Estado Mujer y Politica en Chile

7/21/2019 Estado Mujer y Politica en Chile

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ESTADO MUJER Y POLITICA SOCIAL

EN CHILE

CLAUDIA SERRANO

1.

INTRODUCCION

Este artculo revisa, para el caso chileno, cul ha sido el nexo entre la po l-

tica pblica social, las mujeres y el ambito local, destacando en particular la

oferta que el Estado ha brindado -0 ha dejado de brindar- a las mujeres en ma-

teria de polticas globales o especficasque afectan su condicin. La oferta esta-

tal ha evolucionado en consonancia con el cambio de la definici6n acerca del rol

del Estado en la poltica social a lo largo de diversos perodos hist6ricos. Tiene

que ver tambien con la capacidadde luch:l y presin que las mismas mujeres han

desarrollado, vis--vis otros grupos sociales, para incidir su grado de participa-

cin en la sociedad por medio de la definicin o reorientacin de las polticas.

El texto se divide en tres grandes secciones,asociadasa recientes perodos

histricos que marcan diferencias sustanitivasen el quehacer del Estado en ma-

teria social. El primer perodo se refiere a la consolidacin en Chile de un Esta-

do conocido como benefactor, en un jregimen poltico democratice y en un

modelo de desarrollo orientado a la sustitucin de importaciones, de creci-

miento hacia adentro. El segundo perodo dice relacin con la adopcin de un

modelo de desarrollo neoliberal, adoptado tempranamente en Chile por el go-

bierno autoritario que asume el poder pcsrmedio de un golpe de Estado en sep-

tiembre de 1973. El tercero es el actual momento histrico en el cual el Estado,

en el marco de un modelo neoliberal coherente con las polticas de ajuste reco-

mendadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, negocia

sus polticas y propuestas en el contexto Ideun regimen democrtico. Finalmen-

te, en una seccin conclusiva se plantean algunas reflexiones acerca de los pun-

tos de continuidad y cambio que hoy se aprecian en Chile, respecto de la manera

en que el Estado se relaciona con las mujeres y de su capacidadde formular po-

* Este articulo forma parte de las investigaciona que he desarrollado junto a Daymar Raczynski

en CIEPLAN. Ha sido enriquecido poc sus apones y observac iones. Si bien el texto es de mi

completa responsabilidad, me pregunto si no debimos haber compart ido su autorfa.
http://09%20indice.pdf/


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lticas pblicas dirigidas especficamente a.ellas, o que incluyan una perspectiva

de genero.

2. PROTAGONISMO DEL ESTADO Y DESARROLLO: 1920-1973

Examinaremos la polftica social y la participacin de las mujeres a lo largo

de los 50 ahos que van desde a decada de los 20 a la de los 70 abordando tres te-

mas: el origen y desarrollo de la poltica pblica social en Chile; la participa-

cin de la mujer en la sociedad chilena en esos aos y la lucha femenina por la

ciudadana. En el curso de la revisin se intentara ilustrar acerca del nexo exis-

tente entre poltica pblica social y mujer.

A. La poltica social

En el caso chileno, a d iferencia de otros paises atinoamericanos, el Estado

asumi tempranamente un papel de gestor y agente de la estrategia de desarro-

llo, la industrializacin y la poltica pblica social. Desde principios de la dca-

da de los 20 y hasta comienzos de los aos 70 la sociedad chilena se configur en

torno a un Estado que asumi un rol activo, tanto en lo econmico-productivo

como en la disminucin de las desigualdadessociales que planteaban los cam-

bios que experimentaba la estructura econmica y social del pas.

Es difcil entender el rol del Estado en las reas de la salud, la educacin,

la previsin social y la vivienda sin visualizar una nacin en la cual emergan

nuevos sectores sociales, se experimentab,suna urbanizaci6n acelerada y se am-

pliaban la organizacin obrera y la participacin ciudadana. En particular, con

posterioridad a la crisis de 1929, se realiz6 un esfuerzo industrializador que de-

ton una recomposicin del cuadro social: crecimiento de los sectores medios,

de la burocracia estatal y administrativa, de los sectores educadosy profesiona-

les; organizacin de los sectores obreros y asalariados;migracin campo-ciudad,

etc.

Este proceso de alta movilidad se daba en el marco de un sistema poltico

democrtico caracterizado por una presencia decisiva y central de los partidos

polticos, instancias que operaban como intermediarias entre la sociedad y el

Estado y como articuladoras de las demandas sociales expresadas or los grupos

de reciente constituci6n.

En un estudio acerca de las polticas sociales en Chile, Arellano (1985) dis-

tingue al interior del medio siglo bajo examen tres momentos que, si bien tienen

en comn el fuerte impulso a la acci6n del Estado en materia pblica social,

representan diferentes desafoshistricos y econmicos.

Un primer momento alude a las primeras medidas de poltica social que se

adoptaron en el pas, las que tendan principalmente a proteger a los sectores

1 Este papel protagnicn del Estado no se evidencia en los casos de los palses vecinos, Bolivia y

Per& segn se expone en los trabajos de Banig :I Montao, respectivamente.

2 Sobre la centralidad de los partidos polticosver Garretn (1985).


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ESTADO. MUJER Y POLITICA SOCIAL EN CHILE

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obreros y proletarios que enfrentaban las consecuencias e la industrializacin y

de la diversificacin de la estructura soci.aly productiva. Ello ocurri en el mar-

co de la organizacin del movimiento obrero; de las huelgas y protestas -a veces

violentas- que dieron forma a lo que se llamb la cuestin social. Frente a esta

turbulenta situacin se disearon medidas tendientes a mejorar la situacin la-

boral del mundo obrero.

En 1920, bajo la Presidencia de Arturo Alessandr, quien sostena la obli-

gacin del Estado de defender a la clase obrera y de velar por una condicin de

vida acorde con las minimas necesidadesde subsistencia para el trabajador y su

familia, se inici una amplia legislacin social. Citando a Arellano, en 1921 se

dictaron leyes sobre contratos de trabajo, sindicatos, derecho a huelga, tribuna-

les de conciliacin y arbitraje, e indemnizacin por accidentes del trabajo; se

crearon la Caja de Seguro Obligatorio y la Caja de Previsin de Empleados Par-

ticulares. Ese mismo ao se cre el Ministerio de Higiene, Asistencia y Previ-

sin Sociales. Al ao siguiente se cre la Caja Nacional de Empleados

Pblicos. Estas niciativas hacen que el autor se refiera al Estado protagonista

de ese perodo como Estado protector (Arellano, 198.5).

El segundo momento se inicia con la crisis del 30 y llega hasta os aos 60.

Es el perodo de la industrializacin, uno de cuyos pilares fue la creacin de la

Corporacin de Fomento (CORFO) en 1939 (Muoz y Arriagada, 1977). La

cuestin social, referida a las condicione:r de vida del obrero, pierde visibilidad:

en materia social el Estado no actuar ya preferentemente como protector de

sectores desvalidos, sino en respuestaa la capacidadde presin de determinados

grupos de inters.

En 1931 se dicta el Cdigo del Trabajo que, entre otras disposiciones, fija

un salario mnimo y estipula el pago de indemnizaciones por despido3. En

1936 se crea la Caja de Habitacin Popular; en 1938 se organizan los servicios

pblicos de salud que darn forma al Servicio Nacional de Salud en 1952. Este

ao se crea tambien e l Servicio de Seguro Social. Un ao despues,en 1953, se

crea la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas,orientada a dar alimentacin

y tiles a estudiantes de escasos ecursos.

Entre los aos 1935 y 1955, la poltica social aumenta su cobertura: el

monto de los recursos se mas que triplica y el nmero de personas beneficiadas

tambien aumenta fuertemente. Por ejemplo, las personas beneficiarias de la se-

guridad social aumentan a casi el doble, mientras sus familiares pasan a ser car-

gas, lo que les da derecho a beneficios medicos. No obstante, el acceso a

determinados beneficios tiene mucho que ver con la capacidad de presin de ca-

da uno de los sectores. No se trata de conquistas simultaneas y homogeneas,si-

no de la obtenci6n por parte de los distintos grupos de legislaciones a su favor.

S610en materia de educacin la poltica social fue mas universal.

3 La legislaci6n laboral que se ocupa de la condicin de la mujer trabajadora ser abordada en la

secci6niguiente.


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Al papel del Estado frente a esta negociacin por sectores y grupos llama

Arellano Estado Benefactor, sealando (conello que en el mbito social el Es-

tado modifica su rol protector de los aos 20. Esta denominacin corresponde a

lo que otros autores han llamado Estado de Compromiso, aludiendo a los pac-

tos sociales entre diferentes sectores, partidos polticos y Estado, tendientes a

satisfacer as demandasde los sectores medios crecidos al amparo del mismo Es-

tado, del incremento del sector servicios y de la industria nacional.

El proceso que hemos descrito: de industrializacin, absorcin de empleo,

distribucin de oportunidades y ampliacin de beneficios sociales, puede ser

identificado como un proceso de democratizacin econmica coincidente con

el proceso de democratizacin poltica del pafs. Durante el perodo se sucedie-

ron gobiernos progresistas, particularmente los Frentes Populares, coaliciones

de centro izquierda proclives a responder a las demandassociales. El socilogo

Toms Moulin (1983), al reflexionar sobre el desarrollo poltico y el Estado de

compromiso en Chile, considera los aos transcurridos entre 1938 y 1947 como

un perodo de gradual intensificacin de :.ademocracia poltica en consonancia

con el ritmo de la industrializacin. Se trata de aos en los cuales hay un desa-

rrollo bastante simetrico entre lo poltico y lo econ6micow4.

Un tercer momento al interior del perodo histrico caracterizado por un

fuerte papel del Estado en materia de pcltica social, transcurre entre fines de

los aos 50 y 1973, perodo en el cual persiste la fuerte actuacin estatal en ma-

teria de polticas sociales. No obstante, para esos aos el tema de la inflacin

haba debutado como materia de preocupaci6n en la gestin econmica y se ha-

ban tomado medidas correctivas; entre ellas se contaba la reduccin de la ten-

dencia expansiva del gasto social. Pese a ello, aunque a tasas menores, este

gasto no dej de aumentar. Por el contrario, contina el afn por mejorar los

beneficios de los sectores medios y el proletariado urbano, agregndoseun fuer-

te componente de participacin social. El gobierno de la Democracia Cristiana

cre la Secretara de Promocin Popular tendiente a la integracin de sectores

marginados del campo y la ciudad. Durante ese gobierno se realiz la Reforma

Agraria y se foment la sindicalizacin de los trabajadores del campo. Poste-

riormente, en el Gobierno de la Unidad Popular se intent aumentar la partici-

pacin del Estado en la actividad econmica mediante la creacin de un rea de

propiedad social.

Los analistas que han estudiado el tema sostienen que las razones que Ile-

varon al colapso de la democracia en 1973, ienen que ver con la accin del Esta-

do, el desarrollo econmico y el desarrollo poltico durante los cincuenta aos

que hemos examinado sumariamente. Por un lado se haba acumulado una tra-

dicin de organizacin y presin social y de activa participacin de partidos po-

lticos fuertemente ideologizados. Por otro, el crecimiento econmico no

4 Segn considera el autor, esta simetrfa se

quebrara or el

lado polltico cuando el Presidente

Gabriel Gonzlez Videla, elegido por sectores del centro y de izquierda y apoyado inicialmente

por el Partido Comunista, dicta en 1947 la Ley de Defensa de la Democracia, que declar6 ilegal

al Partido Comunista.


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permita satisfacer estos requerimientos, que se tradujeron en expansionescon-

tinuas del gasto social. La simetrfa de que habla Moulin para referirse a la de-

cada de los 40 se haba transformado, para principios de los aos 70, en una

coexistencia narmnica y sobrecargadade tensiones entre las estructuras polti-

casy las econmicas.

Desde un punto de vista institucional y administrativo el Estado de bienes-

tar gener una compleja gama de instituciones y organizaciones que se caracte-

rizaron por su gran tamao, por rigideces propias de las burocracias, por una

excesivacentralizacibn de la toma de decisiones, etc. Se trataba de un sistema

administrativo altamente centralista, donde la dimensin local o regional estaba

subordinada a la hegemonla del centro.

Hacia fines de los aos 60 el sistema sobre el que se apoyaba a accin so-

cial del Estado era objeto de una serie dc crticas que aludan fundamentalmen-

te a los temas de costos versus eficiencia. a la deficiente calidad de los servicios,

a las dificultades y rigideces para dar respuesta a requerimientos de una pobla-

cin heterogenea y con problemas especW icos. e criticaban tambien las inequi-

dades regionales y la insuficiente progresividad de la distribucin de los gastos

sociales (Raczynski, 1991).

Por ltimo, en relacin a las materias que particularmente nos interesan,

cabe resaltar que la poltica social tena como beneficiarios a sectoressegmenta-

dos por categorfas socioocupacionales y de clase, favoreciendo a aquellos con

ms capacidad de presin. En este sistema de luchas y negociacionescorporati-

vas quedaban fuera importantes grupos sociales que tambien enfrentaban situa-

ciones de desigualdad: las minoras tnicas y religiosas, los jvenes, los ancianos

y las mujeres (Mires, Molina y Valenzuela, 1989).

B.

Participacih de la mujer

Durante estos cincuenta aos, caralzterizadospor un creciente aumento de

participacin, las mujeres fueron tambien un sector que se integr, ms all de

su clsica participacin domestica y familiar, en la medida en que lo permitan la

coexistencia de un modelo cultural patriarca1y el espritu igualitario e integrati-

vo que caracterizaron a aquella epoca. Sin embargo, como veremos, no fueron

consideradas como sujeto especfico de polticas sociales sino en muy contadas

oportunidades.

Durante los aos que recorren desde a decada del 20 hasta la de los 70 la

participacin de las mujeres aument significativamente en la educacin y se in-

crement mas lentamente en el empleo Las cifras indican que desde os aos

30 en adelante hubo igualdad de accesoy permanencia a la educacin bsica o

primaria entre hombres y

mujeres.

Respecto a la enseanza secundaria, esta

igualacin es un poco ms tarda, alcanzndosealrededor de los aos 50. Dis-

5 Sobre estas materias ver el libro Mundo de la nwjer. Continuidad y cambio, editado en 1988 por

el Centro de Estudios de la Mujer, que recoge diversos trabajos sobre participaci6n femenina y

ofrece datos estadsticos.


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tinto es el caso de la educacin superior. Por de pronto, para la sociedad chile-

na del siglo XIX no era evidente que la mujer pudiera seguir estudios supe-

riores: ello amerit6 un decreto que en 1877 autoriz legalmente a las mujeres

para obtener ttulos universitarios. Hacia 1940 sc510n 25% de los matriculados

en las universidades chilenas eran mujeres; para los atios 70 el porcentaje se em-

pinada al 38%.

En el caso del empleo, el Censo de Poblacin aplicado en Chile en 1920

detecta ~610un 15% de participacin femenina en la fuerza de trabajo. Este por-

centaje va ascendiendo paulatinamente hasta alcanzar un 23% en los aos 70.

De mas est decir que esta incorporacin al mercado de trabajo no traspas to-

dos los mbitos y todas las posiciones. Fue principalmente una incorporacin

en el rea de servicios, en actividades asociadasa lo que culturalmente se en-

tiende por mundo domestico.

Desde la perspectiva de la capacidad del Estado de ofrecer a las mujeres

determinadas definiciones expresadasen polticas o en leyes, con excepcin del

voto polftico, hay poco (aunque importante) que rescatar en el perodo. Al

tiempo que se producan los cambios sociales caractersticos de la poca las mu-

jeres fueron objeto de medidas especficasque intentaron dar cuenta, desde la

perspectiva cultural predominante en aquellos aos, de las mutaciones que afec-

taban a la sociedad y a las mujeres: (a) se dict la ley que autoriz a las mujeres

a votar; (b) se propusieron leyes de proteccin a la familia y a la mujer trabaja-

dora y, (c) se organiz, a fines de los aos 50, una red de clubes de mujeres, los

centros de madres, organizados por la accin caritativa de mujeres de sectores

altos liderados por la esposadel Presidente de la Repblica.

Descontando el viejo decreto Amuntegui que permiti el ingreso de las

mujeres a la universidad, estas fueron las primeras acciones concretas que per-

miten identificar una preocupacibn y accion estatal frente a las mujeres. A con-

tinuacin nos detendremos en cada una de estasacciones.

U

Ciudadana y conquistas legales

Los aos transcurridos entre los 20 y los 70 representaron para las mujeres

el logro de algunas conquistas en el ambito laboral, en el mbito civil y en el am-

bito poltico. Todas esasconquistas fueron, al menos en parte, producto de una

insistente e infatigable lucha de las mujeres organizadas a lo largo de 40 aos.

Las primeras organizaciones de mujeres se produjeron en el norte del pas hacia

los aos 20. Para fines de esa dcada en Santiago surgen organizaciones de mu-

jeres en los sectores altos: el Crculo de Lectura de Seoras,el Club de Seoras,

el Consejo Nacional de Mujeres y el Partido Femenino Chileno. Se trata toda-

va de agrupaciones de seoras sin mayor Iespritu combativo, pero que constitu-

yen el abono de los grupos sufragistas que, dos decadasdespues,obtuvieron el

derecho a voto femenino.

En 1934 tienen lugar importantes cambios en la legislacin civil en favor

de la mujer casada. Se le otorga el derecho a administrar el dinero que obtenga

como fruto de su trabajo estipulndose el Patrimonio reservado de la mujer ca-


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sada, y se determina un tipo de contrato matrimonial que permite a la mujer

casadaser plenamente capaz rente a la ley: el regimen de separacin de bienes.

Entre las reformas laborales del perodo se dictan leyes que protegen a la

mujer y a los hijos mediante tres tipos de disposiciones: prohibicin de que la

mujer casada realice labores que demanden gran esfuerzo fsico; permiso pre y

postnatal, asignacin familiar, subsidio a la mujer embarazaday permisos espe-

ciales a la madre trabajadora en caso de enfermedad o necesidadde amamantar

al hijo; y fuero maternal. Posteriormente en 1970 se dictara la ley de jardines

infantiles.

Entre los aos 1935 y 1950 se produce el mas fuerte impulso de las organi-

zaciones de mujeres: surgen nuevos grupos que amplan la participacin a sec-

tores medios y profesionales; nacen la Unin Clvica Femenina, el Movimiento

Pro Emancipaci6n de la Mujer Chilena, la Federacin Chilena de Instituciones

Femeninas y el Partido Femenino Chileno (segunda ep~ca)~. Proliferan las pu-

blicaciones, se trabaja en forma coordinada, se establece elacin con organiza-

ciones feministas internacionales. Estas organizaciones reivindican la situacin

laboral de la mujer obrera y la proteccin a la maternidad y la infancia; rechazan

la violencia sexual; exigen el derecho a voto; plantean temas tales como la de-

mocracia y la paz.

Con el nacimiento del Movimiento Pro Emancipacin de la Mujer Chile-

na, en 1935, la accin de las mujeres se torna ms articulada y ms combativa.

Se realizan congresosy encuentros, se busca a alianza de polticos progresistas.

Toda esta accin culmina cuando, en enero de 1949, el Presidente GonzA-

lez Videla en un acto pblico realizado en el Teatro Municipal firma el decreto

que otorga a las mujeres la ciudadana pkna.

Despues de esta conquista las organizaciones expresan el deseo de perma-

necer activas en la defensa de los derechos y demandasde las mujeres; sin em-

bargo, los grupos desaparecen paulatlnamente, canalizando sus deseos de

participacin a traves de los partidos pohticos.

ii) Los ceneos de madres

Es caracterstico de la sociedad chilena, y de otras en Latinoamrica, un

tratamiento asistencial y caritativo por p.artede mujeres de sectoresmedios y al-

tos hacia mujer? de sectores populares. As ocurri en Per con los comedo-

res de Violeta , y tambien en Chile, bajo la conduccin de la esposa del

Presidente GonzAlez Videla.

Sera un error considerar la activa participacin de cada gobierno (y de las

esposasde sus notables) en la organizacin y promocin de la mujer pobre co-

mo un hecho ajeno a las decisiones y las acciones que emprende el Estado. Es-

tas acciones dicen relacin con la particular forma de relacin que el Estado

6 Sobre la trayectoria de estas organizaciones v er los trabajos de Kirkwood (1982~3;1982b; 1986);

Cleary (1988); Covarmbias (1978).

7 Ver articulo de Barrig en este mismo volumen.


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tiene con las mujeres: cbmo las concibe y qut les ofrece. En el caso de los cen-

tros de madres les ofrece asistenciay apoya, sin elementos de promocin.

Valdes y otras autoras (1989) sealan que los centros de madres tienen sus

orgenes en antiguas instituciones de asistencia social: el Comite de Navidad,

creado en 1944, se fund con el Patronato Nacional de la Infancia, institucin

de caridad que vena desde iempos de la colonia, y dio origen en 1954 al Rope-

ro del Pueblo, presidido por la Sra. Graciela Letelier de Ibez. De Cl nacer

despu& la institucin de los centros de madres, CEMA, durante el gobierno de

la democracia cristiana. En ese periodo, bajo el impulso de la Promocin Popu-

lar, se dict la Ley 16.880,de Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias.

Entre ellas se encuentran los centros de madres, que son organizaciones fun-

cionales constituidas por mujeres que tienen intereses comunes y como objetivo

principal la superacin personal de sus asociadasy la solucin de los problemas

inherentes a su estado y sexo, dentro del ambiente vecinal.

En un ambiente propicio y favorable, la organizacin de las mujeres en los

centros de madres experiment un fuerte crecimiento. En 1970 existan 9 mil

centros, lo que representa a un nmero aproximado de 450 mil mujeres. Esta

forma de organizacibn demuestra ser una antigua modalidad de participacin

social donde las mujeres aprenden algunas manualidades relacionadas con su

rol de madres y dueas de casa,y a la vez experimentan una experiencia de parti-

cipacin co lectiva.

Durante el gobierno de la Unidad Popular, adems,se tomaron dos inicia-

tivas que representaban una accin mas decidida del Estado frente a la mujer: se

gener la Secretara Nacional de la Mujer, organismo dependiente directamente

del Presidente de la Repblica, y se propuso la creacin del Ministerio de la Fa-

milia, cuya legislacin estuvo a punto de culminar cuando ocurri el golpe de

Estado de 1973.

C. Sntesis de un medio siglo

Hemos examinado la trayectoria de un Estado central fuerte, con gran par-

ticipacin en el rea econ6mico-productiva y en la poltica pblica social, que

en consonancia con la capacidad de presin de diversos sectoressociales fue en-

tregando respuestasque significaban beneticios y seguridad social y laboral para

la poblacin. El gasto social del Estado chileno se orient primero a los secto-

res obreros, y luego principalmente a los sectoresmedios.

El Estado de bienestar alcanz un conjunto de logros y avances.Sectores

cada vez ms amplios de la poblacin pudieron mejorar paulatinamente su nivel

de vida, o al menos tuvieron la posibilidad real de lograrlo a travks de, principal-

mente, tres mecanismos: a educacin, el trabajo y las prestaciones sociales. En

el perodo, el pas se dot de una red bast.nte completa de servicios sociales de

uso masivo a los que tuvieron accesohombres y mujeres.

La poblacin femenina se benefici cle estaspolticas de manera ms espe-

cfica en el rea

de

la salud. La extensin de la salud pblica en el pas, asociada

a los programas y medidas de proteccin sanitaria a la madre y al nio, fue un


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ESTADO, MUJER Y POLITICA SOCIAL EN CHILE

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beneficio directo para la mujer. Para fines de los 60 se inician los programas de

planificacin familiar, los que aportan al control y regulacin de la fecundidad

femenina, y que fueron ampliamente aceptadospor las chilenas.

Sin embargo, unto a los logros se visualizaron los problemas que ya se han

mencionado: desajustesentre el crecimiento y la estabilidad econmica y las de-

mandas sociales, generacin de grandes aparatosburocratices de difcil manejo

y fiscalizacin, poca selectividad en los Ibeneficiarios, ncapacidad de enfrentar

requerimientos de grupos especlficos,altea entralismo en la gestibn y la toma de

decisiones, etc.

En su conjunto, el proceso de industrializacin y urbanizacin y de

modernizacin de la economa liderado por el Estado permiti un relativo au-

mento de la participacin social de la mujer, tenue en lo laboral, ms marcado

en lo educacional. Esta participacin, sin embargo, tuvo un caracter tradicional

y segregado: a mayora de las mujeres trabajadoras, urbanas y rurales, se inte-

gran a actividades terciarias de bajo prestigio y peores remuneraciones8.

El Estado acepta, aunque no promueve, la participaci6n de las mujeres.

Cuando emite medidas legales o gubernamentales especficasdirigidas a ellas

tiene en consideracin la proteccin de la madre y el nio, o responde a situa-

ciones de muy marcada nequidad, o bien se relaciona con las mujeres en un rol

tradicional y asistencial, organizando a la mujer pobre en torno a su rol de ma-

dre.

3.

AUTORITARISMO Y MERCADO: 1973-1990

El perodo examinado en la secci6n anterior, caracterizado por simult-

neos procesos de democratizacin poltka y econmica, es portador de profun-

das tensiones internas que en el comienzo de los atios 70 hacen crisis. El

sistema poltico pierde capacidad de mantener la negociacin democrtica y el

sistema econmico se vuelve incapaz de regular a los principales agentes de la

economa y mantener ciertos equilibrios macroeconmicos indispensables: el

nivel de precios y la tasa de inflacin, el nivel de salarios, a produccin nacional

y el gasto pblico, el ahorro y la inversin. El gobierno de la Unidad Popular

represent un intento por extremar el proceso integrador con fuerte participa-

cin del Estado, lo que produjo una polarizacin de posiciones que culmin con

el golpe de Estado de septiembre del ao 73.

Durante los primeros aos del gobierno militar, el principal objetivo eco-

nmico fue el control de la inflacin. Para ello se toman medidas liberales y

monetaristas: liberacin de precios, privatizacin de la economa, control de los

salarios, severa restriccin del gasto pblico, apertura externa. Lo anterior es

acompaado de un estricto control de las.organizaciones polticas y sociales.

8 Esta tendencia de segregaci6n por sexo del mercado ocupacional permanece hasta el dla de hay.

9 El anlisis del conjunto de factores que hiciercln imposible una salida poltica a los conflictos en

Chile y que condujeron al golpe de Estado es mltiple y complejo. Son numerosos los estudios al

respecto y su consideraci6n excede los propsitos de este trabajo.


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CLAUDIASERRANO

El conjunto de estas medidas no representaba una simple polftica de

shock. Se estaba iniciando un enorme cambio en materia de organizacin eco-

nmica y social en Chile. El gobierno militar impuso, a travs del mecanismo

de una poltica econ6mica y monetaria ortodoxa, una nueva concepcin del Es-

tado y de la sociedad, basada en un principio de subsidiariedad que sustrae la

participacin del Estado de todo campo de accin que pueda ser ocupado por

particulares. Se considera al mercado como el principal agente econmico y re-

gulador de intereses sociales.

En el marco de la orientacin neoliberal emprendida por el gobierno mili-

tar se redefini el concepto de polftica pblica social y se modific su campo de

accin, se reorganiz el sistema institucional y administrativo referido a su eje-

cucin y el gasto social experiment una drstica cada.

A. Un nuevo enfoque de la poltica social

Como hemos anunciado, el Estado chileno, consecuentecon el nuevo esp-

ritu liberal, reduce su campo de accin: abandona el papel protagnico que ocu-

paba en lo econ6micoproductivo, papel que reasigna al mercado. En materia

social, si bien contina actuando como agente de poltica social, modifica su

concepcin y su forma de operar.

El supuesto que se maneja es que, dadas ciertas condiciones iniciales, el

mercado ser el ms eficiente asignador de recursos. Si esascondiciones no es-

tn dadas,el Estado deber actuar en subsidiariedad. El papel del Estado pasa a

ser el de corrector de ciertos costos o inequidades que pudieran resultar de la

operatoria de la mano invisible del mercado. Los pobres, los desvalidos, no

cumplirfan esa necesaria condicin inicial para participar y competir en el mer-

cado, y por lo tanto el Estado debe apoyarlos con subsidios directos. Es decir, se

va en auxilio ~610 de aquellos incapaces de satisfacer sus necesidadesbsicas

mas urgentes -los extremadamente pobres- mediante polticas sociales focaliza-

das. Estas polticas, en su desarrollo, establecen una relacin individual con los

beneficiarios, ignorando a colectividades con carenciassimilares.

En sfntesis,se trata de una poltica social que intenta atender a los sectores

ms pobres de la sociedady entre estos a 1.0s ios, ofreciendo una red de subsi-

dios directos e individuales, monetarios o de servicios, que constituyen la Ilama-

da Red Social. Forman parte de esta red beneficios tales como el Subsidio

Unico Familiar, Pensiones Asistenciales Ideviudez o invalidez, subsidio de ce-

santfa, Plan Nacional de Alimentacin Complementaria y los Programas de Em-

pleo de Emergencia (entre los aos 197t5y 193S), ntre los ms importantes

(Vergara, 1990).

Para poder asignar estos subsidios se echa a andar una compleja mecAnica,

con asiento en las municipalidades, tendiente a medir y discriminar quienes se-

rfan los potenciales beneficiarios. En este caso,si bien los cupos se asignan por

comuna y son determinados a nivel central, a nivel local se realizan las postula-


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ESTADO, MUJER Y POLITICA SOCIAL EN CHILE

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ciones y se hace efectiva la entrega del beneficio. Ademas, a nivel local se ins-

talan paulatinamente

sistemas

informncos de control de las postulaciones y

puntajes, lo que hace compleja la administracin del sistema.

El examen de la red social permite rescatar aspectos positivos y aspectos

negativos. Entre estos ltimos, se encuentra el acento sobre el individuo aisla-

do, sin considerar su participaci6n en una comunidad que tiene sus propias ca-

pacidades y requerimientos. El corte estrictamente asistencial de esta poltica

inhibe mecanismos de autoayuda individuales, familiares o colectivos y potencia

la dependencia.

En el balance positivo hay que considerar que la focalizacin, especial-

mente en situaciones de crisis, constituye una respuesta significativa a la emer-

gencia social. El aporte del subsidio, la pensin, la leche, representa una parte

importante de la red de recursos de las familias ms pobres.

Junto al cambio de orientacin de la poltica social, el gasto social en el

perodo experimenta una drstica cada (Arellano, 1985; Cabezas,1988). Desde

la perspectiva de su incidencia sobre el total del producto nacional, se observa

que, si en 1969 el gasto social representaba

un

19% del PGB, en 1970 un 20% y

en 1971 un 25%, esta participacin caera ostensiblemente hasta llegar a su ms

bajo nivel en 1981, representando ~610un 14% del PGB (Arellano, 1985). Las

reas del gasto social donde la cada fue mayor son: vivienda, salud y educacin.

B.

Un

nuevo diseo institucional: el rol del municipio

Las principales crfticas al antiguo modelo industrialista y benefactor se re-

feran al excesivo centralismo del actuar del Estado, a la burocratizacin de

complejas maquinarias estatalesprocesadorasde los servicios socialesya la difi-

cultad de fiscalizar y evitar duplicidades. inequidades y rigideces que impedan

atender necesidades egionales o locales. Parte de estascrticas intentan ser res-

pondidas, bajo el regimen autoritario, por medio de una amplia reforma admi-

nistrativa que defini6 los niveles regional y local como unidades de

administracin interior del Estado y de planificacin social.

Esta reforma se da en el marco de importantes modificaciones legales que

amplan y diversifican las atribuciones de las municipalidades, asignndoles el

rol de agente del desarrollo social de las comunas. En este sentido surge una

dimensi6n local de ejecucin de la po ltica pblica social, consecuenciade la re-

forma administrativa que intenta revertir el antiguo sello centralista del Estado

chileno.

Numerosas son las crticas a la forma en que se dio este proceso y a su

efectividad en el real traspaso de poder. Estas crticas se refieren a la forma en

10 E l mecanism o de clasificaci6n de la poblacin se llama Ficha CAS. Es un instrumento que ha

suscitado variadas pol&nicas acerca de su real capacidad de medir pobreza y acerca de su

inflexibilidad para evaluar diferentes situaciones geogrficas o zonales, adems de su

permeabilidad a ser mal usada por los equipos municipales, que pueden llenarla en escritorio 0

falsear el puntaje pudiendo de este modo beneficiar o perjudicar a algn postulante. Sobre el

tema ver Vergara (1990); Raaynski (1991b).


12/22

206 CLAUDIASERRANO

que se decidi la reforma -por la vfa de la imposicin, sin participacin ciudada-

na ni de los sectores nteresados-, o que produjo en diferentes planos (comunal

y regional) desconciertos y contradicciones. Tambien dicen relaci6n con el con-

tenido de la reforma que, ms que descentralizar el poder, desconcentr la ad-

ministracin estatal. Si bien se produjo un traspaso de atribuciones

administrativas, el esquema autoritario que presidi los cambios determin una

estructura desconcentradapero extremada.mente ertical y poco democrtica.

El sistema no contempl nunca la eleccin directa de alcaldesy concejales.

Al principio no exista ningn organismo de participacin de la comunidad y los

alcaldes eran todos designados. Ms ade:lantese implement el sistema de los

CODECOS, Consejos de Desarrollo Comunal, y los COREDES, Consejos de

Desarrollo Regional, donde estaba considerada la participacin de la comuni-

dad, pero de un modo bastante sui generh. El mecanismo de eleccin de los al-

caldes y consejeros se basaba en una representacin proporcional de acuerdo a

la pertenencia y participacin en lo que sc denomin actividades territoriales y

funcionales en la comuna. Entre las actividades territoriales se encuentran las

Juntas de Vecinos, las que a su vez tampoco podan elegir democrticamente a

sus representantes. Los miembros de estc Consejo, por su parte, designaran a

los alcaldes, pero esto lleg6 a verificarse en pocas comunas del pas; los alcaldes

fueron mayoritariamente designadospor 1;s utoridad central.

No es el objetivo de este trabajo detallar la amplia reforma administrativa

que reorganiz la administracin interior del pas dotando a instancias regiona-

les y comunales de nuevas atribuciones y facultades. Nuestro interks recoge de

esta reforma algunas de sus principales implicancias para el nivel local, la Muni-

cipalidad y la participacin social de las mujeres.

Los municipios pasan, desdeser los ~encargadosel aseo,del ornato, de las

patentes comerciales, el trnsito, etc., a constituirse en la instancia a traves de la

cual se pone en prctica la poltica social, se seleccionan beneficiarios de subsi-

dios, se administran establecimientos de educacin y de salud, se detectan y

priorizan necesidades se disean programas para enfrentarlas. Las municipali-

dades tienen la posibilidad de realizar diagnbsticos comunales, planificar, asig-

nar recursos, realizar planes y programas.

En la prctica, los diferentes municipios chilenos asumieron de diverso

modo y a distinto ritmo sus atribuciones como entes planificadores y gestores

del desarrollo local. Algunos de ellos lograron plantear y llevar adelante inicia-

tivas de adelanto comunal. La mayora mas bien puso en marcha un aparato ad-

ministrativo, mas amplio que en el pasado pero igualmente poco flexible, para

ll Entre las complejidades de la transicin chilena se encuentra el hecho de que no se ha

modificado el proceso de designacin de alcaldes y concejales. No hay an democracia a nivel

comunal. IA ms curioso es que de los 332 municipios chilenos, en 16 comunas el alcalde ha sido

designado por el Presidente democldticam ente elegido, pero en las restantes comunas estos

fueron puestos en sus cargos por el gobierno militar. En octubre de 1991 el Parlamento aprob

una reforma constitucional que permitir.4 la e ecci6n democr tica de concejales (alcaldes y

regidores) antes del 30 de junio de 1992.


13/22

ESTADO, MUJER Y POLITKA SOCIAL EN CHILE 207

plantear prog,r;mas propios, limitndose a administrar la compleja red de subsi-

dios estatales ,

Las municipalidades tienen todava por delante el desafio de actuar en una

perspectiva territorial y descentralizada, con asgos significativos de autonoma,

con capacidad de responder a las necesidades omunales, recogiendo las deman-

das que vienen de la base social y, a la ver:, levando la expresin del Estado y las

orientaciones nacionales a cada comuna.

Desde la perspectiva de las mujeres, la definicin de una instancia local,

que acta como prestadora de ayudas sociales, incorpora decididamente a la

mujer como la principal gestora -desde el punto de vista de los usuarios- de es-

tas ayudas. Diversos estudios comprueban que quien se acerca a la municipali-

dad, se informa de las gestiones posibles, los beneficios y los requerimientos

para su obtencin, es masivamente a mu.ier madre y duea de casa.

Desde otro punto de vista, que se refiere a la participacin poltica de las

mujeres, a su capacidad de conceptualiza r al Estado y de interesarse por los pro-

blemas pblicos, el gobierno local es mSs cercano y tangible que el Estado na-

cional que es lejano y abstracto. A nivel local se establecenvnculos concretos

que motivan a participar, particularmente cuando a este nivel el Estado se ex-

presa en materias referidas a la vida cotidiana de la gente: la salud, la educacin,

la participaci6n vecinal.

C.

Acciones de mujeres

Las organizaciones de mujeres que ms se conocen en e l perodo examina-

do fueron las desarrolladas en una franja paralela y contestataria al sector ofi-

cial. Desde el lado oficial la accin que se produce la desarrollaron mujeres de

sectores medios y altos adherentes al gobierno militar. Durante ese perodo los

centros de madres y la Secretara de la Mujer constituyen un activo espacio de

disciplinamiento y control social para trasmitir los conceptos apreciados por el

gobierno militar: despolitizacin de la sociedad, doctrina de seguridad nacional

y apego a ciertos valores tradicionales, tales como la patria y la familia, entendi-

dos como espacios protegidos de los conflictos sociales y de clase (Valdes, et al.

1989).

En una 6ptica de trabajo de mujere:r de sectoresmedios y altos, en pro de

mujeres de sectores pobres, a las que se capacita y se mantiene bajo supervisin,

el gobierno militar no ~610ampli las actividades de los centros de madres que

venan desde la decada de los 60, sino que abri nuevos campos de accin asis-

tencial organizando un voluntariado femenino que lleg6 a agrupar a 52 mil

mujeres (Del Gatto, 1989).

Si bien esta amplia red corresponde a la vieja politica de accin asistencial

promovida por la primera dama de la nacin, con el agravante de que se realiza

en un cuadro de control de la ciudadana, tiene como elementos rescatables a

12 Sobre eslos temasver Raczynski y Serrano (19G7.1988) y tambih Vergara (1990)


14/22

208 CLAUDIA SERRANO

accin solidaria de mujeres frente a desvalidos o marginados y a la vez, en el ca-

so de los centros de madres, conserva una, radici6n de organizacin popular de

mujeres en la cual se acua una experiencia de participacin social (Valdes

et al.,

1989).

Pero no es el proceso organizativo en el esquemaautoritario el que resulta

ms sobresaliente a la hora de examinar la participacin de las mujeres, sino

una capacidad de accin que se produce al margen de las estructuras oficiales.

En efecto, uno de los temas ms sobresalientes de la situacin de la mujer lati-

noamericana y chilena en los tiempos recientes es su activa participacin en la

estrategia familiar de sobrevivencia, a traves de su incorporacin a los ms va-

riados grupos orientados a la satisfaccin Idenecesidades sicas.

La extensa organizacin de las mujeres expresadaen los comedores popu-

lares, las ollas comunes, os grupos de vivienda y de salud, la organizacin de sis-

temas colectivos de compra y de produccin casera de alimentos, etc. se

relaciona con la crisis y con el modelo neoliberal que signific un cambio de

orientacin del Estado, el que por un lado disminuye fuertemente el gasto social

y por otro implementa una red social focalizada que procura corregir incapaci-

dades del mercado frente a la extrema pcmbreza.El impacto que tradujo la cri-

sis sobre una economa altamente dependiente de los mercados externos

produjo como efecto, en la sociedad chilena, un aumento cuantitativo y cualita-

tivo de la pobreza, una generalizada cada en el nivel de vida de la inmensa ma-

yora de la poblacin y una tendencia regresiva en materia de distribucin del

ingreso (Ffrench-Davis y Raczynski, 1990).

Entre los recursos a los que acudieron los sectores ms pobres para en-

frentar la miseria se encuentra la accin de las mujeres en sus comunidades y sus

barrios, apoyadas por algunas instituciones solidarias, principalmente la Iglesia

y organismos no gubernamentales (ONGs), que actuaron respaldados por agen-

cias financieras y de cooperacin internacionalr3. Estos organismos se constitu-

yeron en instancias no oficiales de promocin social. Si bien carecan de

masividad, fueron pequeiios laboratorios de nuevas metodologas participativas

por medio de las cuales os beneficiarios, :I diferencia del asistencialismo oficial,

participaban activamente en la solucin de los problemas. Las claves comunes a

los diversos programas, urbanos y rurales. que ejecutaron las ONGs fueron que

(a) se sustentaron en la organizacin de base el trabajo colectivo; (b) incluye-

ron aspectos materiales referidos a la obtencin de recursos, o satisfaccin de

necesidades aspectossimblicos, relacionados con la pertenencia a una comu-

nidad y con la valoracin de la persona; y I(C)a gran mayora de estos programas

fueron desarrollados por mujeres.

Otros sectores de mujeres tambien aparecen en la escenapblica en el pe-

rodo, aunque su accin no se refiere a la satisfaccin de necesidadesbsicas. Se

trata de las organizaciones de familiares de las vctimas de la represin, de agru-

13 Acerca del

papel

e las Organizaciones No Gubtmamentales ver el trabajo de Ral Gonz lez en

este libro.


15/22

JZSTADO, MUJER Y POLITICA SOCIAL EN CHILE

209

paciones de derechos humanos, las primeras en oponerse pblicamente a la dic-

tadura. Mujeres de sectores medios adsl:ritas al ideario feminista tambien sur-

gen en el escenario del perodo. Se trata de profesionales, ligadas a la izquierda,

desencantadasde la militancia poltica, impacientes por la invisibilidad del tema

genero. Estos grupos desarrollaron sus actividades con mujeres de sectores po-

pulares.

Aparte del proceso organizativo re~:iendescrito, se produce en el perodo

un efecto de modernidad que toca a las mujeres: nuevas transmisiones cultu-

rales que recogen los medios de comunicacin social, la propaganda publicita-

ria, la televisin, muestran a una mujer que no se compadececon el estereotipo

femenino exclusivamente hogareo y de segundo plano. Durante los aos 70,

adems, aumenta a cerca de un tercio Ia poblacin femenina econmicamente

activa. En 1970 os censos egistraban como activas a poco ms de dos millones

de mujeres, y en 1982 se registran 2 millones 721 mil (Muoz, 1988).

Algo estaba cambiando en la situac.6n de las mujeres en los aos de la dic-

tadura: se modificaban ciertas orientaciones culturales, modelos valorados, ex-

pectativas personales, recursos simblicos; aumentaba la participacin en la

fuerza de trabajo y a la vez aconteca un extenso fenmeno de asociatividad fe-

menina.

Volviendo al tema de las polticas socialesy las mujeres, la prolfera accin

que desarrollaron las mujeres en los barrios debe ser un elemento a recoger al

pensar en la planificacin del desarrollo social a nivel local. Son ellas las que, a

partir de las necesidadescotidianas de sobrevivencia, nician acciones que las

conducen a demandar ayuda al gobierno local, a la municipalidad. Adems, in-

tentan autoproveer sus necesidadesa travs de precarias redes y organizaciones

que, si bien no suplantan ni al Estado ni .aImercado como asignadoresde recur-

sos, constituyen un aporte en el exiguo presupuesto familiar. De ms est agre-

gar el significativo impacto que estas acciones tienen sobre la autoestima y

autovaloraci6n de las mujeres, sujetos sometidos a una doble subordinacin,

por su condicin de pobres y por su condicin de mujeres.

4.

DEMOCRACIA, DESCENTRALI ZACION Y POLITICA SOCIAL:

UN ESPACIO PARA LAMUJER

Pasados17 aos de gobierno autor tario, la recuperacin de la democracia

resultaba ser un profundo anhelo de la inmensa mayorfa de los chilenos. En

marzo de 1990 se reinstaura un regimen democrtico. La concertacin de parti-

dos que conquist el gobierno representa, en un amplio espectro, a los sectores

progresistas del pas concertados en torno a ciertos consensos: a valorizacin

de la democracia, la responsabilidad de un crecimiento econmico autosusten-

tado y estable, el compromiso por aumentar la participacin en los beneficios

econ6micos hacia los sectores sociales etcluidos en el perodo anterior. Lo an-

terior se resume en los trminos democracia, crecimiento y equidad, propsitos

que se asumen en el marco de la necesidadde respetar ciertas restricciones eco

nmicas.


16/22

210

CLAUDIA SERRANO

A.

La deuda social

As como casi dos dtkadas antes el gobierno militar inici un proceso revo-

lucionario de cambios sociales,el gobierno democratice plante6 lo contrario: no

ms cambios traumaticos ni mutaciones t,-ascendentales.Se trataba de consoli-

dar una economa que mostraba signos de saneamiento, ncorporando al mismo

tiempo a los sectores excluidos. El modelo de economa abierta, cuyo motor de

desarrollo estaba en manos del sector privado, no fue puesto en duda. Por el

contrario, en un itinerario de cambios tenues, se trataba de introducir moditka-

ciones que mejoraran las condiciones de vida de sectorespostergados.

Los principales cambios implementados durante el primer ano de gobier-

no fueron la reforma tributaria y la refortna laboral. La primera fue concebida

como mecanismo redistributivo, pues el excedentede recaudacin producto de

la reforma es ntegramente destinado a ar mentar el gasto social. Incluye modi-

ficaciones al impuesto a la renta pagado por las empresas,a los tramos de los

impuestos a los ingresos personales, al impuesto al valor agregado y a los reg-

menes especialesaplicados a la agricultuw, el transporte y la minera.

La reforma laboral intenta corregir desequilibrios dejados en el sector por

el gobierno militar y a la vez generar una institucionalidad laboral acorde con

una economa abierta y competitiva. Las reformas al Cdigo del Trabajo consi-

deran: (a) facilitar la sindicaliracin; (b) equiparar el poder negociador de las

partes; (c) acortar la duracin de los conflictos sin menoscabarel poder relativo

de las partes, y (d) estabilizrr el empleo y los ingresos.

En el rea de poltica social se tomaron algunas medidas que apuntan a

mejorar la condicin de vida de los grupos ms pobres: aumento de la asigna-

cin familiar y aumento del salario mnimo. En el rea de la salud se estableci

la total gratuidad de la atencin primaria para los sectores pobres. Simultnea-

mente, en el campo habitacional se concedi importancia a la postulacin de

grupos organizados para la asignacin del subsidio habitacional, cuestionando

de este modo el concepto de una poltica asistencial de subsidios ndividuales.

En materia de reorganizacin institucional, se reagrup a las diversas ns-

tancias estatales ocupadas del tema de la fmobreza n una sola dependencia al in-

terior del Ministerio de Planificacin Nacional. En esa dependencia se gener

un Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), orientado a apoyar pro-

gramas de desarrollo con fuerte componente de promocin social y humana, ba-

jo el lema de invertir en la gente.

Desde el campo institucional el gobierno democrtico plantea fortalecer

la descentralizacin del Estado y el papel preponderante de la administracin

local en la definicin de polticas sociales. Los Municipios, ya dotados de herra-

mientas institucionales y administrativas que les ofrecen la oportunidad de re-

alizar autentica gestin local, haban acumulado experiencia principal y casi

exclusivamente en la operacin de la red social y la inversin en infraestructura

urbana. En este momento se abre para ellos un campo de accin nuevo que

promueve la participacin de la comunidad en determinados programas. El FO-

SIS constituye un mecanismo de asignacin de recursos para este fin. Esta lnea


17/22

ESTADO, MUJER Y POLITICA SOCIAL EN CHILE 211

de accin cap italiza, en algunos aspectos, a experiencia acumulada en el mundo

alternativo de las ONGs. Inclusive, algunas de las fuentes de financiamiento de

los organismos no gubernamentales se abren para los municipios democrti-

cos14.Su principal caracterstica es que ircorporan a las organizaciones de la co-

munidad.

Ei conjunto de las orientaciones y medidas sociales expuestas apenas

apuntan a saldar lo que se ha llamado la deuda social heredada del regimen

anterior, pero constituyen signos claros ede na voluntad poltica de ampliar la

accin del Estado en materia social. Sin duda, el campo de accin es limitado y

las opciones son restringidas. El pas requiere consolidar su proceso de transi-

cin y para ello debe cautelar las suscepl bilidades de la derecha y los militares

y, al mismo tiempo, entregar mensajes precisos a los sectores que por largos

aos se vieron excluidos de la vida soc ial, poltica y econmica.

B.

La mujer alcanza al Estado

Posiblemente donde los cambios fueron ms decididos, abrieron nuevos

horizontes y ampliaron el campo de acci6n del Estado, es en el rea de la mujer.

En su conjunto las mujeres haban logrado a lo largo de los aos ampliar signifi-

cativamente su participacin en el mundo del trabajo llegando a ser un tercio de

la fuerza laboral. En el espacio ocal las mujeres haban desarrollado una activa

participacin, actuando como interlocutoras o clientes de la red social estatal y

como agentes organizativos autnomos en pro de la satisfaccin de las necesida-

des bsicas familiares. Adems, fueron numerosos los grupos de sectores me-

dios de pensamiento feminista que surgieron en el marco autoritario y que

lucharon y protestaron contra el sistema. El conjunto de estas acciones haca

imposible no visualizar el tema femenino. La evidencia de la necesidadde que

la democracia ofreciera algo a esa mujer que tan activa participacin haba teni-

do en el pasado era mxima.

La respuesta a la demanda de las mujeres por parte del gobierno tena (por

lo menos) dos opciones posibles: continuar con la lnea asistencial y tradicional

que se arrastraba por decadas

como

elemento caracterstico de la accin del Es-

tado frente a la mujer, o explorar una lnea de accin diferente, que partiera de

la constatacin de una situacin discriminada. Esta alternativa, que es la que

prim, implicaba una mirada audaz, que reconoca los valores tradicionales de

la mujer chilena en su calidad de madre de familia y duea de casa,pero que no

aceptaba que este fuera el nico campo de accin posible para la mujer. No

aceptaba ademsque a partir de all se ccmncibieraa identidad y el ser femenino.

Por el contrario, se trataba de concebir a la trabajadora, a la estudiante, a la pro-

fesional, adems, de la madre y la duea Je casa.

14 Por municipios democtiticos entiendo aquellos cuyo alcalde fue designado por el Presidente

electo aunque, en eslricto rigor, ningn municipio es democrtico en Chile pues no ha habido

participacin ciudadana en la eleccin de gobernan tes a nivel local.


18/22

212

CLAUDtASERRANO

En el marco de estos cambios que amplan los contenidos de la poltica

planteando temas antes no incluidos en ll% genda, se propone la generacin de

un organismo estatal de alto nivel, cuya directora tiene rango de Ministra de Es-

tado, para proponer polticas pblicas orientadas a la mujer, destinadas a velar

por aumentar sus cuotas de participacin en una condicin digna e igualitaria.

Este nuevo organismo,

bajo el

nombre dc Servicio Nacional de la Mujer (SER-

NAM), no es un ente ejecutor; por tanto debe asociarsea las Municipalidades o

a otras instancias pblicas o privadas para que desarrollen los programas. Entre

sus tareas principales asume a de modificar el Cdigo Civil en lo que se refiere

al cuerpo legal altamente discriminatorio, el ms arcaico de toda Latinoamkrica,

y proponer polticas especfficamentedirigidas a la mujer pobre.

Uno de los grupos objetivos definidos como prioritarios por el SERNAM

es el de la mujer jefa de hogar. Para abordarlo se disea un Plan Nacional de

Apoyo a la Mujer Jefa de Hogar, que contempla asignaci6n de puntaje en el

subsidio habitacional por esa condicin, capacitacin para el empleo, acceso

preferente a servicios de cuidado infantil, etc. Otro Programa extendido en va-

rias comunas se refiere a los Centros de Informacin para la Mujer, destinados a

entregar informacin especficaen materi.3 egal, social y sicolgica. Se ha mon-

tado tambikn un centro de atencin a mujeres afectadaspor la violencia doms-

tica, que presta ayuda egal y sicolgica a rlujeres de la comuna de Santiago.

Como hemos dicho, este servicio representa una innovacin en lo que has-

ta el momento se habla entendido como preocupaci6n del Estado por la mujer,

pues implica renunciar a una ptica tradicional y asistencial para apoyar a la

mujer pobre. Sin embargo, el viejo estila de este tipo de acciones y programas

implementadas por la esposa del Presidente y de los notables no desaparece,si-

no, al contrario, se diversifica y complejiza.

En el perodo militar la primera dama presida tres instituciones: la Se-

cretara Nacional de la Mujer, la FundaciCmNacional de Ayuda a la Comunidad

y CEMA Chile, pero la esposadel Presidente Aylwin ~610 ecibir una de ellas,

la Fundacin

de

Ayuda a la Comunidad. Luca Hiriart, la esposa del General,

consigue antes del cambio de mando que los centros de madres pasen a depen-

der de la esposa del Comandante en Jefe del Ejercito y no de la del Presidente

de la Repblica, es decir, se queda con los centros de madres. La Secretara Na-

cional de la Mujer, por otra parte, desaparece al institucionalizarse el SER-

NAM.

La esposa del Presidente Aylwin preside la Fundacin de Ayuda a la Co-

munidad, la que se orienta a la tarea de atender, educar y alimentar a los nios

ms pobres del pas en los centros abierto ;. Esta institucin pasa a llamarse IN-

TEGRA. Preside, adems,dos instituciones que nacen: la Fundacin Nacional

de la Familia y PRODEMU. La primera estableceun programa de centros co-

munitarios familiares y recreativos; la segunda agrupa a los centros de madres

que se desafilian del CEMA militar o a los nuevos que surgen.

Cul es el papel y el desempeode estas nstituciones?, cul es el nexo,

si existe, entre ellas y SERNAM?, cun necesarias on, dada la tradicin asis-


19/22

ESTADO, MUJER Y POLITICASOCIAL EN CHILE

213

tencial y de organizacin popular acumulada en Chile?, es una materia que no

se ha investigado y que ser4 necesario abordar.

5. CONCLUSIONES

Al tema que nos interesa, definido c3mo un tema tridimensional que acoge

los temas mujer, pobreza y polfticas soc:ales,y descentralizacin del Estado o

gobierno local, se puede llegar desde cualquiera de sus tres dimensiones. Quien

se interese por la condicin de la mujer y en particular de la mujer pobre, y est

en conocimiento de la riqueza de la accin femenina en las comunidades ocales,

puede sealar que existe all un potencial de accin social que aportara al cam-

bio de la condicin de vida material y sicasocial de las mujeres y de sus grupos.

Tambin el planificador interesado I:n el problema de la pobreza y las pol-

ticas sociales puede considerar que se acab a hora del gran plan y que son ms

eficientes los pequeos programas con alto contenido participativo yen IOS ua-

les los beneficiarios ayudan a quien toma las decisiones,aclarando sus demandas

y comprometiendo su participaci6n. Es muy probable, como sabemos,que esos

beneficiarios sean mayoritariamente las mujeres.

Tamhikn aquel que se interese por la descentralizacin puede concluir que

se avanzarn pasos m&s all de una mera desconcentracin administrativa ~610

en la medida en que dos actores principales, el Estado y la comunidad, interac-

ten con miras a una efectiva apertura de oportunidades en el espacio acotado

de un territorio. Esas comunidades activas, una vez ms, son principalmente las

mujeres.

En el caso chileno, y a partir de la trayectoria examinada, os tres sectores

que nos han interesado estan buscando su espacio de encuentro y experimentan-

do, adems, cada uno su propio itinerario de cambios y mutaciones. Quizs la

conclusin ms simple de hacer al terminar este artculo es que hay un fuerte

vinculo entre estos temas. Pero constatarlo no basta.

El anlisis de la descentralizacin estatal, el surgimiento de un espacio lo-

cal por donde se empieza a canalizar pal-te importante de la poltica social y la

amplia y diversa participacin en este plano de las mujeres, da cuenta de una re-

alidad y de una virtualidad.

La realidad se refiere a:

- La existencia de una situacin soci.11 poltica en la cual se ha producido

un traspaso de atribuciones y se han ampliado las facultades de las instan-

cias descentralizadas,generando mecanismosde accin y promocin social

a nivel local.

Entre los principales datos de la realidad esta el que las mujeres son la car-

ne real de una parte significativa de las polticas sociales, en particular de

todas aquellas que tienen asiento local, ya sea las de subsidios directos o

las que se integran en programas de desarrollo. Preferentemente son las

mujeres quienes canalizan las poll icas sociales a sus familias, quienes se

organizan en los barrios, quienes, Iel modo que sea, aseguran sustento y

proteccin a sus hijos. Las mujeres, que tienen dificultades para percibir y


20/22

214

CLAUDIA SERRANO

conceptualizar al Estado Nacional, no tienen ninguna dificultad con la ex-

presin del Estado a nivel local. El municipio es un ente cercano, donde

las personas iene nombre y cara y frente a la cuales es posible demandar.

- Durante la decada de los 90 la participacin del Estado en la gestin de

pollticas sociales mantendr un perfil bajo, la polftica fiscal continuar

siendo austera, los subsidios asistencialesseguirn apoyando a los sectores

ms pobres. En este contexto es obligatorio y urgente buscar nuevos y me-

jores metodos de accin social tendientes al desarrollo, la promocin y la

participacin social.

La realidad descrita en los prrafos anteriores permite aventurar la virtua-

lidad de administraciones locales donde lo estatal-institucional interacte con lo

civil-social, acercando os servicios a la comunidad y abriendo canales de partici-

pacin, especialmente para las mujeres. El nivel local, como bien recalca Erra-

zuriz en este libro, parece ser el apropiado para potenciar la accin de las

mujeres. Pero no es suficiente el hecho dc su participaci6n visible; es necesario,

a partir de alll, formular programas espec,ficos irigidos a la mujer, no ~610ni

exclusivamente como agente de los servicios comunitarios, sino en su calidad de

mujer. Esto requiere definicin de programas, recursos,cuadros profesionales y

administrativos, infraestructura donde operar, etc.

El principal requisito para disear e implementar polticas sociales a nivel

local dirigidas a las mujeres

es una

autntica voluntad poltica de desarrollar

programas que capitalicen su papel en el espacio local. Esta voluntad poltica

no puede depender de las buenas ntencio:?esde algunos profesionales bien ubi-

cados en la administracin local, sino que debe obedecer a un consenso social

ms amplio, a un acuerdo poltico de nivel global.

Por otra parte, estos programas no necesariamenteemanan fluidamente de

la administracin local, sobrecargada por las reiteradas emergencias cotidianas.

Deben emanar y coordinarse con equipos del gobierno central t6cnicamente

preparados para montar redes y programas en las diferentes comunas del pas.

El nivel central debe ser un activo interlocutor.

La posibilidad de que se verifique en Chile un proceso de definici6n de po-

lticas sociales a nivel local, con participac,6n de los beneficiarios y que integren

a la mujer, no est exenta de trabas y obstculos. Cada una de estas constituye

un tema complejo que requiere de profunda reflexin, tarea que no es posible

abordar en el marco de este artculo, de modo que solamente se enunciarn a

continuacin aquellas que a simple vista aparecen ms amenazantes.

-

Dificultades de coordinacin entre lo central-sectorial y el nivel local.

- Dificultades de definir programas especficosen los que participan intere-

ses multisectoriales.

- Tensiones entre la perspectiva tradicional asistencial en lo referente al te-

ma mujer y la perspectivas que promueve una participacin igualitaria y

plena.

-

Incapacidad o al menos lentitud del ,iparato burocrtico para dinamizarse

y enfrentar los requerimientos de una administracin descentralizaday eh-

ciente.


21/22

ESTADO. MUJER Y POLITICA SOCIAL EN CHILE

215

-

Escasez de recursos financieros y humanos, expresados en profesionales

capacitados en la gesti6n y administracin local.

-

Indetinicin de mecanismosde evaluacin de los programas sociales nno-

vadores que se implementan a nivel local.

- Ausencia de instancias horizontales intermunicipios de socializacin de las

experiencias ensayadas.

Por ltimo, para responder a la pregunta con que se inici este artculo,

observamos que el Estado chileno ha experimentado un proceso que modifica

su tradicional relacibn con las mujeres.

Si antes las ignoraba en sus polticas so-

ciales o bien las incluia en programas de carcter asistencial, tal cual se est di-

seando la nueva institucionalidad democratica actualmente est abriendo un

espacio en el cual la mujer podra convertirse en un actor especfico de los pro-

gramas de desarrollo.

En el caso chileno, la adopcin de medidas destinadas a generar un servi-

cio de ka mujer profesional, tecnico, de alto nivel al interior del Estado, unido a

un modo de trabajo que se descuelgaa nivel territorial a traves de las Municipa-

lidades, permite pensar que la virtualidad de realizar poltica social a nivel lo-

cal orientada hacia mujeres, hacia problemas de pobreza y de genero, podra ser

una realidad. Para comprobarlo y evaluar si lo anterior se produce, ser necesa-

rio observar detenidamente el desarrollo de esta experiencia completamente

indita en Chile.

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