1

LA EXPERIENCIA DEL PROCESO DE DESCONCENTRACION Y DESCENTRALIZACION EDUCACIONAL EN CHILE 1974-1989 Oscar Espinoza Luis Eduardo Gonzlez SANTIAGO, Junio de 1993

Fernandodoble

2

ESQUEMA-INDICE

PRESENTACION I MARCO CONCEPTUAL 1.1 LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL 1.2 OPCIONES AL CENTRALISMO 1.2.1 Razones para Eliminar el Centralismo en Educacin a) Razones de Carcter Econmico b) Razones de Carcter Poltico y Administrativo c) Razones de Carcter Pedaggico 1.2.2 Elementos que Pueden ser Descentralizados a) Aspectos Econmico Financieros b) Los Recursos de Equipamiento e Infraestructura. c) La Administracin de los Recursos Financieros y Materiales d) Los Recursos Humanos y su Administracin e) El Currculo y los Aspectos Pedaggicos 1.2.3 Formas de Implementar los Esquemas No Centralizados a) La Perspectiva Funcionalista b) La Perspectiva Crtica 1.2.4 Los Conceptos de Desconcentracin y Descentralizacin

3

a) La Desconcentracin b) La Descentralizacin c) Los Sistemas Interactuantes 1.3 OPCIONES CONCEPTUALES FRENTE AL CENTRALISMO

EN CHILE 1.3.1 Concepcin y Evolucin de la Desconcentracin en Chile a) Evolucin y Desarrollo de la Desconcentracin b) Los Objetivos de la Desconcentracin 1.3.2 Concepcin y Evolucin de la Descentralizacin en Chile a) La Evolucin de la Privatizacin b) La Evolucin de la Municipalizacin c) Los Objetivos de la Descentralizacin II OBJETIVOS

III METODOLOGIA UTILIZADA 3.1 METODOLOGIA

4

3.2 PROCEDIMIENTOS 3.2.1 Anlisis Documental 3.2.2 Entrevista a Informantes Claves IV LOS PROCESOS DE DESCONCENTRACION Y

DESCENTRALIZACION EN CHILE 4.1 ANTECEDENTES HISTORICOS 4.2 DOCUMENTOS RELEVANTES 4.2.1 La Declaracin de Principios de la Junta de Gobierno

(1974) 4.2.2 La Propuesta de Reforma Administrativa de CONARA

(1974) 4.2.3 El Diagnstico de la Educacin Chilena (1974) 4.2.4 El Objetivo Nacional del Gobierno de Chile (1975) 4.2.5 Las Polticas Educacionales del Gobierno de Chile (1975) 4.2.6 Las Directivas Presidenciales (1979) 4.2.7 La Constitucin Poltica del Estado (1980)

4.3 TENDENCIAS Y GRUPOS 4.3.1 La Tendencia Corporativista 4.3.2 La Tendencia Neo Liberal 4.3.3 La Tendencia Pragmatista 4.3.4 La Tendencia Mesurada-Tcnica 4.3.5 La Tendencia Burocrtico-Funcionaria

5

4.4 LA DESCONCENTRACION 4.4.1 Etapa de Evaluacin y Primeros Intentos de Desconcen-

tracin del MINEDUC a) La Instalacin de la Junta de Gobierno b) Evaluacin Nacional de Planes, Programas y Textos Escolares c) Diagnstico del Sistema Educacional d) Diagnstico de los Sectores de Extrema Pobreza e) Un Primer Proyecto de Desconcentracin del MINEDUC 4.4.2 La Modernizacin del Estado a) La Creacin de CONARA b) La Ley de Reforma Administrativa Integral del Estado c) La Reforma Territorial, Nueva Divisin Poltico-Administrativa: la

Regionalizacin del pas d) La Ley Orgnica Municipal e) Orden Presidencial que Ratifica las Disposiciones Emanadas de

CONARA para la Reestructuracin de los Ministerios f) La Directiva Presidencial de CONARA 4.4.3 La Reestructuracin del MINEDUC a) Repercusiones de las reformas de CONARA en el MINEDUC b) Los Programas Ministeriales una Nueva Estrategia de Planificacin y

Control de Gestin c) Repercusiones de la Orden Presidencial de 1976 sobre

Reestructuracin de los Ministerios en Educacin. d) Las Directivas Presidenciales de Educacin

6

4.5 LA DESCENTRALIZACION 4.5.1 La Educacin Particular y su Financiamiento a) La Educacin Particular y el Rgimen de Subvenciones (1974 -

1979) b) La Educacin Particular y el Rgimen de Subvenciones en las

Directivas Presidenciales (1979) c) El Rgimen de Subvenciones en la Dcada de los 80 4.5.2 La Privatizacin de los Liceos Tcnico-Profesionales a) Preparativos para los Traspasos b) El Inicio de los Traspasos c) Las Directivas Presidenciales y la Formalizacin de los Traspasos de

los Liceos Tcnico Profesionales. 4.5.3 La Municipalizacin a) Gnesis de la Municipalizacin b) Los Procedimientos para el Traspaso de Establecimientos Estatales a

las Municipalidades c) Los Primeros Traspasos de Establecimientos Estatales a las

Municipalidades d) Suspensin y Evaluacin del Proceso de Traspaso de Establecimientos

a las Municipalidades e) La Crisis Econmica y los Dficits Municipales f) Etapa de Transicin y Ordenamiento g) Reinici y Culminacin de los Traspasos.

7

4.5.2 Medicin de Calidad de la Educacin a) Indicadores de Calidad por Sostenedor b) Indicadores de Rendimiento Escolar por Sostenedor 4.6 LA PARTICIPACION DE ALGUNOS ACTORES SOCIALES EN

LOS PROCESOS DE CAMBIO. 4.6.1 El Sector Docente a) Las Organizaciones Gremiales b) El Decreto Ley de Carrera Docente como Expresin del Centralismo c) Las Organizaciones del Magisterio frente al Plan Laboral y a la

Municipalizacin d) Normativas Laborales para el Sector Docente 4.6.2 La Iglesia Catlica a) Carta Pastoral sobre Educacin de 1981 b) Carta Pastoral sobre Educacin de 1986 4.6.3 Los Partidos Polticos 4.7 LA LEY ORGANIZA CONSTITUCIONAL DE ENSEANZA. V CONCLUSIONES 5.1 LOGROS DE LA DESCONCENTRACION

8

5.1.1 Cumplimiento de los Objetivos de la Desconcentracin 5.2 LOGROS DE LA DESCENTRALIZACION 5.2.1 La Privatizacin 5.2.2 La Municipalizacin 5.2.3 Cumplimiento de los Objetivos de la Descentralizacin a) El Mejoramiento de la Administracin Educacional b) Dar Mayor Participacin a la Comunidad Local c) Generar Igualdad de Oportunidades y Aumentar la Cobertura

Educacional en los Sectores de Pobreza d) Mejorar la Calidad de la Enseanza. e) Incrementar el Financiamiento a la Educacin f) Mejorar las Rentas y las Perspectivas Laborales del Sector Docente g) Restar Poder Poltico a los Docentes 5.3 COMENTARIO FINAL VI ALGUNAS INTERROGANTES VI FUENTES Y BIBLIOGRAFIA ANEXOS

9

1 Nmina de Ministros 2 Cronologa 3 Cuadros Estadsticos 4 Pauta para las Entrevistas 5 Proposiciones

10

PRESENTACION El presente documento est destinado a analizar desde una perspectiva histrica el proceso de desconcentracin y descentralizacin del sistema educacional durante el perodo comprendido entre 1974 y 1989. Se pretende establecer los objetivos de los cambios ocurridos en el sistema, analizar el proceso y determinar el grado de cumplimiento que se logr en relacin a lo propuesto. Para estos fines, se analizaron diversas fuentes primarias, incluyendo documentacin oficial, legislacin y entrevistas a personas claves involucradas en el proceso. Se analizaron igual-mente fuentes secundarias, en especial, la bibliografa relevante referida al tema. El documento se ha estructurado en cinco captulos. El primero entrega un marco conceptual para el anlisis. El segundo contiene la formulacin de los objetivos. El tercero se refiere a la metodologa. El cuarto describe los procesos de desconcentracin y de descentraliza-cin durante el perodo en estudio. Termina el quinto captulo con las conclusiones. Se incluye adems una enumeracin detallada de las fuentes, la bibliografa consultada y anexos.

11

I. MARCO CONCEPTUAL El crecimiento de los sistemas estatales y la burocratizacin de la administracin de los mismos, hizo cada vez ms recomendable una desconcentracin y una descentralizacin del Estado para realizar adecuadamente las tareas que le competan. Ello ha sido especialmente vlido en el sector educacin, donde a los aspectos administrativos, se suman los componentes pedaggicos y curriculares de los procesos educa-tivos. 1.1 LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL En el mbito internacional existen diferentes opciones a la centralizacin en el sector educacin.29 En los pases ms industrializados uno de los sistemas educacionales no centralizadas ms antiguo y ms representativo es el britnico. En l las autoridades locales deciden sobre la crea-cin y construccin de escuelas, la contratacin de profesores, el currculo30 y la distribucin de becas. En USA es el Distrito Escolar el que elabora los planes de estudio, contrata a los maestros,supervisa y apoya al sistema. El Gobierno Federal ejerce una cierta orientacin indi-recta, mediante el apoyo econmico selectivo a ciertos programas especiales que significan entre un 5% y un 15% del financiamiento total. En Canad, la educacin es responsabilidad de las provincias no existiendo un Ministerio Nacional de Educacin. De igual forma, en Alemania son los Estados Federados los que tienen la responsabilidad y el control de la educacin. El caso Belga resulta tambin interesante, porque tiene dos culturas, una flamenca y otra francesa.31 A nivel constitucional a contar de 1959 se ha reconocido la autonoma cultural de la

29 Las ideas centrales de los prrafos siguientes han sido

extractadas de Latorre Carmen Luz, Gonzlez Luis Eduardo, Nez Ivn, Hevia Ricardo, La Municipalizacin de la Educacin: Una Mirada desde los Administradores del Sistema. Santiago, PIIE, Agosto de 1991. 172 pgs.

30 Si bien el Gobierno de Margaret Thatcher hizo intentos por lograr una mayor centralizacin del currculo.

31 Alvarez Garca Isaias, La Descentralizacin Como Estra-

12

comunidades y la participacin de las provincias, municipios y del sector privado catlico han contribuido igualmente al ambiente de pluralidad y de descentralizacin. Esta experiencia fue tenida en cuenta por el Director de Presupuestos del Ministerio de Hacienda chileno, Juan Carlos Mndez quien, previo a la decisin de impulsar la municipalizacin, visit ese pas para ver la marcha del proceso de descentralizacin, en especial, en lo referente al financiamiento de la educacin.32 Un caso diferente a los anteriores est representado por el sistema francs que se caracteriza por un currculo nico y por una ingerencia mayor del Gobierno Central en educacin. En Amrica Latina han existido varias experiencias de descentralizacin promovidas por organismos internacionales como OEA y UNESCO. Todas ellas propiciaron la descentraliza-cin como una forma de incrementar la cobertura y adecuar ms el servicio educativo a las realidades locales. Por ejemplo, en Brasil comparten la responsabilidad educativa los estados y los municipios existiendo bastante diversidad interna. En Costa Rica, se inici en 1980 un plan de regionalizacin que abarcaba lo fsico,lo administrativo, lo cualitativo, lo filosfico y lo legal. En Per desde 1972 se establecieron direcciones regionales, zonales y de ncleos educativos descentralizndose la administracin de los recursos tanto humanos como materiales y tambin el currculo. En Chile hubo varios intentos por reducir el centralismo de parte de los diferentes gobiernos, que no lograron fructificar en su globalidad. De ah que la experiencia descentra-lizadora puesta en marcha por el Gobierno Militar no sea la primera. En el transcurso del siglo pasado hubo algunas experiencias pioneras, y, a fines de los aos sesenta ya exista una preocupacin importante por desconcentrar la labor del Ministerio de Educacin. Entre otras razones, por la burocratizacin administrativa, que se hacia ineficiente frente al crecimiento acelerado de la matricula y del nmero de maestros; por las caractersticas geogrficas del pas; y, por la necesidad de modernizar el Estado y la Administracin Pblica. 1.2 OPCIONES CONCEPTUALES FRENTE AL CENTRALISMO En el sector educacin diversos autores han planteado distintos modelos para poner fin al

tegia de Modernizacin y Transformacin del Sistema Educativo. Mxico D. F., Diciembre 6 de 1988. pp. 42 y 43.

32 Entrevista a Juan Carlos Mndez realizada el 17 de Mayo de 1993

13

centralismo de los sistemas educativos. Conceptualmente, el centralismo es entendido como: "...una forma de organizacin, gobierno y administracin del sistema de educacin

formal en la que las decisiones pblicas y administrativas son adoptadas por un centro con jurisdiccin sobre todo el sistema incluida su extensin territorial".33

La centralizacin se puede presentar en diversas dimensiones: Financiera: El Estado recauda impuestos en todo el territorio nacional y luego los

distribuye de acuerdo a criterios preestablecidos. Administrativa: El Estado fija las normas que son vlidas para todo el pas y la

estructura administrativa es nacional y con jerarquas claras desde el Nivel Central a las localidades.

Educativa: Existe uniformidad de objetivos, planes de estudio, programas de

enseanza, normas metodolgicas y de evaluacin, textos y materiales didc-ticos, formas y funcionamiento de las unidades educativas sin tener en cuenta las particularidades geogrficas, sociales y culturales.34

Frente a la centralizacin se han formulado una diversidad de otras opciones, no centralizadas, que por lo general, obedecen a diferentes concepciones tericas sobre el papel del Estado y sus diversos agentes en la sociedad, as como tambin a distintos conceptos de equidad, de participacin y de calidad de la educacin. 1.2.1 Razones para Eliminar el Centralismo en Educacin Entre las justificaciones que se aducen para poner fin al centralismo se mencionan, con

33 Latorre Carmen Luz, Gonzlez Luis Eduardo, Hevia Ricardo

Nez Ivn, Op cit. pp. 52 y 53.

34 Nez Ivn, La Descentralizacin y las Reformas Educa-cionales en Chile. 1940-1973. Santiago, PIIE,Julio de 1989.pp.180 a 182.

14

diferente nfasis segn los autores, un conjunto de razones de distinta ndole, entre las cuales se reiteran algunas de las que se indican a continuacin. a) Razones de Carcter Econmico: - Mejorar la eficiencia en la asignacin, distribucin, administracin y control de

los fondos asignados a educacin. - Disminuir el gasto fiscal en educacin,frente a la imposibilidad de los Gobiernos

Centrales de continuar manteniendo altas tasas de inversin en el sector; y con esperanza de que las comunidades locales y los particulares cooperen en el gasto educativo.

b) Razones de Carcter Poltico y Administrativo: - Modernizar la administracin de los sistemas educativos frente al crecimiento de

la cobertura, y, de la burocratizacin, que necesariamente crea el centralismo. - Incrementar la participacin y acercar la escuela a la comunidad local. - Evitar las dificultades de comunicacin y acceso entre diversas zonas del pas por

razones geogrficas. - Fortalecer un desarrollo geopoltico armnico del pas conservando al mismo

tiempo la identidad de comunidades locales con caractersticas propias. c) Razones de Carcter Pedaggico: - Mejorar la relevancia del currculo hacindolo ms pertinente a la realidad local,

provocando as un mayor impacto social de los aprendizajes frente a demandas concretas de la comunidad, dndole mayor flexibilidad para dar respuesta oportuna a necesidades emergentes.

- Profesionalizar la funcin docente entregndole a cada maestro la

responsabilidad de una mayor ingerencia para dar respuestas adecuadas a la

15

poblacin estudiantil que sirve. - Lograr una mayor equidad social a travs de la educacin mediante la aplicacin

de currculos diferenciados para poblaciones distintas, para que de ese modo, se puedan compensar las divergencias iniciales, alcanzando as una mayor homogeneidad de potencialidades y oportunidades para todos.

1.2.2 Elementos que Pueden Ser Descentralizados a) Aspectos Econmico Financieros - La generacin de los fondos destinados a educacin que pueden ser provistos en

su totalidad por el Gobierno Central; por las comunidades locales (impuestos territoriales descentralizados) o cobrado a los particulares en funcin de las demandas individuales (privatizacin) o una mezcla de estas opciones.

- La distribucin de los fondos que pueden ser distribuidos descentralizadamente

por los Gobiernos Regionales Estaduales o Comunales; directamente por el Gobierno Central a los establecimientos, o que pueden ser entregados directa-mente a las familias mediante sistemas de bonos (voucher's).

- El tipo de financiamiento globalizado por regin, comuna o establecimiento, sin

que exista una rendicin sobre el gasto realizado, o bien se desglosa de acuerdo a un presupuesto sobre el cual debe rendirse cuenta detallada. Se deja adems, la opcin de financiamiento total de la educacin por regiones y cada una se distribuye internamente; por establecimiento o bien por cada alumno consi-derando para ello la asistencia promedio.

b) Los Recursos de Equipamiento e Infraestructura -Los edificios escolares con las opciones para los sostenedores de ttulos de

dominio sobre las propiedades, como datos o propiedades estatales en que slo se delega su administracin.

16

- Los bienes muebles y equipamiento escolar, incluyendo su adquisicin, reposicin y mantencin, con las opciones de pertenencia estatal de organismos intermedios (municipios) o directamente de la comunidad escolar.

c) La Administracin de los Recursos Financieros y Materiales - Los fondos estatales, con la opcin de entregarlos contra un presupuesto

preestablecido y el Estado controla su perfecta ejecucin. O bien, se asignan fondos globales por establecimiento y cada escuela lo administra como estime conveniente, sin una rendicin detallada.

d) Los Recursos Humanos y su Administracin -La seleccin, contratacin, evaluacin y continuidad del personal. Cada unidad

descentralizada a nivel de regin, provincia, comuna o cada establecimiento decide con criterios propios. O bien, se abren concursos nacionales nicos, a los cuales se postula a lo largo de todo el pas.

e) El Currculo y los Aspectos Pedaggicos - La definicin del currculo. Se puede fijar un currculo nico nacional, que cada

cual interpreta a su modo. O bien, cada regin, municipio o establecimiento determina su propio currculo (planes y programas, metodologas, calendario escolar, evaluacin, etc). O bien, cada maestro sobre la base de un plan indicati-vo, adapta el currculo a la realidad concreta de sus alumnos.

- El material educativo. Se puede elaborar nacionalmente, o en las instancias

intermedias (regionales o provinciales) o lo confecciona cada docente. - El perfeccionamiento docente. Se puede implementar centralizadamente, con

patrones uniformes para todo el pas, o cada nivel descentralizado hace el per-feccionamiento que le parezca ms adecuado.

17

1.2.3 Formas de Implementar los Esquemas No Centralizados Las formas en que se puede implementar la descentralizacin se han abordado desde a lo menos dos perspectivas diferentes: la funcionalista y la crtica. a) La Perspectiva Funcionalista Est basada en la postura funcionalista de la sociologa, donde las diferentes opciones a la centralizacin se ven como un modelo de cambio simple y lineal, que debe otorgar creciente participacin en la cosa pblica a los ciudadanos. Se parte del supuesto que en los pases existe una tendencia uniforme a la participacin. Como ello no ha funcionado se intenta explicar este fenmeno por supuestas fallas tcnicas en los procesos35. En la postura funcionalista la disminucin del centralismo corresponde: " ...al proceso de delegacin o devolucin de algn grado de poder de decisin del

Gobierno Central a los Gobiernos Locales, organizaciones comunitarias o individuos particulares. De este modo, los grados y formas de descentralizacin varan, dependiendo de qu es lo que se delega (responsabilidad de planificar, generar o administrar recursos), y, a quien se delegan (niveles inferiores dentro del mismo Ministerio; a organizaciones pblicas que estn fuera de la estructura regular del Ministerio; unidades de Gobierno Sub nacional; a organizaciones comunitarias o a empresas o individuos particulares)".36

35 McGinn Noel, Street Susan, Descentralizacin Educacional

Poltica Nacional o Lucha de Facciones?. En Revista La Educacin #99, Washington, OEA, 1986. Citado por Hevia Ricardo, Poltica de Descentralizacin en la Educacin Bsica y Media en Amrica Latina. Estado del Arte. Santiago, Unesco/Reduc, Febrero de 1991. p.17.

36 En Latorre Carmen Luz, Gonzlez Luis Eduardo, Hevia Ricardo, Nez Ivn, Op cit. p. 48. Sobre la base del texto de Hevia Ricardo, Poltica de Descentralizacin en la Educacin Bsica y Media en Amrica Latina. Estado del

18

Por lo tanto, en la postura funcionalista la transferencia de poder y autoridad est fundada en un voluntarismo poltico de la autoridad central para hacer participar a la comunidad en el manejo educativo. En la postura funcionalista, Rondinelli37 distingue cuatro opciones de implementacin distintas: - La desconcentracin, donde se delegan responsabilidades administrativas a

niveles inferiores dentro de los Ministerios o agencias centrales. - La delegacin, donde se transfieren responsabilidades a organizaciones que

estn fuera de la estructura burocrtica, y, que son slo indirectamente controladas por el Gobierno Central (organizaciones semi-autnomas o para-estatales).

- La devolucin, donde la transferencia se hace a unidades de Gobierno Sub-

nacional cuyas actividades estn fuera del control directo del Gobierno Central (gobiernos locales autnomos).

- La privatizacin, donde las responsabilidades se transfieren a organizaciones de

voluntariado o empresas privadas. Por su parte, Winkler efecta una clasificacin similar, manteniendo las tres primeras categoras, pero cambiando la ltima por una eclctica que combina las otras tres anteriores38. Otro autor, Roggi39 desarrolla una nueva clasificacin con dos categoras algo diferentes:

Arte. Santiago, Unesco/Reduc, Febrero de 1991.

37 Rondinelli D, Nellis J, Cheema S, Decentralization in Developing Countries. A Review of Receant Experience. Washington D.C. World Bank: Staff, Working Paper # 581, 1984. En Latorre Carmen Luz, Gonzlez Luis Eduardo, Hevia Ricardo, Nez Ivn, Op cit.p.49.

38 Winkler Donald R., Decentralization in Education: An Economic Perspective. Washington D.C. November 1988. En Latorre Carmen Luz, Gonzlez Luis Eduardo, Hevia Ricardo, Nez Ivn, Op cit. p.49 y 50.

39 Roggi L., Regionalizacin de la Educacin vs Centralismo y Burocracia. Un Debate Actual en Amrica Latina. En Accin y Reflexin Educativa #5, 1980, ICASE, Panam.

19

- la desconcentracin como la estructura decisional del poder. - la descentralizacin como la configuracin espacial del uso y control del poder. Sostiene Roggi, que lo uno no conlleva necesariamente lo otro. En el caso chileno, se ha visto que ambos son absolutamente complementarios. Mas an, asevera que podra haber slo desconcentracin, pero una descentralizacin sera prcticamente inviable sin una adecuada desconcentracin. Otra categora posible de descentralizacin es la focalizacin que implica la presencia de sectores territorialmente delimitados en los cuales se opera descentralizadamente atendiendo a sus caractersticas peculiares como pueden ser, bolsones de pobreza, zonas de ruralidad extrema, centros productivos, cordones industriales, poblaciones indgenas (o etnias) etc. b) La Perspectiva Crtica Est basada en una postura dialctica, que atribuye el cambio social a las permanentes fuerzas en conflicto al interior de una estructura determinada. En esta concepcin los procesos de descentralizacin se comprenden en relacin al marco ms amplio en que se debate el poder poltico en la sociedad, es decir, a las relaciones entre grupos que tienen acceso a los recursos del Estado y ejercen poder desde sus aparatos.40 En esta postura, se define la disminucin del centralismo como un medio para asegurar una ms amplia representacin de los legtimos intereses en Educacin. La perspectiva crtica, postula que el nivel de mayor o menor centralismo se define por el grado de poder y control social que determinados grupos o actores sociales ejercen sobre un dominio particular de la actividad pblica41.

Citado por Latorre Carmen Luz, Gonzlez Luis Eduardo, Hevia Ricardo, Nez Ivn, Op cit pp.49 y 50.

40 Planteamientos de Muoz Izquierdo Carlos, Lavn Sonia. Citado por Hevia Ricardo, Op cit. pp. 17 y 18.

41 Esta idea est tomada originalmente de Lauglo MacLean y citado en Latorre Carmen Luz, Gonzlez Luis Eduardo, Hevia Ricardo, Nez Ivn, Op cit. pp.49 y 50.

20

Los gobiernos, se consideran como sistemas complejos de grupos que compiten por el poder, y la disminucin del centralismo se atribuye a la participacin en el poder de ciertos individuos o grupos sociales desplazando el poder central, ya sea a sectores locales o a privados. En esta postura,est en juego la real democratizacin del poder y, por ende, la participacin social efectiva. Esta se comprende como un derecho cvico y una responsabilidad social y, corresponde a un conjunto de condiciones tanto objetivas como subjetivas. La partici-pacin tiene diversos niveles, grados y formas, generndose en diferentes espacios o mbitos tanto al interior del sistema educativo como fuera de ste.42 En la regin latinoamericana estas distintas concepciones se han implementado de diferentes formas. Entre otras se pueden resear: - La Nuclearizacin, que consiste en la agrupacin a travs de una red de servicios interrelacionados entre s de las unidades escolares de un rea determinada. (Por ejemplo, el caso peruano). - La Regionalizacin, que busca compatibilizar objetivos nacionales con objetivos regionales, presentando diversas formas en distintos pases. En general, supone la transferencia de algunos rganos centrales a unidades administrativas regionales que ejecutan pero que permanecen bajo la supervisin y coordinacin de dichos rganos (Por ejemplo, Costa Rica). - La Municipalizacin,que pretende radicalizar la descentralizacin entregndole mayor autonoma a las comunas. (Por ejemplo, Brasil y Chile)43. - La Privatizacin, que implica entregar a manos particulares la gestin del sistema educativo, dejando funciones mnimas en manos del Estado como pueden ser las de reglamentacin y control. El financiamiento se plantea es este caso mediante bonos que se entregan a las familias, o a los establecimientos (Por ejemplo, el caso chileno y ms recientemente, El Salvador). 1.2.4 Los Conceptos de Desconcentracin y Descentralizacin a) La Desconcentracin

42 Ibid p.48.

43 Ibid.pp. 20 y 21.

21

En el presente trabajo se utilizar el concepto de desconcentracin, como la forma de administracin del sistema educacional en la cual hay una delegacin de la autoridad -sujeta a directivas, reglas, control y rendicin de cuentas- a niveles intermedios de decisin y gestin, que siguen siendo polticamente dependientes o administrativamente subordinados.44 En la desconcentracin el Gobierno Central delega determinadas funciones a entidades regionales o locales que dependen directamente de los ministerios, pero manteniendo entre sus prerrogativas la toma de decisiones y la facultad para otorgar, modificar o retirar atribuciones a los funcionarios de estas reparticiones o simplemente removerlos. La delegacin de funciones operativas se hace en organismos que no son autnomos sino que estn bajo la dependencia directa del poder central.45 b) La Descentralizacin El concepto de descentralizacin, se define en esta investigacin como la forma de administracin del sistema educacional en que hay una transferencia de algunas atribuciones desde la autoridad central a niveles de decisin y gestin autnomos, y, con personalidad jurdi-ca distinta46. En la descentralizacin, las diversas entidades regionales y locales (ya sea de gobierno o entidades autnomas) tienen grados significativos de autonoma y son ellos quienes definen las formas y mecanismos a travs de los cuales debiera organizarse y administrarse el sistema de educacin pblica en sus respectivas reas. La descentralizacin supone :

44 Instituto Internacional de Planificacin Educacional.

Proyecto "Planificacin de la Educacin en Pases de Amrica Latina en proceso de Desconcentracin". Pars, IIEP, Abril de 1993 p 6.

45 Latorre Carmen Luz, Gonzlez Luis Eduardo, Hevia Ricardo, Nez Ivn, Op cit. pp.52 y 53. Estas mismas definiciones fueron utilizadas por el MINEDUC en los trminos de referencia.

46 Instituto Internacional de Planificacin Educacional. Op Cit, p.6.

22

- Traspaso de funciones desde el Gobierno Central a entidades con personalidad

jurdica propia. - La transferencia de competencias al ente jerrquicamente inferior. - Un sistema de distribucin del poder. - Distribucin de la legitimidad democrtica. Para que la descentralizacin sea efectiva debe haber: - Una entrega de poder y responsabilidades a diversos niveles. - Una organizacin y gestin descentralizada. - Una participacin activa de los actores involucrados.47 c) Los Sistemas Interactuantes En la prctica, lo ms comn es que exista una administracin interactuante en que se combinan la desconcentracin con la descentralizacin, conservndose rasgos de centralismo. En Amrica Latina,han existido varias experiencias de desconcentracin y descentralizacin. Es as como a travs de los organismos internacionales (OEA y UNESCO), ambas modalidades se promovieron como una manera de incrementar la cobertura y adecuar ms el servicio educativo a las realidades locales, dando expresin, segn las distintas concepciones, a diferentes formas: la nuclearizacin, la regionalizacin, la municipalizacin y la privatizacin. En Chile durante el perodo en estudio, ha existido una modalidad interactuante en la cual

47 Latorre Carmen Luz,Gonzlez Luis Eduardo, Hevia Ricardo,

Nez Ivn, Op cit .pp.52 y 53. Estas mismas definiciones fueron utilizadas por el MINEDUC en los trminos de referencia.

23

se mezclan: - La desconcentracin, asociada en lo administrativo, a la reforma estructural y funcional de los Ministerios y dems organismos del Estado, tendientes a modernizar su gestin; y, en lo territorial, a la regionalizacin del pas con una nueva divisin poltico administrativa del territorio nacional, que origin Regiones, Provincias y Comunas, cada una de las cuales adquirieron nuevas funciones. - La descentralizacin, vinculada a dos procesos. Por una parte, al traspaso de la administracin y gestin de los establecimientos fiscales a los municipios. Por otra, a la privatizacin de la enseanza, tanto con la entrega en comodato de los establecimientos fiscales de Educacin Tcnico-Profesional a corporaciones empresariales; como por la promocin -por la va de las subvenciones- al desarrollo de la educacin particular. - El centralismo, muchos de cuyos rasgos subsistieron en la administracin del sistema. 1.3 OPCIONES CONCEPTUALES FRENTE AL CENTRALISMO EN CHILE Chile es un pas cuyo Estado se form con un rgimen centralizado, y habra sido probablemente difcil que se hubiera planteado de otro modo, dada las condiciones geogrficas y demogrficas de una nacin joven que requera de elementos de cohesin para fortalecer su unidad. Se suma a lo anterior, en el plano cultural, la fuerte influencia francesa cuyo sistema educacional es altamente centralizado. Las principales leyes orgnicas del sector educacin del siglo pasado (1860 y 1879) fueron centralizantes. Lo mismo ocurri con la Ley de Educacin Primaria Obligatoria de 1920, que pretenda que todos los chilenos tuvieran una misma educacin, al menos de nivel bsico. Ello se reforz en 1927 con la Ley Orgnica que sancion la relacin entre la Educacin Particular y el Estado, y, con la creacin del Ministerio de Educacin que agrup a diversos organismos que trabajaban en el sector.48

48 Para mayores antecedentes sobre el centralismo en Chile

puede consultarse a Nez Ivn, Op cit. pp 182 a 191. En relacin con la Ley Orgnica de Educacin de 1927,

vase Magendzo Abraham, Egaa Loreto, Latorre Carmen Luz, La Educacin Particular y los Esquemas Privatizantes en Educacin Bajo un Estado Subsidiario (1973-1983). Santiago, PIIE, Junio de 1988.p 13

24

En cuanto al currculo, si bien hubo algunos intentos descentralizadores y algunas experiencias innovativas aisladas, en la prctica ha sido absolutamente homogneo para todo el pas hasta hoy. No obstante lo anterior, siempre existieron en el pas opciones alternativas al Estado Central, tanto en el plano de la administracin local, como en la participacin del sector parti-cular en Educacin; en especial de la Iglesia Catlica, haciendo la salvedad que, durante ms de cien aos de la vida independiente del pas, estuvo ligada al Estado. Estas opciones se debatieron entre quienes apoyaban una concepcin del Estado Docente y los sostenedores de la Libertad de Enseanza.49 Los primeros representantes de sectores laico-liberales postulaban que el Estado deba intervenir como controlador y garante de una Educacin y una cultura universal para todos. Los partidarios de la Libertad de Enseanza asociadas a grupos conservadores-catlicos, planteaban el derecho de los padres para educar a sus hijos libremente y que la Iglesia, por poseer la "Verdad", no deba someterse al Estado ni ningn otro poder. En este plano, se planteaba la pugna entre la Educacin Particular predominantemente Catlica, que buscaba una mayor autonoma frente al Estado que -adems de financiar e impar-tir la educacin pblica- pretenda mantener la hegemona sobre toda la educacin del pas, tanto pblica como privada. Esta pugna por tanto no tena de fondo razones administrativas o econmicas, sino que, fundamentalmente, doctrinarias e ideolgicas. No obstante, a comienzos de los aos setenta la administracin centralizada del Ministerio se tornaba muy compleja. Las decisiones para todo el pas recaan en manos del Ministro, del Subsecretario y de los tres directores por niveles de enseanza. Por este motivo, se hacia casi inmanejable (con los recursos tecnolgicos de la poca), administrar un sistema que haba superado los dos millones de alumnos y que slo entre 1960 y 1970 haba aumentado de 20.000 a ms de 70.000 docentes.50 1.3.1 La Evolucin de la Desconcentracin en Chile

49 Mayores antecedentes sobre el Estado Docente y la Liber-

tad de Enseanza, en relacin a la privatizacin de la Educacin pueden verse en Magendzo Abraham, Egaa Loreto, Latorre Carmen Luz, Op cit.pp 9 a 14.

50 Nez Ivn, Op cit. p 186

25

a) Evolucin y Desarrollo de la Desconcentracin Los intentos desconcentradores en Chile se remontan al siglo XIX en que tuvieron lugar diversas experiencias, especialmente, en la Educacin Primaria. Durante el presente siglo, los esfuerzos por desconcentrar el sistema educativo prosiguieron y se intensificaron a fines de los aos 60, con los esfuerzos de los distintos gobiernos por lograr una real desburocratizacin del Ministerio de Educacin, y, por entregar capacidad de decisin a los organismos regionales. Entre otras razones, por la burocratizacin administrativa, por las caractersticas geogrficas del pas, por el crecimiento acelerado de la matrcula y del nmero de maestros y, por la necesidad de modernizar el Estado y la Administracin Pblica. En esta lnea, en 1970, se crearon las Coordinadoras Regionales de Educacin que constituyeron el primer esfuerzo concreto de desconcentracin. Esta propuesta se retom en los inicios del Gobierno Militar manteniendo el postulado que el Ministerio administrara mejor el sistema educacional, mediante una adecuada desconcentracin. El principio que regira la regionalizacin era el de preservar cuerpos intermedios entre el hombre y el Estado, sugirindose la creacin de un Consejo de Desarrollo Regional (CODERE)51. Se inici entonces una etapa de preparacin y diagnstico, para posteriormente comenzar la desconcentracin del Estado y de sus organismos dependientes con una paulatina delegacin de poderes y preparacin de los futuros planes de descentralizacin real. En el perodo en estudio,la desconcentracin estuvo orientada por la Declaracin de Principios de la Junta en Marzo de 1974. En ella se hacia mencin a la "descentralizacin funcional "distinguiendo el poder poltico (ligado a la gobernabilidad) y el poder social (asociado a la participacin de la familia y la comunidad local); y la "descentralizacin territorial", asociada a la divisin geogrfica del pas.

51 Snchez Daz Sebastin, La Municipalizacin de la Educa-

cin sus Antecedentes y Proyecciones. En Revista de Pedagoga # 280, Agosto de 1985. pp.167 y 168.

26

Con posterioridad a la Declaracin de Principios, en Julio de 1974 se propuso desde la Comisin Nacional de Reforma Administrativa (CONARA) la Ley de Reforma Administrativa, establecindose un cambio estructural de los ministerios, que deberan desconcentrarse territo-rialmente mediante la creacin de Secretarias Regionales Ministeriales. Adems, la ley consideraba una reforma funcional destinada a modernizar el Estado mediante un ordena-miento y redefinicin de las funciones que seran comunes para todos los ministerios. Paralelamente, a propuesta de CONARA se promulg la Ley de Regionalizacin que fij un nueva divisin del pas en 13 Regiones, 51 Provincias y 341 Comunas. Ambas leyes marcan el punto de partida del proceso de desconcentracin. En el Ministerio de Educacin, si bien haban existido algunos intentos de reformas estructurales posteriores a 1973, fue la legislacin propiciada por CONARA la que defini los cambios, crendose en Octubre de 1974 las Secretaras Regionales Ministeriales de Educacin, hacindolas coincidir con las Coordinadoras Regionales ya existentes, y, delegando en ellas algunas facultades que a la fecha radicaban en la autoridad central. Hasta 1976 este perodo se caracteriza por la prevalencia del carcter castrense autoritario del Gobierno, por un enaltecimiento de los valores patrios y una fuerte oposicin al pensa-miento de izquierda. A partir del ao 1976 se podra decir que se inici una segunda etapa dentro de este perodo, centrado en la desconcentracin del sistema, con una tendencia a una mayor deses-tatizacin y, una nueva conceptualizacin del Municipio que entra en contradiccin con el fortalecimiento del Estado y el centralismo estatal.52 En la misma perspectiva de la desconcentracin,pero con muchos elementos tambin centralizadores, en Septiembre de 1978, se promulg la Ley de Carrera Docente, que estableca criterios nicos a nivel nacional para la trayectoria funcionaria y las remuneraciones de los profesores y funcionarios del Ministerio. Avanzando en el proceso de desconcentracin, en Enero de 1979 se impartieron nuevas instrucciones a las Direcciones Provinciales de Educacin otorgndoles atribuciones adiciona-les, tendientes a una mayor delegacin de funciones, ya que a pesar de las reformas anteriores, an exista en esa poca un marcado centralismo.53 Prueba de ello es que en 1983 se les

52 Con la dictacin del Decreto # 1289 del 14 de Enero de

1976, se configura una nueva concepcin del municipio.

53 Circular # 722 de la Direccin de Educacin dirigida a los Secretarios Regionales Ministeriales de Educacin,

27

asignaron nuevas prerrogativas ms especficas. Cabe sealar que las Direcciones Provinciales de Educacin no coinciden con el territorio jurisdiccional de las provincias establecido en la Ley de Regionalizacin. Las Directivas Presidenciales en 1979 fijaron la ruta del Gobierno en el mediano plazo. Se formularon definiciones bsicas y los cimientos del nuevo proyecto institucional, marcando la transicin hacia una nueva etapa. Este tiempo coincide con una etapa de transicin,de elaboracin de un proyecto futuro, de definiciones ideolgicas, con una perspectiva de mayor plazo. Algunos son partidarios de una mayor coercin y de un Estado ms fuerte. Otros de una mayor apertura, de fijar calendario de entrega del poder, de dar participacin efectiva a la comunidad. Se propone en el discurso dar mayor participacin a la comunidad. No obstante, dadas las condiciones existentes, el rol participativo est restringido a darle apoyo al Alcalde. En esa poca se genera una mayor discusin sobre el futuro desarrollo del pas y comienza el trabajo de la Comisin de Estudios Constitucionales que elabora las Actas Constitucionales, que seran la base de la Constitucin Poltica de 1980. La implementacin de la desconcentracin, al menos en el sector educacin, fue lenta y dificultosa, prueba de ello es que se vuelve continuamente a insistir en cambios estructurales, si bien formalmente se completa el proceso de puesta en marcha en 1980 con la definicin de los lmites comunales. En lo doctrinario se destacan en estos aos, adicionalmente a la Declaracin de Principios, el Objetivo Nacional del Gobierno, el Diagnstico de la Educacin Chilena y el Documento de la Reforma Administrativa, adems de los Programas Ministeriales, que dan inicio a partir de 1975 a una nueva forma de planificacin. Algunos opinan que la desconcentracin estaba principalmente inspirada en la Doctrina de la Seguridad Nacional aunque los actores niegan esto. Sin duda, existe una concepcin corporativista a lo cual se suma el contexto de un Gobierno Militar. La desconcentracin puede considerarse como un paso previo a la descentralizacin, pero necesario y facilitador de sta, la cual se mantiene operando en forma paralela. Es importante destacar, que la desconcentracin por s misma no necesariamente disminuye el centralismo, pudiendo convertirse en una forma velada de mantener un mayor control de parte del Gobierno Central.

fechada el 1 de Enero de 1979. 2 pgs.

28

b) Los Objetivos de la Desconcentracin De las lecturas y de las entrevistas se puede deducir que los objetivos de la desconcentracin eran mejorar la eficiencia y modernizar el Estado, a travs de la creacin de organismos intermedios dependientes del poder central. 1.3.2 La Evolucin de la Descentralizacin en Chile A travs de las entrevistas pudo constatarse que la descentralizacin se plante en Chile como necesidad operativa que requiri respuestas propias generadas por quienes tenan la responsabilidad de administrar el sistema escolar, en especial, de aquellos que estaban fuera del Ministerio de Educacin, en concreto en el Ministerio de Hacienda y en la Oficina Nacional de Planificacin (ODEPLAN). Los cimientos del proceso de descentralizacin del sistema educativo se encuentran contenidos en las bases de la poltica econmica del Gobierno Militar elaboradas en Mayo de 1973 por un grupo de economistas encabezados por Sergio de Castro y vinculados a la Ponti-ficia Universidad Catlica de Chile y la Universidad de Chicago. Explcitamente en dicho docu-mento se estableca que: "Uno de los sectores ms ineficientes del sector pblico es el rea de la educacin

donde, aparte del extremo burocrtico, no existen mecanismos para que el usuario del servicio (padres y alumnos) pueda controlar la calidad y el tipo de educacin que se est implantando.

Su extrema rigidez impide a las diversas escuelas y centros de enseanza efectuar

los necesarios ajustes para adecuarse al medio especfico donde se realiza la labor educacional. Las limitadas experiencia de los ltimos aos, que han resultado en una mayor participacin de los padres y profesores en la

29

administracin de las escuelas y liceos, han sido exitosas. Se estima que la forma ms adecuada de abaratar el costo y mejorar la calidad de la

educacin es una drstica descentralizacin de la actual estructura, de manera que sea la comunidad local quien pase directamente a administrar la unidad escolar respectiva. En este sentido, la responsabilidad directa de la formacin de los estudiantes estara en manos de la comunidad escolar a travs de sus diversos estamentos (profesores, padres de familia, escolares y personal administrativo) y las autoridades comunales y vecinales, quienes elegirn las autoridades del centro educativo, contrataran el personal, controlaran la ense-anza y adoptaran las decisiones en forma autnoma. El Estado, a travs del Ministerio de Educacin, slo tendra a su cargo la formulacin de la poltica general, el control de los requisitos mnimos de promocin y currculum y la obligacin de financiar el costo mnimo de cada uno que se estuviere educando; para ello traspasara a las Municipalidades los fondos respectivos para que estos centros comunales los administraran. El Estado podra otorgar subsidios espe-ciales a determinadas regiones o centros especficos que por su naturaleza necesitaren de ello para un servicio adecuado."54

La descentralizacin en el caso chileno se llev a la prctica por medio de dos mecanismos. Por una parte el esfuerzo por privatizar el sistema, ya sea promoviendo la creacin de estableci-mientos particulares, ya sea por la entrega en como dato de los establecimientos tcnicos profe-sionales a manos de corporaciones empresariales. Por otra, la municipalizacin del sistema mediante la entrega de la administracin de los planteles estatales a los municipios. a) La Evolucin de la Privatizacin La idea de privatizar la educacin y de que los padres pudieran escoger libremente la escuela para sus hijos,en un sistema abierto y competitivo, siempre estuvo presente en un grupo que sustentaba una postura neo-liberal dentro del Gobierno. El inters por promover la educacin privada se expres desde Marzo de 1974 en la Declaracin de Principios de la Junta y posteriormente se refrend en un conjunto de normativas legales y de directrices financieras que emanaron del Gobierno.

54 Centro de Estudios Pblicos, "El Ladrillo", Bases para la

Poltica Econmica del Gobierno Militar Chileno. Santiago, CEP, 1992 pp. 148 y 149.

30

Si bien, las ideas de la privatizacin existan desde los comienzos del Gobierno Militar, los primeros pasos concretos en esta lnea se perfilaron en Septiembre de 1976 al crearse una corporacin empresarial sin fines de lucro (CODESSER), dependiente de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), orientada a dar servicios en el campo de la educacin rural. Con este hecho culminaban las conversaciones entre sectores de Gobierno y la SNA. Un ao despus (Noviembre de 1977) se promulg una Ley que permita la enajenacin de bienes del Estado y su posible administracin en manos de particulares. Al mes siguiente, la CODESSER asumi temporalmente la administracin de la primera escuela agrcola. Se iniciaba as un procedimiento que tomara ms cuerpo con la incorporacin de otras agrupaciones empresariales y el traspaso de nuevos establecimientos estatales a corporaciones privadas, situacin que fue legalizada definitivamente en Febrero de 1980 y reglamentada en Septiembre del mismo ao. La privatizacin se promovi desde el Gobierno a travs de dos instancias: una financiera y otra legislativa. En el plano financiero, el Gobierno impuls la privatizacin a travs de las subvenciones y la distribucin de los fondos fiscales. Desde el primer momento se preocup por el pago oportuno de las subvenciones (usualmente atrasadas en ms de un ao) y se estableci, que a partir de Marzo de 1974 se cancelara la subvencin por asistencia promedio de los alumnos, en vez del pago por establecimiento que exista previamente. Adems, se homolog la subvencin entregada a los alumnos de planteles estatales con la de los estudiantes de establecimientos particulares, quienes anteriormente reciban un monto menor. Se suspendi por otra parte, la asignacin de fondos a los colegios particulares pagados. A partir de 1975, debido a la crisis mundial, se produjo una reduccin de los fondos en Educacin. Se implement entonces un proceso de redistribucin interna de los recursos dentro del sistema, recortndose la asignacin para las universidades en beneficio de los niveles inferiores de la enseanza. Con el auge econmico de 1980 se estableci, en el mes de Septiembre de ese ao, una reajustabilidad de las subvenciones de acuerdo a la variacin mensual de la Unidad Tributaria (UTM). De esta forma, se pretenda promover el incremento del sector privado a travs del mecanismo regulador del mercado. Esto signific un gran impulso para la educacin particular. El nmero de establecimientos particulares subvencionados creci de 1.674 en 1980 a 2.643 en 1985 y a 2.663 en 1988 con un incremento del 59.08% Sin embargo, la matrcula total no creci proporcionalmente, aumentando en la Educacin Preescolar y Media, y, reducindose en la Bsica para el mismo perodo. En parte, porque en 1982 debido a una nueva crisis econmica se desindex la subvencin no resultando tan atractiva para el sector privado.

31

Adems del apoyo financiero en el plano legal la privatizacin se propici, como ya se ha dicho, mediante el conjunto de normativas promulgadas entre 1977 y 1980, que permitieron el traspaso de bienes del Estado a los particulares. Ms adelante, el sector de Gobierno que estaba a favor de la privatizacin total, intent nuevamente lograr su propsito en Enero de 1986 para completar el traspaso de los planteles educacionales que an permanecan en manos del MINE-DUC. Sin embargo, los asesores del Presidente de la Repblica, y el propio Presidente, se inclinaron en favor de la municipalizacin. b) La Evolucin de la Municipalizacin El otro mecanismo de la descentralizacin, vale decir, la municipalizacin, fue producto de la coincidencia de los grupos de ODEPLAN y de la Direccin de Presupuestos en Hacienda que encontraron un espacio propicio para ello en la nueva concepcin del municipio, que se haba establecido como parte del proceso de desconcentracin, en Enero de 1976, a travs de la Ley Orgnica de Municipalidades. La primera vez que se mencion la municipalizacin fue en Julio de 1979 en un documento preparado por los sectorialistas de Educacin de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. La municipalidad, se vea como parte del Estado y por tanto no presentaba problemas para los ms reacios a entregar bienes fiscales a particulares. Por otro lado, para un amplio sector del Gobierno, la municipalizacin era concebida como un paso intermedio hacia la plena privatizacin. En Enero de 1980 el Ministro de Educacin opt por la municipalizacin. Unos meses ms tarde, en Junio de 1980, se promulg la normativa legal que facilitaba la transferencia de los planteles a los municipios y el 31 de Diciembre de ese ao se realiz el primer traspaso de establecimientos en 19 municipalidades del pas. La municipalizacin se suspendi a fines del 1982 debido a la crisis financiera que impeda cancelar los desahucios a los profesores que cesaban sus servicios como empleados pblicos -regidos por el Estatuto Administrativo y la Ley de Carrera Docente- y pasaban a ser empleados particulares en los municipios rigindose por el denominado Plan Laboral. Pasada la crisis econmica, en Enero de 1986 una Orden Presidencial oblig a transferir a las municipalidades la totalidad de los establecimientos que an permanecan en poder del Ministerio, lo cual se materializ entre Agosto y Octubre de ese ao. Sin embargo, la subvencin se mantuvo desindexada del reajuste mensual.

32

En sntesis, se puede decir, que la descentralizacin se inici durante el perodo en estudio con la transferencia de la administracin de los primeros establecimientos estatales de Educacin Tcnico Profesional en 1977, pero ms intensamente con la transferencia de los establecimientos del MINEDUC a manos de los municipios en 1980. Se concluy con la etapa de puesta en marcha de este proceso en 1986 cuando se transfirieron los ltimos planteles que estaban en manos del Ministerio. Con la descentralizacin se dejaba en el Ministerio, slo la funcin de normalizar y supervisar desconcentradamente el sistema a nivel nacional. En cambio, la gestin y administracin de los establecimientos se dejaba en manos de los municipios, de las corporaciones empresariales o directamente de los sostenedores privados. Se podra caracterizar la forma en que se puso en marcha la descentralizacin en Chile como un proceso acelerado y drstico, acompaado de un incremento de recursos al sector, inspirado en un esquema privatizador, pero enmarcado en un sistema jerrquico de poder que dificultaba una real participacin del sector docente.55 En el proceso de descentralizacin se pueden distinguir dos etapas. Una primera etapa -que llega hasta 1982- que podra caracterizarse como fundacional. El proyecto neo liberal logra un mayor grado de consolidacin. Se produce, en efecto, un cambio en el rol del Estado. Se propone consolidar un Estado Subsidiario, que fija normas, y garante del crecimiento de los ms eficientes en el libre juego de un mercado igualmente competitivo para privados y pblicos. Una segunda etapa se inicia en 1982 con la crisis econmica, debiendo suspenderse el proceso de transferencia de los establecimientos. Cambian las condiciones exitistas que se daban en ese entonces y comienzan las criticas ms duras al modelo econmico imperante y, a las reformas, en especial, del sector docente. El descontento genera tambin repercusiones polticas y comienzan las protestas populares contra el Gobierno. An as, en 1986 cuando las condiciones econmicas ms agudas de la crisis estn superadas, se reinicia el proceso de traspaso. Se plantea por parte del sector neoliberal la privatizacin total de la educacin. Sin embargo, esta propuesta no se ve viable en las condicio-nes de la poca ya que no suscita el consenso dentro del Gobierno. Se opta por completar la municipalizacin. Si bien el proceso de descentralizacin se completa formalmente a fines de 1986 con la

55 Para un mayor desarrollo de estas ideas ver Egaa Loreto,

Magendzo Abraham, El Marco Terico Poltico del Proceso de Descentralizacin Educativa (1973-1983). Santiago, PIIE, Septiembre de 1983. pp.58 y 59.

33

entrega de la totalidad de los establecimientos del Estado a los municipios y los particulares, en los hechos no puede considerarse terminado, sino hasta Septiembre de 1992, fecha en que asumen como responsables de los municipios los alcaldes democrticamente elegidos y se abren por tanto los espacios de mayor participacin local. c) Los Objetivos de la Descentralizacin Tomando como base las entrevistas y diversos documentos se puede afirmar que los objetivos de la descentralizacin eran siete56: - Mejorar la administracin del sistema educacional. - Dar mayor participacin a la comunidad local. - Generar mayor igualdad de oportunidades educacionales a todos los nios en

edad escolar y aumentar la cobertura en los sectores de pobreza, en especial, en preescolar y bsica.

- Mejorar la calidad de la enseanza.

56 Estos objetivos fueron extractados de varias fuentes: -Snchez Daz Sebastin, La Municipalizacin de la

Educacin sus Antecedentes y Proyecciones. En Revista de Pedagoga # 280, Agosto de 1985. pp. 171 y 172

- Magendzo Abraham y Egaa Loreto (1983) Op cit. pp. 57

a 60. -Entrevistas a Patricia Matte (12/5/93), Juan Carlos

Mndez (17/05/93), Ren Salam (31/5/93) y Alfredo Prieto (3/5/93).

34

- Incrementar el gasto pblico en educacin. - Aumentar las rentas y las perspectivas laborales del sector docente. - Restar poder poltico a los docentes. II OBJETIVOS La presente investigacin tiene por objetivos generales los siguientes : "Evaluar, en sus aspectos poltico-administrativos, econmicos, sociales y

educacionales, la gestin descentralizada de la Educacin Pre-bsica, Bsica y Media y que opera bajo la jurisdiccin administrativa del Ministerio de Educacin.

Proponer polticas y medidas de consolidacin, profundizacin y/o rectificacin

de la gestin desconcentrada y descentralizada del sistema, que permitan optimizarla como un instrumento para lograr propsitos de perfeccionamiento de la democracia, de modernizacin de la institucionalidad estatal y, particularmente del mejoramiento de la calidad y equidad y de creacin de condiciones para la transformacin educacional que se requiere."57

Los objetivos especficos de este estudio son los siguientes: - Describir la relacin entre centralismo -desconcentracin-descentralizacin entre 1940 y 1973 sobre la base de fuentes secundarias. - Establecer los objetivos, fundamentos, contenidos, estrategias, y beneficiarios de la desconcentracin, acaecida bajo la denominacin de regionalizacin a partir de 1974.

57 Extractados de los trminos de referencia para la con-

sultora sobre "Centralismo, Desconcentracin y Descen-tralizacin en el Sistema Escolar Chileno". Santiago, Ministerio de Educacin, Mayo de 1993.

35

- Determinar los objetivos, fundamentos, contenidos, estrategias, y beneficiarios de la descentralizacin, que se produjo en forma de privatizacin y municipalizacin de los estable-cimientos con posterioridad a 1974. - Efectuar una comparacin entre el discurso oficial sobre desconcentracin y descentralizacin, y, el curso histrico de la aplicacin de las polticas implementadas y sus efectos ms directos. III METODOLOGIA UTILIZADA 3.1 METODOLOGIA Esta investigacin evaluativa consiste bsicamente en un estudio histrico de carcter analtico descriptivo. El estudio est basado en el uso de fuentes primarias y secundarias tanto escritas como orales. 3.2 PROCEDIMIENTOS Los procedimientos para el desarrollo de la investigacin comprenden el anlisis documental y la entrevista a informantes claves. Para realizar el estudio, a pesar de la colaboracin lograda fue difcil obtener la informacin completa, en parte, porque no existe un registro escrito de lo ocurrido y, porque parte de la documentacin primaria fue destruida. An as, el trabajo realizado implic un revisin exhaustiva de todo lo disponible. Para llevar a cabo las entrevistas se cont con la mejor disposicin de las personas entrevistadas, quienes adems estuvieron llanos a facilitar toda la informacin requerida, y, a dar

36

cuenta de su experiencia sin limitaciones. De los personeros considerados slo uno no concedi la entrevista solicitada.58 3.2.1 Anlisis Documental Para realizar el estudio se consultaron en primer lugar las normativas y la legislacin, referidas a desconcentracin y descentralizacin del sistema educacional. Para ello se revis la informacin disponible en el Departamento Jurdico y en el Centro de Documentacin del Ministerio de Educacin y de la Biblioteca del Congreso Nacional.59 De la misma manera, se revisaron diversas publicaciones de la poca, en las cuales se citaban o analizaban las normativas referidas al tema. Fundamentalmente, la Revista El Pizarrn, publicacin interna del Grupo de Renovacin Pedaggica, la Revista de Pedagoga de la FIDE, los Cuadernos de Educacin del CIDE y la Revista de Educacin del Ministerio. A continuacin, se consultaron las circulares emanadas de las diferentes dependencias del Ministerio de Educacin para los aos 1979 - 1983 que eran las nicas disponibles, por cuanto el resto fue incinerado por orden de las autoridades de la poca. Para ello se recurri a las mismas fuentes ya citadas. Se revisaron adems, los documentos oficiales en relacin con el tema que se publicaron durante la poca en estudio. Particularmente, fueron consultados los Mensajes Presidenciales entre los aos 1974 a 1989; los Programas Ministeriales formulados por ODEPLAN entre 1975 y 1987; y otros documentos emanados de distintos Ministerios y organismos en relacin con la descentralizacin, entre ellos cabe destacar la Declaracin de Principios de la Junta de Gobierno (1974), el Diagnstico de la Educacin Chilena (1974), las Polticas Educacionales del

58 La Ex Ministro Mnica Madariaga no concedi la entrevista

a pesar de solicitarla en reiteradas oportunidades.

59 En este aspecto cabe destacar la colaboracin que se recibi de los funcionarios del MINEDUC a cargo de estas dependencias, en especial, de Neftal Molina del Depar-tamento Jurdico, Cristin Aranda encargado del Centro de Documentacin, Manuel Avalos encargado de la Seccin Archivos, Liliana Torrejn Jefa de la Oficina de Partes, Mario Ros funcionario de la misma dependencia y a Raquel Escobar de la Hemeroteca de la Biblioteca del Congreso Nacional.

37

Gobierno de Chile (1975), el Objetivo Nacional del Gobierno de Chile (1975), la propuesta del Ministerio de Hacienda sobre Descentralizacin de la Gestin Educacional en Chile (1979), las Bases para la Poltica Educacional (1979), los documentos sobre La Gestin Municipal y el Traspaso de Establecimientos del MINEDUC de los aos 1983 y 1987. Para analizar las fuentes secundarias se revisaron las bases de informacin documental del PIIE, de REDUC y CIDE, del Centro Bellarmino, de MIDEPLAN, del Centro de Estudios Pblicos (CEP), del Centro de Documentacin del Instituto Libertad y Desarrollo entre otros. 3.2.2 Entrevista a Informantes Claves Paralelamente a la revisin de fuentes documentales primarias, se procedi a realizar diez entrevistas semiestructuradas a personeros considerados los ms relevantes como protagonistas en la toma de decisiones para el proceso de desconcentracin y descentralizacin (ver nmina de personas entrevistadas en fuentes y bibliografa, al final del texto). Para ello se realizaron dos entrevistas preliminares que sirvieron de base para definir los hitos claves y determinar los personeros relevantes a entrevistar. Las entrevistas se realizaron con un pauta base (ver anexo 4), pero con la suficiente flexibilidad para adaptarlo de acuerdo a las caractersticas del entrevistado. Entre los entrevistados se contaron tres Ex Ministros de Educacin del Gobierno Militar, y siete altos funcionarios de los Ministerios de Hacienda, Odepln y Educacin. Se suma a lo anterior, la permanente orientacin recibida por la coordinacin de la evaluacin del Ministerio de Educacin a travs de la persona de su coordinador Ivn Nez, as como las opiniones del grupo tcnico que participa en la Evaluacin del sistema.

38

IV LOS PROCESOS DE DESCONCENTRACION Y DESCENTRALIZACION EN CHILE

4.1. ANTECEDENTES HISTORICOS Desde los inicios de la Repblica el Estado chileno se defini como unitario. Esta opcin de los gobernantes llev a configurar el carcter centralizado de la administracin pblica y, particularmente, model y uniform la organizacin y administracin educacional. No obstante, ya en la Constitucin de 1818 y en las Cartas Constitucionales posteriores se aprecia claramente la intencin de las autoridades en orden a delegar en manos de los Municipios el control de la educacin. Es ms, en 1849 el Presidente de la Repblica don Manuel Montt present al Congreso un Proyecto de Ley que fijaba un impuesto cuyo producto sera administrado por las Municipalidades para el fomento de la educacin, sin embargo, no tuvo xito por cuanto fue rechazado. Poco tiempo despus, continu bregndose para que se entregara a los Municipios y Corporaciones locales, y, a los padres de familia, una responsabilidad mayor en el mantenimien-to, desarrollo y expansin de los establecimientos educacionales.60 El centralismo predominante al interior del sistema educacional se prolong e increment con el transcurrir de los aos. Paralelamente entre 1940 y 1970 la poblacin del pas registr un aumento sostenido y considerable que fue acompaado de una fuerte concentracin urbana y metropolitana a la vez que la matrcula escolar aumentaba explosivamente. Como era obvio suponer, el sistema educativo creci vertiginosamente. En consecuencia, su administracin desde el nivel central se torn cada vez ms difcil e ineficiente. El centralismo se evidenciaba fundamentalmente en la uniformidad de los programas confeccionados desde la capital, que no daban cuenta de la diferencia urbano-rural. De igual forma, se expresaba en la dificultad "...para posibilitar la participacin de los actores sociales y las comunidades en las decisiones educativas. Ello en una sociedad que se democratizaba y en que nuevas fuerzas sociales reivindicaban su derecho a compartir el poder".61 Cabe hacer notar que el centralismo imperante debi sortear a diversos detractores. Ya en

60 Ver Vera Hernn,"Evolucin Histrica de los Intentos de

Descentralizacin Educacional en Chile". En Schiefelbein Ernesto, Apablaza Viterbo (Editores), La Regionalizacin Educacional en Chile. Municipalizacin o Alcaldizacin? Santiago, CPU, 1984. pp.17 a 22.

61 El Pizarrn #53, Junio-Julio de 1989.p.23.

39

la dcada del 40 se disearon varios Proyectos de "Ley Orgnico" an cuando ninguno lleg a transformarse en Ley. En ellos se incluan indicaciones para lograr la desconcentracin del MINEDUC e incluso contenan disposiciones eminentemente descentralizadoras. Debe consignarse que por esos aos y hasta 1973, slo los servicios de educacin primaria estaban desconcentrados.62 En el orden prctico, uno de los primeros intentos para reducir el centralismo estuvo representado por el Plan Experimental de Educacin Rural San Carlos, aplicado entre los aos 1944 y 1948, que pretendi ensayar un sistema local de educacin para regiones rurales, que superase el sello urbano del currculum y permitiese una administracin conforme a las peculiaridades de las regiones vinculadas al agro. No obstante, pese a las perspectivas y potencialidades que evidenciaba el Plan tuvo corta vida debido a la oposicin de grupos locales ligados al latifundio y por intereses polticos burocrticos. Como consecuencia de su breve implementacin, se desarrollaron las Escuelas Consolidadas (1949-1973) en numerosas comunidades rurales, centros mineros aislados y reas perifricas del gran Santiago, fruto de la movilizacin de pequeas comunidades que exigan formas de educacin post primaria adaptadas a los requerimientos locales y apoyndose en sus propios recursos educativos.63 Con posterioridad, en 1954, surgi un proyecto destinado a disminuir el centralismo, gestado por los educadores Daniel Navea y Vctor Troncoso que fue presentado al Congreso por el senador Eugenio Gonzlez. Puede catalogarselo como el proyecto ms avanzado de la poca y estipulaba la creacin de Consejos Zonales de Educacin, Direcciones Zonales y Departamentales de Educacin, contemplando adems disposiciones para un manejo local de fondos. Los autores del citado proyecto comprendan perfectamente cules eran las deficiencias que evidenciaba el sistema educacional de ah que en el artculo 8 proponan que: "La organizacin de la educacin nacional estar descentralizada en cinco zonas

geogrfico-econmicas bien definidas, las que sern delimitadas de acuerdo a los estudios que haga la Superintendencia de Educacin Nacional atendiendo a la configuracin natural del pas, a las actividades econmicas preponderantes y a la mejor adaptacin de los individuos al medio natural y social de cada regin..."

62 Ibid.p.24.

63 PIIE, Las Transformaciones de la Educacin Bajo el Rgimen Militar. Santiago, PIIE, 1984. Tomo 1. p.19.

40

"En cada zona, la educacin tender a crear un fuerte sentimiento de arraigo a las

condiciones reales de la vida de la regin y a dar a los habitantes una amplia capacidad para apreciar los problemas y necesidades de su medio y para contribuir con su esfuerzo, al bienestar y al progreso colectivo".

"Igualmente, la educacin de cada zona deber, dentro de los fines educativos

nacionales, establecer una adecuada diferencia en los contenidos y planes de accin de la enseanza urbana y rural, a fin de que las Instituciones escolares de cada una se ajusten a las caractersticas y a las necesidades de estas dos grandes realidades de la vida nacional".64

En relacin con el financiamiento de los servicios educacionales el proyecto postulaba que era necesario contar con el 30% del monto global del Presupuesto Nacional y con 20% del Presupuesto Global de cada Municipalidad. Este ltimo fondo quedara a disposicin del Direc-tor Departamental de Educacin, quien resolvera sobre su inversin en el mejoramiento de las condiciones educacionales de la comuna.65 A partir de los aos sesenta sobre la base de diferentes proyectos y concepciones se sucedieron tres grandes intentos tendientes a reformar el sistema educacional en su conjunto. Por supuesto, todos buscaban de una u otra forma combatir el excesivo centralismo existente en el sistema. El primero, tuvo lugar bajo la administracin de Jorge Alessandri en la persona de Oscar Vera Lamperein alto funcionario de Gobierno. Propiciaban evitar la centralizacin administrativa, curricular y poltica. En relacin con la dimensin poltica, sin embargo, otorgaba al Gobierno Central un importante poder restringindose todava la participacin de la comunidad.66 De igual manera, la posicin no centralizadora del rgimen Alessandrista qued expresada en sendos informes presentados a la Conferencia de Santiago sobre Educacin y Desarrollo Econmico y Social, y, a la III Reunin Interamericana de Ministros de Educacin. En ambos informes se reconoca el problema del centralismo y se asuma una postura crtica. Es as como en el Informe a la III Reunin de Ministros, se explicaba que en el Plan de Desarrollo

64 Nez Ivn, Op cit.p.195.

65 Ibid.p.196.

66 El Pizarrn #53, Junio-Julio de 1989. p.25.

41

Educativo que estaba diseando el Gobierno, se propendera a: "... asegurar, mediante medidas bien estudiadas de descentralizacin administrativa

de los servicios escolares, una participacin ms eficaz que la que ahora se obtiene de los diversos sectores de la vida nacional y de las comunidades locales en la obra de la educacin".67

Casi al unsono, la administracin de Jorge Alessandri puso en marcha a fines de 1961 lo que se ha denominado El Plan Arica que sin lugar a dudas fue el intento descentralizador que ms avanz en cuanto a concreciones y logros. En lo medular, El Plan Arica subordin toda la red escolar pblica de ese departamento bajo una direccin departamental comn, con atribuciones delegadas desde el poder central. De esta forma, se ensay una organizacin unificada del proceso educativo y se adoptaron planes y programas de estudio adaptados a las caractersticas de la zona, movilizndose recursos locales y ofreciendo canales para una participacin consultiva de la comunidad local y de los docentes. Obviamente, esta iniciativa constituy un gran avance que no se prolong en el tiempo. El Plan Arica naci con la dictacin del Decreto #15.473 del 30 de Septiembre de 1961, consignndose entre las finalidades del mismo las que enumeramos a continuacin: "a) Promover la integracin de las instituciones y servicios educacionales del

Departamento bajo los postulados de la educacin democrtica y sobre la base de los principios de unidad, continuidad, correlacin y diferenciacin de la funcin educativa, y descentralizacin de la administracin educacional.

b) Buscar una nueva estructura del sistema escolar que incluya los tipos de

instituciones de educacin sistemtica y de desarrollo de la comunidad, nece-sarios para atender oportuna y eficientemente las necesidades culturales de los individuos, de la zona y del pas.

"c) Establecer normas para la direccin, organizacin y funcionamiento de un

sistema educacional integrado, al servicio de la comunidad, y en coordinacin con las dems instituciones sociales"68.

67 Comisin de Planeamiento Integral de la Educacin Chile-

na. Santiago, Ministerio de Educacin Pblica, 1964. p.62.

68 En Plan de Integracin Educacional. Santiago, Publica-

42

De las finalidades descritas en el decreto se desprende claramente el sentido democratizante del Plan Arica, su concepcin integral del proceso educativo, la atencin a las diferencias individuales y la exploracin de aptitudes e intereses diversos. Si bien es cierto, la idea del Plan surgi en el Nivel Central, especficamente, en la Superintendencia de Educacin, no es menos cierto que desde los inicios de su aplicacin, se quiso adaptarlo a las condiciones de la zona, mediante el conocimiento de las caractersticas del medio, y, a travs del apoyo de la comunidad, que a su vez contaba con la ventaja de disponer de la Junta de Adelanto de Arica, entidad que contaba con importantes recursos.69 Prosiguiendo con la tendencia contraria al centralismo, el Gobierno de Eduardo Fre pretendi racionalizar la administracin del sistema educacional. En este sentido, durante 1965 sali a la luz pblica un proyecto de ley que dara una nueva estructura administrativa al Ministerio de Educacin. El citado proyecto intent delimitar las funciones entregando la funcin tcnica a la Superintendencia, la ejecutiva a una Direccin General Unica y la funcin administrativa a la Subsecretara de Educacin. Adems, propuso una desconcentracin, mediante la creacin de las Direcciones Departamentales de Educacin, divisin que tendra a su cargo todos los establecimientos educativos preescolares, bsicos y medios de su jurisdiccin, contemplando adems el funcionamiento de comits consultivos con representantes de la comunidad respectiva.70 El proyecto si bien fue discutido extraoficialmente en sectores parlamentarios y gremiales, jams fue discutido en el Congreso por considerarse que no estaban dadas las condiciones. Con el fin de afrontar el grave problema del centralismo existente y al verse imposibilitado de promulgar el proyecto de reforma, el Gobierno cre una estructura administrativa "de facto" paralela a la administracin legalmente establecida, dando origen a la Coordinacin Regional de Educacin de la zona del Bo Bo, (Diciembre de 1968) consiguiendo posteriormente que en la Ley #17.301 de 1970, que creaba la Junta Nacional de Jardines Infantiles, se aprobara la creacin de diez Coordinaciones Regionales con jurisdiccin sobre todas las ramas de la

ciones de la Superintendencia de Educacin Pblica, 1961. p.31.

69 Nez Ivn, Op cit. p.219.

70 En Superintendencia de Educacin, Oficina de Planifica-cin, Sinopsis del Programa de Educacin 1965-1970. (Versin Preliminar) Santiago, 1966. p.82. Tomado de Nez Ivn, Op cit. p.209.

43

enseanza en una provincia o grupo de provincias. Estas autoridades dispondran de atribucio-nes administrativas y tcnicas, funciones que les delegaran paulatinamente tanto el Subsecretario como los Directores de Educacin.71 Los Coordinadores Regionales de Educacin no entraran en marcha sino durante el Gobierno de Salvador Allende siendo concebidos desde su gestacin como instrumentos de una desconcentracin administrativa que se haca imprescindible, dada la magnitud de las tareas y efectos de la expansin de los servicios72, todo lo cual iba acompaado de un exacerbado burocratismo. Pese a las dificultades para constituirse y entrar en funcionamiento, las Coordinaciones Regionales de Educacin promovieron en un breve lapso (dos aos finales del Gobierno de Allende) el apoyo a los procesos de masificacin del perfeccionamiento docente, en conjunto con el Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP) con una visin igualmente descentralizante, y a su vez cumplieron su rol (aunque con dificulta-des) en la descentralizacin del sistema escolar. Con todo, segn sostiene Ivn Nez: "... las Coordinaciones tuvieron existencia real y sobre su base fue posible que, en

el sector educacin, la regionalizacin administrativa promovida por el rgimen de Pinochet fuera ms rpida que en otros sectores del Estado"73

Por otra parte, bajo la administracin de Salvador Allende se elabor y aprob el denominado Decreto de Democratizacin, en la perspectiva de avanzar a una plena descentra-lizacin participativa. Este cuerpo legal creaba una nueva estructura de Gobierno y Adminis-tracin del Sistema Escolar, con incorporacin de representantes de la comunidad en todos los mbitos, desde la unidad educativa al nivel regional. Refrendaba lo anterior parte del articulado del decreto donde se indicaba: "Que el proceso de democratizacin educacional tiene por objeto final la plena

participacin de los trabajadores de la educacin, de los padres y apoderados, de los estudiantes, de la comunidad organizada y de los trabajadores de la

71 El Artculo 48 de la Ley #17.301 que dio origen a los

Coordinadores Regionales de Educacin Es citado por Nez Ivn, Op cit. pp.209 y 225

72 El Pizarrn #53, Junio-Julio de 1989. p.26; Nez Ivn, Op cit p.226.

73 Nez Ivn, Op cit.p.227.

44

ciudad y el campo, en la direccin, administracin y gobierno de los servicios de educacin y cultura y el acceso seguro de todos ellos a su pleno goce y disfrute".

"Que se hace indispensable buscar los medios que permitan llegar a la

desconcentracin administrativa y a la descentralizacin territorial del gobierno y administracin del sistema escolar, para implementar las medidas que, sin perjuicio de la unidad de la nacin, diversifiquen geogrficamente la educacin".74

Sin embargo, la posibilidad de descentralizacin no pudo consumarse cabalmente, pues la propuesta de entregar a la red de Consejos (de Comunidad Escolar, Consejos Locales, Provin-ciales y Regionales de Educacin) amplias atribuciones normativas y consultivas fue rechazada por la Contralora. Por este motivo, se acord entre el Gobierno de Salvador Allende, respetuoso del Estado de Derecho, y, la Contralora General de la Repblica una frmula que dio a los Consejos nicamente facultades de asesora.75 Indudablemente, en las dcadas previas al quiebre poltico-institucional de 1973 hubo intentos serios y propuestas significativas e innovadoras tendientes a descentralizar y desconcentrar el sistema educativo, pero las trabas surgidas de diferentes sectores unidas al excesivo centralismo imperante obstaculizaron e incidieron negativamente en el proceso de cambios. Una vez asumido el poder por la Junta de Gobierno subyaca an parte de la incipiente estructura administrativa creada con anterioridad, particularmente, las Coordinadoras Regionales de Educacin. De esta forma, quedaba cimentado el camino para iniciar defini-tivamente la reforma integral de la estructura administrativa y del sistema educacional. 4.2 DOCUMENTOS RELEVANTES

74 Ver Decreto de Educacin # 224 del 06 de Mayo de 1963 en

Diario Oficial del 12 de Abril de 1973. Tomado de Nez Ivn, Op Cit. p.213.

75 Ver El Pizarrn #53, Junio-Julio de 1989.p.26

45

Existe un conjunto de siete documentos fundamentales que reflejan la conceptualizacin y las propuestas de cambio del Gobierno Militar y su evolucin durante el perodo. Estos docu-mentos se centran preferentemente en la desconcentracin y, en menor medida, en la descentralizacin para la cual se oper con menor base documental. 4.2.1 La Declaracin de Principios de la Junta de Gobierno (1974) El primer documento que orient las polticas generales del Gobierno Militar fue la Declaracin de Principios. En ella se haca referencia a un conjunto de lneas directrices que despus marcarn los cambios en educacin. Se argumentaba en la Declaracin de Principios de la Junta que el hombre trasciende al Estado, pudiendo concebirse la existencia temporal de un hombre al margen de toda sociedad, pero en cambio es inconcebible la existencia de una sociedad o Estado sin seres humanos. En la misma lnea se postulaba que el fin del Estado era el Bien Comn de la sociedad toda, debiendo ser entendido como "...el conjunto de condiciones sociales que permita a todos y cada uno de los chilenos alcanzar su plena realizacin personal".76 Se aclaraba adems, que la concepcin de Bien Comn sustentada por la Junta de Gobierno, difera tanto de los postulados del individua-lismo liberal como del colectivismo totalitario. El primero concibe al Bien Comn como la simple suma de los bienes individuales que cada persona procura obtener con casi total prescin-dencia del de los dems. El segundo, entiende al Bien Comn como un concepto referido al todo colectivo o estatal, frente al cual el bien individual de cada persona desaparece absoluta-mente.77 Tambin se planteaba en la Declaracin de Principios el concepto de la Subsidiariedad del Estado. En l se postulaba que el Estado debera reservarse la propiedad de todo aquello que por su carcter estratgico para el pas no fuera prudente entregar en manos de particulares dejando abierto todo lo dems al derecho de propiedad privada. El objetivo final era hacer de Chile una nacin de propietarios y no de proletarios.78 Se afirma expresamente en la Declaracin de Principios que el Gobierno, basado en el

76 Declaracin de Principios de la Honorable Junta de

Gobierno. Santiago, Marzo de 1974.p.14.

77 Ibid.pp.14 y 15.

78 Ibid.p.19.

46

ideario de Portales, se consideraba autoritario, impersonal y justo, de carcter nacionalista, realista y pragmtica. El Gobierno se propona dotar a Chile de una nueva institucionalidad. Con este fin, se insinuaba la necesidad de ir depurando el sistema democrtico de los vicios que facilitaron su destruccin, mediante la descentralizacin del poder tanto en lo funcional como en lo territorial, de modo tal que permitiese al pas avanzar hacia una sociedad moderna y con una real participacin social. En relacin con la descentralizacin funcional debera propenderse a delimitar claramente el poder poltico y el poder social. Entendiendo por poder poltico la facultad de decidir en los asuntos de inters general para la nacin y constituye propiamente, la funcin de gobernar al pas. En cambio, el poder social era entendido como la facultad de los cuerpos intermedios de la sociedad para desarrollarse con autonoma hacia la obtencin de sus fines especficos.79 Con respecto a la descentralizacin territorial, sostiene que trascendera el marco de lo administrativo, y que se asimilaba a la regionalizacin del pas. Por su intermedio, se pretendi sustituir la anacrnica divisin poltica administrativa de las provincias y departamentos vigentes a la fecha, por una regionalizacin adecuada a la realidad del pas. Cada regin debera estructurarse tomando en consideracin los factores humanos, de seguridad, geogrficos, productivos, etc., a fin de dotar a las diferentes zonas de un grado mayor de iniciativa y autonoma en el desarrollo econmico y social de la regin.80 En la Declaracin de Principios de la Junta que dio pbulo a los cambios posteriores, pueden detectarse cuatro ideas centrales: una concepcin de la sociedad opuesta al individualismo liberal y al colectivismo, la modernizacin del pas, la descentralizacin, y el concepto de Estado Subsidiario. 4.2.2 La Propuesta de Reforma Administrativa de CONARA (1974) Un segundo documento relevante divulgado por la Junta fue la Reforma Administrativa planteada por CONARA contenida en los Decretos Leyes # 573 y # 575 promulgados en Julio de 1974, y, que sera la base de la desconcentracin. La citada normativa englobaba tres aspectos fundamentales:

79 Ibid.pp.27 y 28.

80 Ibid.p.32.

47

La reforma estructural, cuyo objeto era reorganizar: los Ministerios a los cuales se les asignaba la funcin de Gobierno.

Esto es, la formulacin de polticas, la dictacin de normas y la supervisin y control del cumplimiento de ellas.

Los servicios pblicos que cumplan las funciones propiamente

administrativas u operativas y que corresponden a la ejecucin directa de las tareas de administracin propias del Estado.

La reforma funcional, cuya finalidad era dar un estilo dinmico a la

administracin del Estado. La regionalizacin entendida como un sistema integrado y participativo en que la

persona del Presidente de la Repblica se proyectaba territorialmente a travs de los Intendentes Regionales, los Gobernadores Provinciales y los Alcaldes de las respectivas comunas.81

4.2.3 El Diagnstico de la Educacin Chilena (1974) Un tercer documento relevante es el Diagnstico de la Educacin Chilena, en cuya elaboracin participaron una treintena de comisiones de estudio y grupos de trabajo, compuestos por ms de cuatrocientos profesores a lo largo de todo el pas, quienes trabajaron entre Enero y Octubre de 1974. Este diagnstico ratific determinadas carencias e imperfecciones existentes en el sistema educacional. Entre otras se pueden mencionar: una baja atencin preescolar; altos indices de repitencia y desercin en Educacin Bsica, especialmente en sectores de escasos recursos y en sectores rurales alejados; exceso de asignaturas en el Plan de Estudios de la Educacin Media y una desvinculacin entre el sector empleador y los establecimientos de Educacin Media Tcnico Profesional.82

81 Latorre Carmen Luz, Nez Ivn, Hevia Ricardo, Gonzlez

Luis Eduardo, Op Cit. pp.27 y 28.

82 Prieto Alfredo, La Modernizacin Educacional. Santiago, Ediciones de la Universidad Catlica de Chile, 1983. pp.33 a 37.

48

En lo operativo se detectaban algunas dualidades de funciones tal como aconteca entre la Oficina de Planificacin de la Superintendencia y la Oficina de Programacin Presupuestara y Crditos Externos de la Subsecretaria de Educacin, con las instituciones descentralizadas, con el Ministerio de Hacienda y con ODEPLAN. As como tambin la falta de coordinacin de la Superintendencia con ODEPLAN por una carencia de delimitacin de funciones, lo cual incida en una falta de claridad para incorporar lo educacional a la poltica de regionalizacin general del pas.83 4.2.4 El Objetivo Nacional del Gobierno de Chile (1975) Un cuarto documento fundamental es el Objetivo Nacional del Gobierno de Chile. Este documento destaca, la necesidad de conjugar armoniosamente el principio de la libertad perso-nal- que es una condicin esencial de la persona- con el de autoridad, cuya finalidad es garantizar la libertad individual y promover el bien comn. Adems, resalta la necesidad de impulsar valores morales y espirituales caractersticos de la idiosincracia nacional. De la misma manera, releva la idea de alcanzar un acelerado desarrollo econmico poltico y social.84 En lo educativo y con el fin de modernizar el sistema, se postulaba una educacin integral sobre la base de los siguientes criterios orientadores: - La educacin debera profundizar y transmitir el amor a la patria y a los valores

nacionales, el aprecio por la familia y la adhesin al concepto de la unidad nacional.

- El Estado reconocera el derecho preferente de los padres a educar a sus hijos,

admitiendo una amplia libertad de enseanza. - El Estado procurara asegurar que la Enseanza Bsica obligatoria fuese una

realidad para todos los chilenos.

83 Ministerio de Educacin Superintendencia de Educacin

CPEIP, Diagnstico de la Educacin Chilena. Santiago, CPEIP, Octubre de 1974. pp.22 y 23.

84 Prieto Alfredo, Op cit.p.15.

49

- El Estado creara y atendera establecimientos educacionales en todos los niveles, en la medida que la iniciativa particular fuese insuficiente para cubrir las nece-sidades de la nacin.

Para llevar a cabo estos principios se propendera a: - Reformar y adecuar el sistema educacional en conformidad a las necesidades y

prioridades del pas, previa evaluacin del sistema imperante. - Enaltecer la condicin del personal docente a un nivel acorde con su dignidad. - Reconocer y considerar el aporte que significa la educacin particular a todo

nivel. - Perfeccionar el control de la Educacin Bsica y Media mediante un organismo

que integrase a los diferentes elementos y factores constituyentes del proceso educacional con participacin del Estado.85

En el Objetivo Nacional del Gobierno de Chile se sostena que los diversos aspectos de la poltica general se materializaran dentro de la concepcin de un Estado unitario, pero descen-tralizado por intermedio de un proceso gradual de regionalizacin que ya en Diciembre de 1975 se encontraba en marcha.86 4.2.5 Las Polticas Educacionales del Gobierno de Chile