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EN BUSCA DELBUEN GOBIERNO

La construcción del Buen Gobierno en lasprovincias andinas de Andahuaylas y Celendín

Existe un gran interés en CARE en observar de qué manera se está dando el Buen Gobierno en distintos lugares del país. Desde esta perspectiva, el presente texto se preocupa de observar la viabilidad del Buen Gobierno en las provincias de Andahuaylas y Celendín, departamentos de Apurímac y Cajamarca, respecti-vamente.

En ese sentido, se observan los actores de la participación y la calidad de la misma, así como los problemas que trae consigo por acción de los mismos actores, pero también por los distintos enfoques de las autoridades y de los vacíos que deja el marco legal. Paralelamente, se observa el estilo de gobierno propio de cada provincia, que se enlaza con la historia y con las tradicio-nes locales. El texto va acompañado de extractos de diferentes leyes sobre los temas tratados de manera que además de anali-zar lo que ocurre en ambas provincias permite observar directa-mente lo que estipula la norma en cada caso.

Hoy en día, múltiples académicos y políticos reconocen las diver-sas formas en que la democracia se expresa en el mundo, pero frente a esta variedad, hay miradas diversas. Hay críticas a la democracia directa por considerarla no funcional en espacios con mucha población y por el riesgo de caer en el asambleísmo. A la democracia representativa se le critica porque los elegidos no cumplen los ofrecimientos alcanzados a sus representados. Y a la democracia participativa se le critica porque los líderes atentan contra los realmente elegidos y tampoco reflejan la voz de los excluidos.

El siglo XXI nos plantea retos en los cuales la respuesta de cualquier tipo de democracia, en sí misma, no resulta satisfacto-ria. Por ejemplo, frente a temas nuevos, resulta democráticamente insuficiente que los representantes del pueblo –aunque hayan sido elegidos en forma completamente democrática– decidan en forma autónoma; lo pertinente es debatir las opciones entre los representantes de las diversas organizaciones junto con las autoridades elegidas, buscando generar consensos. Y la genera-ción de estos consensos supone generar a su vez toda una cultura de diálogo, participación y transparencia.

EN BUSCA DEL BUEN GOBIERNO

La construcción del Buen Gobierno en las provincias andinas de Andahuaylas y Celendín

2008

EN BUSCA DEL BUEN GOBIERNOLa construcción del Buen Gobierno en las provincias andinas de Andahuaylas y Celendín

CARE PerúAv. General Santa Cruz 659 – 673. Jesús María, Lima 11Telf.: (51-1) 417 1100Fax: (51-1) 433 4753www.care.org.pe

Coordinación del estudio:Marina Irigoyen A.

Elaboración del estudio:Julio Calderón C.Marina Irigoyen A.Maritza Mayo D´A.

Cuidado de edición:Anna María Lauro P.

Diagramación e impresión:SINCO [email protected]

Tiraje: 1000 ejemplaresPrimera edición: Marzo, 2008

Hecho el Depósito Legal Nº 2008-05614 ISBN Nº 978-9972-227-42-4

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ISBN: 978-9972-227-42-4

Indice

Resumen 5Executive Summary 7Presentación 11Introducción 14

Una aproximación al Buen Gobierno 17 Los principios del Buen Gobierno 17 El avance normativo para el logro del Buen Gobierno 20 Normativa y participación 27

Marco contextual 31 Socio-demografía 31 Los corredores económicos en la economía regional 33 Indicadores de Desarrollo Humano 34 Las sociedades locales 35 Gestión municipal y recursos 40

Cuando la ley marcha más adelante: Estilos de gobierno e instrumentos de gestión 44 Planes de Desarrollo Concertados 44 Presupuestos Participativos 45 Rendición de Cuentas 48 Vigilancia Ciudadana 51 Consejos de Coordinación Local 51 Comunicación: Coincidencias y desafios 52

Viabilidad de la democracia participativa o viabilidad de los mecanismos de la democracia participativa 53

Siglas

AMMA: AsociacióndeMunicipalidadesdelMarañónAndinoAMRUVACH: AsociacióndeMunicipalidadesRuralesdelValledelos

ChankasAPAFAS: AsociacionesdePadresdeFamiliaAPRISABAC: ProyectoenConvenioPerúHolanda-Suizade AtenciónalaSaludBásicaCCL: ConsejodeCoordinaciónLocalCIDECEL: ComitédeIntegraciónparaelDesarrollodeCelendínCLAS: ComitéLocaldeAtenciónenSaludCVC: ComitésdeVigilanciaCiudadanaDEMUNA: DefensoríaMunicipaldelNiñoyelAdolescenteDISA: DireccióndeSaludFEPCA: FederaciónProvincialdeCampesinosdeAndahuaylasFONCOMUN: FondodeCompensaciónMunicipalMEF: MinisteriodeEconomíayFinanzasMYPES: MedianasyPequeñasEmpresasOMAPED: OficinaMunicipalparaPersonasDiscapacitadasPDC: PlandeDesarrolloConcertadoPP: PresupuestoParticipativoPPC: PartidoPopularCristianoRC: RendicióndeCuentasSUTECEL: SindicatodeTrabajadoresdeEducaciónCelendín

TUPA: TextoÚnicodeProcedimientosAdministrativos

Resumen

El presente estudio forma parte del Proyecto de Investigación � Acción Buen Gobierno, auspiciado por CARE UK. El propósito del proyecto es identificar y analizar algunos de los elementos clave de buen gobierno que poseen las provincias de Andahuaylas y Celendín, desde noviembre hasta diciembre del 2006 y desde enero hasta abril del 2007. Se seleccionaron estas dos provincias por ser capitales de provincias rurales con pequeñas ciudades intermedias como capitales. Nuestro interés ha sido dilucidar qué hace a un gobierno municipal, de un espacio urbano-rural, más democrático que otro y cómo los instrumentos de gestión normados por ley nacional se han convertido o no en verdaderas herramientas para acercar a la sociedad civil al Estado.Como antecedentes, se señala que el país, en la década de los ochenta, inicia un período moderno de gobierno local, con la elección democráti-ca de las autoridades, lo que se fortalece en los 90, surgiendo prácticas concertadoras entre sociedad civil y autoridades locales. La experiencia ha permitido entender la importancia de la participación en el desarrollo, pero aún no se logra enrumbar de manera significativa hacia una mejor gestión local. El estudio sostiene que, en parte, falta reflexionar más sobre qué se entiende por un “buen gobierno” y propone como Buen Gobierno el ejercicio democrático, transparente, concertado, eficiente y ordenado de la gestión del desarrollo integral de una localidad. Se plantea que se ha avanzado en el marco legal para ir hacia el buen go-bierno con la Ley Orgánica de Municipalidades que establece –entre otros– diversos mecanismos de participación y control vecinales en el ámbito local, destacando el plan de desarrollo concertado y el presupuesto participativo, en primer lugar; asimismo, la rendición de cuentas y el Consejo de Coordi-nación Local (CCL). El marco normativo también cuenta con la Ley General de Personas con Discapacidad y la Ley del Concejal Joven, que promueven la equidad en la participación, aunque ello no determina una práctica cohe-rente y sostenida.Caso Andahuaylas. Es la provincia de mayor población en la región Apu-rímac con 416,996 habitantes, concentrando el 32% de la PEA de la región. En Índice de Desarrollo Humano, Andahuaylas ocupa el puesto 158, siendo una de las provincias más pobres del Perú. Desde 1970 hasta la actualidad, Andahuaylas ha pasado por procesos so-ciales importantes, como el movimiento social contra el latifundismo local, hasta el azote de la violencia terrorista, a lo largo de la década de 1980. En la actualidad, en la zona urbana el nivel de organización es territorial y en función de intereses comunes por afinidad de actividades. A diferencia de la sociedad rural que mantiene prácticas culturales tradicionales, con una organización básicamente territorial.

En busca del Buen Gobierno

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El Plan de Desarrollo (2004-2014), con una visión muy genérica, es desco-nocido por la gran mayoría de la población. No se cumplió con la confor-mación del CCL como paso importante al inicio del proceso del Presupuesto Participativo (PP), aunque es un avance la organización del PP de niños, niñas y adolescentes con el objetivo de abrir espacios que generen ciudadanía desde los más pequeños. Las mujeres intervienen en el PP provincial a través de sus organizaciones temáticas (alimentación y salud).La gestión saliente (2006) ha rendido cuentas de su labor en lo político, so-cial y presupuestal y a pesar de que la información brindada es incompleta y la población participa poco, la rendición de cuentas es un avance y permite una interacción entre la autoridad y la ciudadanía, facilitando la transparen-cia de la gestión. El comité de vigilancia como mecanismo de participación no ha funcionado, según los representantes de algunas municipalidades distritales, por falta de apoyo logístico, recursos y tiempo para implementar su labor. Asimismo, en el periodo 2003-2006, no se implementó el CCL Provincial por considerar que la Mesa de Concertación cumplía ese rol, planificándose su conforma-ción en la actualidad.Caso Celendín. Esta provincia tiene un menor peso demográfico al inte-rior de su región, teniendo una población de 89,006 habitantes. El Índice de Desarrollo Humano muestra que Celendín está en el puesto 153, lo cual la ubica entre las provincias más pobres del Perú, al igual que An-dahuaylas.Si bien han existido medianas y pequeñas haciendas, la pequeña propiedad era la más extendida hacia los años 70. Posteriormente, en los 80, se tuvo el surgimiento del Frente de Defensa de los Intereses de Celendín, movimiento que viene atravesando una grave crisis. La sociedad rural se caracteriza por mantener costumbres de cooperación, reciprocidad y ayuda en las familias; sin embargo, podría decirse que es una sociedad con poca cultura organi-zacional.La gestión 2003-2006 de la provincia de Celendín fue tradicional, con poca apertura al cambio y a la participación. Esta situación ha debilitado aún más el tejido social, manteniéndose una situación de exclusión tanto en los jóve-nes como en las mujeres. En cuanto a los funcionarios municipales, carecían de conocimiento de la gestión municipal. Los presupuestos participativos tuvieron una aplicación parcial, haciendo un trabajo cerrado con personas del entorno del alcalde. A su vez, al no haber una capacitación previa adecuada, los dirigentes que pudieron participar se limitaron a hacer llegar sus demandas, a veces sin haber consultado a sus bases. Estos hechos hacen concluir que la gestión que concluyó el 2006 no ha manejado la herramienta del PP en una forma democrática e inclusiva. Tanto en la zona rural como en la urbana, las mujeres mantienen una par-ticipación sin voz propia y con un alto grado de manipulación. No se han empoderado individualmente como agentes de desarrollo.


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La gestión entrante (2007-2010), con el fin de mejorar el proceso del PP, ha dividido la Gerencia de Infraestructura y Proyectos Productivos en dos impor-tantes áreas: el área de Infraestructura y el área de Desarrollo Económico.Como conclusión podemos señalar que estos dos casos nos demuestran las limitaciones en el ejercicio del buen gobierno, sea por la falta de vo-luntad política de las gestiones municipales en desarrollar los mecanismos de participación ciudadana, que por la ambigüedad de las normas que no establecen una naturaleza vinculante de los acuerdos para las autoridades o sanciones, en el caso de no cumplimiento. Asimismo, los instrumentos de gestión no resultan ser instrumentos orientadores de un buen gobierno al no ser conocidos por la gran mayoría de la población y, en el caso del Plan Concertado, al carecer de una idea fuerza movilizadora. El reto comunica-cional queda abierto.Con respecto a la población y a su organización, una de las dificultades es que la representación territorial por zonas conduce a la presencia de organizaciones más territoriales que funcionales, siendo los proyectos más vinculados a la demanda de obras e infraestructura en general, restando presencia a la demanda de educación, salud, nutrición que, muchas veces, exigen capacitación y fortalecimiento institucional. El tejido social se observa debilitado, integrado mayormente –en la ciudad– por organizaciones de sobrevivencia, por lo tanto muy permeables a la cooptación por parte de las autoridades. Las mujeres, los jóvenes y la población discapacitada –en desmedro de los avances normativos– no accede efectivamente a mayores canales de participación en la gestión municipal.En el acápite final, se introducen algunas líneas de reflexión en torno a esta problemática, tendientes a consolidar la propuesta de Buen Gobierno.

Executive Summary

This study is part of the Good Governance Research – Action Project, sponso-red by CARE UK. The purpose of the project is to identify and analyze some of the key aspects of good governance found in the provinces of Andahua-ylas and Celendín from November to December 2006 and from January to April 2007. These two target areas were chosen because they are both rural provinces with small urban hubs as their capitals. Our interest has centered on determining what makes one municipal government in a rural-urban area more democratic than another, and how standard statutory management ins-truments have become (or not) effective tools for cementing ties between civil society in the State.To provide something in the way of background, in the 1980s the country introduced modern systems of local government, with the democratic elec-tion of authorities. This was strengthened in the 1990s, with the rise of con-


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sensus-building mechanisms between civil society and local authorities. The experience has made it possible to understand the importance of collective participation in development, but it has still not managed to bring about signi-ficant improvements in local administration. This study maintains that, in part, further reflection is needed as to what is understood by “good governance”, and it proposes that Good Governance is defined as the democratic, transpa-rent, concerted, efficient and structured administration of the comprehensive development in a community. As regards the legal framework the study finds that progress has been made in the area of good governance through the Organic Law of Municipalities, which creates, among other things, the number of community participation and oversight mechanisms at the local level, in particular the consensualized deve-lopment plan and participatory budget; it has also introduced accountability mechanisms and the Local Coordination Council (CCL in Spanish). Another element of the legal framework is the General Law for Persons with Disabilities and the Youth Councilor Law, which promote equal participation, although not necessarily coherent and sustained practice in that regard. Andahuaylas. This province has the largest population in the Apurímac re-gion with 416,996 inhabitants, making up 32% of the region’s labor force. Andahuaylas is ranked 158th in the human development index, making it one of the poorest provinces in Peru. Since 1970, Andahuaylas has experienced major social changes, from the movement against the large-estate system, to the scourge of terrorist violence throughout most of the 1980s and the early 1990s. Currently in the urban area local organizations are territorial, centering on joint interests determi-ned by common activities. This is in contrast to rural society that maintains traditional cultural practices through an essentially territorial organizational structure. The Development Plan (2004-2014), which adopts a very generic vision, is unknown to the vast majority of the population. The creation of the CCL as an important first step in the participatory budget (PP in Spanish) process failed, although the organization of the PP for children and adolescents, in order to create environments that generate civic mindedness from an early age, does represent progress. Women are involved in the provincial PP through their issue-oriented organizations (food, health). The outgoing administration (2006) has presented an account of its political, social and budgetary work and, despite the fact that the information they provided was incomplete and there was little local participation, accounta-bility represents progress and enables the authorities and citizens to interact, improving the transparency of the administration. The surveillance committee has not functioned as a participation mechanism due to a lack of logistical support, resources, and time in which to carry out its work (according to representatives of certain district municipalities). Likewise, between 2003 and 2006 the provincial CCL failed to materialize as it was


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considered that the Consensus Building Committee fulfilled this role; its forma-tion is currently being planned.Celendín. This province has one of the smaller populations in the region, with a total of 89,006 inhabitants. The human development index ranks Celendín in 153rd place, which makes it, like Andahuaylas, one of the poorest provin-ces in Peru. Although small and medium-sized estates existed, smallholdings where the most common form of land ownership in the 1970s. Subsequently, in the 1980s, the Celendín Defense Front [Frente de Defensa de los Intereses de Celendín] emerged though this movement is in a severe crisis. Rural society is characterized by traditions of mutual cooperation, reciprocity and support among families. Nevertheless, it would be fair to say that it is a society with little organizational culture.The 2003-2006 administration was a traditional government not very recep-tive to change or to the participation of the community and its organizations. This situation has resulted in a weakening of the social fabric, with the exclu-sion of youth and women. Municipal officials were inexperienced in munici-pal administration. The participatory budgets were partially implemented, operating within a closed circle formed by people close to the mayor. At the same time, because they lacked proper training, those leaders that were able to participate only put forward their own requests, sometimes without consulting their grassroots support. These facts lead to the conclusion that the administration that left offi-ce in 2006 failed to manage the PP mechanism in a democratic and inclusive manner. Both in rural and urban zones, the participation of women continues without their voices being properly heard and with a high degree of manipulation. They have not become empowered as individual agents of development. The incoming administration (2007-2010), in order to improve the PP process, has divided the management of infrastructure and production projects into two main areas: Infrastructure and Economic Development. In conclusion we can say that these two cases reveal weaknesses in the practice of good government, whether for lack of political will on the part of municipal administrations to implement citizen participation mechanisms, or because of the ambiguity of rules that do not make decisions adopted by authorities binding or provide penalties in the event of non-compliance. Likewise, the management instruments do not serve to guide good governan-ce because the vast majority of the population has no knowledge of them and, in the case of the Consensualized Plan, lack a core aim as a motivating force. Communication remains a challenge. With regard to the population and their organizations, one of the main diffi-culties is that territorial representation by zones leads to the presence of or-ganizations that are more territorial than functional, with projects linked more


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to demands for construction works and infrastructure in general, which tend to eclipse needs in the areas of education, health, and nutrition, which often require training and institution building. The social fabric appears weakened, strung together in the most part –in the city– by survival organizations that are, therefore, very vulnerable to cooption by the authorities. In spite of the advances in the legal framework, women, young people and persons with disabilities do not have access to the principal mechanisms for participation in municipal management. The final chapter contains observations on this issue intended to consolidate the good governance project.

Presentación

Existe un gran interés en CARE en observar de qué manera se está dando el Buen Gobierno en distintos lugares del país, especialmente a raíz del proceso descentralista que ha traído consigo la importancia de la democracia participa-tiva refrendada por un marco legal que pone el acento en una serie de instru-mentos de gestión que, si bien manejados desde la Municipalidad, requieren de la participación activa de la sociedad civil. La pregunta es en qué medida la autoridad, en el ejercicio de su función, consigue realizar un Buen Gobierno en el marco de las nuevas orientaciones que exigen una corresponsabilidad autori-dad- población; una transparencia y una disposición a la participación.

En los principios de Buen Gobierno ocupa un rango importante la legitimidad y la participación a las que el texto dedica mayor explicación; los instrumentos de gestión, en cambio, están considerados en el marco normativo. En este debate sobre el estado de la democracia, las posiciones se polarizan entre los que se-ñalan que hay insuficiente democracia –y que por tanto aún abundan modelos o tendencias autoritarias y paternalistas, como podremos observar en el texto– y los que critican el exceso de democracia equiparándola con exceso de parti-cipación. Los que señalan la insuficiencia de democracia toman como ejemplo al Presupuesto Participativo aduciendo que no es vinculante y a los Consejos de Coordinación Local señalando que no tienen suficiente representación de la sociedad civil. En las provincias estudiadas, veremos que en un caso al Presu-puesto Participativo solo asisten los del entorno del alcalde y en otro caso no se constituye el CCL por considerar que la MCLCP lo sustituye. Los que cuestionan la democracia participativa, en cambio, se remiten a los entrampes que se dan en los espacios de concertación y a los largos debates que atentan contra la eficiencia en la gestión generando un cuestionamiento a las autoridades demo-cráticamente elegidas. Como afirma un estudiante de Andahuaylas, el alcalde nunca cumplió con lo ofrecido en la rendición de cuentas.

Siendo válidas estas críticas, es importante considerar que estos aspectos im-perfectos del sistema democrático son manifestaciones de una sociedad en que la cultura democrática está en construcción y que las modalidades pueden ser diversas, pero no contradictorias. En el esfuerzo por generar una democracia viva, las sociedades y los actores públicos y privados, en un juego proactivo, generamos marcos legales y experiencias que enriquecen la práctica de la de-mocracia a la vez que la complejizan. Pero aún no hay suficiente experiencia ni sistematización de lo caminado y a eso apunta el presente texto.

Lo que se encuentra en el camino es una propuesta que matiza -con un juego de opciones- el constructo de la democracia, alcanzando variadas modalidades funcionales a la problemática y particular contexto. Es así que la democracia directa es más funcional en pequeños espacios; la democracia participativa es pertinente en el interés de generar consensos trabajando con representantes de actores públicos y privados y la democracia representativa busca recoger la opinión de la mayoría de los ciudadanos a partir de sus voceros, sus repre-sentantes, que asumen una representación política, situación lógica en grandes


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espacios de cientos de miles o millones de habitantes. No podemos imaginarnos entonces un cabildo que sea efectivamente representativo en un distrito con 100 mil habitantes; las provincias de Celendín y Andahuaylas cuentan con 92 436 y 146 093 habitantes respectivamente, pero los distritos capitales cuentan con 23 343 y 34 087 habitantes cada uno, pudiendo entonces vislumbrar opciones distintas de participación en cada caso.

En lo que sí encontramos coincidencia, en cuanto a democracia participativa, es en el reconocimiento de la existencia de un marco normativo amplio y de que los procesos de concertación tienen en el Acuerdo Nacional un referente que lentamente se legitima y se considera para lograr la concertación y a la larga prevenir conflictos. La transición democrática ha generado y alentado muchas formas participativas, más allá de las referidas a la gestión local en sí; por ello tenemos espacios de concertación educativos con los COPARE y COPALE; los referidos a salud como son los Consejos de Salud y los CLAS, entre otros. A ellos se suman el conjunto de instrumentos que podríamos llamar clásicos: los Presupuestos Participativos, los Planes de Desarrollo Concertado, la Rendición de Cuentas, el Consejo de Coordinación Local y Regional, la Mesa de Concer-tación, los procesos de Vigilancia y Transparencia, a los que más recientemente se suman el Marco Macroeconómico Multianual y el Presupuesto por Resulta-dos. En todos ellos vemos que hay problemas de intensidad y de horizonte, de mediano y largo plazo. En las experiencias presentadas, observamos que las formas estudiadas son aún incipientes en ambas localidades y no solo como una necesidad de mayor información y capacitación o mejor conocimiento de derechos y deberes ciudadanos para participar en forma plena, sino también de culturas arraigadas que se evidencian en la forma cómo se encaran estas formas participativas y cómo se utilizan. En zonas muy pobres, los mecanismos de participación aún se convierten en espacios de demanda.

Ante esta diversidad, un tema que subyace sigue siendo el referido a la calidad, pero no específicamente la calidad en la aplicación de los instrumentos sino -en general- la calidad de la democracia. El ejercicio de la democracia no ha logra-do cuajar en una sociedad donde no hay ciudadanos forjados y ello no sólo en los ámbitos rurales sino en general en la mayoría de la sociedad peruana. La denominada sociedad civil no es un ente consolidado; el presente texto nos lleva a esta misma reflexión. Con una sociedad civil débil, las mayores críticas a la de-mocracia y en particular a la democracia participativa, se centran en cuestiones de cuánto ésta ha podido enfrentar los problemas de exclusión, inequidad de género, diversidad cultural, brechas generacionales. Proceso que está llevando a que se generan nuevas formas y mecanismos participativos más enfocados a atacar dichos retos. No es una casualidad que en términos de Desarrollo Huma-no, los indicadores muestran que Celendín y Andahuaylas ocupan los puestos 153 y 158, respectivamente, lo cual las ubica entre las provincias más pobres del Perú.

Aún más, es importante preguntarse cuántas de estas formas enfrentan los costos de la participación y cuánto se dimensiona la inversión personal e institucional que la participación demanda. Es muy reciente que autoridades locales ya des-tinen recursos para los procesos de planificación y presupuesto, conjugando


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recursos con la cooperación para el desarrollo. Sin embargo, aún es tema de trabajo el cómo se proporciona la información porque resulta ser poco clara y comprensible, atentando contra la calidad de la participación.

Con respecto a la población y a su organización, una de las dificultades es que la representación territorial por zonas conduce a la presencia de organizaciones más territoriales que funcionales, siendo los proyectos más vinculados a la de-manda de obras e infraestructura en general, restando presencia a la demanda de educación, salud, nutrición que, muchas veces, exigen capacitación y fortale-cimiento institucional. Problema que observamos con mucha claridad en el texto. El asunto es tanto o más complejo cuando vemos la vigilancia social que tiene serios límites de participación de la sociedad civil en tareas que demandan gran esfuerzo y formación específica. Surge entonces la posibilidad de trabajar con mecanismos deliberativos para complementar los procesos de consulta de tal forma que personas y organizaciones tengan la misma fuerza y oportunidad de ser convocados.

Marina Irigoyen A.

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Introducción

El presente estudio forma parte del Proyecto de Investigación – Acción Buen Gobierno, auspiciado por CARE UK. El propósito del proyecto es identificar y analizar algunos de los elementos clave de buen gobierno que poseen las provincias rurales andinas que acogen ciudades intermedias. La reflexión parte de la aproximación a las gestiones municipal de las provincias de Andahuaylas en Apurímac y Celendín en Cajamarca, en un marco de tiem-po singular, los últimos dos meses de una gestión municipal que concluye (noviembre-diciembre 2006) y los primeros cuatro meses de una nueva gestión (enero–abril 2007), lo que nos ha permitido hacer un balance y avizorar tendencias.La estrategia del estudio fue realizar una investigación-acción, es decir plan-tearnos preguntas exploratorias sobre el tema de buen gobierno y, a la vez, como CARE Perú, facilitar procesos que permitiesen una reflexión con los principales actores locales; además, cuando fuese posible, apoyar en con-cretar acciones que apoyaran la construcción del buen gobierno.Esta estrategia de trabajo contempló contar con equipos locales en ambas provincias, quienes además de levantar la información necesaria fueron los que promovieron algunas acciones para el fortalecimiento del buen gobier-no. Los participantes fueron:

Provincia de Andahuaylas:Zuider ZamalloaJaime Bedia (parcialmente)Armando Barreto (parcialmente)

Provincia de Celendín:Marco DíazMagaly SáezElverth Chuquilín

La investigación � acción estuvo dirigida por Marina Irigoyen de CARE Perú y asesorada por Maritza Mayo. Durante la intervención, Marfil Francke ase-soró algunas de las discusiones del estudio; incorporándose en la etapa final del análisis, Julio Calderón.Entendemos por Buen Gobierno a la interacción en la gestión que se da entre la municipalidad y la sociedad civil, razón por la cual nos interesa dilucidar: ¿Qué hace a un gobierno municipal, de un espacio urbano-rural, más demo-crático que otro? ¿Cómo los instrumentos de gestión normados por ley nacio-nal �Plan de Desarrollo Concertado, Presupuesto Participativo, Rendición de Cuentas� se han convertido o no en verdaderas herramientas para acercar a la sociedad civil y el Estado?

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Estas inquietudes se organizaron en los siguientes puntos de indagación:1. Cómo son los estilos de gobierno local en estas provincias, para lo cual

se identificaron las siguientes preguntas clave: ¿Cuáles son los mecanismos de interacción de los ciudadanos con el go-

bierno local? ¿Cuáles son las áreas de fortaleza y debilidad? Del proceso de transición interesaba conocer si los nuevos gobernantes

estaban recogiendo los intereses de la sociedad civil, por lo tanto la pre-gunta:

¿Cómo se daba y da actualmente la comunicación entre el gobernante saliente y entrante y la sociedad civil?

2. Comprensión de la calidad de la participación, para lo cual nos preguntamos:

¿Cuán significativa es la participación para los diversos actores? ¿Qué impacto tiene esta participación? ¿Quién está presente y cuán representativas son estas personas en

los diversos espacios de participación? ¿Quién está excluido y cómo se da esta exclusión? ¿Cómo el dirigente responde ante sus organizaciones y �de otro

lado� qué tipo de responsabilidades asume la colectividad? ¿Qué sectores de la sociedad o qué ámbitos geográficos se bene-

fician con las acciones de los Planes de Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo?

3. Cómo se da la participación de los jóvenes y mujeres, en este aspecto interesó conocer:

¿Qué tipo de fortalezas y debilidades tienen estos grupos? ¿Cuál es la percepción del público por el costo de involucrarse en

procesos participativos y cuáles son los aspectos que frenan o motivan estos procesos?

Así como también, si de parte de los políticos existe voluntad de acercarse a los sectores marginados y si podemos identificar cómo movilizar a estos grupos.

Si bien estas aproximaciones nos han permitido avanzar en la reflexión, constatamos que ésta aún es inicial, pero se rescata la importancia de seguir profundizando más en el tema de buen gobierno, aspecto clave en la cons-trucción de una sociedad más democrática.En términos del proceso de investigación, se consideró básicamente los si-guientes aspectos:

Análisis de un marco de interpretación común que conllevó a debates y a la revisión bibliográfica y puesta en común de puntos de enfoque de análisis, por parte del equipo de campo y el equipo central.

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Validación de los ámbitos de trabajo y el alcance de la investigación.

Preparación de herramientas de recojo de información: entrevistas se-miestructradas, la observación directa, animación de procesos socia-les.

Selección de organizaciones e instituciones de la sociedad civil de acuer-do a su nivel de participación, buscando entrevistar tanto a las más par-ticipantes como a las menos participativas. De esta manera se trataba de involucrar a las organizaciones excluidas.

Aplicación de entrevistas dirigidas a las organizaciones e instituciones seleccionadas, autoridades y funcionarios salientes y entrantes de la gestión municipal. Incluyendo a los distritos.

Procesamiento de información incluyendo diversas jornadas de coordi-nación de los equipos de campo y el central.

Desarrollo de talleres, animación de procesos y observación directa en los ámbitos de trabajo.

Análisis de la información por ámbito y redacción de informe consoli-dado.

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En el país, a partir de la década de los ochenta, se inicia un pe-ríodo moderno de gobierno local, con la elección democrática de las autoridades, lo que se fortalece en los 90’ cuando a con-trapelo de la violencia terrorista, surgen prácticas concertado-ras entre sociedad civil y autoridades locales en diversas zonas del país. La experiencia ha permitido entender la importancia

de la participación en el desarrollo, pero aún no se logra enrumbar de manera significativa hacia una mejor gestión local. ¿Qué falta? pensamos que, en parte, falta reflexionar más sobre qué se entiende por un “buen gobierno”, expresión que muchas veces se utiliza como sinónimo de gobernabilidad1.Para efectos de este estudio, asumimos que Buen Gobierno es “la puesta en marcha de coordinación multiniveles y multi-actores cuyo resultado, siempre incierto, depende de la capacidad de los actores públicos y privados para definir un espacio común, movilizar competencias con orígenes diferentes e implementar formas de responsabilización y legitimación de las decisiones.”2 En otras palabras, Buen Gobierno es el ejercicio democrático, transparente, concertado, eficiente y ordenado de la gestión del desarrollo integral de una localidad.Para comprender mejor los procesos de buen gobierno es importante con-siderar las reglas, procedimientos, procesos informales y formales y cómo se da el proceso de interacción social entre los diversos actores. Desde esa perspectiva interesa conocer cómo actúa la municipalidad, pero también cómo lo hace la sociedad tanto desde las estructuras existentes, como desde la práctica misma.

Los principios de Buen Gobierno

Recogiendo este enfoque se presentan los principios básicos de Buen Go-bierno3:

Una aproximación al Buen Gobierno

1 César Nicandro Cruz. Gobernabilidad y “governance” democráticas: El confuso y no siempre evidente vínculo conceptual e institucional en www.iigov.org. Los autores señalan que Gobernabilidad y Buen Gobierno (governance o gobernanza o gobernancia) son dos conceptos distintos y complementarios: “el concepto de gobernabilidad democrática (democratic governability) es asociado por varios académicos a los conceptos de orden, estabilidad, eficacia y legitimidad política basada en la democracia, el de governance ha sido asociado a los conceptos de co-dirección, interacción y co-gestión y, en algunos casos, al de conducción entre actores políticos y sociales. (...) la governance democrática se refiere esencialmente a los patrones y estructuras mediante las cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo procesos de intercambio, coordinación, control, interacción y toma de decisiones dentro y entre órdenes sociales y regímenes democráticos.

2 Jean-François Jolly. Lo público y lo local: gobernancia y políticas públicas. Documento digital (sin registro de fuente).

3 Se basa en el documento Principios de Gobernabilidad para las Áreas Protegidas en el Siglo XXI. J Graham, B Amos, T. Plumtre. Canadian Internacional Development Agency. 2003. www.iog.ca


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a) Legitimidad y participación de los diversos agentes y actores sociales en la gestión.

b) Capacidad de dirección basada en una visión estratégica de gestión.c) Desempeño, búsqueda de la promoción de una gestión eficiente y efi-

caz.d) Responsabilidad para con la colectividad, que implica una gestión trans-

parente y que rinda cuentas.e) Rendición de Cuentas. f) Transparencia.g) Equidad, principio basado en el trato equitativo de todos los actores.

a. Legitimidad y participaciónLegitimidad, en términos políticos, alude a la capacidad de ejercer po-der sin necesidad de recurrir a la violencia. Esto se expresa en el respal-do político que tienen las autoridades una vez en ejercicio, teniendo en cuenta que este respaldo no necesariamente es continuo, varía. Pero esta legitimidad no sólo es propia de las autoridades sino también puede ser vista en los líderes locales; vale la pena preguntarse cuán legítimas son aquellas personas que hablan y demandan en nombre de su colectivo.Para el análisis del buen gobierno es importante conocer si estas autori-dades y líderes tienen claramente definido su mandato, si sus acciones están orientadas a cumplirlo y si conocen el impacto de éstas.Una dimensión de la legitimidad es la representación, aspecto clave que nos plantea revisar cuál es el rol de la autoridad y del líder y si es que estos sienten que tienen el encargo de dirigir, pero ello no necesariamen-te significa trabajar con su colectivo las necesidades y expectativas del grupo, razón por la cual es importante conocer cómo se da esta relación entre representante y representado.En participación se ha avanzado en promover prácticas participativas, pero pocas veces se reflexiona sobre la calidad de esta participación. La participación es un proceso social por medio del cual los distintos integran-tes de la población, en función de los intereses propios (clase, grupo y géne-ro, entre otros), intervienen directamente y por medio de sus representantes en la marcha de los distintos aspectos de la vida colectiva.El término participación es utilizado para explicar la incidencia de indi-viduos y grupos sociales en las diferentes etapas en las que se resuelven asuntos de interés público. La participación tiene diversos niveles: infor-mación, consulta, toma de decisiones y gestión. Sin embargo, muchas veces la participación que se promueve es la de nivel más bajo, la de informar. La participación también supone enfrentar conflictos de intereses en dos dimensiones: de un lado el conflicto que se desprende de la pluralidad y diversidad de intereses legítimos al interior de los colectivos y, del otro,

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el conflicto entre la autoridad y los ciudadanos pues ella -para ser parti-cipativa- debe desprenderse de parte de su poder para compartirlo con los ciudadanos. En ese contexto, es necesario preguntarse cuán dispues-tas están las autoridades locales a ese desprendimiento de poder y a asumir la pluralidad o, más bien, a optar por un sector de la ciudadanía afín (clientelismo, cooptación, corporativismo).

b. Capacidad de direcciónEste principio alude principalmente al órgano de gobierno, la munici-palidad, la cual debe tener una visión institucional estratégica, sí, pero también una visión estratégica de desarrollo de su municipio, lo cual es su responsabilidad.En el ámbito institucional, es necesario principalmente que se alineen to-das las acciones de la municipalidad en relación a su visión estratégica, que ésta se organice según los requerimientos que su propuesta plantea, que se cumplan los objetivos diseñados al menor costo posible.Desde la perspectiva de la colectividad, es necesario que se cuente con un plan de desarrollo estratégico que oriente realmente la gestión y no sea un documento sólo para cumplir con una norma. También es necesa-rio que se promuevan presupuestos participativos, como un instrumento que recoja las demandas de las personas, sí, pero respaldados por una propuesta de desarrollo. Estos dos instrumentos �Plan de Desarrollo y Presupuesto Participativo� deben ser convocantes y vinculantes entre to-dos los actores para realmente avanzar en la dirección propuesta.En este punto interesa destacar la importancia de la visión de desarrollo que se está promoviendo. Desde el enfoque de buen gobierno el desa-rrollo local es aquel que comprende múltiples dimensiones (económica, cultural, política, ambiental y social), cuenta con una visión de largo plazo, promueve una gestión pública más descentralizada, eficiente y próxima a la población; articula a los distintos actores públicos, sociales y privados que interactúan en un espacio geográfico determinado y pla-nificado y aprovecha racionalmente los recursos económicos, naturales y sociales existentes, considerando el enfoque de desarrollo sostenible.

c. DesempeñoEl desempeño es la forma como se desenvuelven las personas para una gestión eficiente y eficaz, que implica alcanzar los objetivos planteados de la mejor manera posible y al menor costo. Desde esta perspectiva, es importante considerar las capacidades no sólo de las autoridades y funcionarios, sino también de los líderes locales. Asimismo, esta dimensión nos indica que estos actores deben saber dia-logar y concertar, ya que nuestro país es complejo por la variedad de sus poblaciones, culturas, geografías, lo que genera una gama muy am-plia de intereses. Para promover un diálogo con acuerdos es importante que se sepa concertar.


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Muchas veces se usa la palabra participación como sinónimo de concer-tación, lo cual no es correcto. La concertación reconoce que existiendo intereses diversos entre los actores es posible concretar un acuerdo en base a un objetivo común. La concertación es, pues, una dimensión particular de la participación, la de la toma de decisiones en consenso.

d. Responsabilidad con la colectividad

La responsabilidad con la colectividad comprende principalmente la ren-dición de cuentas y la transparencia, las cuales permiten conocer de qué manera se está cumpliendo el mandato para el cual fueron elegidas las autoridades y líderes locales.

e. Rendición de cuentas

Si las autoridades y los líderes representan a otros y en su nombre actúan, éstos tienen la obligación moral de informar sobre los encargos dados para su mandato. Un elemento primordial del buen gobierno es la rendi-ción de cuentas o responsabilidad (accountability) de los funcionarios pú-blicos y no sólo del manejo de fondos, sino también de sus actos. La única forma de garantizar el buen gobierno es institucionalizando una fuerte estructura de rendición de cuentas que haga responder a todo funcionario del Estado por sus acciones en su calidad de servidor público.

f. Transparencia

La transparencia es dejar ver cómo se están haciendo las cosas. Desde una municipalidad el dejarse ver significa, por ejemplo, que la gente sepa que puede asistir a las sesiones del concejo, que los acuerdos del concejo se conocen porque están pegados en una pizarra, que los veci-nos van a la municipalidad y pueden ver cuánto cuestan las partidas de nacimiento o las licencias para abrir un negocio, saben que ese costo es igual para todos y no depende de la persona; que la municipalidad cuenta con una página web donde se encuentra la información básica de la gestión municipal.

g. Equidad

El concepto de equidad es el elemento central del concepto del desarro-llo humano, cercano al de justicia (social, económica y política). Dentro del buen gobierno es el principio que promueve el trato equitativo de los diversos actores y la igualdad de oportunidades.Desde una perspectiva de buen gobierno local, significa promover la participación y atención de sectores excluidos y vulnerables como son, por ejemplo, las mujeres, los jóvenes, los homosexuales.

El avance normativo para el logro del Buen Gobierno

En el campo macro, en los últimos años en el país se viene promoviendo, aunque no a la velocidad deseada, un proceso de descentralización que propugna el fortalecimiento de las municipalidades como responsables del

LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES N°27972

Título PreliminarArticulo IX.- Planeación Local

El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específi-cas exclusivas y compartidas para las municipalidades provinciales y distritales.El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión mo-derna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcia-lidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración.Artículo X.- Promoción del Desarrollo Integral

Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral para viabilizar el creci-miento económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental.La promoción del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalida-des provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles del gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población.

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desarrollo local. Se ha avanzado en el marco legal para ir hacia el buen gobierno, pero ello, como se verá más adelante en los casos de estudio, no necesariamente se traduce en la concreción de acciones de buen gobierno. El componente clave para la gobernanza es el de participación, el cual es un derecho reconocido por la Constitución del país y por diversas leyes, entre ellas la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº° 27972 - 2003. En esta última norma se establecen diversos mecanismos de participación y control vecinales en el ámbito local, entre ellos destacan: el plan de desarrollo concer-tado, el presupuesto participativo y la rendición de cuentas.Como parte del proceso de descentralización, se ha establecido la obliga-toriedad de que los espacios tanto regionales como locales �provincial y distrital� tengan su respectivo Plan de Desarrollo Concertado. El Plan de Desarrollo Concertado (PDC) es el resultado de un proceso de discusión y acuerdo entre autoridades y organizaciones, instituciones o per-sonas sobre qué se proponen para avanzar hacia el desarrollo del distrito o la provincia en el mediano y largo plazo. El Plan de Desarrollo Concertado muestra al Estado, a los sucesivos gobiernos municipales, a las instituciones, empresarios y a la población en general su apuesta por un futuro posible. En el PDC se establece la visión en función de qué recursos y potencialidades se tienen, los objetivos y se identifican los proyectos estratégicos.Las disposiciones legales ubican a los Planes de Desarrollo Concertado en la base de todo proceso de gestión del desarrollo, por ello su obligatoriedad.

LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES Nº 27972

Título VII

Capítulo I

Disposiciones GeneralesArtículo 97 .- Plan de Desarrollo Municipal Concertado

Basándose en los Planes de Desarrollo Municipal Distritales Concertados y sus Presupuestos Participativos, el Consejo de Coordinación Local Provincial procede a coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Municipal ProvinciaI Concertado y su Presupuesto Participativo, el cual luego de aprobado es elevado al Consejo de Coordinación Regional para su integración a todos los planes de desarrollo municipal provincial concertados de la región y la formulación del Plan de Desarrollo Regional Concertado.Estos planes deben responder fundamentalmente a los principios de participa-ción, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las políticas locales, especialización de las funciones, competiti-vidad e integración.Los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos tienen un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recur-sos municipales. Son aprobados por los respectivos concejos municipales.Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local, conforme al artículo 197° de la Constitución.


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Según la Ley de Municipalidades (LOM), quienes tienen el rol protagónico en la elaboración del Plan de Desarrollo Concertado son los representantes debidamente acreditados de las diversas organizaciones de la localidad, como por ejemplo: las comunidades campesinas, las organizaciones de pro-ductores, las APAFAS, los delegados de salud, los comedores, el programa del Vaso de Leche, etc. A estos representantes se les conoce como agentes participantes y son convocados para su registro y acreditación mediante una ordenanza municipal. Varios son los requisitos que se les solicita, como tener reconocimiento jurídico y existencia de al menos dos años, pero en la prácti-ca estos requisitos se flexibilizan en la mayoría de los casos.

El Consejo de Coordinación Local distrital o provincial (CCL) es la instancia encargada de coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Concertado; éste canaliza los intereses de los actores a través de representantes. Su limitante es que la proporción de representantes de la sociedad civil resulta muy redu-cida (según ley 40% del número de miembros del concejo municipal), pero ello se puede superar con una ordenanza municipal que amplía el número de sus miembros. Para la participación en el CCL se lleva a cabo una convoca-toria, un registro y luego elección de los representantes de la sociedad civil en sus diferentes estamentos.


Consejo de Coordinación Local Provincial

Artículo 98.- Definición y Composición

El Consejo de Coordinación Local Provincial es un órgano de coordinación y concertación de las municipalidades provinciales. Está integrado por el alcalde provincial que lo preside, pudiendo delegar tal función en el teniente alcal-de, y los regidores provinciales, por los distritales de la respectiva jurisdicción provincial y por los representantes de las organizaciones sociales de base, co-munidades campesinas, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, profesionales, universidades, juntas vecinales y cualquier otra forma de organización de nivel provincial, con las funciones que le señalan la presente ley.

La proporción de los representantes de la sociedad civil será del 40% del nú-mero que resulte de la sumatoria del total de miembros del respectivo Concejo Municipal Provincial y la totalidad de los alcaldes distritales de la jurisdicción provincial que corresponda.

Artículo 100.- Funciones

Corresponde al Consejo de Coordinación Local Provincial:1. Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal Provincial Concerta-

do y el Presupuesto Participativo Provincial.2. Proponer las prioridades de las inversiones de infraestructura de enverga-

dura regional.3. Proponer proyectos de co-financiamiento de obras de infraestructura y de

servicios públicos locales.4. Promover la formación de Fondos de Inversión como estímulo a la inversión

privada en apoyo del desarrollo económico local sostenible.5. Otras que le encargue o solicite el concejo municipal provincial.

El Consejo de Coordinación Local Provincial no ejerce funciones ni actos de gobierno.

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Desde el año 2003 el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) viene promoviendo y normando el Presupuesto Participativo (PP), el cual es un instrumento de gestión del desarrollo que resulta de la concertación de las autoridades democráticamente elegidas y las organizaciones de la población debidamente representadas que �en conjunto� priorizan y definen las inversiones que ayudarán a desarrollar la localidad. El Presupuesto Participativo es, por tanto, un instrumento de gobierno muy relacionado con el Plan de Desarrollo Concertado y con el presupuesto que el gobierno central asigna a la municipalidad.


Consejo de Coordinación Local Distrital

Artículo 102.- Definición y Composición

El Concejo de Coordinación Local Distrital es un órgano de coordinación y concertación de las municipalidades distritales. Está integrado por el alcalde distrital que lo preside, pudiendo delegar tal función en el teniente alcalde, y los regidores distritales, por los alcaldes de los Centros Poblados de la respectiva jurisdicción distrital y por los representantes de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, profesionales, universidades, juntas vecinales y cual-quier otra forma de organización de nivel distrital, con las funciones que le señala la presente ley.

La proporción de los representantes de la sociedad civil será del 40% (número que puede ser ampliado) del número que resulte de la sumatoria del total de miembros del respectivo Concejo Municipal distrital y la totalidad de los alcal-des de centros poblados de la jurisdicción distrital que corresponda.

Artículo 104.- Funciones

Corresponde al Consejo de Coordinación Local Distrital:

1. Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal Distrital Concertado y el Presupuesto Participativo Distrital.

2. Proponer la elaboración de proyectos de inversión y servicios públicos locales.

3. Proponer convenios de cooperación distrital para la prestación de servicios públicos.

4. Promover la formación de Fondos de Inversión como estímulo a la inversión privada en apoyo del desarrollo económico local sostenible.

5. Otras que le encargue o solicite el concejo municipal distrital.

El Consejo de Coordinación Local Provincial no ejerce funciones ni actos de gobierno.


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También gracias al Presupuesto Participativo la población tiene la oportuni-dad de estar informada de cuánto dinero ingresa a la municipalidad; qué compromisos de pago y deudas se tiene; cuánto aporta la población al hacer las obras, el aporte del sector público y de otras instituciones privadas (donaciones, cooperación); ingresos por recaudación de tributos municipales (auto avalúo, arbitrios, licencias, partidas y otros tramites); etc.

Es a través del proceso de elaboración del presupuesto participativo que se realiza la rendición de cuentas, buscando establecer un acto de trans-parencia.

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La importancia del Presupuesto Participativo radica en que:Es un derecho del poblador el de participar en las decisiones sobre las inversiones que se dan en la localidad.Todos tienen la oportunidad de saber cómo se gasta el dinero de la localidad.Entre todos �la municipalidad, los sectores, las organizaciones� se establece la prioridad en las inversiones. En el 2007 se establece el presupuesto por resultados que demanda una nueva forma de trabajar orientada a enfrentar problemas de base, estableciendo indicadores en la lucha contra la pobreza.El Presupuesto Participativo es una oportunidad de rendición de cuentas de la autoridad hacia los ciudadanos. Se busca una relación coherente entre los presupuestos de diversos nive-les: distrital, provincial y regional, con ello se obtiene una mejor calidad de la inversión pública ya que los sectores y la municipalidad están de acuerdo en las acciones a realizar.

Hay que tener en cuenta que la municipalidad tiene diversas maneras de rendir cuentas, ésta puede ser, por ejemplo, a través de una asamblea, de un cabildo abierto o en sesiones específicamente diseñadas para este fin y con inscripción de participantes; esto se difunde en la radio y televisión, como ha sido el caso de Curahuasi, en Apurimac. Lamentablemente, no es muy generalizado ni sistematizado.Actualmente, la normatividad del presupuesto participativo señala que es obligación de la municipalidad rendir cuentas en específico sobre los avan-ces del Plan de Desarrollo Concertado y sobre el manejo de los fondos muni-cipales, incluyendo la ejecución del presupuesto participativo.La rendición de cuentas (RC) es el punto de partida de los talleres de trabajo del Presupuesto Participativo. La rendición de cuentas confirma el derecho ciudadano a conocer si los acuerdos y compromisos se están cumpliendo y si las cosas se están haciendo bien. Condición necesaria para la rendición de cuentas es la transparencia. La rendición de cuentas de la municipalidad le permite a la población eva-luar, juzgar o verificar colectivamente las acciones de las autoridades que eligieron, es una oportunidad de encuentro anual entre la sociedad civil y las autoridades locales, por lo tanto es una oportunidad de diálogo y de reorientación de acciones y construcción de otro pilar fundamental del buen gobierno.Tal como lo muestra la normatividad es obligación del Estado el rendir cuen-tas en forma transparente. La transparencia, como ya se ha señalado, es mostrar las acciones que se vienen ejecutando.

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LEY MARCO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Nº 28056

El Presupuesto Participativo es “(…) un mecanismo de asignación equitativa, ra-cional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil; para lo cual los gobiernos regionales y locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la pro-gramación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos.” (Artículo 1º).

Reglamento de la Ley de Presupuesto Participativo

El presupuesto participativo tiene los siguientes objetivos:

a) Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos de acuerdo a las prioridades consideradas en los Planes de Desarrollo Concertado y los Planes Sectoriales y Nacionales, propiciando una cultura de responsabilidad fiscal, concertación y paz en la sociedad.

b) Reforzar la relación entre Estado y sociedad, introduciendo una nueva forma de comprender y ejercer ciudadanía.

c) Comprometer a la sociedad civil en las acciones a desarrollar para el cum-plimiento de los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado, creando conciencia entre derechos y obligaciones.

d) Fijar un orden de prioridades en la inversión pública, garantizar la sosteni-bilidad de la inversión ya ejecutada.

e) Reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecución del presupuesto y fiscalización de la gestión, fortaleciendo las capacidades regionales y locales para fines del presupuesto participativo y vigilancia ciudadana.

LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES Nº 27972Título IV

Artículo 53 .- Presupuesto de los Gobiernos Locales

Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, que se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley y en concordancia con los planes de desarrollo concertado de su jurisdicción. El presupuesto participativo forma parte del sistema de pla-nificación.

Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197° de la Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos participativos.

El presupuesto municipal debe sustentarse en el equilibrio real de sus ingresos y egresos y estar aprobado por el Concejo Municipal dentro del plazo que establece la normatividad sobre la materia.

Para efectos de su administración presupuestaria y financiera, las municipalida-des provinciales y distritales constituyen pliegos presupuestarios cuyo titular es el alcalde respectivo.


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Desde una gestión municipal, ello significa, por ejemplo, tomar en cuenta cómo se llevan a cabo las sesiones de Concejo: si éstas son sesiones abier-tas, cómo se difunden sus acuerdos, cuáles son los costos de los servicios que brinda la municipalidad, las obras que realiza la municipalidad, sus conve-nios y los costos de los gastos e inversiones que realiza la municipalidad.También dentro del marco de elaboración y ejecución del Presupuesto Partici-pativo se promueven los Comités de Vigilancia Ciudadana (CVC). La vigilan-cia es el derecho ciudadano a participar en el control de la gestión pública, de fiscalizar las acciones o decisiones que afectan a la localidad, es también un mecanismo de control de la corrupción que realiza la población para velar por el cumplimiento de deberes y derechos. La práctica de la vigilancia ciudadana ayuda a consolidar la democratiza-ción de la sociedad bajo principios de ética, transparencia y responsabilidad para prevenir o erradicar actos de corrupción.La vigilancia es importante:

Para que las inversiones se ejecuten cumpliendo todas las normas téc-nicas.Para asegurar el uso eficiente de los recursos, como por ejemplo, evitan-do pagos excesivos por una obra.Porque los acuerdos entre autoridades y organizaciones sociales sobre inversiones se cumplan a cabalidad.Porque de esta manera la sociedad civil puede conocer más cercana-mente cómo está la gestión de la municipalidad.La vigilancia ciudadana es una herramienta para prevenir conflictos ya que se puede detectar a tiempo problemas.

Si bien la vigilancia es un derecho individual, es necesaria la vigilancia colec-tiva, ya que se debe encontrar respuestas consensuadas ante un determinado problema. De otro lado, la vigilancia se debe ejercer con responsabilidad, señalando no sólo los problemas sino también proponiendo soluciones, clave para el buen gobierno.

Normativa y participación

Existen nuevos cambios normativos para hacer la participación más inclusi-va. En efecto, más recientemente, en el Gobierno del Presidente Toledo y del actual Gobierno de Alan García, se han emitido dos normas: la Ley General de Personas con Discapacidad y la Ley del Concejal Joven. La primera establece que las municipalidades organicen oficinas para la pro-tección y organización de las personas con discapacidad, que conlleva su registro y dinamicen su participación. La Ley del Concejal Joven incentiva su participación en las listas municipales y ya ha sido aplicada en las elecciones de noviembre 2006.

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CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS

Artículo 31: “Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públi-cos mediante (...) demanda de rendición de cuentas.”

LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES Nº 27972

Planificación Transparente

Artículo 9. Título Preliminar: “El sistema de planificación tiene como prin-cipios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, con-sistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones, compe-titividad e integración.”

Administración Transparente

Artículo 26. “La administración municipal (...) se rige por los principios de lega-lidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana.”

Transparencia en los Órganos de Gobierno

Artículo 13. “Las sesiones del concejo son públicas”.

Actos de Gobierno

Artículo 44. “Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dieta de los regidores deben ser publi-cados:

(...) En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales, de los que dará fe la autoridad judicial (...).”

Contrataciones y Adquisiciones

Artículo 34. “Las contrataciones y adquisiciones que realizan los gobier-nos locales se sujetan a la ley de la materia, debiendo hacerlo en acto público”.


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Esta Ley de Concejal Joven tiene vacíos, pues no define las posiciones en las listas de los regidores jóvenes. Es decir, no se adicionó el criterio de alternan-cia, generando que en muchas listas los candidatos a regidores jóvenes estén en los últimos lugares, como relleno.

LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA N° 27806

Tipo de Información y Difusión

Artículo 3. “Toda información que posee el Estado se presume pública.”

Artículo 5. “Las administraciones públicas deben contar con portales de trans-parencia, los mismos que deben de tener la siguiente información:1. Datos generales de la entidad...2. Las adquisiciones de bienes y servicios que realicen.3. Información adicional ...”

Artículo 10. “... se considera toda información pública cualquier tipo de docu-mentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una deci-sión de naturaleza administrativa, así como las actas de reuniones oficiales.”

Manejo de las Finanzas

Artículo 22. “Toda entidad de la administración pública publicará, trimestral-mente lo siguiente: 1. Su presupuesto: especificando: los ingresos, gastos, financiamiento y resul-

tados operativos...2. Los proyectos de inversión pública en ejecución, especificando: el presu-

puesto total del proyecto, el presupuesto del periodo correspondiente y su nivel de ejecución y el presupuesto acumulado.

3. Información sobre su personal ...”

LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL N° 27444

Administración Abierta

Artículo 181. “Existen dos mecanismos: audiencia de los administradores y el período de información.”

Artículo 182. “... la convocatoria a una audiencia pública, es una formalidad esencial para la participación efectiva de terceros (...). Pueden ser materia de audiencia pública asuntos ambientales, ahorro público, valores culturales, histó-ricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano, zonificación, etc.”

LEY MARCO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO N° 27658

Relaciones del Estado con el Ciudadano

Artículo 11. “Obligaciones de los servidores y funcionarios del Estado.

(...) Otorgar la información requerida en forma oportuna a los ciudadanos.”

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LEY GENERAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD Nº 27050

Artículo 1: Finalidad

“Establecer el régimen legal de protección, salud, atención de salud, trabajo, educación, para que las personas con discapacidad alcancen su desarrollo e integración social, económica y cultural…”

Artículo 3: Derechos

“La persona con discapacidad tiene los mismos derechos, que los que asisten a la población en general…”

Artículo 10: Convenio de Conadis con las Municipalidades

“El CONADIS (Consejo Nacional de Integración de la Persona con Discapaci-dad) convendrá con las Municipalidades, en lo que fuera pertinente, para que en su representación vigilen el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento… Los gobiernos locales, por su parte, preverán la formación de oficinas de protec-ción, participación y organización de los vecinos con discapacidad.”

http://www.congreso.gob.pe/comisiones/2002/discapacidad/documentos/Ley27050.pdf

LEY DEL CONCEJAL JOVEN Nº 28869

Ley que promueve la participación de la juventud en las listas de regidores provinciales y municipales.

Modificación al artículo 10º de la Ley de Elecciones Municipales para promover la participación de jóvenes

Artículo 10.- Inscripción de la Lista de Candidatos

“El número correlativo que indique la posición de los candidatos a regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de 30% de hombres y mujeres, no menos de un 20% de ciudadanos o ciudadanas jóvenes menores de veintinueve (29) años de edad y un mínimo de 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el JNE.”

http://www.jne.gob.pe/images/stories/archivos/educ/normalegalconcejaljoven.pdf


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En síntesis en el Perú se cuenta con un amplio marco normativo que posi-bilita avanzar en la construcción de buen gobierno, mas ello no determina necesariamente una práctica coherente y sostenida.

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Las provincias de Andahuaylas y Celendín, así como sus res-pectivas capitales, ubicadas en las regiones de Apurímac y Cajamarca, tienen puntos en común respecto a su condición de ciudades de tamaño mediano (definidas a partir de 30 mil habitantes) y del peso político de sus centros urbanos en un contexto económico con predominio de una población y

una economía rural. Centros urbanos, además, asentados en una economía de servicios y comercio, en que el sector estatal tiene un papel como dinami-zador del movimiento económico. No obstante, tienen diferencias en cuanto a su ubicación estratégica al interior de los corredores económicos regiona-les y al peso político en la escena regional. Igualmente, se dan diferencias con respecto a las gestiones de las municipalidades provinciales.

Socio-demografía

Andahuaylas es la provincia de mayor población en la región Apurímac que en total tiene 416,996 habitantes. Según el Censo de Población y Vivien-da del 2005, Andahuaylas cuenta con 146,093 habitantes, frente a sólo 100,929 de la capital política administrativa, Abancay. Andahuaylas tiene 19 distritos. Los dos distritos más poblados son Andahuaylas, con 34,087 habitantes, y Talavera con 17,707 habitantes; si se añade San Jerónimo, con 10,643 habitantes, a 5 minutos de la capital en carro, se tiene en total una población de 62,437, el 43% de la provincia. La población urbana de estos distritos conforma la ciudad de Andahuaylas, una ciudad de tamaño mediano. El tercer distrito más poblado es Santa María de Chicmo con 17,220, a 35 minutos de la capital por carro, seguido por Pacucha con 10,018 habitantes. Las autoridades municipales provinciales estiman que el 85% de la población de la provincia corresponde a la zona rural. Asimismo, se trata de una pro-vincia básicamente joven, donde la mayor cantidad poblacional (57,33%) se agrupa por debajo de los 24 años. Celendín tiene un menor peso demográfico al interior de su región, Cajamar-ca, la que en total cuenta con 1’357,327 habitantes. Celendín ocupa el sexto lugar en población con 89,006 habitantes (6,5%), precedido por Cajamarca (20%), Jaén (13%), Chota (12%), Cutervo (10,5%) y San Ignacio (9%). Al in-terior de la provincia, el distrito de Celendín acoge al 25% de la población total de la provincia y los distritos de José Gálvez y Sucre al 10% y el 13%, respectivamente, sumando un total de 35,174 habitantes.

Marco contextual


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Tanto Sucre como José Gálvez observan la tendencia a convertirse en parte del conurbano con el distrito de Celendín, en la medida de su cercanía y del crecimiento de éstos, estando a 15 y 25 minutos de distancia en auto, por una vía regularmente asfaltada. Los tres distritos suman un 48% de la pobla-ción provincial. Se destacan luego los distritos de Huasmín y Utco con el 28% y 23% respectivamente. Se estima que la población es predominantemente rural (78%).

Nº DISTRITO CAPITAL NIVEL ALT.SUPERF. POB %

Km2 2005 RURAL

1 ANDAHUAYLAS Andahuaylas Ciudad 2 926 370,03 34 087 46,0%

2 TALAVERA Talavera Villa 2 820 110,85 17 707 70,9%

3 SAN JERONIMO San Jerónimo Villa 2 944 237,42 10 643 67,8%

4 S.M. CHICCMO Chiccmo Pueblo 3 262 162,14 17 220 81,5%

5 PACUCHA Pacucha Pueblo 3 125 268,18 10 018 91,0%

� ANDARAPA Andarapa Pueblo 2 935 204,88 7 775 92,8%

7 KAKIABAMBA Kakiabamba Villa 3 150 97,79 2 971 85,2%

8 HUANCARAY Huancaray Villa 2 902 112,20 4 775 90,2%

� TURPO Turpo Pueblo 3 297 121,67 4 514 79,0%

10 S.A. DE CACHI S.A. de Cachi Pueblo 3 250 178,78 3 547 93,1%

11 CHIARA Chiara Villa 3 270 148,92 1 623 64,5%

12 S.M. DE CHA-CRAMPA Chacrampa Pueblo 3 650 83,37 2 312 77,1%

13 HUANCARAMA Huancarama Villa 2 965 153,04 7 792 82,4%

14 KISHUARÁ Kishuará Pueblo 3 665 309,91 7 884 93,7%

15 PACOBAMBA Pacobamba Pueblo 2 720 245,90 5 962 96,5%

16 PAMPACHIRI Pampachiri Villa 3 362 602,50 2 948 82,9%

17 POMACOCHA Pomacocha Pueblo 3 643 129,19 1 128 30,8%

18 HUAYANA Huayana Pueblo 3 150 96,87 1 280 40,9%

19 TOMAYHUARACA Umamarca Pueblo 3 369 446,71 1 907 83,4%

TOTALES 4 080,35 146 093

Cuadro Nº 1Andahauaylas, Poblacion, Altitud, Superficie y % Rural por Distritos

Fuente: INEI. Censo de población y vivienda 2005, CPV 2005.

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Marco contextual

Los corredores económicos en la economía regional

Andahuaylas �y en general la región Apurímac� se encuentra desconectada de los corredores económicos principales del sur andino, marcados por la dinámica de Arequipa-Juliaca-Puno y la presencia turística del Cusco. Aban-cay, capital de región, se encuentra conectada con el Cusco y con la costa (Chalhuanca-Puquio-Nazca) y Andahuaylas, por su parte, tiene conexión con la costa y con Ayacucho, además de contar con aeropuerto. La economía de ambas provincias se orienta hacia la agricultura (cultivo de papa y maíz) y la ganadería. Casi un 80% de la PEA de Andahuaylas se encuentra en el sector agropecuario, dependiendo de la estacionalidad y con una fragilidad de los ingresos por efectos de la vulnerabilidad de las campañas agrícolas e influenciados por los precios de mercado y cambios climatológicos. Sin embargo, Andahuaylas tiene indicadores que le permiten pugnar por una primacía regional con Abancay. Además de un mayor número de po-blación, cuenta con mejores indicadores de empleo. Del total de la PEA de la región Apurímac, la provincia de Andahuaylas, concentra el 31,90% seguido en orden de importancia por la provincia de Abancay, Cotabambas, Chin-cheros, Grau y Antabamba. Celendín tiene una ubicación relativamente marginal dentro del sistema ur-bano de la región de Cajamarca y al interior del subsistema económico Ca-jamarca, que fuera definido por el Ministerio de la Presidencia hacia 1996

Nº DISTRITO CAPITAL ALT. SUPERF. POB %Km2 2005 RURAL

1 CELENDÍN Celendín 2 620 409,0 22 476 41,0%

2 CHUMUCH Chumuch 2 680 196,3 3 248 93,1%

3 CORTEGANA Chimuch 2 400 233,31 8 253 96,8%

4 HUASMÍN Huasmín 2 550 437,5 14 687 98,6%

5 JORGE CHÁVEZ Lucmapampa 2 624 53,34 743 63,9%

� JOSE GÁLVEZ Huacapampa 2 590 58,01 2 687 65,5%

7 MIGUEL IGLESIAS Chalan 2 900 235,73 4 815 92,5%

8 OXAMARCA Oxamarca 2 850 292,52 6 794 91,8%

� SOROCHUCO Sorochuco 2 540 170,02 10 216 94,5%

10 SUCRE Sucre 2 612 270,98 5 816 79,6%

11 UTCO Utco 2 250 100,79 1 466 93,8%

12 LA LIBERTAD DE PALLÁN La Libertad de Pallán 2 950 184,09 7 857 92,5%

TOTALES 2 641,59 89 006

Cuadro N° 2Celendín, Poblacion, Altitud, Superficie y % Rural por Distritos

Fuente: INEI. Censo de población y vivienda 2005, CPV 2005.


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y que lo considera un corredor económico fuertemente subdesarrollado. El corredor articula a Cajamarca, capital de región, en dirección al norte con Bambamarca-Chota-Cutervo.4 Mientras tanto, la ciudad de Celendín, ubica-da al nor-este, no tiene función intermediaria en el nivel regional, sino sólo en su propio entorno rural. Hacia mediados de la década de 1990, se con-sideró que Celendín no era de las ciudades más dinámicas, a diferencia de Huamachuco, Cutervo, Cajabamba y Bambamarca. En este contexto, las esperanzas de la población de Celendín se centran más bien en formar parte de un corredor turístico hacia las ruinas de Kuelap antes que de uno integrador económico regional. Por otro lado, la provincia tiene un significativo potencial minero, sobre todo en el distrito de Sorochuco en el que se encuentran importantes yacimientos auríferos. Por su importancia, resalta el Proyecto Minas Conga ubicado a 75 km al noreste de la ciudad de Cajamarca. El depósito fue descubierto en 1991 y actualmente se encuentra en la etapa de exploración. Las reservas de Minas Conga ascienden a 4,5 millones de onzas, para totalizar unas reservas de 32,26 millones de onzas de oro para el año 2005. Se espera que Minas Conga empiece a operar hacia el 2011.

Indicadores de Desarrollo Humano

En términos del Desarrollo Humano, los indicadores muestran que Celendín y Andahuaylas ocupan los puestos 153 y 158, respectivamente, lo cual las ubica entre las provincias más pobres del Perú. La siguiente tabla muestra los Índices de Desarrollo Humano. Resaltando al-gunos indicadores, se tiene que sobre un promedio de 71,5 años de esperan-za de vida en el país, en Celendín éste es de 66,1 años y en Andahuaylas de 64,8 años. En cuanto a alfabetismo, sobre un promedio nacional de 91,9%,

Índice de Desarrollo Humano

Esperanza de vida al

nacerAlfabetismo Escolari-

dadLogro edu-

cativo

Ingreso familiar per

cápitaProvin-

cia

IDH ran-king años ran-

king % ran-king % ran-

king % ran-king

N.S. mes

ran-king

PERÚ 0,5976 71,5 91,9 85,4 89,7 285,7

Celen-dín 0,5173 153 66,1 139 79,7 144 73,1 182 77,5 167 223,6 114

An-dahua-

ylas0,5148 158 64,8 154 75,7 167 90,3 28 80,6 147 190,1 154

Cuadro N° 3

Fuente: IDH 2005. PNUD.

4 Ministerio de la Presidencia. Elementos para el desarrollo de ciudades intermedias en apoyo a la lucha contra la extrema pobreza. Mimeo. Lima, 1996.

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Marco contextual

en Celendín hay un 79,7% de alfabetos y en Andahuaylas un 75,7%. Por últi-mo, sobre un ingreso promedio familiar per capita mensual de 285,7 nuevos soles en el nivel nacional, en Celendín sus habitantes obtienen en promedio 223,6 nuevos soles al mes y en Andahuaylas 190 nuevos soles.A la luz de la comparación entre ambas provincias, en Andahuaylas las con-diciones de vida son peores que en Celendín (ver Cuadro Nº 3).

Las sociedades locales

Andahuaylas

En Andahuaylas, desde 1970, el movimiento social y políti-co fue marcado por la lucha por la tenencia de tierra en el contexto de una provincia donde el latifundismo tradicional imperaba y los movimientos sociales demandaban la aplica-ción de la reforma agraria. Las comunidades se movilizaron de manera multitudinaria en Andahuaylas y Chincheros re-clamando la propiedad de sus tierras usurpadas, movimiento

al que se sumaron los siervos de las haciendas organizados en la Federación Provincial de Campesinos de Andahuaylas (FEPCA). Este movimiento culminó al año 1974 con la toma de tierras y la expulsión de los hacendados, lo que fuera legalizado durante el gobierno del General Juan Velasco Alvarado, organizándose Cooperativas Agrarias de Producción, impuestas de manera vertical. Al fracaso de las cooperativas se dio paso a la organización en comunidades campesinas.Pero este proceso no llegó a atacar la gran pobreza existente ni generó nue-vas oportunidades económicas, tampoco borró la discriminación a la pobla-ción indígena asentada en las peores tierras agrícolas. Sobre esa situación se asentó el Partido Comunista Sendero Luminoso. A lo largo de la década de 1980, se produjeron enfrentamientos armados entre los subversivos de Sendero Luminoso y las fuerzas militares, viéndose los campesinos en medio de un fuego cruzado. Consecuentemente, se per-dieron muchas vidas humanas, hubo atropello de los derechos humanos, desplazamientos masivos y descomposición del tejido social comunal y fami-liar. Las víctimas de esta guerra interna fueron los pobladores rurales runasi-mi-hablantes (quechuahablantes), quienes sufrieron muertes, desapariciones, persecuciones, desplazamientos forzosos, traumas sicológicos y desintegra-ción comunal y familiar. En la actualidad, los campesinos se encuentran re-cuperados, fortaleciendo sus organizaciones comunales y reanudando sus actividades productivas agropecuarias5. En la zona urbana, el nivel de organización es territorial y también en función de intereses comunes por afinidad de actividades (asociaciones, colegios profesionales y clubes, entre otros). Su representatividad es generalmente de

5 Barbarán, Félix “Proyecto Atiyninchik de Participación Ciudadana en Los Gobiernos Locales de la Provincia de Andahuaylas”. 2007. Documento de trabajo.


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base territorial (distrital o provincial). Entre las principales organizaciones se tiene a los Comedores Populares, las Organizaciones de Vaso de Leche, la Federación de Estudiantes, las Asociaciones de Mercados, el Sindicato de Maestros, etc. También se vienen generando organizaciones y asociaciones temáticas como la Asociación de MYPES. Al interior de las organizaciones urbanas, existe una demanda por capaci-tación y podría decirse que apuntan hacia un enfoque de desarrollo; aun-que las conductas de asistencialismo persisten, van disminuyendo. Antes bien, aumentan las iniciativas con respecto al desarrollo económico local y la generación de ingresos. No obstante, las organizaciones son débiles y hay poca articulación entre ellas. En la ciudad se nota un mayor interés por temas de gobernabilidad y de gestión participativa, mas persisten los que se autoexcluyen por falta de interés de participar en los espacios que brinda la gestión municipal o quienes forman parte de una agrupación política que no está en la gestión. Las personas de la tercera edad tienen poca organización y participan más en sus organizaciones territoriales. Su creación es fruto de la iniciativa de la Dirección de Salud (DISA), generán-dose la Asociación de Cesantes de la DISA Andahuaylas. Existen avances gracias al impulso de ONG, en el caso de los jóvenes y desplazados, y de la normatividad, en el caso de los discapacitados. Existen liderazgos que participan en espacios mayores como la Mesa de Concertación de Lucha para la Pobreza, representando mayormente a insti-tuciones, asociaciones de diverso tipo, colegios profesionales, gremios, etc. Estos espacios, que asumen un carácter y representatividad provincial, tienen una vida organizacional débil (ausencia de miembros en sus reuniones, ca-rencia de base social, decisiones poco representativas y concertadas). Entre los problemas para el funcionamiento de la Mesa de Concertación se tiene la exigua presencia de organismos de base de la sociedad civil y la indife-rencia de las instituciones del Estado.La sociedad rural, por su parte, conserva muchas prácticas culturales y tiene como lengua materna al quechua. La organización está basada en los valores ancestrales de cooperación, apoyo y respeto mutuo. Sus mecanismos de par-ticipación son básicos y eficientes a nivel de base. Su organización es básica-mente territorial pasando de las pequeñas zonas o lugares a las comunidades, centros poblados menores y las capitales de distritos. El espacio menor es la comunidad, la cual cuenta con una junta directiva que es elegida generalmen-te por dos años. Ellos dirigen la comunidad convocando a asambleas, faenas comunales y velando por el orden interno, además de representar los intereses de la comunidad tanto en espacios mayores como a nivel distrital.La mayoría de las organizaciones solicitan atención e implementación de servicios básicos, de los cuales esperan obtener empleo e ingresos. Pero a su vez, manifiestan su deseo de participar de los mercados, tener actividad productiva y comercial en la zona, obtener créditos, generar ingresos, entre otros. El interés se vincula a aspectos inmediatos: qué y cuántos proyectos los beneficiarán y, sobre todo, si en la ejecución de los proyectos se pagará la mano de obra no calificada. A su vez, hay experiencias como la de la

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Marco contextual

organización de mujeres rurales de Chicmo y del centro poblado de Llanac-cma, que buscan generar experiencias de desarrollo económico a través de la crianza de animales menores y la micro�producción (yogurt natural, queso, manjar, etc.), tanto para su autoconsumo como para generar ingresos propios y acceder al mercado. En la provincia de Andahuaylas, entonces, existe una gran cantidad de experiencias emprendedoras y de desarrollo económico, las cuales sirven de ejemplo para la población. Aunque las organizaciones rurales han alcanzado un nivel mayor de comuni-cación y articulación con otras comunidades, todavía no participan en espa-cios mayores, de carácter provincial, como la Mesa de Concertación. En la zona rural hay sectores exonerados de participar de las faenas comunales, tales como las madres solteras, las viudas y los discapacitados; sin embargo, tampoco son convocados a los eventos de toma de decisiones. Las mujeres rurales y las personas de la tercera edad tienen pocos espacios para orga-nizarse. Las mujeres rurales se vienen organizando en algunos distritos, mas no en procesos de carácter provincial.En el caso de la zona urbana, los autoexcluidos se pueden agrupar en dos: 1) los que simplemente no les interesa participar por considerar que estos es-pacios no les brindan un beneficio concreto y 2) los que no quieren participar por formar parte de una agrupación política que no está en la gestión y solo lo hacen cuando se dan los eventos de rendición de cuentas o cabildos. En Andahuaylas, se participa del asocio municipal denominado AMRUVA-CH (Asociación de Municipalidades Rurales del Valle de los Chankas), que cuenta con 14 municipalidades socias inscritas. Dos en la provincia de Chin-cheros y doce en la provincia de Andahuaylas, en las zonas rurales y más pobres de la provincia.

“El AMRUVACH nace como plataforma de propuesta y negociación fren-te al Estado, gobierno regional, empresas. Es también una alianza entre municipios rurales que trabajan el tema de la inclusión, como contrapeso a la Municipalidad Provincial de Andahuaylas, la cual no tiene una polí-tica de inclusión” 6.

De otro lado, hay que anotar que en la provincia de Andahuaylas existen alrededor de 15 organizaciones, entre ONG e instituciones y programas de la cooperación internacional. Se trabajan varios temas, siendo el más común entre ellos el tema productivo y el desarrollo económico, desde va-rios enfoques. También se trabajan los temas de educación, gobernabilidad, agroecología, atención a la infancia y seguridad alimentaria. Recién se están llevando a cabo reuniones para tener una plataforma de segundo piso entre estas instituciones. Se llegó a reactivar el colectivo de ONG de Andahuaylas, el cual no tiene una dinámica activa por falta de liderazgo y de compromiso de las instituciones. Se tuvo hace más de tres años una experiencia similar, pero se estancó por protagonismos personales e institucionales (según mani-fiestan algunos representantes institucionales).

6 Testimonio de líder de AMRUVACH.


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En términos generales, la provincia de Andahuaylas viene asumiendo pro-tagonismo en la escena nacional y regional. Allí se produjo la asonada de Antauro Humala. En el año 2006, al momento de concluir una gestión del Go-bierno Regional, se produjeron en Abancay violentas manifestaciones por la decisión de la Presidenta Regional (proveniente de Andahuaylas) de transferir partidas económicas precisamente a Andahuaylas. Es claro que Andahuaylas disputa la primacía regional a Abancay al interior de la región Apurímac.

Celendín

En la provincia, si bien han existido medianas y pequeñas ha-ciendas, la pequeña propiedad era la más extendida hacia los años 70. La población estaba asentada en caseríos y pe-queños centros poblados, con un pequeño núcleo urbano, la capital. En esos años se generan movimientos sociales como las rondas campesinas, que han tenido una fuerte presencia en todos los ámbitos rurales de la sierra norte del país. La ac-

tividad de las rondas se concentra en la vigilancia contra el abigeo, el mante-nimiento del orden local, protección de bienes de la familia y la organización de trabajo o eventos colectivos7. Sin embargo, el movimiento atravesó por una crisis y ruptura por la adscripción de sus integrantes a diferentes partidos, lo cual ha debilitado la Federación Provincial de Celendín.Posteriormente �en los años 80� se tuvo el surgimiento del Frente de Defensa de los Intereses de Celendín, como una nueva alternativa de la protección de los intereses de la provincia, aunque con un desarrollo mayor en el ámbito rural. Este movimiento viene pasando por una grave crisis por el uso del que ha sido objeto por parte de ciertos partidos políticos. En el nivel provincial, la municipalidad participa y lidera la Asociación de Municipalidades del Marañón Andino (AMMA). Este es un espacio de con-certación municipal, creado en 1999 en la provincia de Celendín con el apoyo de varías ONG, entre ellas ASODEL y SNV, y está constituido en la actualidad por 29 gobiernos locales distritales que comprende las provin-cias de los departamentos de Amazonas, Cajamarca y La Libertad. Se ha constituido en un espacio propulsor del desarrollo, canalizando recursos de fuentes externas básicamente para estudios de diagnósticos y diseño de un plan conjunto. Se ha planteado como desafío institucional aportar al diseño de políticas articuladas y destinadas a promover el desarrollo de capacida-des de gestión, información y capacitación a sus actores del ámbito local, en base a la heterogeneidad geográfica, institucional y cultural que presentan los pueblos comprendidos en este ámbito.La Asociación como tal ha logrado importantes avances en términos de pla-nificación y como fruto de ello se cuenta con el Plan Marañón. Sin embargo, aún no ha logrado mantener un funcionamiento orgánico y los acuerdos que se formularon durante el II Congreso realizado en el año 2001 han quedado

7 Oscar Silva Rodríguez, diagnóstico situacional del ámbito Jadibamba – Potrerillo (provincia de Celendín). Celendín, julio de 1994. Documento de trabajo.

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Marco contextual

sin ejecutarse en su gran mayoría. Una de las razones en este resultado, se debe fundamentalmente a la carencia de un ente ejecutivo que implemente las acciones que la Directiva de la Asociación acuerda como elementos de política que orientan el desarrollo local y que constituye la esencia de una asociación intermunicipal de estas características. Otro elemento explicativo es que los alcaldes están acostumbrados a realizar una gestión de su juris-dicción y terminan dedicándose exclusivamente a sus quehaceres cotidianos cuando no tienen el apoyo de órganos ejecutivos que concreten el planea-miento de la Asociación de Municipalidades. Tampoco los gobiernos locales han logrado concretar proyectos o programas de desarrollo. Al respecto, debe indicarse que en realidad son pocas las ONG que trabajan en las zonas, tales como CARE que tiene un proyecto de seguridad alimentaria (5 años) y otro de Buen Gobierno (1 año). La sociedad urbana celendina (o shilica como se le dice fraternalmente) está marcada por su relación con la provincia de Cajamarca. A nivel organiza-cional, Celendín tiene poca cultura organizacional y las organizaciones en general requieren de un respaldo institucional para funcionar. Esta caracterís-tica condiciona el debilitamiento de los procesos de participación propuestos por diferentes gobiernos locales y a nivel nacional.La sociedad rural se caracteriza por la poca tecnificación de la pequeña agri-cultura de la familia campesina. Entre las familias campesinas se encuentran un conjunto de relaciones que son de vital importancia para la economía campe-sina y existen costumbres de cooperación, reciprocidad y ayuda en las fami-lias. Después del trabajo familiar, las formas más frecuentes son el intercambio de fuerzas de trabajo entre familias. Las obras de interés común son organiza-das por las autoridades locales: teniente, agente, presidente de rondas o de APAFAS. Es en la zona rural donde se puede identificar más participación de la población bajo necesidades identificadas por la comunidad.En la vida de la comunidad shilica hubo un hito significativo que fue la orga-nización por el logro de un bien común: el canal Sendamal El Toro, que po-sibilitaba regar cientos de hectáreas beneficiando a la agricultura y ganade-ría. Esta reivindicación planteada por décadas logró concretarse en los años 90 durante la primera gestión del alcalde Adolfo Aliaga, lo que también le valió para su posterior reelección. En esos años, tanto autoridades como la sociedad civil lograron conjugar intereses y fuerzas para, con el apoyo de la cooperación internacional, plasmar esta obra con el liderazgo municipal.En la zona rural se tiene a la Junta de Usuarios del Canal de Regadío y las municipalidades de Centros Poblados, la Asociación de Ganaderos y la Fe-deración de Rondas. En la zona urbana se encuentran las Juntas Vecinales, Vaso de Leche, Artesanas de Celendín, Promotores de Salud, Sindicato de Trabajadores del Mercado, Fuerza de Juventud Celendina, Sindicato de Tra-bajadores del Mercado, Frente de Defensa, Asociación de transportistas, SU-TECEL (Sindicato de Trabajadores de Educación Celendín), Comité de Moto-taxistas, el Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de Celendín. En términos de espacio de concertación interinstitucional, el Comité de Inte-gración para el Desarrollo de Celendín (CIDECEL) fue un espacio público-


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privado de nivel local, establecido en 1996. En ese entonces, con el auspicio del proyecto APRISABAC (Convenio Perú Holanda�Suiza de Atención a la Salud Básica) se promovieron varias experiencias en Cajamarca. Todas ellas lideradas por sus autoridades ediles. El alcalde, Adolfo Aliaga, lideró el CI-DECEL en sus dos gestiones municipales, mas entre la primera y la segunda, la gestión de Mauro Siles minimizó su labor. En el segundo período de Siles, 2003-2006, el CIDECEL tuvo un gran repliegue.De igual forma se encuentra la Mesa de Concertación de Lucha para la Pobreza, que actualmente viene jugando un papel de animador para esta-blecer relaciones entre municipalidad y sociedad local.Con la reciente gestión municipal provincial, iniciada en el 2007, diversas organizaciones sociales están empezando a participar en instancias como el Consejo de Coordinación Local, que tuvo una convocatoria restringida du-rante la gestión 2003-2006. Recientemente, aparece un actor de importante presencia en Celendín, Minas Congas, con la cual el gobierno local tiene diferencias pero que no han llegado a un nivel de conflicto, en tanto que la población asume una posición ambigua porque entiende que representa una posibilidad de empleo. Actualmente se encuentra en la fase de exploración.

Gestión municipal y recursos

En Andahuaylas, las gestiones anteriores a los gobiernos locales objeto de nuestro estudio (2006-2007), se remontan a dos periodos anteriores. Estos periodos fueron gobernados por Alejandro Villanueva, del movimiento políti-co De Todas Las Sangres (1995-1998 y 1999-2002). El ex alcalde Villanueva tuvo dos gestiones diferentes. La primera, fue positiva y aceptada por la ma-yor parte de la población, lo que le dio la oportunidad de ser reelegido como alcalde por segunda vez; no ocurrió lo mismo con la segunda gestión.En relación al periodo 2003-2006, observamos que la estructura institucional desde la perspectiva de un buen gobierno no tiene suficiente condiciones para optimizar los recursos humanos y potenciar el trabajo eficiente de la gestión municipal. En el periodo estudiado, en la gestión municipal saliente si bien se dan pasos, no se consolida el proceso. La estructura de la gestión provincial no se encontraba bien definida y no se ajustaba a los enfoques de desarrollo propuestos. Por ejemplo, la Oficina de Registros Civiles se ubicaba dentro de la Sub-Gerencia de Desarrollo Económico y no en la Sub-Gerencia de Servi-cios Municipales. No se encuentran implementadas las Oficinas de Coopera-ción Técnica Internacional (en reestructuración) y Control Interno, siendo que en este caso ello puede considerarse como un indicio de la falta de voluntad para hacer una gestión transparente. El cuadro de asignación de personal se encontraba desactualizado, generando duplicidad de funciones, plazas de cesantes dentro de la estructura, aunque esto último ya fue corregido en la actual gestión. El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) se encontraba desactualizado, atentando contra la eficiencia el exceso de perso-nal; sin embargo ya se estableció la Oficina de Participación Ciudadana.

41

Marco contextual

Los ingresos de la Municipalidad Provincial de Andahuaylas, según el Infor-me del Presupuesto Participativo 2007, en total son 10 6́12,682 nuevos soles, provenientes en su mayor parte de las transferencias del gobierno central por la vía del FONCOMUN (NS/. 8`085,853) y, en menor medida, del canon sobre canon (NS/. 185,075), el canon forestal (NS/. 108.00) y rega-lías (NS/. 32,114). Las trasferencias aprobadas para el año 2007 a nivel de los gobiernos locales de la provincia de Andahuaylas, con respecto al año 2003, observan una reducción sustancial por más de dos millones. Las obras realizadas en Andahuaylas han beneficiado más al sector rural al contar con mayor número de la población. Esto se debe a que el Presupuesto Participativo, en el caso del distrito de Andahuaylas, se distribuye por zonas que incluyen a todas las comunidades, siendo que la zona urbana (casco ur-bano) es considerada como una de las 12 zonas. Adicionalmente, las obras han estado orientadas mayormente a infraestructura e implementación de servicios básicos.En los distritos de Andahuaylas, Pacucha, San Jerónimo y Pampachiri se ha priorizado infraestructura, aunque en los dos primeros también se ha inverti-do en el desarrollo de capacidades. Salvo en Pampachiri, en que las decisio-nes las toma el alcalde, en los otros distritos han funcionado los mecanismos participativos y han tenido presencia los Comités de Coordinación Local. Sólo en Pacucha se ha actualizado el Plan de Desarrollo Concertado. En Celendín, las gestiones municipales provinciales anteriores a las del obje-to de la investigación, fueron las del señor Mauro Siles Arteaga (1995-1998), quien tuvo un comportamiento paternalista y muy populista, siendo que el alcalde pertenecía a las filas del fujimorismo en el poder central; y la del profesor Adolfo Aliaga Apaéstegui, (1999-2002), quien realizó una gestión democrática y participativa porque conformó las Juntas Vecinales y promo-

Periodo Autoridad Movimiento Político Nivel de Aceptación de la Población

2007-2010

Manuel Molina (invitado) Frente Popular Llapanchik Intermedio

2003-2006 Julio Huaraca Frente Popular Llapanchik

Intermedio (relativo nivel de acep-tación en la zona rural. Rechazo total en la zona urbana)

1999-2002 Alejandro Villanueva De Todas las Sangres Rechazo proveniente más de la

zona rural.

1995-1998 Alejandro Villanueva De Todas las Sangres Buena, opinión proveniente más

de la zona urbana.

1991-1994 Camilo Abuhadba Unión por el Perú Regular. Esta fue su quinta gestión.

Cuadro N° 4Cuadro de las características de las gestiones locales en Andahuaylas

Fuente: Elaboración equipo investigador.


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vió su presencia en los presupuestos participativos del 2001 y 2002. Esta participación operó a través de proyectos para priorizar o, en todo caso, distribuir el presupuesto equitativamente, de acuerdo al número de juntas participantes.En la provincia de Celendín, la gestión 2003-2006 fue un gobierno tradicio-nal, con poca apertura al cambio y a la participación de la población y sus organizaciones. No existe documentación que respalde una buena gestión (actas de presupuesto participativo, accionar de los espacios de concerta-ción) y la municipalidad no cumplió con enviar su informe sobre el Presu-puesto Participativo al Ministerio de Economía y Finanzas. Esta situación ha llevado a un debilitamiento del tejido social, manteniéndose una situación de exclusión tanto en los jóvenes como en las mujeres, concibiéndose un gobier-no poco concertador, en donde el poder se ha venido acumulando solo en un grupo de personas, más que en beneficio de la población en su totalidad. La gestión del alcalde provincial, a pesar de formar parte de un partido de carácter nacional �como es el Partido Popular Cristiano (PPC)� se basó en un liderazgo individual y no en uno colectivo. Las Juntas Vecinales tuvieron un papel pasivo y en su mayoría fueron manejadas.El organigrama municipal cuenta con órganos de asesoría, apoyo, línea, eje-cución y coordinación, todos ellos perfectamente establecidos. En la actual gestión, iniciada el 2007, la municipalidad promueve el órgano de coordi-nación del Concejo Provincial de la Juventud, aunque todavía no se le han asignado los recursos necesarios. Igualmente, se han producido cambios favorables en el órgano de línea en que se encuentra la Gerencia de Ser-vicios Públicos, de la que dependen la Oficina de Saneamiento Ambiental, Limpieza Pública y Parques y Jardines. Existen áreas nuevas que aportarán al apoyo y vínculo con la sociedad local, tales como el Fondo de Inversión So-cial, Consultorio Médico y Botica Municipal, Laboratorio Clínico Bromatológi-co, Caja Municipal de Celendín, Empresa de Limpieza Pública y Tratamiento de Residuos Sólidos. No obstante, el órgano de línea de la Gerencia de Desarrollo Social y Participación Vecinal, de la cual depende la DEMUNA y la OMAPED, cuya función es atender a las personas con discapacidad, tiene una participación nula. En cuanto a los funcionarios municipales en la gestión 2003-2006, si bien se trató de profesionales, líderes y/o representantes de algún gremio u organi-zaciones reconocidas por la población, carecían de conocimiento de la ges-tión pública y, principalmente, de la gestión municipal. En general, actuaban a las órdenes del alcalde o teniente alcalde para ejecutar alguna acción. Además, un 70% de funcionarios eran de otras localidades, especialmente de la ciudad de Cajamarca. La asignación provincial para el total de los distritos sumó, para el año 2006, unos NS/. 26’496,602, de los cuales la mayor parte provino de las transferen-cias del FONCOMUN (45,5%), seguido por la transferencia del canon minero (36%) y canon sobre canon y regalías con 18%. En términos de los distritos, Celendín recibió 7’109,304 nuevos soles, Huasmín unos 4’266,498 nuevos so-

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Marco contextual

les, José Gálvez 866,723 nuevos soles, Utco unos 600,587 nuevos soles y Su-cre 1’178,910 nuevos soles. La asignación provincial ascendió a 2’466,081. Refiriéndonos a las asignaciones presupuestales, siguiendo el análisis de los Planes de Desarrollo Concertado de la provincia de Celendín y de los distri-tos de Huasmín y Sucre, así como del presupuesto año fiscal 2005 y 2007 de la municipalidad de Celendín, se obtiene lo siguiente:En la municipalidad de Sucre, de alguna forma, se ha tratado de realizar un trabajo concertado con la población y se ha priorizado proyectos de índole social como la conformación de redes de agentes comunitarios de salud, taller de sensibilización en acceso a la información al sector publico, lideres sociales de base, taller de capacitación en participación y vigilancia ciudadana a CLAS, promotores de salud, APAFAS y comités de productores agrarios organizados. Observando la distribución de recursos por ejes de desarrollo de 42 proyectos priorizados, se tiene que 17 corresponden a eco-nomía y finanzas (40%), al eje social y cultural corresponde el 24%.En cuanto a la provincia de Celendín (2003–2006), la inversión por ejes de desarrollo ha destinado un 35% a proyectos agropecuarios, un 23% a salud y seguridad alimentaria y un 21% a desarrollo empresarial y turístico. Sigue luego infraestructura básica para el desarrollo (13%), en tanto que el eje de educación recibió el 11% y el de fortalecimiento institucional el 9%. Vale in-dicar que en gran medida se han priorizado proyectos en el área rural, pero estos proyectos fueron de costos mínimos.

Un problema central detectado es que los planes de desarrollo de los distritos de Huasmín y Sucre y de la provincia de Celendín no están tomando en cuenta el tema de la articulación, siguiendo horizontes muy diferentes y careciendo de un objetivo común y claro. No se está trabajando de una forma concertada.

Ejes de Desarrollo Números de Proyectos y/o Programas %

Desarrollo Agropecuario 28 34,7

Desarrollo empresarial y turístico 26 20,9

Infraestructura básica para el desarrollo 17 13,4

Promoción de la salud y la seguridad alimentaría 29 23,4

Educación de calidad para el desarrollo 13 10,5

Fortalecimiento institucional 11 8,9

Total de proyectos 124 100

Elaboración del Equipo de Investigación.Fuentes: Planes de Desarrollo Concertado de la Provincia de Celendín y Presupuesto del año fiscal 2007.

Cuadro N° 5Proyectos y programas del Plan de Desarrollo

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Para comprender si un gobierno local viene avanzando en la línea de buen gobierno es necesario identificar y revisar los instrumentos, procedimientos, procesos formales e informales que están en el día a día en la gestión. En relación con los instrumentos, como ya se ha señalado, el Plan de Desarrollo Concertado, el Presupuesto Partici-

pativo y su consecuente rendición de cuentas y vigilancia ciudadana son instrumentos clave de buen gobierno. Pero lo que interesa ver es si estos se han convertido realmente en instrumentos que ayudan a la gestión o sólo son instrumentos que se cumplen para llenar una formalidad ante el Ministerio de Economía y Finanzas. ¿Hasta qué punto estos instrumentos están permi-tiendo la gesta de una ciudadanía activa y la concertación entre la pobla-ción y sus autoridades? Es decir, hay que preguntarse si se están sentando las bases de una gestión democrática y eficiente.A continuación se presenta lo encontrado en las provincias de Andahuaylas y Celendín en relación al manejo de estos instrumentos.

Planes de Desarrollo Concertados

Tanto para el caso de Andahuaylas y Celendín, si bien los procesos de ela-boración de sus respectivos Planes de Desarrollo Concertado fueron elabo-rados en forma participativa, aunque con sus matices, en ninguno de los dos casos se convirtieron en instrumentos de gestión. En el caso de Andahuaylas, se elaboró un Plan de Desarrollo hacia el 2003, (para el período 2004-2014) que no ha resultado orientador, su visión es muy genérica presentándose como una propuesta válida para cualquier lu-gar que aspire a ser un espacio democrático y concertador, pero que no alude a acciones concretas de desarrollo: “Una provincia que practica los valores y principios de la democracia participativa, construye ciudadanía con equidad y solidaridad; donde las organizaciones de la provincia están for-talecidas y tienen capacidad de propuesta. Además cuenta con autoridades concertadoras y transparentes...” 8.

Como se puede ver, la visión de la provincia de Andahuaylas plasmada en el documento del plan de desarrollo concertado provincial es abstracta y no sintetiza una aspiración colectiva, fácil de ser socializada en la población. Tampoco el Plan ha sido de utilidad para identificar los proyectos del Presu-puesto Participativo.

Cuando la ley marcha más adelante: Estilos de gobierno e instrumentos de gestión

8 Visión de desarrollo de la provincia. Extraído del PDC de la provincia de Andahuaylas al 2014.

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Asimismo, el Plan de Desarrollo no ha tenido una articulación con las orga-nizaciones temáticas. Probablemente, el ciclo de tan largo plazo �10 años� dificultaba su concreción.En Celendín, durante la gestión anterior, se elaboró el Plan de Desarrollo Es-tratégico de la provincia (2005-2010), que al parecer fue elaborado por un grupo reducido de personas cercanas al alcalde. Por lo que no resulta siendo un instrumento orientador de la gestión. La gran mayoría de la población desconoce su existencia. Ante esto, las nuevas autoridades de Celendín plantean la necesidad de elaborar un nuevo Plan de Desarrollo que realmente sea participativo y concertado. Estas nuevas autoridades señalan que ésta también será una oportunidad para cono-cer la problemática de cada provincia así como para conocer a nuevos actores.

Presupuestos Participativos

Como ya se ha señalado, los Presupuestos Participativos son una herramienta de gestión municipal por la cual la comunidad interviene en la decisión sobre la asignación de los fondos municipales. De esta manera, la decisión sobre la inversión ya no queda exclusivamente en manos de los funcionarios, sino que la propia población, a través de representantes elegidos, tiene capaci-dad de decisión. El marco legal no establece algún peso porcentual del PP al interior del presupuesto municipal, por lo que su determinación en buena medida está sujeta a la voluntad de las autoridades ediles. De todos modos, al abrirse campo a la participación de la población, el PP puede ser una he-rramienta contra las prácticas de clientelismo y de intercambio de favores. En el caso de Andahuaylas, se produjo una convocatoria para la elabo-ración del PP del 2007, no obstante lo cual no se constituyó el Concejo de Coordinación Local. Por un lado, se desarrolla el proceso estipulado por ley pero, de otro lado, no se siguen los procedimientos establecidos. En la convocatoria participaron instituciones públicas, privadas y de las orga-nizaciones sociales. Asistieron 39 comunidades y centros poblados, con voz y voto, en tanto las instituciones sólo podían alcanzar opiniones. Hubo talleres zonales iniciales de información en los que se hizo saber la normatividad. La elección de delegados y la segmentación territorial de las zonas tomó en cuenta criterios de Centros Poblados Menores, Comu-nidades Campesinas, articulación vial y de servicios (educación, salud) y por interrelación entre ellos. Finalmente, se definieron 10 zonas. En la elec-ción de los delegados y definición de las zonas, primaron criterios más bien territoriales, por lo cual se estableció un sesgo hacia la participación de organizaciones territoriales. En esta zonificación, las organizaciones te-máticas solo participaban dentro de la zona denominada “radio urbano”, teniendo menos posibilidades de priorizar su proyecto en una sola zona. Luego se identificaron y priorizaron los proyectos. Por consenso se priorizó sólo un proyecto en cada zona, partiendo de la identificación de problemas de acuerdo a los ejes estratégicos de desarrollo.


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En el caso del proceso del Presupuesto Participativo Provincial, las entidades que participan no se definen a través de organizaciones sociales sino de es-pacios de concertación de carácter provincial, municipalidades distritales y las instituciones. En este caso, las obras que se deciden tienen carácter interdis-trital, las cuales se definen a partir de los ejes de desarrollo de “educación, cultura y paz”, orientadas hacia el mejoramiento de centros educativos, el eje de “desarrollo económico sostenible”, como el fomento a cadenas productivas, carreteras, ferias; el eje de “salud y saneamiento” como el servicio de limpieza pública. Las únicas obras que se priorizaron para la zona urbana fueron: el mejoramiento de la Feria Dominical y la recuperación del Valle del Chumbao. En total, se planteó destinar 1’390,000 nuevos soles, de los cuales un 7% fue para el eje educación, cultura y paz, un 8,6% para democracia y seguridad ciudadana, un 51,7% para el eje de desarrollo sostenible y 32,3% para sa-lud y saneamiento. En la actual gestión en Andahuaylas, desde el mes de mayo del 2007 se vie-ne organizando el Presupuesto Participativo de niños, niñas y adolescentes con el objetivo de atender a la primera infancia y abrir espacios que gene-ren ciudadanía desde los más pequeños. Participan niños de colegios tanto urbanos como rurales (Huancarama y Huinchos), públicos y privados. Hasta el momento se han realizado tres talleres: 1) para capacitar e identificar problemas, 2) para generar alternativas de solución y 3) para priorizar pro-yectos. Estas propuestas competirán en el taller del PP provincial. Los chicos demostraron tener un concepto de ciudadanía, muchos señalaban que el PP es un espacio donde opinar, informarse pero también aportar “al menos con un piedrita, pero dar algo en un proyecto”.En cuanto a la participación de las mujeres, en el PP provincial intervie-nen a través de sus organizaciones temáticas (alimentación, salud) con-sideradas en la zona del casco urbano. En las demás zonas, las mujeres participan en las comunidades y unidades vecinales, junto a sus Juntas Directivas, que vienen con acuerdos tomados en sus comunidades y están registrados en actas. En la mayoría de comunidades las juntas directivas están conformadas y dirigidas por hombres. En distritos como Chicmo y Pampachiri, las mujeres han formado organizaciones de mujeres reivindi-cativas (Organización de Mujeres Rurales de Chicmo y Organización de Mujeres Campesinas de Pampachiri). Ellas participan activamente en el PP de sus distritos con sus temas.En el caso de Celendín la dinámica ha sido muy diferente. En la gestión 2003-2006 los Presupuestos Participativos tuvieron una aplicación parcial, en la me-dida que para la conformación del Comité de Coordinación Local el alcalde provincial convocó a individuos aparentemente “manejables” y a organizacio-nes cercanas a su movimiento político, haciendo un trabajo cerrado con per-sonas del entorno del alcalde. A diferencia de Andahuaylas, en Celendín sí se cumplió con el procedimiento de conformar el CCL. Sin embargo, la práctica del gobierno provincial estuvo lejos del buen gobierno porque lo que se buscó es que participaran sólo sectores vinculados al alcalde.

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De esta manera, diversas organizaciones denuncian que no participaron porque no fueron invitadas. A su vez, en la medida que no hubo una capa-citación previa adecuada, los dirigentes de las instituciones que participaron se limitaron a hacer llegar sus demandas, a veces sin haber consultado pre-viamente a las bases sino sólo con decisiones en el nivel del Comité Ejecuti-vo. Esta situación revela, por un lado, la falta de talleres de información por parte de la municipalidad y, de otro lado, la poca representatividad de los dirigentes con relación a sus bases sociales. Estas situaciones llevan a la conclusión de que la gestión que concluyó el 2006 no ha sabido manejar la herramienta del PP, dando la sensación que todo estaba arreglado desde un inicio, es decir, que ya se tenían de antema-no establecidas las obras que iban a ser ejecutadas y, por tanto, no se trató del ejercicio de una práctica democrática. Entre las organizaciones que reco-nocen su participación, se tiene a las Juntas Vecinales, las cuales lograron la aprobación de obras para el mejoramiento de sus barrios e infraestructura, como obras de mejoramiento de pistas, veredas, plataformas deportivas, casas comunales. En cambio, no ha habido obras relacionadas con el tema de la salud en el presupuesto, ni destinadas a capacitación, promoción y prevención.Existen opiniones controversiales sobre la participación de la población en el PP. Las autoridades del periodo 2003-2006 pensaban que las acciones de capacitación no se realizaban porque la población no participaba. En general se asume que, dada la inexistencia de asesoría para la elaboración de perfiles y proyectos, la población no tomaba interés en la participación o, en su defecto, presentaba propuestas sin sustento técnico económico. De allí que muchas de las propuestas quedaran como simples memoriales. Esta situación mostraría poco interés en la capacitación, tanto por las autoridades como por la población y, adicionalmente, vacíos en la propia legislación, en el sentido que las organizaciones se presentan al PP sin tener asesoría técnica adecuada.La participación de las mujeres, en el marco de un gobierno tradicional con poca apertura al cambio y a la participación, (2003-2006), ha sido objeto de exclusión. Las organizaciones de mujeres no solo han estado excluidas sino que se percibe una relación de dominación por parte de la autoridad municipal. Las mujeres dentro del desarrollo de la provincia se han limitado a organizarse en programas asistencialistas que emanan del gobierno, sien-do objeto de alguna forma de manejo político por las autoridades. Esto se ve con claridad en la zona urbana. También se puede identificar algunas organizaciones de mujeres de carácter empresarial, aunque limitadas en su vinculación con los espacios de concertación y/o relación con el gobierno local. En la zona rural las mujeres tienen una participación dentro de las or-ganizaciones de una forma pasiva, sin capacidad de propuesta. Tanto en la zona rural como en la urbana la participación de las mujeres está sesgada a una participación sin voz propia y con un alto grado de manipulación. No se han empoderado individualmente como agentes de desarrollo.


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En general, se estima que el cumplimiento de la ejecución de obras aproba-das en el PP llega a un 90% y que el incumplimiento restante se debe a pro-blemas para la cesión u obtención de los terrenos o, más bien, a problemas sociales que se presentan en el momento de la ejecución y hacen que se retrasen las obras. No obstante, las obras de todas maneras se concluyen en el siguiente período porque ya el presupuesto está aprobado.Por su parte, los alcaldes de los distritos de José Gálvez, Sucre y Huasmín, conceptúan al PP como una herramienta de política y de gestión, orientado a un manejo equitativo de los recursos públicos. Para ello, se toman en cuenta criterios de mejora de los niveles de vida, fortalecimiento institucional, medio ambiente, desarrollo económico, desarrollo social. Con estos criterios se eva-lúa las propuestas de las organizaciones locales. En el caso del distrito de Sucre se considera que el gobierno provincial ha construido casas comunales y mejoramiento de escuelas, con el presupuesto que corresponde a los distri-tos, pero sin que el alcalde o sus técnicos consulten a los distritos. De acuerdo a esta denuncia, se estaría haciendo pasar obras y gastos como parte del PP sin que se hayan cumplido los procesos estipulados por ley. Se estaría ante procedimientos informales. En cambio, en el distrito de Huasmín se considera que la gente sí ha participado en los proyectos. La gestión entrante (2007-2010) en Celendín, con el fin de mejorar el pro-ceso del PP y de identificar y definir con claridad los proyectos, ha dividido la gerencia de infraestructura y proyectos productivos en dos importantes áreas: el área de Infraestructura (vial, construcción) y el área de Desarrollo Económico, donde están considerados proyectos productivos relacionados al mejoramiento de la ganadería, turismo, agricultura, artesanía y muchos otros, así mismo a actividades de la agroindustria. Se trata de una iniciativa local destinada a mejorar los mecanismos en que opera el PP. El PP debe ser distribuido en forma equitativa y de acuerdo a las necesida-des, priorizando las obras que son necesarias. Para ello, se requiere que deban estar todos los representantes de las bases organizados para trabajar y distribuir equitativamente y con transparencia los recursos.

Otros mecanismos de participación:

Rendición de Cuentas

La Rendición de Cuentas es un mecanismo que fortalece la relación entre la ciudadanía y sus autoridades al favorecer la transparencia y la responsabili-dad de la gestión pública. Como parte del proceso participativo, los Gobier-nos Regionales y Locales deben informar sobre la ejecución de las acciones priorizadas y al avance en el logro de los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo, en audiencias públicas de rendi-ción de cuentas, dos veces al año. Se trata de un elemento de información sobre cómo se utilizan los fondos del Estado.

En el caso de la Municipalidad de Andahuaylas, la gestión saliente ha rendido cuentas de su labor, tanto a nivel político, como social y presu-

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puestario. Asimismo, también se rindió cuentas de su trabajo y acciones de los regidores provinciales ante la asamblea. No obstante, existe una percepción crítica. De modo autocrítico se indica que la información que se brinda en la rendición de cuentas es incompleta y que la población par-ticipa poco. Se requeriría una información detallada. Habría que evaluar en qué medida esta situación amerita un complemento de los dispositivos legales existentes aunque es probable que una labor de esta naturaleza comprometa fundamentalmente voluntades políticas antes que normas.

A su vez, la población urbana no da importancia a los procesos, aunque la población de las zonas rurales, de las comunidades y de la zona periférica de Andahuaylas sí conoce y participa activamente. Incluso algunos dirigen-tes denuncian que a su zona no llegó todo el dinero estipulado.

“La RC no me ha satisfecho... Se aprobó en el PP una obra de electrifica-ción en mi localidad por 63 mil soles, pero reducen el monto al darnos el dinero. La obra se realizó por 43 mil soles. Y en la RC se nombra a nues-tro barrio, el proyecto y su costo por 63 mil soles. No se sabe qué pasó con los 20 mil soles de diferencia. En ese momento se me acerca Julio Huaraca (el alcalde) y me pregunta qué necesitamos en la universidad, me ofrece ayuda. Yo le digo que computadoras y se comprometió en ese instante. Nunca cumplió.” 9

Entre diversos cuestionamientos, no siempre coincidentes, se tiene:Algunos critican que la rendición de cuentas se hace con gente del entorno del alcalde, por lo que el proceso es poco creíble y que, en realidad, debería realizarse una auditoría externa o una exposición de la Contraloría.No obstante, otros afirman que quienes asisten son gente que va a reclamar porque la obra no se realizó o se realizó mal, lo cual es con-tradictorio con la opinión anterior. La rendición de cuentas se observa como un acto administrativo, no hay una voluntad de brindar información completa en detalle de los gastos de parte de la municipalidad provincial de Andahuaylas.No se provee información previa comunidad por comunidad. Que se ciñe solo a la ejecución del presupuesto y no a la ejecución de la gestión edil. Al respecto, debería evaluarse el alcance del dispositivo jurídico.

Debe indicarse que diversas opiniones coinciden en que la población no tiene cultura de la rendición de cuentas y que aún falta mucho por trabajar. Todavía es poca la gente que participa de este espacio y algunas organiza-ciones temáticas no conocen lo que es la Rendición de Cuentas y si alguna la conoce no ha participado, por desinterés o desconocimiento, atribuido también a la deficiente difusión por parte de la Municipalidad Provincial.

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9 Declaración de dirigente estudiantil de Andahuaylas.


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En conclusión, la Rendición de Cuentas, en Andahuaylas, aunque con limitacio-nes, ha sido un avance frente al pasado carente de cualquier experiencia; per-mitió una interacción entre la autoridad y la ciudadanía, es una herramienta que facilita la transparencia de la gestión y, en cierta medida, puede mejorar la confianza con la ciudadanía, en comparación a una gestión que prescinde de estos espacios. Debe hacerse hincapié en el desinterés de la población y el desconocimiento, la poca difusión por parte de la Municipalidad y la percep-ción de ser un espacio que es manipulado por la gestión edil.En Celendín no se hizo una adecuada rendición de cuentas en la gestión sa-liente porque el alcalde provincial decidió convocar sólo a las organizaciones más cercanas, sin que hubiera una convocatoria pública. Entre los asistentes estuvieron funcionarios municipales, la Asociación de Periodistas, la Asocia-ción de Sombrereras, la Junta Vecinal “El Cumbe”, los Comedores Populares, Vaso de Leche y la Junta Vecinal “Augusto Gil”. Aunque esta lista pueda dar indicio de un cierto nivel de representatividad, lo cierto es que la mayoría de los dirigentes son empleados de la propia municipalidad y no son representa-tivos. En cambio, algunos señalan que no asistieron y no fueron convocadas organizaciones como el Frente de Defensa, la Mesa de Concertación de Lucha para la Pobreza, la organización de los discapacitados, promotores de salud, sindicato de trabajadores de la educación, las rondas campesinas y las restan-tes Juntas Vecinales. En general, en la gestión provincial saliente no ha habido un esfuerzo por ha-cer las cosas de una forma transparente, pudiendo al respecto mencionarse el mal manejo de la página web de la municipalidad provincial de Celendín. No hubo por parte del gobierno local esfuerzos por generar canales de con-fianza y de transparencia, a pesar de que CARE Perú apoyó en su diseño y lanzamiento en el 2005.En cuanto a los gobiernos distritales, en Huasmín la gestión entrante afirma tener un equipo de técnicos designados, capacitados y con responsabilidad específica sobre este mecanismo para hacer conocer el manejo de los re-cursos a la población, según José Ermitaño Marín Rojas, alcalde electo del Distrito de Huasmín, aspecto que se verá en este año cómo implementar:

“Yo soy conciente que dentro de la administración los recursos de la municipalidad lo estamos manejando muy bien y, a comparación con los de la provincial, creo que estamos mejor. Yo he visto que los mismos alcaldes manejan los cheques, ellos mismos se pagan. Nosotros tenemos un equipo de técnicos quienes son designados y tienen la responsabili-dad de asumir estas tareas. Se ha capacitado al equipo técnico para que realice sus funciones.” 10

10 José Ermitaño Marín Rojas, alcalde electo del Distrito de Huasmín.

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Vigilancia Ciudadana

La Vigilancia Ciudadana es el mecanismo de participación a través del cual los ciudadanos hacen seguimiento al cumplimiento de obligaciones, compromisos, competencias y funciones del gobierno en sus niveles central, regional y local. El Comité de Vigilancia en Andahuaylas, como mecanismo de participación, no ha funcionado a criterio de parte de los representantes de las municipalida-des como Pacucha y San Jerónimo, distritos donde se ha constituido el Comité de Vigilancia y Control. Esto debido a la falta de apoyo logístico, recursos y tiempo para implementar su labor. La participación en los Comités de Vigilan-cia requiere un nivel de participación y voluntariado, inversión en tiempo y re-cursos de parte de la ciudadanía que no siempre está dispuesta a conversar.En Celendín, la gestión municipal provincial saliente no constituyó Comités de Vigilancia. Con la nueva gestión se vislumbran otros vientos, ya que las nuevas autoridades indican que los comités tienen que ser activos y en cons-tante y permanente comunicación con la municipalidad a fin de que sean informados y sepan como se están llevando las cosas; lo cual, al mismo tiem-po, les permite apoyar y supervisar la gestión, debiendo considerarse dentro de estos mecanismos también a los Consejos de Coordinación Local. No es posible aún evaluar estos procesos.Entre algunos elementos a destacar:

Debe haber una participación técnica y no política al uso del espacio del Comité de Vigilancia, pues la experiencia ha enseñado que este espacio es usado por intereses políticos, sean a favor o en contra de la gestión municipal.El Comité de Vigilancia se nombra pero no funciona en la práctica, de-bido al desconocimiento y también porque las personas que pertenecen al comité no realizan su función si no se les paga. Se considera que, al menos, debería asignárseles una dieta. Convendría, al respecto, discutir sobre el nivel de formalidad de esta instancia.La poca capacitación de los miembros del Comité de Vigilancia.Algunos representantes elegidos por las organizaciones sociales de base no cumplen su función.Muchas organizaciones sociales no conocen la existencia del Comité de Vigilancia.No se ha relacionado la vigilancia con la rendición de cuentas.

Consejos de Coordinación Local

El Concejo de Coordinación Local Provincial es un órgano de coordinación y concertación de las municipalidades provinciales. Entre sus funciones se tiene la de proponer las prioridades de las inversiones de infraestructura de envergadura regional, proponer proyectos de co-financiamiento de obras de infraestructura y de servicios públicos locales, promover la formación de Fondos de Inversión como estímulo a la inversión privada en apoyo del desa-rrollo económico local sostenible.

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En las provincias de Andahuaylas, gestión 2003-2006, no se implementó el Consejo de Coordinación Provincial al considerar que la Mesa de Concerta-ción cumplía ese rol y en la actualidad se viene planificando su conformación. En la provincia de Celendín, y a pesar del antecedente del alcalde Adolfo Aliaga de conformar el CIDECEL, que integró a las instituciones públicas y privadas presentes en la provincia, durante la gestión 2003-2007 el Comité de Coordinación Local tuvo poca promoción y consolidación, debido a que se integró sólo a aquellos que estuvieran de acuerdo con la línea política del alcalde. Sin embargo, también debe destacarse la escasa representatividad e interés de la sociedad civil por participar y usar estos mecanismos.

Comunicación: Coincidencias y desafíos

En el caso de Andahuaylas, en ambas gestiones, tanto la anterior como la nueva gestión, se ha buscado establecer canales diversos de comunicación. El contacto y comunicación más importante con la población se da principal-mente a través de medios y radios; pero vemos que esto viene cambiando, se han usado otras formas de comunicación tanto para la gente organizada (mecanismo y espacios de concertación) como para la gente no organizada (espacios públicos, teatro callejero, videos, folletaje). Recién estas nuevas vías de comunicación están siendo consideradas y vie-nen dándoles una relativa importancia. Pero aún no se les incorpora a una estrategia planificada de comunicación. En la primera gestión se han utiliza-do estas vías pero su uso era implícito, la gestión no era conciente de su uso y oportunidades. En la nueva gestión los espacios aprovechados no se han utilizado para emitir mensajes claros, ni planificados.En el caso de Celendín, la comunicación entre autoridades y sociedad civil está muy deteriorada. En parte porque las autoridades optaron por utilizar medios como la televisión teniendo así un diálogo en una sola dirección. Ello a pesar de que se dio un momento de animación del encuentro entre socie-dad civil y autoridades municipales, alentando mecanismos de comunicación interactivos a partir de la web municipal, con el soporte de CARE Perú. Pero las autoridades no dinamizaron la web, participando mínimamente de su diseño e implementación, particularmente en lo referente a información finan-ciera. Es de reconocer, sin embargo, que tampoco hubo mucho compromiso de la propia población, que tiende a un rol de espectador de procesos y no participa. La falta de un adecuado diálogo entre los diferentes actores de la sociedad civil se asienta, en muchos casos, en la falta de espacios de participación. En la medida que la comunicación de la gestión pública es débil, se corre el riesgo de que las herramientas de gestión no sean eficientes y que el pro-ceso de desarrollo se trunque. Esto se pudo evidenciar en los procesos del presupuesto participativo, que las mismas organizaciones de la sociedad civil perciben como una herramienta muy importante para el desarrollo de la provincia. Sin embargo, no han participado en la elaboración del PDC de la provincia y ni lo conocen.

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Los casos abordados en el estudio pueden dar cuenta de auto-ridades y gestiones que, habiendo asumido el gobierno local en base a mecanismos de representación (elecciones), deben por ley aplicar mecanismos de democracia participativa, los cuales probablemente no suscriben ni en términos políticos ni

ideológicos, pero que en teoría deben acatar. Salvo el caso de Llapanchik que, en alguna medida, tiene como ideología y propuesta programática la democracia participativa, pero orientada más a favorecer al sector rural campesino.La tendencia de estas gestiones es que sean modos de gestión tradicionales de hacer política, en que no se encuentran bien asentados siquiera los funda-mentos de la representación o delegación política que da origen a su poder y cuyo desarrollo debería al menos llevarlos a atender el interés público, algo que no está ocurriendo. En su lugar, se generan arreglos particularistas que implican el privilegio de algunos grupos sociales y redes de clientela, prebendas o cooptación. La viabilidad de los mecanismos de democracia participativa en este tipo de gestiones, actuando en el contexto de elementos estructurales económicos y sociales que se desprenden de ciudades medianas, con centros urbanos que atienden a un entorno rural preponderante, depende no solamente del quehacer de las autoridades sino del comportamiento de las organizaciones sociales (vocación concertadora, presión) y de la regulación posible a ser establecida por el gobierno nacional. Ello es efectivamente un avance frente al pasado, pero está lejos de lo pro-puesto en la normatividad y también del concepto de buen gobierno.En relación con el instrumento base del desarrollo, el Plan Concertado, en la práctica este no resulta un instrumento orientador de la gestión. A pesar que pueda haberse elaborado en forma participativa, éste no es conocido por la gran mayoría de la población, carece de una idea fuerza movilizadora y no resulta un referente para la identificación de las acciones prioritarias. Se ha cumplido con un requisito de gestión, el de tener el documento Plan, pero no se ha visto su potencial orientador de trabajar en forma conjunta población y autoridades.En general, la ambigüedad de normas que no establecen una naturaleza vinculante de los acuerdos para las autoridades, dan pie en éstas a un cum-plimiento parcial de los mecanismos participativos. Aún con diferencias entre las gestiones, unas más abiertas a acoger los mecanismos y otras no, se observa dificultades para establecer los Consejos de Coordinación Local.

Viabilidad de la democracia participativa o viabilidad de los mecanismos de la democracia participativa


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De modo que el problema no es sólo que los CCL no reconozcan más que un peso de representación del 40% a la sociedad civil, sino que ni siquiera se constituyan y que, por lo tanto, el despliegue de mecanismos colaterales, tales como la sujeción de la gestión a los Planes de Desarrollo Concertado o la institucionalización de los Presupuestos Participativos acusen debilidades. A la falta de iniciativa para generar los CCL, las gestiones dejan de lado importantes precedentes de coordinación y concertación de la sociedad civil (caso del CIDECEL en Celendín) que bien hubieran podido solventar su falta de creatividad. De esta manera, mecanismos que se entienden vinculados al CCL y a los Pla-nes de Desarrollo Concertado tienen desarrollos parciales como es el caso de los Presupuestos Participativos. No han existido ordenanzas municipales que normen el PP. Así, en el caso más avanzado, el PP constituye una repre-sentación de asambleas por zonas que terminan priorizando obras para cada una de ellas. La fragmentación de la representación por zonas tiene varias dificultades. Una de las dificultades es que la representación territorial por zonas conduce a la presencia de organizaciones más territoriales que funcionales, esto es, más vinculadas a la demanda de obras e infraestructura en general, restando presencia a la demanda de educación, salud, nutrición que, muchas veces, exigen una contraparte en capacitación y fortalecimiento institucional. En general, el desarrollo de propuestas que apunten a enfrentar la pobreza como tal es escasa. Así, desde los mecanismos de representación de base establecidos se sientan las bases para PP más orientados a las obras que a la capacitación, descuidando la forja del capital humano. Tal vez, el rubro de desarrollo económico local sea el que más ha permitido conjugar obras con desarrollo de capacidades. A su vez, la representación zonal territorial restringe el efecto de la demanda ciudadana a la zona en que se ubica, descuidando la atención de espacios mayores que, de este modo, quedan al arbitrio de la decisión de las autori-dades, más aún si sus decisiones no se ciñen a los PDC. De manera que las obras de mayor envergadura y que aportan considerablemente al desarrollo local terminan siendo decididas por las autoridades, sin que la participación ciudadana, aunque limitada, se sienta convocada a atender estos aspectos.Por último, y no menos importante, es que los mecanismos de representación de base al afectar a las organizaciones por funciones mellan también la representación de las minorías (mujeres, jóvenes, discapacitados) quienes no encuentran otro canal de expresión sino es a través de la organización territorial. En la medida que éstas se inclinan hacia las obras de infraestructu-ra, las demandas de las minorías quedan de lado sin encontrar mecanismos sustitutos. De manera que esta situación afecta al componente de equidad que debe existir en el buen gobierno. Las gestiones tradicionales, junto a la débil institucionalidad en que desarro-llan los PP, tampoco aplican mecanismos como la Rendición de Cuentas, ni se forman los Comités de Vigilancia Social de las gestiones. Igualmente, a

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pesar de contar con apoyo para desarrollar mecanismos de comunicación, no los valoran, no los utilizan y no alimentan de información al servicio de la ciudadanía. No hay una inclinación a la transparencia de la gestión. Incluso la información, un nivel bajo de compromiso de participación con la ciuda-danía, es poco tomado en cuenta. En conclusión, las gestiones municipales tradicionales carecen de voluntad política para desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y el marco jurídico bajo el que actúan no sanciona tal omisión. En este proceso, la gestión del alcalde Huaraca de Andahuaylas es una apuesta más intere-sante al implementar estos mecanismos, aunque débilmente. Con una mirada de largo alcance, hacia atrás, sí hay logros significativos en abrir un proceso de participación.En cuanto a las organizaciones sociales, se observa un tejido social debi-litado, integrado mayormente en la ciudad por organizaciones de sobre-vivencia, por lo tanto muy permeables a la cooptación por parte de las autoridades que otorgan o administran el subsidio (alimentos, por ejemplo). Las Juntas Vecinales utilizan los mecanismos participativos, especialmente el PP, para obtener atención a las demandas para cada una de sus zonas. La legitimidad de los dirigentes, por tanto, se mide en función de los bienes y recursos que consigue para su zona. Aquí se prioriza la obra y no la capa-citación, la pista o la posta y no la forja de capital humano. Al no existir los CCL o instancias de coordinación social, las organizaciones sociales, expre-sión parcial de la ciudadanía organizada, inciden sólo de manera parcial y fragmentada en la orientación del presupuesto. Se manifiesta así una de las características más marcadas de la cultura po-lítica de los sectores de menores ingresos en ciudades medias y pequeñas, cual es la demanda por obras (comportamiento “obrista” se le denomina). Características que se conjugan, mediante la interacción, con los intereses de las autoridades por el desarrollo de las obras, llegando a constituir un perfecto círculo vicioso: La población y las autoridades hacen causa común en función de la construcción de infraestructura. Nuevamente aquí conviene explorar la potencialidad que las demandas de desarrollo local y del sector rural pueden representar al solicitar capacitación y no sólo carreteras. Esta conjunción, población y autoridades, se presta también a los arreglos par-ticularistas (cooptación y clientelaje) que debilitan la implementación de los mecanismos participativos.En cuanto a la regulación posible a ser establecida por el gobierno nacional, ha habido esfuerzos normativos y de procedimientos por parte del Ministerio de Economía y Finanzas. No obstante, el problema de la aplicación de los mecanismos de participación tiene una dimensión jurídica. La ley es ambigua respecto a la naturaleza vinculante de los acuerdos. Esto es ¿Qué pasa con las autoridades que no cumplen con crear los CCL, aplicar los PP o efectuar la rendición de cuentas? En ese caso ¿Son objeto de sanción? ¿En qué consis-te esa sanción? Se requiere de un análisis jurídico al respecto. Adicionalmen-te ¿Qué entidad pública debe monitorear que estos mecanismos se apliquen y quién debe sancionar?


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Más allá, al gobierno nacional le falta desarrollar capacidades al respecto en la población, en los funcionarios y autoridades y en los órganos de tutela que deberían hacer respetar las normas, pero, sobre todo, de información y difusión masiva de los mecanismos participativos. Muy pocos ciudadanos conocen los derechos que le asisten al respecto, simplemente porque no leen las leyes y quienes deberían ponerlas en su conocimiento (gobierno nacio-nal, regional o local, Defensoría del Pueblo) no lo están haciendo. Es muy probable que esto obedezca al hecho, ya señalado, de que la participación implica ceder cuotas de poder de la autoridad a la sociedad y esto es difícil de hacer, especialmente para las gestiones locales de tipo tradicional, que son las predominantes.En tanto estos asuntos se resuelvan podría promoverse con la sociedad civil, con los concejales de oposición y cuánta persona esté interesada en el desa-rrollo y viabilidad de los mecanismos de participación, lo siguiente:

Que planteen demandas a la Defensoría del Pueblo y sus oficinas regio-nales y que esta entidad elabore un informe defensorial respecto a la vulneración del derecho a la participación.Promover campañas de difusión de los derechos ciudadanos en cuanto a participación. Ello en el marco de efectivos programas comunicacio-nales, de ida y vuelta.Desarrollar un análisis jurídico respecto al incumplimiento de los dere-chos de participación ciudadana que establezca responsabilidades y sanciones. Promover un sistema de monitoreo y seguimiento del cumplimiento de los derechos ciudadanos. Se debe desarrollar una actitud crítica sí, pero con propuesta, que gene-re compromiso y en donde se piense de forma estratégica y se privilegie el bien común. Para lo cual es necesario desarrollar capacidades de-mocráticas, que promuevan actitudes abiertas de trabajo en colectivo, lo cual significa tener un enfoque más allá de hacer cursos puntuales de capacitación, significa comprender procesos, establecer estímulos, acompañar y revisar conductas.

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EN BUSCA DELBUEN GOBIERNO

La construcción del Buen Gobierno en lasprovincias andinas de Andahuaylas y Celendín

Existe un gran interés en CARE en observar de qué manera se está dando el Buen Gobierno en distintos lugares del país. Desde esta perspectiva, el presente texto se preocupa de observar la viabilidad del Buen Gobierno en las provincias de Andahuaylas y Celendín, departamentos de Apurímac y Cajamarca, respecti-vamente.

En ese sentido, se observan los actores de la participación y la calidad de la misma, así como los problemas que trae consigo por acción de los mismos actores, pero también por los distintos enfoques de las autoridades y de los vacíos que deja el marco legal. Paralelamente, se observa el estilo de gobierno propio de cada provincia, que se enlaza con la historia y con las tradicio-nes locales. El texto va acompañado de extractos de diferentes leyes sobre los temas tratados de manera que además de anali-zar lo que ocurre en ambas provincias permite observar directa-mente lo que estipula la norma en cada caso.

Hoy en día, múltiples académicos y políticos reconocen las diver-sas formas en que la democracia se expresa en el mundo, pero frente a esta variedad, hay miradas diversas. Hay críticas a la democracia directa por considerarla no funcional en espacios con mucha población y por el riesgo de caer en el asambleísmo. A la democracia representativa se le critica porque los elegidos no cumplen los ofrecimientos alcanzados a sus representados. Y a la democracia participativa se le critica porque los líderes atentan contra los realmente elegidos y tampoco reflejan la voz de los excluidos.

El siglo XXI nos plantea retos en los cuales la respuesta de cualquier tipo de democracia, en sí misma, no resulta satisfacto-ria. Por ejemplo, frente a temas nuevos, resulta democráticamente insuficiente que los representantes del pueblo –aunque hayan sido elegidos en forma completamente democrática– decidan en forma autónoma; lo pertinente es debatir las opciones entre los representantes de las diversas organizaciones junto con las autoridades elegidas, buscando generar consensos. Y la genera-ción de estos consensos supone generar a su vez toda una cultura de diálogo, participación y transparencia.

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