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Estrategias y mecanismospara la articulación intergubernamentalMg. Econ. Eduardo Carhuaricra Meza

Estrategias y mecanismospara la articulación intergubernamental

Primera edición, Lima - Perú1000 ejemplares

© 2017Promoción y Capacitación para el Desarrollo (Promcad-InIcam)

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Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.° 2017-10567

Autor: Eduardo Carhuaricra Meza

Colaboradores: Patricia Chombo Rios Willy Rodríguez Huasupoma

Cuidado de edición: José Luis Carrillo Mendoza

Diagramación: Carmen Inga Colonia

Se terminó de imprimir en agosto de 2017 en:

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Índice

Prólogo 7

Presentación 9

I. Acciones de articulación intergubernamental emprendidas por el actual Gobierno 11 1.1 Establecimiento de las sesiones del GORE Ejecutivo 14 1.2 Creación del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones 16 1.3 Formulación y aprobación del Presupuesto Público 2017 17 1.4 Creación del Viceministerio de Gobernanza Territorial 19

II. Entrevistas con los actores de la articulación intergubernamental y el proceso de descentralización 21 2.1 Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP) 23 2.2 Foro del Acuerdo Nacional (AN) 24 2.3 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) 25 2.4 Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) 26 2.5 Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) 28 2.6 Congresista de la comisión que trata temas de descentralización 29

III. Conclusiones de estrategias y mecanismos de articulación intergubernamental y la Agenda de la Descentralización 31 3.1 Percepción sobre la descentralización y la coordinación intergubernamental 33 3.2 Percepción sobre estrategias y acciones desde el poder Ejecutivo 36 3.3 Percepción sobre estrategias y acciones desde el poder Legislativo 37 3.4 Propuestas de acción y estrategia intergubernamental 38

IV. Articulación intergubernamental y descentralización en otros países de América Latina 39 4.1 Exposición del señor Jaime Torres Lara, del Ecuador 41 4.2 Exposición del señor Mario Rosales Ortega, de Chile 44 4.3 Exposición del señor Efraín Gómez Cardona, de Colombia 47

Bibliografía 49

Prólogo

El 15 de julio de 1821, vecinos de Lima –y representantes de los poderes fácticos del Perú– se reunieron en cabildo abierto convocado para adoptar una trascendental decisión sobre el futuro del país: cambiar el orden general y jurídico para constituirse en una república libre e independiente del reino de España. Desde el principio, los ciudadanos peruanos tomaron la determinación irrevocable de convertirse en una república independiente, unitaria y con división de poderes. El 12 de noviembre de 1823 se promulgó la primera Constitución Política de la República Peruana, y desde 1993 rige la décimo segunda Constitución. Han transcurrido 196 años, lapso en el cual la sociedad peruana, especialmente la sociedad política, se ha empeñado en construir un Estado que promueva su desarrollo como país en diversos aspectos sociales y económicos, y la historia da testimonio de los múltiples cambios y situaciones vividos.

En las últimas décadas, en un mundo cada vez más globalizado, el país se ha ido adaptando a las nuevas tendencias y políticas mundiales –incluidas las latinoamericanas–, se ha afiliado a foros mundiales y organizaciones regionales, y ha suscrito acuerdos internacionales como los Objetivos del Milenio, ahora reemplazados por los Objetivos del Desarrollo Sostenible 2030 (ODS). El Perú integra la Comunidad Andina de Naciones, que fundó la Alianza del Pacífico con Chile, Colombia y México; aspira a ser parte del selecto grupo de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE); ha constituido instituciones nacionales como el Acuerdo Nacional, que ya ha dado 34 Políticas de Estado, y puesto en marcha organizaciones como el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (Foncodes) y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), importantes referentes de éxito en la región.

ESTRATEGIAS Y MECANISMOS PARA LA ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL8

En 2002 se inició un nuevo proceso de descentralización –el octavo, a decir del especialista en la materia Pedro Planas–, ocasión en la que se dio la Ley de Bases de la Descentralización, que estableció la creación del Consejo Nacional de Descentralización –el famoso CND– como espacio de coordinación con representantes de la sociedad y los tres ámbitos de gobierno (central, regional y local); asimismo, se instituyó el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), que en realidad nunca operó. También se dieron otras importantes leyes como la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades, que recogió básicamente los contenidos de su predecesora dada en 1985.

Hoy, a cuatro años de la conmemoración del bicentenario de nuestra vida republicana, están aún pendientes temas de agenda no menores. Uno de ellos es la institucionalidad, probablemente una de las mayores debilidades del país, pues conduce a la informalidad y a la anomia en la mayoría de los ámbitos de la vida republicana; otro asunto de la mayor importancia es la descentralización, tema no solo fundamental sino casi doctrinario, y que está recogido en la mayoría de normas de gobierno y gestión; está asimismo el desarrollo del talento humano alineado con los ejes de la modernidad y la globalización para el sustento del país; y, finalmente, el asunto que nos convoca en esta publicación, esto es, las debilidades en la articulación de los diferentes ámbitos de gobierno (nacional, regional y local), cuyo mecanismo debió ser el CCI, así como el vínculo entre los sectores, cuya poca consistencia genera sobrecostos e ineficiencia en la gestión pública.

En este contexto, el propósito de la publicación es plantear un debate sobre las opciones para desarrollar un mecanismo de coordinación y articulación intergubernamental que pueda, de alguna manera, suplir la función que debió cumplir el CCI. El Instituto de Investigación y Capacitación Municipal (INICAM), con el apoyo de la Konrad Adenauer Stiftung, encargó este ensayo al magíster economista Eduardo Carhuaricra Meza, por su amplia experiencia y conocimiento en estos temas, y a quien INICAM agradece su valiosa colaboración y sus aportes.

Arquitecto Álvaro Ugarte UbillaDirector Ejecutivo de InIcam

Desde su inicio, en 2002, el actual proceso de descentralización hizo suyas diversas estrategias y mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles gubernamentales, iniciativas que se fueron adoptando para el cumplimiento y la ejecución de las competencias y funciones allí establecidas. El tema estuvo presente durante el último proceso electoral general (2016), en el que se analizaron y discutieron las diferentes opiniones y propuestas en relación con la articulación intergubernamental y el proceso de descentralización.

Esta publicación consta de cuatro capítulos. En el primero se exponen las medidas de articulación emprendidas por el actual Gobierno, como la realización del GORE Ejecutivo, la eliminación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la creación del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, la distribución de los recursos en la Ley de Presupuesto Público 2017 y la reciente creación del Viceministerio de Gobernanza Territorial en la Presidencia del Consejo de Ministros.

En el segundo capítulo se presenta una síntesis de las entrevistas realizadas con especialistas y referentes del proceso de descentralización. Se dialogó con los representantes de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), del Foro del Acuerdo Nacional (AN), de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE), así como con un congresista integrante de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.

Presentación


En el tercer capítulo se dan a conocer las conclusiones del análisis y de las entrevistas sobre articulación intergubernamental y descentralización, y se señalan las propuestas que dinamizarían esta búsqueda institucionalizada de coordinación en el marco del proceso de la descentralización en curso.

Finalmente, en el cuarto capítulo se presenta una síntesis de las exposiciones sobre descentralización y articulación gubernamental en países latinoamericanos compartidas aquí en el Perú por especialistas especialmente invitados al seminario internacional Rol del Congreso en la Gestión de la Descentralización, realizado por INICAM a fines de 2016.

Al expresar mi reconocimiento a la Konrad Adenauer Stiftung en el Perú, así como al Instituto de Investigación y Capacitación Municipal (INICAM), por la oportunidad de presentarles esta publicación, manifiesto mi deseo y esperanza de que este trabajo resulte de utilidad a los protagonistas de la descentralización y motive la reflexión de las autoridades y funcionarios públicos responsables de impulsar la interrelación entre los tres niveles de gobierno, para que asuman, juntos, el reto del desarrollo estratégico con descentralización y fortaleciendo la democracia.

Econ. Mg. Eduardo Carhuaricra Meza

CAPÍTULO I: ACCIONES DE ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL EMPRENDIDAS POR EL ACTUAL GOBIERNO11

Acciones de articulación intergubernamental

emprendidas por el actual Gobierno

CAPÍTULO I

En este capítulo se analizan las acciones más relevantes respecto de la descentralización y la articulación intergubernamental impulsadas por el actual Gobierno en los primeros meses de gestión, de las que se destacan cuatro:

n La realización de sesiones denominadas GORE Ejecutivo, que constituyen espacios de coordinación entre los ministros de Estado y los gobernadores regionales.

n La creación del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones-Invierte Perú, que deroga el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), aprobado en diciembre de 2016 mediante el Decreto Legislativo N.° 1252, en el marco de la delegación de facultades legislativas.

n La promulgación la Ley N.° 30518, Ley del Presupuesto del Sector Público 2017, aprobada en concertación con el poder Legislativo. Se trata de un significativo instrumento de gestión que expresa la posición política del Ejecutivo en lo que concierne a la coordinación con los gobiernos municipales y regionales.

n La creación del Viceministerio de Gobernanza Territorial, mediante el Decreto Supremo N.° 022-2017-PCM, que aprueba el nuevo Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros modificando la estructura funcional de la PCM.


1.1 Establecimiento de las sesiones del GORE Ejecutivo

Se está promoviendo como el principal espacio de coordinación intergubernamental la realización de las sesiones del GORE Ejecutivo, que expresa una política de apertura del gobierno actual. Se han realizado hasta el momento las siguientes reuniones:

Primera reunión. Bajo la conducción del presidente del Consejo de Ministros, Fernando Zavala Lombardi, el primer GORE Ejecutivo se realizó los días 2 y 3 de septiembre de 2016, con la asistencia de 25 gobernadores regionales y 19 ministros de Estado. El Premier dio a conocer que se desarrollaron 17 estaciones de información que funcionaron de manera permanente durante los dos días; asimismo, se establecieron 11 salas de reuniones simultáneas. Se destacó la desigualdad en el intercambio de información entre ministerios y gobiernos regionales, por lo que se acordó que era necesario simplificar los procedimientos y mantener abierto el canal de comunicación.

Los temas más tratados se relacionaron con los sectores Salud y Educación. Respecto del primero, el asunto más recurrente fue la brecha de recursos humanos entre atención de salud primaria y hospitales, así como el déficit de recursos de inversión. Al ministro de Educación se le solicitó la atención a los Colegios de Alto Rendimiento (COAR), así como del déficit de docentes en zonas alejadas y requerimientos de infraestructura.

Segunda reunión. El ministro Zavala precisó que en esta segunda reunión, llevada a cabo el 7 y 8 de noviembre de 2016, participaron 19 ministros de Estado, 25 gobernadores regionales y la Municipalidad Metropolitana de Lima, y que sus objetivos fueron definir prioridades por territorios, continuar con iniciativas de coordinación intergubernamental y acelerar las inversiones modificando o cambiando el SNIP, que finalmente fue cancelado.

“Quisiera anunciarles que hoy empezamos la participación de los gobernadores regionales en el Consejo de Ministros. Por eso tenemos hoy al gobernador regional del Cusco [Edwin Licona], que además es el presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales”. El jefe del Gabinete hizo saber que se acordó que todos los meses, de manera rotativa por macrorregiones, un gobernador regional participaría de las reuniones


del Gabinete, y remarcó que “el objetivo es trabajar de una forma más cercana con las regiones del Perú”.1

A su vez, Edwin Licona Licona, gobernador regional del Cusco y presidente de la ANGR, agradeció la creación de este espacio de participación directa de los gobiernos regionales en el Consejo de Ministros: “GORE Ejecutivo significa más de cien reuniones entre gobiernos regionales y los ministerios, que hacen que muchos gobernadores puedan gestionar destrabes administrativos y técnicos de proyectos de inversión y generar competencias en las regiones. Muchos gobiernos regionales hoy estamos satisfechos de ese espacio, que además va a solucionar muchas dificultades en cuanto a inversión pública en el país”.

Tercera reunión. El presidente del Consejo de Ministros encabezó el tercer GORE Ejecutivo, realizado en Palacio de Gobierno los días 9 y 10 de febrero de 2017. Esta tercera reunión se inició con la solución de conflictos históricos entre Ica y Huancavelica, y permitió llegar a acuerdos sobre el uso común del agua; igualmente, las regiones Cusco y Apurímac acordaron trabajar en conjunto por el desarrollo turístico del Complejo Cultural Choquequirao.

Sin embargo, el principal resultado de la tercera sesión fue la suscripción del Pacto Nacional por la Reducción de la Anemia y Desnutrición Crónica Infantil. Tanto el gobierno nacional como los gobiernos regionales se comprometieron a llevar a cabo acciones para lograr metas como la reducción de la anemia de niños de 6 a 36 meses de 43,5 % a 19 %.

Cuarta reunión. Este último GORE Ejecutivo, realizado en la ciudad de Lima los días 8 y 9 de mayo del presente año, fue presidido también por el jefe del Gabinete Ministerial, Fernando Zavala, quien calificó estas reuniones como una iniciativa enmarcada en el objetivo del presidente de la República de acercarse a las regiones y trabajar coordinadamente en beneficio de los ciudadanos, propósito compartido por el autor de esta publicación.

1. Extraído del portal institucional de la PCM: http://www.pcm.gob.pe/2016/11/fernando-zavala-segundo-gore-ejecutivo-se-realizara-el-lunes-7-y-martes-8-de-noviembre


En este evento participaron, entre otros funcionarios, el director ejecutivo de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, Pablo de la Flor, quien trató sobre las acciones de reconstrucción de las zonas afectadas por los desastres ocasionados por la naturaleza, y la viceministra de Economía, Claudia Cooper, quien disertó sobre el nuevo sistema de inversión pública Invierte.pe. Asimismo, intervinieron el gobernador del Cusco y presidente de la ANGR, Edwin Licona, y el gobernador regional de Tacna, Omar Jiménez, que trató el tema “Consejos regionales de inversión”.

1.2 Creación del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones

En el análisis de la coordinación intergubernamental, es importante destacar la creación del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, que debe operar a través de la plataforma denominada InviertePerú. Este sistema tiene como principales objetivos el cierre de brechas sociales y económicas y del déficit de infraestructura, así como procurar el acceso de mayor población a los servicios públicos.

Establece, además, que puede asignarse recursos presupuestales únicamente a los proyectos de inversión considerados en el Programa Multianual de Inversiones, que se renovará cada tres años, y modifica las fases del ciclo de inversión a escala nacional, regional y local, de modo que ahora serán: a) programación multianual, b) formulación y evaluación, c) ejecución y d) funcionamiento. Aunque los especialistas refieren que falta estudiar este decreto legislativo, nosotros creemos que el enfoque sigue siendo centralista, por cuanto gobiernos locales y gobiernos regionales mantienen la dependencia del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El citado decreto legislativo dispone que el ente rector de la inversión pública en el país sea la Dirección de Programación Multianual del MEF, y que su opinión sea “vinculante, exclusiva y excluyente sobre la aplicación del ciclo de proyectos”.

Para construir el Programa Multianual de Inversiones del Estado (PMIE) se establece que los gobiernos locales y los gobiernos regionales deben presentar su Programación Anual de Inversiones antes del 30 de marzo de cada año, para que sea consolidada por la Oficina de Programación Multianual de Inversiones, lo que significa que su aprobación depende exclusivamente del MEF. Corresponde a este ministerio, además, aprobar


el perfil del personal que laborará en las unidades formuladoras del gobierno regional y del gobierno local.

En el análisis es importante tomar en cuenta la opinión anticipada favorable de la plataforma InviertePerú, que reemplaza al SNIP. Al respecto, el gobernador del Cusco y presidente de la ANGR declaró: “Un nuevo sistema de inversión pública permitirá a las regiones invertir en nuestro periodo de gobierno porque se acortarán los plazos [...] Eso ordenará la inversión. Tenemos muchos recursos del canon, pero las brechas persisten porque no hay un ordenamiento. Con el SNIP no pasaban los proyectos; ahora se busca revertir esta situación con mejores filtros según la mayor necesidad social de la población”.2

Aunque es prematuro hacer un análisis y evaluación del sistema y mecanismos de aprobación oficial de documentos sobre la llamada plataforma InviertePerú, ni los alcaldes y gobernadores regionales, ni los funcionarios, conocen a profundidad la reglamentación de este decreto legislativo que crea el nuevo Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones.

Se trata del Decreto Legislativo N.° 1252, que instituyó el referido Sistema y derogó la Ley N.° 27293 de creación del Sistema Nacional de Inversión Pública, cuyas regulaciones ocasionaban excesiva demora en los procesos de inversión en los tres niveles de gobierno, particularmente en los gobiernos regionales y las municipalidades. Las autoridades de estos gobiernos subnacionales se veían obligadas a viajar constantemente a Lima para gestionar los desembolsos de sus presupuestos y la aprobación de los proyectos presentados. Esta situación no solo generó mucho malestar entre estos funcionarios, sino que, además, los debilitó ante las poblaciones de sus respectivas regiones, quienes empezaron a juzgarlos como ineficaces.

1.3 Formulación y aprobación del Presupuesto Público 2017

En la distribución porcentual del Presupuesto del Sector Público 2017, aprobado mediante Ley N.° 30518, el gobierno nacional mantiene el

2 Extraído del portal institucional del Diario Oficial El Peruano: http://www.elperuano.com.pe/noticia-nuevo-sistema-inversion-empoderara-a-las-regiones-48812.aspx


73,8 % del total, mientras que a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales se les asigna el 15,6 % y el 10,6 %, respectivamente.

Asimismo, el presupuesto 2017 prevé un total de 142 mil millones de soles, con un incremento de 3980 millones de soles, lo que significa un aumento porcentual de solo 2,9 % respecto al presupuesto de apertura del 2016, tasa de crecimiento presupuestal discrecional, una de las más bajas de los últimos años. Debe destacarse que al concluir esta publicación, el país enfrenta las secuelas de múltiples desastres ocasionados por fenómenos naturales que sin duda alterararán la proyección de los ingresos y determinarán la priorización de los gastos en los procesos de rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas.

Lo más preocupante es la sistemática reducción del presupuesto municipal –inversamente proporcional al constante aumento de sus funciones y responsabilidades–. De 2016 a 2017, el presupuesto municipal solo crecería en 280 millones de soles (1,9 %), mientras que el de los gobiernos regionales aumentaría en 2890 millones de soles (14,9 %), lo que dejaría en notoria desventaja a las 1875 municipalidades provinciales y distritales del Perú, como se observa en el cuadro 1.

CUADRO 1Presupuesto público por niveles de gobierno, año fiscal 2017

(En millones de soles)

Nivel de gobiernoPIA PIA Variación

2016 % 2017 % 2017-2016 %

Nacional 104 304 75,3 105 113 73,8 809 1,0

Regional 19 328 14,0 22 218 15,6 2 890 14,9

Local 14 859 10,7 15 139 10,6 280 1,9

Total 138 491 100,0 142 471 100,0 3 980 2,9

Fuente: Ley N.° 30518 del Presupuesto Público 2017.

Por lo mismo, la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) afirmó: “[...] existe el compromiso del gobierno [nacional] para hacer transferencias adicionales en obras para servicios básicos”, aunque lamentó el recorte de los recursos asignados a los municipios en la Ley de Presupuesto Público 2017.


El presidente de la AMPE, señor Óscar Benavides, precisó que las transferencias adicionales están relacionadas con obras de agua y desagüe para que los gobiernos locales desarrollen esos proyectos: “Ahora que se ha modificado el sistema de inversión pública, confiamos en que las obras se agilizarán”.3 No obstante, ante esta inequitativa distribución presupuestal, destacamos las palabras de los ministros que en el Congreso respondían enfáticamente que “se harán obras en regiones y provincias”, lo que desvirtúa el sentido de la descentralización, en tanto se siga manejando el presupuesto desde del gobierno central.

Benavides agregó:

Las prioridades y modalidades de inversión local y regional deben decidirse en los concejos municipales y los consejos regionales, en base a las orientaciones y potencialidades del desarrollo y el bienestar mayoritario delineados por la autoridad local y regional. La descentralización y las oportunidades competitivas del Perú merecerían una nueva forma de elaboración presupuestal, donde los tres niveles de gobierno sean aliados, se respeten y confíen para juntos crear las mismas oportunidades de crecimiento y desarrollo en todos los lugares de nuestro país.

1.4 Creación del Viceministerio de Gobernanza Territorial

La creación del nuevo viceministerio fue formalizada en el nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF), que dispone la modificación de la estructura orgánica de la alta dirección de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), aprobado por Decreto Supremo N.° 022-2017-PCM, publicado el 28 de febrero de 2017.

El viceministro es la autoridad inmediata anterior al presidente del Consejo de Ministros; tiene a su cargo materias de desarrollo territorial, descentralización, diálogo y concertación territorial, además de constituirse como articulador en el territorio entre las entidades de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). Las funciones de ese despacho las

3 Extraído del portal institucional de Andina, Agencia Peruana de Noticias: http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-ampe-recibira-transferencias-para-obras-servicios-basicos-agua-y-desague-642301.aspx


ejerce el viceministro por encargo del presidente del Consejo de Ministros; este viceministro puede formular, coordinar, proponer, orientar, ejecutar, representar, supervisar y aprobar normas de su competencia. Asimismo, de acuerdo con lo establecido en el Decreto Supremo N.° 022-2017-PCM, debe ejercer la rectoría del Sistema de Gestión de Riesgos de Desastres, con el apoyo de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres en un escenario con las vulnerabilidades generadas por un deficiente ordenamiento y gestión del territorial nacional, así como por un crecimiento urbano intenso y desordenado y las amenazas del cambio climático mundial.

Por ser un hecho reciente, este aspecto no está incluido en las preguntas a los entrevistados contenidas en el capítulo II de esta publicación. Sin embargo, como parte de las modificaciones de la estructura orgánica de la PCM, se multiplicaron las secretarías de tres a siete, y ahora éstas son calificadas como Órganos de Línea; una de ellas es la Secretaría de Descentralización, que a su vez cuenta con subsecretarías de Desarrollo Territorial, de Fortalecimiento de la Descentralización y de Articulación Regional y Local. En el caso de esta última, destaca entre sus funciones la de coordinar y facilitar la identificación de prioridades de desarrollo e innovación. Asimismo, del análisis se concluye que una de las secretarías, la de Gestión y Diálogo, deberá asumir las tareas de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), y se espera que coordine y garantice el cumplimiento de acuerdos de las mesas de diálogo.

Resulta notorio que la entidad responsable de impulsar el proceso de descentralización ha ido perdiendo jerarquía y preeminencia en el sistema político nacional. Como se sabe, el proceso de descentralización se inició en 2002, cuando la Ley N.° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, mediante su artículo 23, creó el Consejo Nacional de Descentralización (CND) como organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y con calidad de Pliego Presupuestario. El CND, integrado por representantes de los gobiernos nacional, regional y local, debatía las políticas de descentralización. En 2002, mediante Decreto Supremo N.º 007-2007-PCM, se aprobó la fusión por absorción del CND, que pasó a constituir una Secretaría de la Presidencia del Consejo de Ministros. Con la creación del Viceministerio de Gobernanza Territorial, la responsabilidad política de impulsar el proceso de descentralización recae en una dependencia de la PCM con rango de Dirección.


Entrevistas con los actores de la articulación

intergubernamental y el proceso de descentralización

CAPÍTULO II

2.1 Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP)

Representada por el señor Federico Arnillas Lafert

Primero, el señor Arnillas manifestó que se debe delimitar adecuadamente las funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno, pues existen, por ejemplo, casos de gobiernos regionales que construyeron sedes para el poder Judicial, lo que no les corresponde. Esta delimitación es clave para determinar el nivel de corresponsabilidad del gobierno regional con el gobierno local en determinadas áreas como educación, salud, gestión de riesgos, entre otras; y lo mismo se puede decir respecto del gobierno nacional para con los gobiernos regionales y locales.

El entrevistado agregó que la claridad en la separación de funciones debe ser el punto de partida para administrar las relaciones de complementariedad, al tiempo que señaló el carácter sustantivo del juego de contrapesos, lo que quiere decir que las funciones legislativas de los gobiernos regionales y de los gobiernos municipales deberían fortalecerse y complementarse con las del Congreso de la República. De esta forma, consejos regionales y concejos municipales se convertirían en socios del Congreso.

Expresó asimismo el señor Arnillas que los tres niveles de gobierno tienen que trabajar de manera cohesionada y articulada, que no se trata de crear un nuevo ministerio (el de apoyo a las regiones), sino de que cada sector del gobierno nacional apoye en lo que le corresponda al gobierno regional y/o


al gobierno local, según los casos, insistiendo en el enfoque territorial. La gestión pública requiere combinar enfoque de hechos y enfoque territorial como estrategia de gobierno; consecuentemente, y en última instancia, es el nivel más cercano al ciudadano el que tiene que estar mejor equipado para cumplir sus funciones.

Sobre las propuestas para mejorar la relación entre los tres niveles de gobierno, el representante de la MCLCP opinó que el gobierno nacional debe intervenir lo menos posible en el gobierno local, que no debería saltarse por encima del gobierno regional para meterse con el gobierno local, que se debe reforzar el vínculo gobierno regional-gobierno local o gobierno provincial-gobierno distrital, y que el vínculo nacional debe ser básicamente con la instancia regional. En el caso de los gobiernos provinciales que tienen doble función en el Cercado, se tendría que definir este asunto.

Finalmente, consideró que la asignación de recursos para la transferencia de competencias y funciones debería hacerse con mucho cuidado con el fin de no profundizar las desigualdades. Puso como ejemplo que en algún momento, en Lima, el impuesto predial tenía un margen compartido entre lo metropolitano y lo local y que luego se convirtió en un impuesto exclusivamente distrital,4 lo que consolidó las desigualdades. Según Arnillas, en este caso –que es el mismo que el del canon– debería emplearse un criterio de equidad en la asignación de recursos.

2.2 Foro del Acuerdo Nacional (AN)

A cargo del señor Javier Iguiñiz Echeverría, secretario ejecutivo

El representante del Acuerdo Nacional (AN) consideró que para algunos la descentralización es percibida como un proceso que camina más lentamente de lo que muchos querrían, con vaivenes, mientras que para otros es un proceso ausente, pues muchas personas no toman en cuenta la

4 En la década de 1970, las municipalidades provinciales recaudaron el impuesto predial de toda su jurisdicción (caja única), cuya captación se transfería posteriormente a sus municipalidades distritales conformantes, apoyándose a las de menores recursos; posteriormente, estas últimas pasaron a administrarlas directamente, tal y conforme se viene dando hasta la fecha.

CAPÍTULO II: ENTREVISTAS CON LOS ACTORES DE LA ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL25

expectativa descentralista ni la relacionan con su vida cotidiana, su familia y su trabajo. Existe una voluntad descentralizadora, pero ésta no termina de concretarse; se constata más bien una recentralización, y no solo en Lima, la capital del país, sino también en las regiones, que se expresa en la falta de interés en asumir las riendas a cabalidad, asumir los destinos con seriedad y honradez. El asunto no es Lima resistiendo y las regiones empujando, pues en ambas se encuentran la voluntad descentralista y la ausencia de ese objetivo.

2.3 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)

Presidida por el señor Edwin Licona Licona

Sobre las acciones y estrategias que habrían de establecerse desde los poderes Legislativo y Ejecutivo para fortalecer la relación intergubernamental, el señor Licona aludió a la visión de la ANGR al 2021, según la cual el proceso de descentralización habrá abierto el camino a un aparato de Estado moderno, eficaz en la generación de desarrollo territorial y eficiente en la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía, alineado a los objetivos y metas del Acuerdo Nacional y al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Resaltó además la importancia de la institucionalización de reuniones bimestrales de coordinación multinivel GORE Ejecutivo como una manera de establecer agendas conjuntas y ejecutar compromisos para el desarrollo regional, así como la participación del representante de la ANGR en las sesiones del Consejo de Ministros. Y destacó la implementación del Comité Regional de Inversiones de cada sector, para que priorice y consensúe las inversiones públicas con la participación de los gobernadores con el fin de que la intervención no se planifique desde Lima y, así, se cierren las brechas. Igualmente, consideró necesario fortalecer las instituciones representativas de los gobiernos descentralizados, tal vez mediante el otorgamiento de subvenciones o cuotas descontadas a los gobiernos regionales, como una manera de impulsar la descentralización y la debida representación.

El señor Edwin Licona destacó también la culminación de la transferencia de competencias y funciones, e indicó que es fundamental que el Estado


acompañe este proceso con el incremento de los presupuestos de los gobiernos descentralizados, para avanzar en la descentralización fiscal y la asignación de ingresos con esquemas de incentivos. Complementariamente, instó a modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales con el fin de expresar las facultades, criterios y reglas mínimas que han de ser respetadas para que cada gobierno regional adecúe su estructura institucional al cumplimiento de las nuevas funciones y responsabilidades asignadas en el contexto de la descentralización, y se refirió a la necesidad de fortalecer el control institucional, con plena autonomía económica y administrativa, en cada ministerio, gobierno regional y gobierno local.

Para concluir, el presidente de la ANGR manifestó que no se quiere un ministerio de apoyo a las regiones, sino un órgano que impulse la descentralización y la modernización del Estado y articule los tres niveles de gobierno. Consecuentemente, planteó la necesidad de fortalecer un órgano rector de la descentralización que promueva la integración regional, en coordinación con el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y el Acuerdo Nacional, un espacio de articulación semejante a las reuniones de los GORE Ejecutivo, y la presencia de la ANGR en las sesiones de los Consejos de Ministros.

2.4 Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE)

Presidida por el señor Óscar Benavides Majino

El señor Benavides resaltó que el Gobierno viene dando señales de disposición en pro del fortalecimiento de la descentralización, aun cuando está pendiente desde hace varios años el tema del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI). Asimismo, valoró la descentralización fiscal como tema base y elemento para ir hacia una verdadera descentralización, al tiempo que remarcó la importancia de la simplificación administrativa.

Observó la superposición de funciones, y manifestó que deben definirse las competencias de los gobiernos regionales y los gobiernos locales; al respecto, citó como ejemplo gobiernos regionales que están haciendo colegios, pistas y veredas, así como la intervención de las municipalidades en el tema de salud y los programas sociales, opinión coincidente con la del representante de la MCLCP.


En cuanto a la industria extractiva, el señor Benavides dijo que la minería trata con el gobierno nacional o con el gobierno regional y aísla a los municipios, a los que recurre solo cuando hay problemas o conflictos sociales. Agregó que, como AMPE, están elaborando propuestas de desarrollo económico local relacionadas con la utilización y optimización de los recursos hídricos y el mejoramiento de la productividad del hombre del agro.

Por otro lado, resaltó que debe modificarse la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) y reforzar la autonomía de los gobiernos locales, de acuerdo con lo que propongan y aprueben el Ejecutivo y el Legislativo, respectivamente. Se han transferido funciones a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales, y este año el gobierno nacional recibirá más del 75 % del presupuesto público, en desmedro de las municipalidades. Respecto de la LOM, debe recordarse que se promulgó hace catorce años y que se han hecho una serie de cambios que, en opinión del presidente de la AMPE, ameritan una revisión y actualización. El entrevistado opinó también que el presupuesto municipal debe ser distribuido de manera más equitativa.

Asimismo, el señor Benavides manifestó que se debe derogar la ley que prohíbe la reelección inmediata de los gobernadores regionales y alcaldes, pues conforme a lo expresado por el presidente de la República, cuatro años son insuficientes para administrar bien una localidad. En ese sentido, opinó que se debe respetar la voluntad del electorado que quiere respaldar con su voto a un alcalde exitoso.

Sobre el Ministerio de Apoyo a las Regiones, indicó que podría ser una posibilidad, aunque hasta el momento no había nada resuelto en esa línea. Afirmó además que la articulación intergubernamental no debía ser impuesta por el gobierno nacional, sino que tenía que ser consensuada con los gobiernos locales. Para concluir, sostuvo que en esos momentos había una buena relación con el Ejecutivo, que se llevaban a cabo reuniones con la Secretaría de Descentralización y se realizaban encuentros macrorregionales multinivel en los que participaban el presidente de la República, el presidente del Consejo de Ministros y cinco ministros. A la fecha de la realización de la entrevista, no había ningún pronunciamiento sobre la eventual creación del Ministerio de Apoyo a las Regiones.


2.5 Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE)

Señor Carlos López Jiménez, exsecretario de REMURPE y actual asesor parlamentario

En opinión del señor López, se debe evaluar a la Secretaría de Descentralización de la PCM, que no ha superado lo hecho por el Consejo Nacional de Descentralización (CND). No se puso en marcha el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), contemplado en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). Para el exsecretario de REMURPE, se debe contar con un ente rector en el que estén representados los distintos niveles de gobierno; además, es preciso fortalecer la institucionalidad de las municipalidades y sus organizaciones representativas, generar espacios de articulación y concertación entre los gobiernos descentralizados y el Ejecutivo y el Legislativo, concertar una agenda común que pase por una nueva definición de los roles de cada nivel de gobierno, con desarrollo de capacidades y transferencia de recursos necesarios y suficientes para el cumplimiento de sus funciones y roles. Como se puede apreciar, existen coincidencias con los planteamientos expuestos por los representantes de la MCLCP, la ANGR y la AMPE.

Asimismo, el señor López Jiménez resaltó la necesidad de que desde el Legislativo se acopie y unifique todo el marco legal relacionado con la descentralización, para redefinir los roles y competencias de los ministerios y los gobiernos descentralizados. Esto es así porque existen funciones compartidas que confunden los niveles de gobierno. Es tarea del Legislativo normar para reconocer y fortalecer las organizaciones representativas de las municipalidades, como se hizo con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. El entrevistado agregó que en el año 2012 se creó la Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados, que agrupa a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Asociación de Municipalidades del Perú y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú y constituye un espacio independiente con una agenda que debe articularse con la del gobierno central para el avance y fortalecimiento de la descentralización en el país.

En lo que atañe a la creación del Ministerio de Apoyo a las Regiones, el exsecretario de REMURPE se manifestó en contra, ya que ni las regiones


ni los gobiernos descentralizados necesitan apoyo sino el fortalecimiento de sus autonomías económica, política y administrativa, de conformidad con la Constitución.

2.6 Congresista de la comisión que trata temas de descentralización

Señor César Villanueva Arévalo, vicepresidente de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República

Para empezar, el señor Villanueva aludió al costo que representa para el país la no implementación del Consejo de Coordinación Intergubernamental, y manifestó que la articulación no se da a nivel central ni a nivel de los ministerios, sino que es una articulación burocrática, formalista pero no funcional. Agregó que desde una descentralización departamentalizada se hicieron los esfuerzos por buscar articulaciones interregionales, y agregó que la descentralización va a tener mucha más potencia si articulamos los antiguos departamentos con espacios mayores, y que eso tiene que inscribirse no solo en una articulación territorial, sino en una fundamentalmente estratégica.

En su opinión, no hay una unidad ejecutora macrorregional o interregional, sino unidades ejecutoras distritales, provinciales y departamentales (regionales). No existe, así, una unidad ejecutora birregional. Citó el caso de la carretera que se hizo en San Martín y Amazonas: no hubo una inversión conjunta, cada una hizo su tramo por separado, lo que significó licitaciones, procesos y más tiempo y mayores costos. Y agregó que no hay un mecanismo que articule el Plan Local, el Plan Regional y el Plan Nacional. Aunque existe el CEPLAN, no está articulado a un programa nacional ni, menos, a planes vinculados al presupuesto. En el Perú, primero se presupuesta y después se planifica, y al final se hacen proyectos sueltos.

Por otro lado, Villanueva manifestó que en los GORE Ejecutivo no se tratan políticas y estrategias de descentralización, sino se define el financiamiento de proyectos de cada región, lo que refuerza el proceso de centralización de las decisiones presupuestales. El entrevistado respaldó esta opinión con cifras al afirmar que se centralizaba el 75 % y se descentralizaba


apenas el 25 % (regiones y municipalidades). Si bien hay más recursos para las regiones, quien decide las inversiones es el nivel nacional, y eso no es descentralización sino desconcentración. Señaló, asimismo, que el GORE Ejecutivo se limitaba a un manejo circunstancial para destrabar proyectos en algunas regiones, cuando en realidad debía concertar políticas estratégicas de desarrollo descentralizado.

En torno a la descentralización fiscal, indicó que las minas de Cajamarca pagan sus impuestos en la sede fiscal de Lima y no donde se genera la riqueza. Lo mismo sucede en Huancavelica, que genera la luz que viene del Mantaro y produce riqueza en el resto del Perú. Así, a pesar de que tiene canon energético, la región sigue siendo pobre, porque no se la compensa justamente. Señaló además que debería promoverse una conciencia de descentralización fiscal, tarea nada fácil en el Perú, y destacó que el presupuesto y la economía se mueven con la exportación de materias primas, especialmente los minerales.

En lo que concierne a la creación del Ministerio de Apoyo a las Regiones, consideró que se necesita planificar y potenciar los recursos del país. Una primera gran reforma consiste en convertir el Ministerio de Economía y Finanzas en ministerio solo de Finanzas, y juntar Economía con el CEPLAN, pues lo que se necesita es generar riqueza, no administrar pobreza. Finalizó señalando que la descentralización no es un problema de ministerio, y consideró positiva la buena voluntad política del presidente de reunirse con sus ministros, los gobernadores y los alcaldes. Aun así, opinó que no es el sistema para fortalecer la descentralización y que ésta necesita ciertas visiones políticas y estratégicas.


Conclusiones de estrategias y mecanismos de articulación

intergubernamental y la Agenda de la Descentralización

CAPÍTULO III

3.1 Percepción sobre la descentralización y la coordinación intergubernamental

a) En general, la población percibe a larga distancia y hasta se siente ajena al proceso de descentralización; no lo relaciona con su vida cotidiana y, por lo mismo, no tiene expectativas al respecto. Tampoco califica o evalúa al gobierno nacional asociándolo con las acciones, políticas o estrategias de descentralización.

b) Los representantes de las autoridades locales y regionales coinciden en que este proceso está estancado, en que el gobierno nacional no ha mostrado suficiente ímpetu para descentralizar, lo cual explicaría los momentos de avances, congelamientos o retrocesos del proceso durante los diversos quinquenios gubernamentales.

c) En las entrevistas y lecturas se corrobora y visibiliza el interés propio del funcionario público del ámbito nacional, nombrado o permanente, sea director, asesor o el denominado “jefe”, de dificultar o atrasar todo acto de descentralización, incluso entorpeciendo decisiones del propio gobernante de buena voluntad por la descentralización.

d) En cambio, quienes desde los entes públicos nacionales dirigen las estrategias y programas relacionados con los gobiernos descentralizados, avizoran voluntad política del actual gobierno por este proceso, señalan las transferencias de presupuestos principalmente para realización de obras de saneamiento básico, el acercamiento y diálogo de los ministros


con gobernadores regionales y otros, aun cuando no se ha priorizado una Agenda de la Descentralización.

e) El Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) nunca funcionó y en la actualidad está pendiente en la prioridad del gobierno nacional. En las entrevistas es mencionado tangencialmente por quienes representan a la ANGR, la AMPE y la REMURPE como parte de sus insistencias.

f) Existe expectativa por la entidad rectora del proceso de descentralización que debe ser promovido por el nuevo Viceministerio de Gobernanza Territorial en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que tendrá a su cargo materias de desarrollo territorial, descentralización, diálogo y concertación territorial, además de constituirse como articulador de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local).

Además, debe ejercer la rectoría del Sistema de Gestión de Riesgos de Desastres, con el apoyo de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres.

Se advierte que la creación de este viceministerio ha multiplicado las secretarías de tres a siete, ahora calificadas como órganos de línea, siendo una de ellas la Secretaría de Descentralización, que a su vez cuenta con subsecretarías de Desarrollo Territorial, de Fortalecimiento de la Descentralización y de Articulación Regional y Local.

g) A continuación se señalan las conclusiones sobre los temas que el gobierno nacional puso en ejecución en estos últimos meses:

n Destaca como positivo el bien promovido GORE Ejecutivo, aun cuando uno de los entrevistados considera que esta modalidad de articulación fortalece el centralismo. Sin embargo, la ANGR lo aprecia como un espacio plenamente válido para la coordinación entre el gobierno nacional y el regional. Del análisis se concluye que, siendo un mecanismo práctico y de gran potencial para el diálogo y la concertación permanente, se sugiere:

– La inmediata institucionalización del GORE Ejecutivo para que se mantenga como un ente de coordinación permanente

CAPÍTULO III: CONCLUSIONES DE ESTRATEGIAS Y MECANISMOS DE ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL35

del gobierno nacional con los gobiernos regionales, y el reconocimiento de su importancia como un mecanismo estratégico de coordinación intergubernamental implementado al comienzo del quinquenio gubernamental del actual presidente Pedro Pablo Kuczynski. Fortalecer la horizontalidad y el diálogo democrático en las sesiones del GORE Ejecutivo, valorándolo como un espacio que contribuye a la definición de temas como el ente rector de la descentralización y la nueva estructura de la distribución presupuestal anual poniendo por delante el Sistema de Planificación Nacional.

– La apertura de un espacio similar para la coordinación entre el gobierno nacional y las municipalidades provinciales y distritales, con la debida intermediación del gobierno regional. Según refiere la AMPE, en adelante está prevista la realización de encuentros macrorregionales para la coordinación con los gobiernos locales.

n Finalmente, en el nuevo procedimiento de inversión –aún en implementación, y en el que coinciden los representantes de los gobiernos regionales y los gobiernos locales– se mantiene la tendencia a un manejo centralizado del Presupuesto Público 2017. Además, gobernadores regionales y alcaldes dependen de los planes de inversiones de los ministerios, principalmente de Vivienda, Construcción y Saneamiento; de Transportes y Comunicaciones; de Educación, y de Agricultura y Riego; y expresan su expectativa en que dicho escenario pueda mejorarse a futuro.

h) Es fundamental avizorar participativamente otras estrategias de coordinación intergubernamental como las planteadas por algunos de los entrevistados, fortaleciendo los espacios, incentivos y las oportunidades de las mancomunidades municipales y regionales. También está la propuesta de crear los Directorios Macrorregionales con autoridades de dos o más gobiernos regionales que profundicen la interconexión y mejoren capacidades de negociación con el empresariado privado y el gobierno nacional para la ejecución de megaproyectos de beneficio multirregional.


3.2 Percepción sobre estrategias y acciones desde el poder Ejecutivo

El análisis concluye que, además del ente rector, se debe avanzar en otros espacios igualmente importantes para la articulación y coordinación intergubernamental en el marco de la descentralización en el Perú. Desde el poder Ejecutivo, estas conclusiones son:

a) Políticas y estrategias ejecutivas de fortalecimiento de municipalidades, principalmente rurales y de fronteras. Como señala uno de los entrevistados, determinar en conjunto una agenda concertada con las municipalidades y autoridades regionales, pero también con los poderes del Estado como el propio Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Sistema Electoral.

Tal como están las capacidades institucionales de las municipalidades, principalmente las rurales y las fronterizas, no se perciben como aliadas del gobierno nacional en su objetivo del desarrollo territorial priorizando políticas de subsidiariedad en provincias y distritos con menos oportunidades.

b) Iniciar y avanzar gradualmente en acciones y estrategias de descentralización fiscal. Tiene como fin la planificación del desarrollo local y regional con base en la previsibilidad y disponibilidad de fondos para los gobiernos descentralizados. Que se fortalezca la capacidad recaudadora con asesoría y tutoría de la SUNAT.

Este planteamiento se sumaría a los objetivos gubernamentales de mayor formalización de las pequeñas y microempresas (PYME) y bancarización de la economía local, e incluiría: i) implementación de un modelo que sea equitativo y predecible; y, (ii) implementación del mecanismo del adelanto social planteado por el propio presidente Kuczynski, con el fin de permitir que aquellas zonas que tienen un proyecto extractivo de corto o mediano plazo puedan tener una inversión social y de infraestructura adelantada y acorde con sus ingresos futuros.

c) Transferencia de mayores recursos presupuestales y fortalecimiento de capacidades del recurso humano. Siempre está presente –en estudios e investigaciones de la descentralización– la necesidad y hasta la urgencia de una nueva forma de distribución presupuestal, con base en la

CAPÍTULO III: CONCLUSIONES DE ESTRATEGIAS Y MECANISMOS DE ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL37

predictibilidad de las transferencias discrecionales de los ministerios para financiamiento de obras específicas, que se efectúen en convenio con gobiernos municipales y gobiernos regionales.

Es una aspiración que la pirámide de distribución presupuestal se revierta a favor de los gobiernos descentralizados, a partir del aumento en la última década de las funciones y atribuciones en cada nivel de gobierno. Pero, fundamentalmente, en proporcionalidad con las competencias y funciones que les sean asignadas o que estén en capacidad de asumir bajo el principio de subsidiariedad.

d) Sistema de inversión pública Invierte.pe que supere dificultades del SNIP. Del análisis se concluye que autoridades locales y regionales muestran incertidumbre y esperan que la normatividad del nuevo sistema de inversión –llamado Invierte.pe– agilice y destrabe la inversión pública regional y local.

El derogado Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) adolecía de burocratismo, lentitud, centralismo e insensibilidad ante proyectos de desarrollo económico local, de cuidado ambiental, proyectos de ciudades seguras, etcétera. Existe gran expectativa de que la normatividad promulgada sobre este particular supere las señaladas dificultades.

3.3 Percepción sobre estrategias y acciones desde el poder Legislativo

a) Determinar y adecuar funciones y atribuciones claras entre los tres niveles de gobierno, evitando la superposición entre éstos, y orientarlas a fortalecer el planeamiento del desarrollo y la gobernabilidad también en el contexto local y regional.

b) Fortalecer la labor legislativa y de fiscalización del contexto local y regional. Para el efecto se debe valorar la normatividad generada en los Consejos Regionales y los Concejos Municipales, que en su jurisdicción tienen la misma jerarquía que las leyes del Congreso de la República.

c) Unificar, jerarquizar, redefinir y actualizar el marco legal de la descentralización como la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley


Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y otras que ayuden a la actualización de plazos para avanzar en la determinación participativa, como en el caso del ordenamiento y gestión territorial, demarcación de límites departamentales, provinciales y distritales, creaciones de territorios regionales, entre otros.

3.4 Propuestas de acción y estrategia intergubernamental

a) Se tiene que potenciar la Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados, que agrupa a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Asociación de Municipalidades del Perú y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú. Este espacio representativo se fortalece para dialogar con el gobierno nacional sobre la construcción e implementación de la Agenda de la Descentralización, en coordinación con los entes de la descentralización.

b) En esta agenda intergubernamental, lo más importante debe ser enfrentar la reconstrucción con prevención, la lucha contra la corrupción que debilita la institucionalidad y el buen gobierno y combatir la inseguridad ciudadana. Es también importante contar con una agenda permanente desde el Congreso de la República y los poderes Ejecutivo y Judicial, en alianza con el Ministerio Público.

c) Está planteada la coordinación y articulación intergubernamental con enfoque territorial, en el que se debe reforzar el vínculo gobierno regional-gobierno local, así como gobierno provincial-gobierno distrital, sin saltarse instancias. El vínculo nacional debe darse básicamente con la instancia regional. Es condición sine qua non que se precisen las competencias y funciones de cada ámbito de gobierno.

d) Con un criterio participativo, transparente y de mejora en el relacionamiento de los tres niveles de gobierno, en todos los programas concursables para el financiamiento de proyectos, como el Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (Fonie), el Fondo Sierra Azul (ex Mi Riego) y el Plan de Incentivos es necesario que en los respectivos comités de evaluación participen las instituciones representativas de los gobiernos regionales y gobiernos locales, la ANGR, la AMPE y la REMURPE.


Articulación intergubernamental y

descentralización en otros países de América Latina

CAPÍTULO IV

En este capítulo se recogen las opiniones y comentarios sobre la situación, avances y temas pendientes en los procesos de descentralización en el Ecuador, Chile y Colombia. Estos comentarios estuvieron a cargo de expertos en descentralización de estos países, quienes fueron invitados a participar en el seminario internacional Rol del Congreso en la Gestión del Proceso de la Descentralización, realizado por el Instituto de Investigación y Capacitación Municipal (INICAM) en el mes de diciembre de 2016 en la ciudad de Lima.

4.1 Exposición del señor Jaime Torres Lara, del Ecuador

El experto ecuatoriano5 definió el proceso latinoamericano como un escenario donde los gobiernos nacionales son propensos a crear sus espacios, defendiendo sus propias visiones, estrategias políticas y económicas frente a los locales, que actúan de la misma manera y tratan de reivindicar sus roles. En este escenario, la sincronización intergubernamental no se realiza con datos o estadísticas que puedan servir de instrumentos, sino con el pensamiento y la voluntad de las personas que tienen que ejecutar las políticas; eso es lo fundamental.

5 Jaime Torres Lara, economista, actualmente es un consultor independiente que continúa trabajando en apoyo a la gestión local. Dirigió durante diez años los programas de capacitación de International Union of Local Authorities (IULA), dirigidos a autoridades y funcionarios municipales en América Latina.


El señor Jaime Torres expresó que en el Ecuador se vive una permanente y constante lucha por lograr que el gobierno central responda a los intereses de todos los niveles de gobierno. Las experiencias vividas han demostrado que existen conceptos de procesos de transformación del poder político, fiscal y administrativo. Es decir, la política concebida desde un punto de vista de servicio, de la capacidad de entrega de funciones para la ejecución de obras públicas, genera razones fundamentales para cualquier proceso de descentralización, que en su opinión se sintetiza de la siguiente manera:

n En la década de 1970, los países latinoamericanos se endeudaron enormemente. El gran déficit de las empresas públicas encargadas de prestar los servicios de agua, energía eléctrica y saneamiento provocó un proceso regresivo fundamentalmente porque los costos de inversión en estos servicios jamás se recuperan, un problema gravísimo en nuestra región.

n Un déficit de Estado en grandes zonas y territorios donde no existe gobierno nacional pero sí gobierno local; un Estado, desde el punto de vista administrativo, monopólico, con funciones específicas en salud, educación, economía, etcétera, con procesos de endeudamiento e inflación permanentes.

n Escasa o nula participación de la ciudadanía, enorme exclusión política, cacicazgos, grupos económicos de poder, centralismo y corrupción; todos ellos, factores importantes generadores de una crisis de gobernabilidad.

Los tres aspectos mencionados por el especialista también se produjeron en el Perú.

En esas condiciones, en opinión del licenciado Torres, un Estado jamás puede fortalecerse. Ante ello, planteó ciertos propósitos para la descentralización, como: i) descentralización administrativa que apunta a la eficiencia y la eficacia, a transferir conocimientos a quienes ejecutan en el gobierno local; ii) descentralización de la política, pues no se puede seguir en un sistema de gobierno en que todo se concentre básicamente en las capitales de nuestros países; y, (iii) la asignación de recursos.

Asimismo, fijó como características de la descentralización: i) la eficiencia en la asignación de recursos, con una mayor comprensión de las necesidades

CAPÍTULO IV: ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL Y DESCENTRALIZACIÓN EN OTROS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA43

locales; ii) la transparencia, estableciendo una relación recíproca entre los pagos efectuados por los contribuyentes locales y el nivel de los servicios recibidos; iii) la subsidiariedad, la participación del Estado6 en apoyo de las actividades privadas o comunitarias; y, iv) la movilización social, la participación comunitaria en las entidades locales, para mejorar las decisiones y el proceso democrático.

Por otro lado, agregó que la descentralización es consustancial a la democracia. Las ciudades se convierten en las principales gestoras y promotoras del desarrollo, y en esta tarea se releva el papel fundamental de los gobiernos locales. Ante ello, planteó la siguiente interrogante que en su opinión constituye un punto de agenda: ¿cómo se debe hacer la transferencia de esas funciones y esos recursos? Para él, es algo que los actores deben acordar. No hay fórmulas mágicas en estas cosas.

Al destacar la importancia del compromiso y la palabra, manifestó que, en el caso del Ecuador, se avanzó significativamente en unos programas de descentralización que duraron aproximadamente veinte años. Los gobiernos locales tuvieron grandes responsabilidades, incluido el manejo de aeropuertos, transportes, seguridad, agua potable, salud y educación primaria. Para tal fin, se trabajó con personas de distinta ideología política y diferente formación académica.

Llegaron al poder los grandes descentralizadores y promotores de cambios y demandadores de recursos, pero una vez allí se convirtieron en lo contrario: desapareció el discurso y no se cumplió con las transferencias de recursos. Los gobiernos locales, de acuerdo con la Constitución de 2008, deberían tener un mínimo del 15 % del presupuesto total del Estado; sin embargo, a la fecha no se había alcanzado ni el 8 %. Esta situación llevó a la reflexión de que las cosas aún dependen de personas y no de la institucionalidad. El ponente concluyó señalando que aun así no se puede dejar de avanzar en el proceso y que los pueblos son capaces de dar soluciones si cuentan con las herramientas y los recursos necesarios.

6 Cuando se dice Estado, en estas circunstancias se alude al gobierno nacional o central.


4.2 Exposición del señor Mario Rosales Ortega, de Chile

El expositor, también con amplia trayectoria en el desarrollo de capacidades locales,7 definió la descentralización como la entrega o traspaso del poder, administrativo y fiscal, pero básicamente político. Manifestó que la descentralización nació en América Latina en la década de 1980 como resultado de la crisis de las dictaduras y se vinculó con la democratización; surgió así la gran esperanza sobre la base de democratizar y de devolver poder a las personas y volver la mirada a los territorios. En vista de este significativo avance, la ola descentralizadora se expandió hasta América Central, constituyendo una respuesta para que tres países gravemente afectados por conflictos y guerras civiles salieran de esta situación mediante acuerdos de paz.

Añadió que el gobierno central, en el marco de la política de descentralización administrativa, trasladó a los gobiernos locales funciones y competencias, pero con recursos insuficientes –menos de los necesarios– y con una normativa estricta, detallada y muchísimos controles. Así, en materia de educación y salud, se culpa a los alcaldes de hacer malas gestiones, aun cuando todos los indicadores muestran que la administración del sector público en sus diferentes niveles es la misma; esto es, no obstante que el sector público chileno tiene por norma no cobrar por ser política pública ni seleccionar estudiantes, cosa que sí puede hacer el sector privado.

Por estas principales razones y otras secundarias, desde los territorios de las localidades se demanda una descentralización política con autonomía y recursos y, obviamente, el mejoramiento de las capacidades territoriales; no se puede hacer descentralización y atar de las manos a quienes tienen la tarea de atender directamente a la ciudadanía. En cuanto a la descentralización fiscal, los resultados son mediocres: ha habido un traslado de competencias a los municipios con poca autonomía y menos recursos.

En su opinión, hoy en día –equivocadamente– se trata de resolver los problemas con normas, incorporando las españolas y las francesas,

7 Experto de la Asociación Chilena de Municipalidades y del Observatorio Latinoamericano de la Descentralización, de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA).


buscando mecanismos escritos y pensando que así todo se arreglará. El problema es que, aun cuando esto no resultó, se sigue insistiendo en más de lo mismo, con más reglamentos y textos escritos; a ello se suma un mundo cambiante y acelerado, de modo que en tanto se aprueba y discute una disposición, ya cambió todo y se tiene que formular y discutir una nueva iniciativa. Ahora se ha inventado la nueva gestión pública venida del mundo empresarial del Norte, con indicadores, tablero de comando, datos y estadísticas, que homogeinizan los criterios de toma de decisiones.

Por otro lado, el experto sostuvo que si bien la solución de los problemas es tarea del Estado, éste no es capaz de resolverlos solo ni de garantizar los derechos que le son reclamados; por tanto, a ello debe sumarse el sector privado y la sociedad civil, pues hay una responsabilidad compartida por todos. En el caso de Chile se prometieron demasiados derechos a la salud y educación, y todo ello tiene un costo. Llega entonces un momento en el que la caja fiscal se agota y entra en crisis; el precio del cobre baja y, ante ello, ¿cómo se financian las promesas? Pero ése es el problema menor; el mayor es la costumbre de la gente de pedir al Estado que le solucione todos los problemas, pues se ha dejado de lado el trabajo voluntario y participativo.

No obstante lo expuesto, Mario Rosales Ortega resaltó que una cosa notable que inventaron las autoridades locales con los territorios y la población se llama gobernanza o buen gobierno. Una buena enseñanza es la de Villa El Salvador, en el Perú. Merece destacarse lo que ese pueblo consiguió en un periodo de años, gente que salió de la miseria y terminó con un parque industrial. Otro ejemplo es el de Tacna y la Zona Franca, que surgió a partir de un trabajo del gobierno local. Y uno tercero es el Servicio de Administración Tributaria (SAT), el sistema de gestión financiera de la Municipalidad de Lima, otro gran hallazgo. Con todo ello, el mensaje es resaltar que en todas partes de América Latina se encuentran ejemplos notables de territorios que resuelven sus problemas; allí está la capacidad que se tiene que movilizar.

Consideró el experto, además, que la municipalidad tradicional tiende a ser vertical y poco participativa, con baja interacción con los actores locales; una administración limitada por la escasa dotación de recursos humanos y financieros propios, pues llega hasta donde le alcanza el presupuesto; y


como no tiene dinero, paga mal. Así, un buen funcionario inadecuadamente remunerado, se retira. En el Perú, a escala municipal, lo expuesto es una de las limitantes para el fortalecimiento y empoderamiento de los gobiernos locales.

Ante el escenario señalado, el sociólogo Rosales considera que la solución parece ser y se da en todas partes: alcaldes o autoridades locales capaces de articular alianzas, de ponerse de acuerdo entre la municipalidad, los actores locales y la ciudadanía, gestionando pequeñas funciones territoriales. Como no se ve en el Estado la capacidad de encaminar el desarrollo ni de resolver los grandes problemas, los llamados a enfrentarlos y dar la respuesta deben ser los territorios, los que conocen mejor que nadie la mejor decisión por tomar.

Por ello, consideró que el buen gobierno local dinamiza el desarrollo, es más abierto, participativo y horizontal; provee buenos servicios, aunque no siempre los produce; empodera, responsabiliza e involucra a los ciudadanos; refuerza la comunicación, la colaboración, la confianza y la cultura cívica local.

Agregó que en un buen gobierno se valora el liderazgo democrático, con un alcalde concertador, la profesionalización del personal y el trabajo en equipo. Así, el potencial de gestión depende de la calidad de sus operadores técnico-políticos y del desarrollo de los recursos humanos municipales y locales, con personal profesional que gestiona, negocia y suma medios externos provenientes de fuentes públicas, privadas y sociales.

Finalmente, Rosales opinó que la descentralización no debe llegar solo hasta las regiones y las municipalidades, sino hasta el propio ciudadano capaz de protestar pero también de construir. Solo los municipios están en condiciones de asociar al Estado con los ciudadanos y los actores territoriales, para diseñar y llevar a cabo estrategias de desarrollo humano sustentable que, a su vez, reduzcan las inequidades y cuiden el planeta.

Por todo lo expuesto, indicó que es de la opinión de que los gobiernos locales deben ser fortalecidos en cada país mediante estrategias de descentralización política y fiscal para que amplíen sus competencias y recursos, con la suficiente autonomía para diseñar y aplicar en cada territorio políticas de desarrollo “de abajo hacia arriba”.


4.3 Exposición del señor Efraín Gómez Cardona, de Colombia

En su disertación, el experto8 refirió el caso de la gobernadora Helena Herrán de Montoya, quien acuñó la frase “yo no quiero descentralización para mi país, sino autonomía”, que el poder se ejerza en todas las partes del territorio. Asimismo, el expositor hizo mención a una obra de Alexis de Tocqueville, La democracia en América, manifestando que lo que más le había admirado del modelo de los Estados Unidos era la legitimidad; y añadió que el poder, mientras más desparramado y diseminado, menos peligroso y más eficiente.

Por poder se alude a la dupla recursos-competencias, siendo así que en la Constituyente colombiana se propuso un artículo consistente en que no se podrán trasladar competencias sin que previamente se trasladen recursos.

Señaló que conceptualmente la descentralización se originó en Francia, como un mecanismo para administrar el poder, paradójicamente, de manera centralizada. Napoleón observó que era imposible manejar el Estado francés como una sola persona jurídica; en tal sentido, buscó un mecanismo que le permitiera ir a lo local y lo sectorial, pero sin arriesgar el poder. Pensó entonces en una entidad libre pero esclava, con capacidad de gestión para lo rutinario, pero que deje lo trascendente solo en sus manos. Uno de sus asesores le recomendó la tutela reconocida en el derecho civil, comparando la propuesta con la de un niño de un año que recibe una herencia y es huérfano. Como no puede gastar el dinero, necesita que el tutor lo haga por él.

El expositor concluyó manifestando que Napoleón se fascinó con esa idea, y se propuso buscar para el derecho público el control de tutela, que dio origen a la descentralización administrativa, consistente en la entrega del poder a otro órgano pero que tiene un gerente y una junta directiva nombrados por el presidente, así como un presupuesto que debe ser aprobado por el Congreso. Se trata, en definitiva, de una forma de trasladar la responsabilidad del ejercicio de competencias y funciones, pero reteniendo realmente el poder.

En esencia: descentralización no, devolución sí, autonomía sí.

8 Asesor de la Federación Colombiana de Municipios.

Peruanos por el Kambio (2016). Plan de Gobierno 2016-2021. Lima: Peruanos por el Kambio.

Plataforma Interinstitucional de Gobiernos Descentralizados (2014). Avanzar en la descentralización fiscal. Lima: Plataforma Interinstitucional de Gobiernos Descentralizados.

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Bibliografía

Estrategias - inicam.org.pe Y MECANISMOS.pdf · 2.1 Mesa de Concertación para la Lucha Contra la...

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