Estudio de Caso Nº 88 FACTORES CLAVES EN LA RELACIÓN ...

CLAUDIA ANDREA MARDONES FUENTES FACTORES CLAVES EN LA RELACIÓN INVESTIGACIÓN Y POLÍT ICAS PÚBLICAS

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Estudio de Caso Nº 88

Septiembre 2005

CLAUDIA ANDREA MARDONES FUENTES

Esta es una versión resumida del Estudio de Caso realizado por la autora para obtener elgrado de Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile.

Av. República 701 Fono: (562) 978 4067 Fax: (562) 689 4987E-mail: [email protected] web: http://www.mgpp.clSantiago - Chile

FACTORES CLAVES EN LA RELACIÓNINVESTIGACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN CHILE(Análisis del modelo matemático de licitación para Junaeby el proyecto Fondef de estimación de riesgos y costos dereducción del arsénico en el aire para el diseño de unanormativa)

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RESUMEN EJECUTIVO

Este estudio analiza dos experiencias que lograron articular con éxito la relación

entre investigación y diseño de políticas públicas en Chile: Análisis del modelo matemático

de licitación para JUNAEB y el proyecto FONDEF de estimación de riesgos y costos de

reducción del arsénico en el aire para el diseño de una normativa. Se buscaba conocer

el aporte de la investigación al cambio de la política, conocer para cada política el tipo

de impacto y cuá les son las lecc iones aprendidas y pos ib les de repl icar en o tros

contextos.

Para responder a estas preguntas, se real izó una invest igación con un enfoque

sugerido por el Global Development Network denominado backward looking , que

permi t ió recons t ru i r, a par t i r de en trev i s tas con in formantes c laves , e l proceso

emprendido en cada caso. La reconstrucción se apoyó con la elaboración de f lujos

decisionales que permitieron identi f icar momentos de decisión, actores claves y las

respectivas motivaciones.

La in formación se anal izó basándose en dos e jes , a l in ter ior de los cuales se

identificaron factores claves para el éxito de la relación investigación-política pública.

En los policymakers , e l reconocimiento de la fa l ta de in formación y cer t idumbre

respecto de temas complejos ; la ex is tencia de voluntad pol í t ica para provocar un

acercamiento a los investigadores; la capacidad de generar un marco jurídico que dé

sustento a la investigación y la capacidad de liderazgo para colocar un tema en la agenda

pública.

En los equipos de invest igación se destaca la capacidad de enfrentar presiones

internas y externas; la calidad y contingencia de las investigaciones; la existencia de

redes de trabajo e información; la capacidad de formación de equipos multidisciplinarios

y, finalmente, la capacidad de transformar el lenguaje científico a uno entendible por

todos los actores involucrados.

Por último, se destaca la necesidad de generar financiamiento adecuado. Si éste

proviene de múltiples fuentes, contribuye a un mayor compromiso de los aportantes e

independencia de los investigadores.

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I. INTRODUCCIÓN

En los últimos años ha existido una preocupación creciente por analizar los factores

que inciden en la toma de decisiones de las autoridades en el ámbito de las políticas

públicas. Ello se evidencia en varios países donde se han creado organismos o instancias

dedicadas al estudio específico del tema a partir de la década de los '90.

Con el argumento de construir una gestión más transparente y eficiente, se han

planteado múltiples cuestionamientos a las formas tradicionales en que los denominados

«tomadores de dec is iones» o pol icymakers adoptaban dec is iones para reso lver

problemas públ icos . Dec is iones que para a lgunos s iguen respondiendo a ru t inas

burocráticas, presiones políticas de grupos de interés y propaganda política, entre otros.

Hoy día la investigación juega un rol primordial en el planteamiento y operación de

las políticas públicas. En este contexto, Chile cuenta con dos experiencias relevantes de

analizar, el proyecto de asignación de contratos para la provisión de raciones alimenticias

y la iniciativa denominada «Protección de la competitividad de los productos mineros de

Chile: antecedentes básicos y criterios para la regulación del arsénico». Ambos proyectos

fueron ejecutados por la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de

Chile.

El proyecto de asignación de contratos para la provisión de raciones alimenticias

se realizó en 1997 y tuvo como destinatario directo la Junta Nacional de Auxilio Escolar

y Becas (Junaeb), institución estatal dependiente del Ministerio de Educación que entrega

desayunos y almuerzos a más de un millón 200 mil escolares en todo el país durante su

jornada escolar.

El proyecto se desarrolló como un modelo matemático que permitió asignar contratos

de alimentación de una manera óptima, transparente y que generaba competencia entre

las firmas. Con él Junaeb ahorró alrededor de US$ 40 millones, lo que equivale al costo

de alimentación de 300 mil niños durante un año.

Por su parte, el proyecto «Protección de la competitividad de los productos mineros

de Chile: antecedentes básicos y criterios para la regulación del arsénico» fue desplegado

a part ir de la adjudicación en el concurso convocado por el Fondo de Fomento al

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Desarrollo Científico y Tecnológico, Fondef, en 19921. La iniciativa analizó los riesgos y

costos de distintas opciones regulatorias frente a los efectos en la salud de las emisiones

de arsénico por fundiciones de cobre. En particular, analizó una reducción significativa

de los niveles de esta sustancia a bajo costo, con un estándar deseado de 0,05 µg/m3. La

iniciativa determinó estándares de emisión específicos para cada fundición y no fijó,

como solía hacerse, estándares ambientales a través de una norma de calidad del aire.

Ello permitió entregar información pertinente para que los policymakers adoptaran

decisiones frente a una nueva normativa medioambiental.

Para los dos casos observados se p lan tea que la inves t igac ión2 fue un vec tor

importante en la toma de decisiones de una política pública con el diseño de soluciones

técnicas altamente sofisticadas a problemas claves de la realidad chilena.

Lo que se pretende buscar en este estudio son los vínculos entre investigación y

polít icas públicas al responder las siguientes interrogantes: ¿cómo ha contribuido la

invest igación al cambio en el diseño de polí t icas públicas en Chile? ¿Cuáles son los

factores determinantes para el acercamiento de la investigación y policymaking? ¿Cuál

es el tipo de impacto de esta relación? ¿Cuáles son las lecciones aprendidas y posibles

de replicar en otros contextos?

En el marco de estas preguntas guías, el objetivo general del trabajo es analizar los

factores claves que han determinado que la investigación incida en la toma de decisiones

para el diseño de políticas públicas en Chile a partir de dos experiencias relevantes3. De

lo anterior se desprenden los siguientes objetivos específicos:

1 Fondef promueve la investigación aplicada de alto impacto y depende de la Comisión Nacional deInvestigación Científica y Tecnológica, Conicyt. Se inserta en el Sistema Nacional de Fondos Públicosde Fomento Tecnológico, lo que obedece a una política de desarrollo científico-tecnológico del gobiernode Chile, como parte de una estrategia nacional de desarrollo e innovación tecnológica. La misión deFondef es "fortalecer y aprovechar las capacidades de innovación científica y tecnológica de las univer-sidades e instituciones de investigación y desarrollo nacionales, financiando proyectos de alta calidad,significación e impacto para mejorar la productividad y competitividad de los principales sectores de laeconomía y mejorar la calidad de vida de la población".

2 En este estudio la palabra "investigación" se usa para connotar investigación científica.3 Se consideran "relevantes" no por el resultado obtenido, sino por la relación conseguida entre investiga-

ción y políticas públicas.

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• Ident i f i car los e lementos c laves que expl ican por qué los pol icymakersrecurrieron a la investigación para apoyar su toma de decisiones.

• Anal izar s i las invest igaciones produjeron resul tados út i les y fact ibles de

implementar por los policymakers .

• Analizar cómo los resultados de las investigaciones incidieron en el proceso

de formulación de políticas.

• Identificar las lecciones aprendidas en ambos casos estudiados para posibles

aplicaciones en otros contextos.

Es te es tud io p lan tea como un pr imer supues to que e l acercamien to en tre la

investigación y el diseño de políticas públicas ha provocado cambios en la manera de

tomar decisiones para resolver problemas públicos, lo que ha generado que el proceso

de diseño de políticas públicas tenga un componente más legítimo. Con este supuesto se

plantean algunos factores que se convierten en ejes claves de incidencia en la toma de

decisiones de políticas públicas a partir de la investigación, y que serán corroborados o

no al final del estudio:

• Credibilidad en la institución investigadora como generadora de confianza en

los pol icymakers .

• La relevancia que han adquirido la alimentación escolar y el medio ambiente

como temas en el ámbito público.

• Presiones políticas, sociales, económicas y de medios de comunicación.

• Necesidad de dar sustento técnico a la toma de decisiones en políticas públicas.

• Investigaciones metodológicamente aplicables a una problemática social.

Para desarrollar el estudio se construyó un marco de referencia con el cual entender

el concepto de políticas públicas y su proceso de implementación, la relación de éstas

con la investigación y las experiencias vinculadas con el tema. En el caso de la Junaeb,

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se identifica el problema y su proceso de solución. Se detalla el proyecto realizado por

la Universidad de Chile a fin de remediar el problema y su aporte a la política pública.

Lo mismo se hace para el caso del arsénico.

En el último capítulo se recoge el análisis comparado de los factores claves que

hicieron que en ambos casos la investigación incidiera en la política pública.

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En América Latina se han producido profundas transformaciones en las modalidades

de gestión de las políticas públicas, en particular de aquellas destinadas a la protección

social, el medio ambiente y la participación ciudadana. Hoy día el papel del Estado en

materia de formulación de polí t icas y de gestión de programas exhibe el uso de una

serie de instrumentos de polít ica, que le ha dado un renovado matiz a las formas de

intervención pública y donde las instituciones académicas desempeñan un importante

rol.

En es te contex to se p lan tea que la aprox imac ión de la inves t igac ión académica a l

ámbi to de las pol í t icas públ icas responde a l in ten to de in f lu ir sobre las dec is iones que

adoptan func ionar ios públ icos de d iversa jerarquía en la reso luc ión de problemát icas

sociales.

Las po l í t i cas públ icas se en t ienden como «e l conjun to de suces i vas respues tas de l

Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas» (Salazar, 2003,

pág . 26 en Es lava y Puente , 2003) . De a l l í que para es te au tor, «las po l í t i cas públ icas

están llamadas a generar en la comunidad polít ica, dinámicas de acción y relación acordes

con su formulac ión, s iendo su espec i f ic idad é t ica la conf igurac ión de espac ios pol í t ico

comunitarios en los que sean posibles relaciones efectivas en unción del desarrollo integral

de los indiv iduos».

Lo anterior implica que la política pública no se traduce en un producto de decisiones

arbi trar ias y ver t ica les , s ino que involucra un conjunto de decis iones de los actores del

gobierno y de o tros ex ternos , los que ac túan de manera s imul tánea o secuenc ia l en e l

t iempo. Estos actores portan propuestas desde di ferentes perspect ivas y buscan transi tar

desde una situación subjetivamente existente a otra objetivamente considerada.

Desde el entendimiento de nuevos procesos complejos de toma de decisiones y diseño

de políticas públicas aparecen una serie de modelos y enfoques que van desde modelos

de uso del conocimiento (modelo racional, Muddling Through, The Knowledge Utilization

School, Policy Paradigms), ciclo de polí t icas (Agenda Sett ing and Decision-Making,

II. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN

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Implementation, Monitoring and Evaluation)4, modelos incrementalistas, modelos políticos

hasta la creación de redes de actores en el proceso de políticas públicas (Policy Networks

and Communities) (Sutton, 1999, pág. 12).

Este últ imo modelo basado en procesos, organizaciones y actores ha permitido

comprender o tras es feras en e l d iseño de la pol í t ica que pasa por las re lac iones

interact ivas y no meramente causales. Se l iga a este modelo un enfoque plural is ta-

racionalista, que considera a las políticas públicas como una respuesta a las demandas

sociales, y las organizaciones administrativas como instrumentos que reaccionan ante

estas demandas mediante el suministro de políticas que satisfagan dichas necesidades.

Derivado de este último enfoque se retoma el planteamiento de Subirats: «El proceso

de e laborac ión de toda pol í t ica públ ica impl ica dec is iones e in teracc iones entre

individuos, grupos e instituciones, decisiones e interacciones influenciadas sin duda

por las conductas, las disposiciones del conjunto de individuos, grupos y organizaciones

afectadas» (Subirats, 1996).

Precisamente desde este ámbito se distinguen según Regonini (1991, pág. 62) dos

vías de investigación que articulan los estudios sobre políticas públicas. La primera con

finalidades más descriptivas, que analiza los procesos de formulación y ejecución de la

intervención pública. La segunda, con un carácter más explicativo, que tiende a reconstruir

las modal idades de los procesos de dec is ión , las carac ter í s t i cas de los ac tores

participantes y las relaciones entre las distintas fases del policymaking .

La primera vía es la que han seguido con mayor énfasis los países latinoamericanos.

De all í que sea importante mirar con el cristal de la segunda vía. En este sentido, la

incidencia que despliegan las instituciones académicas se convierte en un eje esencial

dentro del campo de las políticas. Lo que se debe intentar, entonces, es reconstruir la

serie de acciones u operaciones que conducen a definir un problema público y al intento

de resolverlo a través de una política, previo a un proceso de interacción de diferentes

actores con sus respectivos intereses. Es precisamente este último enfoque el que guía

este trabajo.

4 Stone, Maxwell y Keating (2001). "Bridging research and policy: an international workshop". UK Departmentfor International Development, Centre for the Study of Globalization and Regionalization, WarwickUniversity, pág. 7.

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La relación entre estas dos esferas tiene su origen en la década de los '50 como una

or ien tac ión nueva que ponía én fas i s en e l aná l i s i s s i s temát ico de l mane jo de la

información, el uso de la propaganda, la formación de opinión y el estilo de liderazgo.

En aquel entonces se pensaba que la relación entre los científ icos y los decisores de

políticas durante el tiempo de guerra debía continuar. En 1950, después de audiencias y

debates sobre la función social de la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el

patrocinio de la investigación científica, el Congreso de Estados Unidos aprobó la creación

de la National Science Foundation. Este proceso de investigación tomó el nombre de

«policy science»5 y su principal exponente fue Harold Laswell.

Esta corriente racionalista, basada en la separación estricta de los hechos y valores

en el modo de resolver problemas, fue criticada desde fines de los '50 por considerar

que no comprendía los procesos reales mediante los cuales se formulan y adoptan

políticas públicas y se limitaba a una división exacta de las fases del proceso. Diversos

autores indican que un nuevo impulso para estudiar las políticas públicas se basó en la

falta de relevancia práctica de la ciencia política norteamericana convencional y en la

ausencia de un estudio sistemático del proceso de gobierno en la ciencia política y, por

tanto, del mundo de las investigaciones aplicadas.

Hacia la década de los '90 hubo un mayor interés por acercar la política pública a

la investigación en varios ámbitos. A partir del estudio del policymaking , los autores

vislumbraron nuevas variables que incluyen las decisiones de política por parte de los

gobiernos, las redes de actores y la relevancia social en la definición de prioridades,

entre otras. Este t ipo de enfoque ha adquir ido una importancia ta l que ha logrado

inser tarse en los debates de univers idades , centros de inves t igac ión, organismos

internacionales y hasta empresas privadas.

En el análisis de la relación entre investigación y política apareció un buen número

de organizaciones, sobre todo de desarrollo, preocupadas por programas que ligaban

estas dos esferas: The Global Development Network (GDN), The International Development

Research Centre (Canadá) más focalizada en las políticas públicas, Food Policy Research

III. INVESTIGACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

5 Ferri, Durá Jaime (s.d.). "Políticas públicas" en Diccionario crítico de las ciencias sociales de RománReyes. Disponible en Internet en www.ucm.es/info/eurotheo/diccionario/P/politicas_publicas.htm.

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Institute, Centre for Management and Policy Studies, Unesco y The Overseas Development

Institute (ODI), entre otras (Crewe y Young, 2002). Igualmente, en los últimos años se

incrementó el número de sitios web, lo que evidencia el interés por la materia y ha dado

a los pol icymakers y a los inves t igadores la opor tun idad de acceder a o tras

investigaciones y experiencias.

Es posible afirmar que a escala mundial, la preocupación por la relación entre

investigación y políticas públicas, y la operacionalización de sus resultados, ha hecho

que este tema se vuelva necesariamente visible en el ámbito público. Ha sido una manera

de instar a la comunidad científica a responder a los cambios globales para formular un

«nuevo contrato social» entre ciencia y sociedad (Peters et al., s.d.). Se propone que

los científicos dirijan o encaucen las más urgentes necesidades de la sociedad en virtud

de su impor tanc ia , que comuniquen sus conoc imien tos con e l ob je to de proveer

información para las decisiones individuales e institucionales y ejercitar el buen juicio

de los policymakers .

De igual manera, se plantea la necesidad que los investigadores se asocien con

ciudadanos de otras profesiones o sectores para un trabajo estrecho que vincule la

creación de conocimiento con el diseño de políticas que resuelvan en forma más eficiente

problemas públicos. Es decir, que se produzca lo que algunos autores denominan «policy-

science interface» (Peters et al., s.d.).

En el marco de este estudio se plantea que una buena explicación de esta relación

entre investigación y políticas públicas en Chile se puede hacer a partir de identificar

dos casos relevantes, que lograron validarse en un proceso interactivo de actores hasta

generar la resolución de un conflicto público.

El primer caso es el «Modelo de licitación para la provisión de raciones alimenticias

de Junaeb». El segundo es el proyecto de «Protección de la competitividad de los productos

mineros de Chile: antecedentes básicos y criterios para la regulación del arsénico».

Aunque ambas iniciativas6 se insertan en lógicas diferentes, han afectado la toma de

decisiones de los policymakers . Los dos han intervenido de diferentes maneras en el

6 En adelante se los denominará el caso del arsénico y el caso de la Junaeb.

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proceso y han evidenciado un nivel de acercamiento e interacción entre la institución

académica, el Estado y la empresa privada.

Este estudio consiste en analizar cómo se ha dado esta relación y cuáles son los

factores claves. Para ello, se considera pertinente tomar tres dimensiones transversales

de aná l i s i s 7: e l con tex to (pres iones po l í t i cas , ins t i tuc iona les , económicas y

comunicacionales), la evidencia (calidad de la investigación, factores referentes a la

invest igación, a la ins t i tución y al equipo, l iderazgos, obstáculos, modal idades de

financiamiento, comunicación) y los vínculos (relación entre los actores).

La primera dimensión permitirá observar qué tipo de factores externos provocaron

en un primer momento la aproximación de los tomadores de decisión a la investigación,

y en un segundo momento la incidencia de la investigación en el proceso de toma de

decisiones sobre un tema importante.

La segunda d imens ión t iene que ver con las carac ter í s t i cas re levan tes de la

investigación en sí misma: la calidad, la credibilidad, la manera en que se financió, la

confianza en sus resultados, etc. De igual manera, las estrategias de comunicación y o la

difusión de los resultados usadas para generar una relación confiable.

Finalmente, la tercera dimensión trabaja sobre el v ínculo entre los actores: la

influencia, la legitimidad, los compromisos y la confianza en la relación.

Con e l d iseño de es te escenar io de aná l i s i s se adv ier te que en e l proceso de

interacción entre la investigación y las políticas públicas hay un sinnúmero de acciones

y tomas de decisiones simultáneas, incididas por muchos factores que no se pueden

aislar y que están en constante transformación. La idea es descubrir ese proceso y los

motivos que hicieron que las decisiones fueran unas u otras para adoptar una política y

construir la respectiva agenda pública.

7 Dimensiones de análisis de un enfoque integrado propuestas por Crewe y Young (2002).

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Este estudio se encuadra dentro de una investigación exploratoria-comparativa. Desde

un enfoque analítico común para ambos casos, se comparan los procesos de interacción

entre las ins t i tuc iones académicas , a cargo de los proyectos de inves t igación, los

policymakers y los factores claves de este acercamiento y validación.

Para un anál is is más exhaust ivo se ut i l izó el backward looking , aproximación

sugerida por la Global Development Network8 con la que se identifican los procesos que

los diferentes proyectos e instituciones llevaron a cabo para afectar la política pública.

La metodología propuesta es de carácter cualitativo para captar la estructura interna

del objeto de estudio9. En este caso, es el proceso de toma de decisiones de políticas

públicas en torno a la interacción entre investigación y policymakers. Además, se intenta

analizar, más allá de las etapas de política pública que enfatiza la corriente funcionalista,

los procesos de interacción no secuencial de actores e intereses que hacen que las

decisiones tomen ciertos caminos para desembocar en la adopción de una determinada

política pública, su propia red de determinaciones, su singularidad para alcanzar los

factores claves y conocer el fenómeno social desde la valoración de los mismos sujetos.

De acuerdo con las d imens iones de aná l i s i s ya seña ladas , e l procedimien to

metodológico a seguir es el siguiente: descripción del problema, descripción del proceso

de solución, proyecto de investigación, resultado del proyecto y aporte a la polí t ica

pública.

En la primera parte se hizo la revisión bibliográfica (documentos, informes, artículos

de periódicos) y entrevistas conversacionales informales con actores involucrados en

cada uno de los casos, en las diferentes instituciones. Una vez descrito el problema y su

solución, se construyó un flujo del proceso de acciones y toma de decisiones para acercar

y validar la relación entre investigación y policymaking10. Este diseño de flujos implicó

dos etapas. En la primera etapa se hizo la revisión bibliográfica y las conversaciones

IV. METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN PARA LOS CASOS

8 Organización creada en 1997 por el Banco Mundial y que coordina y financia proyectos de investigaciónen políticas públicas. Su sede está en Washington D.C.

9 Los objetivos de estudio en este caso son los procesos de interacción investigación académica-policymakers llevados a cabo por los dos casos (Junaeb y arsénico).

10 Ver flujos de cada caso en la versión completa de este estudio de caso (Anexos 3 y 4).

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informales que permitieron delinear los diferentes casos, tanto en su planteamiento del

problema como en sus soluciones. En la segunda etapa el flujo se corrigió mientras se

entrevistaba a los diferentes actores.

Se diseñaron rombos para mostrar las decisiones más importantes en el acercamiento

y validación de la relación entre investigación y la correspondiente política pública por

cada uno de los actores involucrados. Eso permitió identificar a cada uno de los tomadores

de decisión y otros actores que interactuaron en la afectación de la polí t ica pública

(institución y equipo de investigación, policymakers de organismos involucrados en el

proceso, autoridades políticas, medios de comunicación, agencias de financiamiento,

empresarios, organizaciones sociales, líderes políticos, entre otros).

Con los rombos se observa grá f icamente dónde rad ican las dec is iones más

importantes en el flujo y quién las tomó (actores claves). Se realizaron entrevistas en

profundidad para detallar motivaciones y la línea argumental que condujo a adoptar

dichas decisiones, el entorno influyente11, el impacto y la valoración de las contrapartes.

Con todos los insumos provenientes del estudio exploratorio, en cada uno de los

casos se identificó ejes de análisis para profundizar en los factores claves que hicieron

que la invest igación incida en la pol í t ica públ ica. El lo se val idó con un anál is is de

contenido de las entrevistas realizadas a cada uno de los actores involucrados en el

proceso. Entre los ejes analíticos está la institucionalización del problema, las presiones

para tomar decisiones, liderazgos y compromisos, factores referidos a la investigación,

factores de la institución y del equipo a cargo de la investigación, factores de la institución

receptora de la inves t igación, re lación entre los actores involucrados, obstáculos

resueltos en el proceso, modalidades de f inanciamiento, estrategias de difusión y/o

comunicac ión , cambios de en foque en la po l í t i ca y re lac ión pol í t i cas públ icas e

investigación.

11 Según el concepto de "entorno" para dicha investigación se analizará el entorno social, político, econó-mico y tecnológico.

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Luego se realizó un análisis comparativo de factores comunes y conclusiones. En

forma paralela, se extrajeron opiniones respecto de factores relevantes en la relación

investigación - políticas públicas, por parte de expertos en el ámbito del policymaking:

Mario Marcel y Eduardo Engel.

Vale recalcar que los casos son diferentes, tanto en su tiempo de duración como en

los actores involucrados. Por el lo el anál is is aparece más extenso para el caso del

arsénico. En este último se realizaron más entrevistas que para el caso de la Junaeb,

que cuenta con menos actores.

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La Junta Nac ional de Auxi l io Escolar y Becas , Junaeb, es un organismo de la

Administración del Estado creado por la Ley núm. 15.720. Es responsable de administrar

los recursos estatales dest inados a velar por los niños, niñas y jóvenes chi lenos en

condición de vulnerabilidad biopsicosocial, para que ingresen, permanezcan y tengan

éxito en el sistema educativo13. Uno de sus objet ivos claves es proveer al imentación

diaria a aproximadamente un millón 400 mil niños de niveles primarios y secundarios

en todo el país14. La alimentación incluye desayuno y almuerzo, entre otros15, y es un

servicio sin costo.

En 1980 Junaeb decidió contratar los servicios de alimentación a empresas externas

a través de licitaciones competitivas para los diferentes distritos escolares. A principios

de 1997, Junaeb recibió una serie de acusaciones por su mala gestión, lo que provocó

que el Minis tro de Educación de ese entonces, José Pablo Arel lano, sol ic i tara a la

Contra lor ía una inves t igación. La in formación suger ía sobornos e irregular idades

administrativas en beneficio de las concesionarias (se habrían pagado US$ 10 millones a

las mismas en forma irregular y sin respaldo).

Cuando estos hechos se hicieron públicos, tanto el Director como el Jefe de Finanzas

de la Junaeb renunciaron a sus cargos y fueron acusados ante la justicia. La serie de

situaciones de mala gestión comenzó a repercutir en los procesos de licitación y, por

ende, en la calidad del servicio y de la alimentación.

V. CASO DE LA JUNAEB12

1. PROBLEMA DEL SISTEMA DE ASIGNACIÓN ALIMENTARIA EN CHILE

12 La descripción del caso Junaeb fue un trabajo conjunto con Rafael Epstein, académico del Departamen-to de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, en el marco de la investigación realizada para laGlobal Development Network (GDN) sobre investigación y políticas públicas en Chile.

13 Junaeb, además, entrega otros servicios mediante programas de Salud Escolar, Salud Mental, SaludBucal, Vivienda Estudiantil, Recreación, Útiles Escolares y Becas.

14 Niños, niñas, jóvenes y adultos insertos en el sistema educacional de los niveles de Educación Parvularia(Prekinder y Kinder), Básica y Media, pertenecientes a establecimientos municipales y particularessubvencionados, en condiciones de vulnerabilidad social, económica, psicológica o biológica.

15 Este programa cubre las comidas regulares más un programa de vacaciones y varios programas derefuerzo que maneja el Ministerio de Educación.

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El proceso de asignaciones era de responsabi l idad de un Comité que ut i l izaba

criterios subjetivos y rudimentarios. Las empresas presentaban un proyecto técnico para

el servicio de alimentación y un grupo de ofertas, cada una con su precio. No estaba

claramente definido qué era un proyecto técnico, ya que cada firma tenía libertad para

presentar el proyecto que quisiera. Por ejemplo, una empresa podía ofrecer carne dos

veces al mes y vegetales diez veces al mes mientras que otra firma podía ofrecer seis

veces carne y vegetales por mes. Junaeb evaluaba los proyectos técnicos y asignaba una

nota a cada uno (Epstein, Henríquez et al., 2003).

Los precios para aquel entonces no jugaban un mayor rol. La única preocupación de

la Junaeb al respecto era asignar un conjunto de ofertas ganadoras dentro del presupuesto.

La solución obtenida, así como los incentivos, no eran apropiados. De hecho, el proceso

de licitación tenía importantes problemas. Primero, como el proyecto técnico para el

servicio de alimentación no tenía definiciones claras, la evaluación de Junaeb era un

procedimiento completamente subjetivo, lo que hacía fácil para los oferentes ejercer

presión inapropiada en los funcionarios administradores del proceso.

Como los precios no eran un factor clave, los oferentes no tenían incentivos para

ser más ef ic ientes en reducir sus costos. Por tanto, el resul tado era que la Junaeb

pagaba mucho dinero por productos de baja calidad. Esta si tuación, así como otros

problemas estructurales en la institución fueron puestos en evidencia por los medios de

comunicación y los políticos de oposición16. La institución perdió credibilidad y todo el

entorno quedó en entredicho. En este contexto, el Ministro Arellano designó a Lysette

Henríquez como Directora Nacional de Junaeb.

16 Ver "Corrupción: tarea pendiente" en Revista Temas públicos núm. 542 del 17 de agosto de 2001. Gana,de Landa Arturo (2003). "Ética versus corrupción", en Revista de Ingenieros, edición 169. noviembre de2003 - marzo de 2004. "Diez años de faltas a la probidad: ¿quién paga los 110 mil millones de desfalco?",Agenda Pública de Noticias Centinela del Bío Bío. Disponible en Internet en http://www.agendapublica.cl/7.htm. "Algunas cifras de la 'alegría que venía', del 'gana la gente' y de la 'corrupción con igualdad' quenos prometió Ricardo Lagos". Diario La Nación, edición del 7 de octubre de 2003.

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Lyse t te Henr íquez ten ía una fuer te cred ib i l idad en e l sec tor públ ico y fue

encomendada por el Ministro para solucionar los serios problemas administrativos y

mejorar el mecanismo de licitación, dándole transparencia, eficiencia y equidad a todo

el proceso.

En 1997 Henr íquez contra tó nuevos pro fes iona les para cargos c laves en la

institución. Como parte de esta etapa de reingeniería, el directorio de Junaeb también

contrató a un equipo del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de

Chile para que diseñara e implementara un nuevo mecanismo para licitar los servicios

de alimentación escolar.

En este contexto se consolidó el estudio denominado «Proyecto de asignación de

contratos para la provisión de raciones alimenticias». Para implementar la iniciativa,

los funcionarios de Junaeb introdujeron varias modificaciones en el marco administrativo

y en el mecanismo de licitación. Se estandarizó el proyecto técnico para el servicio de

comidas y fue la propia inst i tución la que def inió qué quería de las empresas, y se

impulsó a las empresas a cumplir con los requerimientos técnicos del proceso de

licitación para competir vía precios y desempeño pasado17.

Para asignar los contratos de manera ópt ima entre los di ferentes oferentes se

construyó a partir de este proyecto un modelo de programación lineal mixto, donde las

ofertas a ser seleccionadas eran las variables de decisión. La metodología propuesta

permit ió anal izar múlt iples escenarios di ferenciados por costo, cal idad, bandas de

precios, menús y otros aspectos operativos. Usando el modelo matemático se encontró

2. PROCESO DE SOLUCIÓN

3. PROYECTO DE ASIGNACIÓN DE CONTRATOS PARA LA PROVISIÓN DE

RACIONES ALIMENTICIAS

17 El formato del nuevo proceso de licitación sigue las recomendaciones del Banco Mundial para garantizartransparencia.

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18

la solución óptima para cada escenario. Así, el Comité Interministerial que decide la

l ic i t ac ión podía eva luar los d i feren tes escenar ios , y basado en la d i sponib i l idad

presupuestaria y polí t icas de largo plazo, elegir una solución óptima y un escenario

para el resultado de la licitación.

Este método de adjudicación se ha usado desde 1997 a 2004, con la excepción de

1998, cuando no hubo licitación. Ricardo Halabi y Francisco Espejo, los dos directores

de Junaeb posteriores a Lysette Henríquez, evaluaron esta metodología y la adoptaron

con sus propias mejoras18. Junaeb también ha implementado este tipo de metodología

para otras licitaciones como servicios médicos para niños en edad escolar. Los resultados

empíricos se dirigen a mejoras significativas en esos procesos donde la herramienta de

investigación de operaciones es importante para asegurar la competencia, la transparencia

y la equidad.

A partir de la aplicación del modelo, Junaeb reporta anualmente ahorros de US$ 40

millones, que equivalen a la alimentación de 300 mil niños. Los recursos se han invertido

en mejorar la cobertura y la calidad de las raciones19. Este monto aparece cuando se

comparan las licitaciones entre 1995 y 1999 para las mismas unidades territoriales,

mismas edades y con el nuevo método. Además, el cambio hizo posible extender la

cobertura de servicios con un recorte de costos doblemente significativo, porque las

nuevas escuelas incorporadas son de más difícil acceso y, por tanto, tienen costos más

altos. Por último, la calidad de la alimentación también mejoró significativamente al

igual que la percepción de los niños respecto del servicio que reciben.

4. RESULTADOS DEL PROYECTO Y APORTE A LA POLÍTICA PÚBLICA

18 En 2002 en el marco del Congreso Trienal de la Federación Internacional de Sociedades de Investiga-ción Operativa (IFORS) celebrado en Escocia, este trabajo fue distinguido con el premio "OR forDevelopment", que IFORS entrega cada tres años al trabajo de investigación de operación de mayorimpacto en países en desarrollo.

19 Ibíd.

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19

Hay cinco razones importantes que provocan estas mejoras. Primero, un proceso

transparente en la gestión. Segundo, el método de adjudicación es más justo que antes.

Tercero, las empresas tienen la libertad y flexibilidad para construir sus propias ofertas20.

Cuarto, el sistema de optimización es capaz de encontrar la solución óptima de este

dif íci l problema combinatorial, y quinto, las tablas estadíst icas son de mucha ayuda

para la Comisión, de manera que pueden analizar rápidamente los diferentes escenarios.

Con el nuevo sistema de licitación, las posibilidades de ejercer presiones indebidas

al equipo virtualmente se eliminan y las compañías deben concentrarse en mejorar su

eficiencia para ofrecer el mejor precio y servicio (Epstein, Henríquez et al., 2003). Esta

transparencia favorece la entrada de nuevas compañías porque ellas pueden evaluar esta

posibilidad de negocio objetivamente.

El nuevo sistema de licitaciones ayudó a mejorar la eficiencia. Por ejemplo, dio a

las empresas la posibilidad de desarrollar ofertas adecuadas a espacios territoriales, de

manera que les ha permitido reflejar economías de escala en los precios y, por lo tanto,

hacer el proceso de licitaciones más eficiente. Estos ahorros han ocurrido por múltiples

razones: infraestructura ya depreciada, costos de transporte, descuentos por grandes

volúmenes, conocimiento de la región y otros. Más aún, el sistema es eficiente porque

dados los supuestos, el modelo matemático permite identificar la mejor combinación de

ofertas.

20 "Modelo matemático para licitar Programa de Alimentación Escolar postula a premio internacional".Comunicado de Prensa, Noticiario Junaeb, 12 de junio de 2002.

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20

Como ya se descr ib ió en la metodolog ía , e l f lu jo permi te ver las dec is iones

importantes adoptadas en el proceso de acercamiento de la investigación al diseño de

políticas públicas y los respectivos actores.

En este caso, el f lujo muestra el primer acercamiento de la Junaeb y la entidad

investigadora. Se debe recordar que para este caso, y a diferencia del caso del arsénico,

donde hay un desarro l lo de la re lac ión «pol icymaking - inves t igadores» con una

temporalidad específica, el modelo matemático, elaborado por la Universidad de Chile,

se corre cada vez que se convoca a un proceso de licitación. Esto implica que la relación

de la institución con los investigadores es permanente y mejora cada vez más el modelo.

5. PROCESO DE TOMA DE DECISIONES - FLUJOS DECISIONALES

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21

PROCESO TOMA DE DECISIONES PARA IMPLEMENTACION DE MODELO MATEMÁTICO EN LA JUNAEB (Parte 1)

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22

PROCESO TOMA DE DECISIONES PARA IMPLEMENTACIÓN DE MODELO MATEMÁTICO EN LA JUNAEB (Parte 2)

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

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23

Una vez iden t i f i cados ac tores y mot i vac iones en e l f lu jo de dec is iones , se

sistematizaron las variables relevantes, identificadas por los propios actores involucrados

en todo el proceso. Estos ejes analíticos permiten ver en detalle los factores importantes

del proceso de acercamiento de los policymakers a la investigación, y viceversa. Las

variables analizadas son las siguientes:

a. Institucionalización del problema.

b. Presiones para tomar decisiones.

c. Liderazgos y compromisos.

d. Factores referentes a la investigación.

e. Factores de la institución y equipo a cargo de la investigación.

f. Factores de la institución receptora de la investigación.

g. Relación entre los actores involucrados.

h. Obstáculos resueltos en el proceso.

i. Modalidades del financiamiento.

j. Estrategias de difusión y/o comunicación.

k. Cambios de enfoque en la política.

l. Relación entre investigación y políticas públicas.

6. ANÁLISIS DE FACTORES CLAVES EN LA APROXIMACIÓN INVESTIGACIÓN-POLÍTICAS PÚBLICAS

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24

a. Institucionalización del problemaReconocimiento de la existencia de un problema en una inst i tución importante en el ámbito públ ico(mala gest ión inst i tucional) .

b. Presiones para tomar decisionesPresiones polí t icas (acusación de los legisladores de mala gest ión inst i tucional) .Presiones de los medios de comunicación ( imagen deter iorada de la inst i tución).

c. Liderazgos y compromisosLiderazgo de la ex directora de la inst i tución, que propuso una vía de solución al problema y movi l izóacciones para resolver lo.Empatía de la l íder con equipo invest igador (conocimiento de la experiencia del equipo).Empatía de la l íder con su equipo de profesionales en la inst i tución.Apoyo de autor idades al l iderazgo del proceso (Ministro de Educación, José Pablo Arel lano).

d. Factores referentes a la investigaciónContingencia del modelo.Funcional idad del proceso.Objet iv idad de los resultados (operación automática).Transparenc ia de l p roceso ( lo que d io seña les para que las empresas en t ra ran a un s is temacompet i t ivo) .Metodología actual izada (anál is is de programación l ineal binar ia).Capacidad de aislarse de presiones de grupos de interés.Capacidad de manejar mucha información.Capacidad de anal izar var ios escenar ios (múl t ip les escenar ios d i ferenciados por costo, cal idad,bandas de precios, menús y otros aspectos operat ivos).Resultados cuant i f icables (capacidad de comparar ahorros f inancieros).Capacidad de integrar metodologías en el proceso.Val idación del modelo por parte de autor idades y expertos internacionales (ministros de Educación,José Pablo Arel lano y Mariana Aylwin, Naciones Unidas e IFORS).

e. Factores de la institución y equipo a cargo de la investigaciónValores asignados a la inst i tución que respaldan su elección para la real ización del estudio.Prest igio de la Universidad ( inst i tución académica al tamente reconocida).Conocimiento experto del tema por parte de la Universidad de Chi le y la actual ización del manejo deese conocimiento.Inst i tución neutral e imparcial .Reconocimiento de la experiencia y de otros valores del equipo de invest igación.Conf ianza br indada por cumpl imiento de compromisos.Capacidad de formar un equipo mult idiscipl inar io.Capacidad de mantener autonomía / independencia.Capacidad de exponer resultados en forma accesible a los pol icymakers.

CUADRO 1: CASO JUNAEB. FACTORES RELEVANTES EN LA RELACIÓN INVESTIGACIÓN-POLICYMAKING

(PARTE I)

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25

f. Factores de la institución receptora de la investigaciónCapacidad de adecuarse a los cambios (modif icación del marco administrat ivo de la inst i tución).Act i tud proact iva de los funcionarios de la inst i tución ( involucramiento rápido en el proceso).Equipo de profesionales con conocimiento experto.Capacidad de hacer frente a las presiones.

g. Relación entre los actores involucradosCreación de redes de trabajo y apoyos.Integración de más actores en el proceso (empresarios).Conf ianza entre los actores involucrados.

h. Obstáculos resueltos en el procesoPresiones de grupos de interés.

i. Modalidades del financiamientoNecesidad de un fondo específ ico para invest igación.

j. Estrategias de difusión y/o comunicaciónDifusión de los resultados dir igida a expertos y actores específ icamente involucrados con el tema(publ icaciones en revistas cientí f icas, premio IFORS).

k. Cambios de enfoque en la políticaModif icaciones en el marco administrat ivo para implementar estudio.Cambio a una pol í t ica t ransparente de l ic i tac ión (cambio en toma de decis iones, de opin ionessubjet ivas y discrecionales de un Comité a apl icación de un modelo matemático con al ternat ivasobjet ivas) .Cultura de la competi t iv idad entre las empresas.

l. Relación políticas públicas e investigaciónNivel de conocimiento y cercanía con el tema.Disposición de la inst i tución a cambios en la gest ión.Liderazgo para la toma de decisiones.N i ve l de s i nc ron ía en t re l os ac to res i nvo luc rados ( conoc im ien to de l as neces idades de l acontraparte).

CUADRO 1: CASO JUNAEB. FACTORES RELEVANTES EN LA RELACIÓN INVESTIGACIÓN-POLICYMAKING

(PARTE II)

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26

La Agencia Internacional de Investigaciones del Cáncer (ICRA) ha catalogado al

arsénico inorgánico como una sustancia cancerígena, en particular del cáncer al pulmón22.

El norte de Chile tiene altos niveles de arsénico, tanto en aire como en agua. A comienzos

de los años '90 los niveles base de arsénico en aire en la Región de Antofagasta eran de

cinco a 15 veces más al tos que en otras partes del país y se local izaban sobre todo

cerca de las fundiciones de cobre. En esos lugares alcanzaban un promedio anual de

alrededor de 1 µg/m3. En el peor de los casos, el valor promedio anual era de 10 µg/m3

con un máximo diario de 100 µg/m3.

A fines de la década de los '80, las autoridades de los ministerios de Salud y de

Minería iniciaron un proceso de discusión dirigido a regular las emisiones de arsénico

en las empresas mineras. Las autoridades del Ministerio de Salud estaban preocupadas

por los al tos índices de cáncer al pulmón en el norte de Chi le . En las regiones de

Antofagasta y Atacama había una alta exposición al arsénico, tanto en agua potable como

en aire, y el índice estándar de mortalidad por cáncer excedía el promedio por un factor

cercano a tres.

Por su parte, el sector minero recibía crecientes presiones internacionales debido

a su pobre registro ambiental. De hecho, el 26 de enero de 1984 un grupo de compañías

mineras de Norteamérica pidió a la Comis ión Internacional de Comercio (ITC) la

suspensión parcial de las importaciones de cobre chileno a Estados Unidos. Las firmas

norteamericanas, apegándose a sus estándares medioambientales, tuvieron un crecimiento

significativo de sus costos y la importación de cobre desde Chile los había forzado a

cerrar 25 de las pr incipales mineras en el país . Impl íc i tamente23 se decía que los

VI. CASO DEL ARSÉNICO21

1. EL PROBLEMA DEL ARSÉNICO EN CHILE

21 La descripción del caso del arsénico fue un trabajo conjunto con Raúl O'Ryan, Director del Departamen-to de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, en el marco de la investigación realizada paraGlobal Development Network (GDN) sobre investigación y políticas públicas en Chile.

22 El arsénico está en el Grupo I como agente cancerígeno comprobado y hay alguna evidencia de que elarsénico en el agua produce, además, cáncer en otros órganos como riñones, hígado y vejiga.

23 Por una razón práctica ese argumento no se usó en forma explícita, ya que requería un demandante paraindividualizar y mostrar para cada centro productivo que no había cumplimiento de regulaciones pareci-das a las requeridas en los Estados Unidos.

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27

estándares medioambientales de Chile eran menos exigentes, en especial en partículas y

SO2. En 1984 y 1985 se pidió a la ITC en tres ocasiones aplicar un arancel por «dumping

ambiental». La idea era que ese arancel compensaría la falta de controles medioambientales

en Chile.

En ese contexto, la propia minera estatal Codelco, la mayor de Chile, tuvo que

comprometerse a asignar inversión para protección medioambiental por US$ 386 millones

entre 1984 y 1990, la que efectivamente se realizó durante dicho período24. Los datos

disponibles muestran que el promedio anual de inversión en operaciones de limpieza en

ese lapso fue más del doble que en los primeros cuatro años de la década25.

La situación anterior hizo reflexionar a las empresas del sector minero y al gobierno

sobre la vulnerabilidad de la situación ambiental y la urgencia de cambiarla. De igual

forma, fue necesario evidenciar la magnitud del costo de mejorar la situación y desarrollar

una política explícita.

El cobre es el principal producto de exportación de Chile y una fuente significativa

de ingresos, además que la mayoría de las fundiciones pertenecen al Estado. En este

contexto, cualquier reducción de la actividad económica debido a un estricto estándar

ambiental provocaría algún desequilibrio en la economía. El problema a enfrentar era

cómo desarrollar una regulación que mientras protegiera la salud, no impusiera costos

innecesarios para la sociedad.

Con estos antecedentes, se identi f icaron tres temas relevantes del problema del

arsénico:

• Débil información sistemática, confiable y específica para las condiciones de

Chile que permitieran una adecuada propuesta de política. Había pocas medidas

de línea base de contaminantes, monitoreo, información provista para unos

pocos años y en pocos lugares de medición. No había modelos disponibles

para determinar la relación entre emisión y concentración; los efectos en la

salud no estaban bien documentados; el costo de reducir las emisiones no

24 Según informes internos de Codelco esta inversión fue de US$ 374 millones durante este periodo.25 O'Ryan, Raúl y Andrés Ulloa (1996). "Instrumentos para la regulación ambiental en Chile", en Osvaldo

Sunkel (editor), Sustentabilidad ambiental del crecimiento económico chileno, Santiago de Chile.

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28

es taba c laro . Tampoco había un cá lcu lo in tegrado de las opc iones y sus

implicancias.

• Un tema importante se relacionaba con la incertidumbre de saber cuál era el

mejor instrumento de regulación. La mayoría estaba a favor de estándares de

calidad del aire en oposición a estándares de emisión26. Había dudas sobre

cuál medida aplicar, ya que en la experiencia internacional en contaminantes

riesgosos en aire se usaban ambas.

• Se tenía la duda de qué valores requeridos establecer para cualquiera de los

estándares propuestos. En tiempos pasados había existido la práctica común

de copiar los estándares desde contextos desarrollados. Tenía la ventaja de

reducir significativamente la información requerida, pero muchas veces el costo

y/o la tecnología requerida hacía difícil, si no imposible, el cumplimiento.

Para un contaminante r iesgoso en a ire como el arsénico, la t rans ferencia de

resultados desde otras realidades es particularmente no apropiada porque las tecnologías,

la dispers ión, las caracter ís t icas de exposic ión y los r iesgos ambienta les son muy

diferentes.

Por último, los actores defendían intereses específicos y tenían visiones opuestas

sobre el valor «correcto». Por ejemplo, el Ministerio de Salud proponía un valor de

0,05 µg/m3 para arsénico y el Ministerio de Minería y las empresas mineras argumentaban

que era algo muy costoso o imposible de cumplir.

A inicios de los '90, el nuevo gobierno democrático visualizó una serie de factores

que exigían tomar seriamente los problemas ambientales en Chile: la sobreexplotación

de c ier tos recursos , los problemas de sa lud por expos ic ión de la poblac ión a

contaminantes, la creciente presión internacional a los productos de exportación como

2. PROCESO DE SOLUCIÓN

26 Una concentración estándar actualmente limita la ingesta del contaminante y -si fuera factible- es la másdeseable opción, ya que protege directamente la salud. Una emisión estándar limita la masa de contami-nante emitido, pero no necesariamente el volumen de la ingesta, ya que éste depende de la meteorología;viento, topografía y otras condiciones que afectan la dispersión.

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29

el cobre y el interés manifiesto de organismos públicos y empresarios por contar con

reglas claras en este ámbito, entre otros.

Se comenzó a discut ir con mayor énfas is la neces idad de una normat iva para

reglamentar el funcionamiento de establecimientos emisores de anhídrido sulfuroso,

material particulado y arsénico en todo el país, especialmente asociados a las fundiciones

de cobre. Para ello se formó una Comisión Interministerial de Calidad del Aire (CICA)27,

integrada por los ministerios de Agricultura, Salud, Economía y Minería28. Esta convocó

a mesas de discusión alrededor del tema donde part iciparon diferentes organismos

públicos y privados, entre ellos las empresas mineras lideradas por la estatal Codelco.

Como resultado de estas discusiones se publicó en 1992 el Decreto núm. 18529 que

estableció normas para las empresas que emitieran gases sulfurosos (SO2), arsénico y

partículas en todo el territorio nacional30. A partir de este Decreto se declaró a varias

zonas saturadas por material part iculado y SO2, y se obligó a las fuentes emisoras a

aplicar un Plan de Descontaminación31.

Sin embargo, en dichas discusiones se reconoció la existencia de falta de información

para regular el arsénico, por lo que el Minis tro de Minería y el coordinador de la

Unidad Ambiental de esa cartera32 solicitaron la formación de un equipo de investigación

que ejecutara un proyecto que recabara antecedentes objetivos de costos y beneficios de

las opciones de normativa medioambiental para este contaminante, y así poder tomar

una decisión eficiente.

La coordinación de la CICA recomendó que este proyecto ingresara al concurso del

Fondef. Un equipo de investigación multidisciplinario liderado por la Universidad de

Chile postuló a mediados de 1992 el proyecto «Protección de la competitividad de los

27 Camus, Pablo y Ernst R. Hajek (1998). Transición a la democracia y medio ambiente 1990-1994. Historiaambiental de Chile. Disponible en Internet en http://www.hajek.cl/ecolyma/doc03d.htm.

28 Este último coordinó la Comisión.29 Decreto núm. 185 del 29 de septiembre de 1991sobre funcionamiento de establecimientos emisores de

anhídrido sulfuroso, material particulado y arsénico en todo el territorio de la República. Santiago deChile.

30 Comisión Nacional del Medio Ambiente (1997). Gestión ambiental del gobierno de Chile.31 Las zonas circundantes de cinco de las siete fundiciones del país fueron declaradas zonas saturadas:

Chuquicamata, Potrerillos, Paipote, Ventanas y Caletones.32 Jaime Solari. Jefe Unidad Ambiental, Ministerio de Minería.

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30

productos mineros de Chile: diseño de una normativa para la regulación ambiental del

arsénico», que resultó adjudicado.

Por su parte, a inicios de 1994 el Ministerio de Salud, que tradicionalmente llevaba

el liderazgo en la dictación de normas ambientales para proteger la salud, propuso una

norma de calidad ambiental de 0,05 µg/m3 como promedio anual para el arsénico. Había

investigado casos de exposición al arsénico y disponía de antecedentes que señalaban

que en el norte de Chile la salud de las personas estaba afectada. Su propuesta se concretó

en el Decreto núm. 477, publicado el 18 de abril de 1994, que establecía una «norma

primaria de calidad del aire para arsénico». El Ministerio llevó adelante la dictación

porque consideró que los antecedentes disponibles hacían necesario avanzar en forma

urgente en el proceso normativo, a pesar de saber que el proyecto Fondef estaba en

ejecución.

La generación de la norma para el arsénico se desarrolló en paralelo con cambios

importantes en la institucionalidad y legislación ambiental. En marzo de 1994 se creó la

Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama)33 y se promulgó la Ley de Bases del

Medio Ambiente núm. 19.300, que definía instrumentos de gestión ambiental, en particular

normas de calidad ambiental y de emisión, y el procedimiento de dictación de las mismas.

Debido a su importancia, se estableció que la elaboración de normas debía basarse en

estudios técnicos y en evidencias científicas, y tomar en cuenta en su definición el análisis

de costos y beneficios y la consulta a organismos competentes, públicos y privados.

En este contexto, el decreto del Ministerio de Salud generó una aguda polémica con

el Ministerio de Minería y las empresas mineras que se consideraban afectadas. Estas

últimas argumentaban que la normativa del Ministerio de Salud debía ser revisada, ya

que los costos de cumplirla eran muy elevados34 y llevaría a cerrar algunas fundiciones.

33 Servicio público, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, some-tido a la supervigilancia del Presidente de la República y con una función eminentemente coordinadorade la gestión ambiental del aparato de Estado. El órgano de mayor jerarquía de la Conama es su ConsejoDirectivo presidido por el Ministro Secretario General de la Presidencia y compuesto por once ministros.La creación de la Conama corresponde al esfuerzo por "establecer un marco adecuado para enfrentar lagestión ambiental del país, y cuyos pilares básicos son una institucionalidad (apropiada) y una legisla-ción ambiental aplicable y con herramientas adecuadas. En particular, se buscaba coordinar la acciónambiental del gobierno, ya que hasta esa fecha existía una multiplicidad de instituciones responsablesde temas ambientales, con superposición de responsabilidades, enfoque sectorial y falta de coordina-ción entre ellas.

34 Entrevistas a diferentes directivos de Codelco.

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31

Otro de los argumentos indicaba que la normativa no se regía por la Ley núm.

19.300, recién promulgada, y que exigía estudios técnicos en el procedimiento de dictación

de normas, que pusieran en la mesa suficiente información para tomar una decisión. El

Ministerio de Minería y las empresas mineras sugirieron esperar los resultados del

proyecto Fondef para evaluar una nueva normativa medioambiental más ajustada a la

realidad del país.

El 14 de junio de ese año, el Ministerio de Salud, ante las diferentes presiones,

derogó la norma y el proceso de regulación quedó en suspenso hasta no disponer de

mayores antecedentes.

La necesidad de realizar un proyecto de reconocido peso científico llevó al Jefe de

la Unidad Ambiental del Ministerio de Minería, Jaime Solari, a contactar a Ana María

Sancha, experta nacional en temas de arsénico y Jefa de la sección Ingeniería Sanitaria y

Ambiental del Departamento de Ingeniería Civil de la Universidad de Chile.

Sancha aceptó dirigir el proyecto de investigación y formó un equipo que incluyó

expertos de las principales instituciones en el tema: la Facultad de Ciencias Físicas y

Matemáticas de la Universidad de Chile, el Instituto de Salud Pública del Ministerio de

Salud, e l Centro de Invest igación Minera y Metalúrgica (CIMM) y el Grupo para el

Desarrollo de la Investigación en Salud, Gredis. Además, se incluyó la participación de

asesores de organismos internacionales de demostrada calidad como la Environmental

Protection Agency (EPA) de Estados Unidos35.

3. EL PROYECTO FONDEF

35 La investigación se centró en evaluar el riesgo-costo de los diferentes valores posibles del estándar decalidad. En forma específica pretendía determinar a través de la comparación de resultados de unanálisis determinístico con los de un análisis probabilístico, una curva riesgo-costo de la aplicación deuna norma de calidad para el arsénico en Chile y examinar en qué rango de reducciones era posiblelograr avances con costos bajos, y donde éstos crecieran hasta hacerse inaceptables (O´Ryan y Díaz,1998).

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32

El objetivo general del proyecto de investigación era «establecer las bases técnicas,

científicas, médicas y económicas para proponer una normativa basada en el manejo de

riesgos que reduzca a niveles aceptables el impacto en salud derivado de la exposición a

arsénico y que limite las emisiones industriales de este elemento»36.

A mediados de 1992 se presentó el proyecto al segundo concurso de proyectos del

Fondef. Este financia iniciativas de investigación aplicada, cuyo propósito sea generar

impactos económico-sociales y científico-tecnológicos relevantes en áreas definidas como

prioritarias para el país. De allí que comprometa, tanto con apoyo monetario como de

otro t ipo, a los beneficiarios de los resultados del proyecto. Uno de los principales

requerimientos del Fondef para la elegibi l idad de proyectos era que la inst i tución

beneficiaria (La Universidad y el CIMM) financiaran al menos el 20% del costo total del

proyecto, mientras que las empresas mineras y otras entidades asociadas aportaran al

menos otro 20% del costo37.

El proyecto tenía un costo total de US$ 1 millón con una duración de más de 40

meses38. Las empresas se comprometieron a aportar un 31% del financiamiento -la mayor

parte provino de Codelco- y las instituciones beneficiarias un 16%. Fondef entregó el

saldo. El Minis terio de Minería jugó un rol act ivo al apoyar la part ic ipación de las

empresas mineras en e l proyec to , en par t icu lar la de Code lco , que fue la que

mayoritariamente aportó39. La participación activa de las empresas fue importante y

necesaria, no sólo por los recursos financieros, sino por la información que poseían

sobre los procesos productivos, las emisiones y las opciones de control y costos.

Se reconoció que esta normativa era crucial para asegurar la competitividad de los

productos mineros de Chile, por lo que el Ministerio de Minería presionó en todas las

instancias para que el proyecto se considerara admisible. Fondef definió el proyecto

36 Proyecto de investigación y desarrollo científico-tecnológico - Fondef, "Protección de la competitividadde los productos mineros de Chile: Diseño de una normativa para la regulación ambiental del arsénico".Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, 1993, pág. 6.

37 En el caso de las instituciones ejecutoras, el aporte puede no ser monetario (por ejemplo, el trabajo delos investigadores). El aporte de las empresas se espera que sea mayoritariamente monetario.

38 El código del proyecto es D92I1010. Ver http://www.fondef.cl/bases/fondef/PROYECTO/92/I/D92I1010.HTML.

39 En particular, Adolfo López, integrante del Comité de Gerencia de la época, fue pieza fundamental en laelaboración conceptual del proyecto y en el logro de la entrega de la información clave de Codelco alproyecto.

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33

como estratégico para la «mejora del entorno»40 y lo aprobó. Su desarrollo comenzó a

mediados de 1993.

Durante más de tres años, la iniciativa generó antecedentes para construir opciones

de normativa para el sector. El proceso no estuvo exento de problemas. Incluso antes de

su inicio, el Ministerio de Salud manifestó una serie de reparos a la formulación original,

en particular que los antecedentes sólo debían servir como referencia, pero que los

resultados y propuestas no eran obligatorios para el regulador. También hubo algunas

confrontaciones entre la Universidad de Chile y empresas que pretendían imponer términos

propios para el desarrollo del proyecto, situación que finalmente la Universidad pudo

controlar. El que la mayor parte del f inanciamiento proviniera de Fondef y no de las

empresas sirvió para que las presiones no hicieran fracasar el proyecto. Se aceptó que

los resultados debían ser independientes y que las metodologías debían ser desarrolladas

por la Universidad.

En un primer momento fue complejo lograr la colaboración de algunas de las

empresas para que informaran sobre sus tecnologías, niveles de producción y calidad de

los insumos, entre otros. Esto dificultó estimar las emisiones e identificar opciones y

costos de control, debido, sobre todo, a la natural reticencia de entregar información

sensible y a la falta de experiencia de trabajo conjunto con la Universidad. Sólo después

de trabajar cerca de dos años se logró establecer una relación de mayor confianza, que

facilitó la entrega de los antecedentes requeridos por el proyecto. Además, desde sus

inicios se contempló una cláusula de confidencialidad, que impedía a los investigadores

adelantar resultados sin la expresa autorización de las empresas.

A pesar de esos problemas, finalmente se consiguió una estrecha colaboración de

las empresas mineras, lo que permitió obtener los resultados necesarios. Hubo apoyo

en aspectos metodológicos, en el trabajo de terreno para levantar la línea base y en los

procesos productivos y tecnologías de cada fundición. Además, los antecedentes elaborados

por la Universidad se validaron con las propias empresas.

40 Para Edgardo Santibáñez, ex Director del Departamento de Proyectos de Fondef, en Fondef hay cuatroformas de contribuir a la economía, a generar riqueza y a la calidad de vida: "una era lo que llamábamos'generación de nuevos negocios', otra estaba dirigida a 'mejorar la productividad', que significa mejorarla eficiencia, la calidad de los procesos. Otra era 'aumentar la cobertura de mercado', con capacidad deproducción y otra se llamaba 'mejorar el entorno en que se desarrolla un sector dado'". El proyecto de laUniversidad de Chile se insertaba en la última línea.

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34

Para enfatizar su carácter independiente y participativo, el proyecto contempló el

desarrollo de diversos talleres y encuentros donde participaron destacados especialistas

nacionales y extranjeros en temas de arsénico y de regulación.

A fines de 1996 se presentó el Informe Final del proyecto a Fondef, que resultó

aprobado. Los investigadores comenzaron a elaborar los documentos que se entregarían

a Conama, organismo que debía coordinar la elaboración de la norma según las nuevas

directrices establecidas en la Ley núm. 19.300. La documentación se remitió en mayo de

1997 tras una serie de reuniones con el sector minero para que autorizara la entrega de

resultados.

Los resultados del proyecto incluyen información relevante en una veintena de

informes técnicos. Primero, prevenir la contaminación permitiría beneficios importantes

sobre un ampl io rango de reducción de emis iones . Segundo, los costos aumentan

fuertemente para estándares de calidad mejores que 0,15 µg/m3, mientras que la salud

no mejora significativamente. Apuntar hacia un estándar ambiental más estricto que 0,15

µg/m3 no se justificaba, dados estos resultados, al menos en el mediano plazo.

Sobre la base de estos resul tados se propuso que las fundiciones deberían ser

reguladas caso por caso con estándares de emisiones. Por ejemplo, aplicar normas de

emis ión que obl iguen a todas las fundic iones a cumpl ir con un nive l mínimo o de

«decencia» en cuanto a calidad ambiental (o riesgos); pero que las mayores reducciones

queden sujetas -tanto en su meta como en plazos- a las posibilidades económicas de las

fuentes y la cantidad de población expuesta (O'Ryan y Díaz, 1998).

Conama tomó los resultados de la investigación y aplicó uno de los procedimientos

que señala la Ley núm. 19.300, en el sentido de que es deber del Estado faci l i tar la

participación ciudadana en el proceso de generación de normas, planes y regulaciones

de carácter ambiental. Conama constituyó una serie de mesas de discusión con expertos

4. RESULTADOS DEL PROYECTO Y APORTE A LA POLÍTICA PÚBLICA

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35

de diversos sectores a las que asistieron los integrantes del equipo de investigación en

calidad de expositores. Como resultado de estas mesas de discusión, entre 1997 y 1998

se elaboró una norma para regular las emisiones de arsénico en el aire en diferentes

regiones del país. Esta recogía la sugerencia de aplicar normas de emisión diferenciadas

por fuente y utilizaba los antecedentes del proyecto Fondef para establecer las normas

específicas aplicables a cada fuente. Esta normativa se publicó en el Diario Oficial el 2

de junio de 1999 como Decreto 165/99. En su artículo 3 establece que las cantidades

máximas de emisión de arsénico al aire no podrán exceder los valores fijados para cada

fuente emisora41.

Como ya se vio en la descripción del caso, hubo seis actores claves a lo largo del

proceso: empresas mineras, Minis ter io de Minería , equipo de invest igación (de la

Universidad de Chile), Fondef, Conama y el Ministerio de Salud. A continuación se muestra

el cuadro con el flujo decisional completo:

5. PROCESO DE TOMA DE DECISIONES - FLUJOS DECISIONALES

41 Decreto Supremo núm. 165 del 2 de junio de 1999. Ministerio Secretaría General de la Presidencia.Disponible en Internet en http://www.conama.cl/portal/1255/article-27160.html.

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Siguiendo la misma línea del caso Junaeb, y tratando de estandarizar las mismas

variables, el siguiente cuadro resume los puntos más importantes:

6. ANÁLISIS DE FACTORES CLAVES EN LA APROXIMACIÓN INVESTIGACIÓN-POLÍTICAS PÚBLICAS

a. Institucionalización del problemaReconocimiento de la existencia de un problema importante en el ámbito públ ico.Exclusividad del problema (pocas experiencias en el mundo).Reconocimiento de fal ta de información para regular (en este caso, arsénico).Existencia de información dispersa del tema.Exigencia de real ización de estudios técnicos para regulación medioambiental (marco jurídico -Ley núm. 19.300, Conama).

b. Presiones para tomar decisionesPresiones económicas internas para preocuparse por e l tema (valores muy bajos de emisiónpropuestos por el Minister io de Salud, que requerían al tos montos de inversión por parte de lasempresas).Presiones económicas externas para preocuparse por el tema (posible acusación de dumpingambiental , f rági l legislación)Presiones socia les para preocuparse del tema (efectos en la salud, cáncer por exposic ión aarsénico) .

c. Liderazgos y compromisosCapacidad de insertar un tema en agenda públ ica.Liderazgo por parte de uno de los actores involucrados para movi l izar voluntades pol í t icas ycompromisos en la gest ión.El l íder del proceso es una persona reconocida en el ámbito.Capacidad de negociación (cabi ldeo para negociar f inanciamiento y apoyos).Empatía del l íder con equipo investigador (conocimiento preexistente de la experiencia del equipo).

CUADRO 2: CASO ARSÉNICO. FACTORES RELEVANTES COMPARADOS EN LA RELACIÓN INVESTIGACIÓN-

POLICYMAKING (Parte I)

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d. Factores referentes a la investigaciónCalidad de la invest igación.Rigurosidad en el diseño del proyecto.Apl icabi l idad del estudio.Novedad del tema y de los resultados (anál is is de emisión por fuente).Metodología actual izada (anál is is costo-benef ic io, anál is is de r iesgo, etc.) .Metodología acordada desde el comienzo con los actores involucrados.Metodología val idada por expertos externos (EPA e invest igadores internacionales).Concreción y clar idad en los resultados.Integral idad de los enfoques y de áreas temáticas.Cant idad de información ut i l izada como insumo (muestras a lo largo del país, información provistapor las empresas mineras).Información específ ica de país.Plazos cumpl idos.

e. Factores de la institución y equipo a cargo de la investigaciónValores asignados a la inst i tución que respaldan su elección para la real ización de estudio.Prest ig io de la Univers idad ( inst i tuc ión académica a l tamente reconocida a escala nacional einternacional) .Inst i tución independiente (provee legi t imidad, conf ianza y credibi l idad a los resultados).Act i tud proact iva de la inst i tución para acercarse a las empresas.Exclusividad en el manejo del tema por parte de esta ent idad académica.Reconocimiento de la experiencia y de otros valores del equipo de invest igación.Prest igio del equipo.Conocimiento experto del tema.Capacidad de formar un equipo mult idiscipl inar io.Capacidad de integrar metodologías.Capacidad de mantener autonomía / independencia.Capacidad de ser discretos en el manejo de la información (cláusula de conf idencial idad).Capacidad de convocator ia a expertos internacionales en el tema.Capacidad de sistematizar y comunicar en términos accesibles los resultados de la invest igación.

f. Factores de la institución receptora de la investigaciónCapacidad de hacer cumpl ir la ley (Ley núm. 19.300 que exigía real izar estudios técnicos).Capacidad de convocar a actores involucrados a discut i r los resultados de la invest igación.Respeto a los t iempos de la ent idad a cargo de la invest igación para presentar resultados f inales.Involucramiento en el proceso por parte de los funcionarios de la inst i tución.


POLICYMAKING (Parte II)

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43

g. Relación entre los actores involucradosCreación de redes de información (fue un proceso lento, pero que se consol idó en el t iempo).Formación de al ianzas de apoyo y val idación de resultados.Conf ianza entre los actores involucrados.Existencia de conf l ictos en la relación zanjados con la invest igación (Minister io de Minería yempresas mineras- Minister io de Salud).

h. Obstáculos resueltos en el procesoLenguaje cientí f ico legible para todos los actores involucrados.Desconf ianza en el t raspaso de información del icada.

i. Modalidades del financiamientoExistencia de f inanciamiento múlt ip le provoca compromiso de las partes.Un fondo prest ig ioso de apoyo a proyectos f inanc ió una par te de la invest igac ión (Fondef ,instancia reconocida como independiente y de al to nivel) .

j. Estrategias de difusión y/o comunicaciónDiscreción en el manejo de los resultados de la invest igación (cláusula de conf idencial idad).Difusión de los resul tados dir ig ida a expertos y actores específ icamente involucrados con eltema (seminarios, tal lares, publ icación en revistas cientí f icas).

k. Cambios de enfoque en la políticaMarco jurídico que exige procedimientos en la toma de decisiones.Propuesta de metodología de invest igación di ferente a la tradicional.Proceso de invest igación no propone solución, sino información y antecedentes para la toma dedecisiones (ser ie de al ternat ivas).Norma de emisión versus norma de cal idad (en oposición a la normativ idad tradicional se marcaun nuevo enfoque).

l. Relación políticas públicas e investigaciónNivel de importancia y f inanciamiento de temas.Nivel de información y conocimiento del tema.Nivel de sincronía entre los actores involucrados (clar idad de requerimientos, plazos f i jados).Conocimiento cientí f ico chi leno.Información de la complej idad local.Profesionales chi lenos expertos en temas locales.


POLICYMAKING (Parte III)

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En este capítulo se expone un análisis comparativo de los factores que para cada

caso fueron relevantes en la relación «investigación-políticas públicas». Al mismo tiempo,

se hace un símil con la opinión de académicos reconocidos en el ámbito público, que no

estaban involucrados con los casos analizados.

Como ya se vio, ambos casos son difícilmente comparables. Sin embargo, se pudo

identificar factores que en algunos casos se comportan similarmente, y en otros de manera

diferente, cuando se trata de estrechar el vínculo «investigación-políticas públicas».

A continuación se sistematizará la información según las mismas variables utilizadas

en cada uno de los casos.

En ambos casos, el problema tuvo que ser lo suficientemente visible para que los

«tomadores de decisión» o policymakers se acercaran a pedir información que validara

sus respect ivas decis iones. En el in tento de cambiar un es tado de cosas , se busca

simplificar la complejidad de los fenómenos para poder tomar decisiones más claras:

«when policy makers think about alternative policy approaches, they are observed to

simpli fy issues in order to understand a si tuat ion better. This is of ten an at tempt to

develop some order out of chaos, to weed out some threads of causat ion from very

complex situations» (Sutton, 1999).

Al simplificar un tema puntual dentro de una situación conflictiva, se logra volverlo

relevante en el ámbito público. También adquiere relevancia cuando una situación inicial

afecta de alguna manera a un grupo de interés. Por ejemplo, en el caso del arsénico

había personas expuestas a este material en la población cercana a las empresas mineras.

Estas últimas, por su parte, temían no poder cumplir con los niveles máximos de emisión

impuestos por el Ministerio de Salud. En el caso de la Junaeb, los afectados eran los

niños beneficiarios del programa y, en alguna medida, las empresas oferentes del servicio

de alimentación, que no veían transparencia en el proceso de licitación.

VII. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS FACTORES RELEVANTESEN AMBOS CASOS

1. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL PROBLEMA

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La d i ferenc ia en ambos casos es que en e l pr imero se buscaba in formación

consol idada que sirv iera al policymaker para tomar una decisión sobre la base de

varias y diferentes alternativas de solución. En el segundo caso, había una solución a un

problema de as ignac iones , dada por e l modelo matemát ico propues to por los

investigadores.

Fue una de las var iab les más impor tan tes en ambos casos . Las pres iones se

manifestaron de diferentes maneras. En el caso del arsénico, hubo presiones económicas

y sociales, referidas en particular a la salud. Para el caso de la Junaeb, las presiones

políticas y de los medios de comunicación. Las presiones, de diferente magnitud, gatillaron

las decisiones más relevantes para el acercamiento de los policymakers a una entidad

académica.

Esta variable podría colocarse en el mismo nivel de importancia de la anterior. En

vista de las diferentes presiones del contexto, alguien debió recibirlas de alguna manera

y movilizar acciones en pro de cambiar una situación inicial, desfavorable para ciertos

grupos de interés. Así, en ambos casos se visibil izó la presencia de un líder que, en

primer lugar, tenía conocimiento experto, lo que le daba poder de acción y, en segundo

lugar, conocía a otros expertos y consiguió convocarlos para participar en un proceso

de investigación.

Según Rebecca Sutton, «position power has been called 'legal' or 'legitimate' power.

It is the power that comes as a result of a role or posit ion in an organization, which

conveys control over the assets of informat ion, the r ight of access and the r ight to

2. PRESIONES PARA TOMAR DECISIONES

3. LIDERAZGOS Y COMPROMISOS

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organize. Expert power is vested in someone because of his/her acknowledged expertise.

It can only be given by those over whom it will be exercised and as a result is the most

socially acceptable source of power and the most sought-after. Personal power, sometimes

called charisma, sometimes popularity, resides in a person and their personality» (Sutton,

1999).

Otro factor importante fue la presencia de un líder que consiguió negociar para que

el tema se instalara en la agenda pública y adquiriera relevancia como tal. En el caso del

arsénico, el l íder logró conseguir el apoyo de otros sectores, tanto f inancieramente

como en transferencia de información. Para el caso de la Junaeb, consiguió el apoyo de

los miembros de la inst i tución para insertar el es tudio en una macroestructura de

licitación y el apoyo político del Ministro de Educación de aquel entonces.

En ambos casos, el líder provenía de entidades académicas a las que pertenecían

los investigadores contratados para los respectivos proyectos, lo que en cierta medida

cimentó lazos de confianza de una y otra parte, ya que había un conocimiento de la

experiencia sobre el tema.

En ambos casos las cualidades de la investigación varían un poco. Por una parte, la

característica esencial en el caso del arsénico es la calidad de la investigación. En el

caso de la Junaeb fue la contingencia del estudio (modelo).

En los dos casos son características no excluibles y más bien complementarias. De

allí que la manera cómo se llevó la metodología sea importante en ambos casos, primero

por ser actualizadas y acordadas con los diferentes actores, y segundo, por ser validadas

por expertos externos al proyecto.

Otro de los factores fue la cantidad de información que en cada uno de los estudios

se manejó y la capacidad de darle funcionalidad. De igual forma, la manera en que en

ambos casos la inves t igac ión pudo ser l levada con var ios enfoques disc ip l inar ios

(integralidad).

4. FACTORES REFERENTES A LA INVESTIGACIÓN

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47

Finalmente, se releva la objetividad de la investigación y la capacidad de no verse

sometida a presiones de algún tipo en su desarrollo.

En ambos casos, si bien se valoraban aspectos importantes de la institución a cargo

de la investigación, se señaló que más relevante aún eran las características del equipo

investigador.

En el caso de los valores asignados a la institución, se encontró que el prestigio

nacional e internacional era uno de los factores claves que daba confianza a los tomadores

de decisión. De igual manera, se reconocía la importancia que la institución tuviera un

conocimiento experto en los temas y fuera un ente académico neutral e independiente,

que garantizaba no vulnerabilidad a presiones de grupos de interés.

Sobre las particularidades esenciales del equipo investigador, en ambos casos se

señaló el manejo de conocimiento experto en el tema, lo que daba credibilidad a sus

resultados. También se reconoció la capacidad de mantener autonomía e independencia

de los grupos de presión. El valor más importante en esta variable fue la capacidad de

ambos equipos de investigación de constituirse como grupos multidisciplinarios para

integrar varios enfoques y darle objetividad a los resultados. A la vez, se reconoció la

capacidad de los equipos de comunicar efectivamente sus resultados a los tomadores de

decisiones; es decir, transformar un lenguaje científico a uno cotidiano.

Finalmente, los dos equipos investigadores manejaron de manera diferente la difusión

de sus resultados. En el caso del arsénico hubo un manejo más discreto debido a la

autoimpuesta cláusula de confidencialidad. En el segundo ejemplo, el equipo manejó de

manera transparente todo el proceso.

5. FACTORES DE LA INSTITUCIÓN Y DEL EQUIPO A CARGO DE LA INVESTIGACIÓN

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Los factores asociados a la institución se presentaron en forma diferente en ambos

casos. En el caso de la Junaeb, estaba claro cuál era la institución que demandaba la

investigación y al mismo tiempo recibía los resultados. En el caso del arsénico había

una Comisión integrada por diferentes actores que había demandado la investigación. Sin

embargo, al momento de concluirla fue la Conama, una institución recién creada, la que

recibió los resultados.

En el primer caso, una de las características esenciales de la institución fue contar

con una líder (Lysette Henríquez), que insertó capacidad para que los funcionarios se

enfrentaran a los cambios y elaboraran reformas que permitieran adoptar el estudio

demandado (modificaciones en el marco administrativo).

En el segundo caso se podría hablar de una característica de la institucionalidad

creada: la CICA. Al igual que en el caso anterior, logró contar con la participación de un

líder (Jaime Solari), que vio la necesidad de cambiar el enfoque de toma de decisiones

con la solicitud de información (a través de una investigación) para validarla. Este cambio

fue reconocido legalmente (Ley núm. 19.300) por la institución que finalmente recibió

los resultados (Conama).

En ambos casos el proceso de investigación logró generar fuertes redes de trabajo

e intercambio de información. Estas se consolidaron sobre la base de la confianza entre

los actores involucrados. En el caso de la Junaeb, confianza de los funcionarios en lo

que hacía su Directora y, por ende, un apoyo sólido a los investigadores. En el caso del

arsénico, una confianza que se ganó durante el proceso por parte de las empresas mineras

para aportar información a los investigadores.

6. FACTORES DE LA INSTITUCIÓN RECEPTORA DE LA INVESTIGACIÓN

7. RELACIÓN ENTRE LOS ACTORES INVOLUCRADOS

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La diferencia en esta dimensión fueron las relaciones de conflicto en ambos casos.

En el caso del arsénico había diferentes enfoques sobre cómo llevar la normativa ambiental

y divergencias de opinión sobre los resultados finales de la investigación. Este conflicto

finalmente se zanjó en la medida que se entendió que los resultados eran parte de un

proceso largo y exhaustivo de integración de información, que debía ser validado por

varios actores (internos y externos).

La relación de conflicto en el caso de la Junaeb se presentó más como un aspecto

externo, ya que los cuestionamientos y presiones venían desde afuera de la institución.

En su interior o entre los actores involucrados no hubo conflictos.

Esta variable señala los factores que casi detienen el buen desarrollo de la relación.

En el caso del arsénico se presentó la necesidad de consensuar lenguajes comunes,

pues la multidisciplinariedad del equipo podría haber provocado lenguajes tan distintos

que no fueran comunicables los intereses en el proyecto. En este sentido, cada profesional

en el equipo investigador hablaba desde su respectiva formación.

Otro de los obstáculos superados fue la desconfianza inicial. Adquirir confianza fue

un proceso lento, pero donde hubo señales de lado y lado para continuar con el trabajo.

Sin este factor, la relación de los investigadores y los policymakers hubiera fracasado

sin darse la posibilidad de crear redes de apoyo e intercambio de información.

Finalmente, existía la posibilidad de que grupos de interés ejercieran presión sobre

los términos de referencia y/o los resultados. Por ejemplo, en el caso del arsénico, en

un principio las empresas mineras quisieron delinear los términos de referencia, pero

el equipo se opuso y dejó clara la independencia de su trabajo. En el caso de la Junaeb,

los legisladores trataron de impedir que las nuevas licitaciones se hicieran con el nuevo

formato (aplicación del modelo matemático). Sin embargo, se logró imponer los resultados

del estudio e implantar el modelo.

8. OBSTÁCULOS RESUELTOS EN EL PROCESO

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En ambos casos se reconoce la necesidad de contar con financiamiento para poder

investigar temas complejos. Sin embargo, esta variable se vuelve de mayor interés para

el caso del arsénico, por la propia constitución de la investigación (varios actores) y su

alto costo.

En es te caso se adv ier te la neces idad de contar con d i feren tes fuen tes de

financiamiento, sobre todo si hay varios involucrados en el tema y si los costos del

proyecto son altos. De este modo, se genera compromiso de las partes para apoyar la

investigación.

De igual forma se le dio importancia a la existencia de un fondo de investigación

como Fondef, que compartiera recursos con otros actores como las empresas mineras.

Más allá de lo que el fondo pudo haber aportado en el tema económico, contó el prestigio

con que marcó a la investigación al seleccionarla como ganadora de uno de sus concursos.

En ambos casos no hubo una estrategia específica de comunicación. Sin embargo,

hubo difusión de sus resultados a través de talleres, seminarios y revistas científicas.

Se reconocía que este tema era complejo de entender por parte de la ciudadanía, por

e l lo se mantuvo en e l ámbi to de exper tos . En e l caso de la Junaeb, e l es tudio fue

reconocido con un premio IFORS.

Si bien es importante difundir los resultados de cada uno de los proyectos en un

nivel experto, de manera que otros puedan adoptar estas experiencias, también debe

existir una preocupación por comunicarlas con un lenguaje sencillo a la ciudadanía.

Este punto es débil para ambos casos.

9. MODALIDADES DE FINANCIAMIENTO

10. ESTRATEGIAS DE DIFUSIÓN Y/O COMUNICACIÓN

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51

En tal sentido, fueron las instituciones receptoras de las respectivas investigaciones

las que comunicaron los resultados finales, pero a manera de beneficios y ventajas de

las políticas adoptadas basándose en los resultados de los proyectos. Por ejemplo, en la

Junaeb, el ahorro y la calidad de los nuevos servicios de alimentación obtenidos gracias

al modelo. En el caso del arsénico, la importancia de haber adoptado, basándose en las

alternativas presentadas por la investigación, una normativa de emisión que permitiera

regular fuente por fuente.

Como ya se vio, uno de los principales cambios de enfoque adoptados en cada uno

de los casos fue la manera de tomar decisiones por parte de los policymakers. Se pasó

de una forma subjetiva y discrecional a una más objetiva. Si bien esto sucedió en los

casos analizados, podría decirse que, en general, los policymakers empiezan a sustentar

con conocimiento científico sus decisiones, lo que les da mayor legitimidad.

En ambos casos, las inves t igaciones propusieron metodologías dis t in tas a las

utilizadas tradicionalmente por esas instituciones para resolver problemas, además de

actualizadas y reconocidas en el ámbito internacional. Estas permitieron integrar enfoques

y dieron un orden al manejo de la información que guió un proceso científico que reflejó

sistematicidad y rigurosidad.

En los dos casos hubo un cambio en el contexto de la investigación que provocó

que el la tuv iera más legi t imidad y apl icabi l idad. Ref le jó una mayor posibi l idad de

priorizar la ejecución de investigaciones para temas complejos. Por ejemplo, en el caso

del arsénico, se creó un marco jurídico que exigía la realización de estudios técnicos

para diseñar una normativa ambiental. En el caso de la Junaeb, un marco administrativo

que adaptara la investigación (modelo matemático) a un macro proceso de licitaciones.

11. CAMBIOS DE ENFOQUE EN LA POLÍTICA

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En los dos casos hubo factores básicos que deben estar presentes para que la relación

entre la investigación y el diseño de políticas públicas sea exitosa.

En primer lugar, la voluntad política y académica de volver relevante un tema para

insertarlo en la agenda pública. Ello implica interés por contar con un conocimiento

más profundo sobre un tema conflictivo y sus vías de solución. Asimismo, la disposición

institucional para generar cambios jurídicos o administrativos en la gestión que sustenten

decisiones de acercarse a la investigación.

Otro factor, señalado como central, fue la capacidad de lograr niveles de sincronía

entre los ac tores involucrados en un tema: c lar idad en los requer imientos de los

policymakers a los investigadores, coordinación de tiempos para obtener resultados y

conocimiento de los entes académicos de las necesidades de los primeros.

Para el caso del arsénico, se señaló la importancia de contar con conocimiento

científ ico local (información y expertos chilenos que lo manejen), que permita a los

policymakers tomar decisiones más acordes con la realidad de país. Por ejemplo, una

actividad como la explotación cuprífera necesitaba información específ ica. De igual

manera , en e l caso de la Junaeb, se requer ía un modelo que respondiera a las

características particulares territoriales y de alimentación. En este sentido, los casos

son una experiencia fundacional que permitió a expertos chilenos contar con este knowhow .

Hay factores más relevantes que otros y es casi imposible darles un orden, pues de

alguna manera todos interactuaron y lograron, para los respectivos casos, afectar el

diseño de la política pública.

Para un experto externo, Mario Marcel, Director de la Dirección de Presupuestos del

Ministerio de Hacienda, uno de los factores importantes en esta relación es la relevancia

que se le dé a sustentar decisiones de política y la manera de buscar el equilibrio entre

las entidades académicas y los demandantes de investigación. Él propone, incluso, que

12. RELACIÓN POLÍTICAS PÚBLICAS E INVESTIGACIÓN

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53

para conciliar las demandas de una y otra parte se constituya un banco integrado de

investigaciones.

De alguna manera esta posición valida uno de los factores señalados en el estudio:

el nivel de sincronía de los actores involucrados. Es necesario que se conozcan las

necesidades de la contraparte, ya que en su ausencia es difícil un acercamiento de la

entidad investigadora al policymaker . O, en su defecto, si un policymaker no conoce

qué es lo que se investiga, a qué temas se aboca una entidad académica, es difícil que

recurra a ella para solicitar información.

Una característica esencial en esta relación la señala Eduardo Engel, académico del

Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, y se relaciona con la

posibilidad de que los temas complejos pasen a ojos expertos: «para la gran mayoría de

los temas de políticas públicas conviene partir con un buen informe de expertos que

entienden del tema sobre cuáles son las opciones, cuáles los pros y contras de cada

una, cuál es la evidencia, qué sabemos, qué no sabemos. Estudios serios previos a la

toma de dec is iones muchas veces modi f ican de manera impor tan te e l abanico de

posibilidades que considera la autoridad para tomar una decisión»42 .

En este sentido, se propone que la toma de decisiones de política venga dada por el

reconocimiento de los límites del conocimiento sobre algún tema específico. Por tanto,

hay que recurrir a los que puedan vislumbrar la manera cómo hacerlo.

Hasta ahora, a ojos de expertos en policymaking , los factores importantes en

esta relación son la necesidad de sustento técnico para tomar decisiones, la necesidad

de que los temas complejos pasen a la v is ta de los expertos y la manera en que la

academia y los policymaker se relacionan (conocimiento de sus necesidades y ofertas).

42 Entrevista realizada a Eduardo Engel (septiembre de 2004).

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54

La toma de decisiones sobre políticas públicas se efectúa siempre en un ambiente

de incertidumbre. Por lo general, los tomadores de decisiones gestionan la incertidumbre

en forma intuitiva. No obstante, se ha abierto paso la necesidad de enfrentarla de manera

más científica, debido sobre todo a fracasos en la implementación de la política. A partir

de ello, y como una opción a la situación anterior, surge la relación entre tomadores de

decisión y los investigadores.

Los casos analizados en este estudio muestran la relevancia que ha comenzado a

tener en Chile la relación «política pública-investigación». Pese a que sólo se abordan

dos casos muy distintos, estos han sido exitosos en materializar dicha relación, ya que

han afectado de diferente manera el diseño de la política. Por su importancia arrojan

luces del camino por donde comienza a transitar el proceso general de toma de decisiones.

El estudio buscaba responder las siguientes preguntas: ¿cómo ha contribuido la

investigación al cambio en el diseño de las políticas públicas en Chile? ¿Cuáles son los

factores determinantes para el acercamiento de la invest igación y el policymaking?

¿Cuál es el tipo de impacto de esta relación? Las respuestas encontradas fueron complejas

porque hay múltiples factores entrecruzados. Sin embargo, se plantea que la investigación

ha llegado a influir significativamente en el diseño de políticas, ya que los policymakersreconocen la existencia de incertidumbre; es decir, de límites en el conocimiento en

ciertos temas. Dicha situación los impulsa a tomar la iniciativa en su relación con los

equipos de investigadores con el propósito de obtener un conocimiento más preciso y

científico.

Todo proceso de toma de decisiones sobre política pública está referido a conflictos

de in tereses que es necesar io reso lver. A par t i r de e l lo , las re lac iones en tre los

involucrados son de permanente confrontación y negociación y se generan al ianzas

funcionales a los respectivos intereses. En los casos estudiados, esas relaciones están

presentes. Sin embargo, también se constata la existencia de redes de trabajo, de carácter

técnico, relacionadas particularmente con el ámbito del intercambio de información, las

que surgen y se fortalecen gradualmente a partir del incremento de la confianza entre

los actores.

VIII. CONCLUSIONES

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55

En los casos analizados, las presiones de diferentes magnitudes agilizaron el proceso

de toma de decisiones de políticas para resolver una situación inicial conflictiva. En la

medida que el tema se volvió un problema que afectaba a grupos de interés y relevaba

tópicos que debían resolverse de manera urgente, se instaló en la agenda pública. Una

vez allí, se gestionó la voluntad política para darle prioridad.

Esta movilización de voluntades y acciones fue expresamente gatillada por líderes

de las instituciones involucradas en el tema. Este liderazgo se identificó como un factor

esencial del proceso, pues el conocimiento experto de cada uno de ellos logró canalizar

esfuerzos y buscar alianzas y redes de apoyo, tanto al interior de la institución como

con actores externos.

La cal idad y contingencia de las invest igaciones fueron factores centrales para

validarlas. La suficiente y sistematizada información provista a los policymakers logró

que ellos eligieran la que en ese momento parecía la mejor vía de solución. También

contr ibuyeron a la va l idez de las inves t igac iones , las metodolog ías ac tua l i zadas y

reconocidas por actores externos, la integralidad de los enfoques y la novedad de sus

resultados.

Ex i s ten problemas con a l tos n i ve les de «endemismo» para c ier tos pa íses o

subregiones, como el caso de la contaminación por arsénico. Por ello, muchas veces no

serán aplicables investigaciones realizadas para otros contextos espaciales, lo que exige

que la investigación dé cuenta de los fenómenos locales, mediante la generación de una

base de información nacional y, mejor aún, con la formación de conocimiento experto

también chileno. En la misma línea, el modelo matemático generado para Junaeb dio

cuenta de par t icu lar idades nac iona les y subnac iona les , tan to a l imentar ias como

administrativas.

E l conoc imien to exper to de los temas , la capac idad de formar equ ipos

interdisciplinarios que generen enfoques integrales, la autonomía frente a las presiones

propias del ambiente de la toma de decisiones y la preexistencia de redes de confianza a

partir de un común origen académico, aparecen como los aspectos centrales para el

acercamiento de los policymakers a un determinado equipo investigador.

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56

La existencia de voluntad política en los tomadores de decisiones es un elemento

indispensable para el inicio de la relación con los investigadores. No obstante, el marco

jurídico, preexistente o construido ad hoc , contribuye a garantizar la legi t imidad y

aplicación de las investigaciones. A partir de los resultados alcanzados es posible afirmar

que los policymakers usaron la investigación para fundamentar y, por lo tanto, legitimar

sus decisiones. Ello exige sucesivos esfuerzos de comunicación. Un primer esfuerzo es

el que deben hacer los investigadores para que sus resultados tengan un lenguaje accesible

por los tomadores de decisión. Un segundo esfuerzo es de los últimos, para que sean

capaces de exponer los frutos de la investigación en forma sencilla a la ciudadanía. En

estos casos, esa fase se centró en mostrar los beneficios de haber realizado los estudios

desde una perspectiva económica, social y ambiental, donde no es menor el aumento de

la transparencia y la consecuente disminución de posibilidades de corrupción.

La forma de financiamiento influye en la gestión del proyecto de investigación, lo

que tendrá mayor o menor relevancia según su magnitud. Cuando se trata de un proyecto

que exige cuantiosos recursos, muchas veces será necesario recurrir a financiamientos

múlt iples. Esto t iene como «externalidad posit iva» reforzar la independencia de los

investigadores, al mismo tiempo que el compromiso de los aportantes con el éxito de la

investigación.

Finalmente, es necesario entender que la relación entre tomadores de decisión e

inves t igadores se es trecha y mejora en la medida que sean expl íc i tas las ofer tas y

demandas de cada parte. Si se alcanza esta sincronía, la relación se hace más sólida y da

más legitimidad a las decisiones sobre políticas públicas.

¿Cuáles son las lecciones aprendidas y posibles de replicar en otros contextos? En

primer lugar, la necesidad de reconocer que mundos como el académico y el político

pueden consensuar intereses. Lo relevante en estas circunstancias es cómo se entablan

escenar ios de diá logo para in tercambiar in formación, ya sea de demandas de los

pol icymakers u o fer tas de los inves t igadores . En es te sen t ido , la re lac ión en tre

investigación y políticas públicas se moviliza a partir de voluntades, tanto políticas como

académicas. En la medida que exista esa voluntad, todos los demás factores pueden

resolverse en el camino.

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57

En segundo lugar, el policymaking no está exento de presiones y conflictos. De

a l l í que sea necesar io contar con l íderes que sepan cana l i zar los y vo l ver los

potencialidades.

En tercer lugar, una de las recomendaciones, ya mencionada antes, es la necesidad

de generar conocimiento científico local. En la medida que los policymakers puedan

acceder a información local confiable, las decisiones tendrán mayor sustento.

Finalmente, la importancia de volver los lenguajes científicos en lenguajes accesibles.

Si los policymakers pueden comprender fácilmente el lenguaje de los investigadores,

la re lac ión en tre ambos será más fac t ib le y f lu ida . De igua l manera , en tre los

policymakers y la ciudadanía.

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58

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61

X. ESTUDIOS DE CASO

PUBLICADOS EN 1996 PUBLICADOS EN 1997

E s t u d i o d e C a s o N ° 1LA REESTRUCTURAC IÓN DEL SECTOR TELECOMUNICAC IONESEN PARAGUAY.César Pastore Britos.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2AZÚCAR: MERCOSUR Y RECONVERSIÓN, EL CASO CALNU (URUGUAY).Fernando Correa Alsina.

E s t u d i o d e C a s o N ° 3EL L IT IO : UNA PERSPECTIVA FALL IDA PARA BOLIV IA .Walter Orel lana Rocha.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4EL ESTUDIO DE CASO COMO INSTRUMENTO PEDAGÓGICO YDE INVESTIGACIÓN EN POLÍT ICAS PÚBLICAS .Ramón Borges Méndez.

E s t u d i o d e C a s o N ° 5INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES NO TRADICIONALES EN BOLIVIA:UNA CONFRONTACIÓN ENTRE LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA.Patricia Noda Videa.

E s t u d i o d e C a s o N ° 6EL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES PERUANO Y EL MECANISMODE LA PENSIÓN MÍNIMA.María Li la Iwasaki .

E s t u d i o d e C a s o N ° 7LA PRIVATIZACIÓN DEL ÁREA DE CARGA DE LA EMPRESA DEFERROCARRILES DEL ESTADO EN CHILE: ¿UNA NEGOCIACIÓN ATÍPICA?Cristián Saieh Mena.

E s t u d i o d e C a s o N ° 8DE LO ERRÁZURIZ A TIL-TIL: EL PROBLEMA DE LA DISPOSICIÓNFINAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS DOMICILIARIOS EN SANTIAGO.Sandra Lerda y Francisco Sabatini .

E s t u d i o d e C a s o N ° 9CONSTRUCCIÓN DE UNA CÁRCEL ESPECIAL PARA MIL ITARES :L E C C I O N E S Y D E S A F Í O S D E G O B E R N A B I L I D A D E N L ATRANSIC IÓN DEMOCRÁTICA CHILENA .Soledad Ubil la.

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 0MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE UN HOSPITAL PÚBLICO:EL CASO DE LA AS ISTENCIA PÚBLICA EN SANTIAGO.Cecilia Montero y Carlos Vignolo.

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 1CONTROL Y RESPONSABILIDAD EN GOBIERNOS LOCALES: DESAFÍOSINSTITUCIONALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA.Claudio Orrego Larraín.

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 2MITOS Y HECHOS DEL PROGRAMA DE V IV IENDA BÁSICAE N S A N T I A G O D E C H I L E : U N A M I R A D A D E S D E L O SBENEF IC IAR IOS .Fernando Díaz Mujica.

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 3GESTIÓN TERRITORIAL DEL FOMENTO PRODUCTIVO: UNAOBSERVAC IÓN A LA PYME FORESTAL DE LA REGIÓN DELBÍO -B ÍO .Liliana Cannobbio Flores.

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 4L A RE FORMA PREV I S IONA L BOL I V I ANA Y E L C A SO DE LINCENTIVO AL TRASPASO.Luis Gonzalo Urcullo Cossío.

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 5GÉNERO , S A LUD Y POL ÍT I CA S PÚBL I CA S , DEL B INOMIOMADRE-HI JO A LA MUJER INTEGRAL .Alejandra Faúndez Meléndez.

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 6ESTUDIO DEL SISTEMA DE REGULACIÓN SECTORIAL EN BOLIVIA.Julio Waldo López Aparicio.

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 7LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO EN ECUADOR. EL CASO DELS ISTEMA DEL OLEODUCTO TRANSECUATORIANO.Luis Esteban Lucero Vil larreal .

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 8LA GEST IÓN COLECTIVA DEL DERECHO DE AUTOR Y LOSDERECHOS CONEXOS: INSTRUMENTO DE PROTECCIÓN DE LAPROPIEDAD.Marvin Francisco Discua Singh.

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62

E s t u d i o d e C a s o N ° 1 9ESTRATEGIAS INSTITUCIONALES PARA PROMOVER LA PERMANENCIADE PROFESIONALES CALIF ICADOS EN EL SERVICIO PÚBLICOPERUANO. EL CASO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DEADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.Juan Carlos Cortázar Velarde.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 0LA CRISIS DE LAS UVAS ENVENENADAS.Claudio Rodolfo Rammsy García.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 1LOS DETERMINANTES DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE HAITÍ(ELEMENTOS PARA EL DEBATE).Michel-Ange Pantal.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 2REGULACIÓN DE SEGUROS PRIVADOS DE SALUD: LA EXPERIENCIAEN CHILE DE LA SUPERINTENDENCIA DE INSTITUCIONES DE SALUDPREVISIONAL (ISAPRES).Cecilia Má, Yajaira Rivera, Livia Sánchez.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 3LA REFORMA A LA JUSTICIA CRIMINAL EN CHILE: EL CAMBIO DELROL ESTATAL.Juan Enrique Vargas Viancos.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 4EL ROL DE LA SUPERINTENDENCIA PARA LA PROMOCIÓN YPROTECCIÓN DE LA LIBRE COMPETENCIA EN EL PROCESO DEPRIVATIZACIÓN VENEZOLANO.David Mieres Val ladares.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 5CONCERTACIÓN Y POLÍTICA EDUCATIVA EN ARGENTINA(1984 - 1996).Alejandro Esteban Rodríguez.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 6POLÍTICA AMBIENTAL EN COSTA RICA: ANÁLISIS DEL PROYECTO DEUSO Y CONSOLIDACIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES EN LASCOMUNIDADES RURALES DE LA REGIÓN CHOROTEGA.Georgina Paniagua Ramírez.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 7IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y EQUIDAD EN LAS POLÍTICAS DEEDUCACIÓN SUPERIOR. UN ESTUDIO SOBRE LOS PROCESOS DESELECCIÓN Y FINANCIAMIENTO.Sixto Carrasco Vielma.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 8LA PRIVATIZACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL PERÚ.Leopoldo Arosemena Yabar-Dávila.

E s t u d i o d e C a s o N ° 2 9DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA PARTICIPACIÓN POPULAR YPOLÍTICA PARA UNA COMPATIBILIZACIÓN CON LA ESTRATEGIA DEDESARROLLO NACIONAL.José Antonio Terán Carreón.

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 0LA POLÍTICA DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES DE MÉXICO:EFECTOS EN EL CASO DE LA RELACIÓN BILATERAL MÉXICO - CHILE.Ana María Güémez Perera.

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 1LA LEY N° 19.490: IMPLICACIONES Y PROYECCIONES DEL MANEJODE UNA CRISIS: EL CASO DEL PERSONAL NO MÉDICO DE SALUD.Claudia Muñoz Salazar.

PUBLICADOS EN 1998

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 2LA POBREZA, LA DESIGUALDAD Y LA EDUCACIÓN EN EL PERÚ DEHOY: UNA APROXIMACIÓN CUANTITATIVA.Nelson Shack Yalta.

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 3PROGRAMA CHILE-BARRIO: ¿UNA PROPUESTA DE INTERVENCIÓNPÚBLICA INNOVADORA EN ASENTAMIENTOS PRECARIOS?María Gabriela Rubilar Donoso.

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 4SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO, INNOVACIONES NECESARIASEN EL SISTEMA DE SALUD OCUPACIONAL DEL PERÚ.Cecilia Má Cárdenas.

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 5EL ROL REGULADOR DEL ESTADO EN OBRAS VIALES CONCESIONADAS.Ricardo Cordero Vargas.

PUBLICADOS EN 1999

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63

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 6MODERNIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ATENCIÓN A NIÑOSY ADOLESCENTES EN VENEZUELA: EL CASO DE LAS REDES LOCALESDE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA.Luzmari Martínez Reyes.

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 7CULTURA CIUDADANA: LA EXPERIENCIA DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ(1995 - 1997).Pablo Franky Méndez.

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 8POLÍTICAS DE CAPACITACIÓN JUVENIL Y MERCADO DEL TRABAJO ENVENEZUELA (1990 - 1997).Urby Pantoja Vásquez.

E s t u d i o d e C a s o N ° 3 9LAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA LA CORRUPCIÓN COMO UN MODODE CONSOLIDAR LOS PROCESOS DEMOCRÁTICOS: EL CASO ARGENTINOIrma Miryám Monasterolo .

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 0EL SISTEMA DE INTERMEDIACIÓN LABORAL Y LOS SERVICIOSPÚBLICOS DE EMPLEO EN CHILE: DIAGNÓSTICO, EVALUACIÓN YPROPUESTA PARA MEJORAR SU GESTIÓN.César Chanamé Zapata.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 1REFORMA AL SISTEMA DE REMUNERACIONES DE LOS DOCENTES DELSERVICIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA EN BOLIVIA.Teresa Reinaga Joffré.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 2LA NEGOCIACIÓN DE LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA EN CHILE(1983 - 1989).Justo Tovar Mendoza.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 3ANÁLISIS COMPARATIVO DEL FINANCIAMIENTO A LA EDUCACIÓNSUPERIOR, UNIVERSIDADES ESTATALES Y UNIVERSIDADES PRIVADASCON APORTES 1981-1989 Y 1990-1998.Julio Castro Sepúlveda.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 4INDICADORES DE CALIDAD Y EFICIENCIA EN LA EDUCACIÓNUNIVERSITARIA : ALGUNAS PROPUESTAS PARA EL SISTEMA DEACREDITACIÓN CHILENO.Danae de los Ríos Escobar.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 5POLÍTICAS DE COMPETITIVIDAD EN REGIONES A LA LUZ DE LAESTRATEGIA DE DESARROLLO CHILENA.Jorge Menéndez Gallegos.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 6ANÁLISIS DE LAS SEÑALES ECONÓMICAS EN LA INDUSTRIA ELÉCTRICAEN BOLIVIA.Jorge Ríos Cueto.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 7POTENC I A L IDADES DE L A DE SCENTRAL I ZAC IÓN F I S CA L ENVENEZUELA .Edgar Rojas Calderón.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 8ANÁLIS IS DE LA REFORMA DE PENSIONES EN EL SALVADORIrma Lorena Dueñas Pacheco.

E s t u d i o d e C a s o N ° 4 9EVA LUAC I ÓN DE L A PO L ÍT I C A R EGU LATOR I A DE L S E C TORHIDROCARBUROS EN BOLIV IA .Tatiana Genuzio Patzi .

E s t u d i o d e C a s o N ° 5 0PARTIC IPACIÓN C IUDADANA EN EL ESPACIO LOCAL : HACIA LACONSTRUCCIÓN DE UNA NUEVA C IUDADANÍA EN CHILE .Roberto Godoy Fuentes.

E s t u d i o d e C a s o N ° 5 1GESTIÓN DE BILLETES EN EL BANCO CENTRAL .John Vela Guimet.

E s t u d i o d e C a s o N ° 5 2EL CRÉDITO COMO INSTRUMENTO PARA F INANCIAR EL ACCESOY LA MANTENCIÓN DE ESTUDIANTES EN LAS INST ITUCIONESDE EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE .Juan Salamanca Velázquez.

PUBLICADOS EN 2000PUBLICADOS EN 1999

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E s t u d i o d e C a s o N ° 5 3EL NUEVO MODELO DE JUST IC IA PENAL ADOLESCENTEDE N ICARAGUA .Raquel de l Carmen Aguirre .

E s t u d i o d e C a s o N ° 5 4LA GESTIÓN ESTRATÉGICA EN EL GOBIERNO MUNIC IPALDE LA C IUDAD DE LA PAZ .Humberto Rosso Morales .

E s t u d i o d e C a s o N ° 5 5EDUCACIÓN SUPERIOR EN N ICARAGUA : ¿EF IC IENCIA ENLA AS IGNAC IÓN Y ADMINISTRAC IÓN DE LOS RECURSOSDEL ESTADO?Emil io Porta Pal lais .

E s t u d i o d e C a s o N ° 5 6SEGURO DE DESEMPLEO EN CHILE .Juan Pablo Severin Concha .

E s t u d i o d e C a s o N ° 5 7F O R M A C I ÓN D O C E N T E : C E N T R O S R E G I O N A L E S D EFORMACIÓN DE PROFESORES (CERP) .Juan Eduardo Serra Medaglia.

E s t u d i o d e C a s o N ° 5 8MODERN I Z A C I ÓN D E L A G E S T I ÓN P ÚB L I C A . E L C A SOCHILENO (1994 - 2000) .Alvaro Vicente Ramírez A lujas .

E s t u d i o d e C a s o N ° 5 9C O N T E N C I Ó N D E C O S T O S E N M E D I C A M E N T O S : L AEXPERIENCIA INTERNACIONAL Y EL CASO CHILENO.Lucas Godoy Garraza .

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 0LA REFORMA CONSTITUCIONAL ECUATORIANA DE 1998 :U N A N Á L I S I S D E S D E L A P E R S P E C T I VA D E L AGOBERNAB I L IDAD .Fernando Pachano Ordóñez .

PUBLICADOS EN 2001

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 1EL ENFOQUE DE GÉNERO DENTRO DEL PROGRAMA DEREFORMA DEL SERVIC IO C IV IL N ICARAGÜENSE : ANÁL IS ISDEL AMBIENTE INST ITUCIONAL .María Andrea Salazar Mej ía .

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 2REFORMA AL S I STEMA DE PENS IONES EN COSTA R ICA :EVALUACIÓN DE LA NUEVA ORGANIZACIÓN.Cinthya Arguedas Gourzong .

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 3LA GESTIÓN DE LO PÚBLICO MÁS ALLÁ DE LO ESTATAL : ELC A S O D E L F O N D O D E R E C O N S T R U C C I Ó N S O C I A L YECONÓMICA DEL E JE CAFETERO (FOREC) EN COLOMBIA .Jorge Iván Cuervo Restrepo .

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 4INSERC IÓN LABORAL JUVEN IL : ANÁL I S I S DE VAR IABLESRELEVANTES Y PERSPECTIVAS DE POLÍT ICA .Sergio Antonio Ibáñez Schuda .

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 5LA DEMANDA POR JUSTIC IA UN PROBLEMA DE POLÍTICAPÚBL I CA .Rafael Mery Nieto .

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 6A N Á L I S I S D E I M PA C T O D E L A S T E C N O L O G Í A S D EINFORMACIÓN EN LA ATENCIÓN AL CONTRIBUYENTE ENEL SERVIC IO DE IMPUESTOS INTERNOS DE CHILE .Carlos René Mart ínez Calderón .

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 7ESTRUCTURA DEL EMPLEO POR GÉNERO Y ANÁLIS IS DELA CONCENTRACIÓN DEL EMPLEO FEMENINO EN ELSECTOR TERCIARIO .Paula Ximena Quintana Meléndez .

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 8RENDIMIENTO ESCOLAR EN CHILE EN ESTABLECIMIENTOSPÚBLICOS Y PRIVADOS : ¿QUÉ NOS MUESTRA LA NUEVAEV IDENC IA ?Claudia Marce la Peña Barría .

E s t u d i o d e C a s o N ° 6 9DETERMINACIÓN DE LOS FACTORES EXPLICATIVOS DE LOSRESULTADOS ESCOLARES DE LA EDUCACIÓN PRIMARIA ENEL PERÚ .José Car los Chávez Cuentas .

PUBLICADOS EN 2002

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PUBLICADOS EN 2003

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 0COSTA RICA : IMPORTANCIA Y PERSPECTIVAS DEL TRATADODE L IBRE COMERCIO CON CHILE .Leonardo José Salas Quirós .

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 1DIFERENCIAS SALARIALES ENTRE EMPLEADOS DEL SECTORPÚBL ICO Y PR IVADO DE CHILE EN LOS AÑOS 1990 Y2000 .Paula Danie la Bustos Muñoz .

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 2V I A B I L I D A D D E L S I S T E M A I N T E G R A D O D EA D M I N I S T R A C I Ó N F I N A N C I E R A P Ú B L I C A E N B O L I V I A(1990 - 2001) .Juan Car los Camacho Encinas .

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 3LA POLÍT ICA Y PROGRAMAS SOC IALES INTEGRALES DESUPERACIÓN DE LA POBREZA : UN DESAFÍO A LA GESTIÓNPÚBL I CA .Valeria Andrea Sánchez de Bugl io .

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 4INCENTIVOS A ESCUELAS Y MAESTROS : LA EXPERIENCIAD E L “ P L A N D E E S T ÍMU LO S A L A L A BOR E DU C AT I VAINSTITUCIONAL” EN EL SALVADOR.Juan Car los Rodríguez .

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 5COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN CHILE . SU EVOLUCIÓNY EFECTOS EN EL ÁMBITO ECONÓMICO 1990 - 2000 .Carmen Gloria Marambio Ort iz .

PUBLICADOS EN 2004

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 6POBLAC IÓN PENAL Y MERCADO LABORAL : UN MODELOEMPÍRICO PARA EL PERÍODO 1982-2002 EN LA REGIÓNMETROPOLITANA .Antonio Frey Valdés .

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 7LA PROMESA DE LAS COMPRAS PÚBLICAS ELECTRÓNICAS :EL CASO DE CHILECOMPRA (2000-2003) .Karen Angel ika Hussmann.

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 8UN S ISTEMA DE INFORMACIÓN DE APOYO A LA GESTIÓNDE LAS C IUDADES CHILENAS .Víctor Contreras Zavala .

E s t u d i o d e C a s o N ° 7 9AÑOS DE ESTUDIO Y SUPERACIÓN DE LA POBREZA ENNICARAGUA EL CASO DE LA RED DE PROTECCIÓN SOCIALJosé Ramón Laguna Torres .

E s t u d i o d e C a s o N ° 8 0LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL FRENTE ALOS TRATADOS DE L IBRE COMERCIO . EL DESAFÍO DE LAREGIÓN DE O 'HIGGINS .Marlene Sepúlveda Cancino.

E s t u d i o d e C a s o N ° 8 1MUNICIP IOS EFECTIVOS EN EDUCACIÓN .María Angél ica Pavez García .

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PUBLICADOS EN 2005

E s t u d i o d e C a s o N ° 8 2E F E C T O S E N L O S S E C T O R E S A G R O P E C U A R I O S YA GRO I NDU S T R I A L C H I L E NO D E L T R ATADO D E L I B R ECOMERCIO ENTRE CHILE Y COSTA RICA .Mauricio Reyes Reyes .

E s t u d i o d e C a s o N ° 8 3AUTONOMÍA DE LAS F INANZAS LOCALES EN PERÚ.Mónica Tesal ia Valcárce l Bustos .

E s t u d i o d e C a s o N ° 8 4INVESTIGACIÓN Y POLÍT ICAS PÚBLICAS , UNA NECES IDADURGENTE PARA CHILE : EL FONDO PARA EL ESTUDIO DEL A S P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S C O M O I N S T R U M E N T O D EGESTIÓN DE PROYECTOS .María E l isa Ansoleaga Moreno.

E s t u d i o d e C a s o N ° 8 5LA L IC ITACIÓN DE DEFENSA PENAL PÚBLICA EN EL NUEVOPROCESO PENAL CHILENO.Cris t ián Andrés Lete l ier Gálvez .

E s t u d i o d e C a s o N ° 8 6EVALUACIÓN DE EFECTIV IDAD DEL FOMENTO FORESTALEN CHILE , PERIODO 1996-2003 .Gerardo Andrés Valdebenito Rebol ledo.

E s t u d i o d e C a s o N ° 8 7¿ SEGURIDAD SOCIAL PARA TODOS O UNOS POCOS?Marie la Solange Torres Monroy

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Estudio de Caso Nº 88 FACTORES CLAVES EN LA RELACIÓN ...

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