estabilizacion

ESTABILIZACIN Y CRECIMIENTO EN El PERCarlos Paredes Jeffrey SachsEditores

Javier Abugatts Luis Alberto Arias Armando Cceres Javier Hamann Felipe Larran Miguel Palomino Renzo Rossini

I Edicin: Lima, 1 9 9 1 Impreso en el Per / Printed in Per 1 9 9 1 Grupo de Anlisis para el Desarrollo - GRADE Av. del Ejrcito 1 8 7 0 , Lima 27 Estilo y Edicin: Jos Pclez Cceres

a

CENDOC-BIBLIOTECA-GRADE: Catalogacin en la fuente Paredes, Carlos, ed.; Sachs, Jeffrey, ed. Estabilizacin y crecimiento en el Per. Lima; GRADE, 1 9 9 1 < P E R U > < 1 9 5 0 - 1 9 9 0 >

ISBN

84-89305-28-5

Indice

PRESENTACIN

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PROLOGO

Richard Webb

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INTRODUCCIN Y RESUMEN Carlos Paredes y Jeffrey Sachs PARTE UNO: Antecedentes y Entorno Econmico Captulo I CARACTERSTICAS ESTRUCTURALES, ESTRATEGIAS DE C R E C I M I E N T O Y TENDENCIAS DE LARGO PLAZO DE LA E C O N O M A PERUANA Javier Hamann y Carlos Paredes 1. 2. 3. 4. 5. 6. Disponibilidad de recursos Produccin e ingreso Intervencin estatal y los mercados Estrategias de crecimiento Tendencias de largo plazo Resumen y conclusiones 27

55 55 67 73 80 95 102

Captulo II DE LA H E T E R O D O X I A A LA CRISIS: EL MANEJO DE LA POLTICA ECONMICA DURANTE EL PERIODO 1985-89 Armando Cceresy Carlos Paredes 108 1. 2. 3. Evolucin macroeconmica Los intentos frustrados de estabilizacin y reactivacin Lecciones de poltica econmica 108 121 1297

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NDICE

Captulo III DIAGNOSTICO DE LA SITUACIN ECONMICA A FINES DE 1989 Armando Cceresy Carlos Paredes 132 1. 2. 3. La situacin a fines de 1989 Las causas de la crisis econmica Consideraciones para la formulacin de un programa de estabilizacin 133 144 153

PARTES DOS: Los Programas de Corto Plazo Captulo IV E L E M E N T O S PARA UN PROGRAMA DE ESTABILIZACIN Felipe Larran, Carlos Paredes y Jeffrey Sachs 1. 2. 3. 4. Planificacin en un entorno catico Marco conceptual Lineamientos del programa Impacto probable de las medidas

157 157 160 173 182

Captulo V PROGRAMA SOCIAL DE EMERGENCIA Javier Abugatts 1. 2. 3. 4. Problemas estructurales y efectos de la crisis sobre el bienestar social Orientaciones generales La puesta en marcha del programa Comentarios finales

188 191 196 204 212

PARTE TRES: Hacia un Crecimiento de Largo Plazo Captulo VI LINEAMIENTOS M A C R O E C O N O M I C O S PARA R E S T A B L E C E R EL CRECIMIENTO Javier Hamann, Miguel Palomin o y Carlos Paredes 217 1. 2. 3. 4. 5. 6. Metas del programa Requerimientos macroeconmicos Marco general de poltica econmica Reformas de los mercados La transicin al nuevo modelo de crecimiento Comentarios finales 218 226 244 248 260 268

NDICE

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Captulo VII POLTICA FISCAL Luis Alberto Arias 1. 2. 3. 4. 5. Lineamientos para la asignacin del gasto pblico Reforma tributaria Poltica de precios de empresas pblicas Presupuesto del sector pblico: metas de ingresos y gastos Comentarios finales

270 271 283 299 304 308

Captulo VIII RELACIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES Felipe Larran y Jeffrey 1. 2. 3. La crisis de la deuda peruana Como lograr el alivio de la deuda Estrategias para el manejo de la deuda

Sachs

311 311 320 325

Captulo IX POLTICA CAMBIARA Y POLTICA MONETARIA Felipe Larran y Jeffrey Sachs con la colaboracin de Miguel Palomino 1. 2. Poltica cambiara Poltica monetaria, crediticia y

344 344 357

financiera

Captulo X RGIMEN DE COMERCIO EXTERIOR Carlos Paredes y Renzo 1. 2. 3. 4. Evolucin de la poltica comercial La estructura de proteccin y sus efectos Reforma del rgimen de comercio exterior Impacto de la reforma comercial

Rossini

374 378 388 395 403

EPILOGO Carlos Paredes

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BIBLIOGRAFA

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Presentacin

MIL NOVECIENTOS OCHENTIOCHO fue ao del desborde de la crisis econmica en el Per. El tema de la estabilizacin se convirti as en casi la nica preocupacin de polticos y economistas, y de la opinin pblica en general. El propio gobierno, agobiado por la magnitud del fenmeno, que haca inmanejable la situacin, tuvo que abandonar su orientacin abiertamente populista y empez a aplicar severas medidas de ajuste. No obstante, la crisis continu ahondndose, empujada por la poca firmeza del gobierno para resistir las presiones de diversos grupos de poder y por la propia inconstancia (e inconsistencia) de las herramientas de poltica econmica que se iba adoptando. Lleg un momento en que fue evidente para todos que poco o nada iba a hacer el gobierno de Alan Garca para superar el caos en el tiempo que an permanecera en el poder. Se pas entonces a discutir, no siempre con la necesaria seriedad y rigor, qu tipo de poltica deba aplicar el partido que asumiera la conduccin del pas y su economa en julio de 1 9 9 0 . Es en este contexto, como se seala ms adelante en la introduccin de este libro, que un grupo de economistas independientes convocados por GRADE y por la Brookings Institution empez a trabajar en una propuesta de un programa de estabilizacin que estuviera engarzado en una estrategia de crecimiento a mediano plazo. Como afirman Carlos Paredes y Jeffrey Sachs, directores del proyecto, slo tal conexin entre el corto y el mediano plazo poda garantizar la efectividad y sobre todo la perdurabilidad de los resultados que se pudieran conseguir mediante el esfuerzo de estabilizacin. Este libro recoge el ntegro de la propuesta, fruto de la labor desplegada por dicho grupo de economistas independientes entre mediados de 1989 y mediados de 1 9 9 0 . En junio de 1 9 9 0 la estrategia global fue puesta a consideracin del gobierno entrante y de la opinin pblica (tal era su objetivo fundamental), y por esa poca tambin se public un resumen de la propuesta; asimismo, GRADE public diversos documentos detallando puntos neurlgicos de la propuesta, como las propuestas en el plano fiscal, de tratamiento de la deuda, etc. Sin embargo, hasta hoy no han sido dados a conocer en conjunto y detalle los resultados del proyecto. Este libro pretende llenar tal carencia. La decisin de publicarlo responde entre otros motivos a que, transcurrido ms de un ao desde la entrada del nuevo gobierno, el tema de la estabilizacin contina an siendo una preocupacin

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PRESENTACIN

central para la administracin del presidente Fujimori; asimismo, la estrategia de crecimiento esbozada en esta propuesta tiene plena vigencia en un contexto donde el corto plazo sigue primando sobre la visin de mediano plazo. Un motivo adicional es que los editores consideran de suma utilidad que la opinin pblica disponga del ntegro de la propuesta, la cual puede servir como pauta para evaluar la actual poltica econmica. El grupo de economistas que desarroll la propuesta fue convocado por GRADE y estuvo integrado por Carlos Paredes y Jeffrey Sachs, sus directores, as como Javier Abugatts, Alberto Arias, Armando Cceres, Javier Hamann, Felipe Larran, Miguel Palomino y Renzo Rossini. El equipo tuvo a su cargo, en primer lugar, la elaboracin de un diagnstico de la situacin macroeconmica peruana a principios de 1 9 9 0 . Sobre esa base construy luego la estrategia de corto plazo (conformada por el programa de estabilizacin macroeconmica y el programa social de emergencia) y la de crecimiento de mediano plazo. Dentro de esta ltima se distingui el tratamiento que deba hacerse en los planos de la poltica fiscal, de deuda externa, de poltica cambiara, monetaria y financiera, y en el plano del comercio exterior. GRADE desea dejar constancia que el desarrollo y la culminacin de este proyecto ha sido posible gracias al apoyo de una serie de organizaciones como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la Confederacin de Instituciones Empresariales Privadas, la Cooperacin Tcnica Suiza, la Fundacin Friedrich Ebert y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Asimismo, los editores agradecen a Augusto Alvarez, Patricia Arregui, Barry Bosworth, Willem Buiter, Javier Escobal, Carol Graham, Juan Carlos Hurtado, Ricardo Lago, Mara del Carmen Tovar y a los panelistas que participaron en la conferencia donde se present la propuesta, por sus comentarios y sugerencias. La contribucin de Fernando Camn, Jos Casuso, Valerie Fry, Ivn Guerra, Hernando Hintze, Carlos Leyva, Javier Nagamine y Mximo Torero, asistentes de investigacin del proyecto, merece ser resaltada muy especialmente. Por ltimo, GRADE deja constancia de que las opiniones vertidas en este libro son las de sus autores y no deben ser adscritas necesariamente a las personas arriba mencionadas, a los patrocinadores del proyecto ni a los directivos y personal de la institucin. Lima, diciembre de 1 9 9 1 .

PrlogoRichard Webb

EL R E S U L T A D O M S saltante de la crisis de estabilizacin que ha afectado al Per en los quince aos transcurridos desde 1975 ha sido una privatizacin de facto. En los ltimos aos, el sector pblico se ha reducido significativamente. El Estado est desintegrndose y, sorprendentemente, ello no est ocurriendo merced a programa poltico alguno. Ciertamente no se trata, a pesar de las predicciones de Marx, de la consecuencia de un triunfo inevitable del comunismo. Por el contrario, puede afirmarse que a lo largo del ltimo decenio el electorado peruano se inclin hacia la derecha. Sorprendentemente, sin embargo, la reduccin del tamao del sector pblico ha precedido al conservadurismo poltico. La mayor parte de la involucin del poder y alcance del Estado tuvo lugar, paradjicamente, bajo el gobierno de Alan Garca, un presidente que se defini a s mismo como socialdemcrata y que pretendi expandir el mbito gubernamental mediante una multiplicacin de controles burocrticos, un mayor gasto estatal y nacionalizaciones selectivas. Su sucesor en el gobierno, Alberto Fujimori, gan las elecciones tras criticar los planes privatizadores de su opositor Mario Vargas Llosa. Para ese entonces, sin embargo, la reduccin del Estado estaba tan avanzada, que el mayor esfuerzo del primer ao del gobierno de Fujimori, animado por los acreedores extranjeros, se ha centrado en el intento de salvar al Estado elevando los ingresos del gobierno. El gobierno se est encogiendo a pesar de los polticos, de los burcratas y de las amplias preferencias de los peruanos, como resultado de lo que podra denominarse un cambio en el medio ambiente. Con esto quiero decir que la base tributaria, la disponibilidad del crdito del sector pblico y el electorado estn cambiando ms aceleradamente que el Estado mismo. La reserva alimentaria del gobierno se est agotando y, cada vez ms, el Estado est siendo eludido e incluso vencido por el ciudadano privado. Pero el Estado no se retira en silencio, y aquello que en este libro se denomina la crisis ( 1 9 7 5 - 1 9 9 0 ) , quince aos de inestabilidad monetaria, precios distorsionados, cada de la produccin y quiebras, se entiende ms fcilmente como los manotazos desesperados y finales de un Estado rapaz. El Estado sobrevivir, por supuesto. A partir de la naturaleza de su nuevo medio ambiente es posible derivar algunas predicciones sobre su futura forma y nuevos hbitos alimentarios. Lo que es ms difcil predecir es la velocidad, la secuencia y los dolores que causar el proceso mediante el cual se transformar el

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Estado. Este libro presenta un modelo para esa transformacin. Comienza por describir la crisis (captulos 1 al 3 ) , luego sugiere un programa detallado de ajuste, incluyendo polticas de estabilizacin y de apoyo social de corto plazo (captulos 4 y 5) y recomendaciones para las reformas estructurales y el manejo de poltica econmica en el mediano plazo (captulos 6 al 1 0 ) . Dada la envergadura del poder presidencial en el Per, mucho de lo que se consiga depender de la habilidad del presidente Fujimori y de su voluntad de liderar, antes que resistir, el ajuste.

El grado de privatizacinEl tamao del Estado puede ser evaluado desde distintas perspectivas. Para comenzar, el Estado participa directamente en la economa cobrando impuestos y realizando gastos, por un lado, y produciendo bienes y servicios, por otro lado. Una tercera dimensin es la intensidad con que un gobierno regula, controla y dirige la economa privada. Por ltimo, el Estado tiene un tamao previo, no econmico, que se mide por el mbito y la fuerza de su control poltico. Como se describe en el primer captulo de este libro, cada una de estas dimensiones del Estado peruano experiment un crecimiento acelerado durante tres dcadas ( 1 9 4 5 - 1 9 7 5 ) y cada una de ellas ha sufrido recientemente una reduccin significativa, con una correspondiente ampliacin del mbito de las decisiones individuales y privadas. La dimensin ms visible y ms fcil de medir est dada por los niveles de tributacin y gasto pblico, las finanzas pblicas en sentido estricto. Ambos han cado dramticamente durante la crisis y especialmente desde 1 9 8 8 . Si los niveles actuales de gasto del gobierno en trminos per cpita son comparados con los niveles pico alcanzados en 1 9 7 5 , justo antes del comienzo de la casi continua crisis fiscal y la alta inflacin, la cada llega a 83%, desde U S $ 1 , 0 5 9 por persona en 1975 a U S $ 1 7 8 por persona en 1 9 9 0 (ambas cifras expresadas en dlares de 1 9 9 0 ) . Esto incluye tanto el gasto total del gobierno central como el gasto para cubrir el dficit de las empresas pblicas. No incluye el gasto que las empresas estatales financiaron con ingresos propios. En ese mismo lapso, la recaudacin tributaria cay 78%, de U S $ 7 1 0 a U S $ 1 5 9 por persona. La crisis afect con ms fuerza la cartera pblica que la de la familia promedio. El ingreso de las familias se redujo 24% entre 1975 y 1 9 9 0 . Al Estado le fue peor: la participacin del gasto del sector pblico en el Producto Bruto Interno cay de 18.9% en 1975 a 8.5% en 1 9 9 0 . La reduccin en la participacin del gobierno hubiese sido incluso mayor de no ser por la recesin generalizada. El crecimiento de la produccin aminor el paso durante los setenta, se hizo nulo a lo largo de la mayor parte de los ochenta y colapso entre 1988 y 1 9 9 0 . La poblacin, entre tanto, continu creciendo rpidamente.

PROLOGO

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El drama del empobrecimiento oficial se magnific por su naturaleza repentina. Durante doce aos de creciente debilidad de la economa, entre 1975 y 1987, el sector pblico logr eludir el ajuste fiscal recurriendo a una serie de fuentes de financiamiento transitorias e insostenibles. Como se analiza en el captulo 7, aunque el gasto pblico fluctu a lo largo de esos aos, el nivel se mantuvo alto la mayor parte del periodo, llegando en 1 9 8 7 a U S $ 8 5 8 por persona, cifra cercana al promedio de los primeros aos de la dcada de los setenta. Esto significa que durante doce aos el sector pblico logr aislarse de la cada experimentada por el sector privado, manteniendo casi sin modificacin alguna su estilo de vida. En 1988 se acab el dinero. Desde entonces y hasta 1 9 9 0 , el gasto pblico descendi 79%, de U S $ 8 5 8 a U S $ 1 7 8 por persona. Como se discute en los captulos 2 y 3, la causa directa de esto fue el colapso sumultneo de las fuentes de financiamiento normales y extraordinarias: la recaudacin tributaria disminuy 73%, el crdito interno y externo desapareci, las reservas internacionales del Banco Central se agotaron y el impuesto inflacin se autodestruy por la hiperinflacin. La magnitud y la rapidez de la cada son, pese a todo, sorprendentes, porque los dos componentes del gasto pblico ms fcilmente postergables, la compra de armamento y la inversin pblica, haban ya experimentado cortes dramticos antes de 1 9 8 7 , cayendo de 11% del PBI en 1 9 8 2 (su ao pico) a 5% en 1 9 8 7 . En su lugar, sin embargo, haban proliferado subsidios masivos -cambiarlos, crediticios, a la mayora de los servicios pblicos y a algunos alimentos-, los cuales representaron en 1987 alrededor de una cuarta parte del gasto total. Gran parte de la facilidad con que se recort el gasto gubernamental entre 1987 y 1990 se debi a estos subsidios: desaparecieron tan fcilmente como vinieron, sin revisin ni aprobacin parlamentaria, sin ser registrados en las estadsticas oficiales y como efecto de simples directivas administrativas sobre precios. Ms sorprendente fue la extraordinaria flexibilidad a la baja de los salarios en el sector pblico. La planilla de dicho sector fue amputada en 75% en tres aos, casi totalmente mediante recortes en los niveles de salarios reales en lugar de a travs de despidos, aunque un pequeo nmero de empleados temporales no fueron recontratados. Podra argirse que haba espacio para este descenso en las escalas de pago gubernamentales porque hasta 1 9 8 7 stas haban sido protegidas del colapso generalizado de los ingresos. Pero una explicacin ms pertinente es que nadie tena que ordenar los recortes -tan slo se necesitaba darle largas al asunto de los ajustes peridicos por costo de vida, y la hiperinflacin haca el resto. La participacin directa del gobierno en la produccin tambin se ha reducido drsticamente. El valor de las ventas de las empresas pblicas cay de 27.5% del PBI en 1975 a 9.5% en 1 9 9 0 . Como en el caso de los impuestos, la mayor parte de la contraccin tuvo lugar hacia fines de los ochenta; las ventas de las empresas pblicas promediaron 25.2% del PBI entre 1 9 8 0 y 1 9 8 5 .

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ESTABILIZACIN Y CRECIMIENTO EN EL PER

Aparentemente la actividad empresarial del Estado sigue siendo tan grande como en el pasado: ni una sola empresa ha sido vendida o cerrada legalmente. De hecho, sin embargo, las compaas estatales estn cerrando unidades de produccin por la falta de fondos para reparaciones, o bien subcontratando a firmas privadas con costos menores de produccin, o simplemente perdiendo clientes que son captados por la competencia privada. La reduccin en dos tercios de la participacin gubernamental en la produccin es en gran parte efecto de precios subsidiados y, en un sentido estricto, podra afirmarse que estos subsidios representan un gasto continuo que no est siendo registrado. No obstante, un alto porcentaje de la cada de las ventas es tambin el efecto acumulado de la falta de inversin y de la ineficiencia administrativa. Los bancos estatales son un caso especialmente dramtico de privatizacin desapercibida. En julio de 1 9 8 7 , el presidente Garca anunci la estatizacin de varios bancos an privados. Su objetivo explcito era socializar el crdito. Sin embargo, hacia fines de 1990 la participacin de los bancos estatales en el crdito total haba disminuido de 68% en 1985 a 48%. Esto ocurri en parte porque la reaccin pblica bloque la toma de los bancos privados por el Estado. Pero, en mayor medida, esta privatizacin fue resultado de los crditos regalados que otorgaron los bancos estatales, especialmente la banca de fomento. Estos regalos, que incluyeron malos prstamos realizados como favores polticos o a empresas estatales, y las tasas de inters fuertemente subsidiadas tuvieron el efecto de contraer severamente los flujos monetarios reales. En 1 9 9 0 , por ejemplo, el crdito proporcionado por el Banco Agrario, de propiedad del Estado, no lleg siquiera a 9% de la suma proporcionada en 1986. La tercera dimensin en la cual se puede evaluar el tamao del gobierno, su capacidad reguladora y de control indirecto sobre la economa, se ha debilitado sostenidamente a lo largo de los ltimos quince aos. Una razn es que las actividades de pequea escala, no reguladas e informales se han expandido vigorosamente, al igual que el contrabando, la corrupcin, el trfico de drogas y otros negocios ilegales. Otra razn es que las instituciones y oficinas encargadas de la supervisin, regulacin, control y recaudacin tributaria se han deteriorado debido a nombramientos polticos, a salarios decrecientes, a regulaciones excesivas y a la corrupcin. La inestabilidad macroeconmica ha contribuido a minar el control: los gabinetes ministeriales han tenido corta vida y los altos funcionarios se han preocupado ms por la sobrevivencia diaria que por la mejora del desempeo administrativo, el Instituto Nacional de Planificacin es una reliquia histrica, los oscilantes instrumentos de poltica han perdido su capacidad de dirigir la economa y la inversin pblica, alguna vez herramienta poderosa para orientar la actividad privada, se ha secado. Como se describe en el eplogo de este libro, el gobierno de Fujimori ha renunciado al control detallado de los mercados de crdito y de moneda

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extranjera, luego de los desastrosos esfuerzos intervencionistas de Alan Garca. Nuevos actores del mercado, tales como las instituciones financieras no bancadas y los vendedores ambulantes de moneda extranjera, nuevos instrumentos tales como el leasing, la Mesa de Negociacin de la Bolsa de Valores y, sobre todo, el dlar (hoy en da una moneda paralela), y nuevas actitudes (el alegre desentendimiento, incluso por parte de la banca estatal, de las regulaciones crediticias) han contribuido todos a socavar el control estatal. Viejas instituciones que jugaban un papel clave en la intervencin en el mercado crediticio, tales como la banca de fomento, han sido reducidas a una mnima significacin. Ahora, las tasas de inters son determinadas da a da por un mercado monetario amplio e institucionalmente diversificado, con slo una distante influencia del Banco Central. En el mercado de moneda extranjera el gobierno ha retrocedido a una flotacin sucia y a controles muy reducidos de transacciones de capital y servicios. El debilitamiento del control sobre los mercados de crdito y de moneda extranjera tiene una repercusin que va ms all del funcionamiento mismo de estos mercados, pues el poder de asignar crditos y moneda extranjera se haba convertido en un instrumento bsico de control indirecto sobre la economa en su conjunto. De hecho, el abuso de este poder, en la medida en que el gobierno increment los diferenciales en las tasas de inters y en los tipos de cambio y recurri cada vez ms a restricciones cuantitativas, provoc reacciones institucionales y de mercado que finalmente llevaron a la casi total prdida de control sobre estos mercados. La retirada del gobierno en el frente econmico ha ido paralela a una prdida del control poltico -la cuarta dimensin del Estado considerada en este ensayo. Una gran parte del territorio peruano est ahora gobernada por las autoridades de facto de grupos terroristas, principalmente Sendero Luminoso y el MRTA, y por los traficantes de drogas. Muchas otras zonas conservan un aparato administrativo oficial, pero la intimidacin e infiltracin de uno u otro de esos grupos han erosionado su real capacidad de control. Incluso en lo que queda del Per oficial se percibe un debilitamiento generalizado de la autoridad tradicional. Cierto es que ningn gobierno desde el Imperio de los Incas ha ejercido un comando efectivo de la sociedad peruana: la autoridad ha estado siempre diluida por la balcanizacin social, cultural y fsica de la nacin. Sin embargo, el Poder Ejecutivo actual est peleando batallas inditas con los recientemente creados gobiernos regionales, con el poder judicial y con los sindicatos del sector pblico, y perdiendo viejas batallas contra el Congreso, el contrabando, la corrupcin oficial, una burocracia ineficaz e indiferente, y la falta de respeto pblico. Este debilitamiento de la autoridad tradicional est relacionado con la prdida de la capacidad adquisitiva estatal: el Estado tiene hoy en da una menor capacidad de comprar o forzar un compromiso poltico. A lo largo de las

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fronteras peruanas, por ejemplo, la poblacin est siendo rpidamente incorporada a la vida social, cultural y econmica de Brasil, Colombia, Ecuador y Chile. El sistema educativo est tornndose cada vez ms privado, con la proliferacin de escuelas y academias informales, ocupacionales y tcnicas, y el crecimiento de la matrcula en escuelas y universidades privadas. La seguridad, tanto en el campo y en los asentamientos urbanos de bajos ingresos como en las empresas privadas y barrios ricos, es cada vez ms un asunto de guardaespaldas o de pequeos ejrcitos privados autofinanciados. La distribucin privada de correspondencia compite, y quizs supera, al correo pblico. La vivienda y el transporte pblico son asuntos casi totalmente privados. La atencin privada a la salud -desde la medicina folklrica hasta el consejo en la farmacia y las clnicas particulares- se ha visto forzada a cubrir parte del vaco dejado por el colapso del sistema de salud pblica. La privatizacin es comnmente entendida como un proceso deliberado de retirada del Estado. Y, mayormente, el trmino se circunscribe a la venta de empresas pblicas. En el Per, la privatizacin ha sido involuntaria, irrestricta e impresionante en su magnitud. Al mismo tiempo, sta se ha dado casi imperceptiblemente, quizs porque no se ha vendido an una empresa pblica. Cmo puede ser involuntario un cambio tan grande? La respuesta es una mezcla de cambio en el entorno y de reacciones perversas a ese cambio.

El cambiante entorno del gobiernoComo cualquier otra forma social que ha sobrevivido e incluso prosperado a lo largo de varios siglos, el Estado peruano se ha adaptado a su entorno -una poblacin no organizada, no integrada y no educada, y una economa concentrada en Lima y en el comercio exterior y, ms recientemente, en fbricas modernas y un pequeo nmero de otras unidades productivas de gran escala y alta tecnologa. Otra caracterstica tradicional de la economa fue el alto componente de renta en el ingreso total; estas rentas se derivaban de recursos naturales, de grandes disparidades tecnolgicas y de la proteccin y privilegios que el mismo gobierno conceda. La debilidad poltica de la mayora de la poblacin llev a que, como el ingreso y la riqueza, el poder estuviera tambin altamente concentrado. El efecto de todo esto, en esencia, fue una vida fcil para el Estado. Era relativamente simple, poltica y administrativamente, recaudar impuestos en la aduana o en el Banco Central, y de un pequeo nmero de grandes contribuyentes; los efectos distorsionadores y desalentadores de este tipo de recaudacin sobre la produccin fueron mitigados por la abundancia de rentas. Cuando de distribuir recursos fiscales se trataba, era fcil pasar por alto a la mayora de la poblacin; incluso los grupos organizados eran relativamente

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dbiles. En gran medida, el poder no tuvo que ser comprado otorgando beneficios desde el gobierno: los costos de recaudar impuestos eran bajos, tanto en trminos administrativos como polticos. Estas condiciones econmicas y polticas prevalecieron durante mucho tiempo, dando lugar a un Estado con ingresos holgados y libertad considerable para gastar como deseaba. Durante los dos o tres ltimos decenios, sin embargo, tanto la economa como el electorado han estado cambiando de un modo que est forzando ajustes mayores por parte del Estado. Uno de esos cambios es parte de una tendencia mundial en la composicin de la produccin: mercancas voluminosas y manufacturas estandarizadas estn cediendo su lugar a bienes ms diversificados cuyo valor radica en mayor grado en factores tales como calidad, tecnologa, contenido de informacin, novedad y especialidad, y que tienden a ser ms pequeos y livianos por valor unitario. A la vez, los servicios estn creciendo ms rpidamente que la produccin de bienes: los servicios no gubernamentales en el Per pasaron de 25% del PBI en 1950 a 37% en 1 9 8 9 . En otras palabras, en el Per, como en otros lugares, la produccin se est orientando hacia rubros cuyo valor es ms difcil determinar, cuya existencia fsica es ms difcil constatar y que son ms fciles de desplazar y ocultar. Un cambio estrechamente vinculado es la creciente importancia de modos de produccin a pequea escala e informales, que crecieron de 16% del PBI en 1950 a 27% en 1 9 8 9 . En contraposicin, la contribucin al PBI de las empresas del sector moderno (que son ms fciles de sujetar a impuestos) luego de crecer sostenidamente de 40% en 1950 a 54% en 1 9 8 1 , disminuy a 48% durante los ochenta. Esta ltima cada resulta aun mayor si se omite las empresas pblicas, una propuesta razonable dado su historial de no pagar impuestos. La aparicin del trfico de drogas a comienzos de los setenta, hoy en da la principal exportacin peruana, implic un estrechamiento adicional. En general, la produccin se est orientando hacia tipos de productores y de productos a los cuales resulta intrnsecamente ms difcil imponer tributos. Un tercer cambio que ha erosionado la base tributaria tradicional es la disminucin del comercio exterior. Las importaciones y exportaciones de bienes (excluyendo la cocana) cayeron de 31% del PBI durante los aos cincuenta a 13% en 1 9 9 0 . Ms aun, la creciente importancia de manufacturas y bienes primarios de alto valor tales como pescado procesado, tintes naturales, frutas y vegetales, ha motivado que las exportaciones de materias primas, que en 1950 representaban 16% del P B I , ahora tan slo lleguen a 4% del mismo. En vez de buscar maneras de ampliar su base tributaria, durante los aos sesenta el gobierno respondi a estas tendencias aumentando la presin tributaria sobre el comercio exterior y el sector moderno. El efecto fue acelerar la reduccin de ambos pilares tradicionales de la base tributaria. El dao permaneci parcialmente

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oculto debido a que el gobierno introdujo en forma paralela subsidios y exoneraciones tributarias para compensar a las empresas privadas por el costo de los nuevos impuestos y otras cargas (v.g., incrementos salariales). As, nadie prestaba atencin a la base tributaria neta. La erosin se aceler durante los aos setenta debido a un cambio de direccin poltica: el gran esfuerzo del gobierno de Velasco ( 1 9 6 8 - 1 9 7 5 ) por expandir el Estado. Los militares se centraron en dos distintas dimensiones del sector pblico: la intervencin burocrtica en la economa privada y la participacin directa del sector pblico en la produccin. El tamao de la actividad empresarial del Estado se multiplic por la expropiacin extensiva de firmas de propiedad tanto nacional como extranjera. Ms aun, todas las grandes haciendas y algunas empresas manufactureras y de servicios se convirtieron en cooperativas, a las que era difcil cobrar impuestos. Lo que el gobierno gan por un lado se perdi parcialmente por otro: diariamente se aada ms y ms empresas pblicas y cooperativas hambrientas de subsidios a la carga sostenida por las cada vez ms escasas empresas privadas que efectivamente pagaban impuestos. Un nuevo escenario poltico se aadi a las restricciones del gobierno: el costo de recaudar impuestos se increment a medida que creca la voz y poder de las mayoras poblacionales. , A lo largo de los ltimos cincuenta aos, sucesivos regmenes civiles y militares han ido y venido cual olas, pero una corriente subyacente de cambio social y econmico ha estado erosionando la concentracin del poder. Esta democratizacin ha correspondido a crecientes niveles educativos (personas con educacin secundaria o universitaria: 6% de la poblacin adulta en 1 9 4 0 , 55% en 1 9 9 0 ) y de alfabetizacin (42% en 1 9 4 0 , 86% en 1 9 9 0 ) , un rpido proceso de urbanizacin (de la poblacin 35% viva en ciudades en 1 9 4 0 , 70% en 1 9 9 0 ) , comunicaciones ms baratas y veloces, nuevos credos, incluyendo el marxismo y las sectas protestantes, el rpido crecimiento de la pequea empresa, y proliferantes organizaciones populares y regionales. Estos cambios han debilitado los instrumentos tradicionales de comando de la autoridad central -la ley, la polica, el ejrcito y la Iglesia Catlica- y han incrementado la demanda por beneficios directos de la cartera pblica. Los gobiernos se han visto crecientemente llamados a rendir cuentas y restringidos en sus opciones d gasto. La diseminacin y el mayor pluralismo del poder poltico no slo han cortado alas a la autoridad central; en los ltimos aos han tenido un efecto inesperado sobre el curso de la poltica, actuando como una fuerza centrista sobre las inclinaciones izquierdistas que dominaron la escena poltica durante la mayor parte de los ltimos veinte aos. La ideologa izquierdista y redistributiva ayud a legitimizar la enorme expansin estatal de esos aos, facilitando el camino para las inclinaciones de polticos y burcratas. La ideologa, sin embargo, ha perdido espacio: las mentalidades privadas, tanto como los bolsillos, se han cerrado ante el Estado.

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La respuesta perversa del EstadoDurante las dos ltimas dcadas el Estado ha respondido enrgica y creativamente al desafo planteado por el cambio de su entorno social y econmico. Desafortunadamente, sin embargo, y tal como se documenta en los primeros captulos de este libro, esa energa y creatividad se dirigieron principalmente a evadir o postergar el ajuste necesario. La falta de visin y coraje que caracteriz a los distintos gobiernos han incrementado el costo final del ajuste, causando un grado de destruccin y sufrimiento antes slo experimentado durante una guerra. Al final de cuentas, el Estado mismo fue la vctima principal, potenciando muchas veces su propio colapso en todos los frentes. La respuesta ms dramtica y conciente ocurri cuando el gobierno militar de Velasco pretendi expandir el Estado mediante nacionalizaciones masivas y regulaciones. Ambos instrumentos fueron vistos como sustitutos de la ruta tradicional de expansin gubernamental a travs de las finanzas pblicas. La reforma agraria y otras medidas para redistribuir la propiedad fueron tambin, a fin de cuentas, modos de gastar o distribuir beneficios sin incrementar los ingresos tributarios. La creciente brecha fiscal se cubri con emprstitos extranjeros. Se hizo un intento incompleto y no muy tenaz, de tinte corporativista, de manejar el desafo poltico organizando e incorporando grupos econmicos y locales, tales como las nuevas cooperativas y organizaciones de base, y excluyendo a la vez a los partidos polticos y grupos de presin tradicionales. La ms importante falla de los planificadores velasquistas fue su error de clculo en el frente econmico: sobreestimaron la capacidad del Estado de manejar la economa y subestimaron la fuerza de las reacciones del mercado. Las crecientes regulaciones y las empresas pblicas se convirtieron en victorias prricas: el Estado se estaba debilitando por la gran reduccin de su base tributaria, por una prdida de credibilidad, particularmente con respecto a su capacidad de regulacin, y por el desperdicio de los recursos obtenidos mediante la expropiacin. El programa de Velasco llev finalmente a una crisis fiscal y de balanza de pagos en 1 9 7 5 , y a la transferencia del poder al general Morales Bermdez. Durante los siguientes tres aos la respuesta del gobierno fue ms evasin que ajuste: los gastos se mantuvieron elevados, merced al desplazamiento del sector privado fuera del mercado de crdito domstico, a la utilizacin de las reservas internacionales del Banco Central y a la emisin de dinero. Se impuso controles de precios, del crdito y cambiarlos para contener el dao inmediato, pero la inflacin explot de todas maneras, la fuga de capitales se elev vertiginosamen-te, mientras que la inversin y la produccin cayeron. En 1 9 7 8 , en lo ms profundo de la crisis, el gobierno hizo finalmente un gran esfuerzo por ajustarse; sin embargo, la suerte coloc una trampa insidiosa en la cual cay el gobierno. En 1 9 7 9 y 1980 los precios de las exportaciones alcanzaron niveles inditos, coincidiendo con la entrada en operacin de nuevos yacimientos petroleros. El

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resultado fue una bonanza fiscal y de balanza de pagos. Para completar el clima festivo, la dictadura militar entreg el poder en 1 9 8 0 . Las debilidades estructurales subyacentes de los sectores fiscal y productivo fueron olvidadas. Animado por el boom exportador y por un generoso apoyo electoral, el nuevo gobierno democrtico del presidente Belande retom viejos usos y costumbres: los salarios reales del sector pblico se elevaron en 30% entre 1979 y 1982 y se duplic la inversin pblica. Sin embargo, mientras se incrementaba el gasto, caan los precios de exportacin y empezaron a hacerse visibles las costillas de la pobreza fiscal. La solucin: ms prstamos del exterior y ms impuestos al comercio exterior y al sector moderno. La crisis fiscal resurgi con renovada fuerza en 1 9 8 3 , cuando el crdito externo empez a reducirse y los ingresos tributarios reales cayeron en 30% bajo el doble ataque del Fenmeno del Nio (un desastre climtico que se repite cada siglo a causa de una corriente de aguas calientes que surca la costa peruana) y de una cada del 10% del PBI. Gran parte del gasto gubernamental, empero, sigui ejecutndose casi imperturbadamente. En ese ao se alcanz niveles sin precedentes de gastos en defensa y en obras pblicas, que venan incrementndose desde 1 9 8 0 . Tambin para entonces la escena poltica se haba deteriorado radicalmente, con la aparicin del terrorismo, el crecimiento del narcotrfico y un decreciente grado de aprobacin popular al rgimen. En 1983 y 1 9 8 4 , el gobierno de Belande respondi a la crisis inmediata con el estilo usual -buscando nuevos prstamos del extranjero e imponiendo nuevos tributos que cayeron especialmente sobre los sectores moderno y de comercio exterior que ya soportaban una fuerte carga tributaria, esto es, con medidas desesperadas que buscaban principalmente mantener el nivel de gasto pblico (aunque ste tambin fue recortado). Esta solucin de corto plazo se logr nuevamente a costa de una mayor erosin a largo plazo de la base tributaria y de continuar postergando un ajuste fiscal serio por el lado del gasto. El ltimo y ms espectacular ejercicio de evasin transcurri entre 1 9 8 6 y 1990, bajo el gobierno de Alan Garca. Garca desafi la restriccin presupuestal elevando simultneamente el gasto del gobierno, reduciendo los impuestos y aislndose de las fuentes externas de financiamiento. Esta hazaa fue lograda al principio incrementando las reservas internacionales del Banco Central mediante la conversin forzada a moneda nacional de depsitos privados en dlares y, luego, gastando esas reservas, limitando severamente el servicio de la deuda externa y, cada vez ms, imprimiendo dinero, postergando pagos a proveedores locales y recortando el gasto en reparacin y mantenimiento de plantas y equipos del sector pblico. Adems, Garca impuso impuestos implcitos tanto a exportadores como a ahorristas, al sobrevaluar la moneda y subvaluar las tasas de inters, y al usar esos recursos para subsidiar alimentos, otras importaciones y prstamos. Trat, pero fracas en su intento, de imponer otra medida expeditiva -la estatizacin de la banca privada- que hubiera significado una gran fuente de

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nuevos recursos en manos del Estado. Como el equipo de Paredes y Sachs documenta detalladamente, el efecto acumulado del programa de Garca fue devastador: la hiperinflacin, la descapitalizacin, la profunda recesin, la fuga de capitales, la destruccin de gran parte del sistema financiero y el deterioro institucional han campeado en el Per desde 1 9 8 5 .

Un nuevo EstadoCuando, en dos o veinte aos ms, haya amainado el torbellino, el Per tendr un nuevo Estado. A menos que triunfe el maosmo o aparezca una nueva fuente de renta muy grande (como podra ser un descubrimiento petrolero), el Estado se habr adaptado a un entorno econmico y poltico ms difcil. El nuevo Estado ser ms pequeo que hace diez o quince aos, aunque es probable que sus niveles de ingresos tributarios y de gastos, as como el control gubernamental efectivo sobre muchos aspectos de la vida econmica y social, se recuperen parcialmente. Los ingresos del gobierno tendrn una base ms amplia y sern menos dependientes del comercio exterior o de la gran empresa. Los ingresos pblicos sern recabados y retenidos en mayor grado por las autoridades regionales y locales, o provendrn de los pagos que hagan los usuarios de servicios pblicos. Una mayor proporcin del gasto gubernamental ser utilizada para proveer beneficios sociales, infraestructura local y otros quid pro quos de las finanzas pblicas. Creo que stos no son slo buenos deseos. La primera etapa de esta adaptacin se ha logrado con la contraccin radical del Estado en todas sus dimensiones. Subsiste un problema de concordancia: el personaje se ha encogido ms que su ropaje. El valor de la planilla ha sido cercenado, pero el nmero de burcratas permanece inalterado; la mayor parte de las empresas estatales estn moribundas pero continan operando, y una selva de regulaciones de imposible aplicacin subsiste en la normatividad legal. La adaptacin no ser completa hasta que el ropaje sea recortado para calzar al individuo. Por un lado, sus costos en presupuesto y molestias son ahora pequeos, pero no insignificantes. De otro, el pblico no puede ver a travs del ropaje, y el efecto es demorar la necesaria aceptacin de la nueva situacin. Polticos y acadmicos siguen debatiendo la conveniencia de una privatizacin, como si el Estado de hoy fuera el de diez aos atrs; los intervencionistas creen que el mbito gubernamental puede volver a expandirse por decreto; los libertarios se sienten provocados, creyendo que el ajuste no se ha dado en realidad. Entre tanto, la brecha entre el cambio que ha ocurrido y el reconocimiento y aceptacin de ese cambio est demorando la segunda etapa necesaria de adaptacin. Hasta ahora, la adaptacin se ha limitado a grandes recortes que el gobierno se ha visto totalmente forzado a aceptar. La segunda etapa requerir de un

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ESTABILIZACIN Y C R E C I M I E N T O EN EL PER

grado de aceptacin voluntaria: el Estado tiene que desarrollar la capacidad de ganarse el sustento y actuar en un habitat econmico y social ms difcil. Esto significa principalmente aprender a estar ms atento a las necesidades de la economa privada, a usar menos rdenes y ms consenso, a interferir menos, ser ms franciscano y dar prioridad al crecimiento de largo plazo antes que a sus requerimientos coyunturales; en resumidas cuentas, a ser un socio en vez de un rentista. Estos cambios no pueden ser logrados mediante leyes o decretos. Rasgos tales como el desperdicio, la complejidad burocrtica, la variabilidad de polticas, la falta de confianza, la inclinacin hacia la intervencin y el descuido respecto a la continuidad y capacidad administrativa son todos hbitos enraizados. Si bien cambiar las reglas y dar nuevas directivas puede ayudar en lo que respecta a algunos tomadores de decisiones y funcionarios, no tendr el mismo efecto sobre el comportamiento colectivo de cerca de un milln de empleados pblicos. Ms aun, el Estado peruano no es una coleccin aislada de individuos que necesitan ser ilustrados respecto a sus errores. Por arriba, el Estado est renovndose continuamente con miembros de las lites de niveles altos y medios y el comportamiento de los funcionarios pblicos de todo nivel est siendo influido por las normas, inclinaciones, creencias e intereses de individuos y grupos del sector privado. Es el pas como un todo el que necesita ser reeducado. Lo que se requiere es un cambio en la cultura nacional, bien sea inducido por un liderazgo adecuado o impuesto por pura necesidad. Estos cambios,, aun aqullos impuestos por la necesidad, tomarn muchos aos. Pero un liderazgo adecuado podra reducir el tiempo y costo del ajuste. Hay seales positivas de que el gobierno de Fujimori apoyar estos cambios necesarios: est resistiendo presiones para aumentar el gasto y expandir el crdito ms all de los lmites no inflacionarios y, en menor grado, est reduciendo el mbito de los controles regulatorios. En otros aspectos, el gobierno actual est marchando muy lentamente. No hay seal de reforma tributaria: los esfuerzos de recaudacin continan concentrados en un segmento estrecho y sobregravado, compuesto principalmente por el sector moderno y el comercio exterior. Hasta ahora las propuestas de recortar el empleo pblico y privatizar las empresas estatales han sido ms bien simblicas. Por ltimo, no se ha hecho esfuerzo alguno para trazar una ruta de largo plazo para el pas, y para educar al pblico en los cambios necesarios en el papel del Estado. Por el contrario, las actuales dificultades se conceptualizan como relativamente de corto plazo, a la vez que se exagera las esperanzas de un rescate inminente por el capital extranjero, la reinsercin. Tampoco se da ese liderazgo fuera del gobierno. La debacle de las finanzas pblicas ha sido demasiado grande y demasiado repentina como para haber sido totalmente comprendida, aunque los hechos estn haciendo que el pas se eduque gradualmente. Gracias a los medios de comunicacin masiva, especial-

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mente la televisin, el publico transita cada da por los estantes vacos de los almacenes hospitalarios y por los barcos y centrales energticas estatales cerradas por falta de reparacin, viaja con los camargrafos sintiendo los crteres de las carreteras, marcha esquivando granadas de gases lacrimgenos con los trabajadores estatales que no recibieron su cheque de pago, y atraviesa los campos sin arar escuchando las quejas de los agricultores desprovistos de crdito. Aun as, los polticos, los dirigentes sindicales y los portavoces de los gremios empresariales no estn dispuestos a reconocer pblicamente la nueva pobreza. Para los que estn en el gobierno, ese reconocimiento implicara menos promesas; para la oposicin, no poder echar la culpa al gobierno; para trabajadores y capitalistas, recortar sus respectivas demandas. Por el contrario, los medios de prensa y los lderes en general colaboran con el gobierno en alimentar esperanzas sobre nuevos crditos e inversiones extranjeras que proporcionarn la salida de este atolladero. Simultneamente, un pblico cada vez ms organizado y exigente reclama ms salud pblica, ms infraestructura, ms transporte pblico, ms seguridad y ms educacin. Las demandas al gobierno siguen siendo enormes, ms aun dada la acumulacin de necesidades insatisfechas a lo largo de los ltimos cinco aos y ms. El Estado es ahora demasiado dbil y demasiado pequeo para el gusto de la mayora de la gente. Pero cmo se va a financiar este llamado por ms gobierno? Como se argumenta en los ltimos captulos de este libro, los tradicionales recursos fiscales tales como rentas fciles provenientes de recursos naturales, los prstamos extranjeros (menos sus repagos) y la expansin monetaria ya no son opciones viables. En trminos de flujo de recursos, el gobierno est encajonado: su nica esperanza de recuperacin financiera yace en la ruta lenta y laboriosa de un amplio desarrollo econmico. De otro lado, la recuperacin de la autoridad y capacidad de gobierno pasa por aceptar y trabajar con la heterognea multitud de grupos y organizaciones que constituyen el nuevo cuerpo poltico. Tanto la economa como la poltica estn empujando al Estado a enfrentar el enorme reto de una alianza nueva con el resto de la sociedad. Este libro ayudar a abrir los ojos respecto al nuevo contexto econmico, e indudablemente incitar respuestas constructivas. El equipo dirigido por Paredes y Sachs plantea un programa de estabilizacin que fue presentado antes del cambio de gobierno y que contina siendo parte de la continuada discusin pblica sobre cmo manejar la inflacin. Pero el mensaje importante del libro, que coincide con el argumento de este prlogo, es que la propuesta antiinflacionaria debe estar enmarcada en un programa ms amplio de reformas de la estructura econmica y social subyacente, particularmente de los sectores fiscal y externo y que d prioridad a las necesidades sociales de los ms pobres. Estas propuestas de reforma estructural, que abarcan la poltica fiscal, la deuda externa, la poltica monetaria y financiera, y la reforma comercial, conforman el cuerpo central del libro. Se descarta la importancia de posibles nuevos prstamos

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extranjeros, lo que significa una nota de precaucin sobre la conveniencia de renovar el servicio de la deuda externa. El libro tambin propone un programa social de emergencia, subrayando la necesidad de emprender la solucin de los problemas sociales como parte integral de cualquier intento de manejar la crisis. Una contribucin metodolgica merece mencin especial. Este libro prueba que el trabajo de equipos internacionales de profesionales del ms alto nivel, as como un proceso de investigacin y discusin abierto que busque fomentar un consenso, pueden constituir una manera particularmente fructfera de abordar los grandes problemas nacionales.

Introduccin y ResumenCarlos Paredes y Jeffrey Sachs

A L

I N I C I O D E L L T I M O D E C E N I O del siglo XX, la economa y la sociedad peruanas estn sumidas en el caos. Esto, sin embargo, no es un hecho reciente. Pese a que la crisis se profundiz a fines de los aos ochenta, en trminos per cpita la economa no ha crecido desde 1 9 7 5 . Los ltimos quince aos en el Per se han caracterizado por una creciente inflacin, periodos de profunda recesin, crisis recurrentes en la balanza de pagos y un progresivo empobrecimiento de una gran parte de la poblacin. A medida que el bienestar general se ha ido deteriorando, los conflictos sociales y la violencia armada se han hecho comunes. Para muchos, el colapso de la sociedad peruana parece inevitable. El punto de partida de esta crisis prolongada fue el agotamiento de la estrategia de industrializacin mediante sustitucin de importaciones, que fue llevada a sus lmites durante el gobierno del general Juan Velasco ( 1 9 6 8 - 1 9 7 5 ) . Las industrias sustitutoras de importaciones promovidas por este rgimen no pudieron sostener el crecimiento global de la economa, siendo imposible que surgieran nuevas industrias exportadoras bajo una estrategia econmica con un fuerte sesgo antiexportador. Pese a todo ello, desde 1975 tres gobiernos han tratado de continuar con esta estrategia fallida. Los numerosos intentos de estabilizacin realizados desde entonces no han reducido la inflacin ni tampoco han promovido un crecimiento sostenido. En los pocos periodos de relativo xito, el dficit de la balanza de pagos fue revertido slo temporalmente mediante el aumento de la presin inflacionaria y la continua cada de los salarios reales. Sin un nuevo marco macroeconmico, la estabilidad y el crecimiento econmico sostenido eran imposibles de lograr. Es apremiante para el Per enfrentar su crisis econmica desde una nueva ptica. A diferencia de las condiciones prevalecientes durante los anteriores intentos de estabilizacin, la economa peruana est hoy en una profunda recesin, los estndares de vida estn bastante deteriorados y la sociedad es altamente inestable. Resulta impostergable tomar decisiones cruciales de poltica econmica. La hiperinflacin y el caos que la acompaa no pueden persistir, so pena de una explosin social de consecuencias impredecibles. Hablar de estabilizacin en el Per engendra muchos temores, justificables si se considera el fracaso reiterado desde 1 9 7 5 . Tal fracaso se debe a que casi todos los programas para combatir la crisis tuvieron una perspectiva muy limitada,

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fueron pobremente diseados y no atacaron las causas fundamentales de los desequilibrios existentes. Los pocos programas bien diseados y coherentes que se aplicaron fueron abandonados debido a las presiones de corto plazo, siendo reemplazados por polticas populistas que desestabilizaban nuevamente la economa. En general, los programas no estaban enmarcados en una estrategia macroeconmica de mediano plazo: lo polticamente urgente prevaleca sobre lo verdaderamente importante. Dos caractersticas podran aumentar sustantivamente las posibilidades de xito del programa de estabilizacin que se debe aplicar en el Per: que est complementado por un programa de apoyo social a los ms pobres, para hacerlo ms equitativo y sostenible polticamente, y que sea parte de una estrategia macroeconmica de mediano plazo. Un programa de este tipo permitira a los peruanos lograr mejores estndares de vida en el futuro cercano, y sus costos inmediatos no recaeran sobre los grupos sociales menos privilegiados. Ante un debate poltico entrampado y la falta de programas que combinen claramente la estabilizacin de corto plazo con la perspectiva de largo plazo, un grupo de economistas independientes inici este estudio a mediados de 1989. El objetivo era elaborar un programa macroeconmico que estuviera disponible para el gobierno que fuera elegido en los comicios de abril de 1 9 9 0 , sea cual fuere su orientacin. Las conclusiones y recomendaciones del proyecto fueron presentadas en una conferencia internacional en la ciudad de Lima, en junio de 1 9 9 0 , una semana despus de que Alberto Fujimori ganara las elecciones para la presidencia . Se espera que el estudio completo que aqu se entrega sea til para entender y evaluar las polticas aplicadas por su gobierno. Se ha aadido un eplogo describiendo la etapa inicial del gobierno de Fujimori, pues el anlisis realizado en el texto principal llega slo hasta comienzos de 1990. El objetivo de esta propuesta es contribuir al diseo de la poltica econmica. Es, por una parte, resultado del anlisis de la reiterada frustracin de la estabilizacin en el Per. Combina adems las lecciones dejadas por la experiencia de muchos pases: la necesidad de una estabilizacin rpida (Bolivia, Mxico); la necesidad de una orientacin hacia afuera, basada en un comercio ms libre (Chile, Asia del Este, Mxico y Turqua); la necesidad de una reduccin de la deuda (nuevamente, Bolivia y Mxico); y la necesidad de un programa de apoyo social o de un acuerdo social (Bolivia, Chile, Israel y Mxico). Por lo tanto, aunque las recomendaciones estn orientadas al Per, muchas -as como el anlisis subyacente- son aplicables a otros pases que sufren crisis de estabilidad.1

1. El resumen de la propuesta fue publicado en Lima bajo el ttulo de "Estabilizacin y Crecimiento en el Per. Una propuesta independiente".

INTRODUCCIN Y RESUMEN

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Sin embargo, debe hacerse algunas salvedades. Esta propuesta no constituye un enfoque nuevo para combatir los desequilibrios macroeconmicos y para conducir polticas macroeconmicas saludables. En realidad, gran parte de lo que sigue es convencional. Sin embargo, mucho de lo que es convencional en el resto del mundo definitivamente no lo es en el Per y en muchos otros pases en desarrollo que enfrentan crisis macroeconmicas. El enfoque tambin combina las mejores lecciones de otros pases, no las lecciones de un solo episodio. Finalmente, provee una evaluacin cuantitativa de una crisis econmica extrema. Por lo tanto, pese a que los lectores en el Norte pueden no encontrar sorprendente el anlisis, se pueden beneficiar de la cuantificacin. Los conceptos sern ms novedosos en el Per y en otros pases con problemas similares. Una segunda salvedad es que esta propuesta no es una prediccin sobre cmo crecer el Per en los aos noventa. Es, en cambio, un marco de poltica macroeconmica, a partir del cual puede disearse una estrategia de crecimiento ms detallada. El crecimiento depender del modo en que se desarrolle los recursos humanos -especialmente mediante la educacin-, de cmo se maneje las tendencias demogrficas, de la forma en que se canalice la inversin pblica, etc. No se pretende dar opciones especficas para tales decisiones, que no han sido examinadas en profundidad. Por el contrario, se pone nfasis en el marco macroeconmico, incluyendo las polticas monetaria y fiscal, la poltica comercial, el apoyo social de emergencia y la poltica financiera, que sern cruciales para lograr un crecimiento sostenido. Los objetivos de la propuesta se limitan a asuntos macroeconmicos, no a todos los aspectos del crecimiento.

La situacin macroeconmicaA principios de 1990 la economa peruana enfrentaba una inflacin alta e inestable, graves distorsiones en la estructura de precios relativos, recesin, desempleo y reduccin de los ingresos reales de los trabajadores, cada en los ingresos tributarios y persistencia del desequilibrio fiscal, agravamiento del proceso de desintermediacin financiera, y la posibilidad de un nuevo colapso cambiarlo. Estos problemas se complicaron por el incremento de la violencia social y el debilitamiento del aparato institucional del Estado. El ms importante de estos problemas, tanto por su dimensin como por sus consecuencias, era la amenaza latente de un proceso de hiperinflacin abierta, que pudiera conducir a la paralizacin del aparato productivo y al colapso total de las finanzas pblicas. La inflacin de 1989 (2,775%) fue la ms alta registrada hasta entonces en la historia del Per; los precios mostraron una gran volatilidad y las tasas mensuales de inflacin sufrieron grandes fluctuaciones. La tasa

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anualizada de inflacin registrada entre noviembre de 1989 y febrero de 1990 fue 2,500%, ms alta que la del periodo agosto-octubre de 1989 pero todava por debajo del nivel anualizado rcord alcanzado durante los ltimos cuatro meses de 1988 (14,900%). Un segundo aspecto de la crisis, vinculado al anterior, fue la grave distorsin observada en la estructura de precios relativos. No exista en el Per ningn esquema de indexacin generalizado que asegurara proteccin eficaz, tanto a las empresas como a los trabajadores, frente a la inflacin. La variabilidad de los precios relativos se vio agravada por polticas inconsistentes e inestables. En cortos y vanos esfuerzos por frenar la inflacin, el gobierno trat muchas veces de controlar los precios de los bienes producidos por el sector pblico, consiguiendo slo que estos precios cayeran fuertemente en trminos reales. Sus precios relativos eran luego restaurados cada cierto tiempo mediante subidas abruptas decretadas por el gobierno (los llamados paquetazos, paquetes de medidas de ajuste). Las distorsiones en los precios relativos se manifestaban en una fuerte sobrevaluacin de la moneda nacional (o, lo que es lo mismo, un tipo de cambio muy bajo), en retrasos considerables en los precios de servicios pblicos y en una dramtica reduccin de los salarios reales. La cada en los salarios reales tuvo como contrapartida el aumento de los precios de servicios y productos no transables, en particular de los bienes que antes eran importables pero que -debido a las fuertes restricciones paraarancelarias a la importacin- ya no lo eran. La profunda recesin del aparato productivo y su impacto negativo sobre los niveles de empleo e ingresos reales, fue otro de los fenmenos que result de la crisis. La grave recesin durante el periodo 1 9 8 8 - 1 9 8 9 condujo a una prdida acumulada de 20% del PBI. Hacia fines de 1989 el nivel de subempleo y desempleo bordeaba el 75% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), mientras que los sueldos y salarios llegaban slo a 50% de los niveles registrados en julio de 1 9 8 5 , mes en que se inici el gobierno de Alan Garca. Una cuarta faceta de la crisis fue la persistencia del desequilibrio fiscal, en gran parte debido al colapso de los ingresos gubernamentales. En 1989 la presin tributaria represent 5% del P B I , frente al 9% observado en 1 9 8 8 , y los ingresos fiscales representaron slo un 30% de lo recaudado en 1 9 8 5 . Los intentos de frenar la inflacin mediante retrasos en los precios de servicios pblicos aumentaron el dficit fiscal, contribuyendo paradjicamente a exacerbar la inflacin. Ante la cada en los ingresos fiscales, el gobierno recort drsticamente sus gastos en educacin, salud e infraestructura productiva. Aun as, la persistencia del dficit hizo necesario financiar el presupuesto recurriendo a fuentes internas, especialmente al crdito del Banco Central de Reserva. En los ltimos aos, una gran y creciente proporcin del dficit fiscal y cuasifiscal (ste ltimo incluye los subsidios cambiario y financiero otorgados por el Banco Central) ha sido financiado por fuentes internas. En 1989 el dficit fiscal y cuasifiscal represent


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poco menos de 9% del P B I , correspondiendo la mitad de ello a las operaciones cuasifiscales. Adicionalmente, el desequilibrio econmico llev a una contraccin acelerada de la intermediacin financiera. En 1988 y 1989 el crdito al sector privado se redujo 80% en trminos reales, y la liquidez real del sistema bancario se contrajo 65%. Esta fuerte reduccin en la intermediacin financiera fue resultado tanto de la abrupta cada de la demanda por dinero nacional ante la presencia de una elevada inflacin, como de los intermitentes esfuerzos del Banco Central de Reserva por restringir la liquidez para aminorar el ritmo de subida del tipo de cambio del mercado paralelo. Sin embargo, la existencia de tasas pasivas de inters negativas en trminos reales en el sistema financiero y las crecientes expectativas de una inminente devaluacin acentuaron la dolarizacin de los portafolios de activos financieros. Con el colapso de los prstamos bancarios, las empresas privadas demandantes de crdito debieron recurrir a la banca informal (llamada tambin banca paralela), donde los costos de intermediacin -la diferencia entre la tasa pasiva y activa- eran abismalmente mayores a los de un sistema bancario de funcionamiento normal, con el consiguiente incremento en los costos financieros de las empresas. De otro lado, la incertidumbre sobre el rumbo futuro de la poltica econmica y las expectativas de hiperinflacin estimularon las actividades especulativas de corto plazo. A comienzos de 1 9 9 0 estaba tambin latente la posibilidad de enfrentar un nuevo colapso del mercado cambiario. Luego de una fuerte recuperacin de reservas internacionales durante 1 9 8 9 , hacia fines de febrero de 1990 las reservas internacionales netas se encontraban por debajo de los 150 millones de dlares. Adems, la sobrevaluacin de la moneda nacional alent la fuga de capitales y las actividades especulativas y perjudic la recuperacin de la actividad exportadora. El panorama externo se vio agravado por el problema de la deuda, el cual no pudo ser resuelto por el gobierno de Garca, desprestigiado internacionalmente, y por tanto, tendra que ocupar un lugar preferencial en la agenda del nuevo gobierno. El deterioro del aparato institucional del Estado, la cada de los niveles de vida de la poblacin y el incremento de la violencia poltica fueron el correlato social de la crisis econmica. El aparato estatal mostr una creciente ineficiencia y el gobierno como un todo se fue debilitando en su capacidad de responder a la crisis econmica. En muchas reas del pas, dos indicadores sociales bsicos como son la tasa de mortalidad infantil y la relacin talla/peso se deterioraron hasta niveles similares a los de pases africanos con un ingreso per cpita muy inferior al peruano. Los ingresos de vastos sectores de la poblacin no cubran los requerimientos de una canasta mnima de supervivencia, amenazando con causar daos irreversibles en la salud de millones de peruanos. Mientras tanto, la economa subterrnea (informal) se expanda, especialmente la produccin y el trfico de drogas.

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Requerimientos de un programa de recuperacinEl punto de partida de cualquier propuesta macroeconmica coherente es el establecimiento de un conjunto de objetivos concretos de mediano plazo que sirvan tambin de gua para el manejo de la poltica econmica de corto plazo. Los tres objetivos bsicos del programa de recuperacin que aqu se propone son: i. lograr tasas de crecimiento altas y sostenidas de la produccin y el ingreso, del orden de 5% anual, junto a tasas bajas de inflacin, no mayores a 20% por ao; ii. reducir al mnimo la pobreza extrema o indigencia, es decir, asegurar niveles de subsistencia a casi la totalidad de la poblacin, en un plazo no mayor a diez aos; y iii.generar puestos de trabajo de manera que en el ao 2 , 0 0 0 al menos 60% de la poblacin econmicamente activa est adecuadamente empleada (en contraste con 25% a fines de 1 9 8 9 ) . Existen tambin tres metas intermedias, necesarias para lograr los objetivos finales. Estas son: iv. incrementar significativamente la recaudacin tributaria a un nivel no menor a 18% del PBI en un plazo de 5 aos, de manera tal de que el gobierno pueda financiar la inversin y el gasto pblicos requeridos para el logro de los objetivos anteriores; v. integrar gradualmente a los sectores urbanos informales y rurales tradicionales al funcionamiento del sector moderno de la economa; y vi. alcanzar una insercin ms eficiente en la economa mundial, particularmente en lo referido al comercio internacional, y obtener acceso tanto a financiamiento externo como a nuevas tecnologas. Si estos objetivos finales e intermedios son aceptables, la siguiente etapa debe ser evaluar si la propuesta permite alcanzarlos. Para determinarlo, el programa debe mostrar dos niveles de coherencia. Por un lado, los requerimientos macroeconmicos para lograr cada objetivo deben ser mutuamente compatibles, y las polticas propuestas deben asegurar su consecucin. Al mismo tiempo, las polticas deben ser consistentes a lo largo del tiempo, es decir, las acciones de corto plazo deben guardar correspondencia con la estrategia de mediano plazo, requisito que ha sido usualmente olvidado por las autoridades econmicas peruanas. Cualquier concesin en aras de un manejo ms holgado de la situacin en el corto plazo no aportar ms que un momentneo y engaoso alivio. Por ejemplo, los intentos de proteger la balanza de pagos mediante cuotas o de elevar los ingresos fiscales mediante impuestos a las exportaciones no seran consistentes con una estrategia de crecimiento de largo plazo basada en el sector exportador.


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No es necesario que un programa de estabilizacin tenga efectos fuertemente recesivos. La profunda recesin de fines de los ochenta ha contrado ya significativamente la demanda del mercado interno y reducido los salarios a niveles compatibles con el equilibrio externo. Lo que se requiere ahora es un reacomodo drstico e inmediato del tipo de cambio, de los precios y tarifas pblicas y de los salarios, y la eliminacin del financiamiento inflacionario del gasto del sector pblico. Estas decisivas medidas de estabilizacin no tienen por qu verse reflejadas en un menor nivel de actividad econmica. Por el contrario, el gradualismo es inevitable en la realizacin de algunas reformas asociadas al rgimen de comercio exterior, al mercado de trabajo y a otros problemas estructurales. Aunque debe superarse rpidamente las enormes distorsiones introducidas por el intervencionismo estatal, no todas pueden eliminarse de inmediato. Ms aun, incluso respuestas ptimas de los agentes a cambios en su entorno no necesariamente llevarn a cambios inmediatos en la estructura de produccin; la adaptacin y reestructuracin del aparato productivo toma tiempo. Finalmente, el programa debe considerar la extrema pobreza en que vive uno de cada tres peruanos. Dada la alarmante expansin de la indigencia registrada en los ltimos aos, no intentar erradicarla sera un error serio y costoso. Sera trgico cargar el costo de la estabilizacin sobre los hombros de los ms pobres. Es necesario, por ello, establecer un Programa Social de Emergencia que asegure la satisfaccin de los requerimientos bsicos de subsistencia de los estratos ms pobres de la poblacin. Dicho programa social debera implementarse desde el principio del proceso de ajuste: una mayor reduccin en el nivel de consumo de los ms pobres podra conducir a graves e irreversibles deterioros fsicos, y el descontento social concomitante haran imposible la tarea de gobernar, convirtindose todo el pas en un caldo de cultivo para la subversin y el terrorismo.

El programa de estabilizacin macroeconmicaEl programa de estabilizacin de corto plazo que aqu se propone busca eliminar las causas del caos macroeconmico de la manera ms rpida y efectiva posible. Reducira abruptamente la inflacin, eliminara las causas de los problemas en la balanza de pagos y reducira el grado de incertidumbre generado por polticas oscilantes, estableciendo as las condiciones bsicas para el crecimiento econmico. Para alcanzar estas metas, el programa pone nfasis en la eliminacin del dficit fiscal y cuasifiscal, as como en la eliminacin de las enormes distorsiones existentes en los precios relativos, particularmente los rezagos en los precios y tarifas del sector pblico. Tambin corregira la sobrevaluacin de la moneda nacional y las distorsiones causadas por las excesivas restricciones a la importacin. Pero como la estabilizacin debe adems crear condiciones adecuadas para el crecimiento sostenido, se debe utilizar armnicamente, y en concordancia con

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los objetivos de mediano plazo, todos los instrumentos de poltica que estn al alcance de las autoridades en las esferas fiscal, monetaria, cambiara y comercial. Asimismo, dado el alto grado de intervencin estatal en el proceso de formacin de precios y salarios, el programa de estabilizacin debe incluir medidas referidas al manejo de las polticas de precios e ingresos. Dado que la economa peruana se ha contrado fuertemente, como lo indica la dramtica cada del PBI y de los salarios reales y el aumento de las reservas internacionales experimentado durante 1 9 8 9 , y dado que el programa no busca elevar las transferencias al exterior por concepto de servicio de la deuda (al contrario, busca alcanzar una reduccin permanente y significativa de dicha carga), no se requiere una contraccin en el consumo domstico mayor a la hasta hoy experimentada. El programa de estabilizacin debe llevar a una sustitucin del impuesto inflacin por impuestos formales, y a un cambio en la composicin (mas no en el nivel) del gasto real agregado. Ambas metas -el cambio en el financiamiento presupuestal y el cambio en la composicin del gasto- exigen modificaciones sustanciales en los precios relativos y en los ingresos relativos de los distintos sectores econmicos. Estos cambios afectarn sin duda la distribucin del ingreso, pero el programa est diseado para asegurar que tal redistribucin no sea regresiva. Los costos del ajuste no deben ser tan altos como si se partiera de una situacin caracterizada por exceso de gasto interno sobre el ingreso interno; ese sera el caso, por ejemplo, si la meta del programa fuera incrementar el supervit comercial para servir la deuda externa. La poltica de deuda externa en el futuro debe lograr una reduccin significativa de la deuda, de manera tal que todas las transferencias generadas por el ajuste se den al interior de la economa, y no hacia el exterior.

Poltica fiscalEliminar los dficit fiscal y cuasifiscal, causa ltima de la hiperinflacin, no implica reducir el gasto pblico, que ya est en un nivel insosteniblemente bajo. En vez de ello el programa busca incrementar los ingresos fiscales, para sustentar un mayor nivel de gasto pblico sin generar dficit. Los ingresos del fisco aumentarn principalmente por el incremento de los precios pblicos, los precios de los bienes comercializados por el Estado y el tipo de cambio , por la eliminacin de exoneraciones tributarias, por la conversin de las barreras paraarancelarias al comercio en aranceles, y por la ampliacin de la cobertura de2

2. En este libro el tipo de cambio se define como el precio domstico de las divisas (v.g., intis por dlar). Por tanto, una aumento en el tipo de cambio equivale a una devaluacin de la moneda nacional.

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describen ms adelante , que el tipo de cambio real promedio de equilibrio en 1990 era similar al nivel promedio registrado en 1 9 8 5 ; por tanto, dicho nivel histrico debe ser el valor alrededor del cual flucte el tipo de cambio durante el primer ao del programa . En la primera fase de la estabilizacin, el tipo de cambio se debe utilizar para anclar el nivel de precios. Esta poltica debe reforzarse con el congelamiento del crdito interno nominal del Banco Central, que debera convertirse en el ancla nominal ms importante. Tras la devaluacin inicial, el tipo de cambio debe fijarse por un periodo corto -seis meses aproximadamente-, para reforzar el efecto antiinflacionario de la contraccin monetaria y brindar una seal de estabilidad a los agentes econmicos . Para permitir que el tipo de cambio nominal est fijo durante un periodo, es necesario que la devaluacin inicial lleve al tipo de cambio real a un nivel por encima del de equilibrio (overshooting), de manera tal que la inevitable apreciacin real de la moneda que resulte de la fijacin del tipo de cambio nominal no afecte la competitividad del sector transable ni el nivel de reservas internacionales. Cuando la apreciacin real llegue a un nivel prefijado -el cual depender del grado del overshooting inicial y de la disciplina monetaria- la fijacin puede cambiarse por un sistema de tipo de cambio reptante o algn mecanismo de flotacin administrada. Finalmente, para resguardar la credibilidad del programa y facilitar la remonetizacin de la economa, es preciso eliminar todas las restricciones del mercado cambiario. Por ende, debe establecerse la convertibilidad irrestricta de la moneda nacional. Esto permitir ganar reservas internacionales para compensar la creciente demanda por dinero nacional, y evitar que la remonetizacin tenga repercusiones inflacionarias. La convertibilidad, unida a la fijacin del tipo de cambio, exige que el Banco Central cuente con reservas suficientes para defender la moneda de un ataque especulativo al inicio del programa. Sin embargo, si la devaluacin inicial es suficientemente grande y la poltica monetaria permite tasas de inters suficientemente altas para depsitos en moneda nacional y restringe la expansin del crdito, entonces las posibilidades de un ataque especulativo disminuiran .5 6 7

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4. Ver los captulos 3, 8 y el eplogo. 5. Sin embargo, se debe tener cuidado con el ndice de precios interno usado para calcular la evolucin del tipo de cambio real (ver el captulo 3). 6. El papel de la poltica cambiara (y monetaria) no debe ser validar las presiones de costos en el sector transable de la economa. Al contrario, el tipo de cambio debe ser estable, y en base a l debe fijarse el resto de precios. Para ello debe ser colocado inicialmente en un nivel adecuado y sostenible. 7. Bolivia estabiliz el tipo de cambio y derrot a la hiperinflacin con muy pocas reservas, gracias al adecuado manejo de su poltica macroeconmica.


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Poltica monetariaEl incremento de los precios y tarifas del sector pblico, unido a la devaluacin de la moneda, contraer la oferta real de dinero. Si esta contraccin se acompaa de una disminucin significativa en las expectativas inflacionarias, se revertir el desequilibrio monetario actual y se producir un exceso de demanda por dinero nacional. Esto es necesario para estabilizar el tipo de cambio y remonetizar la economa. El xito del esfuerzo de estabilizacin en el mediano plazo, luego de esta correccin inicial, depender del manejo adecuado de la poltica monetaria. Sin embargo, ciertos problemas relacionados a la deuda interna del sector pblico deben ser corregidos para evitar obstrucciones al manejo eficiente de la poltica monetaria. Los bonos de corto plazo del Tesoro Pblico con tasas de inters flotantes, mantenidos por el sistema bancario, deben ser eliminados para reducir de inmediato el peso del servicio de la deuda interna. Adicionalmente, los actuales requerimientos de encaje (cercanos al 50%) obligan al Banco Central a remunerar dichos depsitos y / o generan grandes diferencias entre las tasas de inters activa y pasiva de los bancos, nada de lo cual es congruente con los objetivos de la poltica monetaria. Por tanto, la tasa de encaje promedio debe ser reducida al inicio del periodo de ajuste, pero tal reduccin debe ser dosificada cuidadosamente para que sea consistente con el balance macroeconmico global. Como la poltica monetaria debe apoyar la estabilidad del tipo de cambio y promover la remonetizacin, el gobierno debe especificar reglas consistentes con estas metas para la expansin de la base monetaria y la administracin de las tasas de inters. Durante la primera fase de la estabilizacin el crecimiento de la base monetaria debe limitarse slo a incrementos provenientes de ganancias de reservas internacionales. El Banco Central no debe permitir incrementos en el crdito interno neto, y se debe limitar a comprar y vender divisas al tipo de cambio fijado. Luego de la primera y ms difcil fase de la estabilizacin, las reglas para el manejo monetario podrn hacerse ms flexibles, dependiendo de la confianza del pblico, la tasa de inflacin y la cantidad de reservas internacionales. El tipo de cambio fijado rgidamente puede hacerse ms flexible, mientras que la expansin de la base monetaria puede resultar de cambios tanto en el crdito interno como en la balanza de pagos. Una regla simple puede ser permitir que la expansin del crdito interno sea una fraccin (posiblemente 20%) del incremento de las reservas internacionales. La poltica monetaria debe apuntar a que los depsitos en moneda nacional tengan tasas reales de inters positivas, lo que reforzar la remonetizacin y dar sustento al tipo de cambio fijo. Asimismo, estas tasas reales positivas contribuirn a eliminar el subsidio financiero, que es una de las fuentes del dficit cuasifiscal. Por otro lado, reducir las tasas de encaje legal permitir acortar el diferencial entre las tasas de inters activa y pasiva, aunque sta reduccin en los

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requerimientos de encaje debe tener como contraparte el establecimiento de otras restricciones monetarias y fiscales. La reduccin inicial de la liquidez real, el congelamiento del crdito interno y la inevitable incertidumbre del pblico sobre el xito del programa, harn que las tasas reales de inters sean altas por algn tiempo. La persistencia de tal fenmeno, sin embargo, puede hacer peligrar la estabilizacin, pues la carga financiera de las empresas y del gobierno tender a crecer rpidamente y los mercados de crdito enfrentarn severos problemas de seleccin adversa . Dichos problemas pueden generar presiones para suavizar la poltica monetaria, buscando aliviar al sector privado y a bancos con dificultades en sus prstamos industriales, o aminorar la carga para el fisco de la deuda interna. Estas demandas deben ser anticipadas y resistidas, al mismo tiempo que se hace todos los esfuerzos por reintegrar la confianza en el programa y reducir las tasas reales de inters. Otra respuesta pragmtica a las elevadas tasas de inters es imponer topes, obligando a los mercados de crdito a equilibrarse a travs de racionamientos en la cantidad y en el precio. Incluso los fervientes defensores de la liberalizacin financiera han reconocido la utilidad de controles de la tasa de inters en el corto plazo al inicio de un programa de estabilizacin . Se recomienda que este tope a las tasas de inters est atado a la tasa de redescuento fijada por el Banco Central. Se debe tambin permitir que los bancos comerciales hagan prstamos y acepten depsitos en moneda extranjera a tasas de inters internacional . Estas tasas no incluyen el premio correspondiente a la depreciacin esperada de la moneda, y por tanto, deberan ser mucho menores que las tasas de inters para prstamos en moneda nacional.8 9 10

Poltica comercialLa primera fase de la reforma comercial debe reintroducir la competencia externa en un mercado interno que se encuentra tan protegido que algunos productos que antes eran importables se han convertido en la prctica en bienes no transables, habiendo adems permitido que los productores nacionales eleven los precios internos muy por encima de los precios mundiales. En esta fase

8. Cuando los bancos realizan prestamos a altas tasas reales de inters y cuando el riesgo de no pago es muy alto, estos prstamos tienden a ser contrados slo por empresarios muy necesitados o por prestatarios poco confiables. 9. Ver McKinnon (1989). 10. Sin embargo, no se debe permitir a los bancos tomar posiciones abiertas, es decir, se debe procurar que los bancos cubran en forma adecuada sus pasivos en moneda extranjera.


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se debe eliminar la mayora de las restricciones paraarancelarias a la importacin, reducir el arancel promedio y la dispersin entre aranceles, eliminar las exoneraciones arancelarias y reducir los subsidios a la exportacin. Ms adelante, las tasas arancelarias deben reducirse aun ms, de acuerdo con un cronograma preanunciado. Estas medidas no slo contribuirn a eliminar las distorsiones de precios, sino que elevarn la recaudacin fiscal, sustituyendo las cuotas por impuestos explcitos. En efecto, parte de las ganancias actuales de los sectores protegidos desapareceran para dar paso a precios ms bajos para los consumidores, y parte se convertira en ingresos arancelarios para el Estado. Aunque se propone un proceso de liberalizacin gradual, los aranceles a los alimentos y las medicinas deben reducirse a un mximo de 20% al inicio mismo del programa. Esto contribuira a contrarrestar los efectos sobre los salarios reales de la eliminacin de los subsidios alimenticios.

Poltica de precios y remuneracionesEl Estado peruano fija o regula los precios de las empresas pblicas que no enfrentan competencia nacional o extranjera. Dichos precios deben ser aumentados al inicio del proceso, para terminar con los constantes retrasos de los ltimos aos. Luego debern ser congelados durante el resto de la primera fase del proceso de estabilizacin, para que sirvan de ese modo de ancla nominal adicional para el nivel de precios. El descongelamiento de estos precios durante una segunda etapa deber ser gradual para evitar los efectos desestabilizadores de un incremento simultneo de todos los precios. Los excesivos controles sobre las empresas privadas y pblicas que compiten en los mercados de productos normales pueden simplemente ser eliminados cuando las restricciones al comercio exterior y a la competencia interna sean levantadas. A lo ms, los controles deben limitarse a unos pocos productos bsicos. Debe descartarse definitivamente cualquier retorno a los denominados congelamientos de precios heterodoxos, que estuvieron de moda durante la dcada de los ochenta. Estos programas pretendan reducir las expectativas inflacionarias, pero slo consiguieron desviar la atencin de la necesidad de austeridad presupuestal y control monetario, y generaron una interferencia insostenible en la fijacin de precios a nivel microeconmico. Las distorsiones econmicas fueron muy grandes. Para evitar las protestas polticas, dado que a ojos del pblico el gobierno era el responsable de cada cambio significativo en los precios relativos, las autoridades tendieron a demorar dichos cambios, haciendo que la disponibilidad de esos bienes y servicios cayera a niveles crticos. Para el manejo de las remuneraciones el gobierno debe tener una poltica salarial para los trabajadores de la administracin pblica y de las empresas pblicas. Los ingresos reales de estos empleados han cado abruptamente en

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relacin a los de otros trabajadores en aos recientes, a medida que se reduca el gasto pblico. Dado que los ingresos del Estado se deben incrementar durante el proceso de estabilizacin, los salarios reales del sector pblico no deberan caer ms. Ms aun, no hay razn para que el salario real promedio de la economa caiga drsticamente, aunque no puede evitarse una cada inicial durante las primeras semanas del ajuste . Puede esperarse una cada inicial del salario real seguida de una recuperacin, pues los salarios nominales aumentarn mientras el tipo de cambio y los precios estatales claves permanecern inalterados durante los primeros meses del programa. Adicionalmente, cuando existe hiperinflacin la medicin del salario real tiende a sobreestimar el poder adquisitivo de los salarios, que es erosionado por el aumento continuo de los precios luego que es recibido el pago salarial. Por esta razn, incluso si el salario real medido cayera como resultado de las medidas de estabilizacin iniciales, el poder adquisitivo real no caera tanto porque el impuesto inflacin escondido tambin sera eliminado. El Estado debe tambin restringir su intervencin en la formacin de salarios en el sector privado, sobre todo donde se cuente con el mecanismo de negociacin colectiva. Sin embargo, existen condicionantes institucionales que obligan a que el Estado siga fijando el ingreso mnimo legal. Dado que a principios de 1990 el poder adquisitivo de ste se haba reducido a la mitad del vigente en julio de 1985 -y que la estructura de precios relativos vigente en aquel entonces no dista mucho del equilibrio- es necesario prevenir una cada adicional. Cuando la estabilizacin est avanzada, puede ser factible incrementar gradualmente el salario mnimo legal hasta los niveles registrados en 1 9 8 5 .11

El programa social de emergenciaEl programa de estabilizacin probablemente afectar con ms fuerza la capacidad de consumo de los grupos de ingreso medio, cuyas demandas por compensacin sern probablemente mayores. Sin embargo, cualquier declinacin absoluta en el poder adquisitivo de los ms pobres puede generar serios e irreversibles deterioros fsicos. Es por lo tanto hacia estos grupos que se debe dirigir los escasos recursos del fisco .12

11. Los salarios reales estn significativamente por debajo del nivel registrado en julio de 1985 y, dado que las metas establecidas para los niveles del tipo de cambio y de las tarifas del sector pblico son similares a las existentes en esa fecha (en trminos reales), el ajuste requerido de los precios relativos no debera demandar una mayor reduccin de los salarios reales. 12. Consideraciones polticas tambin sugieren la conveniencia de este enfoque. Grupos subversivos han echado races en reas donde la extrema pobreza est altamente concentrada. Este es


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Pese a que no existe un sistema nacional adecuado de seguimiento o vigilancia de las condiciones de vida de la poblacin, los indicadores disponibles sobre la relacin talla/peso y la mortalidad infantil estn en niveles trgicos. En algunas reas del pas, la mortalidad de nios entre uno y cuatro aos se ha triplicado. Este hecho es un claro sntoma de que la gente que vive en la pobreza extrema no puede soportar un mayor deterioro de su ya crtica situacin. Si no se corrige esta situacin, se darn serios e irreversibles deterioros fsicos.

Necesidades esenciales y el dficit socialLas necesidades esenciales de la poblacin son la base para el diseo del Programa Social de Emergencia (PSE). Estas necesidades incluyen alimentacin bsica, abrigo, vivienda, transporte, educacin, salud y seguridad social. Se ha estimado que, a comienzos de la dcada de los noventa, el valor del conjunto esencial de bienes y servicios que requiere mensualmente una persona es de 48 dlares americanos. Sin embargo, el consumo mensual de ms de la mitad de la poblacin del pas no llega a dicho monto (pese a que el ingreso per cpita mensual promedio est cercano a los 75 dlares). El programa de emergencia apunta a que la poblacin pueda cubrir el porcentaje ms alto posible de sus necesidades esenciales inmediatas (alimentacin y un gasto mnimo para actividades vitales como transporte), equivalente a dos tercios del valor del total de las necesidades esenciales (31 dlares mensuales por persona). A pesar de que este monto constituye un nivel crtico por debajo del cual el ser humano se descapitaliza fsicamente, el consumo mensual de casi 7 millones de peruanos (un tercio de la poblacin) est en o por debajo de ese lmite. La diferencia entre el valor de las necesidades esenciales inmediatas y la capacidad de consumo actual del segmento ms pobre de la poblacin (incluidos salarios, subsidios y produccin para autoconsumo) es el Dficit Social Urgente ( D S U ) . Para 1990 este dficit ha sido estimado en U S $ 1 , 4 0 7 millones, un 60% del cual se da en zonas rurales.

El programaIdealmente, el programa debe proveer ayuda suficiente para cubrir el dficit social urgente. Sin embargo, como eliminar ese dficit equivale ms o menos a

indudablemente el problema social y poltico ms importante del pas, y su solucin demanda eliminar las "condiciones objetivas" para la subversin; es decir, requiere que el asunto de la extrema pobreza sea manejado explcita y coherentemente.

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eliminar la pobreza extrema, que es una meta a diez aos, slo es posible acercarse a esa meta ideal. Adicionalmente a la ayuda directa, se ha estimado que el costo anual de llegar a la poblacin objetivo es de U S $ 1 8 0 millones, y que la creacin de un sistema de informacin y seguimiento (necesario para mejorar la efectividad del programa) costara tres millones adicionales. Se estima, por lo tanto, que el tamao ideal del PSE es de U S $ 1 , 5 9 0 millones anuales. Dadas las dificultades existentes para identificar y llegar a los grupos ms necesitados, y mientras se pone en marcha un sistema de informacin adecuado, los recursos del PSE deben distribuirse de acuerdo a la localizacin geogrfica de las poblaciones y el peso relativo que se le asigne a cada componente del programa en cada zona del pas. Especficamente, los recursos del programa deberan asignarse a cada provincia de acuerdo con los tamaos de sus poblaciones rural y urbana, ponderados por sus respectivas tasas de mortalidad infantil. Los recursos del programa deben canalizarse a travs de dos subprogramas: el subprograma d

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