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ESCENARIOS DE CRECIMIENTO VERDE EN AMÉRICA LATINA

Pedro da Motta Veiga y Sandra Polónia Rios

1. Introducción

La noción de crecimiento verde se ha convertido en objeto de cuestionamientos y

críticas, generalmente originadas en países en desarrollo (CINDES, 2011), aún cuando ha

ocupado gradualmente el lugar del “desarrollo sustentable” en el discurso normativo sobre el

modelo deseable de construcción de una sociedad capaz de combinar armónicamente temas

ambientales con objetivos económicos y sociales.

Recientemente se está consolidando una línea de reflexión crítica, enfocada en la

discusión sobre las condiciones y los círculos virtuosos entre las dimensiones ambiental-

climática, económica y social. Esta reflexión reconoce explícitamente que no existe una

asociación a priori entra las políticas y las iniciativas dedicadas a enfrentar los desafíos

climáticos y de crecimiento económico, por un lado, y el crecimiento económico y la inclusión

social, por el otro. En este sentido, en la próxima sección trataremos la idea de que algunas

políticas pueden generar asociaciones virtuosas, pero también pueden contribuir a perpetuar

situaciones de no crecimiento y pobreza.

En la tercera sección profundizamos la discusión acerca de las relaciones entre las

preocupaciones climáticas-ambientales y las políticas de desarrollo productivo, especialmente

las industriales, localizando las dimensiones de estas políticas que son dirigidas por los

esfuerzos de mitigación climática. Allí, abordamos la cuestión de la reconversión verde y de la

diversificación productiva verde como uno de los dilemas de política que estas estrategias

enfrentan.

En la cuarta sección discutimos y analizamos las perspectivas de adopción de los

modelos de crecimiento verde por parte de los países latinoamericanos a partir de un ejercicio

de elaboración de escenarios, teniendo al año 2025 como el horizonte temporal. Para hacerlo,

comenzamos con la situación actual de América Latina y el Caribe, usando indicadores

económicos y sociales del Banco Mundial. Finalmente, los principales resultados de este trabajo

se discuten en la quinta sección.

2. Agenda verde, crecimiento económico y reducción de la pobreza: relaciones complejas y

no automáticas

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En los últimos años, la noción de crecimiento verde ha sustituido a la de desarrollo

sustentable en el discurso de las agencias y foros de negociación y cooperación multi y

plurilaterales, como el Banco Mundial, la OCDE, el G20 y la Conferencia de Río+20.

Distanciándose de las hipótesis de que la noción de economía verde sea un producto ideológico,

Jacobs (2012) identifica tres factores para explicar el desplazamiento conceptual: 1) la pérdida

de la tracción política del concepto de desarrollo sustentable y del compromiso asumido por las

empresas, ya que el desarrollo sustentable no pudo revertir las tendencias globales de

degradación ambiental y cambio climático; 2) la percepción de que los riesgos asociados al

cambio climático y la degradación ambiental puede generar tensiones y conflictos sociales y

políticos en temas como seguridad alimentaria, competencia por recursos naturales, etc. y 3) los

impactos de la crisis económica sobre las agendas “de largo plazo”, al reducir incentivos para la

cooperación internacional y colocar en el centro de atención de los países las cuestiones

relacionadas a la generación doméstica de empleo y competitividad.

2.1. Del crecimiento al crecimiento verde: ¿más o menos crecimiento?

Según Jacobs (2012) la noción de crecimiento verde se distingue de la de desarrollo

sustentable también en contenido, no es un mero re-empaquetamiento conceptual con fines

políticos. La agenda del primero afirma que la protección ambiental y climática puede ser no

sólo motor de crecimiento económico sino también ayudar a combatir la pobreza. En este

enfoque, las políticas y las actividades que ellas promueven son vistas como mecanismos de

triggering de nuevos vectores de crecimiento y de generación de empleo. El foco de esta

perspectiva radica en el potencial de desarrollo de nuevas oportunidades tecnológicas,

productivas y de mercado, enfatizando en la capacidad de dar una respuesta económica

consistente a los desafíos del crecimiento en un período de crisis e introduciendo la dimensión

de largo plazo en las agendas políticas.

Por su lado, con mayor o menor énfasis, quienes proponen la idea de crecimiento verde

focalizan en las políticas y dinámicas económicas y consideran que las políticas ambientales y

las de crecimiento económico estratégicamente integradas pueden mejorar la sostenibilidad a

largo plazo del capital natural y acelerar en el corto término el crecimiento económico, más allá

de los impactos evaluados por los costos de las externalidades de los recursos naturales (Toman,

2012). En relación a esta definición de crecimiento verde, algunos autores e instituciones

internacionales han defendido la necesidad de instrumentar una mezcla de políticas capaces de

atacar diferentes fallas de mercado y lidiar con externalidades de diversos tipos y orígenes para

avanzar en economías de bajo carbono. En general, estos autores e instituciones concuerdan en

que el first-best se halla en la combinación de diferentes instrumentos y medidas que siguen

lógicas específicas: mecanismos de mercado, comando y control, instrumentos de información y

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patrones y estándares obligatorios y voluntarios (Hallegatte et al, 2011). Los diversos

mecanismos tienen características que los habilitan para enfrentar diferentes externalidades

ambientales y de conocimiento asociadas a la producción de bienes y servicios ambientales (de

Serres et al, 2011).

Para la OCDE, las estrategias nacionales de transición a una economía verde deberían

incluir (OCDE, 2010): 1) la remoción de barreras al crecimiento verde como subsidios nocivos

y obstáculos al comercio de bienes y servicios ambientales; 2) cambios en la trayectoria

económica, a través de la adopción de una combinación de políticas con instrumentos de

mercado, de la introducción y difusión de tecnologías verdes, de la adopción de incentivos al

consumo verde y desarrollo de mecanismos financieros innovadores; 3) la implementación de

medidas para trabajar con una agenda de transición para una economía de bajo carbono,

desarrollando nuevos mercados, empleos, productos y sectores industriales.

En la discusión sobre los modelos de crecimiento económico, cabe a los defensores del

crecimiento verde demostrar la superioridad de ese modelo sobre el crecimiento económico

“tradicional”. Asimismo, se reconoce que sus impactos sobre el crecimiento económico,

especialmente en el corto plazo, pueden ser heterogéneos. En consecuencia, no es posible

postular la existencia de una convergencia a prior entre los objetivos de crecimiento económico

y de sustentabilidad climática y ambiental. Según Toman (2012), la evidencia sobre las

sinergias entre el crecimiento verde y el cuidado del ambiente son débiles y contradictorias.

Los obstáculos a la adopción de un nuevo modelo de desarrollo remiten, en gran

medida, a la compensación entre los objetivos de corto y largo plazos, tanto en la política

doméstica como en la internacional. Cuanto más se alarga el horizonte de prospección y

planeamiento, más fuertes son los argumentos a favor de una economía verde. En contrapartida,

en el horizonte de la formulación de políticas y del juego político doméstico e internacional, que

es en el corto plazo, los costos aparecen maximizados y asociados a ciertos actores económicos

y sociales, mientras que los beneficios se perciben como inciertos y difusos.

2.2. Crecimiento verde, empleos verdes y reducción de la pobreza: ¿un círculo virtuoso?

Muchos de los dilemas y obstáculos asociados a la transición hacia una economía verde

y adopción de un modelo de crecimiento verde son comunes a los países del Norte y del Sur. No

obstante, adquieren especial intensidad en los países en desarrollo, en los cuales los márgenes de

maniobra política son estrechos para la integración de objetivos ambientales-climáticos a la

agenda económico-social.

La adopción de políticas orientadas por preocupaciones ambientales o climáticas puede

tener impactos distributivos importantes, reconocidos en estudios de la OCDE y del Banco

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Mundial, que recomiendan la inclusión, dentro de las políticas públicas verdes, de medidas

compensatorias y de mecanismos de protección social para enfrentar tales impactos.

Al evaluar un conjunto de estudios sobre los impactos distributivos de políticas

climáticas, Hallegatte et al (2011) llegaron a las conclusiones de que: 1) los impactos

redistributivos de un esquema de precios de carbono dependen de los ingresos sobre los que

están basados, 2) se necesitan medidas complementarias para compensar los efectos

distributivos no deseados, 3) dichas medidas complementarias se encuentran con los desafíos

clásicos de las políticas distributivas como la aceptación política, información imperfecta,

cuestiones vinculadas al comportamiento, etc. y 4) una acción agresiva y rápida es más propensa

a crear impactos negativos distributivos que una lenta y planeada.

Un elemento importante en la discusión sobre la dimensión distributiva de las políticas

ambientales y climáticas se relaciona a los impactos de las mismas con el mercado de trabajo y,

específicamente, con la dinámica de creación de “empleos verdes¨ que supuestamente

compensaría la destrucción de empleos asociados a las producciones y tecnologías sucias.

Como veremos en los capítulos de este libro dedicados a los estudios de caso, las

estimaciones de generación de empleos verdes varían significativamente según las metodologías

adoptadas y las características geográficas, productivas y sectoriales de los objetos de estudio.

La heterogeneidad entre países en desarrollo es un factor relevante a ser considerado. Los

estudios disponibles no permiten concluir que la generación líquida de empleos vinculados al

crecimiento verde será positiva ante cualquier política aplicada y en cualquier contexto

económico e institucional. Tampoco es posible establecer relaciones directas y automáticas

entre crecimiento verde y aumento de la calificación media del trabajo.

Por otra parte, las implicancias del modelo de crecimiento verde en la reducción de la

pobreza tampoco están exentas de complejidades. La población pobre, generalmente más

dependiente del capital natural y del clima, es la gran perdedora en el escenario de cambio del

cambio climático. Impactos desproporcionadamente grandes sobre las poblaciones pobres

significarán costos también mayores para los países más pobres, como ya se puede percibir

cuando ocurren desastres relacionados a fenómenos climáticos. Como señala Dercon (2012), el

crecimiento verde puede tener consecuencias negativas importantes para los pobres. Incluso, se

conoce que existen condiciones en que las políticas de crecimiento verde generan impactos

negativos para los pobres, aumentando las chances de que estos queden atrapados en situaciones

llamadas “trampas de la pobreza”, quedando al margen del desarrollo.

Existen importantes compensaciones entre las dimensiones económica y social

individualmente y la dimensión climática y ambiental. La internalización de esta última en

matrices de política definidas por las dos primeras es necesariamente una construcción social y

política compleja, principalmente en la región, en la que apenas en las últimas dos décadas la

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dimensión social parece haberse integrado de forma sistemática a las prioridades de política

pública.

3. Crecimiento verde: opciones y dilemas de las políticas productivas

Como las secciones anteriores han dejado claro, la agenda de crecimiento verde, en el

sentido en que aquí es utilizada, va más allá de la agenda de mitigación y adaptación climática.

Tampoco se limita a tornar las políticas ambientales y climáticas menos costosas para la

economía ni para los agentes económicos, dado que se trata de hacer de las políticas climáticas

y ambientales y de las actividades por ellas promovidas/incentivadas mecanismos de triggering

de nuevos vectores de crecimiento, de generación de empleo y de reducción de la pobreza.

En términos ideales, la estrategia de crecimiento verde transforma en fuentes de

expansión la producción y el empleo y reduce la pobreza a través de: 1) la gestión sustentable de

recursos naturales y del medio ambiente (el capital natural); 2) el desarrollo de nuevas

tecnologías verdes; 3) la reconversión de sectores industriales hacia patrones de utilización de

insumos y energía menos intensivos en emisiones y polución y 4) la diversificación productiva

en dirección a sectores asociados a la reducción de emisión y polución.

En cuanto a los sectores productivos de la economía, la agenda de crecimiento verde se

traduce, en primera instancia, en requerimientos de reconversión y de adaptación a nuevos

patrones tecnológicos y productivos. Los impactos de este proceso se sienten en las empresas y

en los distintos sectores, pero también se manifiestan en el plano de la estructura productiva, en

el mediano y largo plazos: algunos sectores ganan y otros pierden peso. En consecuencia, la

agenda de política de desarrollo productivo en el plano nacional (o subnacional) deberá

considerar en conjunto: 1) medidas para incentivar a las empresas a reconvertirse hacia

tecnologías verdes y 2) políticas para enfrentar los efectos de este proceso sobre la

competitividad de los diferentes sectores.

Por el momento, muchas de las tecnologías necesarias para que la industria haga su

reconversión aún no están maduras o tienen una relación costo-beneficio elevada en

comparación con las que están en uso. Como resultado, las políticas de inducción de la

reconversión industrial “verde” han dado lugar a argumentos en favor de políticas de innovación

enfocadas al desarrollo de nuevas tecnologías.

Existen dos cuestiones a considerar en la relación entre políticas climáticas y políticas

productivas. La primera es la consecución de los objetivos nacionales de reducción de emisiones

por parte de la industria y de transición hacia un nuevo patrón productivo y tecnológico:

“reconversión industrial verde”. No obstante, este tema adquiere mayor o menor importancia en

la agenda climática de los países de acuerdo a la participación del sector industrial en las

emisiones. La segunda cuestión apunta a las políticas de innovación vinculadas al desarrollo de l

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tecnologías verdes y la promoción de sectores industriales productores de los bienes verdes. Las

políticas de innovación verde y de diversificación productiva hacia sectores industriales verdes -

juntas o separadas - sólo se integran a la agenda de mitigación cuando son impulsadas por una

lógica ajena a la climática, como la competitividad internacional y la seguridad energética o

alimentaria.

A pesar de sus diferencias, las dos cuestiones generan una agenda de competitividad

asociada al aspecto climático. En la primera de ellas, la agenda contempla preocupaciones de

corto plazo con los costos de los esfuerzos de reconversión hechos por el sector productivo

nacional y los impactos sobre su competitividad internacional, especialmente cuando sus

competidores no realizan un esfuerzo comparable. De hecho, las medidas domésticas para lidiar

con externalidades ambientales impactan sobre los costos de producción y pueden generar

resistencias basadas en argumentos de competitividad. Esto ocurre cuando la externalidad

ambiental tiene una dimensión internacional - como en las emisiones de gases de efecto

invernadero- y la ausencia de coordinación entre políticas de diferentes países puede

desincentivar a los gobiernos a adoptar medidas que afecten la competitividad de los sectores

expuestos a la competencia internacional (de Serres et al, 2010). Cuando otros gobiernos no

adoptan medidas similares de mitigación, los esfuerzos para reducir la polución o las emisiones

en un país pueden ser anulados por los efectos de derramamiento de carbono.1 Las medidas de

política doméstica adoptadas, o en discusión, en los países desarrollados para suavizar las

preocupaciones con pérdida de competitividad incluyen la exención de los sectores expuestos a

los aranceles o del esquema de permiso de emisiones o la adopción de medidas de ajuste en la

frontera (BCAs por su significado en inglés Border Carbon Adjustment).

En la segunda cuestión, la agenda contempla en buena medida los dilemas y desafíos de

las políticas de innovación y de desarrollo productivo orientadas a la diversificación sectorial. Si

las preocupaciones de competitividad relacionadas a los esfuerzos climáticos en el ámbito

doméstico abren una agenda “defensiva” frente a competidores menos comprometidos con la

moderación del cambio climático, también pueden tener una dimensión ofensiva, relacionada al

aprovechamiento de oportunidades vinculadas al crecimiento del mercado doméstico e

internacional de bienes climáticos - y es esta dimensión ofensiva la que la noción de crecimiento

verde valoriza. En este sentido, los argumentos de competitividad pueden ser invocados para

justificar políticas de subsidios a la expansión de los mercados domésticos de bienes climáticos

y de energía renovable como base para la emergencia de un nuevo polo de ventajas

comparativas asociado a estos sectores y mercados. Al fomentar la introducción y difusión de

un nuevo paradigma técnico-productivo, los gobiernos encontraron grandes dificultades para

promover el cambio de trayectoria de la economía.

1 Según de Serres et al (2010), estudios recientes mostraron que la participación de los principales países del Anexo I (del Protocolo de Kyoto) en un compromiso de reducción de emisiones sería suficiente para tornar marginal el derramamiento de carbono.

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La intervención pública puede ser muy necesaria para corregir las fallas de mercado,

pero tampoco es raro que políticas públicas produzcan nuevos obstáculos a las inversiones

verdes, al incentivar implícita o explícitamente, el mantenimiento de trayectorias productivas y

tecnológicas tradicionales.

En cuanto a la diversificación productiva verde, un trabajo reciente (Huberty e

Zachmann, 2011) indaga sobre el papel de las políticas estatales en la creación de

competitividad de nuevos sectores verdes en la industria. ¿De qué depende la emergencia de

estos sectores?, ¿del apoyo estatal o ellos emergen a partir de complejas constelaciones de

expertise industriales interrelacionadas? Para los autores, el apoyo estatal al desarrollo

doméstico de sectores de energía renovable ayuda a desarrollar la competitividad internacional,

pero tal apoyo funciona mejor cuando la economía doméstica ya tiene la constelación de

capacitaciones, industrias e instituciones que son precursoras de la creación de los nuevos

sectores industriales verdes. Es decir, países con sectores que requieren competencias y tienen

características institucionales próximas a las necesarias para las industrias verdes tiene más

facilidad para evolucionar en esa dirección. El corolario de esta constatación es que second-tier

followers no parten de la misma base de posicionamiento y enfrentarán competencia

internacional mucho más intensa (Huberty e Zachmann, 2011).

Las consideraciones aquí planteadas ayudan a calificar la intervención gubernamental al

trabajar con los temas de competitividad relacionados a los esfuerzos de mitigación

emprendidos por la industria. Como las tecnologías verdes serán aplicadas en una vasta gama de

sectores y modificarán procesos productivos y productos de estos sectores, su impacto potencial

sobre la competitividad de la economía como un todo no puede ser minimizado, especialmente

cuando la industria enfrenta el desafío de la modernización verde. Una política que discrimine

favorablemente a un sector productor de equipamientos verdes, a través de mecanismos de

protección contra la competencia doméstica y externa, puede retardar el proceso de

modernización y reconversión verde de la industria y generar costos significativos para toda la

economía. En este sentido, los objetivos de reducir los costos (en términos de competitividad)

de la transición hacia una economía verde y de desarrollar nuevos sectores productores de

tecnologías verdes no son a priori convergentes, cabiendo a las políticas productivas

administrar la compensación entre los dos objetivos.

4. Escenarios de crecimiento verde en América Latina hacia 2025

La elaboración de escenarios de crecimiento verde enfrenta algunas dificultades

específicas. En primer lugar, no existen modelos de crecimiento verde, no hay referencia

normativa o un “punto de llegada” en este proceso. Segundo, el patrón de introducción de

políticas verdes es, en general, fragmentado, reflejando esfuerzos para atacar diferentes

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externalidades negativas con mecanismos de política variados. Este patrón también expresa las

complejidades de la economía política de la transición hacia la economía verde.

En función de estas dificultades, los escenarios se refieren a ambientes o trayectorias

más o menos favorables a la articulación entre la agenda de crecimiento y la agenda verde, más

que a modelos o a puntos de llegada. En este sentido, dadas las trayectorias plausibles

identificadas, la principal pregunta a ser respondida por los escenarios es: ¿dónde se encontrarán

las economías latinoamericanas en 2025, en términos de esa articulación y del desarrollo de

vectores verdes de crecimiento?

4.1. Las condiciones iniciales de América Latina

Las perspectivas de la región, en lo que se refiere a la adopción de modelos verdes (o

“más verdes”) de crecimiento estarán condicionadas por una serie de características

estructurales de la economía y de la sociedad. La pregunta esencial aquí es ¿desde dónde parte

América Latina en la agenda de crecimiento verde? Crecimiento económico relativamente

menor que el de los países de renta media, economías más dependientes de recursos naturales,

cobertura forestal elevada, fuerte participación del sector de transportes en las emisiones de CO2

son algunas de las características de América Latina y del Caribe que constituyen la base de

partida de la región en la transición hacia el crecimiento verde e inclusivo. Sin embargo, el

elevado grado de heterogeneidad en las condiciones vigentes en los países de la región es quizás

la característica más importante.2

4.1.1. Crecimiento, estructura económica y peso de los recursos naturales: convergencias y

heterogeneidad

El crecimiento económico continúa siendo una cuestión crucial en la agenda

latinoamericana: entre 2001 y 2011, la media de crecimiento económico de la región fue de

3,43%, muy abajo del crecimiento observado en los países de renta media, de 6,05%. Aunque el

desempeño sea muy heterogéneo, el tema del crecimiento ganó relevancia especial en las

mayores economías de la región por los problemas estructurales y la crisis económica

internacional.

La contribución de los recursos naturales en las economías latinoamericanas es dos

veces mayor que la media mundial. En este sentido, no cabe duda de que el uso y la gestión de

los recursos naturales resultan cruciales para los países de la región. Aún así, cabe señalar que la

situación es variable de acuerdo a las diversas economías: los países andinos han sido 2 Utilizando la base de datos World Economic Indicators del Banco Mundial, esta sección presenta algunos indicadores relevantes para la discusión en un conjunto de países selecionados y compara la situación regional com las prevalecientes em otros países de renta media en el mundo.

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tradicionalmente más dependientes de los recursos naturales, mientras que para los países

centroamericanos, República Dominicana, Uruguay y Paraguay los recursos naturales son

prácticamente irrelevantes en el PIB.

Cuadro 1. Contribución de los recursos naturales al PBI*

Total Petróleo Gas Natural Carbón Minería Bosque

2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010

Argentina 12,64 6,07 6,26 3,96 5,91 1,39 0,00 0,00 0,33 0,64 0,14 0,08

Bolivia 38,90 18,15 8,79 4,57 28,82 8,98 - - 0,66 4,24 0,63 0,36

Brasil 5,99 5,30 3,08 2,24 0,27 0,07 0,00 0,01 1,98 2,68 0,65 0,32

Chile 14,56 18,93 0,05 0,04 0,37 0,10 0,00 0,02 13,42 18,33 0,73 0,45

Colombia 8,24 7,86 6,25 6,55 1,13 0,47 0,36 1,40 0,71 0,76 0,15 0,08

Costa Rica 0,47 0,35 0,00 0,00 0,00 0,00 - - 0,00 0,07 0,47 0,28

Republica

Dominicana 1,62 0,27 0,00 0,00 0,00 0,00 - - 1,60 0,23 0,03 0,03

Ecuador 26,02 20,60 25,37 20,21 0,29 0,11 - - 0,03 0,02 0,33 0,26

México 8,29 7,29 6,97 6,01 0,98 0,53 0,03 0,07 0,22 0,63 0,12 0,12

Panamá 0,16 0,09 0,00 0,00 0,00 0,00 - - 0,00 0,00 0,16 0,09

Paraguay 2,92 1,33 0,00 0,00 0,00 0,00 - - 0,00 0,00 2,92 1,33

Perú 6,03 11,29 1,66 1,10 0,24 0,74 0,00 0,01 3,92 9,34 0,21 0,11

Trinidad y Tobago* 62,60 37,33 15,68 11,50 46,90 25,82 - - 0,00 0,00 0,02 0,01

Uruguay 0,91 1,04 0,00 0,00 0,00 0,00 - - 0,09 0,16 0,82 0,88

Venezuela 47,88 19,61 41,25 17,99 5,65 0,92 0,04 0,12 0,91 0,66 0,07 0,04

América Latina y

Caribe 10,41 8,04 6,85 4,68 1,59 0,52 0,04 0,12 1,57 2,50 0,37 0,23

Países de renta

media 13,62 9,79 7,51 4,60 3,55 0,87 1,09 2,02 1,03 1,99 0,45 0,31

Mundo 4,74 4,44 2,62 2,25 1,34 0,41 0,28 0,78 0,29 0,82 0,21 0,17

*Las rentas son calculadas por la diferencia entre el valor de la producción a precios mundiales y los

costos totales de producción.

Fuente: Elaboración en base a los Indicadores Internacionales del Banco Mundial.

Aunque el uso intensivo de los recursos naturales sea la característica de las economías

de la región, las estructuras de producción, y particularmente de exportaciones, son muy

heterogéneas. Por ejemplo, la agricultura, que representa el 23,5% del PIB paraguayo, es apenas

el 3,4% del producto de Chile. Argentina, Paraguay y Uruguay experimentaron un fuerte

aumento de la participación de la agricultura en el PIB durante los años analizados, sin

embargo, el sector perdió relevancia en países como Perú y Panamá.

La estructura de las exportaciones resulta reveladora de los rasgos de la distribución de

los recursos naturales entre los países de América Latina y del Caribe. Más del 50% de las

exportaciones de Argentina, Uruguay y Paraguay están compuestas de alimentos. Los

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combustibles son dominantes en las exportaciones de Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela y

Trinidad y Tobago. En cambio, en Chile y Perú los minerales son los que más pesan en las

ventas externas. Costa Rica, México, Panamá y República Dominicana son los países menos

dependientes de los recursos naturales en la composición de sus exportaciones. En el caso de los

dos últimos, el avance de las manufacturas en los diez años analizados es notable y parece ser el

resultado de estrategias y políticas públicas.

La cuestión de la desindustrialización, que ha sido un tema central en los debates de

política económica en Brasil, se muestra por la reducción del peso de las manufacturas en el

patrón exportador. La pérdida del sector manufacturero ha sido compensada (y, para muchos

analistas, provocada) por el crecimiento de las ventas externas de combustibles y minerales,

impulsadas por el boom de la demanda china. Actualmente, las exportaciones brasileras exhiben

una distribución casi uniforme entre alimentos, minerales, combustibles y manufacturas.

Cuadro 2. Estructura de las exportaciones. Participación en el total de las exportaciones (%)

Alimentos

Materia

prima

agrícola

Combustibles Minas y

metales Manufacturas

2001 2011 2001 2011 2001 2011 2001 2011 2001 2011

Argentina 44,39 54,30 1,62 1,28 17,13 5,99 3,07 3,93 32,57 32,35

Bolivia 31,36 12,81 2,65 0,75 24,08 46,89 19,54 35,58 22,13 3,97

Brasil 27,63 30,50 4,10 3,53 3,58 10,54 8,33 19,30 54,30 34,12

Chile 26,45 17,93 10,28 5,28 1,48 1,03 41,31 61,95 18,01 13,81

Colombia 18,16 10,70 5,29 2,50 36,33 68,20 0,81 1,25 39,39 17,32

Costa Rica 32,48 35,19 3,38 2,56 0,85 0,34 0,81 1,48 62,46 60,41

República Dominicana 40,80 24,56 1,64 0,96 15,81 2,94 1,71 4,63 34,16 66,91

Ecuador 42,06 29,99 5,76 3,69 40,05 57,79 0,24 0,63 11,90 7,89

México 5,01 6,33 0,54 0,38 7,97 16,30 1,26 3,99 85,15 72,32

Panamá 77,00 5,52 1,21 0,24 7,09 0,01 1,60 0,76 13,18 93,46

Paraguay 68,80 85,26 14,44 2,35 0,04 0,24 0,37 1,42 16,31 10,73

Perú 30,72 20,88 2,49 1,14 7,32 14,06 37,01 50,14 22,46 13,74

Trinidad y Tobago 5,15 2,52¹ 0,06 0,03¹ 48,87 66,12¹ 0,15 0,31¹ 45,70 31,02¹

Uruguay 44,54 64,34² 10,91 8,45² 1,98 1,41² 0,58 0,27² 41,98 25,53²

Venezuela 1,72 0,19¹ 0,24 0,02¹ 83,24 93,42¹ 3,61 2,07¹ 11,19 4,29¹

América Latina y

Caribe 16,82 16,51 2,18 1,47 16,07 14,38 5,76 12,72 57,89 54,07

Países de renta media 10,12 10,87 2,02 2,16 20,38 17,83 4,36 6,91 61,00 59,37

Mundo 7,11 8,10 1,71 1,84 10,06 11,23 2,75 5,31 74,50 69,31

1. Datos referentes al año 2010. 2. Datos referentes al año 2009.

Fuente: Elaboración en base a los Indicadores Internacionales del Banco Mundial.

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Los países que destinan sus exportaciones principalmente a los mercados de renta alta y,

consecuentemente, con mayor probabilidad de adopción de BCAs o de imposición de normas y

patrones de contenido verde son más vulnerables a las presiones externas. Aunque la tendencia

a la diversificación geográfica y al redireccionamiento de las ventas externas hacia los países

asiáticos haya sido bastante difundida entre los países de la región, existe gran concentración de

las exportaciones hacia países de renta alta en los casos de México, Panamá, Colombia, Costa

Rica, Trinidad y Tobago y República Dominicana. Dentro de éstos, México y Colombia son

exportadores de bienes procedentes de sectores considerados emisores de CO2. En América

Latina, los miembros del Mercosur y Bolivia son los menos expuestos a los mercados de países

desarrollados.

4.1.2. Las fuentes de emisiones de CO2

Aunque en la última década, la tendencia fue creciente, la media de emisiones de CO2

per cápita de los países latinoamericanos y del Caribe es inferior a la observada en los países de

renta media y menor que la media mundial. El único país que redujo sus emisiones per cápita

fue República Dominicana. En cuanto a las mayores economías de la región, Brasil es el que

registra menor crecimiento de las emisiones en el período, sin embargo, Paraguay y Bolivia, que

están entre los más pobres, presentan los menores índices de emisiones. Argentina, Chile,

México y Venezuela y Trinidad y Tobago son los países con mayores índices de emisiones. Por

otro lado, cabe notar que la mayoría de los países latinoamericanos muestran una relación entre

PIB y unidad de energía utilizada superior a la media de los países de renta media, a excepción

de Trinidad y Tobago y Venezuela.

Como veremos en los capítulos destinados a los estudios de caso particulares, los

sectores eléctricos y de transportes son los principales responsables de las emisiones de CO2 en

América Latina y el Caribe. Este patrón se diferencia de los predominantes en el mundo en dos

aspectos: en los países de renta media, así como en la media mundial, el sector eléctrico es

responsable por casi la mitad de las emisiones, mientras que en la región el promedio es de

34%; por otro lado, el sector de transportes, que ocupa el segundo lugar como fuente de

emisiones en la región, con 34,6%, tiene una participación mucho menor en los otros dos

grupos.

Las manufacturas y la construcción tienen una participación más elevada en la emisión

en los países de renta media y los patrones latinoamericanos se acercan a los mundiales.

Matrices energéticas relativamente limpias han hecho que Costa Rica y Brasil tengan en el

sector eléctrico una fuente relativamente pequeña de emisiones.

Resulta interesante notar que, mientras la importancia del sector eléctrico como fuente

de emisiones de CO2 crece en casi todos los países de la región (con excepción de México y

12

Perú), la manufactura pierde participación en América Latina, pero gana en la media mundial.

De la misma manera, el sector de transportes, que ha perdido peso mundial, ha tomado

importancia en América Latina.

Como en los países de renta media, en América Latina el número de automóviles de

pasajeros por mil habitantes ha aumentado, entre los que destacan México, Uruguay y Brasil.

Esta tendencia ha sido estimulada por políticas públicas, puesto que el sector automotriz es

considerado un importante vector de crecimiento y generación de empleo.

4.1.3 Los indicadores sociales

Los indicadores sociales progresaron notablemente en América Latina durante la última

década. En casi todos los países, a excepción de Costa Rica y Uruguay, se han reducido los

índices de Gini, es decir, ha disminuido la concentración de la renta. Asimismo, han bajado las

tasas de pobreza. Los gobiernos han adoptado políticas activas en ese sentido, aunque aún restan

importantes desafíos.

Cuadro 3. Distribución de la renta y tasas de pobreza

Índice de

Gini

Tasas de

pobreza-líneas

nacionales

2000 2010 2001 2009

Argentina 51,11 44,49 - -

Bolivia 62,78

56,29 5 63,10 51,30

Brasil 59,78¹

54,69 4 35,20 21,40

Chile 55,26

52,06 4 20,21 15,10

Colombia 58,68 55,91 - 40,30

Costa Rica 46,53

50,73 4 22,90 21,70

Republica Dominicana 52,01 47,2 32,76 42,11

Ecuador 56,59 49,26 - 36,00

México 51,87

48,28 5 53,60 47,70

Panamá 57,56² 51,92 - 32,70

Paraguay 56,95¹ 52,42 49,70 34,70

Perú 50,75 48,14 54,30 33,50

13

Trinidad y Tobago 40,27³ - - -

Uruguay 44,39 45,32 18,80 20,90

Venezuela 47,76¹

44,77 6 45,40 31,82

1. Datos referentes a 1999. 2. Datos referentes a 1998. 3. Datos referentes a 1992. 4. Datos

referentes a 2009. 5. Datos referentes a 2008. 6. Datos referentes a 2006.

Fuente: Elaboración en base a los Indicadores Internacionales del Banco Mundial.

4.1.4. Vectores para el crecimiento verde

Desde el punto de vista de las oportunidades asociadas a la disponibilidad de recursos

naturales, la elevada biodiversidad en algunos países de la región representa una ventaja

importante en relación a los desafíos de la transición hacia una economía verde. La asociación

de capacidad de investigación y desarrollo e innovación con la disponibilidad de diversidad en

los recursos naturales puede significar un vector importante de crecimiento verde. En esta

cuestión, Brasil, México y algunos países andinos están bien posicionados, de acuerdo al Índice

de Biodiversidad (GEF) calculado por el Banco Mundial.

En cuanto a la investigación y el desarrollo, los países latinoamericanos están debajo de

aquellos de renta media. El único país que presenta indicadores relativamente alineados con

estos últimos es Brasil. De hecho, estará bien ubicado para explotar las oportunidades de la

bioeconomía.

Cuadro 4. Biodiversidad

Índice de

Biodiversidad - GEF

(0-100: ninguna a

máxima

biodiversidad)

Argentina 17,72

Bolivia 12,55

Brasil 100,00

Chile 15,32

Colombia 51,52

Costa Rica 9,72

República Dominicana 5,96

Ecuador 29,34

México 68,68

14

Panamá 10,95

Paraguay 2,75

Perú 33,36

Trinidad y Tobago 2,24

Uruguay 1,25

Venezuela 25,33

Fuente: Elaboración en base a los Indicadores Internacionales del Banco Mundial.

4.2. Condiciones iniciales, tendencias y la elaboración de escenarios

Además de los indicadores arriba referidos, existen otros rasgos importantes. El

conjunto de características denominado “condiciones iniciales y tendencias estables” para la

elaboración de escenarios son importantes porque actúan como condicionantes de un proceso de

transición hacia el modelo de crecimiento verde en América Latina y estarán presentes y se

manifestarán en el horizonte temporal del ejercicio en cualquier escenario plausible.

Resulta importante recordar que la explotación y el uso de los recursos naturales es hoy

objeto de intensa disputa y de conflictos entre diferentes grupos sociales e intereses económicos.

Los países de la región han tenido dificultades para implementar modelos de gestión de los

recursos naturales que sean al mismo tiempo sustentables e inclusivos. Es razonable suponer

que el tema destacará en la agenda política y que la adopción de un modelo sustentable e

inclusivo de gestión de los recursos naturales no resulta una trayectoria natural, sino que se trata

de una construcción social y política.

Naturalmente las prioridades de agenda política en la región continuarán siendo el

desarrollo económico y la inclusión social, puesto que aún se registran elevados niveles de

desigualdad y pobreza. En cuanto a la dimensión económica, en las agendas de los países de la

región es hegemónica la visión “desarrollista” tradicional, que cuestiona implícitamente la

compatibilidad entre los objetivos de cuidado ambiental y climático y el crecimiento rápido y la

reducción de la pobreza. Coaliciones público-privadas han resistido, en este marco, diversas

medidas que faciliten la transición hacia un modelo de crecimiento verde.

En cuanto a las emisiones de gases, los países latinoamericanos presentan un grado

relativamente bajo de emisiones de CO2 per cápita en comparación a los niveles medios

mundiales y la importancia creciente del sector de transportes. En esta línea, no resulta

razonable esperar mayores esfuerzos.

Aunque este cuadro agrupa los rasgos de los países, existen dos factores de

diferenciación. Primero, la heterogeneidad de las estructuras productivas y de los patrones de

especialización internacional de las economías de la región. Aunque haya una tendencia a que la

especialización internacional de los países de la región converja hacia un patrón en que la base

15

de recursos naturales desempeñe un papel protagónico, la heterogeneidad entre estructuras

productivas y pautas de exportación nacionales se mantendrá en el período como una variable

muy relevante. En este sentido, se puede clasificar estilizadamente las economías

latinoamericanas en cuatro grupos: 1) grandes economías diversificadas, con base industrial y

peso relevante de commodities en las exportaciones (Brasil, México y Argentina); 2) economías

medias y pequeñas basadas en recursos minerales (países andinos); 3) economías pequeñas,

basadas en productos agropecuarios (Paraguay y Uruguay) y 4) economías pequeñas, con

participación relevante de manufacturas, turismo y otros servicios en el producto y exportación

(países centroamericanos como Costa Rica y Panamá).

El segundo factor de diferenciación es la heterogeneidad de las economías en relación al

peso global y regional de sus emisiones. Los emisores de porte medio serán en el período

actores con alguna relevancia en las negociaciones climáticas, siendo llamados a asumir

compromisos internacionales, y/o serán blancos de medidas climáticas unilaterales de países

desarrollados.3

La concentración de las emisiones con peso global y regional en los países grandes de

América Latina genera una asimetría de incentivos frente a los esfuerzos globales (y

unilaterales, por parte de los países desarrollados) de mitigación que no puede ser omitida. Las

iniciativas de negociación y cooperación internacional interesan a los pequeños emisores,

especialmente en función de las cuestiones relacionadas al financiamiento de las acciones de

adaptación y a la transferencia de tecnologías para tales acciones y, en ciertos casos, para la

reconversión verde.

4.3. El escenario-base o escenario inercial

La convergencia de las condiciones actuales y de las tendencias estructurales explica

por qué el crecimiento verde encontrará dificultades para imponerse como un paradigma de

desarrollo en la mayoría de los países de la región en el horizonte temporal. Esto es

particularmente verdadero si la dinámica de la transición verde depende principalmente de

factores domésticos. Las prioridades dadas al crecimiento económico, y más recientemente a la

inclusión social, absorben lo esencial de la agenda de políticas públicas y las preocupaciones

climáticas y ambientales encuentran dificultades para abrirse espacio. En este sentido, la agenda

de políticas públicas orientadas hacia el crecimiento verde aún ha sido poco desarrollada en la

región. Más específicamente, es posible afirmar que la dimensión “oportunidades” de la agenda

verde aún es embrionaria y las percepciones son dominadas por la dimensión “amenazas”,

3 Existe heterogeneidad entre los grandes países de la región en las emisiones (Brasil supera a México o Argentina). También las fuentes de emisiones varían según los países (Rios y Motta Veiga, 2010). Estos tres casos son sujetos de presiones externas para la mitigación climática en instancias globales como el G20.

16

relacionadas a los riesgos del proteccionismo verde, de las restricciones regulatorias de corte

ambiental a los esfuerzos de crecimiento, etc.

Sin duda, existen algunas iniciativas de desarrollo de vectores de producción verde, pero

éstas son limitadas en escala (biocomercio) o sufren con la inestabilidad de reglas o la falta de

consistencia entre diferentes políticas públicas (etanol en Brasil). El resultado es un grado bajo

de desarrollo de actividades verdes y fuerte efecto inercial llevando a la reproducción de

patrones productivos y tecnológicos tradicionales.

En consecuencia, es difícil imaginar que, en el horizonte temporal adoptado por este

ejercicio de elaboración de escenarios, el paradigma de crecimiento verde consiga reordenar

significativamente las prioridades de política, conferir a éstas un nuevo tipo de coherencia

(basada en criterios de sustentabilidad) y condicionar, en las diferentes áreas de política,

objetivos de crecimiento económico e inclusión social.

A partir de estas constataciones, aquí se formula el escenario-base o escenario inercial

de este ejercicio prospectivo. El escenario inercial proyecta para el futuro las principales

tendencias hoy identificables en el ambiente internacional y regional.

En la esfera multilateral, lo que caracteriza tal escenario es la fragmentación de

iniciativas de mitigación y el bajo grado de cooperación internacional, influenciado por las

secuelas duraderas dejadas por la crisis desencadenada hacia el final de la primera década del

siglo XXI. No hay acuerdo climático global, los mayores emisores de la región no tienen

compromisos vinculantes de mitigación y los pequeños países solamente de forma marginal son

beneficiados por iniciativas de financiamiento para la adaptación y la transferencia de

tecnología. El fracaso de las negociaciones internacionales hizo de las políticas nacionales en

los países desarrollados el espacio para el desarrollo de acciones de mitigación climática y de

estrategias de acceso a recursos naturales escasos. Estas políticas son condicionadas por fuertes

preocupaciones relacionadas a sus impactos sobre la competitividad de los productores

domésticos y se utilizan subsidios para compensar costos generados por los objetivos de

mitigación a los productores domésticos. Los países también adoptan mecanismos “de

mercado” que generan algún incentivo en los países emisores de la región. En este escenario la

potencial generación de conflictos comerciales no resulta una cuestión menor.

Las motivaciones de la esfera internacional para la integración de iniciativas verdes a

las políticas domésticas de los países de la región serían, en este sentido, limitadas y

esencialmente defensivas frente a las políticas de países desarrollados. El patrón de adopción de

políticas de reconversión verde sería fragmentado y dictado por preocupaciones sectoriales con

potenciales barreras comerciales generadas por las políticas de los países desarrollados. Los

incentivos externos para la evolución verde en la región son limitados por el cuadro de bajo

crecimiento que caracteriza a los países desarrollados en buena parte del período aquí

17

considerado. La falta de estímulos externos hace de las variables domésticas el elemento

decisivo en la definición de la trayectoria de “enverdecimiento” de las economías de la región.

En este escenario inercial, la heterogeneidad entre las estructuras productivas de los

países de la región desempeña un papel secundario, pero no irrelevante, en la diferenciación de

las trayectorias nacionales de “enverdecimiento” de la economía. El peso de sectores emisores

en las exportaciones hace que los incentivos para tomar políticas de reconversión verde se

concentren en determinados países, siempre con un enfoque limitado y sectorial.

En tal contexto, cabe a otras variables domésticas desempeñar un papel más relevante.

Por la falta de acuerdos internacionales, el grado de vulnerabilidad económica y social de los

países al cambio climático se tornará un factor crecientemente prioritario en las agendas

nacionales de política. Países en situación de mayor vulnerabilidad y países donde las

coaliciones verdes tienen peso político (o en que la opinión pública es sensible a las

preocupaciones climáticas) y que sean dotados de atributos positivos de gobernabilidad, según

criterios que integren la dimensión ambiental y climática, adoptarán medidas de adaptación al

cambio climático y se distanciarán de aquellos en que prevalecen preocupaciones, visiones o

valores opuestos. En este sentido, el principal factor diferenciador de las trayectorias nacionales

está, en este escenario, relacionado a la política y a la dimensión de políticas más que a las

características económicas estructurales. El mercado doméstico de consumo también generará

incentivos limitados para la adopción de este tipo de posicionamiento estratégico por parte de

las empresas. Por lo tanto, la participación y el peso del sector de negocios en la coalición verde

permanecerán restringidos.

En resumen, en la región la evolución en dirección a un modelo de crecimiento verde se

logra de forma incremental y fragmentada; los macro-condicionantes de las políticas públicas

continúan siendo económicos y sociales y la agenda sólo reserva un espacio limitado a temas

ambientales-climáticos.

En países exportadores de productos originados en sectores altamente emisores, las

medidas de mitigación son adoptadas para superar potenciales barreras al comercio. En países

vulnerables al cambio climático y/o dotados de atributos positivos de gobernabilidad

sustentable, la agenda ambiental y climática ganará peso de forma “horizontal”, aunque allí

también los avances tiendan a ser limitados en ausencia de acuerdos internacionales

abarcadores. En países cuya producción y exportación están basadas en recursos naturales -

especialmente los de origen mineral - los incentivos a la sobreexplotación generados por la

intensidad de la demanda externa serán contrarrestados por crecientes preocupaciones por los

impactos ambientales y sociales de las actividades económicas de extracción. El grado de

conflictividad relacionado a la explotación y gestión de estos recursos será alto, puesto que se

debatirá sobre si ir en dirección hacia un modelo sustentable de uso de sus recursos naturales o

18

profundizar estrategias cortoplacistas (populistas o productivistas) de explotación de estos

recursos.

4.4. De los game-changers a los escenarios alternativos

Además de las tendencias que muy difícilmente serán revertidas en el horizonte

prospectivo de este ejercicio, existen determinados factores o procesos que tendrán influencia

decisiva sobre los tipos de configuraciones a emerger y en relación a cuya evolución futura hay

hoy un elevado grado de incerteza. Son estos factores, aquí denominados game-changers, que

pueden estar en el origen de escenarios alternativos al escenario inercial arriba descrito. En la

evolución de esos factores, se encuentra un alto grado de “incertezas críticas”.

En los escenarios de crecimiento verde, los game-changers de origen internacional

tienen un papel central en la elaboración de escenarios alternativos, dado que las dinámicas

económicas y políticas endógenas a la región no tienen y probablemente no tendrán, en los

próximos años, tracción y autonomía suficientes para lanzar a los países a trayectorias de

crecimiento verde. Más allá de eso, la cuestión climática es, por definición, global, y diferentes

configuraciones de las relaciones económicas y de negociación y cooperación entre países y

regiones llevan a situaciones muy diversas en cuanto a incentivos positivos y negativos para la

transformación productiva verde.

En este estudio, fueron identificados cuatro game-changers (o incertezas críticas) en la

esfera internacional. Primero, la conclusión de un acuerdo global de mitigación y adaptación,

negociado en el ámbito multilateral, comprometiendo a los grandes y medianos emisores con

metas vinculantes de mitigación y contemplando mecanismos de financiamiento y transferencia

de tecnología que beneficien esencialmente a las economías pequeñas, vulnerables y países

menos desarrollados. Las negociaciones en el ámbito de la Convención de Nacionaes Unidas

para el Cambio Climático (UNFCCC) llevaron a la adopción, en 2011 en Durban, de una

propuesta para un nuevo acuerdo multilateral (con el fin de sustituir el Protocolo de Kyoto), en

2015, con vigencia a partir de 2020. Este acuerdo impondría compromisos vinculantes de países

en desarrollo que actualmente no los tienen. No obstante, es preciso recordar que esta variable

no es homogénea entre los países de la región y depende de las características estructurales de

las economías. Para las grandes economías, cuyas emisiones tienen un peso no marginal en las

emisiones globales - como Brasil, Argentina y México -, los acuerdos generan compromisos

vinculantes que pesan sobre las opciones de política domésticas. En los demás países, los

acuerdos internacionales generan estímulos financieros y tecnológicos para iniciativas de

reconversión productiva y diversificación aprovechando nuevas oportunidades (verdes) de

negocios y exportación, aunque con objetivos limitado, además de favorecer proyectos de

adaptación al cambio climático.

19

Segundo, el grado de desarrollo de mercados verdes debido a políticas e iniciativas

nacionales, especialmente en los países desarrollados. Esta variable puede actuar como un

vector de estímulos importante, asociado a la demanda de los consumidores finales. El

desarrollo de mercados verdes, particularmente en los países desarrollados, tendría impactos

sobre todos los países de la región, aunque dichos impactos puedan variar ampliamente según el

nivel de contribución de los países en las emisiones globales y la composición sectorial de su

estructura productiva y exportadora. En los mayores emisores de la región, nuevas

oportunidades (verdes) de exportación serían contrabalanceadas por amenazas de imposición de

barreras a las exportaciones de sectores responsables por las emisiones. En pequeños países, el

aprovechamiento de segmentos o nichos verdes de mercado prevalecería, pero tales países

enfrentarían las dificultades tradicionales para diversificar la producción y las exportaciones.

Tercero, las transformaciones económicas tecnológicas en el sector de energía, que

combinarán el desarrollo de nuevas fuentes “limpias” con el perfeccionamiento de tecnologías

que viabilizarán la explotación de fuentes de energía fósil. El saldo líquido de estas evoluciones

contradictorias definirá la dirección de esta variable: de ella pueden resultar tanto trayectorias

tecnológicas que impulsen la transición hacia la economía verde como un fortalecimiento del

paradigma de crecimiento “marrón” en países desarrollados y en desarrollo. Sin duda, el

desarrollo y la diseminación de nuevas tecnologías verdes reducirían su precio y actuarían, por

un lado, como un incentivo para la “reconversión” verde de los sectores productivos y, por el

otro, para la diversificación verde de los países de la región, aunque esta diversificación

dependa también de otros factores y políticas para generar, absorber y adaptar nuevas

tecnologías. Nuestra hipótesis es que, en el horizonte temporal de este ejercicio, los países de la

región no ocuparán posiciones de liderazgo en la generación y diseminación de nuevas

tecnologías verdes y que no se impedirá que algunos de ellos adopten políticas de

diversificación productiva con tecnologías generadas fuera de la región.

Finalmente, está la incerteza de la evolución del cuadro macroeconómico internacional

y las trayectorias de superación de la crisis económica. Cuanto peor es el escenario macro,

menor es el crecimiento económico, se reducen las emisiones y con ellos los estímulos a

implementar políticas de transformación verde.

Aunque los game changers identificados sean internacionales (pero no externos a la

región), las implicancias de la evolución de estas variables para los países latinoamericanos son

condicionadas por factores domésticos:

- Las estructuras de producción y de exportación de los países de la región, son aquí clasificadas

brevemente en cuatro grupos: 1) grandes economías diversificadas, con base industrial y peso

relevante de commodities en las exportaciones, 2) economías medianas y pequeñas basadas en

recursos minerales, 3) economías pequeñas, basadas en productos agropecuarios y 4) economías

20

pequeñas, con participación relevante de manufacturas, turismo y otros servicios en la

producción y exportación.

- La formación y consolidación en la sociedad civil de una amplia coalición pro-transición, que

incluya actores económicos de peso capaces de percibir fuentes de oportunidades. Como toda

dinámica propiamente política, la formación de tal coalición es condicionada por diferentes

factores económicos y sociales. Un nivel elevado de sensibilidad al tema ambiental y climático,

generado por experiencias locales exitosas o por “traumas” con los impactos de eventos

climáticos extremos es uno de esos factores. Las presiones externas ejercidas sobre los países de

la región por un escenario donde los compromisos y la cooperación sean los drivers de la

evolución es otro de esos factores, especialmente en las economías grandes.

- La capacidad institucional de los Estados nacionales para implementar políticas de transición

hacia la economía verde y para manejar tensiones y conflictos asociados a ese proceso,

especialmente aquellos que envuelven el uso de los recursos naturales que constituyen ejes

relevantes de articulación de la economía nacional con el mercado nacional e internacional. La

capacidad de los países latinoamericanos para implementar un patrón de gestión y explotación

de los recursos naturales que sea sustentable ambientalmente e inclusivo socialmente4

constituye el componente esencial que consideramos condiciones de “alta gobernabilidad”.5

Un nivel elevado de gobernabilidad, incluyendo la adopción de un patrón sustentable e

inclusivo socialmente de gestión de los recursos naturales y de la renta por ellos generados,

junto al desarrollo de una coalición favorable a la estrategia de crecimiento verde son dos pre-

condiciones para que la agenda de crecimiento verde sea aplicada por una amplia gama de

depositarios domésticos, que “empujarían” a la adopción de un abanico de opciones abarcador y

coherente de políticas orientadas al aprovechamiento de oportunidades económicas y sociales y

a la generación de nuevas ventajas comparativas.

4.5. Escenario optimista: la transición verde en marcha

En la arena internacional, este escenario apunta al inicio de un proceso de transición

global hacia una economía verde. En el mismo se combinan alto grado de compromisos

internacionales vinculantes de mitigación climática, desarrollo acelerado de mercados y

diseminación de tecnologías verdes. La competencia industrial y tecnológica gana fuerza en los

sectores verdes, lo que puede generar conflictos comerciales, pero es también una señal de que

estos sectores adquieren relevancia en la matriz productiva de los principales actores en la

4La relevancia de la economía política de uso y gestión de los recursos naturales ha sido subrayada en algunos trabalhos recientes, que buscaron identificar diferentes patrones, en términos genales (Barma et al, 2012), o – a partir de este estudio – adaptándolos al contexto económico y político-institucional latinoamericano (Rozenwurcel y Katz, 2012). 5 En otro ejercicio de elaboración de escenarios se identifico a la “alta gobernabilidad” con un sistema político apoyado en instituciones político-administrativas eficaces que aseguran la legitimidad de los mecanismos de representación política y una baja intensidad de conflicto no procesado institucionalmente (Bouzas et al, 2001).

21

economía y el comercio globales. El ambiente macroeconómico global mejora en el segundo

quinquenio del siglo XXI, abriendo espacio a las preocupaciones climáticas en la agenda de los

países desarrollados.

La dimensión de negociación y cooperación, basada en acuerdos multilaterales,

adquiere centralidad e “inhibe” la adopción de medidas unilaterales y de políticas nacionales

que puedan generar conflictos entre países desarrollados y en desarrollo. Las políticas

nacionales de los países desarrollados privilegian instrumentos compatibles con los objetivos de

cooperación internacional, dejando en segundo plano medidas “punitivas” o potencialmente

proteccionistas contra países en desarrollo con participación relevante en las emisiones globales.

Mecanismos de mercado, patrones y normas voluntarias de certificación ganan espacio en el

menú de políticas de aquellos países. Por otro lado, los principales emisores de la región asumen

compromisos firmes de mitigación, lo que actuaría como incentivo a la integración de

preocupaciones verdes en la matriz de política de estos países.

En este escenario, el avance en la cooperación y las negociaciones internacionales es el

gran game changer, al generar presiones e incentivos para los países de la región, especialmente

los grandes emisores. Presiones externas tendrían eco en intereses económicos y en fuerzas

sociales y políticas domésticas, impactando en el equilibrio de poder entre partidarios y

opositores del crecimiento verde. Al mismo tiempo, parece poco probable que, en ausencia de

algún tipo de dinámica endógena de movilización y articulación de intereses a favor de

transición verde, las presiones externas encuentren eco en estos países. De cualquier forma, es

plausible prever que esas evoluciones internacionales darán renovado aliento a la agenda verde

en América Latina, fortaleciendo las coaliciones sociales favorables a tal agenda y “empujando”

la agenda de política más allá de iniciativas puntuales cuyos impactos positivos son mitigados

por la presencia de incentivos contradictorios, desde el punto de vista de la transición verde. El

peso de la sociedad civil en la definición de la agenda verde y en su implementación crece en

detrimento de un modelo de gobernabilidad e implementación de políticas esencialmente

centradas en el Estado y en sus órganos.

Esto es válido tanto para las grandes economías emisoras de la región como para los

pequeños países, aunque en el caso de las primeras la presión externa sea mucho mayor, en

función de los compromisos de mitigación que aquellos países asuman. Cabe aclarar que la

mayor diversificación productiva ofrecería oportunidades importantes de reconversión en los

sectores empresariales. Estos países adoptarían políticas industriales activas para ocupar

segmentos del mercado internacional de bienes y servicios crecientemente diversificados y las

empresas transnacionales actuarían en la misma dirección, repercutiendo en las evoluciones

internacionales en la agenda doméstica. También en el caso de los países pequeños y no

relevantes como emisores, la dimensión internacional ejercería presión sobre el equilibrio

político doméstico, a través del mercado - potencial de exportación de bienes verdes - y de la

22

posibilidad de aportes de financiamiento y tecnología para que estos países enfrenten el desafío

de adaptación climática.

Esta es la configuración que genera mayores incentivos para que estrategias de

reconversión y diversificación productivas verdes sean adoptadas con menores resistencias y

sean percibidas como fuentes de oportunidades más que amenazas. La agenda verde es

impulsada por el contexto internacional y halla eco en actores domésticos que forman

coaliciones para incidir en las políticas públicas.

4.6. Escenario pesimista: riesgos de regresión

El punto de partida de este escenario es un ambiente internacional francamente

desfavorable a la inclusión de preocupaciones ambientales y climáticas en las agendas de

políticas. En este caso, no hay acuerdo multilateral con compromisos vinculantes de mitigación.

La agenda de corto plazo se impone frente a las preocupaciones de medio y largo plazo y las

cuestiones ambientes quedan marginadas. En el área de energía, los combustibles fósiles ganan

peso en función de nuevos descubrimientos y del desarrollo de tecnologías que permitan

acceder a reservorios antes inexplotados. En contrapartida, las tecnologías de energía limpia se

estancan por su baja competitividad frente a las fuentes tradicionales. Además, los conflictos

comerciales de sectores y bienes asociados a estas tecnologías limitan su difusión y generan

incertidumbre sobre el futuro de las mismas.

Las señales emitidas por el ambiente internacional apenas si incentivan a los países de la

región a invertir en mitigación y en diversificación productiva verde, pero generan estrategias de

sobreexplotación de recursos naturales, de mala gobernabilidad y baja calidad institucional de

gestión de estos recursos y de perpetuación de paradigmas tecnológicos y productivos no

verdes.

En este escenario, los modelos verdes de crecimiento dependerían en la región

exclusivamente de la dinámica de las variables internas, que son insuficientes para impulsar la

transición en ausencia de un ambiente internacional favorable. En la práctica, se combinan el

distanciamiento de las políticas públicas en relación a las preocupaciones de sustentabilidad con

la fragilidad de la coalición política verde frente a los intereses articulados en torno del modelo

de desarrollo vigente.

Políticas climáticas unilaterales adoptadas por países desarrollados, en ausencia de

acuerdos globales de mitigación, y la difusión de patrones y normas privadas verdes aplicadas a

productos y procesos productivos impactarían negativamente en las exportaciones intensivas en

emisiones y en recursos naturales de la región, dirigidas a los países desarrollados. Ello

generaría conflictos comerciales, llevando a los países de la región afectados a adoptar

23

posiciones duras contra la agenda verde en la esfera internacional y fortaleciendo la polarización

Norte-Sur.

En rigor, este es un escenario en que las preocupaciones verdes no consiguen, ni a

través de instrumentos internacionales ni mediante mecanismos internos, hacerse presentes en la

agenda de políticas públicas y en las estrategias empresariales. La fragmentación de iniciativas y

prioridades entre los principales jugadores internacionales, que priorizan sus agendas

domésticas, y la intensidad de la competencia por recursos naturales concurren para fortalecer

estrategias de corto plazo y estrategias empresariales de sobreexplotación. Este tipo de escenario

tiene sus principales características maximizadas cuando se piensa en relación a economías con

fuerte especialización en la explotación y exportación de pocos recursos naturales y cuyos

regímenes políticos son poco permeables a las demandas de la sociedad civil.

5. Reflexiones finales

Aunque la noción de crecimiento verde haya ganado densidad en términos políticos, el

análisis de las relaciones entre crecimiento económico e inclusión social, de un lado, y políticas

climáticas y ambientales, del otro, justifica una postura cautelosa a la hora de precisar que el

nuevo modelo de crecimiento verde será el nuevo modelo normativo de desarrollo.

La existencia de un alto grado de incerteza en relación a la capacidad de la agenda de

crecimiento verde de impulsar nuevos vectores de crecimiento e inclusión se vincula al hecho de

que la plena realización de los beneficios de las políticas verdes sólo se perciben en el largo

plazo para maximizar la fuerza de la inercia en relación a los desafíos climáticos y ambientales.

Más aún cuando, como ocurre en la región, las urgencias del crecimiento económico y de la

reducción de la pobreza proveen a los gobiernos y empresas la legitimidad para ignorar los

costos y, en la práctica, rechazar las evidencias de los riesgos climáticos y ambientales.

En este contexto, el ejercicio de elaboración de escenarios aquí realizado no puede

evitar la confirmación de que las fuerzas endógenas de transformación en la dirección de un

modelo de crecimiento verde son - y serán hacia 2025 - incapaces por sí mismas de revertir la

situación actualmente vigente. La emergencia de un escenario internacional dominado por

negociaciones multilaterales y por mecanismos de cooperación surge, entonces, como una

variable esencial para que aquella transformación se produzca - o, más precisamente, abarque

irreversiblemente la matriz de políticas públicas.

La evolución positiva del escenario internacional, aunque capaz de pesar fuertemente en

la balanza de poder e intereses domésticos de los países de la región, no bastará para lograr

incentivos y presiones hacia un nuevo modelo de desarrollo. Es preciso que contribuyan

también las características domésticas de los países de la región, como la estructura de

24

producción e inserción internacional de sus economías, la existencia de coaliciones verdes con

peso político y la calidad de la gobernabilidad del crecimiento.

El ejercicio prospectivo aquí realizado ha presentado escenarios alternativos de

articulación de estas variables. Tales escenarios son necesariamente representaciones estilizadas

- y simplificaciones - de los futuros plausibles para los países de la región, en cuanto a la

adopción de modelos verdes de crecimiento. El cuadro 5 sintetiza las implicancias de los

diferentes escenarios para los países, caracterizados según sus estructuras de producción y su

patrón de inserción de las exportaciones:

25

Cuadro 5. Escenarios y tipos de países

Escenarios

Grupos de

Países

Inercial Optimista Pesimista

Grandes

economías

industrializadas

Medidas de mitigación

en sectores

exportadores emisores /

respuesta a política de

los países desarrollados.

Pocos incentivos a la

diversificación

productiva verde.

Sistema de incentivos

económicos permanece

contradictorio, desde el

punto de vista verde:

medidas verdes versus

subsidios marrones.

Adopción de estrategias

multisectoriales de mitigación y

adaptación.

Implementación de políticas

industriales para aprovechar

oportunidades de

diversificación productiva.

Agenda (doméstica y externa)

de estándares y certificación

verde: preocupación y

oportunidad.

Sistema de incentivos ignora

crecientemente preocupaciones verdes,

especialmente en la mitigación.

Impactos negativos de las políticas de los

países desarrollados sobre exportaciones:

conflictos comerciales.

Medidas de adaptación en sectores

vulnerables frente a la evidencia de los

riesgos climáticos.

Variables políticas domésticas tienen peso

en las trayectorias nacionales, frenando o

acelerando tendencias pro o anti-verdes.

Posicionamiento oficial en los foros

internacionales critico a la agenda verde.

Economías con

especialización

en recursos

naturales

agrícolas

Medidas de adaptación

climática pautadas por

vulnerabilidad de los

países.

Alguna diversificación

productiva volcada

hacia nichos de

biocomercio.

Peso de las variables

políticas domésticas

(coalición verde y

calidad da

gobernabilidad).

Financiamiento externo y

transferencia tecnológica abren

mayor espacio a políticas

climáticas.

Adopción de política

abarcadora de adaptación.

Agenda (doméstica e externa)

de estándares y certificación

verde: preocupación y

oportunidad.

Oportunidades adicionales de

diversificación: biocomercio.

Impactos negativos de las políticas de los

países desarrollados sobre exportaciones

agrícolas.

Medidas de adaptación en sectores

vulnerables frente a la evidencia de

crecimiento de riesgos climáticos.

Variables políticas domésticas tienen peso

en las trayectorias nacionales, frenando o

acelerando tendencias pro o anti-verdes.

Economías con

especialización

en recursos

naturales

minerales

Incentivos

contradictorios:

sobreexplotación de

recursos naturales

versus costos de

impactos ambientales y

sociales.

Alta relevancia de las

variables políticas

domésticas, en

particular la

Financiamiento externo y

transferencia tecnológica abren

mayor espacio a las políticas

climáticas.

Adopción de políticas de

adaptación.

Coalición contraria a la

sobreexplotación de recursos

naturales y crítica de impactos

ambientales y sociales gana

fuerza.

Medidas de adaptación en sectores

vulnerables frente a la evidencia de

crecimiento de los riesgos climáticos.

Impactos negativos de las políticas de los

países desarrollados sobre exportaciones

minerales.

Posicionamiento oficial en los foros

internacionales critico a la agenda verde.

Alta relevancia de las variables políticas

domésticas, en particular la gobernabilidad,

en la definición de las trayectorias

26

gobernabilidad, en la

definición de las

trayectorias nacionales.

Trayectorias nacionales

condicionadas por variables

políticas domésticas,

especialmente la

gobernabilidad.

nacionales: riesgos de trayectorias

regresivas en la gestión de recursos

naturales.

Pequeños países

diversificados

(servicios y

manufacturas)

Medidas de adaptación

climática pautadas por

vulnerabilidad de los

países.

Relevancia de las

variables políticas

domésticas (coalición

verde y calidad de la

gobernabilidad) en la

definición de las

trayectorias nacionales.

Financiamiento externo y

transferencia tecnológica abren

mayor espacio a políticas

climáticas.

Adopción de políticas de

adaptación abarcadoras.

Potencial de diversificación de

producción y exportación de

bienes y servicios.

Trayectorias nacionales

condicionadas por variables

políticas domésticas,

especialmente la

gobernabilidad.

Prioridad creciente concedida a la agenda

de adaptación, frente a la evidencia de

crecimiento de los riesgos climáticos.

Bajo potencial para explotación de

mercados verdes.

Relevancia de las variables políticas

domésticas (coalición verde y calidad de la

gobernabilidad) en la definición de las

trayectorias nacionales.

Tanto la difícil situación económica vigente desde hace algunos años en los países

desarrollados como la presencia de factores inerciales, que tienden a reproducir en el tiempo el

modelo de desarrollo hoy vigente en la región, reducen la factibilidad de un escenario optimista

en la adopción de una estrategia verde de crecimiento hacia 2025. Resulta más probable la

proliferación de trayectorias compatibles con los escenarios inercial o pesimista aquí descritos

que con uno de características optimistas.

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