Estado de Las Ciudades de América Latina y El Caribe - Onu Habitat.

En pocas palabras

1. Amrica Latina y el Caribe es la regin ms urbanizada del mundo, aunque tambin es una de las menos pobladas en relacin a su territorio. Casi el 80% de su poblacin vive actualmente en ciudades, una proporcin superior incluso a la del grupo de pases ms desarrollados. El crecimiento demogrfico y la urbanizacin, procesos que en el pasado fueron muy acelerados, han perdido fuerza. Actualmente, la evolucin demogrfica de las ciudades tiende a limitarse al crecimiento natural.

2. El nmero de ciudades se ha multiplicado por seis en cincuenta aos. La mitad de la poblacin urbana reside hoy en ciudades de menos de 500.000 habitantes y el 14% en las megaciudades (ms de 222 millones en las primeras y 65 millones en las segundas). Los avances logrados en acceso a agua, saneamiento y otros servicios han aumentado el atractivo de las ciudades intermedias, lo que apunta a un mayor equilibrio del sistema de ciudades de los pases.

3. El xodo migratorio del campo a la ciudad ha perdido peso en la mayora de los pases. Las migraciones son ahora ms complejas y se producen fundamentalmente entre ciudades, a veces traspasando las fronteras internacionales. Tambin son relevantes los movimientos de poblacin dentro de las ciudades, entre el centro de la ciudad y su periferia, as como entre centros urbanos secundarios.

4. La expansin urbana ha hecho que muchas ciudades desborden los lmites administrativos de sus municipios y terminen absorbiendo fsicamente otros ncleos urbanos en un proceso de conurbacin. El resultado ha sido la aparicin de reas urbanas de grandes dimensiones territoriales, a veces formalizadas en un rea metropolitana, integradas por mltiples municipios y con una intensa actividad en todos los mbitos.

Claves para el cambio

5. La estabilidad demogrfica conlleva oportunidades y desafos. Por un lado, tener una poblacin activa proporcionalmente ms importante que en el pasado ofrece la oportunidad de realizar grandes inversiones y preparar a los pases para afrontar los retos futuros. La disminucin del ritmo de crecimiento urbano tambin permite eludir los problemas resultantes del crecimiento acelerado y concentrar los esfuerzos en la mejora de los espacios, las infraestructuras y servicios existentes.

6. Por otro lado, es preocupante observar que la mancha urbana sigue expandindose, a pesar de la desaceleracin demogrfica. Las ciudades crecen cada vez menos compactas y se expanden fsicamente a un ritmo que supera el incremento de su poblacin, un patrn que no es sostenible.

7. Es posible impulsar un modelo de ciudad con mayores niveles de calidad y sostenibilidad implementando otras polticas de planificacin, diseo y regulacin. Para ello, sera necesario fortalecer los mecanismos que permiten orientar los mercados inmobiliarios, potenciarlos y, sobre todo, aprovechar las plusvalas urbanas para reinvertirlas en el desarrollo de nuevas infraestructuras.

8. La regin necesita impulsar una poltica territorial y un planeamiento urbano que mejoren los actuales patrones de crecimiento urbano, eviten una expansin dispersa de la ciudad y propicien la densificacin, con un mejor aprovechamiento del espacio, evitando, as, una mayor segmentacin fsica y social.

CAPTULO 1

Poblacin y urbanizacin

18 Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Amrica Latina y el Caribe experimentaron en el siglo pasado un proceso de crecimiento demogrfico y aumento veloz de la cantidad de poblacin en reas urbanas1 que fueron determinantes para las condiciones de vida y la configuracin actual de sus ciudades.

La regin tiene actualmente una tasa de urbanizacin2 de casi el 80%, la ms elevada del planeta, prcticamente el doble de la existente en Asia y frica y superior a la del grupo de pases ms desarrollados. Una caracterstica del fenmeno en la regin es que el giro rural-urbano se produjo en menos de 40 aos (1950-1990), con un ritmo tan acelerado que se ha podido calificar de explosin urbana.

Hoy, la transicin urbana de la regin est prcticamente consolidada y la poblacin urbana crece a un ritmo mucho menor, pero se estn dando nuevos fenmenos como el aumento de las migraciones entre ciudades, la emergencia de las ciudades secundarias y la conformacin de megarregiones y corredores urbanos.

Asistimos tambin a un amplio movimiento de dispersin de la mancha urbana en el territorio, asociada con densidades poblacionales ms bajas, lo que conlleva numerosos desafos para la prestacin de servicios y la sostenibilidad econmica, social y ambiental del modelo de desarrollo urbano.

1.1 Desaceleracin del crecimiento demogrfico y urbano

Desde inicios del siglo pasado, la poblacin de Amrica Latina y el Caribe se ha multiplicado por ocho, pasando de 60 millones de habitantes a cerca de 588 millones en el 20103. La participacin de la regin en el total de poblacin mundial es del 8,5%, una proporcin que, segn las proyecciones, disminuir ligeramente hasta el ao 2030.

Dentro de la regin, la distribucin demogrfica es desigual. Se da una elevada concentracin de poblacin en dos pases, Mxico y Brasil, que suman ms de la mitad de la poblacin regional (18,5% y 33% de poblacin respectivamente). Centroamrica y el Caribe representan, cada una, el 7% de los habitantes, mientras que el denominado Cono Sur rene al 12% y los pases del arco andino-ecuatorial el 22% (vase el recuadro 1.1 de este mismo captulo sobre la divisin en reas adoptada para este informe).

El peso demogrfico relativo de cada una de esas reas ha experimentado pocas variaciones desde 1970 y tampoco debera sufrir grandes transformaciones en el futuro. Las proyecciones indican que, para el ao 2030, Brasil y el Cono Sur perdern algo de participacin en beneficio de Centroamrica y el arco andino-ecuatorial, mientras que Mxico se mantendr estable.

El vertiginoso crecimiento de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe en el ltimo siglo no ha sido constante y, desde la dcada de 1960, tiende a la moderacin. Al comenzar esa dcada, la poblacin regional aumentaba en promedio un 2,75% anual; actualmente, se estima en el 1,15%, una tasa similar a lo que se observa a nivel mundial. Las proyecciones indican que la desaceleracin continuar en el futuro, de manera que la poblacin regional crecer menos del 1% anual hacia el ao 2030, con la excepcin de El Salvador, donde se prev una tendencia opuesta hasta el ao 20254.

Dos elementos clave en la evolucin demogrfica de la regin han sido el drstico descenso de la tasa de fecundidad, que ha pasado de 5,8 hijos por mujer en 1950 a 2,09 en 20105, y la mejora notable de la esperanza de

Grfico 1.1 Amrica Latina y el Caribe . Distribucin demogrfica por subregiones y pases de gran tamao, 2010

Caribe

Centroamrica

Cono Sur

Mxico

Arco andino-ecuatorial

Brasil

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

CAPTULO 1

Poblacin y urbanizacin

Poblacin y urbanizacin 19

vida, que en ese mismo lapso ha aumentado de los 51,4 aos a los 74,5.

La evolucin de ambos indicadores explica un menor crecimiento demogrfico y el envejecimiento de la poblacin en las ltimas dcadas, un fenmeno que previsiblemente ser an ms pronunciado en el futuro. En promedio, en Amrica Latina y el Caribe, hay proporcionalmente ms personas de 15 a 64 aos (65% de la poblacin), que nios menores de 14 aos (28%) y mayores de 65 aos (7%).

Esa estructura de poblacin, con ms personas en edad productiva que dependiendo de ellas, hace que la regin atraviese en la actualidad una coyuntura favorable para impulsar el desarrollo y destinar recursos financieros al ahorro y a la inversin pblica en reas sociales, incluida la lucha contra la pobreza. El fenmeno, conocido como bono demogrfico, est lejos de ser homogneo y, mientras en pases como Cuba o Chile se acerca al final del perodo, en otros, como Guatemala, Paraguay o Bolivia, prcticamente acaba de comenzar.

La transicin demogrfica descrita anteriormente plantea desafos importantes en la regin. La evolucin de las tasas

de fecundidad y la esperanza de vida ha sido muy rpida y, por tanto, ha dejado poco espacio para la adaptacin. Al mismo tiempo, los sistemas de proteccin social estn poco desarrollados en Amrica Latina y el Caribe, donde adems se dan ndices de pobreza y desigualdad elevados. Dentro de dos o tres dcadas, cuando la poblacin activa de hoy llegue a la edad de jubilacin, existir una mayor presin sobre los sistemas de pensiones y de salud por las necesidades propias de una poblacin anciana cuantitativamente en crecimiento.

Fin de la explosin urbana

El proceso de urbanizacin, entendido como el crecimiento de la proporcin de la poblacin residiendo en ciudades, ha conocido una dinmica similar a la del crecimiento demogrfico. En Amrica Latina y el Caribe, la urbanizacin fue muy acelerada entre 1950 y 1990. La regin pas de tener 40% de la poblacin residiendo en ciudades al inicio de ese periodo, a 70% cuarenta aos despus. A partir de los aos noventa, la proporcin de poblacin urbana sigui aumentando, pero de una manera progresivamente ms lenta. Las proyecciones

Recuadro 1.1 Amrica Latina y el Caribe, una regin y muchas realidades

Poblacin, superficie, condiciones climticas y geogrficas hacen de Amrica Latina y el Caribe una regin heterognea. Los pases de la regin estn unidos por fuertes lazos histricos y culturales, pero, al mismo tiempo, su distinta evolucin y la diversidad de influencias recibidas hacen que presenten condiciones y realidades diversas.

Dividir a los pases de Amrica Latina y del Caribe en subgrupos es un ejercicio arriesgado considerando tanto los aspectos polticos, econmicos y culturales como la variacin en tamao y poblacin. Para los efectos de este informe, se ha adoptado una agrupacin hbrida basada principalmente en criterios geogrficos, que permite visualizar algunas tendencias y sintetizar en cierta medida situaciones complejas.

Para evitar que los pases ms grandes oculten a los ms pequeos en las estadsticas, se ha separado a Brasil y Mxico, que juntos representan ms de 50% de la superficie y poblacin de la regin.

Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay se han agrupado en el denominado Cono Sur, que representa el 20% del territorio regional. Otro 25% de superficie rene un conjunto de pases continentales de tamao intermediario que va desde Surinam a Bolivia. Son los pases del oeste-noroeste de Sudamrica, al se ha denominado Arco andino-ecuatorial.

El grupo de Centroamrica abarca, naturalmente, desde Guatemala a Panam (3%) mientras que el Caribe incluye a todas las islas (apenas 1% del territorio estudiado, pero 7% de su poblacin).


indican que esa desaceleracin continuar en el futuro y que la proporcin de poblacin urbana se acercar al 90% hacia el 2050.

Como en otros aspectos, existen diferencias en la velocidad del proceso de urbanizacin entre subregiones y pases. Dos grandes reas siguen muy de cerca el patrn general: Mxico y el conjunto de pases del arco andino-ecuatorial. Segn este anlisis por reas geogrficas, los habitantes del Cono Sur, son los ms urbanizados, seguidos de cerca por la poblacin de Brasil, pas que, desde los aos 70,

ha experimentado una urbanizacin particularmente rpida. El Caribe y Centroamrica muestran tasas de urbanizacin inferiores al resto de la regin, pero igualmente en progresin constante.

Cabe mencionar que la hetero-geneidad descrita a escala subregional se da tambin al interior de cada grupo. En Centroamrica, las tasas de urbanizacin oscilan entre el 50% de Guatemala y el 74% de Panam. El Caribe es ms peculiar puesto que rene un conjunto de Estados y territorios de pequea superficie, con definiciones

Grfico 1.2 Amrica Latina y el Caribe . Estructura de la poblacin por sexo y grupo etario, 1970 y 2010

20 15 10 05 0 5 10 15 20

0 - 45 - 9

10 - 1415 - 1920 - 2425 - 2930 - 3435 - 3940 - 4445 - 4950 - 5455 - 5960 - 6465 - 6970 - 7475 - 79

80 y ms

MujeresHombres

Hombres 1970 Hombres 2010 Mujeres 1970 Mujeres 2010

Fuente: elaborado con datos de CEPALSTAT y UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

Grfico 1.3 Amrica Latina y el Caribe . Evolucin y proyeccin de la tasa de urbanizacin, 1970-2050

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Caribe CentroamricaCono Sur Arco andino-ecuatorialMxico BrasilALC

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Grfico 1.4 Amrica Latina y el Caribe . Poblacin urbana y rural por subregiones y pases de gran tamao, 2010

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100

Poblacin ruralPoblacin urbana

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Mapa 1.1 Amrica Latina y el Caribe . Tasa de urbanizacin, 1950 y 2010

variadas de poblacin urbana y niveles de desarrollo socioeconmico muy dispares. Si bien, en promedio, el 66% de la poblacin caribea es urbana, la situacin tambin es mixta, con variaciones que van del 30% de Antigua y Barbuda hasta el 84% de Bahamas (en territorios como Anguila y las Islas Caimn se considera urbana a toda la poblacin). Existen tambin diferencias signifi-cativas en las otras reas, y, por ejemplo, Uruguay, Argentina y Venezuela ya contaban con una mayora urbana (muy amplia en los dos primeros casos) en la dcada de 1950, mientras que Paraguay o Ecuador no la tuvieron hasta un cuarto de siglo despus.

El anlisis de las tasas de urbanizacin debe relativizarse por la diversidad que existe en la definicin de reas rurales y urbanas. La calificacin de una zona como urbana es una decisin de carcter meramente administrativo, que presenta variaciones considerables entre pases6. Dependiendo de los casos, la definicin aplica criterios numricos censales, cualitativos o una combinacin de ambos. En la regin, un criterio comn, aunque muy parcial, es considerar como urbanos los asentamientos de ms de 2.000 o 2.500 habitantes.

Es importante destacar que el rea edificada que intuitivamente llama-mos ciudad no suele coincidir con los lmites administrativos. Es comn, por un lado, que el rea administrativa de ciudades pequeas sea mucho ms extensa que su casco urbano y, por otro, que los lmites fsico-espaciales de ciudades que han crecido mucho desborden su propio municipio. Los procesos de ajuste, sea del rea administrativa o de los criterios que se aplican para definir el nivel de urbanizacin, pueden generar variaciones significativas en los niveles de urbanizacin que aparecen en las estadsticas, sin que esto se corresponda necesariamente con cambios de la realidad objetiva de un territorio.


Kilmetros


Finalmente, si bien Amrica Latina y el Caribe se presenta como la regin ms urbanizada del planeta, tambin debe mencionarse que es una de las menos pobladas. La densidad demogrfica media es de 29 habitantes por kilmetro cuadrado (hab/km2), una cifra inferior al promedio mundial7, fundamentalmente por la muy baja ocupacin de la zona Amaznica. Una vez ms, se destacan diferencias entre las regiones, entre los pases y en el interior de estos. Brasil y los pases del arco andino-ecuatorial tienen poblaciones bastante conformes con el peso relativo de su territorio, mientras que la densidad demogrfica es significativamente baja en el Cono Sur (17 hab/km2) y muy superior en Centroamrica (83 hab/km2) y, sobre todo, en el Caribe (167 hab/Km2).

Las diferencias subregionales en materia de urbanizacin y en el ritmo del proceso plantean desafos diversos que requieren de polticas adaptadas a los requerimientos de cada pas. Los pases que todava atraviesan procesos activos de crecimiento urbano necesitan prepararse para una mayor demanda de suelo y la extensin de redes de infraestructura y servicios que sern necesarios para cubrir las necesidades de los que lleguen a la ciudad. En los pases que presentan un proceso de urbanizacin ms consolidado, el principal desafo est relacionado con la mejora de las condiciones de vida actuales de sus habitantes y la presin para la creacin y la mejora de infraestructura, servicios sociales y equipamientos para las nuevas familias.

1.2 Nuevos patrones migratorios

Otro componente fundamental de las transformaciones demogrficas de la regin son las migraciones. Amrica Latina y el Caribe, que histricamente fue un subcontinente receptor de inmigrantes, pas a ser, a partir de la segunda mitad del siglo XX, una regin de emigracin. La bsqueda de mayores ingresos, servicios y oportunidades de vida, los conflictos sociales y polticos, las violaciones de los derechos humanos y desastres causados por fenmenos naturales han motivado diversos flujos migratorios internacionales en la regin.

Se estima que, en 2010, ms de 30 millones de ciudadanos latinoamericanos y caribeos (5,2%) residan fuera de su pas de origen8, tanto dentro de la regin como en el exterior. Los principales destinos de esa emigracin han sido los Estados Unidos de Amrica, donde han fijado residencia una mayora, Espaa y Canad9.

Mxico se distingue por ser el pas con mayor nmero de emigrantes del mundo (casi 12 millones de mexicanos residen en el exterior, lo que equivale al 10,7% de su poblacin)10 y por ser territorio de trnsito para emigrantes de otras nacionalidades que se dirigen a los Estados Unidos. Despus de Mxico, los pases de la regin con mayor cantidad de emigrantes (en nmeros absolutos) son en orden descendente: Colombia, Brasil, El Salvador, Cuba, Ecuador, Per, Repblica Dominicana, Hait y Jamaica. El caso de Brasil destaca porque, si bien es uno de los principales emisores latinoamericanos en

Caracas, Venezuela. Contraste entre las torres del parque central y el barrio Charneca. Frahydel Falczuk


Grfico 1.5 Emigrantes e inmigrantes en los principales pases receptores de la regin (en miles y como porcentaje de la poblacin total)

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% Emigrantes sobrepoblacin total

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Fuente: elaborado con datos de Banco Mundial (2011).

cifras absolutas, los emigrantes brasileos son una porcin muy pequea de la poblacin del pas (apenas el 0,4%) y sus principales puntos de destino estn fuera de la regin (Estados Unidos, Japn y Espaa).

Por su parte, los pases de Amrica Latina y el Caribe acogen a un total de 7,5 millones de inmigrantes internacionales (el 1,3% de la poblacin regional)11, una cifra que, desde el ao 2000, ha aumentado en 1 milln de personas12, lo que refleja una mayor movilidad internacional. Argentina y Venezuela son los principales receptores de la regin, con 1,4 y 1 milln de inmigrantes respectivamente (aproximadamente 3,5% de sus poblaciones). Mxico se coloca en el tercer lugar, seguido por Brasil13, y, aunque los nmeros absolutos de estos pueden parecer considerables, apenas representan el 0,7 y el 0,4 de la poblacin respectiva.

Esos movimientos de poblacin se producen tanto con pases ajenos a la regin como en su interior. La migracin intrarregional se apoya en la proximidad geogrfica, histrica y cultural, incluida la facilidad que representa para muchos el hecho de compartir un mismo idioma.

Existen corrientes entre Estados fronterizos motivadas por consideraciones econmicas o polticas. En Guatemala, El Salvador y Nicaragua, la violencia poltica de los aos setenta y ochenta motiv movimientos migratorios hacia Belice y Costa Rica14, los dos mayores receptores de la regin en trminos porcentuales junto con Antigua y Barbuda, y Granada. A las causas polticas se han agregado posteriormente razones econmicas y las consecuencias de desastres por fenmenos naturales. La situacin poltica, la

violencia y razones econmicas han motivado tambin la salida del pas de un nmero importante de colombianos.

Especial mencin merece la emigracin de Hait hacia Repblica Dominicana, donde el 64% de los extranjeros proceden de ese pas. Al mismo tiempo, el 10% de la poblacin dominicana ha emigrado a otros pases, principalmente a los Estados Unidos.

La Comunidad del Caribe (CARICOM)15 presenta una dinmica propia, movida, en gran parte, por las oportunidades laborales en el sector turstico y el mayor desarrollo socioeconmico relativo de algunos pases. Hacia 1990, se estimaba en ms del 50% la poblacin inmigrante procedente de la propia subregin16. Los datos ms recientes tambin indican que los porcentajes de emigrantes en relacin a la poblacin total del pas de origen son especialmente elevados en este grupo17.

Migracin entre ciudades

Las migraciones no se dan solamente entre pases. La velocidad de la transicin urbana analizada en el apartado anterior se explica en gran medida por el xodo masivo de poblacin del campo a la ciudad ocurrido en los ltimos cincuenta aos. Es un flujo que va perdiendo importancia para el crecimiento demogrfico de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe, aunque todava es un factor determinante en algunos pases18, especialmente en aquellos con una transicin urbana menos avanzada19.


Si en la dcada de 1980, la migracin desde el campo contribuy con un 36,6% al crecimiento de la poblacin urbana en el conjunto de la regin, en la dcada de 1990 esa participacin haba bajado al 33,7%20, una cifra que esconde comportamientos atpicos en algunos pases (esto se puede apreciar en el grfico 1.7). En Brasil, que por su tamao demogrfico distorsiona los promedios regionales, sigue habiendo una corriente importante del campo a la ciudad de gran volumen en nmeros absolutos, pero inferior en porcentaje a otros pases de la regin.

Ms novedoso, diverso y difcil de analizar es el flujo migratorio entre ciudades, que se ha convertido en la corriente ms importante cuantitativamente en la regin21, un aspecto que distingue a Amrica Latina y el Caribe del resto del mundo emergente y en desarrollo.

En trminos generales, esta migracin se produce desde las ciudades menos atractivas desde el punto de vista econmico, laboral y social (reas expulsoras), hacia las ms dinmicas y con mayor potencial en esos aspectos (reas receptoras). Pero esta explicacin es insuficiente para abarcar su pluralidad. Al factor del atractivo econmico, hay que agregar otros, que van desde las ventajas de comunicacin y localizacin por ejemplo, las que brindan ciudades secundarias situadas cerca de una ciudad principal hasta las externalidades negativas, reales o percibidas, vinculadas con muchas grandes aglomeraciones urbanas (entre ellos, mayores ndices de violencia, la congestin del trfico, altos niveles de contaminacin o un coste de vida y del suelo urbano ms elevado).

Grfico 1.7 Contribucin de la migracin campo-ciudad al crecimiento de la poblacin urbana en pases seleccionados (1980-1990 y 1990-2000)

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Fuente: CEPAL (2010d).

Grfico 1.6 Emigrantes e inmigrantes en pases del Caribe seleccionados (en miles y como porcentaje de la poblacin total)

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Fuente: elaborado con datos de Banco Mundial (2011).


Los datos correspondientes a un grupo de diez pases analizados en los estudios de poblacin de CEPAL muestran que la mayora de las ciudades ms grandes de la regin todava atraen ms poblacin que la que expulsan (inmigracin neta). Sin embargo, hay indicios de un cambio en el comportamiento migratorio, ya que se daba emigracin neta (el nmero de emigrantes superaba al de inmigrantes) en una de cada tres ciudades del grupo analizado22. Es una tendencia perceptible, sobre todo, en las ciudades de ms de 5 millones habitantes.

Esa evolucin, poco estudiada todava, podra explicarse, como se ver en el captulo 2, por el desplazamiento de las inversiones y la actividad econmica a otras reas, y por movimientos de poblacin desde el rea central hacia zonas perifricas, fuera de los lmites administrativos del municipio de origen. De mantenerse esa tendencia, podra propiciar una disminucin de la centralidad de algunas grandes urbes y mudanzas en las jerarquas urbanas, especialmente por el crecimiento y las nuevas funciones de ciudades de tamao intermedio.

En grandes reas metropolitanas, como en So Paulo, Ro de Janeiro, Quito y Guatemala23, se ha observado un patrn migratorio denominado de desconcentracin concentrada. Una parte de la poblacin de la ciudad ha fijado residencia en otros municipios, que, por lo general, se encuentran cerca del rea principal. Esta, a su vez, ha seguido recibiendo inmigrantes llegados de otras regiones del pas.

Segn los casos, las migraciones pueden alterar la distribucin demogrfica y eventualmente las disparidades territoriales24, positiva o negativamente. La prevalencia de jvenes entre los migrantes puede aumentar la cantidad de poblacin activa en reas receptoras, mientras que, en

las reas expulsoras, crece el nivel de dependencia debido a una mayor presencia proporcional de nios y ancianos, con el riesgo de profundizar el rezago econmico y social.

En cuanto a la posible relacin entre las migraciones y la composicin tnica en la regin, los datos de las tres aglomeraciones principales de diez pases muestran comportamientos migratorios similares entre la poblacin indgena y no indgena en la mayora de esas urbes, pero hay excepciones, como Asuncin, Ciudad de Mxico, Cochabamba, Guadalajara, La Paz y Tegucigalpa. Son ciudades en pases con una alta proporcin de poblacin indgena, que, en el caso especfico de Bolivia y Mxico, reciben inmigrantes de este grupo de poblacin al tiempo que pierden poblacin no indgena25.

1.3 Importancia de las ciudades secundarias

Amrica Latina y el Caribe se caracterizaron siempre por la concentracin de la poblacin en unas pocas ciudades, que, por lo general, acaparaban tambin la riqueza, los ingresos, las funciones socioeconmicas y administrativas y, en la mayora de los casos, la capitalidad poltica. Durante el proceso de urbanizacin, se ha mantenido un modelo urbano en el que una o dos ciudades principales predominaban sobre el resto.

Sin embargo, en las ltimas dcadas, las ciudades intermedias y pequeas, donde reside la mayor parte de la poblacin urbana, han crecido a un ritmo algo ms

Grfico 1.8 Mundo, Amrica Latina y el Caribe y reas geogrficas . Poblacin urbana por tamao de aglomeracin, 2010

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elevado que las grandes ciudades, apuntando a un posible reequilibrio de la red de ciudades en la regin y a una mayor diversificacin.

Distribucin de las ciudades por tamao

El proceso de urbanizacin ha supuesto un aumento importante del nmero y el tamao de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe. En 1950, haba 320 ciudades con al menos 20.000 habitantes; medio siglo despus, la cifra se acercaba a las 2.000 ciudades26.

La distribucin de la poblacin urbana segn el tamao de la ciudad en la regin es muy similar a la mundial, aunque con una importante diferencia: las megaciudades de Amrica Latina y el Caribe concentran el 14% de la poblacin total (65 millones de personas), situndola como la regin del mundo con mayor porcin de habitantes en ese rango de ciudad27. Aun as, cabe destacar que ms de la mitad de la poblacin urbana de la regin vive en ciudades con menos de un milln de habitantes, una realidad que contradice la percepcin bastante generalizada de que la mayora de la poblacin vive en las urbes ms grandes y visibles.

Dentro de ese contexto general, destaca la inexistencia de ciudades de 5 a 10 millones de habitantes en Mxico, donde, adems, la proporcin de personas viviendo en las ciudades ms pequeas es considerablemente inferior al resto del subcontinente.

En 1950, no existan las megaciudades en Amrica Latina y el Caribe. Hoy, son ocho: Ciudad de Mxico, So Paulo, Buenos Aires, Ro de Janeiro (todas ellas con ms de 10 millones de habitantes), Lima, Bogot, Santiago y Belo Horizonte (con una poblacin de entre 5 y 10 millones). Se trata de un grupo pequeo que destaca no slo por su tamao demogrfico, sino tambin por ser el eje econmico, social, cultural y, en la mayora de los casos, poltico, del pas.

Muy superior a las anteriores es el nmero de ciudades con una poblacin de 1 a 5 millones de personas, que se eleva en la actualidad a 55. Comprende tanto capitales de pas (Caracas, Ciudad de Guatemala, San Salvador o Ciudad de Panam), como grandes metrpolis, de las cuales, algunas se encuentran en zonas fronterizas (Tijuana y Ciudad Jurez), crecieron en espacios sin asentamientos humanos anteriores (Brasilia) o se desarrollaron de manera acelerada (Belm y Manaos).

En un rango inferior de tamao, entre medio milln y 1 milln de ciudadanos, se ubican 62 aglomeraciones, que acogen entre el 5% por ciento de la poblacin urbana, como en el caso de Brasil, hasta el 17% por ciento, en el de Mxico.

El universo de ciudades menores de 500.000 habitantes es grande y heterogneo, abarcando desde las muy pequeas, con caractersticas cercanas al medio rural, hasta ciudades que han logrado desarrollar un tejido econmico importante gracias a la explotacin de recursos naturales o por disfrutar de alguna ventaja competitiva.

Los datos estadsticos de UNDESA no distinguen tamaos dentro de este ltimo grupo. No obstante, datos disponibles para 20 pases de la regin28 presentaban 1.872 ciudades con poblaciones de 20.000 a medio milln de habitantes, lo que da una idea del salto cuantitativo que representan las ciudades de menor tamao. Adems, existe un grupo poco estudiado, y tan numeroso y diverso que escapa a cualquier intento de sistematizacin, formado por ciudades de 2.000 a 20.000 habitantes, cuyo peso relativo es progresivamente menor, pero que todava representa una porcin nada despreciable de la poblacin urbana (el 19%, frente al 30% de 1950)29.

El Caribe presenta algunas particularidades que se explican, al menos parcialmente, por las pequeas dimensiones de los Estados y territorios30. La base de datos de la Divisin de Poblacin de Naciones Unidas, que incluye a todos los pases del mundo, muestra que solo hay cuatro ciudades con ms de un milln de habitantes en el Caribe: La Habana (Cuba), Puerto Prncipe (Hait), San Juan (Puerto Rico) y Santo Domingo (Repblica Dominicana). Kingston (Jamaica) cuenta con ms de medio milln de residentes, mientras que Nassau (Bahamas) se acerca a los 250.000. En el resto de pases del Caribe, las poblaciones de las capitales varan entre los 3.700 de CockBurn Town (Islas Turcos y Caicos), y los 57.000 de Puerto Espaa (Trinidad y Tobago).

La Paz, Bolivia. Contraste del centro de la capital boliviana. Pablo Poeta


Mapa 1.2 Amrica Latina y el Caribe . Ciudades de ms de 20 .000 habitantes, 1950 y 2000

Fuente: elaborado con datos de CELADE, UNDESA y censos nacionales.

Kilmetros

Kilmetros


Las ciudades crecen a ritmos diferentes

Ms importante que el nmero absoluto de ciudades o la cantidad de habitantes de cada una, es el ritmo y la manera en que estn creciendo estas aglomeraciones por las implicaciones que tiene para su planeacin y gestin, para su evolucin econmica y la posibilidad de que este desarrollo urbano sea sostenible.

El anlisis realizado con los datos demogrficos disponibles a partir de 1950 y hasta 2010 muestra que la tasa promedio de crecimiento de las aglomeraciones de Amrica Latina y el Caribe est en descenso independientemente del tamao poblacional del pas y de la ciudad. Si en la dcada de 1950 esa tasa se situaba en torno al 5%, en 2010 no llegaba al 2%, lo que significa que, a escala regional, el crecimiento poblacional de las ciudades se ha acercado

Grfico 1.10 Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en funcin de su tamao relativo, 1950-2010

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Tasa

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Menor Intermedia Grande

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE). Ver detalles en anexo 3.

Grfico 1.9 Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en funcin de su tamao absoluto, 1950-2010

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1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010

Menos 500.000 hab.

De 500.000-1 millon hab.

De 1-5 millones de hab.

De 5-10 millones hab.

10 millones hab. y ms

Tasa

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(%)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE).

progresivamente a tasas de estabilidad y parece estar cada vez ms asociado al crecimiento natural o vegetativo (en un contexto de descenso de las tasas de fertilidad) y menos a movimientos migratorios del campo a la ciudad. No obstante, en ciudades grandes, esas tasas de crecimiento representan cifras absolutas considerables.

La interpretacin de estos datos debe hacerse con precaucin. Es claro que, en este anlisis regional, el peso demogrfico de algunas reas geogrficas, sobre todo de Brasil y Mxico, podra estar marcando la pauta para la regin.

Por otra parte, no se debe olvidar que los datos y su interpretacin pueden sufrir distorsiones por el hecho de que algunas ciudades cambian de categora de una dcada a otra por su propia evolucin demogrfica. Por ejemplo, So Paulo tena 2,3 millones de habitantes en 1950, pero en 1970 ya contaba con casi 8 millones y en 1980 superaba ampliamente los 10 millones, una evolucin que afecta cualquier clasificacin de las ciudades por su tamao. Adems, ha habido cambios en la denominacin y delimitacin espacial de las aglomeraciones, agregando reas nuevas y creando entidades antes inexistentes.

En lneas generales, las ciudades de mayor tamao son las que han estado creciendo menos en poblacin desde los aos setenta, posiblemente por tratarse de espacios geogrficos ms consolidados. Por el contrario, las ciudades de menos de 1 milln de habitantes son las que ms han crecido en trmino medio, aunque dentro de ese escenario de desaceleracin descrito anteriormente que, para este grupo de ciudades, ha sido ms pronunciado en la ltima dcada.

De los datos demogrficos para cada subregin se desprende que la tasa de crecimiento de las ciudades del arco andino-ecuatorial tiende a converger desde el ao 2000 y todas ellas crecen hoy prcticamente al


Recuadro 1.2 Ciudades intermedias

La nocin de ciudad intermedia es relativa al tamao del pas y la estructura de su sistema de ciudades.

Tegucigalpa y Kingston son las mayores ciudades de Honduras y Jamaica, y las ms importantes para sus respectivos pases en todos los mbitos, aunque, por poblacin, equivalen a una ciudad de tamao medio de Brasil y Mxico.

En la regin, se considera que las ciudades intermedias tienden a tener funciones similares dentro de su pas independientemente de las importantes variaciones en trminos de cantidad de poblacin.

Desde esta perspectiva, una ciudad intermedia como Puerto Plata, en Repblica Dominicana, u Oruro, en Bolivia, cumple funciones y ofrece servicios dentro de su pas similares a los que tienen Corrientes en Argentina o Goiania en Brasil.

Tamao pas Tamao ciudad intermedia

< 2 millones hab. Sin sistema urbano de ciudades

2-10 millones hab. 50.000-250.000 hab.

10-20 millones hab. 70.000-350.000 hab.

20 a 50 millones hab. 300.000-550.000 hab.

> 50 millones hab. 500.000-1 milln hab.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE). Ver detalles metodolgicos en anexo 2.

Grfico 1.11 Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe por tamao relativo y reas geogrficas, 1950-2010 (%)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE). Ver detalles en anexo 3.


mismo ritmo. El Cono Sur se distingue en que sus tasas de crecimiento son inferiores y ms estables que en las otras reas. Los mayores contrastes se perciben en el Caribe y, especialmente, en Centroamrica, donde el ritmo de crecimiento de las ciudades es superior, lo que se corresponde con una transicin rural-urbana an en marcha.

Para tener en cuenta las grandes diferencias demogrficas y geogrficas entre los pases, es relevante el anlisis que no solo considera la cantidad de poblacin en cada ciudad, sino tambin su tamao relativo dentro del sistema de ciudades del pas.

En esta comparacin se han considerado tres grupos de ciudades (menor, intermedia y grande), cuyo tamao viene determinado por el de las ciudades intermedias de cada pas (oscila entre 50.000 y 1 milln de habitantes). En lneas generales, este anlisis (ilustrado en el grfico 1.10) corrobora las tendencias mencionadas.

Desde esta perspectiva, se nota que en Brasil, Mxico, el Cono Sur y los pases del Arco andino-ecuatorial, las ciudades mayores son las que menos crecieron entre 1970 y 2000, fecha a partir de la cual se nota la desaceleracin de las ciudades menores.

En Centroamrica y el Caribe cada grupo presenta grandes fluctuaciones. En estos pases, la lectura de los datos es mucho ms sensible a cambios en la clasificacin al tener un nmero de aglomeraciones menor.

El crecimiento del nmero de ciudades y la variacin de su tamao tienen implicaciones importantes sobre los sistemas de ciudades y las polticas pblicas de desarrollo urbano. El mayor dinamismo de las ciudades pequeas e intermedias alude a una diversificacin de la trama urbana y la posibilidad de un mayor equilibrio territorial.

Grfico 1.12 Amrica Latina y el Caribe . Primaca urbana, 2010 (medido por el IPT)

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Con la desaceleracin del ritmo de crecimiento en todos los grupos de ciudades se reducen los desafos inmediatos, pero tambin las oportunidades para impulsar patrones urbanos mas orientados hacia la sostenibilidad31. Los casos puntuales de ciudades con crecimiento muy acelerado justifican una atencin especial, como se analizar ms adelante.

Diversificacin del sistema de ciudades

La importancia que ha tenido el mayor crecimiento de ciudades intermedias y pequeas para la red urbana de cada uno de los pases puede ser valorada, aunque de forma imperfecta, mediante dos ndices: el ndice de poblacin total (IPT) y el ndice de las cuatro ciudades (ICC). Ambos expresan en trminos cuantitativos el grado de primaca urbana, es decir, ofrecen dos maneras complementarias de medir la preponderancia demogrfica de la mayor ciudad dentro de un pas y en relacin al resto de su red urbana. Son indicadores que tambin permiten describir algunas caractersticas de los sistemas de ciudades de la regin y algunas tendencias, aunque no causalidades32.

El IPT es el cociente que resulta de dividir la poblacin de la primera ciudad entre la poblacin total del pas. Su clculo en Brasil nos muestra que solo 1 de cada 10 brasileos vive en So Paulo, lo que significa una baja concentracin demogrfica en el pas aunque esta es una de las grandes megaciudades de la regin. En el extremo opuesto se sita Uruguay, donde casi 5 de cada 10 ciudadanos viven en Montevideo. Otros pases con alta primaca por el IPT son Panam, Chile y Argentina. El comportamiento del IPT en el tiempo muestra, adems, que, desde 1950, la preponderancia demogrfica de las mayores ciudades de cada pas ha ido en aumento en la mayora de los casos, aunque hay indicios de estabilidad.


Evidentemente, estos resultados estn muy influenciados por la dimensin del pas que se considera, por lo que puede resultar poco pertinente comparar pases de escala tan distintas como Brasil y Uruguay. El anlisis sera muy distinto si, en vez de considerar la escala nacional, se contrastaran entidades territoriales de tamao similar, como en el caso de Brasil los Estados que conforman la federacin.

El ndice ICC33 permite tener una idea ms global de la estructura urbana al valorar el tamao de las cuatro ciudades ms grandes en cada pas. Segn este ndice, Uruguay encabeza de nuevo la lista de primaca urbana en la regin, pero es seguido muy de cerca por Guatemala, pas que en la comparacin anterior mostraba un ndice moderado, puesto que solo 1,5 de cada 10 guatemaltecos vive en la capital. Eso significa que Ciudad de Guatemala ejerce un gran poder monoplico sobre el territorio del pas que no se refleja en concentracin demogrfica debido a que an cuenta con una elevada proporcin de poblacin rural. Una situacin parecida se da en Per, con la diferencia de que demogrficamente es mayor la concentracin en Lima (2,9 de cada 10 peruanos)34.

En la regin destaca el caso de Brasil, que presenta un valor bajo en los dos indicadores, tanto por contar con dos megaciudades como por existir un grupo de ciudades grandes que hacen contrapeso, lo que implica una red urbana ms diversa. Lo mismo se observa, aunque en menor medida, en Colombia. En ambos, las condiciones geogrficas, polticas y econmicas han dado lugar a modelos ms policntricos.

Se observa, adems, una tendencia incipiente a un mayor equilibrio en algunos pases. Caracas ha perdido centralidad y Venezuela despunta como uno de los pases con una malla urbana ms propensa al equilibrio. Lo mismo ocurre en Bolivia, pero, a diferencia del anterior, lo logra gracias al crecimiento de Santa Cruz de la Sierra que, cada vez ms, se acerca en tamao a La Paz, lo que se traduce en realidad en un sistema biceflico. La primaca

Grfico 1.13 ndice de primaca de grandes ciudades seleccionadas, 1950-2010 (medidas por el IPT)

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1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

IPT

Gran Buenos Aires

Caracas

Lima

Panam

San Jos

Santo Domingo

Tegucigalpa


tambin parece disminuir ligeramente en Mxico, Paraguay e incluso Uruguay.

En el Caribe, mientras en Repblica Dominicana y Hait la poblacin se ha concentrado cada vez ms en sus capitales, Santo Domingo y Puerto Prncipe, otros pases, como Granada, Jamaica, San Vicente y las Granadinas, y Santa Luca, se han mantenido estables en las ltimas dcadas.

Los clculos del IPT y del ICC de los pases de la regin indican que, pese a que hay ciudades de tamao intermedio que han crecido en poblacin, comienzan a destacar y alzarse como una alternativa a las grandes aglomeraciones, an no tienen suficiente fuerza como para ejercer un impacto notable en el sistema de ciudades.

Bogot, Colombia. Excavacin para mejora de las vas pblicas. Victor Alfonso Gonzlez


El patrn urbano monoceflico o biceflico, afianzado por el proceso de transicin urbana en Amrica Latina y el Caribe, sigue siendo, por tanto, la nota dominante en la regin, aunque la red de ciudades se ha vuelto ms compleja y hay seales de una cierta desconcentracin demogrfica. Har falta que transcurra ms tiempo para verificar si esa tendencia incipiente se consolida y si la malla urbana de los pases de la regin ofrecen un panorama ms balanceado.

El tamao del pas, su orografa, el grado de integracin territorial (determinado por condiciones de infraestructura y geogrficas principalmente), las actividades econmicas y la madurez del proceso de urbanizacin son determinantes en la formacin de concentraciones de poblacin y econmicas y el nivel de primaca35. Factores de este tipo pueden explicar, por ejemplo, que una ciudad diferente de la capital del pas sea la de mayor peso demogrfico o econmico, como ocurre con Guayaquil, cuya localizacin y su propia historia la han convertido en la capital comercial de Ecuador.

En el caso de pases pequeos en territorio, la conjuncin de los mltiples factores refuerza la capacidad monopolista que ha tenido histricamente la ciudad primada sobre la totalidad del territorio, como en Ciudad de Panam, San Salvador o Kingston.

1.4 Patrn de crecimiento urbano

El emplazamiento, la distribucin y el dinamismo de las ciudades en la regin estn fuertemente determinados por las condiciones geogrficas, polticas y econmicas. Histricamente, las ciudades de Amrica Latina y el Caribe se desarrollaron principalmente en una zona costera y algunos lugares estratgicos del interior, respondiendo a los objetivos polticos, militares y comerciales de la potencia colonial. Son los casos de Potos (Bolivia), Asuncin (Paraguay) o Crdoba (Argentina). En ocasiones, las ciudades fueron creadas sobre asentamientos precolombinos, de lo que son ejemplos conocidos Ciudad de Mxico y Cuzco (Per).

En periodos ms recientes, la expansin fsica de las ciudades y el desarrollo econmico han propiciado la aparicin de nuevas expresiones urbanas sobre el territorio y consolidado fenmenos como las conurbaciones, las reas metropolitanas, las megarregiones o los corredores urbanos.

Si las grandes conurbaciones plantean nuevos retos a la gobernabilidad urbana, ha surgido un desafo adicional de grandes dimensiones con la dispersin del espacio construido. Las ciudades tienden a ocupar ms suelo del necesario por crecimiento demogrfico y urbano, pese a que existen herramientas para una mejor ocupacin del territorio, el aprovechamiento de las redes infraestructura y la ampliacin de los servicios bsicos, elementos que garantizan mejor calidad de vida.

Esmeraldas, Ecuador. La expansin fsica y el desarrollo econmico han propiciado nuevas expresiones urbanas. ONU-Habitat


Nuevas oportunidades, nuevas localizaciones

Actualmente, un 42% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe vive en una franja terrestre a una distancia mxima de 100 kilmetros de la costa. Sin embargo, esa zona del litoral representa tan solo el 20% del territorio de la regin36. En Sudamrica se observa, adems de las ciudades costeras, un conjunto relativamente disperso de ciudades atravesando el sistema andino, varias de las cuales corresponden a asentamientos prehispnicos o ncleos urbanos creados por su favorable ubicacin productiva, comercial o militar. Los contrastes orogrficos han podido favorecer una organizacin ms bien linear en la zona del Pacifico y ms policntrica en la del Atlntico, donde el relieve es menos acentuado.

En la mayora de los casos, las ciudades creadas por la potencia colonial, fuertemente concentradas en el rea litoral por la importancia estratgica de las rutas martimas, han prosperado durante el proceso de industrializacin manteniendo las ventajas competitivas de su localizacin.

Existen en la regin algunos ejemplos, aunque pocos, de ciudades creadas artificialmente o planificadas con un propsito especfico. Fue el caso de la capital brasilea, Brasilia, que naci por una decisin poltico-administrativa y rpidamente desbord las expectativas de crecimiento demogrfico de sus creadores; de la venezolana Ciudad Guayana, fundada en 1961 a partir de las comunidades de Puerto Ordaz y San Flix como centro industrial y puerto fluvial, y de la paraguaya Ciudad del Este, creada por decreto en 1957 en la zona de la Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay), que se ha convertido en la segunda ciudad del pas.

La globalizacin ha supuesto cambios importantes para las ciudades y abierto oportunidades para aglomeraciones intermedias y pequeas. Con el incremento de los intercambios comerciales internacionales, se ha reforzado

la importancia de las condiciones legales, fiscales y polticas ofrecidas por las ciudades. Asimismo, se han desarrollado numerosas ciudades fronterizas una categora en la que entran, entre otras, Ciudad Jurez, Nogales, Nuevo Laredo y Tijuana, en el norte de Mxico.

De la misma forma que la decadencia econmica puede inducir a la poblacin a emigrar, nuevas oportunidades econmicas, como la explotacin de recursos naturales o tursticos, estimulan la formacin y crecimiento de reas urbanas. A partir de 1950, hubo un proceso de ocupacin progresiva de zonas vacas o tierras del interior que estuvo en buena parte relacionado con el avance de la frontera agrcola y con proyectos de desarrollo econmico. Fue as como se expandieron Manaus y Belm, en Brasil. Un caso emblemtico de crecimiento urbano basado en el sector turstico es Cancn (Mxico), un pueblo pesquero en los aos cincuenta que, en los ochenta tena 30.000 habitantes y ahora cuenta con 700.000.

Grandes conurbaciones

La expansin urbana ha hecho que muchas grandes ciudades desborden los lmites administrativos de sus municipios y terminen absorbiendo fsicamente otros ncleos urbanos mediante un proceso de conurbacin. El resultado ha sido la aparicin de reas urbanas de grandes dimensiones territoriales, a veces formalizadas en un rea metropolitana, integradas por mltiples municipios y con una intensa actividad econmica. Es lo que ha ocurrido con muchas de las capitales latinoamericanas y algunas grandes aglomeraciones, como Caracas, Fortaleza, Guayaquil o Medelln.

Un fenmeno propio de las ltimas dcadas del siglo XX fue la conformacin de ciudades satlite y ciudades dormitorio por el desarrollo o emergencia de ncleos urbanos ubicados cerca de grandes ciudades y en estrecha relacin con el desarrollo econmico de estas; algunos son

Grfico 1.14 Densidad demogrfica en ciudades seleccionadas, 2000

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Fuente: elaborado con datos del Atlas of Urban Expansion, Lincoln Institute of Land Policy.


totalmente dependientes y otros tienen cierta autonoma funcional, pero la vida en ellas est estrechamente vinculada a la de la ciudad principal.

Con la interaccin progresiva de diferentes reas metropolitanas y ciudades prximas de menor tamao (industriales, de servicios, comerciales o ciudades-satlite) han comenzado a surgir megarregiones urbanas, tambin conocidas como corredores urbanos cuando la integracin econmica se articula en torno a una va de comunicacin terrestre. Un ejemplo de megarregin es el sistema formado por las regiones metropolitanas de So Paulo, Campinas y la Baixada Santista, un rea que representa 26 millones de habitantes y que se ha alzado como el principal polo econmico, financiero e industrial del pas.

reas metropolitanas, conurbaciones, ciudades-regin, megarregiones y corredores urbanos son nuevas expresiones territoriales del fenmeno urbano que favorecen y se apoyan en el desarrollo econmico regional. Son espacios que ofrecen grandes oportunidades socioeconmicas, aunque tambin conllevan retos de enormes proporciones desde el punto de vista social, medioambiental y de gestin poltica e institucional.

Tendencia a la dispersin y a la periurbanizacin

Parecen ser muy escasos o muy puntuales los estudios sobre la forma en la cual se materializa la expansin de las ciudades en Amrica Latina y el Caribe. Hacer anlisis comparativos resulta particularmente complejo considerando la dificultad que existe para delimitar la mancha urbana, o sea el territorio considerado como urbano con base a sus caractersticas de ocupacin del suelo y edificacin; pero se han identificado patrones comunes que indican un crecimiento disperso de baja densidad.

Grfico 1.15 Variacin de la densidad en ciudades seleccionadas, 1990-2000

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Fuente: elaboracin propia con datos del Atlas of Urban Expansion, Lincoln Institute of Land Policy.

Las ciudades de Amrica Latina y del Caribe son actualmente medianamente densas comparadas a las de otras reas urbanas del mundo. Datos del ao 2000 indicaban que la densidad urbana promedio en la regin calculada sobre una base de 25 aglomeraciones elegidas al azar era de 70 personas por hectrea37. Las ciudades de la regin presentaban una densidad similar a la observada en Europa y en frica; eran mucho ms densas que las principales ciudades norteamericanas (menos de 25 hab/ha) y mucho menos que las grandes ciudades asiticas (200 a 400 hab/ha)38.

Evidentemente, esos datos no reflejan la variacin de densidad demogrfica existente dentro de cada ciudad, en los diferentes sectores o manzanas, elementos que tienen mucho impacto sobre el modelo de ciudad, la percepcin de densidad y su aceptacin social. En muchas ciudades se observa una densidad elevada en el centro, que disminuye rpidamente hacia la periferia. El caso de la ciudad de Mxico es atpico, ya que solo presenta densidades medio-altas, pero en un rea muy extensa e incluso en barrios situados a 20km del centro de la ciudad39.

Si bien no es posible sacar conclusiones de estudios parci-ales, la desdensificacin aparece como una tendencia en el conjunto de ciudades analizadas. En el periodo 1990-2000, el nmero de habitantes por hectrea disminuy en la mayora de las aglomeraciones incluidas en el anlisis, lo que significa que la ciudad se expandi territorialmente con nuevas reas menos densamente pobladas que las existentes.

En promedio, cada habitante ocupaba en 2000 un rea mayor del que utilizaba en 1990, o sea las ciudades se expandieron espacialmente a un ritmo mayor que su crecimiento demogrfico. Es algo que se puede ver, con clculos ms recientes40, en Mxico, donde en promedio las ciudades se han expandido territorialmente tres veces ms que el crecimiento de su poblacin.


Recuadro 1.3 Tres dinmicas, una sola tendencia de expansin dispersa

En la ciudad de Buenos Aires existe una tendencia a la expansin perifrica para el desarrollo de conjuntos cerrados habitacionales de alta y media renta. Como se observa en la imagen, estos barrios cerrados se localizan sobre las grandes autopistas en el radio periurbano del Gran Buenos Aires, con la consecuente dependencia del vehculo privado.

Desde una lgica completamente opuesta, caracterizada por la dificultad econmica para acceder a condiciones habitacionales formales y dentro de estndares adecuados,

Unidades de vivienda social construidas en la regin metropolitana de Santiago

rea rea periurbana

rea metropolitana

Total

1978-1983 3467 37908 41375

1984-1989 3575 68804 55268

1990-1995 10628 55268 65896

1996-2002 9076 37369 46445

Total 26746 199349 226095

Fuente: Hidalgo et al. (2008), publicado en CEPAL/Helmholtz Association/GTZ (2010).

los asentamientos irregulares en la ciudad de Montevideo (Uruguay) tambin muestran una importante tendencia a la periurbanizacin.

En Santiago de Chile, los proyectos de vivienda social subsidiada tienden a localizarse en las reas donde el suelo es mas barato, es decir en las reas ms lejanas, mal conectadas y poco servidas de la periferia, un fenmeno que tambin se observa en Ciudad de Mxico.

Mapa 1.3 Asentamientos irregulares en Montevideo

Fuente: Intendencia Departamental de Montevideo. En http://sig.montevideo.gub.uy

Mapa 1.4 Organizacin socioespacial de Buenos Aires

Mapa 1.5 Evolucin de la mancha urbana de Mxico,1810-2000

Fuente: Thuillier, Guy (2005).

Fuente: Elaborado con datos del Lincoln Institute of Land Policy, Atlas of urban expansin.


La propensin a la expansin dispersa de la ciudad tiene orgenes complejos, en los que se combinan muchos factores, como el control urbanstico, la planificacin urbana, la oferta de transporte, vivienda y comunicaciones, el precio del suelo, las oportunidades laborales, la calidad de los servicios y hasta la identidad y el estilo de vida. Es adems una expansin que no se reduce a un grupo social o un tipo de estructura urbana.

En la regin se encuentran ejemplos de expansin dispersa por iniciativas tan diferentes como el desarrollo de conjuntos habitacionales cerrados de alta y media renta o la realizacin de proyectos de vivienda social subsidiada por el Estado. Tambin se observa la existencia de ciudades que se expandieron de forma desordenada, con reas precarias e informales carentes de infraestructura y servicios, transporte pblico o accesos por carretera surgidas como consecuencia de la pobreza y la urbanizacin acelerada. Cada uno de estos ejemplos responde a dinmicas propias, pero todos contribuyen a esa tendencia general de dispersin espacial, con sus consecuentes impactos y costos sociales, ambientales y econmicos.

Densidad y expansin urbana

La densidad demogrfica urbana es un elemento decisivo para la provisin duradera de infraestructuras y servicios pblicos y sociales. Es una de las principales ventajas de la urbanizacin, ya que reduce costos marginales e impactos ambientales, y estimula la cultura y la creatividad. Sin embargo, la ciudad densa no es el modelo mayoritariamente deseado en la regin, al menos de forma consciente, ya que, por el mal diseo y el dficit de gestin, no se perciben sus ventajas en el corto plazo.

Son muchas las ciudades de Amrica Latina y el Caribe que tienen como esquema de expansin de sus periferias un modelo basado en la multiplicacin de carreteras, centros comerciales y conjuntos habitacionales cerrados. Es un modelo que responde de manera puntual a las mltiples demandas de los mercados inmobiliarios, sin que en ningn momento parezca haber una intervencin consciente del poder pblico para crear estructuras urbanas que transciendan los proyectos inmobiliarios individuales. De esta forma, las reas urbanas se expanden con viviendas, en el mejor de los casos dotados de infraestructuras y servicios, pero sin crear un verdadero tejido urbano interconectado.

Al expandirse sin visin integradora, las periferias pueden exacerbar la segregacin y estigmatizacin socioespacial de las comunidades que las habitan. Las periferias pueden convertirse en trampas de pobreza para grupos de poblacin que no logran aprovechar las ventajas que ofrece la urbanizacin.

El modelo de expansin tambin es influenciado por el funcionamiento del mercado de suelo e inmobiliario.

Los mecanismos de promocin inmobiliaria determinan en gran medida la localizacin y las caractersticas de los ensanches urbanos, mientras la urbanizacin informal resulta de fallas en el funcionamiento del mercado y la planificacin territorial, as como del sistema de proteccin social.

En la regin es habitual la llamada especulacin urbana. En su bsqueda por mayores ganancias, propietarios de terrenos y desarrolladores inmobiliarios incorporan con sus proyectos de construccin nuevo suelo a la ciudad, aunque por su lejana no cuenten con infraestructura y conectividad adecuadas o no se necesiten por existir suelo libre, mejor localizado, ya adecuado. Grandes terrenos rodeados de inversiones pblicas en infraestructuras y listos para su uso urbano permanecen sin construccin o subutilizados a la espera de un mejor precio, generando una falsa escasez de suelo y, con ella, la necesidad de expandir la ciudad y extender las redes e infraestructuras a reas cada vez ms lejanas.

Con frecuencia, propietarios y desarrolladores tienen el suficiente poder jurdico y poltico como para obtener autorizaciones de usos de suelo segn su discrecionalidad, mientras que los marcos jurdicos de planeacin son, en ocasiones, muy dbiles, no disponen de instrumentos de gestin de suelo o adolecen de la falta de voluntad poltica para su implementacin.

Una expansin urbana con mayores niveles de calidad y sostenibilidad es posible si los gobiernos locales se anticipan con polticas de planificacin, diseo y regulacin que permitan no solamente orientar la inversin, sino tambin potenciarla y captar los beneficios de las plusvalas

Belo Horizonte, Brasil. Transicin hacia una ciudad ms vertical. Gabriel de Sousa


derivadas de la urbanizacin para el financiamiento de las infraestructuras y servicios. Tambin se puede lograr con una actitud ms proactiva frente a los mercados inmobiliarios, de modo que, en lugar de tratar de corregir a posteriori las consecuencias de la urbanizacin desordenada, permita impulsar visiones positivas, ms sostenibles y equitativas del desarrollo urbano.

27. En Norteamrica, que es la segunda rea geogrfica con mayor poblacin en megaciudades, representa el 11,55%.

28. Base de datos de la Divisin de Poblacin del CELADE sobre Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC). Los pases son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela.

29. Rodrguez, J. (2011).

30. En el Caribe hay una veintena de pases independientes y territorios insulares. Algunos de estos territorios forman parte de otros Estados (caso de Martinica o Guadalupe, que son departamentos franceses de ultramar) y otros estn considerados por las Naciones Unidas como territorios no autnomos (Islas Caimn, Islas Turcas y Caicos, y Montserrat, en otros), por lo que tienen un alto grado de autonoma, pero no gozan de una independencia total de su antigua potencia colonial.

31. El captulo cuarto de este informe desarrolla los aspectos de infraestructura, redes, servicios pblicos y hbitat urbano, y el cuarto aborda los aspectos relacionados con las afectaciones de las ciudades al medio ambiente.

32. El anlisis solo se realiza para los pases con ms de 2 millones de habitantes en 2010, que poseen un sistema de ciudades y disponen de datos para una serie temporal dada. En este anlisis se han tomado los datos correspondientes al lmite funcional de la aglomeracin como un todo (criterio de aglomeracin) y no al lmite administrativo. Para un anlisis ms comprehensivo sera necesario incluir un grupo de indicadores multidimensional en el tiempo, pero actualmente no se cuenta con datos de estas caractersticas. Para realizar un anlisis de causalidad de la concentracin y la primaca urbana, se requerira de estudios que incluyan condiciones econmicas y de poder poltico en largos perodos de tiempo, lo que supera los objetivos de este documento.

33. El ICC es el cociente resultante de dividir la poblacin de la ciudad de mayor tamao entre la suma de las tres siguientes.

34. Los datos nacionales ms recientes muestran que la concentracin es algo mayor. Se pueden dar casos parecidos si se toman cifras estadsticas nacionales. Para este estudio, se han tomado series histricas comparables para todos los pases.

35. Cuervo Gonzlez, Luis Mauricio (2004).

36. Banco Mundial (2009).

37. Estudio denominado Atlas of urban expansion realizado por el Lincoln Institute of Land Policy. El estudio usa una metodologa basada en pixeles, es decir, puntos de color en una imagen digital, y analiza las manchas urbanas de las aglomeraciones seleccionadas en funcin de la ocupacin efectiva del suelo, sin atender a sus lmites poltico-administrativos. Tanto las cifras como los mapas utilizados en adelante se encuentran disponibles en: http://www.lincolninst.edu/subcenters/atlas-urban-expansion/global-sample-cities.aspx

38. Vase http://sapiens.revues.org/914

39. Berteau, Alain, Order without design, 2002.

40. Estimaciones para 2009. ONU-Habitat (2011e).

Notas

1. No existe una definicin nica y mundialmente aceptada de rea urbana. El concepto difiere considerablemente entre pases y ha variado con el tiempo. El anexo 1 ofrece una lista con la definicin de rea urbana en los pases de la regin.

2. Por urbanizacin se entiende el crecimiento de la poblacin urbana en relacin a la poblacin total de un pas, una regin o el mundo en su conjunto.

3. Las series histricas de datos estadsticos y las estimaciones futuras sobre poblacin incluidas en este captulo se basan en los datos de la Divisin de Poblacin del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de Naciones Unidas, UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

4. Eso se debe en gran medida a la alteracin que tuvo su pirmide demogrfica como consecuencia del conflicto armado que dur hasta finales de los aos ochenta

5. Base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPALSTATS). Consultado en mayo de 2011.

6. Ver ms detalles en el anexo 1.

7. El promedio mundial de densidad demogrfica es de 51 hab/km2. UNDESA (2010).

8. Banco Mundial (2011). Unidad de Migracin y Remesas del Banco Mundial disponible en http://www.worldbank.org/migration

9. OIM (2010).

10. The World Banks Migration and Remittances Factbook 2011. Disponible en lnea en http:// www.worldbank.org/prospects/migrationandremittances

11. Estimaciones para 2010. Base de datos de UNDESA. Divisin de Poblacin. International Migration 2010.

12. OIM (2010).

13. UNDESA (2009).

14. Martnez, Jorge y Vono, Daniela (2005).

15. El CARICOM cuenta actualmente con 15 pases miembros plenos: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Hait, Jamaica, Montserrat, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago. Adems, Anguila, Bermudas, Islas Caimn, Islas Turcas y Caicos y las Islas Vrgenes Britnicas son miembros asociados.

16. Martnez, Jorge y Vono, Daniela (2005).

17. Banco Mundial (2011).

18. CEPAL (2007).

19. CEPAL (2010d).

20. Ibdem.

21. Rodrguez Vignoli, J. (2011).

22. Rodrguez, J. (2007).

23. CEPAL (2010).

24. Los efectos de las migraciones han sido analizados en numerosos estudios de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, a partir de datos provenientes de los censos y estimaciones indirectas, en los que se basa parte de las informaciones contenidas en este epgrafe.

25. Rodrguez, J. (2007).

26. Clculos basados en datos censales para 20 pases. Rodrguez (2011).

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