El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas ...

Presupuesto y Gasto Público 55/2009: 77-101 Secretaría General de Presupuestos y Gastos

© 2009, Instituto de Estudios Fiscales

El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas aprobado en 2001: un diagnóstico de sus principales problemas

JOSÉ MANUEL TRÁNCHEZ MARTÍN

Instituto de Estudios Fiscales y Universidad Nacional de Educación a Distancia

ANA HERRERO ALCALDE

Universidad Nacional de Educación a Distancia

MIGUEL ÁNGEL GARCÍA DÍAZ

Director Gabinete Económico Confederación Sindical CCOO y Universidad Rey Juan Carlos

Recibido: Mayo 2009

Aceptado: Mayo 2009

Resumen

En este trabajo se ofrece un diagnóstico del funcionamiento actual del sistema de financiación para las Comunidades Autónomas de régimen común (Acuerdo de 2001), destacando los principales problemas existentes y presentando las principales cuestiones que convendría tener presentes ante una eventual reforma del sistema. Para la realización de dicho diagnóstico se toma como referencia el análisis del funcionamiento de los principios sobre los que la Constitución y la LOFCA sustentan el sistema de financiación autonómica: autonomía, suficiencia y solidaridad. Respecto a cada uno de estos principios, entendidos como columna vertebral del sistema, se realizan unas reflexiones generales sobre su funcionamiento, se exponen los principales problemas detectados para su efectivo cumplimiento y se sugieren algunas posibilidades de reforma, destinadas a logra una mayor eficacia en la consecución de dichos principios inspiradores, que debe redundar, asimismo, en un mejor funcionamiento y mayor estabilidad del sistema.

Palabras clave: financiación autonómica, autonomía, suficiencia, solidaridad.

Clasificación JEL: H77, R50, E62.

Abstract

This paper offers a current diagnosis of the financing system of the Autonomous Communities in Spain (2001 Agreement), pointing up their main problems and some alternatives to reform it. In this task, we take as reference the working of the he principles of autonomy, sufficiency and solidarity, established as base of the system by the Spanish Constitution. With regard to these principles, we present some general ideas, identify the basic problems in their functioning and propose some reforms, in order to obtain an effective performance of these principles that will add stability to the system.

Key words: financing system of the Autonomous Communities, autonomy, sufficiency, solidarity.

JEL Classification: H77, R50, E62.

78 José Manuel Tránchez Martín, Ana Herrero Alcalde y Miguel Ángel García Díaz

1. Introducción

El objetivo de este trabajo es ofrecer un diagnóstico acerca del funcionamiento del sistema de financiación autonómica aprobado en el año 2001 para las Comunidades Autónomas de régimen común, así como hacer un breve repaso de las principales cuestiones que convendría tener presentes ante una eventual reforma del sistema.

El documento no pretende hacer una explicación exhaustiva del funcionamiento del modelo sino destacar los elementos que merecen una mayor atención, bien por tener problemas de diseño, bien por haber presentado un funcionamiento inesperado. En este sentido resulta de interés destacar algunas referencias que necesariamente complementan el trabajo como los artículos de (Monasterio, 2002) (García Díaz, 2002) (Ruiz-Huerta y Herrero, 2005) (López Laborda, 2006) (De la Fuente y Gundín, 2007) y (Ruiz-Huerta y Herrero, 2008), que constituyen estudios excelentes para comprender el funcionamiento del sistema y la descripción de sus principales elementos. Asimismo también podemos citar otros trabajos que desde una perspectiva crítica, al igual que éste, se han acercado a analizar el funcionamiento del sistema con objeto de presentar propuestas de reforma (Espasa, 2006) (Álvarez y Cantarero, 2006), (Pou y Borraz, 2006) (De la Fuente y Gundín, 2008).

Por lo que respecta al contexto del análisis, el documento se centra en el análisis de las Comunidades de régimen común, excluyendo, por tanto, a los territorios Forales. Esto implica que los indicadores presentados y las situaciones relativas observadas para los territorios analizados se verían sustancialmente modificados si se incorporasen los datos de financiación de las Comunidades Forales. Aunque en este trabajo no se realizan este tipo de comparaciones, queremos, no obstante, destacar la utilidad que tendría realizar un análisis territorial integral, en particular cuando se trata de analizar el grado de equidad y de solidaridad que proporciona el sistema.

Por otra parte, nuestro estudio se va a circunscribir a los instrumentos financieros que, en el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 2001, se aprobaron para la financiación de las políticas transferidas. Sin embargo, no se puede obviar que existen muchas otras fuentes de recursos con una indudable incidencia en la financiación de los gobiernos regionales, tales como los Fondos Europeos para el Desarrollo y los Fondos de Compensación Interterritorial que sin embargo no son objeto de análisis en este trabajo.

La estructura del trabajo es la siguiente: En el apartado 2, se realiza una primera reflexión general sobre la repercusión que tiene el modelo de Estado sobre la articulación del sistema de financiación de los gobiernos subcentrales. A continuación, en los apartados 3, 4 y 5, el trabajo se dedica a analizar el funcionamiento de los principios sobre los que la Constitución y la LOFCA sustentan el sistema de financiación autonómica: autonomía, suficiencia y solidaridad. La elección de estos principios como elementos vertebradores del estudio obedece a razones de ordenación y simplicidad explicativa, aunque somos conscientes que las continuas interrelaciones entre dichos principios obligan a una valoración integral de su funcionamiento y a una búsqueda de soluciones desde una perspectiva global.

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2. La financiación autonómica y el modelo de Estado

En un sector público con distintos niveles de gobierno, el sistema de financiación de los gobiernos subcentrales está fuertemente condicionado por el modelo de Estado establecido por la normativa constitucional, así como por la interpretación que de ésta se haga en cada momento.

La existencia de diferencias en el reparto de los instrumentos de ingresos y de las políticas de gasto entre distintos niveles de gobierno puede generar «desequilibrios financieros verticales», entendidos como la existencia de diferentes tasas de cobertura de sus competencias de gasto (necesidades de gasto) con los recursos tributarios atribuidos (capacidad fiscal). Además, la existencia de esas mismas diferencias entre gobiernos de un mismo nivel (por ej.: distintos territorios) puede generar «desequilibrios horizontales». La corrección de ambos tipos de desequilibrios se realiza de forma diversa según la caracterización unitaria, descentralizada, federal o confederal del Estado.

A este respecto, conviene destacar que España ha pasado, en los últimos treinta años, de un modelo fuertemente centralizado, en el que no existían los niveles intermedios de gobierno, a otro en el que el Gobierno Central ha ido perdiendo protagonismo en el suministro y la financiación de los servicios públicos. La Constitución de 1978 no opta por un sistema federal, pero atribuye importantes competencias a las Comunidades Autónomas, dando paso a un modelo descentralizado en el que se reconoce la autonomía de los gobiernos subcentrales y, por lo tanto, la diversidad, al tiempo que se atribuye una enorme importancia a la corrección de las desigualdades entre territorios en los niveles de renta per cápita y en el acceso a los servicios públicos.

En este contexto, las Comunidades Autónomas han pasado a ser la Administración Pública que gestiona un mayor gasto público (un 35,9% del total y un 13,9% del PIB en 2007), seguidas de la Seguridad Social (28,7% y 11,1% respectivamente), el Estado (22% y 8,5%) y las Corporaciones Locales (13,4% y 5,1%), tal y como se señala en la Tabla 1.

Tabla 1

Gasto total de las Administraciones Públicas de España. Empleos no financieros por Administraciones

(Ejercicio 2007)

Millones de euros % PIB % total ,

Estado 8.961,57 8,53 22,0 Seguridad Social 11.682,61 11,12 28,7 Comunidades Autónomas 14.613,77 13,91 35,9 Corporaciones Locales 5.452,58 5,19 13,4

Total Administraciones Públicas 40.710,55 38,76 100,0

Fuente: IGAE. Avance de la actuación presupuestaria de las Administraciones Públicas (2007).

Sin embargo, la existencia de algunas dudas sobre el modelo de Estado ha podido trasladarse al diseño del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, distorsionan


do su construcción. En este sentido, sería imprescindible alcanzar un consenso previo acerca de la interpretación que se hace de la estructura territorial del Estado establecida por la Constitución porque, como ya se ha mencionado con anterioridad, ésta marcará los límites del sistema de financiación, así como la arquitectura básica de los instrumentos de compensación de los desequilibrios financieros verticales y horizontales. La ausencia de una interpretación común acerca del modelo de Estado y de los principios sobre los que éste se asienta contribuye a explicar la inestabilidad de los sucesivos sistemas de financiación aprobados en los últimos 25 años.

3. Cuestiones clave relacionadas con el funcionamiento del principio de suficiencia

El principio de suficiencia establece que todas las Comunidades Autónomas deben disponer de los ingresos necesarios (suficientes) para financiar los servicios transferidos por la Administración Central.

No obstante, conviene destacar que se trata de un principio altamente relativo y en dicha medida problemático, pues puede no existir unanimidad sobre lo que se considera «gasto suficiente» y porque existen dificultades para obtener una medida objetiva de dichas necesidades de gasto, lo que deja un importante margen de actuación a la decisión política. Su valoración en el ámbito de la financiación autonómica requiere la búsqueda de un consenso político acerca de cuál es el grado de cobertura deseado de las demandas de los ciudadanos y de los esfuerzos exigidos para conseguir los ingresos necesarios para cubrir ese gasto.

Las siguientes líneas se dedican a analizar cómo se articula en el sistema de financiación dicho principio, distinguiendo sus elementos más importantes, así como los principales problemas derivados de su funcionamiento.

3.1. Estimación de las necesidades de gasto globales del sistema

En términos coloquiales, esta cuestión se podría calificar como «poner un precio inicial a las políticas autonómicas» o, dicho de otra manera, «determinar cuál es el volumen de recursos suficiente para financiarlas». Esta estimación se podría obtener por procedimientos muy distintos: la realización de un cálculo exhaustivo de necesidades para calcular el coste de producir los servicios públicos; la agregación de los valores que se negocien a nivel político entre el Gobierno Central y cada una de las Administraciones Regionales; la asignación de un volumen de gasto equivalente a un porcentaje determinado del PIB estatal, la suma de toda la actividad presupuestaria subcentral, etc.

El sistema de financiación de las CCAA de régimen común en 2001 ha resuelto esta cuestión cuantificando las necesidades de gasto del conjunto de Comunidades a partir del valor estándar asignado a las políticas transferidas, cuyo nivel se quiere garantizar a todos los ciudadanos del Estado con independencia del lugar de residencia. Tomando como año base el ejercicio 1999, este volumen global de necesidades se estima sumando las cantidades ne


cesarias para financiar tres bloques competenciales de servicios transferidos distintos (competencias comunes + educación, sanidad y servicios sociales) y su cálculo se aproxima más a la agregación de recursos gastados en aquellos bienes y servicios que a una determinación pormenorizada de necesidades.

De este modo, la valoración de dichas necesidades globales tiene en su origen el criterio del «coste efectivo» de las competencias transferidas y en su estimación se han incluido adicionalmente las sucesivas correcciones introducidas en cada uno de los anteriores procesos de negociación. Esta forma de cálculo e ha encontrado con algunos problemas fundamentales (Herrero et al., 2006):

•

•

•

Se consolida, sin razón técnica aparente, el criterio de valoración según el «coste efectivo» de las competencias transferidas. Se asume, en buena medida, que la prestación de los servicios por parte de la Administración General del Estado antes de los traspasos era homogénea en cantidad y calidad en todos los territorios y, por lo tanto, mantenerla contribuye a garantizar una distribución equitativa de los recursos públicos. Se perpetúan las correcciones introducidas en los procesos de negociación de los anteriores sistemas, en cada uno de los cuales se ha venido aplicando la regla de statu quo que consolidaba la valoración de necesidades ya existentes y su evolución dinámica (conforme a las tasas de crecimiento de los distintos recursos que las integran —siempre superiores al crecimiento del PIB—). También en cada negociación se han ido incorporando fondos y recursos adicionales aportados por la Administración Central, necesarios para cerrar los procesos de negociación. Estos fondos adicionales no parece que guardaran una relación directa con la evolución de las necesidades de gasto o con la aparición de nuevas demandas sociales dirigidas a los servicios gestionados por los gobiernos autonómicos. No se resuelve de forma adecuada el problema de cómo deben evolucionar las necesidades autonómicas totales en el tiempo.

3.2. Estimación de las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma

Una vez fijado el valor absoluto de las políticas autonómicas incluidas en el modelo de financiación, es preciso establecer una fórmula adecuada de distribución territorial de las necesidades de gasto que todas las Comunidades Autónomas consideren justa. Para ello es conveniente utilizar variables que estén relacionadas con la aplicación de las políticas y que se aproximen de algún modo a las necesidades de gasto que tienen las CCAA (indicadores de necesidades de gasto y sus ponderaciones).

El análisis comparado nos muestra que existen diversos métodos para articular estos criterios de distribución (métodos de cálculo de las «necesidades de gasto relativas» de los gobiernos subcentrales) (Castells y Solé, 2000). Las fórmulas van desde la utilización de los indicadores más sencillos, basados exclusivamente en la población (ej.: Canadá), hasta la obtención de índices más sofisticados, que tratan de aproximarse a las diferencias interterritoriales en la intensidad de la demanda y en los costes de suministro de los servicios públicos


(ej.: Australia). Con carácter general, se puede señalar que las fórmulas más simples, como aquellas basadas en la población, una vez aceptadas, resultan más sencillas de aplicar y son más transparentes, aunque presentan problemas para aproximar verdaderamente el gasto en el que incurren los gobiernos subcentrales en la prestación de los servicios. Por el contrario, las fórmulas basadas en indicadores de necesidades más complejos pueden acercarse más a una «verdadera» estimación de las necesidades de gasto pero tendrán dificultades en su diseño, elaboración y ejecución.

La tarea de realizar una medición pormenorizada de las necesidades de gasto relativas se presenta como una misión difícil por la complejidad que implica, la falta de información existente y el largo tiempo que llevaría una correcta medición y aceptación de dichos indicadores. Sin embargo su desarrollo puede aportar indudables ventajas para el mejor conocimiento de las diferencias interterritoriales en la prestación de los servicios.

En el sistema actual para estimar las necesidades de gasto relativas se utiliza una fórmula de reparto en la que la principal variable de distribución es la población, pero ésta se ve ajustada por otras (dispersión, insularidad, población protegida, etc.) que intentan incorporar algunos elementos que pueden incrementar el coste de suministro de los servicios. Además los variables y ponderaciones utilizadas en esta fórmula son diferentes en cada uno de los bloques competenciales de gasto distinguidos.

Sin embargo, adicionalmente a la fórmula de reparto territorial acordada (variables y ponderaciones), se introdujeron otros elementos en la negociación que han condicionado el resultado final de la estimación de necesidades. Por un lado, se acordó la «garantía de statu quo», que implicaba que ninguna Comunidad podría obtener en la nueva estimación unas necesidades de gasto inferiores a los recursos percibidos en el sistema anterior. Por otro lado, se acordaron diversas «reglas de modulación» que pretendían evitar mejoras demasiado pequeñas o excesivamente grandes para territorios concretos.

La incorporación de estas reglas adicionales rompe sin embargo con el paso previo que intentaba encontrar una fórmula de reparto basada en variables y ponderaciones que aproximaran —con mayor o menor exactitud— las necesidades de gasto de los gobiernos subcentrales. Su utilización supone un distanciamiento de la argumentación técnica en la estimación de necesidades e introduce cierta falta de transparencia en los resultados finales.

En este sentido creemos que resulta necesario hacer una reflexión acerca de los efectos generados por las reglas de modulación y sobre la posibilidad de evitarlos o aminorarlos en un eventual proceso de reforma. Para que cualquier futuro acuerdo goce de estabilidad, más que la propia discusión sobre las variables de reparto o su ponderación, lo que parece relevante es el cumplimiento y respeto de la fórmula de distribución aprobada. Sería deseable que si dicha fórmula se aprueba por consenso o acuerdo de todas las Comunidades, éstas respeten la distribución de recursos que generen, sin tratar de alterar los resultados a través de reglas específicas introducidas ad hoc.


3.3. Determinación de la capacidad fiscal de las CCAA

El sistema de financiación autonómica atribuye a los gobiernos regionales una serie de ingresos tributarios cuya cuantía y evolución deberían responder, en la medida de lo posible, al tamaño y crecimiento futuro de los gastos subcentrales.

En el sistema aprobado en 2001, como es sabido, estos ingresos son: los tributos cedidos, en los cuales se ha traspasado a las CCAA la totalidad del rendimiento y amplias competencias normativas y de gestión (Impuesto de Sucesiones y Donaciones, Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Tributos sobre el Juego, Impuesto de Patrimonio, Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte e Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos); un tributo compartido, el IRPF, que tiene cedido a las CCAA el 33% del rendimiento y algunas competencias normativas y de gestión; y las denominadas participaciones territorializadas en algunos impuestos indirectos, que implican una cesión del rendimiento a las CCAA (35% del IVA, 40% de los Impuestos Especiales sobre la producción y 100% del Impuesto sobre la Electricidad) pero sin cesión de las competencias normativas y de gestión.

Los rendimientos de todos estos ingresos medidos con un criterio normativo —es decir, cuando no se deban a variaciones autonómicas de la normativa tributaria o a mejoras en la gestión administrativa— serían la expresión de la capacidad fiscal regional. Por lo tanto, una mayor capacidad fiscal estaría normalmente vinculada a un aumento de las bases tributarias autonómicas 1 (Herrero et al., 2006).

La capacidad fiscal de las CCAA, junto con las transferencias de nivelación recibidas cuando aquélla no permite cubrir las necesidades de gasto (actualmente el Fondo de Suficiencia), conforman el concepto de «financiación total garantizada» (FTG), que debe ser entendida como la suma de los recursos atribuidos a las CCAA para hacer frente a sus necesidades de gasto (Herrero y Martínez-Vázquez, 2007). Este concepto hace referencia exclusivamente a la financiación recibida por las CCAA en materia de suficiencia, es decir, para garantizar el valor estándar en la prestación de bienes y servicios públicos transferidos. No se debe confundir con la financiación recibida para el desarrollo, es decir, aquella destinada a conseguir atenuar las diferencias en renta per cápita entre las diferentes CCAA.

Puesto que las transferencias a recibir del gobierno central deberían tener una relación inversa con la capacidad fiscal, es importante disponer de una correcta valoración de ésta. El indicador de capacidad fiscal empleado debe constituir una aproximación realista a la capacidad para generar recursos tributarios de las bases imponibles propias de los gobiernos autonómicos. Sin embargo, el sistema de financiación actual calcula la capacidad fiscal a partir de la recaudación normativa o potencial de las Comunidades Autónomas, obtenida aplicando a la recaudación real del año base —el año de traspaso del tributo en cuestión— la tasa de variación de los Ingresos Tributarios del Estado (ITE), lo que la aleja de dicha aproximación realista.

Este sistema de cálculo de la recaudación normativa ha dado lugar a una infraestimación sistemática de los rendimientos tributarios autonómicos. En la actualidad, todos los ingresos tributarios asignados con criterio normativo, excepto el IRPF, están sustancialmente por debajo de las recaudaciones reales. En concreto, tal como se pone de manifiesto en la


Tabla 2, la recaudación real de los tributos cedidos en 2006 superaba en un 108,3% a la recaudación normativa y, a nivel global, los recursos aportados por el sistema, medidos en términos reales, superaban en un 13,5% a la Financiación Total Garantizada según el criterio normativo.

Tabla 2

Diferencias entre recaudación real y criterio normativo utilizado en el sistema

Tributos cedidos tradicionales

IRPF Venta

minorista hidrocarburos

Total

2006

millones euros

% sobre criterio

normativo

millones euros

millones euros

millones euros

% sobre FTG (criterio

normativo)

Andalucía 2.178,49 131,4 –7,98 0,00 2.170,51 11,5 Aragón 357,10 84,1 –0,99 0,00 356,12 10,7 Asturias 146,18 48,0 –2,12 17,54 161,59 5,9 Baleares 601,07 252,3 –4,10 0,00 596,97 32,4 Canarias 317,93 65,0 –5,22 0,00 312,70 7,0 Cantabria 204,96 145,3 –1,13 0,00 203,83 12,9 Castilla y León 475,19 74,4 –6,99 0,00 468,21 7,0 Castilla-La Mancha 582,61 178,9 –1,50 57,01 638,12 13,5 Cataluña 2.765,86 109,6 –21,46 152,43 2.896,83 18,1 Extremadura 132,98 79,0 –8,34 0,00 124,64 4,1 Galicia 415,31 68,6 –9,81 32,62 438,12 6,1 La Rioja 98,44 121,0 –2,05 0,00 96,39 11,2 Madrid 2.276,21 87,5 –22,65 67,23 2.320,79 18,0 Murcia 586,98 266,9 –4,29 0,00 582,68 20,7 Valencia 1.685,42 118,6 –22,61 60,75 1.723,56 17,5

Total CCAA 12.824,71 108,3 –121,24 387,58 13.091,06 13,5

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la DG de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas.

Como explicaciones a este desfase se puede señalar, fundamentalmente, el mayor dinamismo que ha tenido en los últimos años la recaudación real de los tributos cedidos frente a la de los ingresos tributarios del Estado (ITE) —a los que evoluciona la recaudación normativa—, aunque este elemento quizás no sea permanente y obedezca a razones coyunturales de ciclo económico 2. También podría explicarse por el diverso ejercicio de la capacidad normativa realizado por cada CCAA sobre determinados tributos En todo caso, resulta necesario considerar esas diferencias existentes entre recaudación real y normativa en los tributos cedidos, que han permitido a las CCAA mejorar la prestación de servicios y que, sin embargo, no han dado lugar a reducciones relativas de las transferencias distribuidas por el Gobierno Central (García Díaz, 2008).

Por otro lado, la medición de la capacidad fiscal utilizando la recaudación real también presenta algunos problemas. En primer lugar dicho concepto incorpora los efectos recaudatorios de posibles modificaciones de la normativa tributaria. Adicionalmente, su empleo


como indicador de capacidad fiscal desincentivaría a las CCAA a realizar un mayor esfuerzo fiscal destinado a incrementar su recaudación, dado que, todo lo que dejasen de recaudar por los tributos cedidos y compartidos, les vendría compensado con mayores transferencias de nivelación.

En todo caso, parece conveniente buscar una fórmula para calcular la recaudación normativa o potencial que signifique una verdadera aproximación a las capacidades tributarias de las bases imponibles autonómicas. En un escenario ideal, una posibilidad sería calcular la recaudación potencial aplicando un tipo impositivo estándar —generalmente el tipo medio nacional— a la base imponible regional. Al intentar realizar este cálculo encontramos otra de las carencias del sistema: este tipo de información, que poseen las CCAA, no está siempre disponible, o no es lo suficientemente homogénea y para poder resolver este problema sería imprescindible acceder a dicha información. La solución alternativa, consistente en la utilización de algunas macromagnitudes (el PIB, el VAB, el consumo regional, etc.) como variables proxy de la base imponible, resulta conflictiva, por lo que este déficit de información se convierte en una carencia importante de cara al diseño de un sistema alternativo.

3.4. Distribución de las transferencias de nivelación (Fondo de Suficiencia)

Con el actual sistema de financiación, cuando un territorio cuenta con una capacidad fiscal insuficiente (excesiva) para financiar el coste de las competencias asumidas, deberá percibir (pagar) una transferencia por la diferencia, con el objeto de que la prestación de los servicios públicos se haga en condiciones equitativas en todo el territorio nacional.

Desde una perspectiva teórica, las transferencias de nivelación pueden definirse como instrumentos destinados a garantizar que todos los gobiernos subcentrales tengan la posibilidad de suministrar niveles similares de servicios públicos autonómicos, siempre que realicen un esfuerzo fiscal similar. En este sentido, las transferencias de nivelación pretenden reducir —o, en su caso, eliminar— las desigualdades interterritoriales en el nivel de servicios públicos, cuando éstas son consecuencia de diferencias en la capacidad fiscal. En este sentido, las transferencias de nivelación constituyen un instrumento adecuado para corregir los desequilibrios horizontales. Por lo tanto, se trata de impedir que las regiones con una menor capacidad se vean en la necesidad de prestar niveles inferiores de servicios públicos, o de exigir un mayor esfuerzo fiscal a sus ciudadanos que los territorios con mayor capacidad fiscal (Herrero y Martínez-Vázquez, 2007). Esta forma de entender este tipo de transferencias tiene una serie de implicaciones sobre las cuales conviene reflexionar:

•

•

•

Las subvenciones de nivelación deben ser incondicionadas, si se quiere respetar la autonomía de gestión de los servicios públicos por parte de los gobiernos subcentrales. Para que un territorio pueda suministrar un nivel de servicios igual al estándar prefijado, debe realizar un esfuerzo fiscal igual al estándar; por tanto, se requiere determinar esos niveles estándar de prestación de los servicios públicos y de esfuerzo fiscal. La nivelación exige un trato igual a todas las regiones porque pretende corregir las desigualdades interterritoriales en el nivel de servicios públicos. Dado que se trata de


servicios que utilizan todos los ciudadanos, carece de justificación la existencia de discriminaciones positivas a favor, por ejemplo, de los territorios con menores niveles de desarrollo, a no ser que exista suficiente evidencia acerca de las mayores necesidades de gasto de estas regiones frente a las demás 3.

Dicho todo esto, conviene señalar que las transferencias de nivelación se utilizan para garantizar a todas las circunscripciones unos recursos suficientes para financiar los servicios públicos que son de su competencia (principio de suficiencia), lo que, en un contexto de regiones económicamente heterogéneas implica una redistribución interterritorial de los recursos (principio de solidaridad).

La utilización de las transferencias de nivelación requiere la toma de una serie de decisiones relacionadas con la fijación de un estándar de equidad, que permitirán valorar los resultados y evaluar el funcionamiento del sistema de nivelación:

a) ¿Hasta dónde nivelar? En primer lugar, es preciso fijar el estándar de equidad que se quiere alcanzar. A este respecto, una posibilidad es la nivelación absoluta: igualación o eliminación total de las diferencias interterritoriales, garantizando a todas las regiones la posibilidad de suministrar el mismo nivel de servicios (sistema australiano). Una segunda alternativa consiste en efectuar una nivelación parcial o reducción, sin eliminación total, de las diferencias entre territorios, permitiendo, por tanto, que existan algunas regiones con un mayor margen de recursos debido a su mayor capacidad fiscal (sistemas canadiense y alemán) 4. Incluso una tercera opción podría ser no realizar ningún tipo de nivelación (sistema EEUU).

b) ¿Cómo nivelar? La reducción de las diferencias se puede hacer sólo desde abajo hacia arriba, es decir, asegurar el nivel estándar garantizado a todos los territorios, mientras que los territorios con mayor capacidad fiscal no ven reducidos sus recursos, como ocurre en Canadá; o en las dos direcciones, es decir, los territorios con menor capacidad fiscal ven incrementados sus recursos, mientras los que tienen una capacidad fiscal más alta ven minorados los suyos, tal y como se hace en el sistema español y el alemán.

Un correcto funcionamiento de los mecanismos de nivelación nos debería llevar a una situación tal, que los territorios con menor relación entre capacidad fiscal y necesidades de gasto obtuvieran proporcionalmente más recursos del fondo de nivelación y viceversa. Por lo tanto, si el estándar de equidad a alcanzar fuese la igualación de todos los territorios (nivelación absoluta), tras la distribución de la transferencia de nivelación, todos los territorios deberían disponer de la misma financiación garantizada por unidad de necesidad, pero en ningún caso los territorios favorecidos por la transferencia de nivelación deberían colocarse en una posición financiera más favorable a la de los territorios de capacidad fiscal previamente más alta. Si, por el contrario, se optase por permitir que existiesen diferencias entre los territorios, la subvención de nivelación debería mejorar la posición financiera relativa de los territorios más desfavorecidos (con una menor relación capacidad fiscal/necesidades de gasto); mientras, a la vez, podría permitir que algún territorio mantuviera una posición más favorable en función de su mayor capacidad fiscal, de manera que dispondría de más recursos para asumir las mismas necesidades de gasto. En este caso, los mecanismos de nivelación no provocarían alteraciones en la ordenación alcanzada con la capacidad fiscal propia de los territorios.


El sistema de financiación acordado en 2001 presenta algunas dudas respecto a la determinación de un criterio explícito de equidad que deba orientar el funcionamiento de la nivelación. En principio, parece existir un criterio implícito de lo que se quiere conseguir, que consistiría en que todas las Comunidades puedan prestar un nivel similar de servicios públicos siempre que realicen un esfuerzo fiscal similar. Ello implica que, a pesar de que inicialmente las CCAA cuenten con distintas relaciones entre necesidades de gasto y capacidad fiscal, el funcionamiento del Fondo de Suficiencia (transferencias de nivelación) debe permitir, al menos en el momento inicial, efectuar una nivelación absoluta o eliminación total de la brecha entre las necesidades de gasto y la capacidad fiscal de cada Comunidad. Como consecuencia de esta forma de proceder, los resultados del sistema, tras aplicar los instrumentos de nivelación, deberían proporcionar a todas las Comunidades la misma financiación por unidad de necesidad (por habitante ajustado).

Sin embargo puede observarse, tal y como se pone de manifiesto en la Tabla 3, que los resultados distan mucho de igualar la posición financiera de todas las Comunidades y la financiación total garantizada por habitante ajustado es muy dispar entre territorios. Los resultados del sistema para 2006 reflejan 38,7 puntos de diferencia entre los niveles máximo y el mínimo de financiación; de manera que, mientras algunas CCAA cuentan con una financiación más de 18 puntos por encima de la media (Extremadura), otras no alcanzan el 80% de la misma (Baleares), lo que podría estar generando diferencias en la accesibilidad de los ciudadanos a los servicios públicos. Entre los factores que explican esta disparidad, se puede destacar la introducción en el Acuerdo de 2001 de determinados ajustes (garantía del status quo y reglas de modulación), que incidieron en la distribución de recursos obtenida a partir de los indicadores de necesidades de gasto previamente acordados (variables y ponderaciones).

Esta situación resulta insatisfactoria desde distintas perspectivas:

a) Por una parte, se puede interpretar como una distorsión en la distribución de los recursos cuyos resultados se alejan notablemente de la nivelación absoluta que parece desear el diseño del sistema y que, además, provoca alteraciones en la ordenación (Villalta, 2007).

b) Desde otro punto de vista, se considera que hay un estándar de equidad formulado en la LOFCA: la nivelación plena, de manera que debe quedar cubierta la diferencia entre la capacidad fiscal y las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma que, a su vez, son el resultado final de aplicar unas variables, unos fondos, unas reglas de modulación y una garantía del statu quo. Desde esta posición, la financiación por unidad de necesidad —desde una perspectiva estática— sería la misma en todas las Comunidades Autónomas, y no se podría afirmar la existencia de reordenación (sin referencia a una cuantificación determinada de las necesidades de gasto sobre la que no existe consenso). El problema no sería, pues, de fijación del estándar de equidad (la nivelación total) ni de reordenación (que no podría llegar a establecerse), sino, más simplemente, de cuantificación defectuosa de las necesidades de gasto de las Comunidades Autónomas (López Laborda, 2007).

La LOFCA en su artículo 15 prevé también otro instrumento susceptible de funcionar como mecanismo de nivelación: las denominadas «asignaciones de nivelación». Este instrumento viene definido como transferencias de carácter condicionado cuyo objetivo es la provi


Tabla 3

Liquidación sistema de financiación autonómico 2006. Financiación total garantizada (FTG) de las competencias homogéneas en las Comunidades Autónomas

2006

Población (FTG por habitante)

Población ajustada (FTG por unidad de necesidad) (1)

Euros/habitante Índice Euros/habitante Índice

Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Extremadura Galicia La Rioja Madrid Murcia Valencia

2.257,07 2.577,95 2.525,28 1.788,62 2.123,68 2.612,17 2.651,33 2.438,62 2.107,16 2.791,93 2.547,06 2.624,39 1.983,40 2.037,90 1.997,15

101,37 115,78 113,41 80,33 95,38

117,31 119,07 109,52 94,63

125,39 114,39 117,86 89,08 91,52 89,69

2.325,79 2.412,92 2.384,97 1.778,74 2.050,06 2.589,32 2.437,94 2.288,48 2.143,02 2.642,52 2.379,16 2.583,51 2.094,25 2.122,34 2.045,92

104,45 108,37 107,11 79,88 92,07

116,29 109,49 102,78 96,24

118,68 106,85 116,03 94,05 95,32 91,88

CCAA R. Común 2.226,64 100,00 2.226,64 100,00

Diferencia máxima Desviación

45,06 13,93

38,79 10,88

(1) Por habitante ajustado con los indicadores objetivos de distribución territorial de los recursos totales considerados para las competencias homogéneas. Fuente: Elaboración propia a partir datos de DG Coordinación Financiera con las CCAA (MEH).

sión de recursos a las CCAA que, con carácter coyuntural, no contasen con los ingresos ordinarios suficientes para sufragar un nivel mínimo de aquellos servicios públicos considerados esenciales.

Sin embargo, las asignaciones de nivelación no se han llegado a dotar en ningún ejercicio económico tal como estaban concebidas en la LOFCA 5, entre otras razones, debido a algunos problemas de carácter técnico: existencia de dudas acerca de los servicios que debían integrar la categoría de fundamentales; problemas en la medición de los servicios públicos prestados utilizando distintos criterios (cantidad de servicios prestados, gasto realizado, output generado, eficacia del gasto, etc.); y solapamiento de los objetivos de las asignaciones con los propios del Fondo de Suficiencia.

Como conclusión parcial, parece necesario buscar una fórmula que subsane las deficiencias actuales en la dirección de tratar de «reequilibrar» el sistema. Si la negociación del nuevo modelo de financiación se hace, como en ocasiones anteriores, garantizando que ninguna Comunidad pueda perder recursos sobre los recibidos en el último ejercicio, podría buscarse el equilibrio fijando un estándar de equidad a alcanzar en el medio/largo plazo, otorgando incrementos de financiación ajustados de tal manera que se dirijan a una convergencia de resultados en la financiación total garantizada por habitante ajustado.


3.5. Suficiencia dinámica (¿Cómo deben evolucionar en el tiempo los recursos autonómicos y, en particular, las transferencias?)

Un correcto funcionamiento de los instrumentos de nivelación desde una perspectiva dinámica exige tener en cuenta la evolución de diferentes elementos: la cuantía global de las necesidades de gasto, para garantizar un adecuado equilibrio vertical; la distribución de las necesidades entre los distintos territorios; la capacidad fiscal de cada CCAA; y las transferencias de nivelación.

Adicionalmente a todos los problemas señalados en secciones anteriores, las reivindicaciones relativas a las dificultades financieras de las Comunidades Autónomas parecen proceder, entre otras causas, de la evolución de los desequilibrios verticales y horizontales, que no fue contemplada adecuadamente en el sistema de financiación aprobado en 2001. Las necesidades de gasto regionales —en particular, las vinculadas al crecimiento de la población— y los recursos financieros autonómicos no tienen porqué evolucionar al mismo ritmo, lo que podría estar acrecentando, en algunos casos, los desequilibrios financieros preexistentes.

En lo que respecta a la evolución del desequilibrio vertical, conviene que la descentralización del gasto y del ingreso se realice en ámbitos que muestren dinámicas similares. Dicho de otro modo, si los gobiernos regionales gestionan políticas que muestran una elasticidad-renta muy elevada, es aconsejable que sus fuentes de financiación también tengan comportamientos muy dinámicos. De otro modo, se generarían de manera periódica problemas financieros (Herrero, 2007).

Ahora bien, por lo que se refiere a la evolución de la transferencia estatal, lo más adecuado es que, para garantizar su «sostenibilidad» dentro del presupuesto del gobierno concedente, su cuantía esté vinculada a la tasa de crecimiento de los ingresos de éste.

Por lo que se refiere a los desequilibrios horizontales, la solución habitual a este tipo de problemas desde la perspectiva dinámica suele venir de la revisión anual de los indicadores de necesidades y de capacidad fiscal. Resulta imprescindible articular elementos eficientes de actualización periódica del sistema y mecanismos de supervisión y seguimiento del mismo para incorporar correctamente los efectos dinámicos de su funcionamiento (Herrero, 2007).

Por lo tanto, cada uno de los territorios beneficiarios de las transferencias de nivelación debería ver actualizada la cuantía de su subvención teniendo en cuenta la evolución de su capacidad fiscal y de sus necesidades de gasto, para garantizar un adecuado equilibrio horizontal en el tiempo. De lo contrario, incluso en el caso de que se hubiese garantizado la suficiencia a todas las circunscripciones en el año de partida del sistema, las asimetrías entre territorios en el crecimiento de capacidad fiscal y necesidades darían lugar, con el paso de los años, a diferencias en la accesibilidad de los servicios públicos.

Por lo que respecta al sistema español, la primera de las cuestiones queda resuelta actualizando el Fondo de Suficiencia según la tasa de crecimiento de los Ingresos Tributarios del Estado (ITE) 6. Aunque ésta forma de revisión de las transferencias es coherente con el mantenimiento de la suficiencia de la Administración Central e impide que se generen ten


siones financieras en el presupuesto estatal, las continuas aportaciones de financiación adicional por parte del Estado cada vez que se ha reformado el sistema parecen indicar que la evolución de la transferencia no ha acompañado a la evolución de las necesidades de gasto autonómicas.

En cuanto a la actualización del Fondo de Suficiencia de cada Comunidad, no está prevista ninguna fórmula que trate de corregir la evolución asimétrica de los recursos y las necesidades de gasto autonómicas. En definitiva, el sistema asume que ambas magnitudes tienden a crecer al mismo ritmo y en todas las circunscripciones. Sin embargo, existen varios factores que desmienten este planteamiento. La evolución de algunos de los mecanismos de ingresos de las Comunidades Autónomas, en especial el tramo regionalizado de ingresos por IVA e Impuestos Específicos, depende de factores ajenos a la voluntad de gobierno de los gestores autonómicos, como por ejemplo la tasa de crecimiento económico. Por otra parte, el fuerte crecimiento demográfico de algunos territorios, frente al estancamiento —o retroceso, en algunos casos puntuales— de otros, ha dado lugar también a una tendencia divergente en los recursos necesarios para prestar los servicios públicos en las distintas Comunidades.

Así pues, parece necesario introducir en el sistema de nivelación vigente alguna fórmula que permita revisar y tener en cuenta evoluciones asimétricas de los recursos tributarios y de la demanda de servicios públicos. Lo más idóneo sería que se procediese a una revisión anual de estos indicadores, aunque razones de seguridad y estabilidad presupuestaria podrían desaconsejar modificaciones muy bruscas de las transferencias a percibir. En cualquier caso, si bien es conveniente perseguir un sistema de financiación estable o permanente, resulta difícil justificar la aprobación de un sistema de financiación «definitivo» que ignore la evolución de los desequilibrios horizontales.

4. Cuestiones clave relacionadas con el funcionamiento del principio de autonomía

El principio de autonomía financiera establece que los gobiernos subcentrales deben disponer de capacidad para mejorar la cantidad y calidad de los servicios transferidos por el Gobierno central; para crear nuevos servicios que atiendan a las demandas emergentes de la sociedad; y para modificar el patrón distributivo de los programas de ingresos y gastos públicos.

El cumplimiento del principio de autonomía requiere la existencia de «espacios fiscales propios», a partir de los cuales los gobiernos subcentrales dispongan no sólo de los rendimientos de algunas figuras tributarias, sino además de competencias normativas y de gestión sobre los mismos (Herrero et al., 2006) 7. Por otra parte, para que la autonomía se haga efectiva, resulta esencial que los espacios fiscales atribuidos a los gobiernos subcentrales cuenten con una capacidad recaudatoria proporcional a las competencias de gasto asumidas, así como una elasticidad tal que permita ajustar la evolución de los ingresos al crecimiento de las demandas de los ciudadanos.


La existencia de una autonomía financiera efectiva en los gobiernos subcentrales incrementa su responsabilidad y aumenta la visibilidad de su actuación. Al contar con capacidad de decisión propia sobre el volumen y orientación de sus ingresos y gastos, dichos gobiernos se convierten ante los ciudadanos en los verdaderos responsables de las decisiones tomadas en esas políticas de ingresos y gastos, y deberán responder ante ellos en los distintos procesos electorales. Adicionalmente, esa capacidad de decidir que implica la autonomía financiera aumenta la transparencia y la visibilidad de la acción pública de dichos gobiernos pues permite a los ciudadanos identificar el origen de las distintas políticas.

Por lo que se refiere al cumplimiento del principio de autonomía en el ámbito de la financiación autonómica, cabe hacer las siguientes consideraciones:

•

•

•

El grado de dependencia financiera de las CCAA continúa siendo importante: el peso de las transferencias procedentes de la Administración Central en la financiación total garantizada es todavía elevado. Empleando un concepto de transferencias estricto (Giménez, 2003) y, por lo tanto, excluyendo como tales a las participaciones territorializadas, la dependencia financiera media se sitúa en el 33,6% de los recursos autonómicos, con un máximo del 62,6% en Extremadura 8. Ahora bien, si además del Fondo de Suficiencia, se incluyen como transferencias las participaciones territorializadas en el IVA y los Impuestos Especiales, entonces la dependencia media asciende hasta el 65,9%, y hasta en territorios con fuerte capacidad fiscal propia como Cataluña y Madrid alcanza niveles elevados: el 54,3% y 38,3% respectivamente (Tabla 4 y Gráfico 1).

A pesar de que, como se ha dicho, las CCAA no tienen capacidad de actuación sobre una parte importante de sus recursos financieros (para aumentarlos o reducirlos), hay que destacar que sólo se ha hecho un uso moderado de las competencias normativas que las CCAA tienen sobre los tributos cedidos y compartidos. Además, este ejercicio ha sido ciertamente desigual, pues aunque han existido algunos incrementos de presión fiscal en la imposición indirecta, en el caso de los impuestos directos el uso de estas potestades ha ido normalmente en la línea de reducir la presión fiscal ejercida sobre los ciudadanos, disminuyendo los tipos impositivos y/o mejorando los beneficios fiscales, lo que ha redundado en pérdidas de recaudación (Díaz de Sarralde, Tránchez y Torrejón, 2006).

Por otra parte, y como hemos señalado con anterioridad al hablar de la suficiencia, la medición de capacidad fiscal de las CCAA no se realiza de forma adecuada. La determinación de la recaudación normativa de los tributos cedidos se ha realizado mediante un procedimiento que atribuía a las CCAA unos rendimientos muy inferiores a los que realmente obtenían a lo largo de los últimos años, salvo en el caso del IRPF. Esto implica además, que no tenemos una información adecuada sobre cuáles son las bases de determinadas figuras tributarias, lo que incide sin duda alguna en el volumen de recursos que las Comunidades pueden utilizar para hacer efectivo el principio de autonomía. Asimismo, acaso exceptuando los Informes de la Inspección de los Servicios del MEH, existe poca información sobre los detalles de la gestión y recaudación de los tributos cedidos a las CCAA, lo que añade dificultades a la estimación de una recaudación normativa de los mismos acorde a la realidad.


Tabla 4

Dependencia financiera de las Comunidades Autónomas

2006 Dep. Fin (1) = FS/FTG (%) Dep. Fin (2) = (FS+IVA+IE)/FTG (%)

Andalucía 48,3 77,5 Aragón 33,4 65,7 Asturias 38,4 69,2 Baleares –12,5 58,5 Canarias 71,3 72,7 Cantabria 43,9 73,6 Castilla y León 44,9 74,3 Castilla-La Mancha 50,9 80,4 Cataluña 17,0 54,3 Extremadura 62,6 84,8 Galicia 49,6 76,9 La Rioja 44,6 72,0 Madrid –2,7 38,3 Murcia 40,8 75,6 C. Valenciana 27,3 64,3

Comunidades régimen común 33,6 65,9

Índice Dependencia Financiera Estricta (1) = Fondo de Suficiencia/Financiación Total Garantizada. Índice Dependencia Financiera Amplia (2) = Fondo de Sufic.+ Participaciones en IVA e IIEE/ Financiación Total Garantizada. Fuente: Elaboración propia a partir de información de la DG de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas.

Gráfico 1 Dependencia financiera de las CCAA (2006)

Andalu

cía

Aragón

Galicia

C. Vale

ncian

a

Castill

a y León

Castill

a-La

Man

cha

Extrem

adur

a

Canar

ias

Cantab

ria

Mad

rid

Mur

cia

LaRioj

a

Cataluñ

a

Asturia

s

Balear

es

Total

CCAA

-20%

Índ

ice

Dep

end

enci

a Fi

nanc

iera

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Depend. Financiera Estricta: Fondo Suficiencia/Financiación total garantizada

Depend. Financiera Amplia: Fondo Suficiencia + Participaciones en IVA e IIEE/Financiación total garantizada



La reducción de la dependencia financiera y la ampliación de los espacios fiscales autonómicos parece que pasa por ampliar las competencias normativas y de gestión y los porcentajes de cesión de recaudación sobre algunos de los tributos cedidos y compartidos 9. Dadas las dificultades para la cesión de competencias sobre tipos impositivos en la esfera de los impuestos indirectos, debido a las exigencias de armonización europea, parece que el campo con mayor margen de actuación es en el de la imposición directa y, en concreto, el del IRPF. Sin embargo, una forma de eludir los problemas derivados de las exigencias de armonización en la imposición indirecta podría ser la implantación de recargos autonómicos sobre dicha tributación consensuados por las CCAA y con el límite marcado por la Unión Europea, en la línea de funcionamiento del sistema australiano de imposición indirecta, en el que los Estados marcan, de forma concertada, el tipo impositivo aplicable a la compra-venta de bienes y servicios.

5. Cuestiones clave relacionadas con el funcionamiento del principio de solidaridad

El principio de solidaridad establece la necesidad de realizar redistribuciones interterritoriales de recursos, con el objeto de reducir las diferencias existentes en los niveles de renta y de servicios públicos. El cumplimiento de este principio puede articularse a través de dos tipos de instrumentos:

Los fondos para el desarrollo, que son transferencias de capital cuyo objetivo es reducir las diferencias interterritoriales en los niveles de renta y desarrollo. Estos instrumentos forman parte de las funciones redistributivas de la Administración General del Estado y están excluidos del SFA entendido en sentido estricto (nivel de políticas autonómicas). Puesto que el objetivo de estas transferencias es reducir la brecha en las dotaciones regionales de capital de los territorios menos avanzados, suelen ser de carácter condicionado, destinándose prioritariamente a la realización de inversiones de capital físico y humano. Con carácter general, suelen ejercer una discriminación positiva a favor de las regiones más atrasadas, tratando de impulsar la convergencia inyectando en sus territorios un volumen proporcionalmente mayor de recursos.

Las subvenciones de nivelación, de las que ya se ha discutido en páginas anteriores, son transferencias corrientes que pretenden reducir las diferencias en el acceso a los servicios públicos, derivadas bien de las diferencias en la capacidad fiscal regional o bien de las diferencias en el coste de provisión de los servicios. Puesto que los servicios públicos son utilizados por el conjunto de la población, las transferencias de nivelación deben colocar en las regiones un volumen de recursos que sea proporcional a la demanda de los mismos (y al coste de suministrarlos) e inversamente proporcional a su capacidad fiscal. Sin embargo, no existe justificación para llevar a cabo discriminaciones positivas a favor de los territorios más pobres.

Una cuestión de interés es que las transferencias de nivelación constituyen un mecanismo destinado a garantizar la suficiencia de las CCAA, en el sentido ya explicado, pero simul


táneamente actúan también como un instrumento de solidaridad, pues implican redistribución de recursos de unos territorios a otros, aunque formalmente estén articuladas como transferencias del gobierno central a las CCAA destinadas a financiar gastos corrientes de los servicios públicos.

En consecuencia, el cumplimiento del principio de solidaridad en el ámbito de la financiación autonómica está en manos de los Fondos de Compensación Interterritorial y los Fondos procedentes de la UE (fondos de desarrollo) y del Fondo de Suficiencia (subvención de nivelación). Sin embargo, los problemas de diseño y de funcionamiento de dichos instrumentos permiten observar algunas dificultades para un correcto cumplimiento del principio de solidaridad.

Por un lado, la confusión conceptual que en muchas ocasiones lleva a identificarlos como herramientas similares ha provocado distorsiones en el funcionamiento de la solidaridad, y ello ha llevado, en ocasiones, a justificar erróneamente la utilización de las transferencias de nivelación para reducir las diferencias de renta per cápita entre territorios. Como ya se ha destacado con anterioridad, los fondos de desarrollo y las transferencias de nivelación están destinados a objetivos distintos, con independencia de que ambos contribuyan a una mayor solidaridad entre los territorios.

Por otro lado, los problemas de diseño ya señalados respecto al Fondo de Suficiencia (falta de un estándar de equidad claro que impide determinar qué tipo de nivelación se quiere realizar, distorsiones provocadas por elementos adicionales como las reglas de modulación o la garantía de status quo, etc.) han provocado una intensa redistribución interterritorial (solidaridad), generando resultados en cuanto a la financiación de las CCAA difícilmente explicables por criterios objetivos. Se observa (Tabla 5 y Gráfico 2) que algunos de los territorios con mayor capacidad fiscal disponen, tras la distribución de la transferencia de nivelación, de una financiación total de las competencias homogéneas inferior a la de Comunidades que partían en origen con una capacidad fiscal inferior (problema de reordenaciones en la financiación) 10.

En definitiva, un adecuado funcionamiento del sistema de financiación, desde la perspectiva de la solidaridad, pasa por una separación clara de las funciones a alcanzar por el FCI y el Fondo de Suficiencia, por una transparente determinación de los objetivos que persiguen estos instrumentos y por un correcto diseño de los mismos, lo que facilitaría la evaluación de sus respectivos funcionamientos.


Tabla 5

Comparación Capacidad Fiscal propia y Financiación total garantizada para competencias homogéneas

Capacidad Fiscal Propia FTG competencias homogéneas

2006 Euros por Euros por Índice Posición Índice Posición

habitante habitante

Madrid 2.171,77 140,8 1 1.983,40 89,08 14 Baleares 2.038,30 132,1 2 1.788,62 80,33 15 Cataluña 1.868,45 121,1 3 2.107,16 94,63 11 Aragón 1.752,04 113,6 4 2.577,95 115,78 5 Cantabria 1.577,75 102,3 5 2.612,17 117,31 4 La Rioja 1.573,74 102 6 2.624,38 117,86 3 Asturias 1.536,94 99,6 7 2.525,29 113,41 7 C. Valenciana 1.504,78 97,5 8 1.997,15 89,69 13 Castilla y León 1.460,10 94,7 9 2.651,33 119,07 2 Galicia 1.303,63 84,5 10 2.547,06 114,39 6 Murcia 1.250,01 81 11 2.037,90 91,52 12 Castilla-La Mancha 1.236,15 80,1 12 2.438,63 109,52 8 Andalucía 1.226,80 79,5 13 2.257,07 101,37 9 Extremadura 1.042,56 67,6 14 2.791,93 125,39 1 Canarias 648,11 42 15 2.123,68 95,38 10

CCAA Rég. Común 1.542,62 100 2.515,73 100


Gráfico 2 Recursos financieros por habitante (Índices) antes y después del Fondo de Suficiencia

Andalu

cía

Aragón

Galicia

C. Vale

ncian

a

Castill

a y Le

ón

Castill

a-La

Man

cha

Extrem

adur

a

Canar

ias

Cantab

ria

Mur

cia

Mad

rid

La R

ioja

Asturia

s

Balear

es

Cataluñ

a

Med

ia to

tal C

C AA

0

20

40

60

Índ

ices

80

100

120

140

160

Capacidad fiscal Financiación total garantizada (competencias homogéneas)

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la DG de Coordinación Financiera con las CCAA.


6. Otros puntos de interés

Junto a la reducción de la dependencia financiera, la ampliación del espacio fiscal autonómico y el nuevo diseño del mecanismo de nivelación, la reforma del sistema de financiación autonómica deberá tener en cuenta otros elementos que de forma indudable tienen un impacto financiero importante en el ámbito autonómico.

La progresiva desaparición de los Fondos estructurales europeos obligará a revisar la cuantía, el diseño y el funcionamiento de los Fondos de Compensación Interterritorial que, en la actualidad, tienen un peso específico muy pequeño dentro de las políticas de desarrollo regional, al menos desde el punto de vista cuantitativo.

Las inversiones del Estado en los distintos territorios constituyen una competencia de la Administración central que tienen un efecto notable sobre el bienestar de los ciudadanos. Debido al importante grado de sustituibilidad de las inversiones públicas, parece importante que exista cierta coordinación de las políticas estatales y regionales de inversión. El gobierno central puede distribuir sus gastos de capital basándose fundamentalmente en criterios de eficiencia —en cuyo caso las inversiones se localizarían en los territorios con una productividad marginal superior— o en criterios de equidad —colocando más inversiones en los territorios relativamente más atrasados.

Los diferentes resultados financieros que proporciona el sistema de Concierto (Convenio) a las Comunidades Forales y, en particular, el cálculo del cupo (aportación) deberían ser objeto de revisión, de tal manera que la financiación que proporcionan a esos territorios se fuese aproximando, de forma paulatina, a la financiación de las CCAA de régimen común.

Una característica de la Administración Tributaria actual es su división entre niveles de gobierno en función de las figuras tributarias. Las Comunidades Autónomas recaudan y gestionan sus tributos propios y todos los cedidos tradicionales, excepto el Impuesto sobre el Patrimonio, a través de las correspondientes Consejerías de Hacienda, mientras la Agencia Estatal de la Administración Tributaria gestiona los tributos del Estado, los compartidos y los participados con las CCAA. La absoluta separación de funciones por tributos puede perjudicar la eficacia en la gestión de los impuestos y, sobre todo, apunta deficiencias en los trabajos de inspección para luchar contra el fraude fiscal. La lógica apuntaría a buscar fórmulas que permitieran una gestión compartida de los impuestos, para beneficio de los ciudadanos y de las diferentes Administraciones.

7. Conclusiones

Tras el análisis y las reflexiones realizadas podemos destacar algunas conclusiones sobre el funcionamiento actual del sistema de financiación autonómica y la posibilidad de introducir algunos elementos de reforma:

En primer lugar, hay que señalar que existe la necesidad de alcanzar un consenso previo acerca de la interpretación que se hace del modelo de estado autonómico establecido por la Constitución. Dicha interpretación no ha sido siempre homogénea en los últimos años y ello


ha podido distorsionar el diseño del sistema de financiación. Una interpretación homogénea y aceptada por todos ayudaría a garantizar la estabilidad del sistema y a precisar el papel que deben tener los distintos instrumentos financieros que lo conforman.

El método seguido para la estimación de las necesidades de gasto globales o absolutas en el sistema actual ha perpetuado algunos problemas relevantes: sigue atribuyendo un peso tal vez excesivo al «coste efectivo», asumiendo que la prestación de los servicios previa a los traspasos era homogénea en todos los territorios; consolida los incrementos introducidos en los procesos de negociación de los anteriores sistemas, con la existencia de financiación adicional no relacionada directamente con la evolución de las necesidades de gasto o con la aparición de nuevas demandas sociales; y no resuelve de forma definitiva el problema de cómo deben evolucionar las necesidades autonómicas totales en el tiempo.

Respecto a la estimación de las necesidades de gasto relativas, más que la propia discusión sobre las variables de reparto elegidas o su ponderación, lo que parece importante es que las CCAA, una vez acordados y consensuados los criterios de distribución basados en variables objetivas, cumplan y respeten dichos criterios, y no traten de alterar sus resultados introduciendo reglas de modulación no vinculadas directamente con la estimación de necesidades, tal como se ha producido en el sistema actual. Respecto a un posible proceso de reforma, creemos que sería muy conveniente eliminar el uso de dichas reglas de modulación o, al menos, aminorar su incidencia y clarificar sus efectos.

Adicionalmente, consideramos que la tarea de realizar una medición exhaustiva de las necesidades de gasto relativas, aunque difícil por la complejidad que implica, aportaría un gran avance para el conocimiento de las diferencias interterritoriales en la prestación de los servicios y para una correcta articulación del sistema, por lo que debería tratar de realizarse aunque fuera como objetivo a largo plazo.

Resulta necesario clarificar el concepto de «capacidad fiscal», como idea clave en la articulación del sistema. El sistema de financiación actual ha venido calculando la capacidad fiscal a partir de la recaudación normativa de las Comunidades Autónomas y ello ha dado lugar a una infraestimación sistemática de los rendimientos tributarios autonómicos. El indicador de capacidad fiscal empleado debe aproximarse de forma realista a la capacidad para generar recursos tributarios de las bases imponibles propias de los gobiernos autonómicos.

En cuanto a la articulación de los posibles mecanismos de nivelación es necesario que el sistema determine con claridad el estándar de equidad que se quiere alcanzar con la nivelación, precisando hasta dónde se quiere nivelar (nivelación absoluta o nivelación parcial) y el sentido de la nivelación (si la reducción de las diferencias entre territorios se realiza sólo desde abajo hacia arriba o en las dos direcciones). En el actual sistema de nivelación parece existir un criterio implícito de que, al menos en el momento inicial, se pretende efectuar una nivelación absoluta. Sin embargo el resultado final, tras aplicar las transferencias de nivelación, es que la financiación total garantizada por unidad de necesidad (habitante ajustado) es muy dispar entre territorios y ello no tiene una justificación diáfana desde el punto de vista económico. Ante esta disparidad en los resultados parece necesario buscar una fórmula que subsane las deficiencias actuales y contribuya a «reequilibrar» el sistema.


Resulta necesario incorporar una atención más destacada a la evolución dinámica de los elementos del sistema. Las necesidades de gasto y los recursos financieros autonómicos no evolucionan necesariamente al mismo ritmo, lo que podría estar acrecentando los desequilibrios financieros preexistentes. Respecto a la evolución del desequilibrio vertical, convendría que la descentralización del gasto y del ingreso se realice en ámbitos que muestren dinámicas similares. Por lo que se refiere a los desequilibrios horizontales, la solución desde la perspectiva dinámica puede venir de la revisión periódica (anual) de los indicadores de necesidades y de capacidad fiscal, procurando que dicha revisión sea tenida en cuenta a la hora de establecer anualmente los fondos de nivelación del sistema.

Desde la perspectiva del principio de autonomía se observa que el grado de dependencia financiera de las CCAA continúa siendo elevado y ello a pesar de anteriores procesos de ampliación de la cesión de tributos. La reducción de la dependencia financiera pasa por ampliar las competencias normativas y de gestión, así como de los porcentajes de cesión de recaudación sobre algunos de los tributos cedidos y compartidos. No obstante, el incremento de la autonomía debe hacerse con límites, entre los que destacan la salvaguarda de la unidad de mercado, el respeto a los procesos de armonización fiscal internacional y la eficacia de la lucha contra el fraude.

También respecto a la autonomía hay que señalar que, hasta el momento, el ejercicio que las CCAA han realizado de las competencias normativas que sí tienen sobre los tributos cedidos y compartidos ha sido en general limitado, ciertamente desigual y de baja visibilidad. Esta limitada utilización se explica sobre todo por el grado y configuración de la cesión de las capacidades normativas, pero existen también otros elementos del sistema de financiación que desincentivan esa utilización.

En lo que respecta al funcionamiento del principio de solidaridad, resulta necesario determinar una separación nítida entre la transferencias para el desarrollo y las transferencias de nivelación (Fondo de Suficiencia), como instrumentos, con objetivos distintos, pero que contribuyen ambos al logro de la solidaridad, intentando evitar una utilización errónea de los mismos. Asimismo, respecto a las transferencias de nivelación, se requiere una clarificación de sus objetivos (estándar de equidad) y de los elementos que participan en su articulación (necesidades de gasto, capacidad de fiscal, reglas de modulación,...) intentando corregir las distorsiones en el cumplimiento de la solidaridad que se obtienen en el sistema actual.

Notas

1. En este contexto, conviene precisar la diferencia entre los conceptos de capacidad fiscal y esfuerzo fiscal. Dos regiones con un mismo nivel de actividad económica y de riqueza dispondrán de capacidades fiscales similares: su recaudación potencial, con la misma normativa tributaria, será parecida. Sin embargo, cuando una comunidad dispone de unas bases imponibles superiores, su recaudación potencial será mayor que la de circunscripciones con bases más pequeñas y tendrá, por tanto, mayor capacidad fiscal. Por otra parte, cuando un territorio incrementa los tipos impositivos o las deducciones, o destina más recursos a la gestión de los impuestos para controlar el cumplimiento tributario de sus ciudadanos, variará el esfuerzo fiscal que éstos soportan. Por lo tanto, a nuestro juicio, no es correcto afirmar que, a igualdad de tipos impositivos, deducciones y eficiencia en la gestión tributaria, un territorio con un mayor nivel de renta y de riqueza regional (con mayores


bases imponibles) hace un mayor esfuerzo fiscal que una región con bases imponibles más pequeñas. De manera muy resumida, se podría afirmar que con similares niveles de gestión, una igual (diferente) normativa tributaria genera iguales (diferentes) esfuerzos fiscales, mientras que iguales (diferentes) niveles de actividad económica dan lugar a iguales (diferentes) capacidades fiscales.

2. De hecho esta tendencia parece quebrarse en la actualidad con la caída observada a partir de 2005 en la recaudación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales.

3. En este sentido, debe insistirse, una vez más, en la diferencia conceptual entre las transferencias de nivelación y las transferencias para el desarrollo. Mientras éstas últimas pretenden reducir las diferencias interterritoriales en los niveles de desarrollo, inyectando proporcionalmente más recursos en los territorios relativamente más atrasados (es decir, discriminando positivamente a las regiones más pobres), las primeras tratan de corregir los efectos que esas diferencias de desarrollo pueden generar en el suministro de los servicios públicos.

4. Una variación respecto a la nivelación parcial, desde un punto de vista cualitativo, sería optar por nivelar sólo los niveles de prestación de determinados servicios; por ejemplo, los que se acordasen como fundamentales.

5. A veces se han incorporado al Presupuesto del Estado partidas con la denominación de Asignaciones de Nivelación, pero no se han distribuido con criterios de nivelación y, en ningún caso, con arreglo a la LOFCA.

6. Hasta 2001 el bloque de referencia para la actualización de la Participación en los Ingresos del Estado eran los Ingresos Tributarios Ajustados Estructuralmente (ITAE), que incorporaban, además de las categorías actuales, las cotizaciones a la Seguridad Social y el Impuesto de Sociedades. No existe una justificación muy clara acerca de la modificación de la regla de evolución, aunque en alguna ocasión se ha aludido a la menor estabilidad de los recursos percibidos por las dos categorías ahora excluidas.

7. Existe un amplio debate acerca de los recursos que consisten en participaciones territorializadas de las regiones en la recaudación de impuestos estatales —sin competencias normativas y/o de gestión— (Tax sharing). Por una parte, la incapacidad de los gobiernos regionales para alterar la presión fiscal ejercida en sus territorios podría colocar a las participaciones territorializadas en el ámbito de las transferencias intergubernamentales. Sin embargo, conviene destacar que la vinculación de la cuantía de éstas a la recaudación regional introduce un mayor automatismo en su distribución, y genera incentivos diversos a los de las transferencias en sentido estricto. En el caso de las participaciones territorializadas, los recursos regionales pasan a depender de la evolución de la economía regional, mientras que la cuantía de las subvenciones depende del nivel de actividad económica nacional. Además, las participaciones territorializadas se diferencian de las transferencias intergubernamentales en que contribuyen a un mejor cumplimiento del principio de correspondencia entre los territorios (o las poblaciones) que se benefician de los servicios públicos suministrados por un gobierno regional y los territorios (o las poblaciones) que contribuyen a su financiación.

8. En Canarias este cifra llega al 71,1%, pero la causa esencial es su régimen fiscal diferenciado, sin IVA y sin algunos de los Impuestos Específicos, si bien el gobierno de esta Comunidad dispone de fuentes alternativas de ingresos (IGIC) no tenidas en cuenta en el sistema de financiación.

9. Así, por ejemplo, el Estatuto de Cataluña hace referencia a la ampliación de las participaciones autonómicas en el IRPF (50%), el IVA (50%) y los Impuestos Especiales (58%)

10. Para algunos autores (López Laborda, 2007) los resultados observados no podrían explicarse como un problema de reordenación, ya que ésta no podría llegar a establecerse, al no existir consenso sobre la cuantificación de las necesidades de gasto de las Comunidades Autónomas.


Referencias bibliográficas

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