“ENCUENTRO DE  SISTEMAS NACIONALES DE INVERSION PUBLICANACIONALES DE INVERSION PUBLICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE”

MEF‐ILPESóEdgar Ortegón

LIMA, PERÚ15 y 16 Octubre, 2009

Tres Focos de la PresentaciónTres Focos de la Presentación

1 Transición hacia esquemas de segunda1. Transición hacia esquemas de segunda generación.

2. Desarticulación entre  Objetivos y Prioridades.

3. Diferencias  entre los modelos Plan y Modelos Presupuesto de seguimiento de laModelos Presupuesto de seguimiento de la inversión. 

Cinco objetivos generales y constantes en casi todos los países pero con resultados disparestodos los países… pero con resultados dispares 

e insatisfactorios

Mejorar Calidad de L I f ió (1)

Aumentar Eficiencia en Asignación de RecursosLa Información (1) Asignación de Recursos

PYEP (2)

SNIPRespaldar Toma deRespaldar Toma de

Decisiones ( 3)

Facilitar Ejecución y Buscar Mayor

Coordinación (5)Seguimiento (4)

Cuatro Enfoques históricos en el diseño de los SNIP

ENFOQUES CARACTERISTICAS

ENFOQUE RACIONAL • Homogeniza la realidad, estandariza comportamientos.• Supone conocimiento y capacidades a todo nivel• Enfoque de “caja negra”Enfoque de  caja negra

ENFOQUE JERARQUICO

• Depende de la integración entre las partes B ti l di i tJERARQUICO • Burocratiza en exceso los procedimientos

•Alarga los consensos y las consultas 

ENFOQUE ESTADO‐ • Minimiza la relación  entre los sujetos públicos y privados CENTRICO • Minimiza la relación entre el Estado y la sociedad

• Reduce la importancia de las alianzas

ENFOQUE DE REDES • Coalición de intereses,  descansa en las interrelaciones entre instituciones,  respalda el capital social y las sinergias.

ENFOQUE INCREMENTAL

• Poco margen de maniobra.• Solo cabe ofrecer el  “incremento presupuestal”.

Desarticulación del Eje Estratégico…causa básicaDesarticulación del Eje Estratégico…causa básica de los problemas 

ESTRATEGIA (Objetivos) 

ESTRUCTURA (Entramado Institucional)

Visión política Presupuesto Programas ProyectosPlan

Integración y CoordinaciónIntegración y Coordinación

Otra desarticulación…  vista desde  los  Sistemas y Subsistemas del SNIP

SUPRASISTEMA POLÍTICO INSTITUCIONAL

Subsistema de Subsistema

SUPRASISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL

Subsistema deAnálisis Técnico Económico

(1)Presupuestario de Formulación

(2)

SNIP

Subsistema de Subsistema deSubsistema deEvaluación Ex Post(4)

Ejecución Presupuestaria (3)

La concepción  integral del Ciclo Programático… tarea aún pendiente 

Evaluación (5)

Seguimiento (4) Revisión dePrograma Estratégico(4) Revisión de

Programas (6)Programa Estratégico

AccionesAcciones

Proyectos Operaciones Especiales

Ejecución (3) Impacto en la Sociedad (7)

ActividadesOperaciones Especiales

Problema o Planificación por

Sociedad (7)

Demanda (1)Planificación por Programas (2)

Desarticulación  de Objetivos entre niveles de las Políticas, Programas y Proyectos

NIVELObjetivos Estratégicos

NIVELESTRATÉGICO

Objetivos

Diseño y Ejecución

NIVEL PROGRAMATICO

NIVEL OPERATIVO

Institucionales

Objetivos NIVEL OPERATIVO Operacionales

Fuente: Ortegón, Pacheco 2008

Desarticulación entre Objetivos de Planes y Prioridades

PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO

PLAN SECTORIAL DE

DESARROLLO

PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL

PLAN DE DESARROLLOREGIONALDESARROLLO DESARROLLO INSTITUCIONAL REGIONAL

O PRIORIDAD O OPRIORIDADSECTORIAL

PRIORIDAD INSTITUCIONAL

PRIORIDADREGIONAL

PRIORIDADLOCAL

En dichos procesos confluyen dos modelos  

• Modelo Plan (Acento en la evaluación de Políticas Públicas): Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, )México, República Dominicana.  

• Modelo Presupuesto (Acento en la evaluación de Programas Gubernamentales): Argentina, Chile, Perú, Uruguay.Perú, Uruguay.

¿por qué no hay conexión entre objetivos? 

• Dispersión de roles y responsabilidades entreDispersión de roles y responsabilidades entre el nivel nacional, regional y local.

• Discrepancia entre los objetivos de las p jpolíticas y programas : falta perspectiva  estratégicaestratégica.

¿Por qué no hay conexión entre objetivos?

• Catálogo de proyectos sin inter sectorialidad oCatálogo de proyectos sin inter sectorialidad o intra sectorialidad: Atomización de ideas.

• Poca gestión de transversalidad: El desafío de gla coordinación sigue pendiente.

Debilidades emergentes de los SNIPDebilidades emergentes de los SNIP 

• Atomización del presupuesto por inercia de antiguas prácticas (incrementalismo) y abuso g p ( ) yde nuevas modalidades (presupuesto participativo)participativo).

• Diferenciar el seguimiento de las políticas (impactos y efectos) del seguimiento de los(impactos y efectos) del seguimiento de los proyectos (gestión y productos).

Un ejemplo de amarre entre los componentes del Eje

PLANIFICACIÓN DE LARGO PLAZODirectrices Estratégicas en Base Regional

PLAN PLURIANUAL

Directrices Estratégicas en Base Regional

P A i

PRESUPUESTO ANUAL

Programas y Acciones

Programas y Acciones

PROGRAMAS ESTRUCTURANTEST

Normativo Indicativo1 4 8-20

Fuente:Sigplan

Cuatro componentes básicos… pero hay  que mirar otros aspectos

É• Primera generación: Énfasis en cuatro componentes (legal, capacitación, sistemas, p ( g pmetodologías).

• Segunda generación: Vuelca la atención sobre la teoría del Agente‐Principal y la Economía de Costos de Transacción.Costos de Transacción. 

Otros objetivos gravemente olvidados por los SNIP 

1. Aumentar la  eficiencia del “Contrato” : Modelo Agente‐Principal y Economía de g p yCostos de Transacción. 

2. Disminuir   “Asimetrías de Información” entre el centro y la periferia y  mejorar capacidades de los Agentes locales ycapacidades  de los Agentes locales y regionales.

“Cuando el gato sale, los ratones bailan”

i “ i l” d3. Evitar  “Riesgo Moral”: Conducta irresponsable  de los   Agentes y desvío del contrato original: El Estado paga.

4. Evitar “Selección Adversa” de proyectos: Ante las limitaciones de supervisión delAnte las limitaciones  de supervisión del Principal,  el Agente no revela todo y no se eligen a los mejores proyectoseligen a los mejores proyectos.

“Decir la verdad, toda la verdad y nada más que…”

5. Evitar “Fallas Sistémicas”: Ausencia de información sobre solvencia  de los Agentes gpara ejecutar proyectos.

Al final  el Estado paga: Presencia “providencial”.

Costo de observar fiscalizar y corregirCosto de  observar, fiscalizar y corregir   acciones de la contraparte. 

Los riesgos de la delegación sin supervisión: “salirse con las suyas”

6. Corregir “comportamientos oportunistas”: priman otros intereses. p

) C á d l d l i f ióa) Cuándo no se revela toda la información,  

b) Cuándo se distorsiona la información, ) ,

c) Cuando se incumple o altera un proyecto o t tcontrato.

El modelo nos sugiere dos mensajes para mejorar el impacto sobre pobreza 

Bajar costos de transacción mediante la eliminación de trabas,  tramites  y corrupción.y p

M i i l id d d iMaximizar la capacidad de monitorear y controlar las transacciones de los Agentes responsables de proyectos. 

¿Qué hacer para mejorar el modelo?¿Qué hacer para mejorar el modelo?

• Transparentar información sobre proyectos.

• Informar y divulgar resultados.Informar y divulgar resultados.

• Crear  Escrutinios, fiscalizar, establecer á d d ifi ióestándares y dar certificación.

• Hacer señalización, fianzas, pagos retrasados, , , p g ,comparaciones independientes, garantías, licitaciones incentivoslicitaciones, incentivos.

¿Qué más se puede hacer para mejorar el modelo?

• Ejercer derechos de los ciudadanos, de modoEjercer derechos de los ciudadanos, de modo crítico, para mejorar desempeño de las institucionesinstituciones.

• Usar las nuevas tecnologías de información.

• Efectiva y estratégica participación en el presupuestopresupuesto.

La disponibilidad  de recursos adicionales para enfrentar la crisis… no es excusa.  

ÍS S Ó Ú C O S $ (2009)PAÍS INVERSIÓN PÚBLICA  APROBADA US $ (2009)

ARGENTINA 17.000 millones  

BOLIVIA 1 871 millonesBOLIVIA 1.871 millones

BRASIL 40.800 millones

CHILE 7.000 millones

COLOMBIA 10.000  millones

COSTA RICA  850 millones

ECUADOR 1.000 millones

EL SALVADOR 400 millones

MÉXICO 50 500 millonesMÉXICO 50.500 millones

PARAGUAY 1.240 millones

PERÚ 5.800 millones

TOTAL 136.371  millones

Cepal: “La reacción de los gobiernos de A.L. y el Caribe frente a la crisis” (2009)

La contabilidad del crecimiento y la “medida de nuestra ignorancia” (PTF)

La contabilidad tiene tres orígenes:

• Acumulación de capital físico.Acumulación de capital físico.

• Mayor utilización de mano de obra. 

• Productividad total de los factores empleados (PTF).( )

¿Qué hay detrás del cálculo?¿Qué hay detrás del cálculo? 

PIB = PTF + (Participación del trabajo en el PIB)(Crecimiento en la fuerza laboral) +PIB)(Crecimiento en la fuerza laboral) + (Participación del capital en el PIB)(Crecimiento en el acervo de capital)

5 0 2 9 + 0 4(2 4) + 0 6(1 9)5,0= 2,9 + 0,4(2,4) + 0,6(1,9) 

PTF

La medición de la PTF (Residuo de Solow) es una “medida de nuestra propia ignorancia”

• Factor que resume todas las variables noFactor que resume todas las variables no explicadas del crecimiento: la estructura político institucional de la inversión lapolítico‐institucional de la inversión, la tecnología,  el nivel de corrupción,  la 

ó lcoordinación de los proyectos.

El crecimiento y la pobreza estan asociadas a  Fallas Sistémicas 

• Las fallas sistémicas enfatizan la coordinación e integración integración entre los distintos agentes gg ginvolucrados en el proceso de inversión.

• Fallas en la provisión de infraestructura• Fallas en la provisión de infraestructura complementaria, encadenamientos  y cuellos 

b llde botella. 

(Rosenstein‐Rodan, Myrdal, Nurke, Lewis,(Rosenstein Rodan, Myrdal, Nurke, Lewis, Hirschman).

Condiciones para la inversión público‐privada y l fi i i d ( )el financiamiento de proyectos (2009)

S SRANK PAIS PUNTAJE RANK PAIS  PUNTAJE 

1 CHILE 64.3 11 HONDURAS 23.7

2 PERÚ 58 9 12 TRINIDAD & T 22 92 PERÚ 58.9 12 TRINIDAD & T. 22.9

3 BRASIL 57.8 13 PARAGUAY 22.3

4 MÉXICO 47.5 14 ARGENTINA 21.9

5 COSTA RICA 45.1 15 PANAMÁ 21.0

6 COLOMBIA 39.1 16 GUATEMALA 18.0

7 URUGUAY 27.3 17 ECUADOR 14.5

8 REP. DOMIN. 25.2 18 NICARAGUA 10.0

9 JAMAICA 25 1 19 VENEZUELA 7 19 JAMAICA 25.1 19 VENEZUELA 7.1

10 EL SALVADOR 23.9

Fuente: BID/Fondo Multilateral de Inversiones/EIU

Factores del nuevo Índice (INFRASCOPE) para di lid d d i ió (PPP)medir calidad  de inversión (PPP)

• Marco legal y regulatorio para los proyectos.

l d d l l• Calidad institucional para preparar, evaluar y supervisar proyectos de inversión.

• Habilidad gubernamental para apoyar concesiones y contratos.concesiones y contratos.

• Clima político, empresarial y social para la inversióninversión.

• Facilidad financiera para el financiamiento.   

NUEVOS CRITERIOS PARA JUZGAR A LOS SNIP

• Capacidad para favorecer cooperación e integración entre instituciones y actores.g y

• Capacidad para reducir costos de negociación.

C id d d i d i• Capacidad para reducir costos de monitoreo.

• Capacidad para reducir incertidumbre.p p

Las palabras que triunfan y las políticas que f “l ió f é i lfracasan:  “la operación fue un éxito, pero el 

paciente murió”p

D l l SNIP l i l• Devolver a los SNIP el protagonismo  en la gestión integral del presupuesto de  inversión. 

• Los SNIP como pieza fundamental de i t d l ifi ióprocesos o sistemas de planificación.

MUCHAS GRACIAS