEste marco de referencia tiende a explicar como el comportamiento de los principales indicadores económicos que rigen un país tienen vinculación en el proyecto que estamos formulando. Ejemplo:• Producto Bruto Interno, PBI per capita• Indicadores poblacionales• Niveles socioeconómicos

E.5 Marco de referencia culturalEste marco de referencia tiende a explicar la vinculación cultural que presenta el proyecto, expresados en las formas de ser, sentir, pensar y actuar de los seres humanos ya que se deduce que la cultura es la interacción entre personas y entre éstas y su entorno. Se analiza el comportamiento de los seres humanos consigo mismos y de la forma como su actividad afecta el territorio que ocupan. Todo eso está asociado con las pautas de convivencia y realización plena de los pueblos y su búsqueda del bienestar colectivo e individual.

E.6 Marco de referencia tecnológicoEste marco de referencia tiende a explicar como el desarrollo de Internet, las redes, los sistemas de información y tecnología de avanzada tienen vinculación en el proyecto que estamos formulando.

E.7 Marco de referencia del funcionamiento intersectorialEste marco de referencia tiende a explicar la vinculación existente entre sectores, para el caso del SNIP estos se encuentran bajo la responsabilidad de un Ministerio, un Organismo Constitucionalmente Autónomo o un órgano representativo. Asimismo es posible que las coordinaciones intersectoriales se presenten por sinergias existentes entre el sector público y el privado, relacionados a los servicios o componentes del proyecto.

E.8 Marco de referencia del funcionamiento intrasectorialEste marco de referencia nos muestra las diversas coordinaciones institucionales al interior del sector, en relación a los servicios o los componentes del proyecto. También se consideran las coordinaciones entre diferentes sectores pero de un mismo rubro.




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CASO TEÓRICO 4.1 Fábulas del concepto de participación

Una reflexión que nos debe llevar a encontrarle sentido a la realización de un proyecto es que si desde un comienzo no es participativo y concertado, corre el riesgo de no ser exitoso. Pero, ¿qué significa construcción concertada? ¿Qué es concertación y cómo se hace? Esa palabrita de participación es una palabrita mágica que quiere decir mucho y poco a la vez. En mi experiencia me llama la atención el hecho de que todo mundo está de acuerdo con eso de la participación. ¿No será, acaso porque cada

uno la entiende a su manera?, algunos entienden que Participar: ¿es asistir a las reuniones?, ¿Es opinar en ellas?, ¿Es que le consulten a uno cosas?, ¿Es colaborar?, ¿Es sacarle firmas de aceptación a las personas?, ¿Es crear el escenario imaginario del si queremos?

Con el propósito de aclarar el concepto de “participación” se solicita analizar las siguientes fábulas que guardaban relación con el tema:

LA PARTICIPACIÓN MAICERA. En alguna ocasión dos amigos discutían acaloradamente sobre si las gallinas participaban o no cuando se las llamaba para darles el maíz. Uno de ellos argumentaba que si participaban porque ninguna se quedaba sin asistir a la reunión de la repartición de la comida. Además, decía, “el que las gallinas se pelean entre ellas por la comida, demuestra su interés en participar”. Sin embargo, el otro no aceptaba que la presencia de tanta gallina en el evento fuera prueba palpable de participación exitosa. Para él, la validez del motivo que congregaba a las gallinas desvirtuaba el que hubiera participación pues encontraba obvio que “por la comida hubiera estampida”.

LA PARTICIPACIÓN RECLUTA. Cuentan que una vez un recluta se leyó la Constitución Nacional, en la que se hace énfasis sobre la importancia de la democracia y de participación ciudadana. Entonces, consideró emocionado que si el sargento que comandaba su pelotón se enteraba de lo que estaba escrito en ella, cambiaría su actitud autoritaria por una más democrática y participativa. Por eso, en la próxima ocasión en que tocó formar con el pelotón, levantó la mano y exclamó:¡Pido la palabra! ¿Qué quééé? -tronó la voz del sargento-Pero mi sargento, replicó el recluta, si la Constitución habla del derecho a participar...¡Qué participación ni que niño muerto! -vociferó enfurecido el sargento. ¡Ustedes aquí participan solo en lo que yo decida, cuando yo lo autorice y en la forma como yo ordene!Pero... ¿y la democracia?, insistió tímidamente el recluta.Pues les voy a aplicar la democracia para que todos se la aprendan. Quedan elegidos para hacer 200 flexiones seguidas. ¡A tierra! ¡Marrr!Por la noche, fatigado y adolorido, el recluta se quejaba ante sus compañeros sobre la incomprensión del sargento. ¡Imbécil, le expetó uno de ellos, por tu culpa nos clavaron de una toda tu teoría de la participación y nos pusieron a




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participar hasta reventar. ¡Participa callado sólo en lo que nos manden para que la participación no nos perjudique!

LA PARTICIPACIÓN ESQUEMÁTICA. Se dice que hace algunos años llegó a vivir a una ciudad de la costa atlántica un profesor europeo de danza, conocedor de muchos ritmos y estilos. Al poco tiempo de establecido allí, el profesor abrió una Academia en la que se matricularon muchos alumnos atraídos por tu fama.

”La danza”, les decía el profesor a sus alumnos, “es una actividad estética que debe ser ejecutada siguiendo unos patrones rítmicos, unos pasos preestablecidos y unas formas convencionales. La danza se hace al tenor de una melodía que tiene su partitura. Para ser buen danzarín, hay que ajustarse a los formatos rítmico, melódico y ritual de la danza”.

El profesor enseñaba, de acuerdo con esos principios, los pasos, los giros, las poses y las formas de cada danza en particular, insistiendo siempre sobre la importancia de no salirse del esquema apropiado. Los alumnos participaban con gusto en las danzas de la Academia, pero, como buenos costeños, sentían picazón con tanta rigidez y por eso trataban de improvisar y crear nuevos pasos y estilos. Sin embargo, el profe, cuando esto ocurría, los reconvenía para que no se salieran de la norma y de la rutina, y los obligaba a participar apegados al esquema en el que los había entrenado.Muchos, terminaron formando su propio combo de danza por fuera de la Academia. En esa forma participaban dentro de ésta pegados al esquema y, por fuera de ella, de una manera espontánea, libre y creativa.

LA PARTICIPACIÓN CARNETIZADA. En cierta oportunidad se vinculó a una comunidad una institución muy prestigiosa para desarrollar programas de desarrollo social. Al cabo de muy corto tiempo, había organizado grupos para trabajar en diversos frentes: vivienda, salud, educación y recreación. La trabajadora social de la institución tenia bajo su responsabilidad el capacitar a los grupos sobre cómo participar en las actividades.

Nosotros los funcionarios de la institución, con la aprobación claro está de la Directora -le explicó a la comunidad- programamos las actividades de nuestros proyectos institucionales con la colaboración de ustedes, pues nuestros proyectos son participativos. Uds., por ejemplo, participan en decisiones que tienen que ver con quienes se vinculan, o a qué horas se hacen las reuniones. Pero como nosotros somos los que sabemos y los que tenemos la experiencia y los recursos, por eso controlamos la gestión de los proyectos. Claro que siempre les vamos a preguntar por su opinión, vamos a consultarlos, porque estos son proyectos participativos y para el beneficio de la comunidad. ¿Tienen alguna pregunta?

Si, señaló un joven. ¿Cómo hace uno para participar en los programas?Bueno, respondió la trabajadora social, en primer lugar tiene que inscribirse en el programa deseado. Después nosotros lo evaluamos para ver si cumple con los requisitos que tenemos para cada programa. Una vez aceptado, lo carnetizamos y el participante se tiene que comprometer a cumplir con el que tenemos establecido. Claro que, como nuestros programas son participativos, los participantes son autónomos para retirarse si quieren.

¿y cómo participa la comunidad? -quiso saber una señora.Muy fácil. Siguiendo las pautas que les damos. La comunidad tiene que aportar trabajo voluntario, materiales, y asistir a las reuniones que citemos. Al final de cuentas las obras son para beneficio de la comunidad. Lo importante es que se dejen dirigir para que podamos avanzar con rapidez y eficacia.• ElpresentecasoesunaadaptacióndeGustavoI.deRoux-Materialparalasesiónde

“participaciónsocial”del3deJuniode1996enelTallersobreAdministraciónEstraté-gicaLocalrealizadoenMedellínconelauspiciodelaOPSydelasUniversidadesdeAntioquiaydelValle.LasfábulasanécdotasyrelatoshansidoadaptadosdeuntextoqueelautorpreparóparalaAlcaldíadeCali-PNUD.




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CASO PRACTICO 4.1 Análisis de los involucradosProyecto de Ciudad Palmira

Ciudad Palmira ha experimentado una rápida expansión en los últimos años, alcanzando una población de 350.000 personas. Esta expansión, junto con un aumento del número de vehículos per cápita, ha provocado congestión de tráfico y una disminución de la demanda de transporte de autobús que ofrece la Compañía Pública de Autobuses (CPA), que es el único sistema de transporte público que hay en Palmira.

A pesar de una demanda elevada (250.000 pasajeros al día), el servicio de autobús ha empeorado y la gente busca, cada vez más, medios alternativos de transporte. La CPA ha llegado a la conclusión de que sus dificultades son el resultado de tener una flota de vehículos vieja e inadecuada (400 vehículos con más de 7 años) que no tiene mantenimiento adecuado y requiere una renovación inmediata. Las tarifas que se aplican cubren solo el 75% de los costos operativos de la compañía. El terreno en Palmira, especialmente en los barrios más alejados, es complicado y no hay caminos en buenas condiciones, lo cual es responsabilidad del Departamento de Obras Públicas Municipal (DOPM). EL DMOP dice que su presupuesto anual es insuficiente para dar un mantenimiento adecuado y construir nuevos caminos a los barrios más alejados. La Municipalidad de Ciudad Palmira está preocupada por la congestión del tráfico y quiere aumentar las tarifas para que la CPA pueda autofinanciarse y así incrementar el presupuesto del DOPM. Sin embargo, la alcaldesa de Palmira ha manifestado que vetará cualquier aumento de tarifas hasta que el servicio que ofrece la CPA sea aceptable. El Sindicato de Choferes de Autobús se queja de que tiene salarios bajos, que la jornada es muy prolongada, que los vehículos están en mal estado y los caminos en malas condiciones. Los pasajeros se quejan de que los choferes no conducen con cuidado y son descorteses.

CasoelaboradoenelmarcodelDiplomadoenFormulaciónyEvaluacióndeProyectosdeInversiónPúblicaporelColegiodePueblaA.C.TehuacánSur91,ColoniaLaPaz,Puebla-México




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GRUPO INTERESES PROBLEMAS PERCIBIDOS

RECURSOS Y RESPONSABILIDADES

PasajerosTener un sistema de transporte público confiable y de bajo costo.

• El servicio de la CPA no es confiable. Los choferes conducen mal. Accidentes frecuentes.

• Pasajeros heridos • Frecuentes averías.• Los choferes son

descorteses.

R: Disponibilidad para pagar por un servicio de transporte de autobus confiable.

No pasajeros Reducción de congestión de tráfico.

Frecuentes embotellamientos de tráfico.

R: Alguna disponibilidad de usar el sistema de transporte público si es confiable.

Sindicato de Choferes

Mejores condiciones de trabajo para los choferes de autobús.

• Salarios bajos. • Jornada

prolongada.• Vehículos en mal

estado. • Caminos y

carreteras en mal estado.

R: Elevada influencia en los choferes de autobús; afiliación es del 100%. M: Representar los intereses de sus miembros en negociaciones colectivas.

Compañía Pública de Autobuses (CPA)

Proveer un servicio público seguro y costo-eficiente.

• Flota vieja.• Los autobuses están

mal mantenidos. • Las tarifas cobradas

cubren sólo el 75% de los costos operativos.

• Disminución de la demanda.

• Muchas quejas de los pasajeros.

R: Flota de autobuses R: Presupuesto operativo, incluyendo el subsidio municipal. M: Proveer un servicio público seguro y costo-eficiente.

Departamen-to Municipal de Obras Públicas (DMOP)

Mejorar los caminos de Palmira.

• Caminos en mal estado.

• El presupuesto es insuficiente.

• Aumento de la congestión de tráfico.

R: Presupuesto anual operativo asignado por el Consejo Municipal/Alcaldesa.M: Construir y mantener carreteras adecuadas dentro de los límites de la ciudad de Palmira (incluyendo los vecindarios más alejados).

Alcaldesa de Palmira

Tener un sistema de transporte público confiable y de bajo costo. Reducir la congestión en la ciudad.

• Aumento de la congestión del tráfico.

• Muchos ciudadanos se quejan del sistema de transporte público.

R: Tiene el apoyo popular. R: Tiene poder de veto sobre las decisiones del Consejo de la ciudad. M: Servir a los mejores intereses de Ciudad Palmira.M: Servir como ejecutivo y gerente operativo de la ciudad.

Consejo Municipalde Ciudad Palmira

• Disminuir la congestión en la ciudad.

• Tener un sistema de transporte público confiable.

Aumento de la congestión de tráfico.

R: Aprueba y supervisa el presupuesto anual de Palmira.M: Servir los intereses de los residentes de Palmira.M: Tomar la decisión final sobre todos los proyectos presentados para ser financiados con el presupuesto de Palmira.




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REFLEXIÓN 4.1 Un camellito sabio

Una madre y un bebé camello estaban descansando, y de repente el bebé camello pregunta....

Bebé: Madre, puedo preguntarte algunas cosas? Mamá: Claro que sí! Por que hijo, hay algo que te molesta?

Bebé: Por que los camellos tenemos joroba?

Mamá: Mira hijo, nosotros somos animales del desierto, y necesitamos la joroba para guardar agua y podamos sobrevivir sin ella.

Bebé: ¿Bien, entonces por qué son nuestras piernas largas y nuestros patas redondas?

Madre: ¡Hijo, obviamente ellos se adaptan para andar en el desierto, con estas piernas nos podemos mover por el desierto mejor que nadie! Dijo la madre orgullosamente.

Bebé: ¿Bien, entonces por qué son nuestras pestañas tan grandes? A veces esto molesta mi vista

Madre: Hijo mío, aquellas pestañas largas y gruesas son su tapa protectora. Ellos ayudan a proteger tus ojos de la arena de desierto y viento, dijo su madre con ojos llenos de orgullo....

Bebé: ya entiendo. Entonces la joroba debe almacenar el agua cuando estamos en el desierto, las piernas son para andar por el desierto y estas pestañas protegen mis ojos del desierto...

¡Entonces qué demonios estamos haciendo aquí en el zoológico!

COMENTARIO:“Habilidades, conocimiento, capacidades y experiencia únicamente son útiles si estas en el lugar correcto”.




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EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSIÓN PUBLICA

Economy & Finance

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