El Servicio Público de Radio y Televisión -

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EL SERVICIO PBLICO DE RADIO Y TELEVISIN

Araceli Josefina RomeRo GaRibay

SumaRio: I. El servicio pblico. II. Marco normativo de la radio y la televisin. III. Marco jurdico de la radio y la tele-visin. IV. Derecho comparado. V. Situacin actual. VI. Re-

flexiones finales.

I. El seRvicio pblico

1. Antecedentes

Determinada la finalidad de un Estado por su ideologa predominante, la actividad estatal en los Estados liberales bajo la influencia de Montes-quieu se clasifica en legislativa, judicial y ejecutiva, de acuerdo con su teora de la separacin de poderes. El pensamiento revolucionario francs en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano adopt el principio de la separacin de poderes; no obstante, la nobleza conservaba su influencia en los cuerpos judiciales, con lo que obstrua la actividad administrativa revolucionaria de los tribunales.

Para contrarrestar tal obstruccin se tomaron tres importantes medi-das: a) se dict la ley 16-24, de agosto de 1790, sobre la organizacin ju-dicial; b) se promulg el decreto del 16 fructidor del ao III, se reiteraron las prohibiciones impuestas a los tribunales para conocer de los actos de la administracin, de cualquier especie que fueren, y c) la Constitucin del 22 frimario del ao VIII en 1799, hizo efectiva la separacin de la ad-ministracin activa de la administracin contenciosa al crear todo un sis-tema de tribunales administrativos integrado por un Consejo de Estado, cabeza del sistema, y los consejos de prefecturas, as como el Tribunal de
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Conflictos, encargado de atender las controversias por razn de compe-tencia entre los tribunales judiciales y los administrativos.1

En el zanjamiento de estas competencias surge la idea de servicio p-blico en diferentes resoluciones, entre las que destaca el arrt Rotschild, en el cual el Consejo de Estado, para sostener su competencia y negar la de la autoridad judicial, en materia de responsabilidad del Estado, desta-ca la consistente en que corresponde a la administracin regular dentro de los lmites establecidos por la ley las condiciones de los servicios pblicos cuya existencia est obligada a asegurar, as como determinar las relaciones establecidas entre el Estado, los agentes que actan en su nombre y los particulares que aprovechan tales servicios.

El arrt ms trascendental para nuestro tema de servicios pblicos fue el del caso Blanco, integrado con motivo de la demanda que contra el Estado interpuso el padre de la joven Agnes Blanco, sealndolo como civilmente responsable por el atropellamiento de su hija por un vehculo de la Administracin de Tabacos de Burdeos, propiedad de aqul.

En 1873, el Tribunal de Conflictos, orientado por el comisario de gobierno, David, quien a su vez se inspir en los argumentos del arrt Rotschild, erigi el servicio pblico como pauta para el deslinde de competencias jurisdiccionales y robustecer tanto la autonoma del juez administrativo como la del derecho administrativo frente al derecho pri-vado. En 1906, George Teissier, en su tratado La responsabilit de la puissance publique, al adherirse a los considerandos y conclusiones del arrt Blanco propuso al servicio pblico como fundamento de una teora integral de la competencia y aun del derecho administrativo.

2. Caracteres esenciales

Son los rasgos distintivos del servicio pblico, y son esenciales porque sin ellos ste queda desvirtuado; es decir, deja de considerarse pblico, y son:

Generalidad o universalidad. El servicio pblico habr de proporcio-narse a toda persona que lo solicite y satisfaga los requisitos previstos para el caso, sin ms lmite que la capacidad instalada.

1 Fernndez Ruiz, Jorge, Derecho administrativo. Servicios pblicos, Mxico, Po-rra-UNAM, 1995, pp. 13-21.

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Uniformidad o igualdad. El servicio pblico habr de prestarse en las mismas condiciones a todos los usuarios.

Regularidad. La prestacin del servicio pblico deber apegarse a la regulacin jurdica preestablecida para tal efecto.

Continuidad. Consiste en la oferta permanente y la posibilidad cons-tante de usar un servicio pblico, dentro de los horarios y fechas, as como bajo las condiciones y trminos previamente establecidos por el ordenamiento jurdico correspondiente.2

Es respecto de los caracteres enunciados que existe consenso en la doctrina sobre su carcter de esenciales. Existen otros caracteres que al-gunos autores consideran tambin como esenciales, pero entre ellos no existe acuerdo al respecto; se trata de la obligatoriedad, la adaptabilidad, la permanencia y la gratuidad.

3. Elementos esenciales

Sin cualquiera de estos elementos no es posible la integracin y pres-tacin del servicio pblico, de tal forma que son tambin indispensables para su configuracin.3

A. La necesidad a cuya satisfaccin se destina el servicio

El servicio pblico surge de la existencia de la necesidad humana. No de cualquiera, sino de una carencia insatisfecha y similar, que tiene no slo una persona, sino sta y muchas otras, lo que la convierte en una ne-cesidad de carcter general. Este carcter origina que su satisfaccin sea motivo del telos del Estado, el que cumple mediante el desarrollo de la actividad tcnica que implica la prestacin del servicio pblico.4

B. La actividad destinada a satisfacer la referida necesidad

Se trata de una actividad diseada para producir efectos tiles en un m-bito determinado, es decir, de una actividad tcnica. Su realizacin requiere

2 Fernndez Ruiz, Jorge, Servicios pblicos municipales, Mxico, INAP-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 104-107.

3 Ibidem, pp. 107-115.4 Fernndez Ruiz, Jorge, Apuntes para una teora jurdica de la necesidad, Actua-

lizacin Jurdica, Mxico, ao 1, nm. 1, febrero de 1997, pp. 19-22.


de tareas conforme a procedimientos de especficas ciencias, artes, oficios e industrias. La connotacin de estar destinada a satisfacer una necesidad de carcter general la convierte tambin en una actividad satisfactora, lo cual implica que sea pertinente, en el sentido de que sea a propsito de lo-grar su fin; capaz, o sea, apta, proporcionada y suficiente para alcanzar sus fines, as como adecuada al servicio pblico correspondiente.

C. Universo de usuarios potenciales del servicio pblico

No puede haber un servicio pblico sin usuarios generadores de la necesidad de carcter general a satisfacer. Los usuarios potenciales son, entonces, las personas que sufren las carencias insatisfechas, cuya satis-faccin ser la finalidad del servicio pblico.

D. La intervencin estatal

Abarca desde el establecimiento hasta la supresin del servicio pbli-co, mediante la ley, permiso, licencia o autorizacin y la revocacin, can-celacin o anulacin de los mismos. La elaboracin e interpretacin del rgimen jurdico exorbitante del derecho privado que rige a los servicios pblicos compete a los rganos de gobierno, as como el control y vigi-lancia de su aplicacin. Hay tambin intervencin estatal en la prestacin de los servicios, ya como administracin central, ya como paraestatal. Otra forma de intervencin es la determinacin unilateral de las tarifas aplicables, as como las acciones encaminadas a asegurar la continuidad y permanencia del servicio pblico, las que pueden ser de orden legisla-tivo o administrativo.

E. Sujeto que desarrolla la actividad satisfactora

Se le conoce como el prestador del servicio, sin cuya actuacin el ser-vicio no puede proporcionarse. Puede ser un sujeto de derecho pblico o uno de derecho privado.

F. Los recursos empleados para la prestacin del servicio

Se trata de recursos humanos, materiales y financieros, entendien-do por tales las personas dedicadas a realizar las tareas para prestarlo,


los bienes muebles e inmuebles, maquinaria, herramientas, mobiliario y equipo y el capital disponible para la prestacin del servicio pblico, respectivamente.

G. Un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado

Tal caracterstica deriva de la indiscutible desigualdad de los principa-les intereses involucrados en el servicio pblico: los de los usuarios, los del prestador del servicio, los de la sociedad y los del Estado.

A pesar de no ser el mismo en todos los casos por adecuarse especfi-camente a cada uno de los servicios pblicos, versan sobre la regularidad, la continuidad, la adaptabilidad, la obligatoriedad y el financiamiento del servicio; asimismo, se refieren al poder de polica, al dominio pblico, a las restricciones al dominio privado y a la expropiacin.

4. Definicin

Con el propsito de llegar a una definicin propia de los servicios p-blicos, incursionar en el respetable conocimiento del reconocido jurista Miguel Acosta Romero, para lo cual analizo la definicin que l propone sobre servicios pblicos:

Es una actividad tcnica encaminada a satisfacer necesidades colectivas bsicas o fundamentales, mediante prestaciones individualizadas, sujetas a un rgimen de Derecho Pblico, que determina los principios de regula-ridad, uniformidad, adecuacin e igualdad. Esta actividad puede ser pres-tada por el Estado o por los particulares.5

Actividad tcnica encaminada a satisfacer necesidades colectivas.... La palabra colectivo, -va, segn la Enciclopedia del idioma de Martn Luis Alonso,6 significa reunin de muchos seres en uno, y el vocablo colectividad (colectivo), Conjunto de personas reunidas o concertadas para un fin. En la misma obra se contiene para la palabra general, el sig-nificado de comn, frecuente, usual. Por lo anterior, no considero apro-piado el uso del trmino colectivo, y s el trmino general.

5 Acosta Romero, Miguel, Teora general del derecho administrativo, 3a. ed., Mxi-co, Porra, 1975, p. 375.

6 Enciclopedia del idioma, Mxico, Aguilar, 1998, t. I, A-C, p. 1122.


necesidades colectivas bsicas o fundamentales. En mi opi-nin, las necesidades a satisfacer mediante la actividad tcnica no deben constreirse nicamente a las bsicas o fundamentales. En la Enciclope-dia del idioma7 aparece como cuarta acepcin de la palabra bsico, -ca: fundamental, y respecto de sta: adj. Que sirve de fundamento o es lo principal en una cosa. Por el uso de estos vocablos sinnimos, consi-dero que puedo vlidamente suponer que el maestro Acosta Romero se refera slo a las necesidades principales, las que primeramente deben ser satisfechas, so riesgo de minar la salud o perder la vida; sin embargo, deja fuera las necesidades de carcter general, que aun sindolo no son bsicas, como las secundarias y las superfluas, las cuales, no obstante, estn directamente relacionadas con el derecho al esparcimiento, el cual, en frecuentes ocasiones mantiene traslapes con la actividades que satis-facen la necesidad de acceder a la cultura. stas, sin ser fundamentales, tambin deben ser satisfechas por el Estado, aun cuando no lo sean en forma directa, s se proveer su satisfaccin y se regular y controlar su prestacin.

mediante prestaciones individualizadas. Considero innecesaria la inclusin de esta frase en la definicin, pues es contraria a una de las reglas de la definicin a las que se refiere Jorge Fernndez Ruiz en su obra Derecho administrativo. Contratos,8 concretamente a la que reza comprender todo, slo y siempre lo definido.

sujetas a un rgimen de derecho pblico. Si bien la clasifica-cin en derecho pblico y derecho privado se da por razones de siste-matizacin del estudio del derecho, se ha considerado por la doctrina como derecho pblico tanto al constitucional como al procesal, al penal, al internacional pblico y al administrativo, lo que nos remite a un muy amplio campo de la disciplina jurdica; al preferir el uso del trmino r-gimen diverso al derecho privado se estara cumpliendo con la regla de la definicin de que se debe definir por gnero prximo y diferencia es-pecfica.

que determina los principios de regularidad, uniformidad, ade-cuacin e igualdad . Toda vez que estos principios se refieren no a elementos esenciales del servicio pblico, sino a caracteres esenciales, considero que su mencin en la definicin en comentario es tambin in-

7 Ibidem, t. I, A-C, p. 656; ibidem, t. II, N-Z, p. 2074.8 Segunda ed., Mxico, Porra, 2003, p. 101.


necesaria, siguiendo la regla de que la misma debe comprender todo, slo y siempre lo definido.

Esta actividad puede ser prestada por el Estado o por los particula-res. En mi opinin, esta oracin puede omitirse siempre y cuando en la definicin se contenga que la actividad tcnica estar sujeta a un rgimen exorbitante de derecho privado, ya que ste comprender necesariamente la regulacin de los sujetos que lo prestarn.

Por lo anterior, la definicin de servicio pblico que propongo es la siguiente:

Actividad tcnica sujeta a un rgimen jurdico diverso al derecho pri-vado que se realiza para satisfacer necesidades de carcter general.

5. Divisin y clasificacin

A. Divisin

Desde nuestros primeros estudios aprendimos que la divisin es la se-paracin del todo en sus partes. Existen distintas clases de divisin. Entre ellas, la universal, que tiene como punto de partida al todo universal, entendido como aqul que de forma total, tanto en lo esencial como en lo potencial, se halla en cada una de sus partes.9 El servicio pblico se divide en dos grandes grupos: a) El propiamente dicho o servicio pblico propio, y b) el impropiamente dicho, o servicio pblico impropio.

a) El servicio pblico propio es una actividad tcnica satisfactora de una necesidad de carcter general atribuida por ley a una persona de dere-cho pblico, sin perjuicio de que el desempeo de tal actividad pueda o no, ser delegada a particulares, por medio de concesin de servicio pblico.10

b) El servicio pblico impropio no es una creacin de la ley, sino que deriva de un permiso, de una licencia o una autorizacin de carcter ad-ministrativo que destraba el ejercicio de un derecho individual limitado, de realizar una actividad privada con destinacin al pblico, con obli-gacin de prestar el servicio a quien lo requiera y en el orden en que se presente, con apego a una regulacin jurdica especial, que incluye sal-vo contadas excepciones la fijacin de una tarifa obligatoria.11

9 Fernndez Ruiz, Jorge, op. cit., nota 1, p. 169.10 Ibidem, p. 91.11 Idem.


B. Clasificacin12

Se trata tambin de una divisin, slo que ms detallada. Es la divisin del conocimiento por gnero y especie.

Por las caractersticas de los usuarios. Segn sean determinados o indeterminados, el servicio pblico ser uti singuli o uti universi. El pri-mero se presta a personas especficas, como es el caso de suministro de agua potable. El segundo se presta genricamente a toda la poblacin sin que sea posible determinar individualmente a los usuarios; por ejemplo, el alumbrado pblico.

Si su prestacin implica o no el ejercicio de autoridad. Se clasifican en de gestin pblica y de gestin privada. Los de gestin pblica demandan necesariamente el ejercicio del poder administrativo, como el de correos; en cambio, el de gestin privada no implica el ejercicio de la autoridad pblica; por ejemplo, el servicio pblico de cargadores, en las termina-les de trasporte y centros de abasto.

Por razn de su aprovechamiento. Por la utilizacin o aprovechamien-to del servicio pblico por parte de los usuarios, se clasifican como vo-luntarios y obligatorios. El primero es aquel que la administracin p-blica determina si asegura o no su cumplimiento, como la ocupacin del tiempo libre. El obligatorio corresponde a los formalmente creados por los gobernantes; por ejemplo, el servicio pblico de suministro de ener-ga elctrica.

Por razn de su importancia. Indispensables: suministro de energa elctrica; secundarios: transporte de lujo, radiodifusin con frecuencia modulada, y superfluos: carreras de caballos, pelota vasca y lucha libre.

Por el carcter de la necesidad. Constantes: su prestacin es diaria y a todas horas, durante todo el ao. Ejemplos: suministro de energa elctri-ca, de agua potable, drenaje. Cotidianos: su prestacin es diaria, durante todo el ao, pero dentro de un horario determinado, como el transporte urbano y el alumbrado. Intermitentes: su prestacin no es diaria, slo al-gunos das de la semana y dentro de un horario limitado, como el servicio de banca, el de educacin primaria. Espordicos: a pesar de que su oferta es permanente, slo se presta cuando aparece la necesidad, como el ser-vicio contra incendios, el servicio de ambulancias.

Por razn de su cobro. Gratuitos y onerosos. Los primeramente men-cionados son los financiados totalmente con recursos fiscales, como lo

12 Idem.


son todos los uti universi y algunos uti singuli, como educacin primaria. Los usuarios deben pagar por su utilizacin de acuerdo con una tarifa predeterminada por la autoridad, en el caso de los servicios pblicos one-rosos.

Por el rgimen jurdico del servicio. De rgimen jurdico pblico, conforme a la doctrina francesa, se trata de los regidos exclusivamente por el derecho pblico, como correos, telgrafos, alumbrado. De rgimen jurdico mixto o de derecho pblico y de derecho privado, comprende todos los servicios pblicos impropios.

Por razn de la competencia econmica. Segn sean uno, pocos o muchos los prestadores del servicio pblico, se denominan: de rgimen de monopolio con un nico prestador del servicio, como el suministro de energa elctrica; de rgimen de oligopolio, en el cual los prestadores del servicio pblico son unos cuantos; por ejemplo, la radio, la televisin, la banca, la telefona celular. Rgimen de competencia: son muchos los prestadores del servicio pblico, y, entre otros, se encuentran los referen-tes a los servicios de cargadores, de taxis, de lecheras.

Por la titularidad o jurisdiccin del servicio. Se refiere a la instancia gubernamental a que corresponde el aseguramiento, y control del servi-cio, agrupndose en generales o federales, regionales o estatales, munici-pales y concurrentes, que por su propia denominacin se explican.

Por razn del prestador del servicio. Se subdivide en servicios pres-tados por entes de derecho pblico y servicios prestados por gobernados. stos se prestan por personas fsicas y/o morales. Aqullos, por la admi-nistracin pblica centralizada, por un rgano desconcentrado, por un or-ganismo pblico descentralizado por servicio o por una empresa pblica constituida como sociedad annima o fideicomiso.

II. MaRco noRmativo de la Radio y la televisin

1. La libertad de expresin, el derecho a la informacin y el derecho al esparcimiento

Los medios de difusin, principalmente la radio y la televisin, juegan un papel preponderante en las sociedades, en especial en las que, como la nuestra, el promedio escolar alcanzado por la poblacin es muy bajo. La educacin escolarizada que se imparte tiende a ser informativa y no for-mativa, y, en consecuencia, la capacidad de anlisis no ha sido suficiente-


mente desarrollada por el comn de la poblacin. Aunado a ello, encon-tramos que, por diversos fenmenos sociales, la televisin desempea la funcin de cuidadora con respecto a la niez, la cual dispone de muchas horas frente al televisor. De esta forma, las ideas, las ideologas, las creen-cias, los valores, los antivalores y convicciones que se difunden a travs de los medios encuentran en nios y adultos un campo ms que propicio para la penetracin en mentalidades que no disponen de las herramientas necesarias para discriminar la informacin y propaganda que reciben.

Los mensajes que transmiten tanto la radio como la televisin, y que penetran en poblaciones de las caractersticas mencionadas, son forma-doras de opinin pblica; por ello, definidoras del ejercicio, o no, de los derechos y libertades fundamentales entre ellos, la libertad de ex-presin y el derecho a la informacin y, en su caso, de la orientacin hacia lo que se desea lograr cuando se decide su ejercicio. El sentido de la informacin que llega en esas circunstancias a las personas orienta el tipo y calidad de sus formas de esparcimiento y contribuye de manera importante a fomentar y consolidar, o no, el pluralismo religioso, ideol-gico, cultural, entre otros. Que duda cabe que todo ello ha contribuido a configurar los medios de comunicacin como un cuarto poder.13

A. La libertad de expresin14

El artculo 6o. constitucional garantiza a todo individuo que se en-cuentre en nuestro pas, la libertad de expresar libremente sus ideas.

La Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano consti-tuye un antecedente a esta garanta, ya que en su artculo 10 lo consagr, poniendo como limitante no perturbar el orden pblico.

Esta garanta tiene cuatro excepciones: cuando se ataque a la moral; cuando se ataquen los derechos de terceros; se perturbe el orden pblico, y se provoque un delito.

La legislacin secundaria recoge el espritu del legislador de 1917. As, la Ley Federal de Radio y Televisin, en su artculo 58, establece: El derecho de informacin, de expresin y de recepcin, mediante la ra-

13 Rodrguez Garca, Jos Antonio, El control de los medios de comunicacin, Ma-drid, Dykinson, 1998, p. 1.

14 Villanueva Villanueva, Ernesto, Derecho mexicano de la informacin, Mxico, Oxford, 2000, pp. 20-39.


dio y la televisin, es libre, y consecuentemente no ser objeto de ningu-na inquisicin judicial o administrativa ni de limitacin alguna ni censura previa, y se ejercer en los trminos de la Constitucin y de las leyes.

El Reglamento del Servicio de Televisin y Audio Restringidos, en su artculo 23, dispone:

La programacin que se difunda a travs de las redes, en el marco de la libertad de expresin y recepcin de ideas e informacin, deber contribuir a la integracin familiar, al desarrollo armnico de la niez, al mejora-miento de los sistemas educativos, a la difusin de nuestros valores arts-ticos, histricos y culturales, al desarrollo sustentable, y a la propalacin de las ideas que afirmen nuestra unidad nacional; para tales efectos, ser tambin aplicable lo dispuesto por el artculo 5o. de la Ley Federal de Ra-dio y Televisin.

Este artculo contiene dos tipos de garanta: una de carcter individual (derecho pblico subjetivo), que es la libertad de expresin, y otra de tipo social (porque abarca a toda la comunidad), que es el derecho a la informacin.

B. El derecho a la informacin

En la doctrina y en legislaciones de pases como Alemania, Suecia, Portugal y Espaa el derecho a la informacin es parte de un derecho ms complejo: derecho de informacin el Tribunal Constitucional ha diferenciado claramente el derecho de comunicar o recibir libremente informacin veraz ha entendido que se trata de una frmula normativa que incluye dos derechos distintos pero ntimamente conectados;15

comprende el derecho a comunicar libremente informacin y el derecho a recibir, tambin libremente, informacin veraz (art. 20.1.d). Como com-plemento de estos derechos han de ser considerados el secreto profesional y la clusula de conciencia de los periodistas (art. 20.1.d in fine) y el del acceso a los medios de comunicacin social dependientes del Estado (art. 20.3) que no pueden entenderse sin ser referidos a las libertades de expre-sin e informacin.16

15 Chinchilla Marn, Carmen, La radiotelevisin como servicio pblico esencial, Ma-drid, Tecnos, 1988, p. 42.

16 Ibidem, p. 29.


El 6 de diciembre de 1977 se hizo la nica modificacin que ha tenido el artculo 6o. constitucional, para aadir la expresin final: el derecho a la informacin ser garantizado por el Estado.

El antecedente lo encontramos en la Declaracin Universal de Dere-chos Humanos de 1948, en cuyo contenido se lee: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informacin y opiniones, y el de difundirla, sin limitaciones de fronteras, por cualquier medio de expresin.

El Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisin, en su artculo 4o., se refiere a la informacin no como derecho, sino como una funcin informativa que constituye una actividad de la radio y la televisin. Di-cha funcin habr de realizarse, se dice, para orientar a la comunidad, en forma veraz y oportuna. En el texto de este artculo se lee: La funcin informativa constituye una actividad especfica de la radio y la televisin tendiente a orientar a la comunidad, en forma veraz y oportuna, dentro del respeto a la vida privada y a la moral, sin afectar los derechos de ter-ceros, ni perturbar el orden y la paz pblica.

Entre 1995 y 1997 se conform una comisin especial en la Cmara de Diputados, con tres objetivos: proteger la libertad de expresin, garanti-zar el derecho a la informacin y adecuar el marco jurdico a las nuevas tecnologas. Surgi un proyecto de Ley de Comunicacin Social, que en 1998 fue retomada por la Comisin de Radio, Televisin y Cinematogra-fa (RTC), pero encontr el rechazo generalizado de los medios de comu-nicacin, tal vez porque Precisamente, a la necesidad de garantizar que el desarrollo de la opinin pblica tenga lugar en condiciones de igualdad y libertad para todos responde la configuracin de la radio y la televisin como servicios pblicos esenciales para la comunidad.17

C. El derecho al esparcimiento

El desarrollo armnico de todas las facultades del ser humano es uno de los objetivos de la educacin que imparte el Estado. Para alcanzar un desarrollo armnico, el individuo requiere estar en posibilidad de contar con parte de su tiempo para el esparcimiento. El prrafo sexto del artcu-lo 4o. constitucional hace referencia al esparcimiento de la niez: Los nios y las nias tienen derecho a la satisfaccin de sus necesidades de

17 Ibidem, p. 60.


sano esparcimiento para su desarrollo integral. En los prrafos si-guientes de este mismo artculo se establece el deber de los ascendientes, tutores y custodios, de preservar tales derechos, que el Estado proveer lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niez y el ejercicio pleno de sus derechos, y que otorgar facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niez. Por tradi-cin, una forma de esparcimiento lo constituye el contar y escuchar his-torias. El contenido de ellas y la forma de la narrativa han originado los gneros literarios. A todos nos gusta escuchar historias, y algunos tienen la cualidad de contarlas. A partir del siglo pasado, una forma no slo de escuchar historias, sino de verlas tambin, fue posible a travs de la radio y la televisin; sin embargo, dependiendo de los contenidos y calidad de las historias, se estar haciendo llegar a los hogares sano esparcimiento o, por el contrario, se estar faltando al respeto de la dignidad de la niez (y de los adultos).

2. La radiodifusin

Radiocomunicacin y radiodifusin

a. La radiocomunicacin

Es una especie de las telecomunicaciones. El Convenio Internacional de Telecomunicaciones, celebrado en Niza, Francia, ratificado por Mxi-co el 26 de abril de 1991 y publicado en el Diario Oficial de la Federa-cin el 3 de marzo de 1992, la define como toda telecomunicacin trans-mitida por medio de las ondas radioelctricas, entre las que figuran la telefona sin hilo, la telegrafa, la radionavegacin, la radioastronoma y, sobre todo, la radiodifusin. A esta definicin de radiocomunicacin se le agregaron dos notas: la nmero 1 resulta de inters para nosotros, porque nos dice qu son las ondas radioelctricas: nota 1: Las ondas radioelctricas son ondas electromagnticas, cuya frecuencia se fija con-vencionalmente por debajo de 3,000 GHz que se propagan por el espacio sin gua artificial.

Las ondas electromagnticas o hertzianas. Se originan por la accin de un campo elctrico y otro magntico superpuestos. En 1987 el alemn Heinrich Hertz comprob la propiedad de la electricidad de transmitirse


sin necesidad de medio alguno, o sin gua artificial. Las ondas hertzia-nas son energa elctrica definida por unas cualidades fsicas, la longitud y la frecuencia.18 La actividad de conversin para transmisin de ondas electromagnticas que transportan sonidos, en un caso, e imgenes y so-nidos de forma simultnea, en otro, en que consisten, respectivamente, la radio y la televisin, est determinantemente condicionada por el medio, o, mejor dicho, por el procedimiento a travs del cual se desarrolla. Por otro lado, las ondas hertzianas no son nada si no hay un proceso de trans-formacin del sonido y las imgenes para propagarlas desde un punto (emisor) a otro (receptor). Mientras esto no ocurra, se tiene por un lado el aire que respiramos, y, por otro, aparatos capaces de generar energa elctrica portadora de imgenes y sonidos. La utilizacin de las ondas radioelctricas es lo que define a las radiocomunicaciones y las distingue dentro del gnero telecomunicaciones.19

b. Concepto de radiodifusin

La radiodifusin se ubica dentro del gnero radiocomunicacin, la cual, a su vez, es una especie de las telecomunicaciones. Las radiocomu-nicaciones tendrn distinto carcter segn su destino:

Tienen un destino particular, cuando las radiocomunicaciones se efectan entre estaciones fijas, o entre estaciones mviles o entre estaciones terrenas y espaciales, o entre estaciones espaciales. Estas radiocomunicaciones comprenden la telegrafa sin hilo (radiotelegrafa), telefona sin hilo (radiotelefona), la televisin con destino particular, el radar, la radionavegacin, yCuando las radiocomunicaciones tienen un destino general, con posibilidad de ser captadas por todo el pblico, se estar en pre-sencia de la radiodifusin.

Al respecto, Jorge Fernndez Ruiz dice: Nace la radiodifusin apo-yada en dos posibilidades tcnicas: la primera es la de transformar el so-nido en corriente elctrica y, mediante un emisor, cubrir una ciudad, una regin, un pas o el planeta entero, la otra posibilidad tcnica es la de

18 Diccionario enciclopdico universo, Mxico, Fernndez Editores, 1985, p. 802.19 Chinchilla Marn, Carmen, op. cit., nota 15, pp. 109-111.


recibir con nitidez, en un aparato modesto, dichas ondas radioelctricas hertzianas emitidas, reconvertirlas en sonido y amplificarlas mediante un altavoz.20

Concepto. De conformidad con lo anterior, considero que la radiodifu-sin es la forma mediante la cual con apoyo en la tcnica se convierte el sonido y la imagen en ondas electromagnticas o hertzianas y se emiten al espacio, de donde son captadas mediante aparatos de radio y televisin capaces de reconvertirlas nuevamente en sonido e imagen.

Tenemos as, en la radiodifusin, tres sujetos: el emisor, donde encon-tramos a los concesionarios o permisionarios; el usuario, que pueden ser el oyente o televidente y el anunciante y, por ltimo, la autoridad regula-dora, lo que nos remite a los medios de comunicacin, especficamente la radio y la televisin, a los contenidos y al rgimen jurdico que los regula.

c. Finalidad

Proporcionar informacin, capacitacin, educacin, cultura y espar-cimiento.

3. El servicio pblico de radio y televisin. Su ubicacin en el orden normativo

A. Definicin

a. En el derecho internacional

El Reglamento de Radiocomunicaciones de la Unin Internacional de Telecomunicaciones, en el artculo 1o., numeral 28, establece que el ser-vicio de radiodifusin es un servicio de radiocomunicacin cuyas emi-siones estn destinadas a la recepcin directa por el pblico en general. Este servicio puede comprender emisiones sonoras, emisiones de televi-sin u otras clases de emisiones.21

20 Op. cit., p. 345.21 Ginebra, Secretara General de la Unin Internacional de Telecomunicaciones,

1976, p. 7.


b. En el derecho positivo mexicano

La Ley Federal de Radio y Televisin vigente la define en su artculo 4o. al establecer: La radio y la televisin constituyen una actividad de inters pblico; por lo tanto el Estado deber protegerla y vigilarla para el debido cumplimiento de su funcin social.

c. Nuestra definicin

El servicio de radiodifusin o radiocomunicacin es un actividad tc-nica consistente en el envo de sonido e imgenes, desde un emisor de ondas electromagnticas a travs del espacio areo para ser captados por un universo de receptores, que se realiza para satisfacer la necesidad de carcter general, por parte del usuario radioescucha o televidente, de informacin, de educacin, capacitacin, de culturizacin o de esparci-miento y, por lo que hace al usuario anunciante, de penetrar con sus ideas, imagen, productos o servicios en la persona receptora del mensaje, con sujecin a un rgimen jurdico exorbitante de derecho privado.

B. Naturaleza jurdica de las ondas hertzianas

Como sostiene Carmen Chinchilla Marn, citando a Castn Tobeas, las ondas hertzianas renen las cualidades de utilidad, sustantividad o individualizacin y apropiabilidad, notas todas ellas que se consideran por la doctrina como caracterstica de la cosa en sentido jurdico.22

Primero, son tiles por formar parte de la infraestructura de la actividad de la radiodifusin, entre otras, siendo por tanto un medio para satisfacer necesidades humanas. Segundo, son individualizables por tener, una exis-tencia separada en la naturaleza, por sus caractersticas fsicas, longitud y frecuencia, son mensurables e inscribibles, una vez que han sido asigna-das, en el Registro Internacional de Frecuencia de la UIT.23

Consecuentemente, la naturaleza jurdica de las ondas hertzianas es la de ser cosas.

22 Castn Tobeas, J., Derecho civil espaol, comn y foral, 14a. ed., Madrid, 1984, t. 1., vol. 2, pp. 574 y ss., cit. por Chinchilla Marn, Carmen, op. cit., nota 15, p. 121.

23 Chinchilla Marn, Carmen, op. cit., nota 15, p. 121.


C. Carcter demanial de las ondas hertzianas

Con el trmino demanio se alude, pues, a un conjunto de potesta-des que la administracin ejerce sobre una serie de bienes, lo que, como el resto de su actividad, no es ms que una manifestacin de la funcin administrativa, entendiendo por tal la actividad por ella desarrollada para satisfacer el inters general, como ordena la Constitucin, tal afirma Carmen Chinchilla Marn.24 La misma autora sostiene:

el uso del espectro radioelctrico est sujeto de hecho y de derecho a un rgimen jurdico que en nada se distingue del demanial, si, adems, hoy est ya superada la concepcin clsica del demanio que lo identificaba exclusivamente con el ttulo de propiedad, hay que concluir que si bien la extravagancia del objeto impide considerarlo como una propiedad del Estado, nada se opone a que venga definido cono una zona de competencia demanial del mismo, en el sentido de ttulo de intervencin con el que el Estado pretende garantizar un uso ordenado y eficaz del bien.25

Dado que las ondas electromagnticas se propagan en el espacio, y ste, en trminos del artculo 42 constitucional, forma parte del territorio nacional, su uso como medio para dicha accin debe ser concesionado o autorizado por el Estado, segn corresponda. En los mismos trmi-nos se expresa la Ley Federal de Radiodifusin, al sealar lo siguiente: Artculo 1o. Corresponde a la Nacin el dominio directo de su espacio territorial y, en consecuencia, del medio en que se propagan las ondas electromagnticas. Dicho dominio es inalienable e imprescriptible. El artculo 2o. estipula: El uso del espacio a que se refiere el artculo an-terior, mediante canales para la difusin de noticias, ideas e imgenes, como vehculos de informacin y de expresin, slo podr hacerse pre-vios concesin o permiso que el Ejecutivo Federal otorgue en los trmi-nos de la presente ley.

D. La radiodifusin en la clasificacin del servicio pblico

A partir del criterio de la divisin universal, se trata de un servicio pblico impropiamente dicho o servicio pblico impropio, en virtud de

24 Ibidem, p. 140.25 Ibidem, p. 141.


que, por regla general, no es atribuido por ley a una persona de derecho pblico, y deriva de una concesin o un permiso, de una licencia o una autorizacin de carcter administrativo que destraba el ejercicio de un derecho individual limitado, de realizar la actividad privada de radiodi-fusin destinada al pblico.

Sin embargo, debe tambin considerarse que para determinados conte-nidos, especialmente culturales, s puede atribuirse a una persona de de-recho pblico, como ocurre en el caso mexicano. Igual ocurre con aque-llos espacios atribuidos a gobiernos estatales.

a. Clasificacin, propiamente dicha

Por las caractersticas de los usuarios a quienes se dirige, stos son de dos clases: los oyentes y televidentes, y los anunciantes. Respecto de los primeros, diremos que se es un servicio uti universi, ya que va dirigido el servicio a la poblacin en general, y en cuanto a los segundos, por ser de-terminados se les clasifica como uti singuli. Por lo que hace al prestador del servicio, puede ser oneroso, cuando se corresponde con la prestacin privada, y tambin gratuito, cuando el servicio es operado por la adminis-tracin pblica. Se clasifica como un servicio importante, es un servicio cotidiano, porque se presta diariamente todo el ao, dentro de un horario determinado, pero tambin puede, en ocasiones, ser constante, pues exis-ten estaciones de radio que operan todos los das del ao, 24 horas. Es un servicio voluntario para el usuario y obligatorio para el prestador.

Como ya se apuntaba en el prrafo anterior, entre las formas de gestin se encuentran la pblica y la privada; es decir, se puede proporcionar a travs de la propia administracin pblica paraestatal, como es el caso del Canal 11 a cargo del Instituto Politcnico Nacional o del Instituto Mexicano de la Radio, que tiene a su cargo varias radiodifusoras, o en el caso privado, como las muy conocidas empresas Televisa y TVAzteca.

b. Caracteres esenciales. Generalidad o universalidad

El servicio pblico de radio y televisin se presta a toda persona que lo desee; basta con encender el aparato receptor para captar la seal y re-cibir el sonido en el caso de la radio, o el sonido e imagen si se enciende un televisor.


Unifo rmidad o igualdad

El servicio pblico de radio y televisin se presta en las mismas con-diciones a todos los usuarios, sin discriminacin de ninguna especie. Di-cho carcter no impide establecer distintas modalidades o categoras con condiciones o tarifas distintas, como es el caso de las transmisiones de amplitud modulada o de frecuencia modulada o la televisin por satli-te, que ...es slo una modalidad, ms avanzada y perfecta, de la radio y la televisin por ondas hertzianas. Los satlites no son sino repetidores, esto es, simples reflectores de las ondas radioelctricas colocados en el espacio.26

Regularidad

El servicio pblico de radio y televisin cuenta con una regulacin es-pecfica. Lo rigen normas de derecho pblico en los casos en que es ope-rado por la propia administracin y un rgimen exorbitante de derecho privado, en cuanto su operacin compete a particulares.

Continuidad

Es obligatoria de conformidad con el ordenamiento jurdico que lo regula, dentro de los horarios y bajo las condiciones y trminos previstos en la concesin o permiso.

E. Rgimen econmico

Respecto de la radio, corresponde a un rgimen de oligopolio que no por serlo deja de estar en manos de unas cuantas familias y a un r-gimen de duopolio por lo que hace a la televisin. De conformidad con el rgimen jurdico aplicable, las estaciones comerciales requieren de con-cesin para operar, y las estaciones culturales operan mediante permiso. De acuerdo con lo expresado en los puntos II.3.2 y II.3.3, las concesiones no versan sobre la prestacin del servicio pblico, sino sobre el uso de la frecuencia de operacin de la radiodifusora.

26 Ibidem, p. 112.


F. Requisitos

El oyente slo requiere contar con un radiorreceptor y encenderlo en el momento en que desee recibir la seal de la radiodifusora que le inte-resa, y el usuario anunciante debe respetar la normativa relacionada con el contenido y forma de los mensajes que desea transmitir.

G. Tarifas

En el servicio pblico de radiodifusin opera la tarifa reglamentaria que determina en forma unilateral, a propuesta del prestador del servicio, la Secretara de Comunicaciones y Transportes. Las correspondientes a los permisionarios, la fijacin de la tarifa es a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

4. La radio y la televisin

A. La radio

Est catalogada como va general de comunicacin. La fraccin X del artculo 1o. de la Ley de Vas Generales de Comunicacin que establece qu cosas tienen ese carcter, deca: las lneas conductoras elctricas y el medio en que se propagan las ondas electromagnticas, cuando se utilizan para verificar comunicaciones de signos, seales, escritos, im-genes o sonidos de cualquier naturaleza. Esta fraccin fue derogada, por lo que el carcter de va de comunicacin lo ratific la Ley Federal de Radio y Televisin.

a. Antecedentes histricos27

En 1921 se realiz la primera transmisin radiofnica, de Monterrey a la ciudad de Mxico, por Constantino de Trnava, quien al igual que Jos Ruiz de la Herrn se encuentran entre los precursores de la radio en Mxico.

Entre las primeras estaciones radiofnicas est la CYL, autorizada por el gobierno de lvaro Obregn en 1923 a Emilio Azcrraga Vidaurreta,

27 Enciclopedia de Mxico, Mxico, 1988, t. 12, Q-S, pp. 6835-6839.


propietario de los almacenes La Casa del Radio, en sociedad con el inge-niero Flix Palavicini, dueo del diario El Universal.

Martn Luis Guzmn, en asociacin con la Compaa Cigarrera El Buen Tono oper la CYB, que anteriormente haba tenido la denomina-cin J-H (estacin experimental pionera a cargo de Jos de la Herrn). Primera de carcter comercial en Mxico, contaba con 500 watts de po-tencia, y su primera transmisin fue el grito de independencia del 15 de septiembre de 1923, dado por el presidente Obregn; hoy tiene las ini-ciales XEB.

El 18 de septiembre de 1930 iniciaron las transmisiones de la XEW con una potencia de 5000 watts. En 1937 iniciaron actividades la XEUN, Radio Universidad; a fines de la dcada de los cuarenta empez a experi-mentarse en Mxico con la frecuencia modulada FM. En 1952 se instal la primera estacin de frecuencia modulada por don Federico Obregn Cruces, la XEFM-FM.

b. Clasificacin

Una primera clasificacin la encontramos en el tipo de servicio: co-mercial, cultural o experimental. Las comerciales requieren de concesin para operar, y las otras requieren permiso. En cuanto al tipo de frecuen-cia, se clasifica en amplitud modulada y frecuencia modulada. En cuanto al tipo de onda, en onda larga y onda corta.

c. Programacin

La programacin televisiva y radiofnica constituye el eje sobre el cual gira el servicio de los medios electrnicos de comunicacin. De ah la importancia de normar sus rasgos esenciales. La Ley Federal de Radio y Televisin no deja de lado esta valoracin, e introduce en el artculo 5o., un catlogo de propsitos que deben cumplirse con el servicio, y que forman parte de su funcin social:

Artculo 5o. La radio y la televisin, tienen la funcin social de contri-buir al fortalecimiento de la integracin nacional y el mejoramiento de las formas de convivencia humana. Al efecto, a travs de sus transmisiones, procurarn:


I. Afirmar el respeto a los principios de la moral social, la dignidad humana y los vnculos familiares;

II. Evitar influencias nocivas o perturbadoras al desarrollo armnico de la niez y de la juventud;

III. Contribuir a elevar el nivel cultural del pueblo y a conservar las caractersticas nacionales, las costumbres del pas y sus tradiciones, la pro-piedad del idioma y a exaltar los valores de la nacionalidad mexicana, y

IV Fortalecer las convicciones democrticas, la unidad nacional y la amistad y cooperacin internacionales.

Con relacin a los programas desarrollados en el extranjero, la Ley Federal de Radio y Televisin, as como su Reglamento, son muy genri-cos, por lo que se refiere al porcentaje de produccin nacional y extranje-ra en que debe dividirse la programacin de los medios electrnicos. La ley nicamente atribuye facultades a la Secretara de Gobernacin para que decida lo conducente caso a caso.

Como un ejemplo, tenemos que en 1990 y 1995 los porcentajes de la programacin de la televisin mexicana en horario Triple A por su procedencia fueron:28

Ao Mxico EU Latinoam. Europa Canad Otros Total

1990 54.22 33.92 1.58 n/d n/d 10.28 100.00

1995 47.72 41.88 6.22 2.90 0.21 1.07 100.00

El artculo 59 de la Ley Federal de Radio y Televisin, relativo a la Programacin, establece:

Artculo 59. Las estaciones de radio y televisin debern efectuar trans-misiones gratuitas diarias, con duracin hasta de 30 minutos continuos o discontinuos, dedicados a difundir temas educativos, culturales y de orien-tacin social. El Ejecutivo Federal sealar la dependencia que deba pro-porcionar el material para el uso de dicho tiempo y las emisiones sern coordinadas por el Consejo Nacional de Radio y Televisin.

28 Snchez Ruiz, Enrique E., Mercados globales, nacionales y regionales de progra-macin televisiva, Comunicacin, derecho y sociedad. Estudios en honor al Dr. Javier Esteinou, Madrid, Media Comunicacin, 1997, p. 60.


Este artculo nos remite al tema relativo al tratamiento, que en el Regla-mento de la Ley Federal de Radio y Televisin vigente se da al contenido de este tiempo, el cual, en el ttulo quinto, en materia de concesiones, per-misos y contenido de las transmisiones de radio y televisin, denominado De la programacin, captulo I, Del tiempo del Estado, en su artculo 15 establece:

Artculo 15. Es obligacin de las estaciones de radio y televisin incluir gratuitamente en su programacin diaria, treinta minutos, continuos o dis-continuos, sobre acontecimientos de carcter educativo, cultural, social, poltico, deportivo y otros asuntos de inters general, nacionales e interna-cionales, del material proporcionado por la Secretara de Gobernacin, a travs de la Direccin General de Radio Televisin y Cinematografa.

Se observa que el Reglamento va ms all que la ley, incorporando los rubros poltico, deportivo y otros de inters general, que la ley no consider.

B. La televisin

a. Antecedentes histricos

Los inicios de la televisin en Mxico, en su etapa experimental, da-tan de 1934, cuando el entonces joven estudiante, Guillermo Gonzlez Camarena, realiz experimentos con un sistema de televisin de circuito cerrado. En 1939, el ingeniero Gonzlez Camarena invent la televisin en color, gracias a su sistema tricromtico secuencial de campos, cuya patente obtiene en 1940.

El primer canal comercial de televisin se inaugur el 31 de agosto de 1950, XHDF-TV canal 4, de la familia OFarrill. XEWTV-Canal 2 sali al aire oficialmente el 21 de marzo de 1951, propiedad de Emilio Azcrraga. En 1959 empez a funcionar la emisora cultural XEIPNTV-Canal 11.

b. Clasificacin

Tenemos la televisin comercial y la televisin cultural. La primera, aunque es gratuita para el televidente, para el usuario anunciante no lo


es, pues para transmitir su mensaje debe cubrir un pago conforme a las tarifas establecidas. Se distinguen entre ellas fundamentalmente por el carcter de los contenidos de su programacin. Los de la primera son meramente de entretenimiento, y en muchas ocasiones no cumplen con los lineamientos estipulados en la ley y reglamento correspondientes. La televisin cultural mantiene una programacin cuyos contenidos suelen coincidir con la satisfaccin de la necesidad de carcter general que da origen al servicio en cuanto a capacitacin, educacin, culturizacin y es-parcimiento. No puedo afirmar lo mismo en cuanto al rubro informacin pues, en mi opinin, los noticieros de Canal 11 hace tiempo que dejaron de tratar de ser objetivos.

La televisin gratuita y de paga. En la primera categora tenemos toda la televisin abierta, ya sea comercial o cultural, pero por la cual el p-blico usuario-televidente no tiene que pagar, la cual se identifica por usar las ondas electromagnticas para transmitir sus mensajes sonoros o au-diovisuales.

En la televisin de paga, tanto el usuario-televidente como el usuario-anunciante pagan por el servicio. El medio por el que se transmiten el sonido o imagen puede ser por cable o va satlite.

c. Programacin

Es vlido para la programacin de la televisin lo sealado en el apar-tado correspondiente de la radio; slo agrego que el captulo III del ttulo cuarto de la Ley Federal de Radio y Televisin destina 22 artculos a la programacin. Basta con encender el aparato receptor para percatarse de que no est en el nimo de los concesionarios cumplirlos cabalmente.

5. La concesin en materia de radio y televisin. Rgimen jurdico29

A. Definicin

La concesin es el ...mecanismo mediante el cual, quien tiene la titularidad de determinadas atribuciones y facultades, o de ciertos bie-

29 Fernndez Ruiz Jorge, Derecho administrativo. Contratos, 2a. ed., Mxico, Po-rra-UNAM, 2003, pp. 394-420.


nes y derechos, delega su ejercicio o aprovechamiento a favor de un tercero.30

Las concesiones, en atencin al concedente, se dividen en mercantiles y administrativas.

Concesin administrativa: Transferencia que realiza la administra-cin pblica a particulares, del desempeo de alguna de las actividades no esenciales que tiene atribuidas, o del uso, aprovechamiento o explota-cin de bienes del dominio pblico, mediante la constitucin a favor de tales particulares de derechos o facultades previstos en el ordenamiento jurdico, de los que antes carecan.31

B. Modalidades de la concesin administrativa

Encontramos tres modalidades: la de servicio pblico, la de obra pbli-ca y la demanial. La de servicio pblico satisface necesidades de carc-ter general. La de obra pblica satisface una necesidad pblica o atiende el inters pblico. La demanial atiende al inters pblico, y el del par-ticular.

En cuanto a la concesin demanial, el artculo 28 constitucional esta-blece que El estado, sujetndose a las leyes, podr en casos de inters general, concesionar la prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes del dominio de la federacin, salvo las excepciones que las mismas prevengan.

La concesin demanial exclusivamente se refiere al uso, ocupacin, aprovechamiento y explotacin de bienes de dominio pblico.

C. Naturaleza jurdica de la concesin

La concesin es un acto mixto. Tres partes de distinta naturaleza la in-tegran: una parte reglada, predeterminada en el orden jurdico; una parte contractual, toda vez que el concesionario otorga su consentimiento para serlo, y un acto administrativo, ya que mediante ste, la autoridad conce-dente otorga la concesin y precisa sus trminos.

30 Ibidem, p. 394.31 Ibidem, p. 395.


D. Extincin de la concesin

La concesin se extingue de forma natural y de forma extraordinaria. La forma extraordinaria de extincin puede ser mediante rescate, caduci-dad, rescisin, quiebra y muerte del concesionario.

E. La reversin en la concesin administrativa

La reversin es la devolucin de los bienes materia de la concesin y la transferencia, a favor del concedente, de la propiedad de los bienes y dere-chos afectos a la concesin, de acuerdo con lo dispuesto en ella y en la ley, la cual puede operar al extinguirse la concesin.32

F. Diferencia entre concesin administrativa y permiso

La concesin administrativa constituye un nuevo derecho que se otor-ga al concesionario. El permiso no otorga un nuevo derecho; retira la traba que impeda ejercerlo.

G. Otorgamiento de concesiones y permisos

Las concesiones se otorgan a aquellas estaciones que son comerciales. Para presentar una solicitud de otorgamiento de concesin para operar una estacin comercial es necesario esperar a que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Comunicaciones, determine que pueden destinarse para usar comercialmente canales de radio y televisin.

Entre las pocas modificaciones que ha tenido la Ley Federal de Radio y Televisin est la realizada a los artculos17 y 19, que se public en el DOF el 27 de enero de 1970, para establecer el procedimiento de previa convocatoria para asignar las concesiones y la seleccin de solicitante de concesin al libre juicio de la autoridad.

Los permisos se otorgan a las estaciones oficiales, culturales, de expe-rimentacin, escuelas radiofnicas o las que establezcan las entidades y organismos pblicos. La radiodifusin es una actividad reservada a ciu-dadanos mexicanos y a sociedades constituidas conforme a la ley mexi-cana, con clusula de exclusin de extranjeros.

32 Ibidem, p. 410.


6. La radiodifusin, medio de telecomunicacin

La facultad discrecional de la autoridad para otorgar las concesio-nes y su contenido es uno de los aspectos que ms se refutan a la Ley Federal de Radio y Televisin. Esta situacin encuentra su origen en la separacin de la radiodifusin de la Ley de Vas Generales de Comu-nicacin.

La Ley Federal de Radio y Televisin regula la radiodifusin nacio-nal (cultural, experimental y comercial), y en su articulado se refiere al mbito de competencia de las autoridades, al otorgamiento de las conce-siones y permisos, a la instalacin, operacin y tarifas de las estaciones, a los contenidos, y a los locutores, las infracciones y las sanciones. La Ley Federal de Telecomunicaciones, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de junio de 1995, regula la televisin por cable, la radio y televisin restringida (tipo MVS) y la televisin DTH (satelital). Esta legislacin excluye de su competencia a la radio y a la televisin abierta (bandas VHF y UHF), clasifica el espectro radioelctrico; regula el proceso de licitacin pblica para el otorgamiento de concesiones; la operacin de redes pblicas de telecomunicaciones; tarifas; las comercia-lizadoras de servicios, infracciones y sanciones.33

El hecho es que la radiodifusin es un servicio de telecomunicaciones como ha sido argumentado lneas atrs, de tal manera que la radiodifu-sin, como medio de telecomunicacin, deba ser parte en la Ley Federal de Telecomunicaciones, lo que no tendra que implicar, por lo que hace a requisitos y procedimientos, seguir los mismos esquemas de licitacin o subasta, ya que, en razn de su carcter de inters pblico, los criterios de adjudicacin, adems de estar claramente establecidos, atenderan preci-samente a dicho carcter.

III. MaRco juRdico de la Radio y la televisin

Desde luego, en nuestro pas, el servicio pblico de radiodifusin se sujeta a un rgimen exorbitante de derecho privado, contenido en nuestra Constitucin, en la Ley de Vas Generales de Comunicacin, en la Ley

33 Orozco Gmez, Javier, El marco jurdico de los medios electrnicos, Mxico, Po-rra, 2001, pp. 14-17.


Federal de Radio y Televisin y su Reglamento, en la Ley del Seguro So-cial y su Reglamento, en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica y su Regla-mento, en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Pblico, en la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales.

En el caso de que se trate del servicio pblico de radiodifusin pres-tado por entes del sector paraestatal, se aplican tambin la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento, la Ley de Planeacin, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y su Regla-mento, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de Adquisiciones, la Ley de Obras Pblicas, la Ley de Ingresos de la Federacin, la Ley Fede-ral de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, la Ley de Responsa-bilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, la Ley Federal del Trabajo, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, entre otros ordenamientos jurdicos.34

Tambin se regula por las normas oficiales mexicanas, acuerdos y los propios ttulos de concesin y permisos.

IV. DeRecho compaRado

1. Parlamento Europeo

Mediante la Resolucin del Parlamento Europeo sobre la concentra-cin de los medios de comunicacin y el pluralismo, del 16 de septiem-bre de 1992, se considera necesaria la subsistencia de formas de televi-sin pblica, por lo que se insta a los Estados miembros para que velen por que continu existiendo y desarrollndose el sistema audiovisual pblico en la Comunidad Europea. En la Resolucin sobre el mismo tema realizada el 15 de febrero de 1990 se consider que un proceso de concentracin de empresas sin lmites y sin control en el sector de los medios de comunicacin constituye un peligro para el derecho a la informacin, la autonoma de las redacciones y la libertad de los perio-distas.35

34 Fernndez Ruiz, Jorge, op. cit., nota 1, pp. 350 y 351.35 Rodrguez Garca, Jos Antonio, op. cit., nota 13, p. 44.


2. El sistema alemn

Jos Antonio Rodrguez Garca36 explica al tratar el tema de la juris-prudencia constitucional sobre la radiodifusin, que el Tribunal Consti-tucional Federal (TCF) ha dictado seis sentencias que han ido marcando la evolucin de estos medios de comunicacin en el sistema alemn, a las que se refiere brevemente.

En sentencia jurisprudencial dictada por el TFC analiza el monopolio de la radiodifusin, atribuido en su gestin a rganos de derecho pblico regionales el 28 de febrero de 1961, se manifiesta que la radiodifusin es competencia de los Lnder y, adems, la calific de servicio pblico (ffentliche Aufgabe). En esa misma sentencia, el TCF seal que el ar-tculo 5o. de la Ley Fundamental de Bonn, del 23 de mayo de 1949, no impone el monopolio ni tampoco exige que su gestin sea llevada a cabo por rganos pblicos, por lo que una sociedad de derecho privado podra participar en la gestin de este servicio siempre que garantice, como lo han hecho los rganos pblicos, la participacin de todas las tendencias importantes de la sociedad; y adems la independencia en el ejercicio de sus funciones, con lo que se consagra el principio de pluralismo interno.

En sentencia del TCF del 27 de julio de 1971 seala que la televi-sin es uno de los ms poderosos medios de comunicacin, que entraa peligros por su influencia sobre la opinin pblica; por tal motivo, no puede dejarse al libre juego de entidades privadas, ni puede dejarse ex-clusivamente en manos del Estado. La radiodifusin es un asunto de la colectividad. En sentencia del 16 de junio de 1981 se dijo: La Ley que regule la televisin puede permitir que la gestin de estas emisoras quede en manos de empresas privadas, pero nunca a merced de uno o va-rios grupos sociales. Por eso el legislador debe garantizar un mnimo de equilibrio y de imparcialidad.

En sentencia del 4 de noviembre de 1986 estableci tres grandes re-quisitos para el desarrollo de la radiodifusin privada: la potestad para el otorgamiento de concesiones debe ser confiada a un rgano independien-te del Estado; la programacin debe responder a exigencias de objetivi-dad y equilibrio de opiniones, y un pluralismo interno similar a la radio-difusin pblica, y se deben evitar las posiciones dominantes sobre la opinin pblica. Las sentencias del 24 de marzo de 1987 y otra dictada en 1991 se refieren concretamente a la programacin en televisin.

36 Ibidem, pp. 48-54.


El autor en cita seala

Tres conclusiones se pueden desprender de la jurisprudencia del TFC so-bre la radiodifusin. Primera, la radiodifusin se configura como servicio pblico cuyo control ser ejercido por la sociedad para garantizar la inde-pendencia de la radiodifusin frente al Estado. Segunda, la radiodifusin pblica est obligada a realizar cometidos de servicio pblico y, por lti-mo, los particulares pueden obtener autorizaciones a travs de un rgano independiente del Estado y que puede estar compuesto por los mismos grupos que el rgano de control de la radiodifusin pblica.37

Con el sealamiento de que la competencia sobre los medios de co-municacin es regional ya que corresponde a los Lnder, concluyo este apartado.

3. El sistema francs38

Al dictarse la Ley del 27 de junio de 1964, la radiotelevisin cons-titua un monopolio pblico, bajo la direccin de la ORTF (Office du Radiodifusin-Tlvision Frncaise). La Ley del 3 de julio de 1972 no vara el monopolio pblico sobre la radiotelevisin, sino que lo refuerza a travs del concepto de servicio pblico. En la Ley del 7 de agosto de 1974 permanece inalterable la calificacin de servicio pblico de la ra-diotelevisin, y se reserva el monopolio a favor del Estado. Desaparece la ORTF, que no es sustituida, y se establecen cuatro sociedades de pro-gramacin (tres para televisin y una para la radio, Radio France) defini-das como sociedades nacionales sometidas al derecho privado. Para evi-tar las contradicciones en el fraccionado panorama audiovisual se acudi a un instrumento de coordinacin y ordenacin que denominaron cahiers de charges (pliegos de condiciones), que recogen las condiciones mni-mas de desarrollo de las redes y emisiones. La Ley del 9 de noviembre de 1981 introduce la posibilidad de otorgar licencias de radiodifusin local. La Ley de Comunicacin Audiovisual, del 29 de julio de 1982, ya no estableca el monopolio pblico, sino el principio de libertad de emi-sin, consagrando la coexistencia de los servicios pblicos de titularidad estatal y los servicios de comunicacin audiovisual privados.

37 Ibidem, p. 54.38 Ibidem, pp. 80-95.


El 18 de septiembre de 1986 el Consejo Constitucional dict una sen-tencia en la que impuso una serie de lmites al proceso privatizador del sector pblico y estableci como destinatarios esenciales de la libertad proclamada en el artculo 11 de la Declaracin de 1789 a los usuarios de los procesos de comunicacin social.

La ley del 30 de septiembre de 1986, vigente, establece la voluntad de debilitar, paulatinamente, la tcnica jurdico-administrativa de servicio pblico. La concesin como tcnica de gestin indirecta desaparece, y es sustituida por la autorizacin. Esta ley evita cuidadosamente la referencia al servicio pblico, que se sustituye por sector pblico, si bien mantiene la gestin del servicio pblico preexistente dentro de las sociedades p-blicas Antenne 2, FR 3 y Radio France; as, el paulatino debilitamiento del servicio pblico se presenta como la implantacin del principio de libertad como libertad de empresa.

4. El sistema italiano39

Las libertades garantizadas en el artculo 21 de la Constitucin italiana constituyen, por un lado, la libertad de expresar las ideas propias a travs de cualquier medio de divulgacin y, por otro, la libertad de intentar per-suadir a los otros ciudadanos.

El rgimen jurdico de la radiodifusin se inicia en Italia con la Ley del 30 de junio de 1910, que establece en su artculo primero la reserva del Estado de esta actividad. La historia posterior de los medios audiovisua-les italianos est marcada por las sentencias de la Corte Constitucional. En el marco de la Ley 103/1975 se enfrenta la Corte Constitucional con la reserva al Estado del servicio de radio y televisin en el mbito local. La sentencia 202/1976, del 28 de julio, mantiene la reserva al Estado a escala nacional como consecuencia de la calificacin de la radio y la televisin como servicio pblico esencial y de carcter primordial y, a su vez, dispone que el ejercicio de la libre iniciativa privada en el mbito local se condicionaba a la necesaria organizacin y reparto de las frecuencias; que slo puede realizar un rgano de la administracin central del Estado.

La sentencia 148/1981 establece que una emisin que exceda el mbi-to local podra provocar situaciones de hecho de monopolio u oligopolio que le permitiran una capacidad de persuasin y de incidencia sobre la

39 Ibidem, pp. 96-115.


formacin de la opinin pblica incompatible con las reglas del sistema democrtico. Durante este periodo 1980-1984 se produce en Italia un fenmeno singular: la implantacin de hecho de canales privados de te-levisin con cobertura nacional. Este acontecimiento es la consecuencia de las decisiones adoptadas por muchas emisoras locales de televisin de asociarse para emitir simultneamente los mismos programas en cadena. La agrupacin hara surgir canales nacionales de hecho en manos priva-das. El Decreto-ley del 6 de diciembre de 1984, nmero 807, aceptaba un sistema mixto de emisiones pblicas y privadas que estaba presidido por los principios de pluralismo y la libertad de manifestacin del pen-samiento. Este decreto se convierte en la Ley del 4 de febrero de 1985, prorrogndose sucesivamente su vigencia, con lo que la Corte Constitu-cional seal, en repetidas ocasiones, la obligacin del legislador de or-denar el sistema radiotelevisivo. Las consecuencias de la abstencin del legislador fueron la existencia de emisiones sin autorizacin, las interco-nexiones de emisiones y la existencia de cadenas nacionales de hecho.

Derecho vigente. La Ley del Sistema Radiotelevisivo del 6 de agosto de 1990, nm. 223. La Corte Constitucional manifest reiteradamente la necesidad de elaborar una normativa general en materia de radiotelevi-sin. La Ley que se expidi expresa la pretensin de someter de forma unitaria todo el sistema radiotelevisivo mediante los principios que la misma enuncia: el pluralismo, la objetividad, la plenitud y la imparcia-lidad de la informacin, la apertura a las diversas opiniones, tendencias polticas, sociales, culturales y religiosas, en el respeto de las libertades y derechos garantizados por la Constitucin italiana. Sin embargo, esta Ley se caracteriza por mantener el statu quo existente en esta materia, de tal forma que esta Ley no es respetuosa con los principios de pluralis-mo e independencia; es decir, trata de fotocopiar lo que entonces exista en materia audiovisual, sin proyectar nada nuevo. Esta opinin ha sido confirmada por la Corte Constitucional. Una valoracin global de las me-didas adoptadas por la legislacin italiana para terminar con las posicio-nes dominantes y garantizar el pluralismo externo pone de relieve que la preocupacin de fondo es la de defender a los medios de comunicacin del oligopolio ejercido por centros de poder vinculados con los distintos sectores de la economa.

La Corte italiana ha puesto de manifiesto que al no innovar o reformar, la ley vigente, el sistema audiovisual se han provocado graves distorsio-nes del sistema democrtico (fenmeno Berlusconi).


5. El sistema espaol

El artculo 20.3 de la Constitucin espaola establece que

la ley regular la organizacin y el control parlamentario de los medios de comunicacin social dependientes del Estado o de cualquier Ente pblico y garantizar el acceso a dichos medios de los grupos sociales y polticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de Espaa.

El artculo 1.2 del Estatuto de la Radio y de la Televisin, que estable-ci que la radiodifusin y la televisin son servicios pblicos esenciales cuya titularidad corresponde al Estado, y el artculo 1 de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisin Privada, tras recordar en su prembulo que la televisin es, en nuestro ordenamiento jurdico y en los trminos del artculo 128 de la Constitucin, un servicio pblico esencial, cuya titula-ridad corresponde al Estado, en el artculo 1 estableci que es objeto de la presente Ley regular la gestin indirecta del servicio pblico esencial de la televisin, cuya titularidad corresponde al Estado.40

V. Situacin actual41

En Mxico, al inicio del presente gobierno, en pleno entusiasmo por el cambio, el 5 de marzo de 2001, se instal la Mesa de Dilogo para la Revisin Integral de la Legislacin de los Medios Electrnicos, en la Secretara de Gobernacin, con el objetivo de definir una propuesta de reforma integral de la legislacin de los medios electrnicos. En ella se encontraban representados el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, los partidos polticos, los empresarios, los permisionarios, la academia y las organizaciones sociales.

En la agenda de trabajo de la mesa se lleg al acuerdo de no restrin-girse slo a la revisin de la Ley Federal de Radio y Televisin vigente, ya que en el caso de los medios electrnicos es inaplazable revisar el marco general, que de manera parcial y segmentada hoy define las bases de su operacin y el propio desarrollo tecnolgico de los medios y el cambio operado en la sociedad mexicana, que deben ser integrados en

40 Fernndez Farreres, Germn, El paisaje televisivo en Espaa, Pamplona, Aranzadi, 1997, p. 19.

41 Fuente: Secretara Tcnica de la Comisin de Comunicaciones y Transportes de la Cmara de Senadores del Congreso de la Unin.


la adecuacin de las nuevas reglas, as como tambin, poner atencin en las facultades de supervisin y vigilancia, toda vez que se deben corregir formas discrecionales en la administracin y operacin de la relacin de los medios y el Estado.

El resultado de estos trabajos fue presentado el 12 de diciembre de 2002 por los senadores Javier Corral Jurado, del grupo parlamentario del Partido Accin Nacional, y Raymundo Crdenas Hernndez, del Partido de la Revolucin Democrtica, como iniciativa de Ley Federal de Radio y Televisin ante el pleno del Senado de la Repblica.

El 3 de enero de 2005, la Subcomisin para el Anlisis, Estudio y Elaboracin de Anteproyecto de Dictamen present formalmente un an-teproyecto de dictamen de la Iniciativa de Ley Federal de Radio y Tele-visin para su consideracin a los integrantes de las comisiones unidas de Gobernacin; Estudios Legislativos, y Comunicaciones y Transportes. El Anteproyecto no fue aprobado.

Los concesionarios de la radio y televisin ya haban externado su desacuerdo con la iniciativa de ley. El 8 de marzo de 2005, el senador Jos Bonilla Robles, integrante del grupo parlamentario del Partido Re-volucionario Institucional, present ante el pleno de la Cmara de Sena-dores, una iniciativa con proyecto de decreto para reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la Ley de Radio y Televisin, mediante la cual se

propuso sembrar la inquietud de llevar a cabo un anlisis integral, artculo por artculo, del texto de la Ley Federal de Radio y Televisin vigente; y definir con toda precisin qu instituciones y conceptos a los que da aliento se deben conservar y cules deben actualizarse mediante alguna reforma, lo mismo que definir, en caso de que esto fuese necesario, cul debiera ser su alcance.

Esta nueva iniciativa, ms cercana a los intereses de los concesiona-rios tampoco ha sido aprobada hasta la fecha.

VI. Reflexiones finales

La radio y la televisin son formadoras de opinin pblica.Quien, o quienes tengan el control de estos medios de comunicacin,

si as se los permite el poder poltico, estn en posibilidad de orientar el rumbo de toda una sociedad.


A menor conocimiento y ms sea el tiempo de una sociedad frente al televisor, el efecto sugestivo de los mensajes har que ms fcilmente responda a los deseos de los anunciantes, sean stos de carcter mercantil o electoral.

A la luz de los ejemplos sobre derecho comparado, se observa que en nuestro pas es prcticamente nula la participacin de la sociedad en el ser-vicio pblico de radio y televisin, lo cual es grave, toda vez que ste es ve-hculo para el ejercicio del derecho a la informacin, as como de la libertad de expresin, y ambos constituyen vas hacia la pluralidad, la cual es una forma para alcanzar una real democracia, no la que se agota en las urnas.

En cuanto a los aspectos tcnicos del tema, se puede concluir lo si-guiente:

a. Son necesarios cambios estructurales en toda la materia de radio y televisin, sustancialmente en el sentido de que la sociedad intervenga en la definicin de los objetivos y finalidad de este medio, as como en la conformacin de las medidas de control y evaluacin y reorientacin posterior, en su caso, de este servicio pblico.

b. La transparencia, tanto en el otorgamiento como en el contenido de las concesiones, el registro pblico sobre quines las detentan, y otros datos pertinentes, sera conveniente formaran parte de la ley respectiva.

c. Es evidente que una ley que data de 1960 y que regula un servicio pblico como el de la radiodifusin, materia en la que los cambios tecno-lgicos y el avance cientfico de los aos recientes han sido vertiginosos, resulta actualmente inoperante.

d. Si los avances tecnolgicos han sido vertiginosos, los cambios so-ciales no lo han sido menos. Los patrones de comportamiento tienden cada vez ms al consumismo, y la vulnerabilidad derivada de la publici-dad es ms evidente. Dar respuesta a este fenmeno mediante una ms adecuada legislacin de los medios, es necesario.

e. Legislar ms adecuadamente conllevara subsanar la doble legisla-cin que existe para el mismo servicio pblico; por un lado la Ley de Te-lecomunicaciones y, por el otro, la Ley Federal de Radio y Televisin.

Cabe preguntarse: a quin interesa que la radio y televisin cambie hacia las directrices aqu apuntadas? Es obvio que no a quienes detentan el poder poltico, y mucho menos a quienes poseen estos medios de co-municacin. Voluntariamente no va a venir de ah el cambio.

Quin nos queda? Nosotros, la sociedad.

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