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II CONGRESO DE EDUCACIÓN SOCIAL EN ARAGÓN (2004) Ponencia sobre “Políticas Sociales en Aragón”

“El sistema Público de Servicios Sociales en Aragón. Caminos de consolidación desde el fortalecimiento de su

Planificación. Análisis y Propuestas” ESQUEMA DE LA PONENCIA 0. Introducción: La Educación Social, la Política y los Servicios Sociales 1. ¿Por qué una reflexión sobre la Planificación en la Política Social

aragonesa?

1.1. Aclaraciones conceptuales 1.2. La necesidad de planificar la política social

2. Historia y Situación actual de la Planificación en la Política Social

aragonesa en Servicios Sociales

2.1. Un breve recorrido por la Planificación de la Política Social aragonesa en Servicios Sociales

2.2. Fortalezas de la Planificación en la Política Social aragonesa en Servicios Sociales

2.3. Debilidades de la Planificación en la Política Social aragonesa en Servicios Sociales

3. Ejes prioritarios de la reflexión en la Planificación de la Política Social

aragonesa en Servicios Sociales

3.1. La Transversalidad: de la especificidad de un Sistema de Servicios Sociales integrado en una estrategia política general

3.2. El horizonte de la consolidación del Sistema de Servicios Sociales: caminando hacia los derechos sociales

3.3. Público / Privado: la necesidad de un entendimiento desde la perspectiva del ciudadano

3.4. La perspectiva territorial: centralidad y localismo en la Política Social de Servicios Sociales

4. Propuestas: ¿Qué Política Social de Servicios Sociales queremos para

Aragón?

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0. Introducción: la Educación Social, la Política y los Servicios Sociales

La ponencia que presentamos tiene como finalidad plantear la importancia de las políticas sociales en nuestro territorio. El reto que supone asumir un tema que se define como complejo, intrincado y demasiado despegado de la realidad práctica, nos ha motivado para intentar que todos aquellos que están implicados en la acción social y socioeducativa puedan llegar a comprender el valor de las políticas en la realidad social.

La perspectiva o la herramienta utilizada para analizar esa complejidad de

la política social ha sido la planificación, que es un bisturí preciso para dejar al desnudo la anatomía del entramado del sistema público de servicios sociales aragonés. Pero más acá de esta utilización, que es una metodología de trabajo en sí misma, el punto de partida de la ponencia fue el planteamiento que los organizadores del congreso se hicieron acerca de la situación de la educación social respecto a las políticas públicas y, en concreto, a las políticas sociales. Para concretar más, se pensó acerca de la relación de ambos ámbitos, en principio dispares y divergentes, en nuestra comunidad autónoma.

Es posible que surja la pregunta de por qué un grupo de gentes,

profesionales todos del campo social y educativo en sus diferentes vertientes, se pregunta por semejante cuestión, como si no existiesen otras prioridades a plantear en un congreso como el nuestro. Quizá debamos recordar aquí que la Educación Social no es una mera disciplina o titulación académica, pues ante todo fue y es una práctica de actuación integradora en una realidad excluyente, injusta y, en muchas ocasiones, muy poco social. En Aragón esto lo sabemos muy bien, puesto que nos tenemos que ver con problemas y fracturas sociales constantemente. En estos últimos veinte años, al menos, los educadores sociales junto a los trabajadores sociales han realizado una labor muy importante en la lucha por la integración social. Sin embargo, y a pesar del valor de su acción, la Educación Social no ha generado una reflexión acerca de su peso específico en el marco del sistema público aragonés. No nos referimos sólo al sistema de servicios sociales sino también al educativo, que es un marco de referencia más diáfano y estudiado que el social.

En estos más de veinte años, tal vez podamos hablar de veinticinco, desde

la implantación de los primeros ayuntamientos democráticos, hemos cambiado mucho. También hemos aprendido bastante acerca de nuestras limitaciones para transformar la realidad social y también de las potencialidades de la profesión. Debemos recordar que a finales de los años ochenta del pasado siglo se discutió el desarrollo curricular de la nueva diplomatura en Educación Social. Todavía hoy se sigue hablando de la estructura tripartita que entonces se estableció: la

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animación sociocultural, la educación social especializada y la educación de personas adultas. En aquel momento, el Consejo de Universidades recogió una realidad que respondía más a la experiencia de los años setenta y ochenta que a la que se avecinaba, simplificando de forma académica la enorme complejidad de la praxis socioeducativa.

Ahora sabemos que la Educación Social no se puede encorsetar tan fácilmente porque su esencia es que la realidad misma la determina. Tal vez hoy hubiese que redefinir las líneas teóricas curriculares y, a la vez, aumentarlas en número, puesto que nuestra sociedad es bastante diferente de la que conocimos en 1989 o 1990. Ante una situación así, en que parece que la intervención social está siempre pendiente del hilo de la realidad fluctuante, cambiante e inasequible, sólo cabe la adaptación profesional progresiva. Pero, ante semejante vértigo, nos preguntamos si no es necesario reflexionar acerca de esa realidad mutante y las formas de incidir en ella. De esta forma, siguiendo este planteamiento de análisis y conocimiento, nos llegamos a cuestionar en qué sistema de intervención nos situamos en el trabajo socioeducativo. Por todo ello realizamos un análisis del sistema público de servicios sociales desde la planificación. Es posible pensar, por el contrario, que sólo desde la práctica se puede conocer la realidad, pero estaremos abocados a ignorar su funcionamiento y los mecanismos de la organización sociopolítica en que vivimos y que la determinan. La propuesta que se realiza en la ponencia es analítica, reflexiva y propositiva en tanto en cuanto es una necesidad constatada la de pensar sobre nuestro ámbito profesional en lo social. En las argumentaciones y debates realizados con ocasión del I Congreso de Educación Social de Aragón del año 2000, se puso de manifiesto que la Educación Social se había desarrollado en Aragón, en gran parte, al amparo del edificio que se había ido construyendo desde la llegada de la Democracia en torno a los Servicios Sociales1.

De hecho, podría afirmarse que aunque los educadores sociales prestan sus servicios en otros campos, tienen en el ámbito de los Servicios Sociales el sistema de referencia para su profesión.

Los educadores sociales han desarrollado tres líneas de trabajo fundamentales, cada una de las cuales ha tenido su especial incidencia en el campo de los servicios sociales:

1 - Política y Prácticas del la Educación Social en Aragón, Universidad de Zaragoza, FAEA, APESA y ASOC, Zaragoza, 2001.

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- La Animación Sociocultural: una práctica comunitaria difusa y activa durante desde los años setenta en España. Muy determinada por el voluntariado y la intervención territorial en ámbitos de la población relacionada con la infancia, la adolescencia y la juventud. Sin duda es una de las experiencias educativas más enriquecedoras con que contamos en Aragón, si bien la profesionalización de la educación social ha podido minusvalorarla de forma inmerecida.

- La Educación de las Personas Adultas: junto a la animación

sociocultural es una intervención educativa muy ligada a la práctica y a la realidad social de amplias capas sociales con necesidades formativas y educativas ligadas a su situación sociolaboral. Sus aportaciones al sistema educativo y al social son cualitativa y cuantitativamente incuestionables, al menos, en los últimos treinta años. Es un ámbito profesionalizado y muy tecnificado, mostrando todavía un alto grado de compromiso con la comunidad y el territorio en que actúa.

- La Educación Social Especializada: es el sector más joven y abierto de

los tres. Podemos decir que es el más profesionalizado y diversificado por atender necesidades y realidades diversas. En la actualidad comprende un conjunto de profesionales que realizan tareas socioeducativas de prevención e intervención en sectores de población que muestran o se enfrentan a dificultades de integración. Los perfiles profesionales son, en consecuencia, variables y diversos.

En ese mismo Congreso, a lo largo de diferentes ponencias, se llamó la

atención sobre las carencias que el sistema de Servicios Sociales planteaba en lo concerniente a la planificación y a su vertebración, lo que lastraba enormemente la posibilidad de dar un paso decisivo en la consolidación del mismo.

Otro elemento a tener en consideración de las conclusiones que se plasmaron, es la constatación de que el proceso de institucionalización de la profesión de Educador Social había presentado muchas debilidades2, especialmente en nuestra Comunidad.

Todas estas reflexiones llevaron al equipo responsable de la organización de este II Congreso a resaltar la conveniencia de realizar un análisis que permitiese interaccionar todos esos elementos de forma positiva, buscando un enfoque que, partiendo de un reforzamiento de los instrumentos de planificación,

2 - En el que no sólo ha tenido incidencia la debilidad del sistema de Servicios Sociales, sino también el pobre marco legislativo en el que se ha apoyado esta profesión y la ausencia, en Aragón, de una carrera universitaria de referencia.

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tuviese como objetivo final el fortalecimiento del sistema de Servicios Sociales, lo que permitiría, sin duda coadyuvar en el asentamiento de nuestra profesión.

Como tantas otras veces, la norma se construye a partir de la praxis, y los profesionales de la Educación Social quieren mostrar un compromiso decidido con aquellos ámbitos donde desarrollan su tarea, contribuyendo de forma decisiva a su consolidación, aportando sus propias reflexiones y propuestas, de forma que puedan enriquecerse con las provenientes de otros ámbitos profesionales3.

Las páginas que siguen constituyen un análisis de los Servicios Sociales desde una aproximación a uno de los pilares del sistema: la planificación. Desde esta perspectiva, se abordan las debilidades y las fortalezas del sistema tratando de demostrar que muchas de las primeras se deben a las carencias existentes en materia de planificación.

Para la elaboración de la ponencia se ha solicitado la colaboración desinteresada de 16 profesionales, no todos ellos educadores sociales, que desarrollan su actividad en alguno de los diferentes espacios en los que inciden los Servicios Sociales.

Sus aportaciones han sido tenidas en cuenta en la redacción final, aunque ésta es responsabilidad única del redactor y de los organizadores del Congreso. En consecuencia, los colaboradores no tienen por qué asumir necesariamente los contenidos de la ponencia. Y, en todo caso, se les brinda la oportunidad de anexar a la misma sus propios comentarios y matizaciones a la misma.

Con esta metodología de trabajo se pretende no agotar, ni mucho menos acallar, las variadas percepciones y puntos de vista que existen cotidianamente entre los profesionales y responsables de los Servicios Sociales sobre los complejos temas abordados en la ponencia.

Tal y como se detalla en el índice, el hilo argumental de la ponencia ha partido de una serie de aclaraciones conceptuales, para pasar a analizar posteriormente las debilidades y fortalezas de la planificación en los servicios sociales, desde el convencimiento de que éstas dependen en gran medida de las características propias del sistema.

A continuación, se ha procedido a analizar algunos ejes claves en el camino hacia la consolidación del sistema y que han girado en torno a temáticas que 3 - Estas ideas estaban presentes en uno de los objetivos planteados en el I Congreso: “impulsar la reflexión teórico-práctica de los presupuestos científicos y experimentales de las ciencias sociales implicadas en este campo de intervención social y aportar nuevas tesis de trabajo para el desarrollo del sector”.

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afectan directamente al trabajo cotidiano de los educadores Sociales: transversalidad, los derechos sociales, la relación público-privado y la perspectiva del territorio.

Y, finalmente, casi a modo de resumen, se termina la Ponencia presentando una serie de propuestas que repercutan en el fortalecimiento del sistema de Servicios Sociales de Aragón.

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1. ¿Por qué una reflexión sobre la Planificación en la Política

Social aragonesa en Servicios Sociales? 1.1. Aclaraciones Conceptuales

Una aproximación al análisis de la Planificación de la Política Social en Servicios Sociales requiere, en un primer momento, realizar una serie de precisiones sobre lo que se entiende por Políticas Públicas y, en segundo lugar, por Política Social.

El esclarecimiento de estos dos puntos de partida, ofrecerá, además, unas claves interesantes que nos permitirán dirigirnos posteriormente de una forma ordenada en las argumentaciones que forman el cuerpo de la Ponencia.

Consideramos que para resolver muchas de las cuestiones que se plantean en la reflexión sobre la Planificación en Política Social en Servicios Sociales, es adecuado partir de una acepción “amplia” del concepto de Política Pública y de una delimitación concisa del aspecto de la Política Social que va a constituirse en el objeto de nuestro análisis: los Servicios Sociales.

a.- Una acepción amplia del concepto de Políticas Públicas.

El significado etimológico de “política” indica que ésta es “la capacidad y el conocimiento de los hechos precisos para la conducción y administración de la polis”4. En este sentido, la actuación política implica una acción sobre unos medios para conseguir unos determinados fines5. Es decir, nos encontramos ante una “acción orientada a fines”, que requiere la posesión de un determinado “modelo de sociedad” (lo que “debería ser”, es decir, los fines) y la capacidad de aplicar una racionalidad que permita conducirse adecuadamente hacia esos fines (es decir, la “buena administración” de los medios)6.

4 - Seguimos, en este caso, las reflexiones de Teresa Montagut en su obra Política Social. Una introducción. Editorial Ariel, Barcelona, 2000. 5 - En esta línea iría la definición de Políticas Públicas de Manuel Tamayo Sáez: ”conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”, en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo (comps.) La nueva Administración Pública, Alianza Universal, Madrid, 1997. 6 - Siguiendo este razonamiento, hay dos posibles escenarios de “crisis de la política”. El marcado por la ausencia de fines (identificada como “crisis de valores” o de discursos emancipadores) y el

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El reconocimiento de que en la “conducción y administración de la polis” intervienen las acciones e interacciones de múltiples actores o agentes sociales e institucionales (gubernamentales, empresariales o asociativos), obliga a incluir en la política dirigida por los gobiernos y administraciones (es decir, la política “pública”) una visión amplia, pues para una “buena conducción” se requerirá lograr articular y conseguir la cooperación entre actores en pos de los objetivos (fines) estratégicos definidos como comunes (“el deber ser”)7. De esta forma, “la gestión de lo público” implica algo más que la gestión del aspecto gubernamental o administrativo, para introducirse en el desarrollo de nuevas y diferenciadas capacidades que permitan el manejo de cambios estructurales a ese nivel interorganizativo y social. La propia práctica de la acción política demuestra que estas argumentaciones están presentes en nuestras sociedades. Y no sólo por el hecho de que la nueva forma de diseñar las políticas se base en la Planificación Estratégica, sino porque la “agenda política” de los diferentes niveles de gestión política (local, autonómico, estatal y europeo) y en diferentes ámbitos (económico, industrial, social, medioambiental, etc.), está confeccionada en base a la interacción del conjunto de actores que tienen una incidencia directa en esos espacios de intervención. Como diría Victoria Camps, ”la sociedad política y la sociedad civil sólo son diferenciables en abstracto, en la realidad deben retroalimertarse”8. Más adelante trataremos de aventurar cuál es el papel que debe jugar cada actor. Por ahora basta con acordar que en las políticas públicas (definición y ejecución) tienen, en principio, cabida todos los actores sociales (gubernamentales, empresariales o asociativos).

b.- El objeto de nuestro análisis: la Política Social de Servicios Sociales

La “política social” reconduce el análisis al aspecto social de las políticas públicas. Desde una acepción amplia, partiendo de la clásica afirmación de que “el hombre es un ser social”, todas las acciones de gobierno y de los distintos

marcado por una mala administración de los medios (identificada como “crisis de gestión” o ausencia de eficacia y eficiencia). 7 - En este sentido, habría que concluir que los principios que ordenan un sistema político y socioeconómico, para ser legítimas (es decir, que a su vez legitimen el sistema), deben ser asumidas por una gran mayoría de los agentes políticos y socioeconómicos. Otra cuestión es cuáles sean esos principios (libertad, democracia, cohesión social, igualdad, etc.). Ideas recogidas del texto de Ricard Gomà y Joan Subirats (coords.), Políticas Públicas en España. Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno. Editorial Ariel, Barcelona, 1998. 8 - Victoria Camps: “Elementos Históricos del concepto de lo Público”, en la siguiente página http://www.colombia2000.org/las_memorias/lo_publico/memorias_lo_publico1.htm

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actores, son “sociales”, ya se circunscriban al ámbito de la economía, de los impuestos, de la vivienda, de las infraestructuras, de la educación, etc. En este caso, se llega a identificar política social con política pública, pues la primera agota el contenido de la segunda. Una acepción “intermedia” identifica política social con todas aquellas acciones encaminadas a la mejora del “bienestar social” de los ciudadanos, a su calidad de vida. Desde esta acepción, la política social, se identifica con las actuaciones vinculadas a la salud, a la educación, al trabajo, a las pensiones, a la vivienda y a la asistencia social. Esta postura, que en algunos casos se ha identificado con “políticas de bienestar social”, no ayuda mucho para acotar el campo de las reflexiones que se están realizando, aunque hay que reconocer que es la acepción más comúnmente compartida en el lenguaje político. En esta ponencia se opta por una acepción más limitada, pero que ofrece mucha mayor capacidad analítica y de acción. Se identifica política social con las actuaciones vinculadas a la asistencia social propiamente dicha y al establecimiento de puentes entre un Sistema concreto de Protección Social (los Servicios Sociales) y el resto de Sistemas de Protección (educación, trabajo, salud y vivienda)9. Es decir, fortalecer los pilares básicos de la convivencia, paliar las situaciones de exclusión social y promover el tránsito hacia la integración, vista ésta como la utilización normalizada del resto de sistemas de protección de que disponen los estados del bienestar10. Esta orientación, que lleva a algunos autores a hablar de “política de acción social” o de “política de Servicios Sociales”, es quizás más reduccionista, pero en la práctica es la que ha ido conformándose por los hechos en las distintas actuaciones que han llevado a cabo los poderes públicos11. Y desde la perspectiva del ciudadano, la orientación por la que se aboga en la presente comunicación es la que ha llevado a algún teórico a definir los Servicios Sociales como “un instrumento para el ejercicio del derecho de

9 - Reconociendo la indefinición que presenta el sistema de Servicios Sociales, sí que puede resultar clarificador recurrir a las prestaciones sociales que presta el sistema, atendiendo a la enumeración que realiza el Plan Concertado: Información y Orientación, Convivencia (familiar y social), Alojamiento Alternativo, Integración Social y Desarrollo Comunitario. 10 - Luego veremos cómo, al hablar de los derechos sociales y de la transversalidad, el reconocimiento de la existencia de un sistema autónomo de Servicios Sociales, no puede equipararse con la idea de que éste sea independiente del resto de las políticas públicas. 11 - Esta es la idea defendida por Demetrio Casado en Marco institucional de los Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Aragón. Documento sin editar. Estudio encargado por el Departamento de Salud, Consumo y Bienestar Social (D.G.O.P.E.), Zaragoza 2000. Y es la razón que estaría detrás de llamar a la ley fundamental de la política social aragonesa como “Ley de Ordenación de la Acción Social”.

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todo ciudadano a recibir una respuesta ante sus necesidades sociales básicas”12.

1.2. La necesidad de planificar la política social en Servicios Sociales

Las argumentaciones precedentes consiguen poner la atención sobre la pista del verdadero centro de esta reflexión: la propia naturaleza de la acción política requiere, para ser efectiva, una estrategia racional que permita la mejor conducción y administración de la cosa pública.

Esta racionalidad planificadora debe permitir el conocimiento exhaustivo de los elementos que están presentes, en este caso, en torno a la política social en Servicios Sociales. Además, partiendo del establecimiento de los fines que se persiguen en este ámbito específico de la política social, debe ofrecer los mejores cursos de acción para conseguirlos.

Pero, más allá de esta consideración de tipo lógico, existen otros aspectos que rodean a los Servicios Sociales aragoneses que amplifican la necesidad de introducirse en el camino de la planificación:

- El gran desarrollo (en términos cuantitativos) de los Servicios Sociales en nuestra comunidad, desde el advenimiento de la democracia y, especialmente, desde la aprobación del Estatuto de Autonomía.

- El crecimiento del número y perfil de los actores sociales intervinientes

en este campo, tanto desde la perspectiva de la administración, como del asociacionismo o del ámbito empresarial.

- La necesidad de reforzar los aspectos inclusivos de nuestra sociedad,

antes los cambios que se están produciendo en las tipologías y funciones de las familias en la atención de las necesidades de sus miembros, así como los procesos de ruptura de los lazos comunitarios que están en la base de la integración social.

- La complejidad de los procesos de exclusión social y de los procesos de

inserción social (o inclusión) en nuestros días. A lo que se une una realidad social cambiante en cuanto a colectivos y a los perfiles de las necesidades sociales.

12 - Este modo de entender los Servicios Sociales se debe en parte a la producción científica de una autora como Patrocinio de las Heras. Ver, Introducción al Bienestar Social, Siglo XXI, 1985.

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- Los diferentes niveles competenciales en la comunidad aragonesa en materia de Servicios Sociales: estado, autonomía, comarcas y poderes locales.

La planificación, como se entiende en la presente Ponencia, introduce al

sistema de Servicios Sociales en una senda que está caracterizada por varios elementos: la objetividad y el rigor en el análisis, la adaptación, la ordenación y la necesidad de priorizar.

Sin embargo, la consecución de esas premisas requiere de un tipo específico de planificación, que está basada en los siguientes principios:

- Necesidad de análisis y diagnósticos (necesidades y recursos) exhaustivos y objetivos.

- El establecimiento de la misión (Objetivo General) y fines del Sistema (valores compartidos).

- Establecimiento de criterios de actuación. - Establecimiento de objetivos operativos priorizados, temporalizados y

financiados. - Establecimiento de criterios de seguimiento y evaluación de lo

planificado.

La planificación estratégica por la que se aboga estaría constituida por los siguientes principios:

a.- Predominio de la idea de proceso

La planificación tradicional separaba diseño y ejecución y no establecía un camino sistemático para gestionar la evolución de la temática analizada. Por el contrario, la planificación estratégica resta importancia al “Plan” como producto terminado y vuelca su atención al Plan como proceso facilitador de la gestión (urbana, de servicios sociales, etc.).

b.- Enfoque integrado y coordinado: la visión global

La planificación de tipo sectorial (tan dominante aún hoy en día) ha impedido la obtención de una visión global de las problemáticas a abordar y la obtención de un modelo integrado para el desarrollo del sistema de servicios sociales. Con el fin de superar la planificación sectorializada y descoordinada del pasado, actualmente se busca la integración de las planificaciones

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sectoriales, así como la coordinación horizontal y vertical de los diferentes niveles territoriales-administrativos de planificación.

c.- Orientación coste – beneficio, lo que obliga a establecer prioridades: identificación de áreas prioritarias

Frente al enfoque tradicional, en donde el Plan se limitaba a la fijación de objetivos, en la actualidad se tiende a establecer criterios de coste-beneficio, que evalúan y priorizan sus acciones. En este caso, los beneficios no son solo de categoría económica, sino que hay que hablar de los beneficios sociales (por colectivos, por territorios, etc.) que conllevan determinadas actuaciones. Sin embargo, no puede dejarse de lado el componente económico de la implementación de determinadas acciones.

d.- Orientación hacia la demanda

En el pasado los planes realizaban sus proposiciones con el fin de satisfacer las exigencias de los elementos de la oferta (recursos, servicios, equipamientos, personal, etc..). Por el contrario, en el momento presente se detecta una creciente consideración hacia las necesidades de la demanda (ciudadanos en general, colectivos específicos, etc..). La orientación a la demanda supone que los recursos deben estar al servicio de la cobertura de las necesidades de los ciudadanos y no a la inversa.

e.- Superación de los límites administrativos

Hoy en día, la implantación de políticas sociales de servicios sociales requiere conformar auténticos procesos de coordinación entre las diversas administraciones con competencia en la materia, de forma que se puedan desbordar los rígidos marcos impuestos por las delimitaciones administrativas.

f.- Participación focalizada

El progresivo entendimiento de la complejidad de los intereses y actores involucrados en el desarrollo del sistema de servicios sociales (y en el bienestar de la ciudadanía) ha conducido a segmentar y focalizar el proceso participativo, frente a fórmulas de tipo más abierto y asambleario experimentadas en los planes de los años anteriores.

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Ello supone, que más allá de los momentos iniciales del consenso, la participación debe hacerse por grandes bloques (en función, por ejemplo, de las prestaciones sociales o de otra categorización).

g.- Liderazgo compartido

La responsabilidad y el papel motor de todo proceso de planificación estratégica le corresponde a la administración. Sin embargo, ésta tiene que dejar que las diferentes fases del proceso exista una participación cualitativa de una representación de los actores más relevantes en cada una de las temáticas abordadas. Además, en la fase de ejecución, cada actor debe comprometerse a la realización de una serie de actuaciones.

h.- Orientación a la acción (transformación)

Todo proceso de planificación debe estar orientado a la acción. Si se queda en un mero análisis (por muy docto que sea) no cumpliría su verdadera función: mejorar las fórmulas de respuesta a las necesidades sociales de los ciudadanos. Pero la orientación a la acción hay que hacerla viable. Para ello hay tres requisitos:

- Que exista un compromiso y una voluntad política para acatar las recomendaciones de la planificación.

- Que exista un equipo técnico suficiente para acompañar el proceso.

- Que exista una financiación suficiente para las medidas contempladas en el plan.

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2. Historia y Situación actual de la Planificación en la Política Social aragonesa en Servicios Sociales

2.1. Un breve recorrido por la Planificación de la Política Social aragonesa

en Servicios Sociales

La Historia de los Servicios Sociales comienza con la llegada de la democracia. Las elecciones municipales de 1979 supusieron el inicio de la andadura de los Servicios Sociales en muchos ayuntamientos de España y con ellos, las primeras delegaciones de acción social.

Previamente a esa época, se habían producido algunas actuaciones que tenían la característica de ser difusas, fraccionadas y con un marcado talante asistencial heredado del pasado (fundamentalmente en la atención a transeúntes y a mayores desamparados, así como actuaciones en asistencia sanitaria y farmacéutica)13.

La impronta profundamente innovadora de los primeros ayuntamientos democráticos, así como la difusa referencia que se hace en la Constitución Española de 1978 a los Servicios Sociales, de los que únicamente se habla para hacer referencia a las obligaciones de los poderes públicos en relación con la tercera edad14 y la unanimidad en los Estatutos de Autonomía de las diferentes comunidades autónomas en atribuirse las competencias en materia de bienestar social y/o Servicios Sociales15, provoca un “vacío normativo” que favorece una gran dispersión de actuaciones a escala municipal16.

Así, en Aragón, el Estatuto de Autonomía de 198217 sitúa en la Comunidad Autónoma las competencias plenas en materia de asuntos sociales18 y no es hasta

13 - Para un análisis de la época previa a la Democracia en la génesis de los Servicios Sociales, es interesante la consulta de: G. García Herrero y J.M. Ramírez Navarro (1992). Los nuevos Servicios Sociales. Síntesis de conceptos y evolución. Edita Librería Certeza, Zaragoza (especialmente el Capítulo II), y las obras de referencia allí citadas. 14 - Ver, artículo 50 de la Constitución Española 1978. 15 - En virtud del artículo 148.20 de la Constitución. 16 - Por poner un ejemplo, en la ciudad de Zaragoza ya en 1980 empiezan a funcionar los Centros Municipales de Servicios Sociales de Casco Viejo, Torrero, La Almozara, Villamayor y Juslibol. Y en 1981, los CMSS de Delicias y la Margen Izquierda. 17 - Ley Orgánica 8/82 de 10 de agosto sobre el Estatuto de Autonomía de Aragón. 18 - El artículo 34.1 le asigna las competencias de “asistencia, bienestar social y desarrollo comunitario, juventud y promoción de las condiciones para su participación libre y eficaz en el desarrollo político, económico y cultural” y el artículo 28 le reconoce la competencia en “protección y tutela de menores”.

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1987 cuando se aprueba la Ley de Ordenación de la Acción Social19. En esos quince años, los Ayuntamientos democráticos ya habían avanzado sustancialmente en la prestación de Servicios Sociales, especialmente en las grandes capitales. Y para ello, encontraron el refrendo de Ley de Bases de Régimen Local20, que reconoce a los municipios competencia en materias objeto de los Servicios Sociales21.

Es la LOAS la que viene precisamente a “ordenar” la acción social en la Comunidad Autónoma aragonesa.

Centrando la argumentación en el objeto de la Ponencia, es decir, en la planificación vinculada a los Servicios Sociales, la LOAS, además de ordenar, intenta asentar el sistema autonómico de Servicios Sociales bajo el principio de la planificación. De esta forma, en sus artículos 4 y 23.a), ubica las competencias generales de planificación de la acción social en la Diputación General de Aragón.

En este sentido, el artículo 5 de la citada ley establece que “La Diputación General de Aragón elaborará el Plan Regional con base al cual las entidades locales podrán diseñar sus respectivos planes de equipamientos sociales”.

Este conjunto de preceptos sitúa la acción planificadora de las escalas inferiores de la administración22 encuadradas bajo las directrices que en materia de acción social se fijen en el marco de la planificación regional (artículo 24.b de la LOAS).

Además de algunas actuaciones de carácter evaluativo que se habían realizado antes de la aprobación de la LOAS23, pasados los años, es posible decir que más allá del Mapa de la Acción Social de Aragón (1987) y del Plan Aragonés

19 - Ley 4/87 de 25 de marzo, de Ordenación de la Acción Social en Aragón (BOA nº 36 de 30 de marzo de 1987). Aunque es cierto que previamente, en 1985, se había regulado a través de Decreto la constitución y funcionamiento de las estructuras básicas del sistema: los Servicios Sociales de Base. Se pudeden consultar los decretos 114/1983, de 29 de diciembre, 15/1984, de 9 de febrero y el 80/1984, de 28 de septiembre. 20 - Ley 7/85 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local. 21 - Ver los artículos 25, 2, k, 26,1,c y 27 de dicha Ley, que regula las competencias de los municipios en materia de Servicios Sociales, promoción y reinserción social. 22 - En el momento de redacción de la LOAS este requerimiento se refería sustancialmente a la escala local, aunque posteriores reglamentaciones referidas a la nueva estructura comarcal mantienen esta idea. Ver: art. 8 de la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón. 23 - Nos referimos a los documentos sobre evaluación que llevaban por título “Evaluación de los Servicios Sociales de Base en Aragón”, de los años 1985, 1986 y 1987, del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo de la DGA.

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de Equipamientos Sociales (PAES), elaborado en 1992, no se ha llevado a cabo ninguna acción planificadora global en nuestra Comunidad24.

Y esta constatación no deja de ser grave, pues desde esa fecha se ha producido una gran revolución en los Servicios Sociales autonómicos, especialmente con la recepción de las competencias encuadradas en el INSERSO, que dio origen a la creación del Instituto Aragonés de Servicios Sociales25.

Precisamente, la creación del IASS introdujo una cierta disfuncionalidad en la capacidad planificadora de la DGA en materia de Servicios Sociales, ya que separó la gestión de los Servicios Sociales (que quedó en manos del IASS) de la planificación del sistema (que siguió dependiendo directamente de la Consejería).

Ante este panorama, las valoraciones que se han realizado sobre los Servicios Sociales de nuestra comunidad coinciden en que existe una falta de planificación, además de adolecer de las necesarias medidas de control y evaluación26.

Con estos elementos de partida, nos encontramos en situación de efectuar un análisis de la situación actual de los Servicios Sociales en Aragón, desde la doble perspectiva de las Fortalezas y de las Debilidades. 2.2. Fortalezas de la Planificación en la Política Social aragonesa

Es innegable, que desde la perspectiva que aportan los casi treinta años de democracia en nuestra Comunidad, se puede decir que el crecimiento de los Servicios Sociales, en términos cuantitativos y cualitativos, ha sido espectacular.

El que la Constitución definiese a España como un “Estado Social y Democrático de Derecho”, propició que uno de los aspectos más relevantes a la hora de alcanzar la legitimación del sistema democrático del que nos habíamos

24 - Sí que se han elaborado planificaciones sectoriales, como el Plan de Atención a las Personas Mayores (1995), el Plan Integral del Menor (1995), el Plan de Atención a la Dependencia (2001), o el recientemente aprobado Plan Integral para la Inmigración en Aragón y los Planes de Acción Positiva para la Mujer. Tampoco queremos minusvalorar otros esfuerzos que se han realizado, fundamentalmente en el apartado de recogida y sistematización de la información, como el Mapa de Recursos Sociales y Sociosanitarios de Aragón, 1999. (Análisis Comarcal y Análisis Sectorial), del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Consumo, del Gobierno de Aragón. Zaragoza, 2000 25 - Creado por la Ley 4/1996, de 22 de mayo. 26 - Ver: Aproximación Diagnóstica de los Servicios Sociales de Aragón, Gabinet d’Estudis Socials documento sin publicar, encargado por el Departamento de Salud, Consumo y Bienestar Social (D.G.O.P.E.), Gobierno de Aragón, 2000.

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dotado, se encontrase precisamente en asegurar a los ciudadanos el acceso no sólo a los derechos políticos, sino a los derechos de carácter económico, social y cultural que dan naturaleza a los Estados del Bienestar.

Más adelante se analizarán las debilidades, pero lo que no se puede dejar de admitir es que esta orientación constitucional es clave para entender parte del desarrollo que ha experimentado la sociedad española y, con ella, la aragonesa. Como dice Javier de Lucas, citando a Añón, “el reconocimiento de los derechos sociales constituye un test de inclusión, de ciudadanía inclusiva”27 en los países avanzados. Y España ha recorrido un camino tortuoso que ha pretendido en un periodo relativamente corto de tiempo, pasar de un estado meramente asistencialista a otro de carácter social.

Pero, además, pueden encontrarse otros elementos en la evolución de los Servicios Sociales en nuestra Comunidad, que ofrecen elementos positivos o fortalezas en este sistema, aunque con sus claroscuros.

En primer lugar, los periodos que cercanos a la aprobación de la LOAS, que se caracterizaron por un esfuerzo evaluativo y planificador, como se ha comentado.

En segundo lugar, como consecuencia de lo que se ha dicho hasta ahora, el gran desarrollo de la acción de la administración en el ámbito de los Servicios Sociales, con un crecimiento considerable en cuanto a efectivos y a presupuesto.

En tercer lugar, el constante proceso de profesionalización de los Servicios Sociales, que va dando entrada a diferentes profesiones (en primer lugar los trabajadores sociales, pero también psicólogos, sociólogos, educadores, etc.), que aportan unas visiones y formas de trabajar imprescindibles para desarrollar integralmente las tareas encomendadas a los Servicios Sociales.

Este aspecto, sin embargo, tiene su cara negativa en las carencias y falta de definición del papel que deben jugar esas profesiones lo que ha provocado algunas dificultades en su integración.

En cuarto lugar, el tercer sector vinculado al campo social ha experimentado un gran crecimiento en Aragón en los últimos años. Los datos más recientes que obran en nuestro poder, indican que en torno al año 2001, había en

27 - Javier de Lucas: “Hacia una ciudadanía europea inclusiva. Su extensión a los inmigrantes”. En: Revista Cidob d'Afers Internacionals, 53, mayo-junio 2001. Autor que destaca, además, las posibilidades (y peligros) que ofrece la integración en la Comunidad Europea en el avance hacia la ciudadanía europea, apoyándose en el proceso de aprobación de la futura Constitución Europea.

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Aragón 7.934 entidades asociativas que podrían incluirse en el tercer sector (no lucrativas)28. Comparándolo con el conjunto del estado español, la densidad asociativa (número de asociaciones por cada 1.000 habitantes) en Aragón (6,9) era ligeramente superior a la media española (5,6).

Con relación al tercer sector vinculado específicamente a los Servicios Sociales, el número de entidades del tercer sector en Aragón era de 751, de las cuales eran socios unas 143.267 personas (es decir, más de un 10% de la población aragonesa).

La importancia económica de estas asociaciones puede contemplarse, en primer lugar, por el número de trabajadores contratados que en ellas desempeñan su labor: las entidades del tercer sector poseen 3.310 personas remuneradas29 y entre el personal voluntario (8.153) y colaborador (4.783), representan 12.936 personas30.

La vitalidad del sector reside en que la mayoría de las entidades del tercer sector vinculadas al ámbito de los Servicios Sociales ha sido creada a partir del año 1990: un 57,4%.

Finalmente, hay que resaltar que en los últimos años, este tejido asociativo empieza a establecer nexos de coordinación entre ellos, creando lo que podrían denominarse como “entidades de segundo nivel” que se unen en torno a ámbitos específicos de actuación31.

Paralelamente, se ha producido en los últimos años un incremento de la iniciativa privada mercantil en este ámbito32. Todo ello ha dado lugar a un entramado plural de actores que requieren una reflexión sobre el papel que cada uno de ellos debe jugar en la consolidación del sistema. 28 - El Tercer Sector en Aragón. Un análisis sociológico. Edita Consejo Económico y Social de Aragón, Zaragoza, 2003. Sin embargo, los datos hacen referencia al año 2001. 29 - Lo que representa un 34% del personal remunerado en el conjunto del tercer sector aragonés, cuando las entidades de Servicios Sociales sólo representan el 9,5% del conjunto de entidades. 30 - Los voluntarios adscritos al sector de los Servicios Sociales en las entidades no lucrativas de Aragón representan el 20% del conjunto del voluntariado aragonés. 31 - Ejemplo de ello son la Red Aragonesa de entidades sociales para la inclusión, la Coordinadora Aragonesa de Voluntariado, la Coordinadora ciudadana de Infancia (Zaragoza), la Coordinadora Ciudadana de Transeúntes (Zaragoza), etc. 32 - Según los datos del Directorio Central de Empresas (DIRCE), del Instituto Nacional de Estadística, en el año 2003 había en Aragón 352 empresas del ámbito de los Servicios Sociales en Aragón. En ese dato están incluidas las asociaciones del tercer sector que tienen empleados. Sin embargo, haciendo una extrapolación de los datos nacionales, se puede considerar que el 57% son de este ámbito (fundaciones, asociaciones, etc.), un 27% Sociedades de Responsabilidad Limitada, un 3% Sociedades Anónimas y un 12% Personas Físicas (es decir, autónomos).

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Sin embargo, hay que poner dos lagunas a esta fortaleza ligada al crecimiento del tercer sector y del sector empresarial:

- Por una parte, su crecimiento ha ido acompañado del aumento de

las aportaciones de la administración a esos sectores a través de las subvenciones y de los convenios, tanto a la potenciación como la gestión delegada de determinados programas o prestaciones, lo que pone en cuestión su fortaleza e independencia. Ése es el diagnóstico que se hizo en 2000 al analizar las cuentas de la administración en este campo33.

- Por otra parte, las carencias en materia de planificación hacen

concluir que el crecimiento ha sido desordenado y que no se han establecido con claridad cuáles eran sus competencias y cometidos en los Servicios Sociales.

En conclusión, se puede observar cómo las fortalezas han ido

acompañadas en varios de los casos comentados por una serie de debilidades que han dificultado la consolidación de los Servicios Sociales. 2.3. Debilidades de la Planificación en la Política Social aragonesa en

Servicios Sociales

Hablar de las debilidades en la Planificación de los Servicios Sociales en Aragón, dirige la mirada hacia el análisis de las debilidades del Sistema Servicios Sociales en el que esa planificación debería estar inserta.

De hecho, dada las carencias que a continuación se relatan, es difícil llegar a otorgar la calificación de Sistema al conjunto de actuaciones que se dan en el ámbito de los Servicios Sociales. En primer lugar, porque no existe una relación de derechos sociales protegidos jurídicamente que tenga que garantizar la administración. Y, en segundo lugar, porque no existe una verdadera “ordenación” definida de los recursos existentes, con lo que se asiste a un número elevado de actuaciones desmembradas.34 33 - Gabinet d’Estudis Socials (2000). Aproximación diagnóstica de los Servicios Sociales de Aragón. Página 18: “Se aprecia un aumento de las subvenciones y convenios a entidades privadas. De 1995 a 1999, el presupuesto destinado a las corporaciones locales se duplica y el destinado a instituciones sociales se triplica.”. Por otra parte, los datos del Ministerio de Trabajo, con referencia al año 1999 indican que se destinó al Plan Concertado 12.700 millones de pesetas, mientras que las subvenciones a ONG’s a través del 0,52% del IRPF fueron de 16.270 millones de pesetas. 34 - Esas dos características (garantía de los derechos sociales y ordenación de las actuaciones) son competencia exclusiva de la administración. Por ello, en esas circunstancias, cuando se habla de Sistema de Servicios Sociales, debería hablarse en realidad de Sistema Público de Servicios

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Ya se ha comentado que el diagnóstico es claro y unánime: las

valoraciones que se han realizado sobre los Servicios Sociales de nuestra comunidad coinciden en que existe una falta de planificación, además de adolecer de las necesarias medidas de control y evaluación.

La evolución del Estado del Bienestar en España y Aragón, ha tenido unos avances considerablemente positivos en los ámbitos de la educación y de la salud. Sin embargo, otros aspectos, entre los que se encuentran el Sistema de Servicios Sociales, han tenido un desarrollo mucho más limitado.

En concreto, pueden encontrarse cinco ámbitos que explican las debilidades de los Servicios Sociales aragoneses:

a.- Un deficiente marco legislativo Como se ha dicho, la Constitución Española no hace referencia a los Servicios Sociales más que para dirigir la acción de los poderes públicos a la protección de las personas mayores. Posteriormente, el desarrollo constitucional ha dado lugar a la asunción de esas competencias por parte de las Comunidades Autónomas. Este hecho ha producido, de inicio, una gran fragmentación del sistema a escala nacional, dándose una variopinta dispersión de medidas y proyectos en función de la potencialidad económica de cada Comunidad y de los idearios políticos de sus gobernantes. Sólo el llamado Plan Concertado, una fórmula de financiación basada en el convenio – programa entre las diferentes administraciones (estatal, autonómica y local), ha tenido cierto éxito en la vertebración real de dicho sistema de protección social desde sus comienzos (1988) hasta fechas recientes, aunque se ha dirigido a unas pocas prestaciones muy básicas35. Pero, quizás, el hecho que más influye desde el punto de vista normativo a la fragilidad del sistema de Servicios Sociales es que las prestaciones que ofrece no son consideradas como derechos subjetivos36, exigibles por el ciudadano, como en

Sociales. Actualmente, esa consideración es parcial, pues la administración, además de prestar servicios públicos (obligatorios únicamente: los Servicios Sociales de Base y las Ayudas de Urgencia, además de algunas actuaciones con menores), sólo ordena (LOAS desfasada) y regula (decreto de mínimos), pero no garantiza derechos. 35 - Los proyectos vinculados al Plan Concertado se encuentran en alguna de las siguientes casuísticas: Centros de Servicios Sociales, Apoyo a la Unidad de Convivencia y Ayuda a Domicilio, Actuaciones preventivas y de inserción, Albergues y Centros de Acogida. Aunque de acuerdo con la flexibilización que se acordó posteriormente, se financian algunos equipamientos complementarios, como: centros de estancia diurna, miniresidencias, pisos tutelados y comedores sociales. 36 - El derecho subjetivo consiste en “la posibilidad atribuida al individuo de poner en movimiento una norma jurídica en su propio interés”. Es decir, se trata de intereses (o fines prácticos)

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otros campos de la política social en sentido amplio (educación y salud, fundamentalmente). Los derechos sociales en el ámbito de los Servicios Sociales no existen en España, sino que las diferentes prestaciones son graciables y están sometidas siempre a la voluntad del administrador, que las vincula a la existencia de recursos económicos. Estos hechos tienen su reflejo en el ámbito territorial aragonés. La LOAS y demás leyes que articulan el sistema de Servicios Sociales no reconocen derechos a prestaciones, lo que lastra enormemente sus pilares. Además, la LOAS, aunque fue una ley adecuada para el tiempo en que se aprobó, se limita a ordenar el sistema existente en ese momento, pero no es una ley que vertebre y planifique el sistema. Como se ha comentado anteriormente, en ella se establecen los mecanismos de planificación (Plan Director Regional), pero éstos nunca han llegado a ver la luz37.

b.- La falta de voluntad política por desarrollar los Servicios Sociales en Aragón Excepto los primeros años de experiencia autonómica, no se ha observado una voluntad decidida por edificar y fortalecer un Sistema Público de Servicios Sociales en Aragón. La vertebración y edificación del Sistema Público de Servicios Sociales exige un análisis continuado de la situación, una identificación de los objetivos a largo plazo y la puesta en marcha de las medidas (y financiación sostenida) adecuadas que las posibiliten. Para ello, es necesario que los responsables políticos apuesten por los proyectos con gran trascendencia social desde la perspectiva del largo plazo, dando cabida a procesos reales de diseño y planificación. c.- Una administración débil Consecuencia de lo anterior, puede decirse que en Aragón la administración que se encarga de los Servicios Sociales ha mostrado una gran debilidad. Y no solo se está haciendo referencia a que los Servicios Sociales son siempre el vagón de cola en los presupuestos de la Comunidad, sino a la lógica con la que se entienden los Servicios Sociales desde la administración. En primer lugar, hay que destacar la ausencia de procesos de planificación globales y la falta de apoyo político y económico a las planificaciones sectoriales, a lo que habría que añadir la carencia de un instrumento de observación de la

protegidos por el Ordenamiento jurídico. En el caso que nos ocupa, sería más correcto hablar de “derechos públicos subjetivos”, pues son exigibles frente al Estado, frente a los poderes públicos. Ver: Antonio Torres del Moral: Principios de Derecho Constitucional Español. Universidad Complutense, Madrid, 1992. 37 - La planificación no ha sido el único déficit en el desarrollo de la LOAS, ya que sólo ha habido un Decreto que la desarrollase en 17 años de vigencia (el Decreto de Mínimos).

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realidad, que permitiese anticipar los procesos sociales emergentes y preparar la intervención adecuada a ellos. El análisis del pasado más reciente demuestra que los Servicios Sociales han estado siempre vinculados a la Consejería que tenía las competencias en materia de Salud, lo que ha introducido un sesgo “sanitario” en las formas de entender, abordar y administrar los Servicios Sociales. Eso ha tenido su reflejo en los procesos de planificación que se han desarrollado, cuyo ejemplo más clarificador ha sido el Plan de Atención a la Dependencia en Aragón. En este sentido, hay que resaltar la poca trascendencia que se da en la administración aragonesa a los procesos de planificación. Si hasta la presente legislatura, existía dentro del Departamento responsable de Servicios Sociales una Dirección General de Ordenación, Planificación y Evaluación, aun con un marcado sesgo sanitario, en la actual esa Dirección General ha desaparecido, quedando esa tarea bajo la responsabilidad del Servicio de Planificación38. Y, finalmente, hay que llamar la atención sobre los riesgos que entraña extender la acción “externalizada” sin esos instrumentos de planificación, pues cuando la administración deja en manos privadas (lucrativas o no) la gestión de determinadas prestaciones sin una previa planificación (con sus correspondientes criterios), un seguimiento y un posterior control, se corre el riesgo de introducir una gran desvertebración en el sistema.

d.- Las difusas fronteras del Sistema de Servicios Sociales Otro elemento que ha incidido decisivamente en la debilidad del sistema es su propia indefinición. Esta indefinición ha propiciado que, analizando las actuaciones de los recursos del sistema, no se sepa a ciencia cierta hasta dónde llegan sus competencias y dónde comienzan las de otros sistemas de protección social. Aunque se reconoce la necesaria complementariedad entre sistemas y la obligatoria coordinación entre ellos, no es menos cierto que los últimos años se han caracterizado por una “inflación” de las demandas vertidas hacia el Sistema de Servicios Sociales procedentes de otros sistemas de protección social (como es el caso del empleo, de la vivienda, de la atención a al dependencia o de la atención a la diversidad). Este hecho, además de una evidente desresponsabilización del resto de sistemas de protección, provoca un estrangulamiento financiero de los Servicios Sociales

38 - Y comentarios parecidos se podrían hacer respecto de las administraciones locales.

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que deben atender a una demanda cada vez más creciente sin un acompañamiento adecuado de los recursos con los que hacerle frente.

e.- Las nuevas oportunidades y los nuevos riesgos de la Comarcalización Finalmente, no se puede dejar de lado otro de los aspectos que de no abordarse adecuadamente pueden llegar a introducir un elemento más de inestabilidad en el Sistema Público de Servicios Sociales que se pretende construir: el proceso de comarcalización. Partiendo de un proceso (la comarcalización) que ofrece múltiples oportunidades, por lo que supone dar un paso hacia el acercamiento de los servicios sociales a la comunidad, reforzando el aspecto de proximidad que caracterizan a estos servicios, la propia realidad está presentando algunos déficits que es preciso corregir. La asunción por parte de las Comarcas de las competencias en Acción Social, la ausencia de una claridad en los procesos de financiación de las mismas, así como la falta de un Plan Director Regional que ordene y vertebre el Sistema Público de Servicios Sociales, puede provocar una nueva fractura en la prestación de servicios a los ciudadanos. Más adelante será tratado este asunto con más detenimiento.

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3. Ejes prioritarios de la reflexión en la Planificación de la Política

Social aragonesa

El grupo de trabajo identificó una serie de ámbitos o temáticas en las que es necesario profundizar para poder desarrollar adecuadamente el Sistema Público de Servicios Sociales en nuestra Comunidad.

Estas reflexiones son previas al establecimiento de una serie de propuestas que se presentarán como alternativas para una mejora del sistema. 3.1. La Transversalidad: de la especificidad de un Sistema Público de

Servicios Sociales integrado en una estrategia política general

Quizás sorprenda que se aborde en primer lugar el problema de la transversalidad en los Servicios Sociales. La razón de ello es que gran parte de los problemas que aquejan al sistema se deben, precisamente, a su falta de definición. Definición que, como en otros muchos aspectos, requiere una identificación (comparación / diferenciación) con relación al resto de sistemas de protección social.

La transversalidad, en sí misma, es un valor positivo que es demandado por los profesionales de los Servicios Sociales y entre ellos, por los educadores sociales.

Existe la certeza de que en los procesos de inclusión y exclusión social, intervienen muchos factores de otra índole a la de los Servicios Sociales: empleo, vivienda, salud, etc.. Por ello, los profesionales perciben con claridad en su intervención que sin una adecuada coordinación con los profesionales de esos sistemas, su actuación se ve seriamente limitada.

Además, los educadores sociales, por la propia especificidad de su trabajo, perciben que el aspecto educativo está presente en la mayoría de los procesos de carácter inclusivo, por lo que su actividad conlleva un plus de transversalidad que aportan a las formas de trabajar en el sistema de servicios sociales.

Desde este punto de vista, el Sistema Público de Servicios Sociales es, por su propia razón de ser, transversal, pues debe interaccionar con los demás sistemas para fortalecer los procesos de prevención y de inserción.

Pero hay otra razón por la cual la transversalidad es un tema recurrente en los Servicios Sociales: la propia indefinición del sistema y los borrosos límites que se establecen con otros sistemas de protección, fuerzan a los profesionales y a los

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servicios en los que ellos desempeñan sus tareas a introducirse frecuentemente en áreas que, en principio, serían competencia de otros sistemas de protección. No se van a enumerar la multitud de ejemplos que avalan esta afirmación, pero cualquiera puede reconocer que desde programas y recursos propios de los Servicios Sociales se hacen frecuentes intervenciones en el campo de la salud, del empleo, de la vivienda, de la educación...

En consecuencia, las reflexiones de todo tipo que se realicen sobre el Sistema Público de Servicios Sociales deben partir, en primer lugar, de una identificación clara de cuáles son las competencias del mismo o, dicho de otro modo más práctico, de cuáles son sus “cometidos”.

Algo se ha avanzado al comienzo de la Ponencia. Se ha comentado que la indefinición del sistema viene, en primer lugar, de un débil marco regulador y, en segundo lugar, de una praxis profesional que ha abarcado diferentes campos de actuación, muchas veces al calor de la desresponsabilización (y dejación consciente) de otros sistemas de protección social.

La primera tarea consiste, pues, en definir con claridad las competencias del sistema. Pero esa definición debe ser a la vez concreta y flexible, pues la realidad social es cambiante y sería perjudicial cerrar excesivamente el campo de actuación, limitando la apertura a posibles situaciones que se pudiesen dar en el futuro.

Reconociendo que no es función de esta ponencia la elaboración de los límites competenciales del Sistema Público de Servicios Sociales, sí que parece adecuado presentar una aproximación a los mismos, con el fin de poder avanzar en la exposición y aportar un grano de arena en el debate abierto sobre esta cuestión.

La universalidad del sistema viene dada porque el acceso está abierto a todo ciudadano que lo desee. Esta característica está en el centro de la pretensión de los Servicios Sociales de no ser un sistema “marginal” o sólo para gente “pobre”. Desde esta perspectiva, hay dos prestaciones que definen la vocación universalita de los Servicios Sociales: la Información y Orientación y la de facilitar los mecanismos de Convivencia (tanto social como familiar) que se constituyen como un potente freno para los procesos de exclusión social (como mecanismo netamente preventivo)39. Y hay otra, la de desarrollo comunitario, en la que los educadores sociales están alcanzando cada vez más un mayor protagonismo.

39 - Hay una prestación denominada “Alojamiento Alternativo” que sin ninguna duda podría incluirse dentro de la más amplia “Convivencia”.

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Sin embargo, hay una prestación específica de los Servicios Sociales, la denominada “Integración Social” que está orientada a la intervención con aquellas personas que tienen muy difícil su entrada directa en otros sistemas de protección (empleo, vivienda, etc.) o que han sido expulsados de ellos. En este caso, la vocación de los servicios sociales es claramente inclusiva y su finalidad es la de establecer los procesos de inserción que permitan que esas personas puedan acceder en condiciones de normalidad a esos sistemas.

Como algo residual del sistema estarían las medidas meramente asistenciales, vinculadas tanto a la prevención como al apoyo de procesos de inserción (ayudas de urgencia o becas).

Por definición, el Sistema Público de Servicios Sociales, en su vertiente de inclusión, debe estar diseñado para que las personas que accedan lo hagan por un tiempo limitado, hasta que finalice su proceso de inserción40.

En consecuencia, la transversalidad es consustancial al Sistema Público de Servicios Sociales, puesto que cualquier estrategia de inserción debe necesariamente establecer ”puentes” con los agentes del resto de sistemas de protección social. Pero inversamente, el resto de sistemas debería trabajar en alguno de sus programas bajo una perspectiva preventiva, que dificultase que determinadas personas se viesen expulsadas de los mismos y llegasen a ser clientes de los Servicios Sociales.

Si se acepta que la materia de trabajo de los Servicios Sociales se circunscribe a estos ámbitos, se aclara suficientemente el panorama de cara a las reflexiones que siguen. 3.2. El horizonte de la consolidación del Sistema Público de Servicios

Sociales: caminando hacia los derechos sociales

Tres generaciones de derechos reconocidos por las Declaraciones de Derechos y diversas constituciones de los países desarrollados, han ido forjando la base de lo que hoy entendemos como estado de bienestar: derechos civiles (centrado en las libertades individuales), derechos políticos (centrados en la participación política en diferentes esferas) y, finalmente, derechos económicos, sociales y culturales (entre los que se encuentran el trabajo, la educación, la vivienda, la protección del desempleo y de la vejez y la salud)41. 40 - Se deja de lado el debate sobre si en determinadas circunstancias alguna persona está tan incapacitada para acceder a los sistemas “normalizados” que hacen necesaria una cronificación de su relación con los Servicios Sociales. 41 - A ellos se podrían unir, como otra generación de derechos, los de tipo medioambiental.

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En España, cada uno de esos derechos tiene una protección jurídica diferente, en función del apartado de la Constitución en que se recojan. Entre los derechos fundamentales (con mayor nivel de protección, exigibles directamente en los tribunales), se encuentran los civiles y los políticos y uno de los llamados derechos sociales: el derecho a la educación y a la libertad de enseñanza (art. 27.). Sin embargo, el resto de derechos de carácter social (salud, empleo, renta, cultura, medio ambiente, vivienda y pensiones y asistencia social para la tercera edad, entre otros), reconocidos en el Capítulo Tercero del Título I, no disponen de una protección igual. En realidad constituyen una declaración de principios generales que, para su aplicación como derechos sociales, necesitan de leyes que los desarrollen42. Y ese es el caso, por ejemplo del ámbito de la salud y la política de transferencias de rentas en situaciones de desempleo, jubilación, invalidez, etc.. Sin embargo, otras áreas, como el derecho a la vivienda o el derecho al trabajo no han tenido el mismo desarrollo normativo.

En lo que respecta a los Servicios Sociales, la asistencia social estaría encuadrada en ese Capítulo Tercero y, como se ha comentado, referida solo para las personas mayores. Además, la competencia en ese ámbito está reconocida a las Comunidades Autónomas, con lo que se dificulta la posibilidad de legislar estableciendo derechos subjetivos en este campo a nivel estatal.

Hasta aquí el marco legislativo. Sin embargo, hay un elemento que amplía el alcance de lo dicho hasta ahora. ¿Cuál es la condición que permite el acceso a cada uno de esos derechos? Es la condición de ciudadanía, cuestión que reviste gran importancia en los momentos actuales, ya que un número cada vez más considerable de habitantes de nuestro territorio no disfruta de tal condición y tiene restricciones importantes a la hora de acceder a alguno o todos de esos derechos, dependiendo del grado de legalidad en el que se encuentren. En este sentido, se corre el peligro (certeza en la actualidad) de que estemos generando un Estado con dos tipos de habitantes: los ciudadanos de pleno derecho y los ciudadanos de segunda; una sociedad dual43, no sólo desde la perspectiva económica, sino desde el punto de vista de los derechos. Como se ha dicho anteriormente, el grado de “inclusividad” de una sociedad corre paralelo a la ampliación al máximo número posible de habitantes de la condición de ciudadanía.

42 - En concreto, el artículo 53.3. de la Constitución especifica: “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo Tercero, informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”. 43 - O, como dice E. Balibar, “una colonización interior” o “una exclusión justificada”, en: “Inegalités, fractionnement social, exclusion”, en VV.AA. (Affichard – De Foucault, eds.) Justice social et inegalités, Esprit, Paris, 1992.

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Al no existir ese reconocimiento de derechos y al establecerse limitaciones presupuestarias a su actuación, los Servicios Sociales corren el riesgo de convertirse en un sistema que regula el acceso a sus programas en virtud de la condición económica de los potenciales demandantes. Es decir, en algunas de sus prestaciones se tronca su carácter universalista y de orientación al conjunto de la población, para centrarse en los colectivos que pueden demostrar su “situación de necesidad”.

Pero hay otra línea en la que se quiere incidir especialmente. Se ha argumentado que la ausencia de derechos subjetivos reconocidos por ley en el marco de actuación de los Servicios Sociales es un elemento que dificulta la consolidación de un sistema público propio.

En esta Ponencia se defiende sin fisuras la necesidad de caminar hacia el reconocimiento de esos derechos. Sin embargo, hay una dificultad intrínseca a la idiosincrasia del sistema: ¿cuáles son los derechos propios del Sistema Público de Servicios Sociales?, o, en sentido inverso, ¿cuáles son los derechos sobre los que apuntalar ese sistema?

La dificultad estriba precisamente en los límites del sistema y las fronteras difusas que mantiene con otros sistemas de protección social. Hay que definir derechos sociales propios que no invadan el campo de los sistemas colindantes.

Antes de identificar esos derechos es preciso realizar una aclaración. Es conveniente diferenciar los derechos sociales, articulados en torno a las necesidades básicas, de los llamados “privilegios sociales”, articulados en torno a necesidades subjetivas que no son básicas y que normalmente se sustentan en la capacidad de presión de determinados grupos sociales. Son las primeras las que deben ser objeto de protección especial por parte de los poderes públicos y no las segundas44.

A la hora de identificar cuáles podrían ser esos derechos, la literatura no ofrece muchas pistas, más allá de los citados anteriormente y de otros novedosos que afectan a otros campos de actuación (derecho a la paz, a la calidad de vida, etc.).

Por ello, hay que retomar las reflexiones realizadas en el apartado anterior acerca de las materias propias de los Servicios Sociales, para ir acotando lo que se considera que serían los elementos sustanciales de unos derechos propios del 44 - Esa es la diferenciación que Adela Cortina establece entre el Estado de Bienestar (que respondería, entre otras cuestiones, a los derechos particularistas reivindicados, desvirtuando el papel del Estado) y el Estado Social (que garantizaría la cobertura de las necesidades básicas). Ver: Ciudadanos del mundo. Hacia una teoría de la ciudadanía. Alianza Editorial, Madrid, 1997.

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Sistema Público de Servicios Sociales. Con este objetivo, se resaltan tanto las orientaciones que se consideran fructíferas, como los que se consideran que son caminos erróneos en la construcción de esos derechos:

a.- Reforzando la Democracia El debate sobre la lucha por ampliar los derechos sociales ha de enmarcarse en un proceso de escala mundial (llamado globalización45 o neoliberalismo global) que tiende a dotar al mercado de la primacía a la hora de ordenar todos los aspectos de la vida social. Esta carrera internacional por la disminución de los costes y de una pugna destructiva por la competitividad, está poniendo en peligro el bienestar de la población, deshaciendo los edificios de seguridad que se habían establecido y debilitando el tradicional papel del Estado en la garantía de los derechos alcanzados46. El proceso de globalización neoliberal está dejando fuera del disfrute de derechos a grandes zonas el mundo (países en vías de desarrollo)47, pero, además, a ciudadanos y habitantes de los países desarrollados. Por ello, la demanda del reconocimiento de nuevos derechos sociales, como los pertenecientes al ámbito de los servicios sociales, debe entenderse primeramente como una forma de fortalecer los estados democráticos y, dentro de ellos, del tradicional papel del Estado como garante de esos derechos (en este caso, Estado Social)48. Esta forma de entender la democracia profundiza en la tradición más europeísta que la identifica no sólo con las garantías de tipo civil o político, sino además, con el reconocimiento del derecho a una vida digna y a un nivel de calidad de vida adecuado49.

45 - Hay mucha bibliografía al respecto, pero recomendamos: Manuel Castells, La era de la información (tres volúmenes), Alianza Editorial, Madrid, 1998 y Noam Chomsky, El beneficio es lo que cuenta. Neoliberalismo y orden global. Editorial Crítica, Barcelona, 2000. 46 - Se puede consultar: Pedro Montes, Golpe de estado al bienestar. Crisis en medio de la abundancia. Editorial Icaria, Barcelona, 1996. 47 - Ver: Alejandro Durán Cárdenas: “El proceso de globalización de la economía mundial. Una mirada latinoamericana”. En Revista de Fomento Social, nº 215, volumen 54, páginas 343-364. Edita INSA-ETEA, Córdoba, 1999. 48 - Ver: L.E. Alonso Benito: “Los derechos sociales en la reconstrucción posible del Estado del Bienestar”, en Documentación Social, nº 114, págs. 77-96, Edita Cáritas Española, Madrid, 1999. 49 - Como dice E. Garzón Valdés, “no hay sociedad democrática sin un mínimo grado de homogeneidad que viene dado por la plena vigencia de los derechos humanos, que garanticen la satisfacción de necesidades básicas, naturales y derivadas”, en “El problema ético de las minorías étnicas”, en VV.AA. (Olivé, ed.) Ética y diversidad cultural, FCE, México, 1992.

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Sin embargo, las reflexiones sobre la globalización introducen otro elemento que en los tiempos actuales no puede dejarse de lado en cualquier reflexión sobre los derechos sociales: el fuerte proceso de interdependencia a escala mundial hace que la demanda de los derechos tenga una referencia planetaria, pues las decisiones económicas (y muchas veces las políticas) tienen ya una perspectiva global y sólo desde la reivindicación de los derechos a escala también global, se podrán frenar las fuerzas del mercado, basadas en un “dumping social y político” de los territorios a los que los grandes capitales llevan sus centros de producción (deslocalización) y reducir los procesos migratorios que afectan a millares de personas de los países en vías de desarrollo. Desde este punto de vista tiene sentido la afirmación de que “la democracia, o será global o no será” y lo mismo se puede decir acerca de que “los derechos sociales, o serán globales o no serán”. b.- Un paso hacia el reconocimiento de los derechos sociales: las Cartas de Servicios En el primer punto se ha hablado de la importancia de una mirada global a la hora de debatir sobre los derechos sociales. Sin embargo, el proceso de globalización está asistiendo también a un fenómeno de corte contrario que tiende a reforzar el papel de lo local en este nuevo escenario. Este proceso es denominado “glocalización”50. La base del mismo se encuentra en que son los poderes locales los primeros en recibir las necesidades planteadas por los ciudadanos y, por ello, más allá de las regulaciones existentes, son los que tienden a ofrecer unas respuestas a las mismas. Un ejemplo de ello se vio al analizar el origen de los servicios sociales en nuestro país con la llegada de la democracia. El papel innovador de los municipios sigue estando presente e incluso reforzado en la nueva época de la globalización51. En este sentido, en el camino hacia el reconocimiento de los derechos sociales, algunas ciudades europeas, entre las que se encuentra la de Zaragoza, han elaborado las llamadas “Cartas de Servicios”, en las que los poderes locales asumen respecto a sus ciudadanos una serie de compromisos en la prestación de determinados servicios (o prestaciones) y en los parámetros de calidad en los que quieren moverse52.

50 - El término “glocalización” es ofrecido por Ulrich Beck (¿Qué es la globalización?. Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Editorial Paidós, Barcelona, 1998), que, su vez, lo retoma de Bauman. 51 - Ver: R. Camagni, La ciutat a Europa: globalització, cohesió i desenvolupament sostenible. Edita Ajuntament de Barcelona, 1997. 52 - En concreto, el Ayuntamiento de Zaragoza ha elaborado una serie de Cartas de Servicios, a través de las cuales, se compromete a ofrecer una “Información adecuada y precisa sobre los

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La ventaja de estas Cartas de Servicios es que los municipios aceptan una serie de compromisos. La debilidad es que, en realidad, no hay ninguna fuerza jurídica que pueda obligarles a mantener esos compromisos. c.- El riesgo de los derechos sectoriales Es conveniente huir de toda enumeración de derechos, que apartándose de las necesidades básicas, pretenda establecer obligaciones de los poderes públicos en base a engañosas divisiones sectoriales de la ciudadanía. Ejemplos de ello se han visto últimamente en los medios de comunicación: derechos de los mayores, derechos de los niños, derechos de las madres, derechos de los inmigrantes, derechos de los disminuidos, derechos de las mujeres con cargas familiares, etc.. Esta forma de obrar responde a una visión errónea de la realidad social, que contribuye a la fragmentación del sistema y no a su vertebración. d.- A favor del acceso universal a los derechos sociales El objetivo es universalizar los derechos sociales reconocidos a toda la población. Los programas, las prestaciones y los servicios del sistema deben ir dirigidos al conjunto de la población. Todos somos usuarios potenciales de los Servicios Sociales. Algunas personas y familias los necesitan durante toda la vida o en etapas prolongadas; otras son atendidas en situaciones de emergencia o de crisis; también hay personas que no se han acercado nunca a ellos. No obstante, la mayor expectativa de vida, los cambios en la estructura familiar, las incidencias de la llamada “sociedad de riesgo”, o el desempleo de larga duración, harán que todos los ciudadanos necesiten en algún momento u otro de su vida las prestaciones básicas de los Servicios Sociales53. En este sentido, se coincide con otros autores que defienden que los derechos sociales propios del Sistema Público de Servicios Sociales, no son exclusivamente los propios de la “lucha contra la exclusión social”. La razón de ello es que se ha establecido previamente que el Sistema Público de Servicios Sociales debe tender

servicios municipales, sus derechos y obligaciones de los ciudadanos y la situación de los procedimientos administrativos”. En el ámbito de los Servicios Sociales existen las siguientes: Carta de Servicios Sociales Comunitarios, Carta del Albergue Municipal, Carta de la Casa de la Mujer, Carta de la Casa de las Culturas, Carta de los Centros de Tiempo Libre, Carta del Centro de Atención y Prevención de Drogodependencias, Carta del Centro Municipal de Promoción de la Salud y Carta de la Escuela Municipal de Jardinería. 53 - Este párrafo es un extracto literal del Manifiesto de Talavera de la Reina: “La universalidad del sistema público de Servicios Sociales. Servicios Sociales para todos”. 2004

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a la universalidad y no dirigirse exclusivamente a los sectores excluidos de la población. Y precisamente, la gran debilidad que suelen conllevar estos derechos sociales, llamados de baja intensidad, es la tendencia a la focalización, es decir, de dirigirse a colectivos de “riesgo”. No se está en contra de las medidas que van en la dirección de facilitar el camino de los colectivos excluidos hacia la integración social, pero sí en reducir el Sistema Público de Servicios Sociales a estas actuaciones. e.- Derechos sociales sustentados en las necesidades básicas Sin entrar en el debate acerca de la naturaleza más o menos inmanente de las necesidades sociales básicas y aceptando que éstas requieren un cierto grado de consenso social para ser aceptadas como tales, ha de admitirse que la fundamentación de cualquier derecho social que aspire a ser considerado como subjetivo, ha de sustentarse en la satisfacción (o protección) de una necesidad básica reconocida54. Nos encontramos, pues, ante la necesidad de dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿a qué necesidades sociales reconocidas tienen que dar respuesta los derechos que articulen el Sistema Público de Servicios Sociales? El proceso a seguir no puede ser estrictamente teórico, sino que necesariamente ha de tener en cuenta también la propia praxis del trabajo social. De esta forma, se pueden identificar los siguientes campos de necesidades articulados en torno a la teoría y la práctica de los Servicios Sociales55:

1. Necesidad de Información

La información es hoy el medio normal para promover la igualdad de oportunidades. Además del reconocimiento de ciertos derechos, hay uno básico y previo que consiste en poner las condiciones que para que todo el mundo los conozca y sepa los canales para acceder a ellos. Este derecho hace referencia a una de las prestaciones básicas de los Servicios Sociales (Información y Orientación), pero para hacerla efectiva

54 - Esas necesidades básicas podrán ser de “primer orden” (las que consisten en el mantenimiento de la vida) o de “segundo orden” (las que permiten un aumento de la calidad de vida o, según otros autores, permiten una vida digna), pero en todo caso deberán ser reconocidas socialmente, defendidas políticamente y consensuadas a través de los instrumentos de organización política de los que nos hemos dotado (la Ley, aprobada en el Parlamento). Sobre la relación entre necesidades sociales y derecho, ver: Luis Ballester Brage: Las necesidades sociales. Teorías y conceptos básicos. Editorial Síntesis, Madrid, 1999. Especialmente el capítulo 9: “Sistema normativo, valores y necesidades”. 55 - Para esta exposición, seguimos en algunos puntos el trabajo de Joaquín García Roca. Ver: Voluntariado y Servicios Sociales de Base, documento que puede consultarse en: www.solucionesong.org/docs/c8_vol.pdf

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en todo el territorio, debe cumplir el criterio de la cercanía, por lo que se debería regular la obligatoriedad de que hubiese al menos un servicio social de base en cada unidad administrativa independiente (municipio o, en los casos de las capitales, distritos). Además, la mera existencia de un recurso no es suficiente para su utilización. Por ello, debería implementarse una estrategia de difusión amplia de la existencia del recurso, de sus funciones y de la accesibilidad al mismo por parte de toda la ciudadanía.

2. Necesidad de Subsistencia

Hay personas que, por diferentes circunstancias, no pueden autónomamente satisfacer sus necesidades elementales en los ámbitos de la alimentación, alojamiento y vestido. El Estado, a través del Sistema Público de Servicios Sociales, debe garantizar a todo ciudadano que esas necesidades básicas estarán siempre cubiertas, bajo cualquier circunstancia. Las posibles respuestas a estas situaciones van desde las actuales medidas de tipo asistencialista (como las ayudas de urgencia) o de ingresos mínimos condicionados (como el Ingreso Aragonés de Inserción), a las más amplias de salario ciudadano o de la Renta Básica56. Para reconducirlos al ámbito de los derechos sociales (subjetivos), en todos los casos citados (u otros que pudiesen reconocerse), se trataría de prestaciones que deberían reconocerse como tales por la legislación correspondiente.

3. Necesidad de Accesibilidad

Muchas personas en nuestra sociedad tienen obstaculizada su incorporación a diferentes sistemas públicos de protección social (educativo, sanitario, etc.). En los casos en que el no-acceso es atribuido a la existencia de una limitación identificada en el ciudadano (sea este handicap de tipo físico, psíquico, social o cultural), el Sistema Público de Servicios Sociales debería instituir mecanismos para facilitar el desbloqueo de esas dificultades. En el bien entendido de que la orientación final de la actuación de los Servicios Sociales es la incorporación normalizada a esos sistemas. Traducido esto a derechos significaría que la administración tendría la obligación de poner a disposición de los ciudadanos los recursos suficientes para superar esas limitaciones57. Aquí se encuadra la faceta de los Servicios Sociales como puente hacia el acceso normalizado al resto de sistemas de protección que, por otra parte, son los que definen la plena inserción social del ciudadano.

56 - Somos conscientes de que la Renta Básica supera con creces los límites del Sistema Público de Servicios Sociales, pero ante la ausencia de su reconocimiento, creemos adecuado incorporarla en la relación de derechos sociales de este sistema. 57 - En este caso, la responsabilidad se encuentra verdaderamente los sistemas que no permiten el acceso a este tipo de ciudadanos, por lo que también cabría la posibilidad de algún tipo de recursos que estuviesen adscritos a esos sistemas.

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4. Necesidad de Convivencia

La necesidad de convivencia se identifica con el derecho a lograr una convivencia adecuada y libremente elegida. Muchos ciudadanos no pueden cubrir autónomamente esa necesidad, bien porque limitaciones propias, bien porque están sometidos a procesos marginantes. Los Servicios Sociales deberían cubrir esta necesidad a través de dos tipos de actuaciones, que tendrían que encuadrarse en otros tantos derechos: - Las actuaciones dirigidas a apoyar al núcleo de convivencia, a través

de medidas apropiadas (domésticas, educativas, psicosociales...). - Actuaciones dirigidas a construir alternativas convivenciales cuando las

primeras fracasan o no son posibles (residencias, núcleos familaires, pisos tutelados, etc.).

Centrar la actuación en el fortalecimiento de la unidad de convivencia, supone que los Servicios Sociales optan por romper con las prácticas institucionalizadoras, para trabajar en el entorno y en el territorio.

5. Necesidad de Participación

Los Servicios Sociales, como expresión de la garantía de hacer efectivos una serie de derechos sociales a los ciudadanos, debe incluir en su seno una labor educativa que favorezca que los ciudadanos que acceden a ellos se ejerciten en la participación social en todos los niveles. En consecuencia, y por dar ejemplo, debería reconocerse como derecho a los ciudadanos el de la responsabilización en la gestión de los recursos, servicios y programas de los Servicios Sociales, estableciendo nuevas relaciones entre los que suministran servicios y los que los reciben.

6. Necesidad de Inserción

Finalmente, hay determinadas personas que necesitan orientación y asistencia especializada, ya que se encuentran en situaciones que podrían denominarse de desestructuración (toxicómanos, menores en conflicto, exreclusos, etc.). Más allá de las actuaciones tendentes a la prevención, los derechos sociales deberían reconocer el derecho a la atención profesional y de calidad de estas personas, tendentes a su inserción social.

Todas estas reflexiones tendrían una incidencia evidente sobre el

sistema, pues al estar regulados esos derechos subjetivos, serían exigibles por el ciudadano y, por lo tanto, la administración se vería obligada a establecer una serie de mecanismos que les diesen cauce.

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f.- La financiación de un sistema público basado en derechos sociales Todas las reflexiones anteriores llevan a una conclusión que parece evidente: un Sistema Público de Servicios Sociales basado en el reconocimiento de derechos sociales subjetivos, implicaría necesariamente un aumento del gasto social que garantizase la viabilidad del sistema. Por ello, además de reclamar la consolidación de estos derechos, sería adecuado abrir un debate ciudadano que tendiese a recuperar la legitimidad social del sistema fiscal. Se apuntaría en la dirección de justificar el aumento de impuestos siempre que éstos estén orientados a la cobertura de las necesidades básicas reconocidas por el ordenamiento jurídico58. Es decir, se trataría de recuperar la filosofía del pacto social como forma de legitimar un aumento del gasto público, vinculado al nuevo sistema de servicios sociales y sustentándolo en un incremento de los ingresos públicos59.

En este hipotético caso (el de los derechos sociales reconocidos), la

necesidad de planificación se vería fuertemente acrecentada, pues sería requisito indispensable para dar respuesta adecuada a las mismas. 3.3. Público / Privado: la necesidad de un entendimiento desde la

perspectiva del ciudadano

El debate sobre el papel de lo público y de lo privado en los Servicios Sociales es ya antiguo, pero no por eso puede considerarse cerrado. Todo lo contrario, puede considerarse de máxima actualidad y, por lo tanto, requiere mayores niveles de debate, reflexión y consenso.

Sin embargo, la simple llamada al debate no sirve, puesto que el tema está salpicado de muchos elementos que introducen complejidad en las argumentaciones, no sólo como consecuencia de la propia naturaleza del objeto de análisis, sino por la presencia de múltiples intereses contrapuestos. Intereses muchas veces ligados a cuestiones meramente materiales (defensa de una parcela de mercado, defensa del puesto de trabajo...) y otras veces relacionados

58 - Una idea parecida, aunque centrada en el sistema sanitario, es defendida por Vicenç Navarro en: “La reforma del sistema fiscal (IRPF), el aseguramiento sanitario privado y la experiencia liberal anglosajona”, en Revista de Administración Sanitaria, nº 8, páginas 13-32, Madrid, 1998. 59 - Ver: Vicenç Navarro, Bienestar insuficiente, democracia incompleta. Sobre lo que no se habla en nuestro país, Anagrama, 2002 y Vicenç Navarro, Globalización económica, poder político y Estado del Bienestar, Ariel, Barcelona, 2000.

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con posturas ideológicas (una visión más socialdemócrata o liberal de la forma de satisfacer las necesidades sociales).

La primera tarea, pues, es la de desbrozar el campo de análisis, identificando los elementos que introducen complicaciones innecesarias para centrar la reflexión en los términos más objetivos posibles.

De entrada, como se ha explicado al comienzo de la Ponencia, la propia realidad demuestra la coexistencia de una práctica mixta. Es decir, el análisis de la prestación de determinados servicios pone en evidencia que hay actuaciones lideradas por actores públicos, por actores privados no lucrativos y por actores privados con ánimo de lucro. Una reflexión que, como la presente, desea ofrecer una posible ordenación de la relación público-privado, tiene que partir del reconocimiento de esa coexistencia.

En segundo lugar, el debate sobre lo público-privado debe separarse del debate sobre el papel del voluntariado en el ámbito de los Servicios Sociales. Y eso porque el voluntariado no es patrimonio exclusivo del ámbito asociativo o tercer sector60. Y, además, no sería difícil encontrar multitud de asociaciones pertenecientes al tercer sector que no tienen una estructura sólida de voluntariado.

Por otra parte, tampoco debe interferir en el debate la procedencia de los fondos. Se arguye normalmente que, en realidad, sólo existe sector público y sector privado, puesto que la mayoría de las acciones del tercer sector están financiadas por los presupuestos públicos. Esto, aunque en muchos casos sea así, no es cierto como afirmación general, pues existen grandes y pequeñas asociaciones (de las que se podrían citar ejemplos, aunque no sean muy numerosas) que realizan acciones al margen de la financiación del Estado61. Por lo tanto, es preferible optar por reconocer que lo privado (con o sin ánimo de lucro) tiene sentido al margen de la procedencia de los ingresos con los que financian sus actuaciones.

Sí que parece adecuado tener en cuenta en el debate la vertiente participativa que incorpora el tercer sector. Se proclama que la conveniencia de la presencia de las entidades sociales en el ámbito de los Servicios Sociales se debe, en gran medida, a que son expresión de una responsabilización (o politización) de la sociedad civil en la resolución de los problemas que afectan a

60 - No hay razones de peso, por ejemplo, para pensar que no es posible, e incluso necesario, el voluntariado en la acción de la administración. 61 - Esta afirmación no es contradictoria con el hecho de reconocer que si se eliminasen todas las subvenciones y convenios de las administraciones, muchas de las asociaciones dejarían de existir. Pero lo mismo pasaría con muchas de las empresas llamadas privadas que trabajan en el ámbito de los Servicios Sociales a través de contratos con las administraciones.

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los conciudadanos y a su entorno. Este nuevo elemento, que tiene que ver con la cuestión del voluntariado, pero que no necesariamente se debe identificar con ella, adquiere relevancia en el debate puesto que, como se verá a continuación, muchas de las argumentaciones sobre lo público y lo privado introducen este elemento como determinante a la hora de optar por un modelo u otro.

Finalmente, y como elemento central del debate sobre lo público-privado, hay plantear la reflexión partiendo de los comentarios que se han avanzado hasta el momento en la presente Ponencia. La presencia de lo público y de lo privado en el ámbito de los Servicios Sociales estará en gran medida determinado por el paraguas jurídico que regule el propio sistema.

En la situación actual, marcada por la ausencia del un marco normativo que establezca competencias, no hay bases consistentes determinar el papel que debe jugar cada uno de los actores en el entramado de los Servicios Sociales62. Nada impide que en todos aquellos campos en los que se mueven los Servicios Sociales una organización (con o sin ánimo de lucro) se dedique a prestar los servicios que le parezca conveniente63. De esta forma, hay experiencias en todos los campos, como organizaciones que disponen de una tupida red de servicios comunitarios por el territorio, asociaciones que otorgan ayudas de urgencia, que trabajan con transeúntes, que hacen educación de calle, empresas privadas que dispensan procesos de desintoxicación, residencias, etc.64.

En estos términos, es cuando el debate del papel de lo público y privado no tiene prácticamente resolución, pues deambula entre predilecciones ideológicas e intereses personales y grupales, todos ellos legítimos, pero que no ofrecen bases sólidas para el consenso. De esta forma, como ciudadanos, parece que no queda otra salida que someterse (aunque no necesariamente de forma callada) a las preferencias de los gobiernos que puntualmente tienen la responsabilidad de ordenar los Servicios Sociales.

62 - Sin embargo, la ausencia de ese reconocimiento de derechos, no significa que no haya regulación al respecto. De hecho, el Título V de la LOAS versa sobre “La Iniciativa Privada” y existen reglamentaciones que les afectan directamente (como el decreto de mínimos), de igual forma que deben cumplir ciertos requisitos cuando quieren acceder a subvenciones, convenios o contratos con la Administración. Es decir, tampoco se defiende en la Ponencia la idea de que “pueden hacer lo que les plazca”, sino que no disponen de frenos jurídicos a su iniciativa. 63 - Excepto, por ejemplo, las atribuciones legalmente establecidas a la administración, como llos servicios sociales de base, o como decimos anteriormente, que se trate de derechos legalmente reservados a la administración, como la protección y tutela de menores, aunque en estos casos se pueda realizar una gestión indirecta, pero siempre de titularidad pública. 64 - En realidad, el debate en estos términos, se reduciría a definir qué es (y qué no es) lo que financia la administración, pero sin posibilidades de intervenir determinantemente en aquellos ámbitos que no financia.

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Argumentar en este escenario que dar campo a las entidades sociales y privadas con ánimo de lucro, significa una desresponsabilización de la administración, no deja de ser una proclamación de intenciones, pues la administración no está obligada a cubrir esas necesidades y, por lo tanto, no tiene una obligación jurídica de actuar de una u otra manera. Por mucho que guste más o menos esa forma de actuar, lo más que se le puede achacar, no a la administración, sino a los responsables políticos, es que no hayan dado pasos hacia el reconocimiento de derechos. Y esa es una responsabilidad, en todo caso, política, pero no jurídica65.

Por lo tanto, para ubicar el debate en su justo término, hay que partir de la exigencia, en primer lugar, del reconocimiento de una serie de derechos públicos subjetivos, cuya garantía debe recaer bajo la tutela de la administración. En este caso, el debate empieza a encontrar elementos de clarificación y se pueden atisbar principios de consenso.

Y es que, desde esta nueva perspectiva, es el ciudadano el que debe exigir la plasmación de esos derechos a la administración y es ésta la que, por imperativo legal, estaría obligada a hacerlos efectivos.

De esta forma, las argumentaciones vertidas sitúan, en este hipotético nuevo escenario, el debate sobre lo público y privado en los Servicios Sociales desde el punto de vista del ciudadano. Decir esto significa que el ciudadano puede exigir la prestación de determinadas prestaciones a la administración y ésta tendrá la obligación de establecer un Sistema Público de Servicios Sociales que las ofrezca. Eso sí, a través de las diferentes fórmulas jurídicas que la legislación pone a su alcance.

La coexistencia de lo privado (con ánimo de lucro), en este caso, no introduce excesivas distorsiones, pues el ciudadano (“todo” ciudadano) tendría derecho a la prestación pública de calidad y será asunto suyo si, además, optase por otras vías de acceso a la satisfacción de esas necesidades66.

65 - La crítica sobre la desresponsabilización de la administración tiene dos bases jurídicas: La primera basada en que el texto Constitucional define a España como un Estado Social, lo que debería haber propiciado un camino hacia el reconocimiento de derechos. En segundo lugar, el art. 3.f) de la LOAS, cuando al hablar de los principios reguladores del sistema dice: “La responsabilidad pública en un marco jurídico que establezca derechos y deberes, impidiendo actuaciones graciables”. 66 - De igual forma que existiendo un sistema educativo público, el ciudadano puede acceder a una escuela privada. O de la misma forma que teniendo derecho al desempleo (o a la pensión), el ciudadano puede acceder, si lo desea, a un seguro de desempleo o a un fondo de pensiones, etc., es decir, la existencia de un Sistema Público de Servicios Sociales no tiene por qué limitar la libre concurrencia en el mismo de los sectores privados.

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Y la existencia de estas fórmulas privadas de satisfacción de las necesidades debería estar, evidentemente, regulada normativamente, para evitar abusos e introducir elementos de control que salvaguarden la finalidad para la que están previstas. Es decir, coexistencia de lo privado no es sinónimo de desregulación.

Más complejo parece la resolución de otras fórmulas de acceso al ejercicio de los derechos sociales así reconocidos. Para facilitar el debate, se reproduce a continuación un cuadro que sintetiza las diferentes opciones que tiene ante sí la administración67:

Titularidad y gestión de las prestaciones y servicios del sistema público de Servicios Sociales

Titularidad

Pública Privada

Pública T. Pública G. Directa

Compra de Servicios Gestión

Privada T. Pública G. Indirecta

Servicios Privados

Se puede comprobar que hay una parcela (la de los servicios privados) que

ya ha sido debatida con anterioridad y que no es incompatible con la presencia de un potente sector público.

Sin embargo, se pueden dar otras tres posibilidades, a las cuales se está habituados en la gestión actual de los Servicios Sociales:

- La titularidad privada y gestión pública: más común en los servicios sanitarios y que consiste en que la administración, para poder dar respuesta a las necesidades planteadas por unos ciudadanos ante un derecho que les corresponde, se ve obligada, por falta de medios propios, a la compra de un servicio concreto a una empresa privada68.

- En segundo lugar, se encuentra una opción que se sustancia en que sea la propia administración, a través de su propia estructura organizativa y

67 - Este cuadro aparece reflejado en multitud de obras. Sin embargo, unos comentarios breves al mismo se encuentran en: Josep Giménez: Ofrecer Servicios Sociales: ¿Un asunto público, privado o ambos?. Ponencia presentada a la Conferencia Europea de Servicios Sociales, Barcelona, 2002. 68 - Esta sería, por ejemplo, la estrategia seguida en algunos casos para reducir las listas de espera en sanidad. Cuestión que, en un futuro no muy lejano podría ocurrir con las residencias privadas.

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de personal la que ofrezca las prestaciones y servicios reconocidos por ley69.

- En tercer lugar, una fórmula que jurídicamente no conlleva muchos problemas, pero que en la práctica es acusada erróneamente como fórmula de privatización. Son los procesos de “externalización”, en los que hay una gestión indirecta de determinadas prestaciones o servicios por parte de entidades privadas (con o sin ánimo de lucro) a través de los correspondientes procedimientos de concurso público70. La confusión estriba en la no aceptación de que, desde todos los puntos de vista, la titularidad sigue siendo pública, teniendo de cara al ciudadano, las mismas garantías que si lo prestase directamente la administración.

Esas tres fórmulas son posibles desde el punto de vista del ordenamiento

jurídico. En los tres casos, el ciudadano ve satisfecho el ejercicio de su derecho. Y en todas posee las garantías plenas de que es la administración la que responde de su disfrute.

Sin embargo, no acaba aquí el debate, puesto que se introducen elementos en la discusión que pretenden favorecer unas fórmulas sobre otras. A continuación se analizan algunas de ellas, pero siempre asumiendo que la argumentación se aleja del espacio de lo jurídico y se introduce, de nuevo, en el de las opciones de los redactores de la presente Ponencia:

a.- La desresponsabilización de la administración Aparece en el debate una crítica que preocupa a algunos actores sociales. Con las diferentes fórmulas de externalización ¿significa que la administración hace dejación de sus responsabilidades? Hasta aquí se ha hablado de dos aspectos concretos: la titularidad y la gestión. Siempre que se mantenga la titularidad pública, las diferentes fórmulas de gestión de las prestaciones o servicios son jurídicamente válidas y no introducen ningún elemento de “rebaja de derechos” en los ciudadanos. Sin embargo, es cierto que la existencia de derechos subjetivos reconocidos, llevaría aparejada un espectacular aumento de los dispositivos de respuesta puestos a disposición de los ciudadanos. En este escenario, la administración

69 - Las fórmulas también son variadas, pero siempre bajo el paraguas de la administración: departamentos, servicios, institutos, empresas públicas, fundaciones públicas, etc. 70 - Se desecha en este caso la fórmula de la subvención, que no tendría cabida en el campo de la cobertura de los derechos sociales. Tampoco serviría la fórmula del convenio, por mucho que la perversión de este dispositivo se haya generalizado en los últimos años.

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debería velar por no “externalizar las responsabilidades”71, que le son inherentes, y la única manera de hacerlo sería introduciendo unos potentes instrumentos de regulación, planificación y control de la gestión (tanto directa como indirecta). No se entra en el debate sobre la supuesta mayor calidad, eficacia y eficiencia de las empresas privadas a la hora de ofrecer recursos y servicios sociales. Hay opiniones que van en diferentes direcciones. Pero todo parece indicar que, manteniendo los mismos requisitos de calidad, de penetración en el territorio y de acceso al conjunto de la población, las pretendidas ventajas de lo privado en la provisión de servicios se difuminan considerablemente. Pero, aparte de esta cuestión, interesa resaltar que los procesos de gestión indirecta, basados en el establecimiento de una serie de contratos, en base a unos objetivos y criterios, con una pluralidad de entidades proveedoras que se encargan de la producción y gestión de servicios, corre el riesgo de introducir en el sistema una “lógica particularista” de la calidad del servicio. Cada uno de ellos es analizado y concertado de forma individual, lo que puede dar lugar a “islotes” inconexos de gran calidad, pero que no conforman un sistema. La administración debe caer en la cuenta de que la calidad global del sistema es mucho más que la suma de calidades individuales, puesto que entran a colación otros factores diversos que han de ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar una “sistema” de recursos (como la coordinación, la derivación, los diferentes niveles de atención, etc.). Y esta responsabilidad recae exclusivamente en la administración. Por ello, se considera que si ya es un riesgo disponer de instrumentos débiles de control y planificación actualmente, sería un peligro inasumible en el caso de que se profundizase en la senda del reconocimiento de derechos y en la prestación delegada de ellos. b.- La corresponsabilidad Sin embargo, el hecho de que la administración garantice a través de diversos instrumentos la unidad del sistema, no puede conllevar la negación del papel que los diferentes actores sociales deben desempeñar en el mantenimiento del mismo. Al comienzo de esta reflexión se ha comentado que se parte de una acepción amplia de la política pública. Entre otras cuestiones, este punto de partida supone reconocer un papel activo de todos los agentes (además de los ciudadanos) en el diseño y ejecución del Sistema Público de Servicios Sociales. La corresponsabilidad, en este sentido, significa, por una parte, que los agentes (públicos y privados) deben tener un papel relevante en los momentos de

71 - Ver: Internacional de Servicios Públicos: Servicios Sociales y de la Salud. El sector público. Debates y análisis actual. 1999.

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planificación, a través de los correspondientes cauces de participación. Pero, además, los agentes sociales, deben asumir su cuota de responsabilidad en la gestión particular que les haya tocado desempeñar, no olvidando la función social que cumplen y la orientación hacia la cobertura de necesidades sociales básicas, de su actuación. Se trataría, en este caso, de establecer un espacio de responsabilidad colectiva liderado por el papel motor, regulador y garante de derechos de los poderes públicos. c.- La puerta de entrada al sistema Hablar de sistema público lleva a algunos profesionales a defender que la única manera de mantener la idea de sistema y de salvaguardar la responsabilidad de la administración en la cobertura de esas necesidades traducidas a derechos, es la de reservar para la administración la gestión del Acceso al sistema72. Esta fórmula se ha empleado en algunos programas de nuestra Comunidad, como el Ingreso Aragonés de Inserción. Una consecuencia directa de esta premisa es que los Servicios Sociales de Base deberían obligatoriamente depender de la administración. Lo cual parece una postura coherente con todo lo que se ha dicho hasta el momento y con la tradición de los Servicios Sociales en nuestra Comunidad. Ahora bien, ¿es una opción unívoca?. O dicho de otro modo, ¿se rompería la idea de sistema público si se diesen otras fórmulas de acceso al mismo? La respuesta a estas preguntas no es tan evidente. En principio, parece claro que el reconocimiento de esos derechos corresponde en primer término a la administración y, en segundo término, a los tribunales de justicia (en el caso de que haya discrepancias con el ciudadano que hace la demanda). Pero se ha comentado que previamente a la concesión de ese derecho existe un procedimiento administrativo en el que se debe hacer una valoración, un diagnóstico y una propuesta de intervención (que lleva aparejada la propuesta de acceso al derecho). Y en esos casos, hay opiniones que avalan la idoneidad de cualquier órgano del sistema para llevar a cabo esas tareas (aunque el reconocimiento final resida en la administración). En esta ponencia, sin embargo, se opta porque todos esos pasos recaigan bajo la responsabilidad de los servicios públicos y que cualquier entrada al sistema que se produzca por cualquier otra vía, debería reconducirse a esos servicios públicos. Posteriormente, la intervención que dé paso al ejercicio del derecho podrá realizarse por cualquier entidad del sistema, siempre que previamente exista un concierto al efecto.

72 - Sin extendernos en la explicación de este concepto, se entiende que por acceso, tanto la valoración, como el diagnóstico, la derivación y, en su caso, el establecimiento del proceso de inserción.

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d.- La perversión del “cheque servicio” Es preciso rechazar una nueva práctica en la gestión de las prestaciones de los Servicios Sociales que está tomando forma en algunas comunidades españolas. En concreto la fórmula “cheque servicio”, a través de la cual al ciudadano se le concede un cheque por el valor de una determinada cantidad de dinero que puede utilizar libremente en el mercado de empresas y entidades sociales para acceder a la prestación que se le ha reconocido. El riesgo de esta práctica se pone de manifiesto al analizar dos de sus consecuencias:

- En primer lugar, se rompe el camino hacia el reconocimiento de derechos subjetivos a la ciudadanía, pues en vez de reconocer derechos a prestaciones y/o servicios en el ámbito de los Servicios Sociales Públicos, lo que hace la administración es reconocer el derecho a una cantidad de dinero.

- En segundo lugar, el cheque servicio se hace efectivo en el libre mercado, en el que están presentes empresas y asociaciones de todo tipo, sin ninguna conexión con el sistema y sometidas únicamente a las fuerzas de la competencia. De esta forma, se rompe la capacidad de la administración de ordenar el sistema, de planificarlo y de ejercer un control sobre él, con lo que en realidad, se quiebra la unidad del sistema.

e.- La preferencia por las entidades sociales Otro punto de reflexión es si debe existir o no una cierta predilección por un tipo u otro de agentes a la hora de delegar la gestión de determinadas prestaciones o servicios por parte de la administración. En principio, todo parecería indicar que los únicos criterios a tener en cuenta deberían ser los del coste, la eficacia y la eficiencia y que, por lo tanto, un concurso abierto debería determinar quién cumple mejor esas condiciones. Sin embargo, en el ámbito de los Servicios Sociales existen otros parámetros a tener en cuenta: - En determinados servicios de tipo comunitario, como los de apoyo a la unidad

de convivencia, el conocimiento del territorio y su vinculación al mismo puede ser un plus en los propios procesos de intervención, por lo que pueden aportar de cercanía y de individuailización del servicio73.

- Además, para trabajar con determinados colectivos y en determinadas fases del proceso de inserción (por ejemplo, habilidades sociales, relaciones y

73 - Somos conscientes de que el ser entidad social no garantiza “per se” la ostentación de estos valores. Por eso, sería adecuado establecer un “Registro de Entidades” que cumpliesen ciertas condiciones, imprescindibles para poder optar a los conciertos con la administración.

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laborales), el conocimiento y trayectoria aportada por muchas entidades que están muy pegadas a esos colectivos y a esos procesos, supera ampliamente la capacidad de acción de empresas orientadas “únicamente” a la obtención de beneficio con esa acción.

Por ello, en esos casos se deberían establecer cláusulas que primen el acceso de esas entidades a los conciertos con las administraciones públicas.

Una vez realizadas estas consideraciones, sí que es cierto que existen

muchos ámbitos de actuación al margen de los derechos reconocidos. Por ello, se deben establecer otras fórmulas que permitan a la administración animar actividades en sectores que considera relevantes, emergentes o innovadores. En estos casos, sin interferir en ninguna medida con lo expuesto hasta el momento, la administración puede apoyar financieramente estas actividades a través de los procedimientos de subvención y de conveniación74.

Y, finalmente, no puede dejarse de hacer otra consideración. Todas las argumentaciones vertidas hasta el momento inciden en la idea de que el sector privado (con o sin ánimo de lucro) puede jugar un papel muy relevante en el ámbito de un Sistema Público de Servicios Sociales. Sin embargo, para proceder de esta forma es requisito previo indispensable la existencia de un sector público fuerte que pueda planificar, ordenar, regular, delegar y controlar. Y se vuelve de esta forma al objetivo inicial de esta Ponencia: sin unos instrumentos de planificación adecuados a las necesidades planteadas, es irreal pensar en desarrollar un Sistema Público fuerte de Servicios Sociales. 3.4. La perspectiva territorial: centralidad y localismo en la Política Social

de Servicios Sociales

Población y territorio son las dos variables básicas en cualquier proceso de planificación que se pretenda llevar a cabo. De las múltiples facetas que la perspectiva territorial tiene para los Servicios Sociales, se hace referencia en este apartado a la nueva realidad comarcal que se está configurando en la Comunidad Autónoma aragonesa75.

74 - Ver el documento ya comentado de Demetrio Casado: Marco institucional de los Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Aragón. Documento sin editar. Estudio encargado por el Departamento de Salud, Consumo y Bienestar Social (D.G.O.P.E.), Zaragoza 2000. 75 - Dejamos de lado, pues, otros aspectos del territorio, como puede ser, en las grandes ciudades la división por barrios o distritos.

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En esta ocasión, como en las anteriores, es conveniente realizar un breve recorrido por los aspectos legales para ver cómo se articulan los Servicios Sociales en esta nueva estructura administrativa76.

El proceso de comarcalización en Aragón es ya un hecho y la nueva organización territorial que se plantea pretende dotar de nuevas oportunidades a todos los aragoneses, en virtud de las posibles vías de reequilibrio territorial ante situaciones tan acuciantes como la creciente despoblación, el sobreenvejecimiento de sus habitantes y las dificultades de acceso a determinados recursos en el medio rural.

La nueva forma supramunicipal de entender el territorio aragonés que se viene labrando en este proceso, supone la necesidad de reorganizar la gestión y prestación de los derechos y prestaciones sociales que el Sistema Público de Servicios Sociales debe garantizar.

Delimitadas ya las 33 Comarcas en la Comunidad Autónoma, mediante la firma de convenio con las 33 delimitaciones comarcales que establece la Ley 8/1996 y disponiendo ya la mayoría de ellas de un texto legal que define sus características principales (capitalidad, composición, competencias, órganos de gobierno, cometidos y vías para su estructuración), nos encontramos actualmente ante 32 Comarcas creadas por Ley, pues queda solamente la constitución de la Comarca de Zaragoza y su área metropolitana.

Además, se han iniciado los procesos de transferencia de competencias en el seno de las correspondientes Comisiones Mixtas de Transferencia creadas al amparo de las Órdenes del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales. Es importante resaltar la función que estas Comisiones tienen de armonización y equilibrio de las políticas sociales en el territorio.

El art. 8 de la Ley 10/1993, establece que “la comarca ejercerá competencias: … c) Acción Social”. Igualmente, se recoge en el art. 4 (punto 1.6.) de la Ley 23/2001 y, especialmente, en su art. 6 “Acción Social”, que fija como competencias comarcales las siguientes:

- De carácter general:

76 - El Estatuto de Autonomía prevé que una Ley de Cortes ordene la constitución y regulación de las Comarcas. Cuatro leyes posteriores han dado un desarrollo explícito a este mandato estatutario:

- Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón. - Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón. - Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón. - Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de Comarcalización.

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- La gestión y coordinación de las políticas relativas a los servicios, prestaciones y actuaciones de la Comunidad Autónoma.

- La gestión y coordinación de los recursos sociales propios. - La gestión de los centros sociales de su titularidad y la regulación de la

prestación de servicios. - El análisis de Necesidades Sociales de la comarca y la elaboración de un Plan

Comarcal de Acción Social, de acuerdo con las directrices del Plan Director Regional de acción social.

- En particular:

- Propuesta a la Administración Autónoma de los objetivos a conseguir en las

diversas políticas relativas a la acción social. - La ejecución de las actividades, funciones y servicios en materia de acción

social, en el marco de la planificación regional. - La regulación del acceso a los centros que gestionen, en el marco de las

condiciones generales establecidas en la normativa de la Comunidad Autónoma.

- La gestión de los conciertos, subvenciones y convenios de colaboración con entidades públicas o privadas.

- La emisión de informe en la tramitación de los procedimientos de autorización, apertura, modificación o cierre de los centros sociales de la comarca.

- La colaboración en el control de las condiciones mínimas que han de reunir los servicios y establecimientos de los Servicios Sociales.

Además, la Disposición Adicional Undécima de la Ley 23/2001, establece

que “El Gobierno formulará sistemáticamente proyectos de modificación de la legislación sectorial para insertar en ella las competencias que esta Ley reconoce a las comarcas”. El artículo 45 y el Anexo de esta misma Ley, establecen las formas y fórmulas de financiación de las competencias de las comarcas (aportación DGA).

Y, finalmente, el Título II de la Ley 23/2001 versa sobre las “Reglas para la transferencia de funciones y servicios vinculados a las competencias”, estableciendo dos instrumentos básicos:

- Capítulo I: “De la Comisión Mixta de Transferencias” - Capítulo II: “De los Decretos de Transferencia de funciones y servicios”.

Todo este entramado legislativo, apunta hacia un sistema de Servicios

Sociales en el que las Comarcas van a tener un papel decisivo. En este sentido, el proceso de comarcalización es una oportunidad que no debe dejarse de lado, aunque introduce una serie de riesgos que es preciso poner sobre la mesa.

Partiendo de un sistema común de derechos sociales o de prestaciones sociales básicas, la gran potencialidad que ofrece la comarca es que permite adaptar la oferta de recursos y prestaciones a su propia realidad, dando una

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respuesta próxima a problemas cercanos77. El objetivo sería que no hubiese en Aragón una discriminación en el acceso a las prestaciones en razón de dónde se resida.

Sin embargo, tal y como se está realizando el proceso de comarcalización, se corre el riesgo de introducir un elemento más de desvertebración en el sistema, ya que se constata que las transferencias se han hecho indiscriminadamente, sin controlar el destino de los presupuestos y dando entrada a una gran discreccionalidad en la gestión de los mismos.

Además, de todo lo comentado anteriormente sobre la ausencia de un sistema basado en derechos sociales, el problema de partida es la falta de una planificación general a nivel regional, que se manifiesta en la ausencia de un Plan Director que ordene la acción en todo el territorio. La no existencia de directrices, así como la desvirtuación de la finalidad de los fondos transferidos, provoca una situación de discreccionalidad que en nada está beneficiando la consolidación de los Servicios Sociales a nivel comarcal.

Por otra parte, las comarcas reclaman unos servicios de apoyo, de ámbito regional, que les ayuden a ordenar su propia estructura, pues muchas veces se ponen de manifiesto en algunas comarcas las propias carencias a la hora de analizar, diseñar y ejecutar determinados programas. Esta consideración se deduce de otro aspecto que ha de tenerse en cuenta: no todas las comarcas parten de una misma situación78, ni todas tienen las mismas capacidades para afrontar las competencias en materia social, lo que obliga a establecer diferentes mecanismos de apoyo y seguimiento de este proceso por parte del Gobierno regional.

Más allá de estas consideraciones, una propuesta posible y viable de estructuración de los Servicios Sociales comarcales sería la siguiente79:

- Unos Servicios Sociales de Base, de estructura municipal80, como primer nivel del sistema de Servicios Sociales de la Comunidad.

77 - Sería, por decirlo contundentemente, una forma de entender las necesidades (o los derechos) y 32 formas de entender la satisfacción de las mismas. 78 - En este sentido, se puede consultar: Presente y Futuro del Medio Rural de Aragón. Estudio Sociológico, Edita Cáritas Aragón, Zaragoza, 2003. 79 - La división en tres niveles no significa que se esté haciendo una diferenciación entre comunitarios y especializados, puesto que, por ejemplo, los Centros Comarcales de Servicios Sociales serían una estructura con marcado carácter comunitario. 80 - Tal y como se recoge en la Ley 7/1999 de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, que en sus artículos 42.k) y 44.a) y d) regula las competencias de los municipios.

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- Unos Centros Comarcales de Servicios Sociales, como estructura social de segundo nivel.

En primer lugar, los Centros Comarcales de Servicios Sociales dotarían de unidad a los Servicios Sociales de Base. Además, en ellos se centralizaría la programación, la planificación comarcal y los procesos de contratación y concertación. Por otra parte, permitiría que el territorio, en función de sus propias características pudiese establecer sus propios programas. La base comarcal podría llegar a establecer una variedad de programas, con tal de que huyesen de una visión sectorializada y se trabajase en virtud de equipos multidisciplinares.

- La Diputación General de Aragón, además de las atribuciones que tiene encomendadas por ley, sería el tercer nivel y tendría las competencias en la elaboración de las grandes líneas del sistema (Plan Director), reconocimiento de derechos (reconocidos previamente por ley), apoyo a los Centros comarcales, etc..

Problema añadido es el de la no discriminación por razón de residencia y

cómo sea entendida esa no discriminación. En la financiación y distribución de recursos por el territorio, se deberían tener en cuenta unos criterios que fuesen más allá de la simple relación de número de habitantes. Elementos como la densidad de población y la estructura de edades y de familias, las características de las infraestructuras y de las comunicaciones, etc., deberían ser tenidas en cuenta a la hora de diseñar la planificación regional. Y en el bien entendido de que el acceso a los recursos (que es lo que determina la no discriminación), no significa necesariamente tener el recurso “al lado”.

Otro elemento que a la vez es posibilidad y riesgo, es el de la capacidad que la ley reconoce a las comarcas para “la gestión de los conciertos, subvenciones y convenios de colaboración con entidades públicas o privadas”. Esta cuestión tiene la ventaja de que puede dar lugar a la participación en la gestión de entidades sociales cercanas e implicadas con el desarrollo del territorio, pero introduce el riesgo de dar entrada a posibles discreccionalidades a la hora de decidir quién accede a esos conciertos. En este caso, sería conveniente la redacción a nivel regional de unos criterios flexibles, pero sólidos, que marcasen los procedimientos de los conciertos y los requisitos mínimos para acceder a ellos.

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4. Propuestas: ¿Qué Política Social de Servicios Sociales queremos para Aragón?

La lectura de la Ponencia ofrece muchas pistas acerca de cuál es la

orientación por la que se apuesta en la consolidación del Sistema Público de Servicios Sociales en la comunidad autónoma.

Los ejes de reflexión del apartado tercero han puesto las bases de la orientación que se pretende dar al Sistema Público de Servicios Sociales. A continuación se resaltan cinco puntos que se consideran prioritarios y que deben enriquecerse con la lectura del resto de la Ponencia. a.- Hacia el reconocimiento de derechos sociales

En primer lugar, se aboga porque los poderes públicos den pasos decisivos hacia el establecimiento de unos derechos públicos subjetivos que reconozcan la cobertura de las necesidades básicas de los ciudadanos aragoneses. Aunque se reconoce que el marco adecuado para ello es el estatal, no se puede dejar de llamar la atención sobre la oportunidad que representa el actual proceso de elaboración de la Constitución Europea, en el que la presión social debería forzar a nuestros gobernantes a introducirlos en su articulado. Por otra parte, aun admitiendo las dificultades jurídicas que puede plantear el que una futura ley aragonesa recoja esos derechos, ésta puede llegar a ser la única salida “viable” si las dos anteriores no fructifican adecuadamente. Se hace una llamada nuestros gobernantes aragoneses para que aprueben una ley en este sentido en las Cortes Aragonesas. En este sentido, hay que promover un concepto de ciudadano que tenga el sentido más inclusivo que sea posible, dando entrada a los nuevos habitantes de nuestro territorio, más allá de situaciones legales. En el fondo, se aboga por la profundización en la democracia española, fortaleciendo el componente social e inclusivo de la misma.

b.- Fortalecimiento de las estructuras de planificación

Las páginas precedentes han demostrado con suficiente clarividencia que un Sistema Público de Servicios Sociales fuerte sólo puede sustentarse en unos instrumentos potentes de planificación.

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Por ello, debería revertirse el proceso que se ha observado en los diferentes ámbitos administrativos de la Comunidad que va en la dirección de debilitar paulatinamente esos instrumentos. En este sentido, se aboga en primer lugar, por fortalecer los mecanismos propios de la administración en todo lo relativo a la planificación, evaluación, control y seguimiento de las actuaciones propias del sistema de Servicios Sociales. Y, en segundo lugar, porque la administración proceda a la elaboración de un Plan Director que, desde un conocimiento exhaustivo de la situación actual (necesidades y recursos) plantee las acciones y orientaciones fundamentales del sistema. Para ello, como requisito previo, se llama la atención sobre la necesidad de crear un Observatorio de la Realidad Social, que sea capaz de pulsar la situación del sistema, tanto desde el punto de vista de la población, del territorio, de las prestaciones y servicios y de los diferentes actores intervinientes.

c.- La participación de los agentes sociales

Más allá de la gestión, los actores sociales, implicados como están en una visión pública de los Servicios Sociales, reclaman una participación activa en el diseño y planificación de la política social aragonesa. En el marco del denominado Espacio Público de Responsabilidad Colectiva, que tiene cabida en una acepción amplia y moderna de la Política Pública, se trataría de establecer mecanismos viables y apoyados políticamente, que diesen cabida a la participación real de todos los agentes sociales. En este caso, también la orientación propuesta ayudaría a profundizar en la democracia, pues se caminaría hacia una gestión pública más participativa.

d.- Clarificación del papel de los actores públicos

Los diferentes niveles administrativos intervinientes en el Sistema Público de Servicios Sociales, con la última aparición de una figura nueva (la comarca) requieren que se revisen y fortalezcan los diferentes espacios del sistema.

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Se propone avanzar hacia una estructura diseñada centralizadamente, pero articulada territorialmente en torno a los municipios y las comarcas, tal y como ha sido comentado en el apartado tercero. El objetivo sería que no hubiese discriminación en el acceso a los recursos y prestaciones en virtud del territorio de residencia. De igual forma, la nueva legislación debería recoger detalladamente el papel y responsabilidades de cada uno de los niveles administrativos, sin introducir complejidades en la relación de la administración con el ciudadano, que debería residir siempre en el servicio social de base municipal.

e.- Clarificación del papel de los diferentes actores sociales

En un sistema público diseñado de forma participativa, la administración debería reservarse la gestión de determinadas funciones, prestaciones y servicios (como el acceso al sistema, el reconocimiento de derechos, todas aquellas medidas que conlleven una limitación de las libertades, etc.) y debería dar cabida, a través de la delegación, a la gestión indirecta de otras funciones a la iniciativa privada (con o sin ánimo de lucro), primando, según en determinados casos, la iniciativa social. En este sentido, en la legislación que se desarrolle, deben fijarse cuáles son las competencias exclusivas de la administración y cuáles pueden delegarse en su gestión. Paralelamente, deberían establecerse fuertes mecanismos de regulación de todos los recursos y prestaciones, que marcasen con claridad cuáles son las funciones, cometidos, requerimientos mínimos y características de los recursos y servicios, independientemente del agente que los desarrolle. Todo ello no quita para que los diferentes agentes sociales pudiesen establecer sus propias estrategias de acción, dentro de ese marco general, que les permitiese desarrollar actuaciones en sectores emergentes o innovadores, pudiendo contar para ello (si así lo solicitasen) con la financiación parcial de las administraciones a través de las fórmulas de los convenios y de las subvenciones.